EL SISTEMA TRIBUTARIO CUBANO: Evolución Histórica, Análisis de la Problemática Actual y Propuesta de Reforma por

Cristian-Óliver Lucas Mas

Universidad de Barcelona Tesina Doctoral Director: Dr. José Ferreiro Lapatza Mayo 2002

Cristian Óliver Lucas Mas

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A mis padres Mayra y José,

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ÍNDICE 1.- Evolución Histórica del Sistema Tributario Cubano............................................................. 5 1.1.- Colonialismo................................................................................................................. 5 1.1.1.- Antecedentes y Reforma Tributaria Peninsular de 1845 ..................... 5 1.1.2.- Reforma Tributaria Cubana de 1867........................................................ 8 1.1.3.- Período de Guerras (1868-1898): Guerra de los Diez Años (1868-1878) y Guerra de Independencia (1895-1898) ........................ 10 1.2.- Independencia: la República Neocolonial Cubana ............................................ 12 1.2.1.- Gobierno de Ocupación Militar Norteamericana (1899-1902) ......... 12 1.2.2.- La República Plattista (1902-1934) ......................................................... 14 1.2.2.1.- Antecedentes y Ley de Obras Públicas de 1925................. 14 1.2.2.2.- Ley de Emergencia Económica de 1931............................... 18 1.2.3.- El Gobierno de Batista (1934-1944 y 1952-1958) .................................. 22 1.2.3.1.- Período de Estabilización Económica (1934-1940) ............ 22 1.2.3.2.- Acuerdo-Ley de 1941: el Impuesto sobre la Renta ............ 25 1.2.3.3.- Ley de Ampliación Tributaria de 1943 ................................ 27 1.2.3.4.- La Dictadura: Década de 1950 ............................................... 29 1.3.- La Revolución Socialista de 1959: Dictadura Castrista...................................... 30 1.3.1.- Leyes de Reforma Tributaria de 1959 y 1962 ....................................... 31 1.3.2.- El Desmantelamiento del Sistema Tributario (1967-1994) ................ 35 1.3.3.- Reinstauración del Sistema Tributario: Ley 73/94 ............................. 36 2.- Análisis de la Problemática del Sistema Tributario Cubano, Objetivos y Metodología para la Transición ............................................................................................... 42 2.1.- Análisis de la Problemática ..................................................................................... 42 2.1.1.- Situación Económica ................................................................................. 42 2.1.2.- Situación Tributaria................................................................................... 46 2.1.3.- Peligros y Riesgos ...................................................................................... 49 2.1.3.1.- Economía Sumergida............................................................... 49 2.1.3.2.- Mercados y Precios de Transferencia................................... 50 2.1.3.3.- Transferencia de Tecnología .................................................. 52 2.2.- Objetivos a Alcanzar ................................................................................................. 53 2.2.1.- Económicos ................................................................................................. 53 2.2.2.- Tributarios ................................................................................................... 54 2.2.3.- Políticos y Sociales..................................................................................... 56 2.3.- Metodología para la Transición.............................................................................. 57 2.3.1.- Consideraciones Generales...................................................................... 57 2.3.2.- Instrumentos............................................................................................... 59 2.3.2.1.- Información: Censos ................................................................ 59 2.3.2.2.- Adecuación del Marco Legal e Institucional a una Economía de Mercado ............................................................ 61 2.3.2.3.- Experiencia Histórica y Estudio Comparado de Casos Similares .................................................................................... 61 2.3.3.- Ayuda y Cooperación Internacional ..................................................... 63

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3.- Propuesta de reforma: Un “Sistema Tributario Integral” en una Sociedad Sin Circulante como Paradigma de Bienestar Económico ................................................. 64 3.1.- Fundamento Teórico ................................................................................................. 65 3.2.- Configuración del Sistema Tributario ................................................................... 67 3.2.1.- Postulados ................................................................................................... 67 3.2.2.- Estructura Tributaria................................................................................. 69 3.2.2.1.- Tributos....................................................................................... 69 3.2.2.1.1.- Impuesto sobre el Consumo de Doble Tracto .... 70 3.2.2.1.2.- El Impuesto sobre la Tierra .................................... 72 3.2.2.1.3.- El Impuesto sobre la Renta de las Sociedades.... 74 3.2.2.2.- Otros Impuestos........................................................................ 76 3.2.2.3.- Demás Fuentes de Ingresos.................................................... 77 3.2.3.- Administración Tributaria ....................................................................... 78 3.3.- La Última Fase: Un “Sistema Tributario Integral” en una Sociedad Sin Circulante como Paradigma de Bienestar Económico ..................................... 79 3.3.1.- Panorama General ..................................................................................... 79 3.3.2.- Inconvenientes y Problemática ............................................................... 80 3.3.3.- Objetivo Último .......................................................................................... 80

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1.EVOLUCIÓN HISTÓRICA DEL SISTEMA TRIBUTARIO CUBANO 1.1.- Colonialismo. La isla de Cuba, desde su descubrimiento por Cristóbal Colón el 28 de octubre de 1492, hasta el traspaso de su gobierno a Estados Unidos el primero de enero de 1899, formó parte del vasto imperio colonial de España. Como consecuencia de ello, la historia y civilización cubanas han quedado unidas y son producto del devenir del Imperio Español. Dicha influencia se extiende sin excepción al ámbito tributario. 1.1.1.- Antecedentes y Reforma Tributaria Peninsular de 1845. Durante el reinado de la dinastía española de los Habsburgo (1516-1700), “el mantenimiento de la vasta organización de la Casa de Contratación1 y de las flotas requirió una base amplia de financiamiento.” 2 A estos efectos, el régimen fiscal del Imperio, y por ende, de la colonia de Cuba, se estructuraba conforme a “dos tipos de impuestos o gravámenes: unos de tipo general, que suponen la ordenación y la base de todo el sistema; otros de tipo particular o local – realmente sólo municipales – que tienen el interés de ser la forma en que las organizaciones políticas resolvían los problemas económicos públicos propios de la colonia.” 3 Los principales impuestos generales eran: a) Avería: Tarifa destinada a cubrir los grandes riesgos de los viajes (tempestades, accidentes y, sobre todo, asaltos de los corsarios). b) Almojarifazgo: Denominación conjunta de los derechos de aduana (importación y exportación), cuyas tarifas eran cambiantes.4 Fue la fuente de ingresos públicos más importante durante el período colonial, en especial por la importancia del azúcar y el tabaco, que fueron la espina dorsal del comercio exportador.5 c) Alcabala: Contribuciones sobre la producción y el consumo.6 d) Diezmo Eclesiástico: Impuesto directo sobre la producción agropecuaria en función de la cual los campesinos estaban obligados a entregar a los administradores eclesiásticos la décima parte de sus cosechas y esquilmos ganaderos. Fue introducido en Cuba ya a principios del siglo XVI. El Estado sólo tenía derecho a 2/9 partes de este impuesto, el resto era para los fondos eclesiásticos. 1

Organismo estatal, creado en 1503, con sede en Sevilla, encargado del comercio, "trato y contrato" se decía, con las nuevas tierras descubiertas (además de América, incluía Canarias y Berbería), que pretendía monopolizar para la Corona. Para más información acerca de sus funciones, véase Friedlander, pp.2-3. 2 Friedlaender, Heinrich. Historia Económica de Cuba. (2 Tomos). La Habana, 1978; p. 33. 3 Le Riverend, Julio. Historia Económica de Cuba. Cuba, 1974; pp. 135-136. 4 Para más información, véase La Sagra, Ramón de. Historia Económico-Política y Estadística de la Isla de Cuba. Habana, 1831. 5 Como muestra de lo dicho, véanse las cifras contenidas en Friedlander (1978, 571). 6 Para más información, véase: Gómez-Cortés y Cortés, René. Régimen fiscal antes del Inicio de la Guerra de los 10 años. 1959, pp. 21-23.

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Bajo el gobierno del Capitán General Francisco Riaño y Gamboa (1634-1639) se reorganizó el régimen fiscal.7 “Durante el período colonial las administraciones regionales y locales resolvían frecuentemente las urgencias de tipo financiero creando impuestos o derechos especiales, con carácter provisional, aún cuando, por lo general, perduraban a través de los siglos variando, a veces, de destino. En el siglo XVIII existían en La Habana tres impuestos de este tipo: la sisa de la galeota guardacostas, la sisa de la zanja y la sisa de la muralla.” 8 “En las colonias, como en la Metrópoli, el procedimiento más generalizado hasta la segunda mitad del siglo XVIII para la administración de las rentas públicas era el arrendamiento” 9, consistente en la cesión de la recaudación de los tributos a un particular a cambio de una suma determinada de dinero, sometida a actualización; dicha recaudación era llevada a cabo por los agentes del arrendatario bajo la supervisión de funcionarios reales. Este sistema de arrendamientos ha pasado a la historia como una fuente de arbitrariedades, abusos y malversaciones. Pese a ello, “en Cuba los impuestos arrendados no producían grandes ganancias, pues con frecuencia era difícil hallar postor para su arrendamiento.” 10 En la segunda mitad del siglo XVIII, se estableció la creación de Intendencias en las colonias, como parte del programa de reformas administrativas iniciado por José de Gálvez, bajo las cuales se fueron incorporando las principales rentas, cesando su arrendamiento, si bien se la autorizaba a arrendarlas cuando lo considerase conveniente, salvo los derechos de aduanas y sus accesorios que permanecerían siempre bajo administración pública. La primera oficina se creó en 1765 en La Habana. La aparición de las Intendencias tiene gran relevancia al reunirse por primera vez en un mismo organismo las funciones del ramo de hacienda con las del ramo de economía. Ello adquiere mayor trascendencia, dado que la economía de la isla, bajo el reinado de Carlos III (Despotismo Ilustrado), era de tipo intervensionista.11 Ya entrado el siglo XIX, encontramos las mismas cargas públicas previamente mencionadas (Avería, Almojarifazgo, Alcabala y Diezmo Eclesiástico) como fuentes principales de ingresos de la Hacienda, aumentadas sin embargo por otros, casi innumerables, aranceles, impuestos y cargas12, a saber: “Amortización”, “Atraque al Muelle”, “Balanza”, “Estanco del Juego de Gallos”, “Herencias y Legados”, “Media Anatas”, “Manda Pía Forzosa”, “Papel Sellado”, “Pulperías”, “Réditos de Realengos”, “Propios y Arbitrios”, “Lotería”, etc.13 Se distinguían dos tipos de ramos o rentas: los “ramos marítimos” (posteriormente conocidos como “las aduanas”) y

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Véase Friedlander (1978, 34). Véase Le Riverend (1974, 140). 9 Véase Le Riverend (1974, 141). 10 Véase Le Riverend (1974, 141). 11 Véase Friedlander (1978, 112-113). 12 Véase Friedlander (1978, 328). 13 Para la lista completa de gravámenes, véase La Sagra (1931) y Gómez-Cortés y Cortés (1959, 21-32). 8

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los “ramos terrestres”; según el historiador Ramón de la Sagra 14, las “rentas de mar” afectaban menos al comercio 15, a la vez que constituían el principal elemento de las rentas públicas, al duplicar en ingresos a las rentas terrestres.16 “Las rentas marítimas se caracterizaban por su corto número y su relativa facilidad de percepción, puesto que las aduanas constituían un trámite ineludible de la materia imponible; en cambio, las rentas terrestres eran diversas y de escaso rendimiento.” 17 Cabe destacar que en el siglo XIX ya existía todo un aparato administrativo y jurídico que regulaba la organización de las rentas públicas, “cada vez más importante, entre otras razones porque en dicho período la isla de Cuba no sólo cubría sus propias necesidades sino que contribuía con fuertes sumas a la Metrópoli, siempre en apuros.” 18 Además, apareció una legislación sobre los empleados y funcionarios de la Hacienda, y especialmente, de las aduanas, así como nuevos sistemas de contabilidad19; también se regularizó la formación de presupuestos, que hasta entonces no existían en su forma propia.20 Es en 1837 cuando tuvo lugar uno de los acontecimientos más importantes para la evolución de la historia y Hacienda cubanas: “las Cortes Españolas resolvieron que las posesiones de Ultramar – Cuba entre ellas – no podían ser gobernadas de acuerdo con la constitución de la monarquía, sino que serían objeto de leyes especiales.” 21 Sin embargo, las Cortes Españolas no aceptaron a los diputados electos por Cuba, a la vez que la colonia careció de cuerpo legislativo hasta el decreto de 1897, que concedió la autonomía. Durante dicho período de sesenta años, la Isla estuvo sometida al arbitrario dominio de un capitán general nombrado por España. Hacia 1838 la Hacienda colonial se caracterizaba por una gran complejidad, existiendo más de 40 ramos de rentas terrestres, de los cuales, a excepción de las cargas sobre sueldos (como eran las medias anatas y la alcabala), todos los impuestos eran indirectos.22 Como conclusión, puede afirmarse que el sometimiento del gobierno de Cuba a leyes especiales a partir de 1837 constituye el punto de inflexión en la emancipación legislativa de la isla respecto de la Metrópoli y la génesis de un sistema tributario cubano propio, si bien todavía carente de autonomía e independencia; desgraciadamente, dicho desligamiento no resultó ser del todo beneficioso, dado que la Isla se vio privada de participar de los avances tributarios que introduciría la Reforma Tributaria Peninsular de 1845, de la que pasamos a tratar a continuación.

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Para mayor información consultar su obra “Historia Económico-Política y Estadística de la Isla de Cuba”, Habana, 1831. 15 Véase Gómez-Cortés y Cortés (1959, 33). 16 Es ilustrativo de lo dicho el cuadro-resumen de los ingresos calculados para el año 1856 que aparece en Gómez-Cortés y Cortés (1959, 39). 17 Véase Le Riverend (1974, 426). 18 Véase Le Riverend (1974, 142). 19 Ley de Contabilidad de 20 de febrero de 1850. 20 Véase Le Riverend (1974, 427). 21 Problemas de la Nueva Cuba. Informe de la Comisión de Asuntos Cubanos. 1935, p. 7. 22 Para más información acerca del régimen fiscal entre 1790-1837, véase Le Riverend (1974, 257-259).

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En 1845, se lleva a cabo en la Península la Reforma Tributaria de Mon23, consistente en un sistema ecléctico de impuestos directos e indirectos, que en sus aspectos fundamentales se mantuvo vigente durante más de un siglo, hasta 1979, y aún hoy continúa viva en aspectos impositivos importantes. Concretamente, se suprimieron numerosos tributos refundiéndolos en las contribuciones territorial e industrial (impuestos directos con base en las rentas), proclamándose el principio de la “distribución de la carga en proporción de los haberes del contribuyente.” 24 Esta reforma tributaria no se extendió, como ya se ha apuntado, a la Isla de Cuba. En 1859, tras numerosas reformas destinadas a simplificar el sistema fiscal de la Isla, todavía había setenta y siete ramos (o gravámenes) distintos que constituían las rentas terrestres y veintidós más que recaudaban las aduanas (rentas marítimas), aparte había los llamados “ramos ajenos.” 25 A principios de 1860, siguiendo el adoctrinamiento llevado a cabo por Erenchún26 y el estudio de Pasarón y Lastra 27, el Conde Armildez de Toledo, Intendente de la Real Hacienda, intentó sin éxito establecer su plan de reformas en la Isla, basado en la implantación de un impuesto directo sobre la propiedad agrícola e industrial.28 La corriente de pensamiento que propugnaba la implantación del impuesto directo cuajaría, siete años más tarde, en la Reforma Tributaria Cubana de 1867, aunque no sin controversia. 1.1.2.- Reforma Tributaria Cubana de 1867. En octubre de 1866, funcionarios del Gobierno español se reunieron en Madrid con la Junta de Información de Ultramar, integrada por representantes españoles electos de las Islas (Cuba y Puerto Rico). Su cometido era la elaboración y aprobación del informe de la Comisión Económica sobre la reforma del sistema tributario en Cuba. Durante las sesiones, se acordó “la supresión de los tributos odiosos y de los denominados de aduanas, y la sustitución de los mismos por uno directo basado en las rentas de la propiedad urbana y rural y en las utilidades del comercio y la

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Alejandro Mon y Menéndez, nacido en Oviedo el 26 de febrero de 1801 y fallecido en la misma ciudad el uno de noviembre de 1882. Fue ministro de finanzas en varios gobiernos entre 1837 y 1849. Su acción más decisiva fue la reforma tributaria, también conocida como Reforma Tributaria de Mon, que implantó en 1845 durante el gobierno de Narváez (18441846). 24 Véase Gómez-Cortés y Cortés (1959, 42-45). 25 Pasarón y Lastra, Ramón de. “Cuba considerada económicamente”, cuya base son los años 1854-1855. 26 Seguidor de Mon y propugnador de la reforma del sistema impositivo de la Isla para liberar las transacciones en aras a posibilitar el natural desarrollo económico colonial. Autor de la obra “Anales de Cuba”, 1855. 27 En su obra “Cuba considerada económicamente” proponía un sistema fiscal para la Isla basado en la renta o beneficio; reproducía los principios de la reforma española de 1845, y estaba influenciado por las reformas introducidas en Inglaterra (landtax e income tax) y las establecidas en Francia y en otros países europeos. 28 Para más información sobre el plan de reforma frustrado de 1860, véase Gómez-Cortés y Cortés (1959, 42-43) y Le Riverend (1974, 429).

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industria, a un tipo de un 5.5 % a un 6%, la fluctuación del tipo se daba en consonancia con la supresión, parcial o total respectivamente, de las aduanas.” 29 Repentinamente, y durante el transcurso de las sesiones, el Gobierno aprobó y publicó el Real Decreto de 12 de febrero de 186730, con cuya entrada en vigor el primero de julio de 1867 se reformaba el sistema tributario de la Isla de Cuba. Sin embargo, su contenido alteraba las bases del informe de la Comisión Económica 31 objeto de negociación y acuerdo con la Junta de Información de Ultramar. En resumen: “a) se estableció el impuesto directo sobre las riquezas del país (agrícola, inmobiliaria, comercial e industrial) con un tipo de gravamen del 10%, 4.5 % por encima del acordado; b) se mantuvieron vigentes los derechos e impuestos que gravaban al consumo, conocidos como las aduanas, a pesar de que interesaba su derogación en beneficio del desarrollo económico del país; c) se confundieron las bases de la reforma, desviando el verdadero objetivo financiero y económico de la misma; d) se varió el plan impositivo respecto a los bienes muebles (comercio, industria, artes, profesiones, etc.); y, por último, e) no se consideraron serios los datos estadísticos que sirvieron de base a la propuesta de la Junta.” 32 Con esta reforma tributaria, la Metrópoli sustituyó una serie de impuestos (entre ellos: el diezmo, los derechos de almacenes y tiendas, el de importación, las alcabalas de fincas, esclavos y remates, etc.), que hasta ese instante le reportaban alrededor de 15 millones de escudos, por un impuesto directo que habría de producirle el doble, es decir, 30 millones de escudos.33 “El efecto que causó esta medida fue funesto para el desarrollo de la situación política. En el interior del país, donde la propiedad rural se caracterizaba por muy bajos rendimientos, por su atraso y falta de financiamiento, la resistencia al pago del impuesto fue cosa corriente durante su vigencia.”34 Sin embargo, la reforma tributaria de 1867 constituía, con todas sus limitaciones y sus defectos, un avance encaminado a establecer en Cuba un sistema de tributación más beneficioso, y sobre todo de mayor equidad para la masa general del pueblo y para las clases pobres en particular35, basado en la sustitución de la imposición indirecta por la directa, y en la proclamación del principio de “la distribución de la carga en proporción de los haberes del contribuyente”, antecedente del actual principio de “capacidad económica”. Destaca la aparición del Impuesto sobre Utilidades, objeto de estudio de la presente obra, el cual fue establecido por el Artículo No. 3 del Real Decreto en cuestión, a cuyo tenor “Los ingresos suprimidos por los dos artículos anteriores36 serán 29

Véase Gómez-Cortés y Cortés (1959, 109-110). Para más información sobre el preámbulo y articulado del Decreto de 12 de febrero de 1867, véase Gómez-Cortés y Cortés (1959, 82-86). 31 Para más información sobre el Informe de la Comisión Económica, véase Gómez-Cortés y Cortés (1959, 76-81). 32 Moción de Morales Lemus, véase Gómez-Cortés y Cortés (1959, 87). Para más información sobre la moción, véase Gómez-Cortés y Cortés (1959, 87-96). 33 Arredondo, Alberto.”Cuba, Tierra Indefensa”, La Habana, 1945; pp. 94-95. 34 Véase Le Riverend (1974, 430). 35 Guerra Sánchez, Ramiro. Manual de Historia de Cuba. Habana, 1938; vol. I, p. 245. 36 Los Artículos 1 y 2 del Real Decreto suprimían los derechos de exportación y las siguientes contribuciones: alcabalas de esclavos, de fincas, de ganado y remates, el diezmo, la manda pía forzosa, el impuesto sobre salinas, los portazgos, el derecho único y fijo de almacenes y 30

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reemplazados desde el primero de Julio del presente año con las contribuciones siguientes: (...) Con el [producto] de un impuesto sobre las utilidades de la industria, las artes, las profesiones y el comercio, por cuotas arregladas a tarifas, fijas o proporcionales, según los casos.”37 Este impuesto de nueva creación vino a gravar a la clase de los comerciantes, privilegiada hasta entonces, a quienes obligó a satisfacer su parte de la carga tributaria, lo cual, en opinión de Ramiro Guerra, beneficiaba a la clase propietaria de la Isla. Este impuesto, en palabras de Menocal, “constituyó la medida fiscal que francamente inició en Cuba el desarrollo del gravamen directo de los productos de la propiedad, la industria y el comercio, siendo así un precedente de relieve en la evolución de las tendencias fiscales.” 38 Pese a que la reforma presentaba aspectos positivos, “el problema fue que las circunstancias en que se estableció no fueron las más propicias para recargar la producción con impuestos directos que, sumados a los ya existentes, venían a gravar aun más la propiedad económicamente productiva”39. Es opinión ampliamente compartida por la doctrina historiográfica cubana que las reformas introducidas en el régimen fiscal vigente en Cuba, en virtud del Real Decreto de 12 de febrero de 1867, y sus efectos, constituyeron el detonante que desencadenó la rebelión criolla que desembocaría, el 10 de octubre de 1868, en el estallido de la Guerra de los Diez Años, la cual se desarrollaría de 1868 a 1878 en tierras cubanas. 1.1.3.- Período de Guerras (1868-1898): Guerra de los Diez Años (1868-1878) y Guerra de Independencia (1895-1898). Con el advenimiento de la Guerra de los Diez Años, se abolieron todas las reformas tributarias llevadas a cabo en 1867, y se mantuvo el tradicional sistema basado en la proliferación de impuestos y gravámenes indirectos. En pocas palabras, los esfuerzos y labor de toda una generación de tributaristas, que se plasmaran en el Informe de la Comisión Económica y en la Reforma Tributaria de 1867, resultaron del todo estériles a corto plazo, pese a que sentaron las bases de un modelo tributario que sería retomado años más tarde por el Gobierno de Ocupación Militar Norteamericana. Pese a ello, en los años 1875, 1876, 1878 y 1884, se impusieron una serie de contribuciones e impuestos que recaían sobre el producto de la propiedad rústica y urbana, y sobre las utilidades de la industria, del comercio, de las profesiones y las artes: • “En 1875 se aprobó una contribución del 15% anual sobre el producto de la propiedad rústica y urbana, y sobre las utilidades de la industria, del comercio, de las profesiones y las artes, que fue establecida por el Decreto de 1 de abril de 1875, y la cual sustituyó a la contribución anual del 2.5% sobre el capital de la propiedad rústica y urbana, de la industria, del comercio, de las profesiones y de las artes, vigente conforme Decreto de 10 de julio de 1874.

tiendas, las medias anatas seculares, el estanco de gallos, el derecho de consumo de ganados y el derecho de costas procesales. 37 Real Decreto de 12 de febrero de 1867; Art. 3. 38 Menocal y Barreras, Juan Manuel. Antecedentes del impuesto sobre las rentas y entradas personales en la legislación e historia cubanas. La Habana, 1951; p. 24. 39 Véase Le Riverend (1974, 430).

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El 23 de mayo de 1876, llevando a efecto la contribución autorizada por Decretos de 10 y 29 de marzo de 1876, se estableció un impuesto de un 30% en oro sobre las utilidades líquidas de la riqueza urbana y rústica, la industria, el comercio, las profesiones, las artes y demás medios de producción. Mediante Decreto de 10 de diciembre de 1878, se estableció una contribución directa del 25% en oro sobre las utilidades líquidas de la riqueza urbana, rústica, de industria, comercio, profesiones, artes y otros medios de producción. Finalmente, el Reglamento de 15 de marzo de 1884 creó el Subsidio o Contribución Industrial, que gravaba a la industria, el comercio, las profesiones y las artes; además sobre las cuotas de la Hacienda podían imponer recargos los Ayuntamientos. Estaban sujetos a este gravamen todo español o extranjero que ejerciera en la Isla cualquier industria, profesión, comercio arte u oficio. La contribución se componía de una cuota fija para el Tesoro, que era la establecida en las tarifas, y de un 6% sobre la cuota. La Contribución Industrial fue cedida posteriormente a los Municipios por la Primera Intervención Americana (1899-1902), y en definitiva quedó regulada por las Leyes Orgánicas de los Municipios y de Impuestos Municipales.”40

Cabe destacar en este punto el desacuerdo existente entre Menocal y Barreras, acabado de citar, y lo dispuesto por Pérez Cubillas en su obra, donde afirma que “durante la dominación española el Impuesto sobre las Utilidades del comercio y de la industria en general estaba regulado, fundamentalmente por el Reglamento General para la Imposición, Administración y Cobranza de la Contribución Industrial, promulgado por el Real Decreto de 13 de julio de 1882.” 41 Tras el final de la guerra, el período posterior a 1878 se caracterizó por: a) “El mantenimiento de una alta presión tributaria con fines recaudatorios, y b)La sustitución de los ingresos perdidos (a consecuencia de reformas aduaneras o de la desaparición de empresas y explotaciones económicas) por otros ingresos fiscales que tendían a gravar principalmente a la propiedad rústica y a la industria. Además, para mejorar la Hacienda Pública y el régimen fiscal como convenía a los intereses de algunos grupos políticos o económicos, el Gobierno de la Metrópoli, apoyándose en las combinaciones políticas que podía realizar en el Congreso español, obtuvo anualmente unas autorizaciones, incluidas en las leyes de presupuestos, que permitían modificar y ampliar los impuestos libremente. En este sentido, las quejas fueron casi unánimes por el abuso con que se usaba de las autorizaciones.” 42 Un ejemplo de cómo funcionaban las sustituciones de ingresos se halla en la Ley de Presupuestos de 1891-1892, que establecía un impuesto del 4% sobre el rendimiento de las fincas azucareras y tabacaleras, a la vez que mantenía subsistente la contribución que a prorrata debían pagar ambas.43 40

Véase Menocal y Barreras (1951, 15-17). Pérez Cubillas, José. Legislación fiscal cubana, evolución histórica, legislación positiva, jurisprudencia y comentarios. Biblioteca jurídica de autores cubanos y extranjeros. V. 28, 38. 1. Ed. La Habana, J. Montero, 1936- (2 tomos); p. 15. 42 Véase Le Riverend (1974, 529). 43 Para mayor detalle, véase Le Riverend (1974, 529-530). 41

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En síntesis, podemos afirmar que se produjo un retroceso en los avances alcanzados en materia de imposición directa y equidad tributaria, a la vez que la situación económica de la Isla empeoró a causa del endeudamiento producido por los gastos generados por la contienda, lo cual repercutió en la agravación de la situación de indefensión y abuso que sufrían los contribuyentes. 1.2.- Independencia: la República Neocolonial Cubana. La firma del Tratado de París el 10 de Diciembre de 1898, que puso fin a la Guerra de Independencia Cubano-Española, y el traspaso del gobierno de la Isla a Estados Unidos el primero de Enero de 1899, inauguraron una nueva etapa histórica: la República de Cuba. Durante más de medio siglo, la unidad y autonomía de Cuba se verían amenazadas por una constante sucesión de gobiernos partidistas, corruptos, oportunistas y represores que, respaldados por los Estados Unidos, se doblegarían a los intereses de la Potencia Imperialista la cual, al igual que hiciera España, se dedicó a drenar los recursos económicos de la Isla mediante la concertación de ventajosos acuerdos comerciales. Como ejemplos de lo dicho, destacan la Dictadura del General Gerardo Machado (1925-1933), conocida también como Machadato, y el Gobierno de Fulgencio Batista (1934-1944 y 1952-1958 [Dictadura]). La injerencia extranjera se extendió hasta el punto de un establecimiento, en los primeros tiempos, de un Gobierno de Ocupación Militar Estadounidense, y la posterior introducción de una serie de cláusulas de obligatorio cumplimiento en la Constitución Cubana de 1901, conocidas como la Enmienda Platt, que limitaban la soberanía cubana y concedían al gobierno norteamericano un derecho permanente de intervención en los asuntos de Cuba.44Como consecuencia de dicho derecho de injerencia, una Segunda Intervención Americana en la Isla tendría lugar durante los años 1906-1909. Asimismo, el dólar era la moneda corriente del país, sin que el peso cubano apareciese hasta 1915, dando paso a un dualismo monetario que existió legalmente en Cuba hasta 1950, con la creación del Banco Nacional de Cuba, y fue resucitado en junio de 1993.45 1.2.1.- Gobierno de Ocupación Militar Norteamericana (1899-1902). “La ocupación militar norteamericana y su gobierno no trazaron un plan de rehabilitación. Es más, ni siquiera se caracterizó por una cierta unidad en la política, deficiente y débil, seguida para la reconstrucción del país. A ello se añade el alarmante estado material en que se hallaba la Isla al cesar la dominación española.” 46 En este período destaca la aprobación de la Constitución de 1901, en la cual se trató de adoptar el régimen de descentralización municipal existente en los Estados Unidos. La Isla quedaba dividida en seis provincias, cada una con su gobernador (poder ejecutivo) y su consejo provincial (cuerpo legislativo) electos por voto 44

Para el texto completo de la Enmienda Platt, véase http://www.exilio.com/CubaPLey/EPlatt.html 45 Sanguinetty, Jorge A., La Experiencia Cubana: La Crisis Económica de los 90, véase http://www.cubafuturo.org/Articulos_sobre_Cuba/Experiencia.pdf 46 Véase Le Riverend (1974, 553).

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popular.47 “Los gastos de la administración provincial eran costeados con recargos en las contribuciones municipales.” 48 A su vez, la Isla quedaba constituida por 125 municipios, formados por parte urbanizada y parte rural. La legislación complementaria en materia municipal, no sería dictada hasta 1908: Ley Orgánica de los Municipios, puesta en vigor por el Decreto No. 568, de 19 de mayo de 1908. “Apenas comenzada la Ocupación norteamericana, el Gobierno Militar dictó una Orden, con fecha 25 de marzo de 1899, transfiriendo a los Municipios de la Isla, para su inversión en los servicios presupuestos, la contribución directa sobre subsidio industrial.” 49 Asimismo, previamente a la aprobación de la Carta Magna en 1901, se decretaron una serie de Órdenes Militares por el Cuartel General de la División de Cuba en las cuales se regulaban todos los aspectos de la vida económica y social de la Isla, entre ellos el sistema tributario. Una muestra de dichas disposiciones normativas son las Órdenes Militares No. 106 de 11 de julio de 1899, y No. 463 de 13 de noviembre de 1900, las cuales crearon el primer tributo al que propiamente puede dársele la denominación de Impuesto sobre Utilidades, que gravaba los beneficios de las sociedades anónimas (muy pocas de las cuales quedarían finalmente sujetas a este tributo, a causa de una interpretación administrativa restrictiva que se hizo de la norma), “fijando imposiciones proporcionales a las utilidades líquidas de bancos, cajas de ahorro, sociedades por acciones, ferrocarriles públicos y empresas de navegación.” 50 Por su parte, la Orden No. 106 trasladó la potestad tributaria y titularidad de la Contribución Industrial que gravaba a los bancos y a las sociedades por acciones, mineras, cajas de ahorro y montes de piedad, al Estado, manteniendo los Municipios la titularidad respecto a los restantes sujetos pasivos del impuesto 51, en virtud de lo dispuesto por la Orden de 25 de marzo de 1899. En cuanto a la Orden No. 463, si bien es cierto que era técnicamente superior a la Orden No. 106, y que trató de precisar el concepto de las utilidades líquidas como base de la imposición, ello no fue suficiente, al no contener todavía una organización adecuada del impuesto, a pesar de lo cual estuvo vigente hasta la promulgación de la Ley de 31 de julio de 191752. Asimismo, el artículo 4 de la Orden No. 463, creó un impuesto del 2.5% sobre las primas de las compañías de seguros, cuyo tipo impositivo, de acuerdo con la modificación operada por Ley de 22 de enero de 1932, fue incrementado al 4.5%53 del valor de las primas recibidas anualmente de sus asegurados, incluidas las mutualidades.54

47

Véase el artículo “Administración pública” en la Enciclopedia cubana jurídicoadministrativa, por el Dr. E. Rodríguez Herrera, La Habana, 1933, Vol. I, pp. 525 y ss. 48 Véase Problemas de la Nueva Cuba (1935, 9). 49 Pérez Cubillas, José. Curso de derecho fiscal 1. ed. Habana, Molina, 1950- (2 tomos); p. 361. 50 Véase Menocal y Barreras (1951, 34). 51 Véase Pérez Cubillas (1936, 16). 52 Véase Pérez Cubillas (1936, 19). 53 Este tipo impositivo del 4.5% también rigió durante el período comprendido entre el 31 de julio de 1917 y el 1 de julio de 1920; véase Seligman, Edwin Robert Anderson. Informe sobre el sistema tributario de Cuba. Habana, Cuba, Talleres tipográficos de Carasa y cia., 1932; p.250. 54 Gay Calbo, Enrique. A statement of Cuban law in matters affecting business in its various aspects and activities. Washington, D. C., Inter-American development commission, 1946; p. 38.

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Tuvo gran trascendencia la Orden No. 173 de 22 de junio de 1901, la cual estableció las Aduanas de la República de Cuba, organismo encargado de la administración, gestión, control y recaudación de los derechos de aduanas y demás tarifas arancelarias. Este ámbito sería a lo largo de más de medio siglo, objeto de innumerables reformas y modificaciones, cuyo estudio excede el alcance de la presente obra. Desgraciadamente, no existe demasiada información acerca del régimen fiscal vigente durante este período transitorio de ocupación militar de que fue objeto la Isla de Cuba. Sólo destacar que, de conformidad con lo establecido por la Cláusula IV de la Enmienda Platt, todos los actos realizados por los Estados Unidos en Cuba durante su ocupación militar fueron tenidos por válidos y ratificados, y todos los derechos legalmente adquiridos en virtud de ellos, fueron mantenidos y protegidos tras la proclamación el 20 de mayo de 1902 de la República Cubana, también conocida como la República Plattista. 1.2.2.- La República Plattista (1902-1934): El 20 de Mayo de 1902 cesaba el gobierno de la Ocupación Militar Estadounidense y era arriada la bandera de las barras y las estrellas e izada la cubana. El Tratado de Reciprocidad Comercial de 1903, el Permanente entre Cuba y Estados Unidos de 1904 (que recogía las disposiciones de la Enmienda Platt), así como el establecimiento de una Base Naval en la Bahía de Guantánamo, fueron el sostén para la sistemática penetración de las inversiones norteamericanas en la economía y en todos los estamentos de la sociedad cubana. Esta situación de dependencia neocolonial se extendería durante más de medio siglo en la vida política de la joven nación, hasta la Revolución Socialista de 1959. Pese a ello, cabe destacar la abrogación de la Enmienda Platt, hecha mediante el convenio de mayo de 1934 entre Cuba y Estados Unidos, en el cual a su vez, sin embargo, se revisaba y ampliaba el Tratado de Reciprocidad con los Estados Unidos. 1.2.2.1.- Antecedentes y Ley de Obras Públicas de 1925. Durante este período, la principal fuente de ingresos consistió en impuestos indirectos que gravaban los artículos de consumo, régimen fiscal el cual tenía la ventaja de no presentar grandes problemas administrativos en su aplicación, en detrimento de los principios de justicia tributaria, eficiencia y capacidad económica. Una realidad problemática y presente a lo largo del siglo XX fue la afectación de la recaudación de determinados impuestos, y la creación de otros nuevos y recargos sobre los antiguos, como garantía del pago de empréstitos y otras modalidades de deuda contraída por el Estado; ello provocaba la inusual circunstancia de similares impuestos o recargos sobre un mismo tributo siendo administrados por diferentes departamentos, divisiones u organismos gubernamentales. Ejemplos de esto fueron los Impuestos del Empréstito de los 35 Millones o Speyer, los del Préstamo Morgan, etc. Como muestra de lo dicho, en el año 1904 la Isla contrajo endeudamiento por valor de 35 millones de dólares mediante el Empréstito Speyer, para hacer frente al cual se establecieron una serie de impuestos cuya recaudación quedó afecta a la

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amortización y al pago de los intereses del empréstito. Dichos impuestos recaían sobre bebidas alcohólicas, aguas minerales, el tabaco y sus productos, refrescos, juegos de naipes y fósforos. Estos impuestos se pagaban en las aduanas, al mismo tiempo y además de los derechos arancelarios. Cabe destacar que los productores de artículos sujetos a impuestos del empréstito estaban exentos del pago del impuesto que gravaba a las sociedades anónimas y del fijado sobre las ventas, ya que el Empréstito Speyer prohibía al gobierno cubano el establecimiento de impuestos adicionales sobre estos productos.55 Con la aprobación de la Ley Orgánica de los Municipios, mediante Decreto No. 568, de 19 de mayo de 1908, y la de Impuestos Municipales, mediante Decreto No. 928 de 22 de septiembre de 1908, quedó fijado el ámbito de la Hacienda Local cubana, en que deben destacarse como fuentes principales de ingresos el Impuesto Territorial, que gravaba la riqueza inmobiliaria, y en segundo lugar el Impuesto sobre las Industrias56, el cual era de tipo indiciario y cuya cuantía se fijaba conforme al sistema de reparto, teniendo en cuenta a la hora de su determinación las dimensiones de la empresa, las cualidades del negocio y la población de la localidad donde se hallaba sito. Dicho sistema de reparto, sin embargo, a la práctica resultó no ser demasiado adecuado, al imponer una presión fiscal excesiva sobre los trabajadores por cuenta propia y empresarios individuales. Dicho impuesto tenía, en cambio, la ventaja de una fácil aplicación, siendo administrativamente muy eficiente y derivándose del mismo una gran recaudación. Otros impuestos municipales eran: el Impuesto sobre la Matanza del Ganado, Impuesto por la Expedición de Bebidas, Impuesto sobre los Ingresos Brutos de Cementerios No Municipales, Licencias, etc. La Ley de 31 de julio de 1917 fue la primera dictada por el Congreso de la República sobre el Impuesto sobre Utilidades, la cual supuso “una nueva ampliación de este impuesto sobre las utilidades netas de las sociedades mercantiles o industriales y un inicio de imposición sobre las utilidades obtenidas por las asociaciones de derecho común, organizadas o que se organizasen en Cuba y en el extranjero para el cultivo y explotación del azúcar y el tabaco.” 57 Dicha ley fue promulgada con motivo de la Primera Guerra Mundial, en la cual Cuba tomó parte al lado de las naciones de “L’Entente”, y mediante ella se autorizó una emisión de bonos del Tesoro hasta la cantidad de 30 millones de pesos y se establecieron varios impuestos y se modificaron otros para hacer frente a dichas obligaciones. El Decreto No. 1208, de 28 de agosto de 1917, reglamentó las exenciones y modificaciones tributarias de la nueva ley, e impuso un gravamen del 8% sobre las utilidades de las sociedades por acciones y demás entidades reguladas.58 En 1920, la Ley de 1 de julio de 1920 modificó la Ley de 1917, e implantó un Impuesto del 4% sobre las Utilidades de todo negocio, el cual rigió hasta 1925 con resultados pocos satisfactorios desde el punto de vista administrativo, y cuya aplicación se restringió principalmente a las compañías ferroviarias y a las empresas azucareras (a quienes se les había aplicado el impuesto desde 1917)59; su alcance se ampliaría 55

Véase Problemas de la Nueva Cuba (1935, 392). Para más información acerca del Impuesto sobre las Industrias, véase Seligman (1932, 436438). 57 Véase Pérez Cubillas (1936, 21). 58 Gómez-Cortés, René. Impuesto sobre Utilidades. Cuba. 1956. (2 Tomos); Tomo I, pp. VI-VII. 59 Véase Seligman (1932, 216). 56

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posteriormente en 1926, conforme al Decreto No. 2008 de 27 de diciembre de 1926, el cual aclaró el alcance de la Orden Militar de 1900 y estableció su aplicación a todas las sociedades anónimas a un tipo del 8%, con reducciones para ciertos casos específicos. “Desde 1925 hasta la promulgación de la Ley de Emergencia de 1931, las únicas empresas que aún no siendo compañías anónimas pagaban el impuesto sobre utilidades eran los bancos, ingenios, empresas ferroviarias, empresas navieras nacionales y minas.” 60 En 1922 se estableció el Impuesto del 1% sobre las Ventas, el cual durante varios años produciría entre el 15% y el 20% de los ingresos nacionales. El General Machado asumió el poder el 20 de mayo de 1925; el primer paso de su programa económico fue la promulgación de la Ley de Obras Públicas de 15 de julio de 1925, que autorizaba la construcción de infraestructuras necesarias para el país. Como parte de esta ley y con el objetivo de sufragar los gastos derivados de las obras, se crearon nuevos impuestos y se aumentaron algunos de los ya existentes, y el producto de los mismos se destinó a un Fondo Especial de Obras Públicas61, de tal manera que dichos impuestos no se incluían en los presupuestos generales del Estado. A consecuencia del establecimiento de éste y de otros fondos especiales, el presupuesto ordinario de Cuba no proporcionaba una idea exacta de la hacienda del país62, al no incluirse en él los productos afectos de los citados impuestos. Entre las medidas tributarias que se introdujeron, destaca: o El aumento en un ½% del Impuesto sobre las Ventas (cuya recaudación en los últimos dos años había descendido bastante, suponiendo tan sólo el 10% de los ingresos nacionales, frente al 15%-20% de años anteriores63), quedando éste fijado en un 1.5%; o Nacionalización del Impuesto del Transporte Terrestre (el cual hasta 1925 correspondía a los Municipios) y establecimiento de tipos uniformes para el mismo; o Creación de un Impuesto Territorial del 2%, de carácter nacional (hasta 1925 la renta o producto de bienes inmuebles o derechos reales estaban exclusivamente gravados por los impuestos territoriales de ámbito municipal), que gravaba toda renta o producto de bienes inmuebles; o Creación del Impuesto sobre Exportación de Dinero o su Equivalente, cuya única finalidad era desincentivar la salida, directa o indirecta, de fondos monetarios fuera del territorio nacional. Se fijó64 inicialmente en un 2%, y mediante Ley No. 7, de 5 de abril de 1943 (Ley de Ampliación Tributaria), se amplió su ámbito objetivo a pagos, depósitos, transferencias de crédito derivadas de valores y similares transacciones que resulten en una retirada y salida de dinero al extranjero 65; y o Establecimiento de un Impuesto del 2% sobre toda Renta o Producto de Derechos Reales de Censo o Hipoteca. 60

Véase Seligman (1932, 213). Véase Problemas de la Nueva Cuba (1935, 387). 62 Véase Problemas de la Nueva Cuba (1935, 388). Consúltese la tabla de ingresos del Gobierno cubano desde 1924-1925 a 1932-1933, según sus fuentes principales y las destinadas al Fondo Especial de Obras Públicas, en Problemas de la Nueva Cuba (1935, 389). 63 Véase Problemas de la Nueva Cuba (1935, 391). 64 Ley de Obras Públicas de 15 de Julio de 1925, Art. 17. 65 Véase Gay Calbo (1946, 42). Para más información al respecto, véase p. 43. 61

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Hasta 1927 la Tarifa Arancelaria de Cuba era, esencialmente, una tarifa de ingresos, pero ese año, bajo el gobierno del Presidente Machado, el país emprendió una política de proteccionismo extremo, lo que se plasmó en un aumento considerable de los derechos de aduana, especialmente de artículos alimenticios; como muestra de lo dicho, en el año fiscal 1924-1925 las aduanas recaudaron más del 55% de los ingresos totales presupuestados. Sin embargo, en los siguientes años se produciría un descenso importante de la cantidad total de las rentas ordinarias de aduanas, así como de su porcentaje de los ingresos totales; en los años de 1932-1933 y 1933-1934 las rentas ordinarias de aduanas apenas si fueron una cuarta parte de lo que habían sido diez años atrás. Mediante Ley de 6 de julio de 1928, denominada también “Ley de Amnistía Fiscal” 66 se establecieron el Impuesto sobre las Primas de Seguros y el Impuesto sobre Ventas a Plazos67; éste último gravaba las ventas cuyo pago se efectuaba en dos o más partidas, ”excepto las que se efectuaban en el comercio y en la industria como ventas al fiado o al crédito” 68, al estar exentos dichos ingresos del pago del Impuesto sobre Utilidades, del cual era un sustituto por motivos de simplicidad en su gestión administrativa 69. Este mismo año, se creó “el Impuesto sobre Fletes70 y Pasajes Marítimos, consistente en un tributo del 3% de las entradas de las compañías navieras (y de transporte aéreo) [extranjeros] por concepto de fletes y pasajes de Cuba a puertos extranjeros, y que fue establecido en sustitución del Impuesto del 6% sobre las Utilidades, por no haberse nunca podido hallar una base satisfactoria para fijar éstas últimas.” 71 Estos tres tributos, como se verá más adelante, constituían los Impuestos en Sustitución del de Utilidades, y se caracterizaban por gravar los ingresos brutos, no las utilidades netas; estos impuestos, considerados injustos, anacrónicos y propensos a la evasión, subsistieron, y se incrementaron en número, hasta la Reforma Tributaria de 1959. Pese a todo, no serán estudiados en detalle en la presente obra, por exceder el alcance de la misma.72 A principios de los años 1930, bajo la denominación de “Contribuciones a Bancos y Sociedades” se englobaban nueve distintos impuestos, que junto con el “6% sobre Utilidades Mineras”, hacían un total de “diez distintas exacciones que eran impuestos sobre las utilidades líquidas de empresas mercantiles o que se crearon expresamente en sustitución de un impuesto sobre tales utilidades. Dichos impuestos no eran cumulativos, no habiendo ninguna empresa que incurriera en más de uno; además, todos ellos, salvo el de utilidades mineras, estaban afectados expresamente, por los términos del contrato de préstamo, al servicio del Empréstito Morgan de $50,000,000, y por tanto no se podían abolir sin previa modificación del contrato. De los diez impuestos, siete gravaban las utilidades y podían estimarse como uno solo: el Impuestos sobre Utilidades propiamente dicho, diferenciándose solamente en su desarrollo histórico y en el tipo de imposición; los otros tres impuestos gravaban las

66

Véase Pérez Cubillas (1936, 14). Véase Seligman (1932, 249). 68 Decreto No. 308, del 27 de febrero de 1929, Art. 6. 69 Véase Gay Calbo (1946, 42). 70 Flete: Carga de un buque. Definición del Diccionario de la Real Academia Española. 71 Véase Seligman (1932, 252). 72 Para más información sobre los Impuestos Sustitutivos sobre los Ingresos Brutos, véase Pérez Cubillas (1950, 475-512). 67

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entradas brutas en sustitución del Impuesto sobre Utilidades.” 73 Dichos tres impuestos sustitutorios sobre entradas brutas recaían sobre: las primas de seguros, los fletes y pasajes marítimos (navieras extranjeras) y las empresas de ventas a plazos. Mencionar, asimismo, que fue en esta época cuando a través de sucesivos reglamentos, se introdujeron progresivamente las deducciones por depreciación en el Impuesto sobre Utilidades. A efectos ilustrativos, a continuación se reproduce una tabla con los porcentajes que sobre el total de ingresos global del Presupuesto y del Fondo Especial de Obras Públicas representaba la recaudación del Impuesto sobre Utilidades (incluido el Impuesto sobre Utilidades Mineras y excluidos los impuestos sustitutorios sobre entradas brutas):74 Año Fiscal

1924/25

Porcentaje

4%

1925/2 6 2%

1926/27

1927/28

1928/29

1929/30

1930/31

2%

6%

4%

5%

4%

Finalmente, en cuanto a la Administración Tributaria cubana, ésta se caracterizaba por una marcada centralización, sólo existían dos entidades gubernamentales que recaudaban contribuciones: el Estado y los municipios; los gobiernos provinciales tenían presupuesto de gastos, pero sus ingresos procedían de los recargos adicionales sobre los impuestos municipales. A modo ilustrativo, el 82% de los ingresos del año fiscal 1929-1930 correspondieron al Estado, el 16% a los municipios, y tan solo el 2% a las provincias75. Por tanto, no existían transferencias del Estado a las provincias; en cambio, los municipios entregaban gran parte de su recaudación al Estado y a los gobiernos provinciales (durante el año fiscal 1929-1930, la transferencia ascendió al 38% de la recaudación76). Las transferencias de los municipios al Estado iban destinadas a sufragar los gastos derivados de los servicios de sanidad y educación que prestaba aquél. 1.2.2.2.- Ley de Emergencia Económica de 1931. Durante la época objeto de estudio, “los ingresos fiscales se obtenían en Cuba a base de los derechos de importación, de impuestos sobre las ventas, del impuesto del timbre, de impuestos que afectaban a las actividades mercantiles, de múltiples impuestos sobre el consumo, y de la Lotería, y sólo en menor cuantía de impuestos de carácter municipal sobre la propiedad inmueble.”77 En los años previos a 1931 “se había venido obteniendo la mayor parte de las recaudaciones fiscales, hasta un 80% de las mismas, por medio de impuestos que gravaban a las actividades mercantiles. Ello implicaba un costo administrativo relativo elevado y frecuentes y grandes fluctuaciones en la recaudación, sin olvidar que dicha carga tributaria estaba comprendida de manera oculta en el precio de venta de los artículos de consumo y no tomaba en consideración el factor personal, al 73

Véase Seligman (1932, 213). Tabla extraída de Seligman (1932, 214). 75 Datos obtenidos de Seligman (1932, 33-34). Para más datos de los años fiscales de 1930-1934, véase Problemas de la Nueva Cuba (1935, 386). 76 Datos obtenidos de Seligman (1932, 36-37). 77 Véase Seligman (1932, 10). 74

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no tener en cuenta la situación económica de las personas naturales (consumidores), a quienes de modo indirecto se trasladaban los impuestos.” 78 Asimismo, hasta el año fiscal 1931-1932, la Lotería Nacional fue una gran fuente de ingresos que durante varios años fue únicamente excedida, en cuanto a su importancia fiscal, por los productos de las aduanas, el impuesto sobre ventas y los impuestos del empréstito Speyer. El declive en sus rendimientos a partir de 1931 se debió tanto a la situación económica desfavorable como a la influencia de factores políticos.79 En cuanto al Impuesto sobre Utilidades, cabe decir que “antes de la promulgación de la Ley de Emergencia el tipo de gravamen general del impuesto era del 8%; no obstante, había excepciones, así los ferrocarriles, banqueros, minas y empresas navieras nacionales pagaban sólo el 6%. Esto cambió con la Ley de Emergencia, que estableció una escala progresiva del 8% al 10% (criticada por Seligman80), e incluyó a las empresas mineras y a los banqueros en esta tarifa; en cambio, las empresas ferroviarias y las compañías navieras nacionales continuaron siendo favorecidas con la imposición de sólo el 6%.” 81 Aclarar el hecho de que, mientras las compañías navieras nacionales quedaron sujetas al Impuesto del 6% sobre Utilidades (netas), las compañías navieras extranjeras tributaban por sus entradas brutas bajo el Impuesto sobre Fletes y Pasajes Marítimos, de carácter sustitutorio respecto al primero. Asimismo, como datos de interés, citar que el coste de gestión total del Impuesto General sobre Utilidades, por recaudación y fiscalización, ascendía en esta época al 6.5% del total de ingresos por dicho concepto 82 (ver tabla), y que el Impuesto sobre Utilidades no gravaba a las sociedades colectivas en comandita ni a las compañías de responsabilidad limitada. También reseñar que el Impuesto sobre Utilidades fue regulado por el Capítulo Sexto de la Ley de 1931, “cuya redacción estuvo inspirada en el impuesto de este tipo que regía en España, hasta el punto de que ciertos preceptos reproducían literalmente la legislación española.” 83 Coste de Gestión de los Impuestos Expresado como Porcentaje de sus Recaudaciones Respectivas Impuesto

Imp.Emprésti to Speyer

Coste Gestión

12.68%

Imptos. Fdo. Obras Públ. 7.98%

Impto. sobre Utilidad

Impto. 1.5% s/Venta

Aduanas D. Import.

Timbre Nacion al

6.50%

4.06%

3.89%

3.48%

En 1931, a raíz de la crisis general y estructural que padecía hacía más de una década la economía cubana, acentuada por la depresión internacional originada por el desmoronamiento de la economía y el mercado financiero estadounidenses, se dictó

78

Véase Seligman (1932, 443). Véase Problemas de la Nueva Cuba (1935, 398-399). 80 Véase Seligman (1932, 233). 81 Véase Seligman (1932, 214-215). 82 Véase Seligman (1932, 73). 83 Véase Gómez-Cortés y Cortés (1959, VIII). 79

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la Ley de Emergencia Económica y de Tributación Fiscal, de 29 de enero de 1931, la cual recogió dos tipos de medidas: a) Aquéllas que eran realmente de emergencia y se suponía podían producir un aumento en la recaudación en un corto período de tiempo, y

b) Aquéllas destinadas a una mejora a largo plazo del sistema tributario vigente. “Dentro del primer tipo de medidas (a), entendidas como verdaderas medidas de emergencia, destacaron: o

o o

o o o o

El aumento, en promedio cerca del 100%, de los Impuestos del Empréstito Speyer, sobre la producción nacional, y creación de nuevos impuestos afectos al Empréstito, sobre el vinagre y los encendedores automáticos. Aumento de las Tasas Postales y Telegráficas, en promedio cerca del 50%. Ampliación del alcance del Impuesto sobre la Venta Bruta abarcando entre otros, las ventas de los comercios más pequeños y el pago de fletes procedentes del exterior. 2% adicional sobre el Interés de Préstamos Hipotecarios (Impuesto General sobre Utilidades). Aumento al doble de las tarifas del Impuesto sobre Transmisión de Bienes ante Notario (Derechos Reales). Impuesto del 2% sobre todas las Importaciones, recaudado en las oficinas consulares en el extranjero. Fijación de un Impuesto sobre Espectáculos y sobre Consumo Suntuario (Lujo).

En cuanto al segundo tipo de medidas, cabe destacar: o Establecimiento de un Impuesto sobre los Jornales, Sueldos, Honorarios, etc. (vigente sólo en cuanto a honorarios y comisiones), con tipo impositivo graduado de 0.75%-15%. Este impuesto, que sería posteriormente anulado mediante Decreto-Ley No. 205, de 3 de septiembre de 1935, constituye el antecedente más directo del Impuesto sobre la Renta que aparecería en 1941. La abolición de este gravamen fiscal de las rentas personales es difícil de explicar, dado que supuso el rechazo de un tributo más justo y basado en el reparto equitativo de la carga tributaria en función de la capacidad económica de los contribuyentes, lo que hubiera beneficiado a las clases populares, las mismas que lideraron la revolución de 1933, y que posteriormente anularon el citado impuesto.84 o El Impuesto sobre las Utilidades de comerciantes e industrias se aplicó a todas las sociedades mercantiles con una escala progresiva que se extendía del 8% al 10%. o Creación de Impuestos sobre Dividendos e Intereses. o Aumento del Impuesto sobre las Utilidades de sociedades anónimas, ingenios azucareros y minas, de carácter progresivo y cuyo tipo mínimo era del 8%. o Importantes cambios en el Impuesto sobre la Transmisión de Bienes por Herencia entre ascendientes y descendientes en línea directa. 84

Véase Menocal y Barreras (1951, 43).

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o

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Aumento del Impuesto sobre las Herencias en otros casos.” 85

Sólo añadir que, respecto al Impuesto sobre Utilidades, “la Ley de Emergencia Económica marcó una verdadera etapa en su desarrollo histórico, al ampliar considerablemente la esfera de acción del impuesto, el cual se extendió: a las entradas provenientes de los sueldos, salarios o retribuciones de cualquier clase; a los intereses de valores mobiliarios; a los préstamos garantizados con bienes inmuebles o sin garantía de esta clase; y a las utilidades de comerciantes e industriales, y de todas las compañías o sociedades comerciales e industriales, además de mantenerse el impuesto sobre las utilidades de los bancos y sociedades que ya venían siendo gravados con ese impuesto.” 86 Como se aprecia, “el Impuesto General sobre Utilidades pasó a comprender dentro de sí varios tributos, estableciendo para cada uno de ellos una tarifa propia, con excepción del Impuesto sobre Utilidades propiamente dicho, para el cual se establecieron dos Tarifas separadas: la Tercera, sobre utilidades de comerciantes e industriales, y la Cuarta, sobre utilidades de Bancos y Sociedades.” 87 Las Tarifas Primera y Segunda recaían, respectivamente, sobre las Entradas (rentas o productos del trabajo) y sobre Intereses (renta o producto del capital).88 Además, se estableció el principio de Territorialidad del Impuesto sobre Utilidades, al quedar sometida al pago del mismo toda persona natural o jurídica, nacional o extranjera, por razón de las utilidades o beneficios netos que obtuviese dentro del territorio cubano89, lo cual provocó problemas de doble imposición, dada la importancia de las relaciones comerciales de la Isla con el extranjero; pese a ello, mediante la exención del Impuestos sobre Utilidades de aquellas sumas que se repartiesen a los accionistas (dividendos) tomándolas del fondo de reserva o de otro que hubiese estado sujeto a tributación en concepto de utilidades, se intentó evitar la doble imposición de las utilidades al nivel de la sociedad y posteriormente al repartirse dividendos. Por tanto, existía ya en 1931 una integración del tratamiento fiscal de las utilidades a nivel de empresa y de accionista. Como puede verse, la legislación fiscal cubana en esta materia se hallaba, en aquellos años, al nivel de las legislaciones más avanzadas del mundo.90 En 1932 se establecieron fuertes impuestos de consumo, los cuales recayeron sobre varios productos de uso general, tales como: la gasolina y sus sustitutos, arroz, aceites y grasas, café, y sobre otros artículos de poca importancia. Estos gravámenes produjeron un gran rendimiento, hasta llegar a superar al Impuesto sobre las Ventas. Estos impuestos, además, se caracterizaban por afectar principalmente a artículos de consumo general y gravar a las clases trabajadoras. Hacia 1934 se suprimieron algunos de estos impuestos, entre ellos el del café y el jabón.91Asimismo, mediante Ley de 29 de julio de 1932, se modificó la escala impositiva del Impuesto sobre Utilidades.

85

Véase Seligman (1932, 389-390). Véase Pérez Cubillas (1936, 105). 87 Véase Pérez Cubillas (1950, 400-401). 88 Para más información sobre el Impuesto estatal sobre los Productos o Rentas del Trabajo, véase Pérez Cubillas (1950, 539-540). 89 Véase Pérez Cubillas (1936, 111-112). 90 Véase Pérez Cubillas (1936, 145). 91 Véase Problemas de la Nueva Cuba (1935, 394-395). 86

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Finalmente, a modo ilustrativo, se reproduce la tabla de ingresos de los últimos 5 años fiscales (1929/30 – 1933/34), conforme a los ingresos de los tres niveles de gobierno en Cuba:92 Ingresos en las Tres Unidades del Gobierno de Cuba Niveles Gobierno 1929/1930 1930/1931 1931/1932 1932/1933 1933/1934

Municipal $18.962.189 $16.855.772 $15.478.576 $10.112.226 $8.856.064

Provincial $2.912.228 $2.805.965 $2.523.416 $2.389.611 $2.177.445

Nacional $95.278.376 $74.887.772 $57.733.037 $53.033.321 $49.869.000

1.2.3.- El Gobierno de Batista (1934-1944 y 1952-1958). Tras ser derrocada en 1933 la Dictadura del General Machado, y después de gobernar durante seis años a la sombra a través de sus hombres de confianza, en 1940 Fulgencio Batista fue nombrado Presidente de la República de Cuba, cargo que ocuparía hasta 1944, y que posteriormente retomaría mediante un golpe de Estado en 1952, instaurando una Dictadura; su gobierno se caracterizó por las buenas relaciones con Estados Unidos, a la vez que la corrupción y la insatisfacción se adueñaron del país, culminando esta situación en la Revolución Socialista de 1959. 1.2.3.1.- Período de Estabilización Económica (1934-1940). La nueva etapa se inició con la promulgación en 1934 de una Ley de Amnistía Fiscal la cual eliminó toda responsabilidad por el incumplimiento de obligaciones tributarias con anterioridad a dicha fecha. Asimismo, el Decreto-Ley 250 de 21 de septiembre de 1935 creó el Impuesto sobre el Timbre, el cual sufriría numerosas modificaciones a lo largo de las dos décadas siguientes; el tributo recae sobre determinados actos y documentos, y conlleva la compra del efecto timbrado a efectos de adherirlo al documento en cuestión. El Estado es el emisor y vendedor exclusivo de los efectos timbrados, como mecanismo recaudatorio. Durante este período la deuda flotante del gobierno cubano aumentó considerablemente, al agravarse la tendencia, por parte de la Administración tributaria, de no abonar a los contribuyentes las devoluciones que, por declaración administrativa o resolución judicial, les correspondían. Dicho incumplimiento de la Administración en el pago era debido en ocasiones a una imposibilidad financiera (falta de liquidez), y otras veces a una acción deliberada en dicho sentido 93. Esta situación, unida a la multiplicidad de tributos existentes, el entramado de normativa reguladora de los mismos, y la falta de claridad de aquélla, fomentó la evasión fiscal

92

Véase Problemas de la Nueva Cuba (1935, 386). Magill, Roswell Foster. The Cuban fiscal system, 1939; a study made at the request of the Secretary of the Treasury. [New York, 1939]; p. 7. 93

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entre los contribuyentes y la práctica habitual de ocultación de ingresos. Cabe destacar que el plazo de prescripción de las obligaciones tributarias era de 15 años.94 Como dato de interés, reseñar que no fue hasta el año 1939 que el calendario fiscal coincidió, por primera vez, con el año natural95, lo cual había sido hasta entonces origen de controversias y complicaciones administrativas. Asimismo, la Ley de 9 de mayo de 1938 estableció, en sustitución al de Utilidades, un Impuesto del 2.5% de los ingresos brutos de los oleoductos que condujesen petróleo ajeno.96 En cuanto al Impuesto sobre Utilidades, éste sufrió un considerable incremento en sus tipos de gravamen en virtud de la aprobación de la Ley de 23 de junio de 1938, oscilando los mismos entre el 10% y el 20% en cuanto a las utilidades de las sociedades anónimas y demás entidades corporativas (personas jurídicas) sujetas al tributo, frente a la escala del 8%-10% vigente bajo la Ley de Emergencia Económica de 1931; también se amplió la escala impositiva aplicable a las utilidades de las actividades comerciales e industriales en general (empresarios individuales y comerciantes por cuenta propia: personas físicas dedicadas al comercio y a la industria), quedando fijada entre el 6% y el 20%.97 Asimismo, el Decreto No. 1117, de 13 de mayo de 1939, aprobó el Reglamento del Impuesto sobre Utilidades. Este impuesto era considerado uno de los mejores del sistema tributario, ya que gravaba a las empresas sólo cuando tenían beneficios con los que satisfacer la obligación tributaria.98 Una característica del mismo era la inexistencia de bases negativas trasladables, lo cual penalizaba a aquellos negocios con ingresos anuales irregulares; tampoco existía plazo de prescripción. En cuanto al Impuesto sobre las Industrias, de ámbito municipal, no varió demasiado a lo largo de la década de los treinta, desde la Ley de Emergencia Económica de 1931.99

94

Véase Magill (1939, 57). Véase Magill (1939, 6). 96 Menocal y Barreras, Juan Manuel. Derecho fiscal. Constitución, legislación y jurisprudencia cubanas. Texto de estudio de la asignatura en la Facultad de Ciencias Comerciales de la Universidad de Habana. Habana, Editorial Minerva, 1953; p. 64. 97 Véase Menocal y Barreras (1953, 64). 98 Véase Magill (1939, 61). 99 Para más información, véase Magill (1939, 8). 95

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A efectos de ilustrar lo dicho, obsérvese la siguiente tabla:100 Ingresos Procedentes del Impuesto sobre Utilidades y de los Impuestos Sustitutorios sobre las Entradas Brutas (Años fiscales de 1930/31 a 1937/38, en miles de pesos cubanos) 1930/ 1931/ 1932/ 1933/ 1934/ 1935/ 31 32 33 34 35 36 IMPUESTO SOBRE UTILIDADES Sociedades 2208 2117 1847 457 624 999 (10-20%) Comercian 6 186 158 207 417 568 tes (6%20%) Ferroviaria 337 496 173 17 33 28 s (8%) Subtotal 2551 2799 2178 681 1074 1595 IMPUESTOS SUSTITUTORIOS SOBRE ENTRADAS BRUTAS Navieras 530 394 350 320 369 394 Extr. (3%) Seguros 344 192 189 232 285 347 (4.5%) Vent. 219 125 78 52 92 152 Plazo (2.5%) Subtotal 1093 711 617 604 746 893 TOTAL 3644 3510 2797 1286 1820 2488

1936/ 37

1937/3 8

TOTA L

1302

1912

11466

731

1029

3300

38

65

1187

2071

3006

15953

477

534

3369

405

437

2432

203

245

1166

1085 3155

1216 4222

6967 22921

Por otro lado, debe destacarse la importancia recaudatoria que mantuvieron los derechos de aduanas y los restantes impuestos indirectos sobre las ventas y los productos de consumo; los derechos de aduana tenían una doble finalidad recaudatoria y de protección de la producción cubana mediante el empleo de una barrera arancelaria. Dichos tributos recaían, como ya se ha apuntado anteriormente, sobre artículos de primera necesidad, gravando el consumo, más que la verdadera capacidad económica, la cual se manifiesta mediante las fuentes de ingreso y la riqueza (patrimonio). Un ejemplo de este tipo de tributos era el Impuesto sobre las Entradas y Ventas Brutas, que consistía, de conformidad con las modificaciones introducidas por el Decreto-Ley No. 393 de 8 de noviembre de 1935, en un “impuesto generalísimo sobre las transferencias de mercancías que implicaba una multiplicidad incontrolable de contribuyentes y una superposición imprevisible de gravámenes” 101, con lo que era imposible conocer la presión fiscal soportada por el indeterminado número de contribuyentes.

100

Véase Magill (1939, 59); Tabla No. 15. Para el comentario de la misma, véase Magill (1939, 60-61). 101 Menocal y Barreras, Juan Manuel. Derecho fiscal. Constitución, legislación y jurisprudencia cubanas. Texto de estudio de la asignatura en la Facultad de Ciencias Comerciales de la Universidad de Habana. Habana, Editorial Minerva, 1953; p.165. Para más información sobre este impuesto, consultar pp. 161-192.

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En esta época todavía no existía un impuesto sobre los ingresos procedentes de los salarios y otras fuentes personales de renta, el cual no aparecería hasta 1941, con la promulgación del Acuerdo-Ley No. 1 de 31 de diciembre de 1941, el cual será objeto de estudio a continuación. En pocas palabras, el sistema tributario cubano fijaba un impuesto incompleto sobre la renta, al no gravar todas las manifestaciones y fuentes de renta propias de éste. Sólo mencionar las recomendaciones y propuestas que al respecto habían formulado reiteradamente durante años autores como Robert Seligman, Carl S. Shoup y Roswell F. Magill, y que llevaron a la definitiva implantación de dicho tributo en 1941. A efectos de ilustrar el distinto peso de los diferentes tributos en Cuba en la época de que tratamos, es de gran interés la comparación de dicha distribución, a escala nacional, con la de países como Estados Unidos y Gran Bretaña, que se muestra en la siguiente tabla:102 Porcentajes de Ingresos Tributarios Totales según las Fuentes Cuadro Comparativo: Cuba, Estados Unidos y Reino Unido (Gobiernos Nacionales exclusivamente, año fiscal 1937-1938)

Derechos de Importación y Aranceles Imptos. s/ Ingresos y Utilidades Imptos. s/Ventas, excepto gasolina Imptos. s/Timbre y Transmisiones, incluido Impto. S/Sucesiones Imptos. s/Gasolina y Transp. Terrestre Impto. Territorial Nacional Transferencias de los municipios Impto. s/Exportación de Dinero Imptos. Especiales de Consumo (incluidos Seg. Social y Acciones)

Cuba 45.1% 6.1% 29.3% 7.1%

Estados Unidos 6% 43.8% 24.3% 7.7%

Reino Unido 26.3% 42.2% 13.5% 13.5%

9.5% 1.4% 0.8% 0.8% ---

3.4% ------14.8%

4.1% 0.4% -------

1.2.3.2.- Acuerdo-Ley de 1941: el Impuesto sobre la Renta. La influencia estadounidense se hizo sentir hasta en el orden tributario, cuando en 1941, en virtud del Acuerdo-Ley No. 1 de 31 de diciembre de 1941, se aprobó el anhelado Impuesto sobre la Renta, basado en el Income Tax americano y en las recomendaciones efectuadas en diversas ocasiones por informes estadounidenses al respecto. Este tributo “se estableció como una medida de emergencia para hacer frente a los gastos extraordinarios que habría de ocasionar la protección y defensa del territorio nacional con motivo de la declaración de guerra hecha por Cuba al Imperio del Japón, al Reich Alemán y al Reino de Italia.” 103

102

Véase Magill (1939, 10); Tabla No. 3. Pérez Cubillas, José. Curso de derecho fiscal.. 1. Ed. Habana, Molina, 1950- (2 tomos); p. 563. 103

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El Impuesto sobre la Renta, como categoría genérica, se contenía en el Capítulo III de la norma mencionada, y estaba a su vez formado por cuatro distintas formas104; la primera de ellas, contenida en el primer apartado, imponía un “verdadero impuesto sobre las utilidades líquidas de aquellas personas naturales o jurídicas dedicadas a la fabricación de los artículos mencionados en el precepto, a causa de que aquéllas estaban exentas del pago del impuesto sobre utilidades, por hallarse gravadas con los impuestos del Empréstito de Treinta y Cinco Millones, y al prohibir, la ley autorizante de la celebración de ese Empréstito, que los artículos gravados por la misma fuesen objeto de nuevos impuestos industriales por el Estado, la Provincia o los Municipios105.” 106 En resumen, se instrumentó un impuesto sobre las utilidades que gravase a dichas personas exentas hasta el momento en virtud del Empréstito, bajo la inclusión del mismo y apariencia jurídica de Impuesto sobre la Renta. Los otras tres restantes formas fueron unificadas por el Acuerdo-Ley No. 15, de 6 de febrero de 1942, que “estableció un solo impuesto sobre la renta anual, procedente de toda clase de sueldos, salarios, retribuciones, y pensiones, honorarios, derechos o emolumentos o de bienes muebles o inmuebles, valores, acciones, bonos, obligaciones, dividendos, intereses, etc.” 107 Este impuesto sustituyó a los tres anteriores y se imponía conforme a una escala progresiva única, que iba del 1% al 17%, con una cuantía mínima exenta de $1,200. La reforma de 1942 dejó inalterado el “presunto impuesto sobre utilidades” del primer apartado, que sería posteriormente modificado, junto con el impuesto único sobre la renta anual, a raíz de la promulgación de la Ley No. 7, de Ampliación Tributaria, de 5 de abril de 1943. También se creó, de conformidad con el Acuerdo–Ley No. 2 de 1941, modificado por Acuerdo-Ley No. 14 de 1942, un Gravamen de las Entradas de Atletas Extranjeros y Artistas Profesionales, consistente en un “impuesto del 10% de lo que perciban por su actuación en la República, como atleta o artista profesional, todo extranjero sin arraigo o residencia habitual en el país.” 108 Sólo añadir que se contemplaba ya en esta legislación inicial la figura administrativa de la retención a cuenta, reflejo de la influencia norteamericana; además, la tributación del mismo se basaba en el principio de residencia, y su período tributario o impositivo comenzaba el primero de octubre de cada año y terminaba el treinta de septiembre del año siguiente. En definitiva, la aparición del Impuesto sobre la Renta marca un hito en la historia tributaria cubana, al incorporarse el que es considerado el impuesto más justo y equitativo en términos de capacidad contributiva; sin embargo, también presenta algunos problemas, como los derivados de su dificultosa fiscalización y comprobación.

104

Para más información, véase el Acuerdo-Ley No. 1, de 31 de diciembre de 1941; Artículo I, Sección Primera, Capítulo Tercero. 105 Ley de 27 de febrero de 1903, modificada por la Ley de 25 de enero de 1904; Artículo III. 106 Véase Pérez Cubillas (1950, 564). 107 Véase Pérez Cubillas (1950, 565). 108 Véase Menocal y Barreras (1951, 43).

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1.2.3.3.- Ley de Ampliación Tributaria de 1943. A lo largo de la década de los años 1940, la producción normativo-tributaria fue adquiriendo importancia, hasta llegar a ser una de las disciplinas y ámbitos jurídicos más prolíficos en cuanto a su regulación se refiere.109 Muestra de ello, es el gran número de tributos de nueva creación que aparecen y constituyen el sistema, el cual a continuación pasamos a describir. Para empezar, la Ley de Ampliación Tributaria de 1943 creó una serie de impuestos y modificó otros ya existentes. Entre las medidas tributarias introducidas destacan: o El Impuesto sobre la Riqueza Cubana en el Extranjero, que gravaba con un 0.15% todos los fondos, capital, bienes, obligaciones, derechos y restantes inversiones en dinero, poseídos en el extranjero por cualquier nacional cubano, fuese persona natural como jurídica. Estaban exentos los fondos de fundaciones destinados al mantenimiento de colegios, asilos y hospitales en Cuba.110 Este impuesto suponía la ampliación del ya creado en 1925, que gravaba la exportación de divisas. El Decreto Presidencial 3779, de 16 de octubre de 1944, recogía los supuestos de suspensión de la recaudación, aplicables a este impuesto.111 o El Impuesto sobre el Capital, el cual imponía una carga anual de $3 por cada $1,000 o fracción de capital, a valor actual, con el que operen en Cuba las sociedades o compañías de todas clases, civiles o mercantiles, nacionales o extranjeras.112 La cuantía del tributo fue aumentada a $5 por cada $1,000, de acuerdo con las disposiciones del Decreto-Ley 545 de 20 de noviembre de 1952. o El Impuesto sobre el Exceso de Utilidades, que consiste en gravar con un 15% sobre las utilidades que excedan del 10% del capital declarado para el pago del impuesto que lo grava, a todas las sociedades y compañías que operen en territorio cubano.113 El Decreto-Ley No. 545 de 20 de noviembre de 1952, incrementó el tipo de gravamen al 25%.114 o Aumento al 5% del Impuesto sobre el Interés o Canon Devengado por los Derechos Reales de Hipotecas o de Censo, establecido en virtud de la Ley de Obras Públicas. o Ampliación del 2% al 4% del tipo de gravamen del Impuesto Territorial de alcance nacional, creado en 1925. o Establecimiento de un Impuesto sobre las Acciones al Portador emitidas por cualquier tipo de sociedad o compañía que ejerza sus actividades en Cuba. La cuantía del tributo ascendía al 0.15% del valor de emisión de los títulos o acciones, siendo la entidad emisora la

109

Bugeda Lanzas, Jesús. A statement of the laws of Cuba in matters affecting business. 2d ed., rev. and enl. [Translated and edited by Taylor W. Gannett and reviewed by Paul A. Colburn]. Washington, Legal Division, Dept. of International Law, Pan American Union, 1958; p. 99. 110 Véase Gay Calbo (1946, 39). 111 Para más información sobre los supuestos, véase Gay Calbo (1946, 39). 112 Véase Gay Calbo (1946, 39). 113 Véase Menocal y Barreras (1951, 35). 114 Para más información, véase Pérez Cubillas (1950, 513-524).

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o

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encargada de su recaudación, la cual, además, podía trasladar el impuesto a los accionistas.115 Aumento del tipo de gravamen del Impuesto sobre Ventas y Entradas Brutas al 2.75%, como consecuencia de varios recargos e incrementos. Cabe mencionar la existencia de un vasto listado de exenciones.116 Modificación de la escala impositiva del Impuesto sobre Utilidades, la cual quedó establecida en 9%-30% sobre utilidades de actividades industriales (personas físicas), y en 15%-30% sobre las utilidades de las sociedades anónimas y restantes entidades sujetas (personas jurídicas).117 Asimismo, esta Ley aclaró que el Impuesto, a raíz de la modificación introducida por la Tarifa Cuarta de la Ley de Emergencia Económica de 1931, gravaba a las sociedades colectivas en comandita (o comanditarias por acciones), así como a las de responsabilidad limitada. También se establecieron una serie de exenciones.118

Es importante destacar el progresivo desarrollo que se produce, a raíz de la aparición del Impuesto sobre la Renta, de una rama del Derecho Tributario Cubano hasta entonces prácticamente desconocida: el Derecho Tributario Internacional Cubano, o en otras palabras, los aspectos internacionales del sistema impositivo cubano. Este nuevo conjunto de normas tomó como modelo para su redacción las disposiciones del Internal Revenue Code, haciéndose evidente la ya tradicional influencia estadounidense.119 Por último, cabe mencionar la modificación que la Constitución de 1940 introdujo en el régimen tradicional de financiación de las provincias, al prohibir que los municipios cobrasen un tanto por ciento de recargo sobre sus impuestos en concepto de transferencia a los gobiernos provinciales; partir de entonces los municipios, de sus ingresos propios, debían aportar una determinada cuota para sufragar los gastos de la provincia. Dicha reforma constitucional entró en vigor en 1944, pese a lo cual los gobiernos municipales continuaron con su práctica tradicional de imponer recargos provinciales en forma de contribuciones directas, lo cual provocó la declaración de inconstitucionalidad por sentencia del Tribunal Supremo de 18 de mayo de 1949, y su posterior confirmación por el Tribunal de Garantías Constitucionales y Sociales en 1950. A partir de entonces, los municipios adoptaron la solución de elevar a la categoría de ingreso municipal las cantidades que antes eran recaudadas por el concepto de recargos.120

115

Véase Gay Calbo (1946, 40). Para más información sobre las exenciones, véase Gay Calbo (1946, 41-42). 117 Véase Menocal y Barreras (1953, 64). 118 Para más información sobre las exenciones, véase Pérez Cubillas (1950, 403-404). 119 Para más información sobre el tema, véase Gay Calbo (1946, 47-48). 120 Departamento de Administración de Impuestos, Municipio de La Habana. Recopilación de Impuestos Vigentes en el Municipio de La Habana. 1953; pp. 11-13. 116

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1.2.3.4.- La Dictadura: Década de 1950. En el ámbito tributario, a lo largo de la década de 1950, no se produjeron demasiados cambios en el sistema tributario, únicamente la evolución propia, mediante una producción normativa abundante, de las bases sentadas en etapas previas; dado que el estudio en detalle de dicha regulación de desarrollo excede el objeto del presente trabajo, nos limitaremos a enumerar algunos de los impuestos vigentes en dicha etapa (aparte de los ya tratados con anterioridad), entre los que destacan: o El Impuesto sobre el Turismo, creado por Ley de 13 de octubre de 1937, y modificado varias veces durante la década de 1950, establecía el pago de una tasa de $2.50 por persona, por la emisión de un carnet de turista que autorizaba al titular a entrar al país ilimitadamente durante el plazo de dos años, en concepto de turista o excursionista.121 o La Patente Única, establecida por Decreto No. 2246 de 29 de julio de 1944, era una licencia emitida por la autoridad fiscal competente a efectos de identificación del contribuyente y su negocio, a la que se adjuntaba un carnet en que figuraban todos los impuestos por los que debía tributar.122 o El Impuesto Global sobre la Renta, creado mediante Ley No. 13 de 22 de diciembre de 1951, el cual sustituía e integraba en sí los Impuestos sobre Utilidades, sobre el Capital, sobre Exceso de Utilidades y sobre Acciones al Portador, siempre que los ingresos netos consolidados no excediesen la cantidad de $70,000. Básicamente, este impuesto se aplicaba a pequeñas y medianas empresas, con la finalidad de facilitar a los contribuyentes su gestión y cumplimiento.123 o El Impuesto de Lujo, reestablecido por Decreto-Ley No. 639 de 22 de enero de 1953, recaía sobre los artículos de lujo listados en la tarifa, y el tipo de gravamen oscilaba entre el 1% y el 20%, debiéndose abonar su importe en las aduanas, si artículos de importación, o en el centro de producción o distribución, o en el establecimiento de compra.124 o La consolidación de las disposiciones relativas al Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales en un solo texto. Dicho tributo grava los actos y contratos en virtud de los cuales se transmiten, modifican o extinguen la titularidad o cualquier otro derecho real sobre propiedad mueble e inmueble. Este impuesto incluye el Impuesto sobre Sucesiones, el cual era de una gran complejidad.125 o El Impuesto sobre Ganancias del Capital, establecido por la Ley No. 6 de 27 de octubre de 1955, el cual gravaba la diferencia de valor entre el precio de compra y el de enajenación o venta de capital o bienes patrimoniales, previa deducción de amortizaciones y ajustes por mejoras y gastos necesarios realizados sobre dicha propiedad. Eran sujetos pasivos de este impuesto tanto las personas naturales como las jurídicas, y el tipo de gravamen oscilaba entre 0.5% y 18%,

121Véase

Bugeda Lanzas (1958, 121-122). Para más información sobre la Patente Única, véase Bugeda Lanzas (1958, 122). 123 Para más información, véase Bugeda Lanzas (1958, 111-112). 124 Véase Bugeda Lanzas (1958, 121). 125 Para más información, véase Bugeda Lanzas (1958, 115-119). 122

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dependiendo de la cuantía de la ganancia y de la categoría y clasificación del contribuyente.126 El Impuesto de Maternidad Obrera, consistente en la aportación del 0.25% de los sueldos, jornales, comisión o retribución, etc. percibidos por los obreros y empleados, destinado a la asistencia sanitaria de dicho colectivo. Los Impuestos Personales y Especiales para Jubilaciones y Pensiones, formados por “una serie de tributos que se destinan a jubilaciones de antigüedad, vejez y por incapacidad para el trabajo, y a favor de los que los pagan y llegan a cumplir los requisitos que marcan las distintas leyes.” 127 El Impuesto del Carnet de Extranjero, el cual a modo de tasa, imponía una tarifa graduada, en función de los ingresos brutos del individuo, por la expedición de dicho carnet y la inscripción de la persona en el Registro de Extranjeros. Según Menocal y Barreras, ésta era una exacción fiscal asemejable a los impuestos de capitación.128

Finalmente, concluir la exposición de este período haciendo alusión a la existencia de sociedades de “economía mixta”, reguladas por el Decreto-Ley No. 1198 de 26 de noviembre de 1953, en las cuales “el Estado participaba en el capital, así como en la dirección y administración, conjuntamente con el capital privado. Cualquier negocio dedicado a la prestación de servicios públicos, o a la promoción y desarrollo de alguna actividad declarada de interés nacional, podía organizarse bajo la forma de sociedad de economía mixta. Además, el Estado podía eximirlas, total o parcialmente, del pago de impuestos, a excepción de los impuestos sobre utilidades y sobre el exceso de las mismas.”129 Estas sociedades de economía mixta constituyen el antecedente directo de las actuales Asociaciones Económicas Internacionales, de que trataremos más adelante. 1.3.- La Revolución Socialista de 1959: Dictadura Castrista. El 1 de enero de 1959, tras la huida del país del dictador Fulgencio Batista, llegó al poder la Revolución Cubana liderada por el Comandante Fidel Castro, y se inició una nueva etapa en la historia de Cuba caracterizada por un régimen dictatorial, primero de ideología socialista (como se proclamara en 1961), y más tarde comunista (por su alianza con la Unión Soviética durante la Guerra Fría), que ya dura más de 40 años. En febrero de ese mismo año se reinstauró la Constitución de 1940, y el gobierno adoptó como programa político: la puesta en marcha de la Ley de Reforma Agraria (que entregaba la tierra a los campesinos), la creación de un ejército nacional, la alfabetización de la población, la erradicación de la pobreza y demás formas de discriminación, y el desarrollo económico e industrialización del país.

Véase Bugeda Lanzas (1958, 108-109). Véase Menocal y Barreras (1951, 39). 128 Véase Menocal y Barreras (1951, 41). 129 Véase Bugeda Lanzas (1958, 325). 126 127

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1.3.1.- Leyes de Reforma Tributaria de 1959 y 1962. El nuevo gobierno, con el objetivo de estimular y proteger el desarrollo económico e industrial del país, reestructuró el sistema tributario vigente mediante la aprobación de la Ley de Reforma Tributaria No. 447 de 14 de julio de 1959. Dicha reforma tuvo como ejes directores: la distribución equitativa de la carga fiscal conforme al principio de capacidad económica, y la simplificación del sistema impositivo mediante una reducción extraordinaria del número de impuestos, pasando de más de ciento cincuenta tributos a tan sólo veinte, incluidos los arancelarios y demás cobrados en las Aduanas. Asimismo, se buscó el crear un sistema tributario uniforme, técnicamente clasificado, integrado y coherente, frente al mosaico inconexo y cumulativo de impuestos que regía hasta entonces, a fin de facilitar su gestión por la Administración y su cumplimiento por los contribuyentes. También, se autorizó el pago de los tributos por medio de los establecimientos (sucursales, oficinas, etc.) de las entidades financieras pertenecientes al sistema bancario nacional, situados en la circunscripción territorial donde los contribuyentes tengan su domicilio fiscal. También se intentó lograr el equilibrio entre los impuestos directos e indirectos.130 “La Ley de Reforma Tributaria de 1959 configuró el sistema en torno a los siguientes impuestos:131 o Impuesto General sobre Ingresos: Integra en sí los gravámenes sobre las retribuciones a los factores de la producción (trabajo, capital y empresa), a excepción de la tierra, cuyo régimen de propiedad estaba siendo objeto de una profunda reforma (Ley de Reforma Agraria). La finalidad de este tributo era que todos los ciudadanos contribuyesen, en la medida de sus ingresos, al mantenimiento de los servicios públicos, quedando la función social de redistribución de la renta atribuida al Impuesto Complementario sobre los Ingresos Personales. Este tributo sustituía a los anteriores impuestos sobre la Renta Personal, sobre Utilidades, sobre la Renta Líquida, sobre el Capital, sobre el Exceso de Utilidades, de Intereses y Dividendos, de Hipotecas, etc. Cabe mencionar que, a efectos de incentivar la inversión nacional, las retribuciones del capital invertido en negocios cubanos se gravaban con tipos inferiores a las derivadas de inversiones en el extranjero. También se redujo el impuesto sobre intereses de préstamos con destino agrícola, agropecuario, avícola e industrial, así como se otorgó una exención total de dicho impuesto cuando el principal no excediese de $5,000, todo ello en aras a estimular el financiamiento de empresas de dicho tipo y acelerar el desarrollo económico del país. Asimismo, se rebajó el impuesto sobre intereses de préstamos recibidos del extranjero.

Ley de Reforma Tributaria, No.447 de 14 de Julio de 1959 (G. O. Ext. de 16 de Julio de 1959). Folletos de divulgación legislativa; No. 9. La Habana: Editorial Lex, 1959; pp. 5-6. 131 Toda la información sobre los tributos analizados ha sido obtenida de las obras: Illán González, José M. Forum sobre la reforma tributaria. La Habana [A. Belascoain] 1959, y de la Ley de Reforma Tributaria, no.447 de 14 de Julio de 1959 (1959, 7-20). 130

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Merece especial atención el Impuesto sobre Utilidades de las empresas, el cual fue objeto de importantes modificaciones, que lo convirtieron en un instrumento de gran dinamismo económico para estimular la aparición d nuevas industrias y producciones de la clase y en el lugar que mejor conviniesen al interés general del país. Para empezar, para evitar la creciente aglomeración de poder económico alrededor de la Capital de la República (La Habana), se redujo en una cuarta parte el impuesto a pagar cuando los contribuyentes situasen los centros de trabajo fuera de la provincia de La Habana, con ello se buscaba incentivar la inversión en la zona interior del país, incrementar el comercio interno y estimular un desarrollo más ordenado de la economía. Asimismo, se redujo el tipo de gravamen en una cuarta parte, a los contribuyentes dedicados a actividades industriales y agrícolas, estimulando así la inversión privada hacia el establecimiento de las nuevas industrias y cultivo que necesitaba la Isla. Otra ventaja de índole económica de este impuesto fue la aplicación al mismo del principio de “depreciación acelerada”, que permitía al contribuyente determinar por sí mismo y de acuerdo con las expectativas y consideraciones de su negocio, los tipos de depreciación aplicables a los nuevos activos; con esta medida se zanjaron las tradicionales disputas entre la Administración y los contribuyentes y se incitó a los empresarios a modernizar los centros de trabajo. También es muy importante la posibilidad que se concede al contribuyente de deducir las pérdidas que haya tenido en un año previo de las utilidades obtenidas hasta los tres años subsiguientes. Por otro lado, quedaron totalmente exentas las actividades privadas de cultura y de asistencia social, entre otras las empresas editoras de periódicos, revistas, libros, establecimientos de enseñanza, emisoras de radiodifusión y televisión, y hospitales particulares y clínicas. Se establecieron bonificaciones del 50% del impuesto para aquellos contribuyentes con pequeñas utilidades, y se facilitó al contribuyente la constitución de una reserva o fondo de inversiones, con cantidades excluidas del pago de dichos impuestos, siempre que se destinasen a la realización de “inversiones de interés nacional” declaradas como tales por la Administración. Impuesto Complementario sobre los Ingresos Personales: Grava el monto total de los ingresos percibidos por el contribuyente de carácter personal, y recae fundamentalmente sobre los titulares de altos ingresos, sustituyendo al anterior Impuesto sobre la Renta. Este tributo constituye la herramienta idónea de distribución equitativa del gravamen en función de la capacidad económica global del individuo, y produce el efecto social de nivelar los ingresos de los preceptores más favorecidos. Además, tiene en cuenta la situación personal del contribuyente, y concede exenciones por cada dependiente a cargo del contribuyente sin limitarse (como sucedía hasta entonces) el importe de las mismas. Por último, se aumentó la escala o tipo de gravamen, oscilando desde 3% al 60%, la cual quedaba atenuada por el derecho a la constitución del fondo de inversiones, que rebajaba en un 50% el impuesto sobre las cantidades destinadas a “reservas o fondos de

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inversiones” que fuesen declarados de interés nacional por la Administración. Impuesto sobre Compraventa: Sustituía al antiguo Impuesto sobre Ventas y Entradas Brutas, y gravaba las transacciones de acuerdo con la naturaleza económica de los bienes y el valor o importancia de los mismos para la satisfacción de consumos personales o para la producción nacional. Los bienes objeto de gravamen se clasificaban en dos grandes categorías: bienes de consumo y bienes de capital o de producción. Además, el valor del impuesto se determinaba en función del valor agregado por cada contribuyente al producto o materia prima que recibía, eliminándose toda posibilidad de doble tributación, podría considerarse un antecedente del Impuesto sobre el Valor Añadido, pese a que éste en su forma estricta jamás se haya aplicado en Cuba. Impuesto sobre Consumo: Estaba integrado por tres grupos de impuestos: uno que sustituía a los llamados Impuestos sobre los Treinta y Cinco Millones, otro sobre los servicios públicos y un tercero sobre los servicios de lujo. La Ley número 550 de 15 de septiembre de 1959 elevó en alta proporción los tipos de gravamen previamente fijados con fines no únicamente fiscales, sino también de carácter social. Asimismo, se eximieron del pago del presente tributo los bienes de consumo que constituyen materia prima de industrias nacionales, con el propósito de proteger a las mismas, y se estableció el reintegro a los exportadores del impuesto pagado sobre la materia prima utilizada en la producción de los bienes exportados. Impuesto sobre Producción de Azúcar: Este tributo consolidó los distintos impuestos que gravaban la producción de azúcar, y eliminó el elemento de regresividad de aquéllos, al pasar a ser proporcional al valor que adquiriese anualmente la producción azucarera; además se suprimieron los impuestos sobre azúcar refino. Impuesto sobre Transporte Terrestre: Se mantuvo sin demasiados cambios en cuanto a los vehículos motorizados ya inscritos, mientras que la cuantía del impuesto de los de futura inscripción se fijaba sobre la base del valor del vehículo, gravando pesadamente los vehículos de lujo a fin de propiciar su desaparición. Por otro lado, se eliminó el impuesto sobre los vehículos de tracción animal y sobre las bicicletas. Impuesto sobre Derechos Reales y Transmisión de Bienes: Se variaron algunos de los tipos de gravamen existentes, y se suprimieron algunos actos y transacciones antiguamente gravados. Además, con el fin de incentivar la creación de nuevas industrias, quedan exentos del impuesto determinados actos y contratos que realicen las empresas industriales. Además, destaca como novedad la rebaja del impuesto sobre las herencias cuando el caudal hereditario esté representado por industrias no azucareras y otra clase de producciones, a efectos de dirigir la inversión hacia aquellos establecimientos productivos que mejor conviniesen al desarrollo económico de Cuba. Impuesto sobre Documentos: Gravaba las operaciones eventuales que se realizasen en transacciones que requiriesen documentación. Por otro lado, se eliminó completamente el llamado impuesto del timbre

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nacional, de las actividades productivas y mercantiles. Y también, como una contribución a la cultura, se eliminó el impuesto a los títulos expedidos por instituciones oficiales de enseñanza, así como el de los recibos de las clínicas y casa de salud, a fin de estimular a dichas instituciones. Impuesto sobre Acciones al Portador: Gravó con un 20% anual el valor de las acciones al portador, con el objetivo de lograr su eliminación, al constituir un instrumento de evasión fiscal dado el anonimato que las rodeaba. Además, se otorgó la posibilidad al tenedor de las mismas, de convertirlas en nominativas para evitar el pago del impuesto. Otros impuestos que se mantuvieron vigentes: Se ratificaron y quedaron vigentes una serie de impuestos que continuaron formando parte del sistema tributario, tales como: • El Impuesto sobre Petróleo y sus Derivados. • El Impuesto sobre la Riqueza Cubana en el Extranjero. • El Impuesto sobre Exportación de Dinero o su Equivalente. • El Impuesto sobre Solares Yermos y Plusvalía. • Los Derechos de Marcas y Patentes. • Licencias y Certificados. • Los Derechos y Tasas de Comunicaciones. • Los Derechos Arancelarios, Consulares y demás impuestos cobrables exclusivamente en las Aduanas.”

Finalmente, en lo que a la Hacienda Local se refiere, la Ley de Reforma Tributaria eliminó la interdependencia entre tributación estatal y municipal, cediendo a los municipios la exclusividad (100%) para gravar las rentas urbanas y rústicas, con lo que desapareció el antiguo Impuesto Territorial de carácter nacional. Tres años más tarde, se dictó la Ley General Tributaria No. 998, de 5 de enero de 1962, la cual reafirmó el sistema previamente aprobado por el Gobierno Provisional de la Revolución mediante Ley de 1959. Además, dicha Ley de 1962 creó el “Registro de Contribuyentes” en el cual debían inscribirse todos los sujetos pasivos, y estableció los criterios de determinación del domicilio fiscal, distinguiendo entre empresas, agricultores y demás contribuyentes.132 Antes de finalizar este apartado, cabe destacar la anormal situación que se produciría más adelante con la sucesiva aprobación en el tiempo de leyes tributarias especiales que, en lugar de complementar a la Ley General Tributaria de 1962 o establecer nuevos impuestos, lo que hicieron fue ir derogando por partes la citada norma, labor que llevarían a cabo, en primer lugar la Ley No. 1213, de 27 de junio de 1967, y posteriormente el Decreto-Ley No. 44, de 6 de julio de 1981, de que pasamos a tratar a continuación.

Para más información, véase: Mesquida del Cueto, Raysa. “Algunas consideraciones alrededor de los sujetos de las relaciones jurídicas tributarias y el procedimiento en materia fiscal”; Revista Cubana de Derecho, Tomo 16, año 1987; p. 123. 132

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1.3.2.- El Desmantelamiento del Sistema Tributario (1967-1994). Hacia 1961, la Unión Soviética y el bloque comunista de Europa del Este habían suplantado a Estados Unidos como principal socio comercial de Cuba, lo cual se afianzaría en 1972 al convertirse Cuba en Estado miembro del CAME.133Por otro lado, en 1964, Cuba, que fuere miembro fundador del GATT, de la Organización Mundial del Comercio, del Banco Mundial y del Fondo Monetario Internacional, abandonó dichas organizaciones, perdiendo con ello el derecho a recibir asistencia financiera de dichos organismos. Ello se vio compensado por las generosas transferencias económicas que recibiría Cuba de la Unión Soviética, las cuales permitieron que la Isla llevase a cabo una política de control de las inversiones extranjeras desde 1959, conforme a criterios de planificación estatal de la economía, y sin atender a las necesidades del mercado, requiriéndose aprobación gubernamental de cualquier inversión extranjera y participación estatal en la misma; sólo cuando, a mediados de los años 1980, las ayudas económicas de la Unión Soviética decayeron, debido a la situación política y económica que atravesaba la superpotencia, Cuba inició la reactivación de las inversiones extranjeras en la Isla, que daría como resultado la aprobación del Decreto-Ley No. 50, de 15 de febrero de 1982, que posteriormente sería derogado por la vigente Ley No. 77 de la Inversión Extranjera, de 5 de septiembre de 1995, de la cual se tratará en el siguiente capítulo al estudiar el régimen fiscal especial a que están sometidas las empresas mixtas y los socios de asociaciones económicas internacionales. Por tanto, de lo expuesto se desprende que el resurgimiento de la política de inversiones extranjeras en Cuba comportó la aparición de un régimen fiscal dual para las empresas, en función de si eran entidades nacionales o con aporte de capital extranjero. Por otra parte, la situación de dualidad tributaria se extendería, como ya se ha apuntado en el epígrafe anterior, mediante la promulgación de leyes especiales, dando como resultado una división por sectores: el sector no estatal quedó regulado por la Ley No. 998/62, mientras que el todavía vigente Decreto-Ley No. 44, de 6 de julio de 1981, regulaba las obligaciones fiscales del sector estatal y de las organizaciones políticas, sociales y de masas.134 Asimismo, no debe pasarse por alto el desmantelamiento del sistema tributario que llevó a cabo la Ley No. 1213, de 27 de junio de 1967, la cual carecía de orden y estructura, y que vino a sustituir varias figuras impositivas existentes hasta el momento por otras más acordes a los postulados de la ideología comunista imperante en el momento, como muestra de lo dicho destaca: o La eliminación de la figura del deudor sustituto (retenedor), que antes existió en el Impuesto sobre Ingresos. o “La creación del Impuesto sobre el Importe Total de las Nóminas, que recaía sobre “todas aquellas personas naturales o jurídicas del sector privado de la economía que utilizasen fuerza laboral asalariada, y que sustituyó al antiguo impuesto que retenían los empleadores de los ingresos de los trabajadores y a las contribuciones que hacían a la CAME: Consejo de Ayuda Mutua Económica. Organización internacional activa entre 1956 y 1991, encargada de la coordinación de políticas económicas entre determinadas naciones comunistas. 134 Véase Mesquida del Cueto, Raysa. El ABC de la tributación de la inversión extranjera en Cuba; Revista Cubana de Derecho No. 10, 1994/1995; p. 26. 133

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Seguridad Social. La base imponible de este impuesto era la totalidad de los salarios y gratificaciones, cualquiera que fuere la forma que éstos adoptasen, que los empleadores viniesen obligados a pagar a sus trabajadores. El establecimiento de un impuesto que gravaba las actividades laborales por cuenta propia, siendo los sujetos pasivos del mismo las personas naturales que, para la práctica de una profesión, arte u oficio, o que para el desarrollo de cualquier actividad mercantil, industrial o de servicio, trabajasen solas o con ayuda familiar, sin emplear temporal o permanentemente personal asalariado, y siempre que no tuvieran establecimiento abierto al público. Cabe destacar que este nuevo impuesto fue modificado completamente por el Decreto-Ley No. 14, de 3 de julio de 1978.” 135

Como resumen de todo lo aquí expuesto, puede afirmarse que a partir de 1967 se produjeron dos fenómenos importantísimos en el ámbito tributario cubano: el primero de ellos es el Progresivo Desmantelamiento del Sistema Tributario Cubano, mediante el traslado de la carga impositiva a minorías y grupos reducidos, tales como pequeños agricultores y trabajadores por cuenta propia, y especialmente a un cuerpo de contribuyentes ficticio: las empresas estatales y cooperativas. Y en segundo lugar, el surgimiento de una Dualidad, tanto en la Tributación de Sectores (estatal y no estatal), como en la Tributación de Empresas (nacionales e inversiones extranjeras). Esta situación se mantiene aún en la actualidad, y será objeto de mayor análisis en el siguiente capítulo de la presente obra. 1.3.3.- Reinstauración del Sistema Tributario: Ley 73/94. Durante la década de 1980, se habían ido produciendo cambios en la política económica del país para enfrentar una situación coyuntural de agudo desequilibrio financiero interno. Estos elementos, sumados a las insuficiencias estructurales del anterior sistema, crearon el marco propicio para que fuese aprobada la reforma tributaria en ella contenida. Con la misma, se pretendía lograr el saneamiento de las finanzas internas, por medio de la disminución del exceso de liquidez existente. El 4 de agosto de 1994, el Parlamento de la República de Cuba aprobó la Ley No. 73, Del Sistema Tributario, con arreglo a la cual comienza a aplicarse un nuevo sistema tributario, medida de ajuste adoptada como parte de la estrategia para revertir el profundo desequilibrio financiero por el cual atravesaba la economía cubana. La Ley No. 73 se convierte así en la base jurídica fundamental de la potestad impositiva, puesto que la Constitución de la República, aprobada el 24 de febrero de 1976, y modificada en julio de 1992, es parca en materia tributaria. A continuación se presenta la descripción de los principales tributos vigentes en Cuba, fundamentalmente los establecidos en la Ley 73/94, aunque también se mencionan aquellos impuestos del anterior sistema tributario que todavía se mantienen en vigor.136 Véase Mesquida del Cueto (1987, 116). La presente enumeración y exposición de los impuestos del sistema tributario cubano vigente, ha sido elaborada tomando como fuentes: 135 136

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A) Imposición Directa sobre la Renta: • Impuesto sobre los Ingresos Personales. Grava: o Los rendimientos de actividades mercantiles: los ingresos que se obtengan con el trabajo personal y el de su familia o personal asalariado en los casos que procedan. Incluye las actividades del trabajo por cuenta propia y del desarrollo de actividades intelectuales, artísticas, y manuales o físicas en general, ya sean de creación, reproducción, interpretación, aplicación de conocimientos y habilidades; o Los rendimientos del capital: los ingresos obtenidos por dividendos y participaciones de utilidades de empresas, así como por arrendamiento de bienes muebles e inmuebles de su propiedad o posesión; Conforme al principio de nacionalidad que rige, están obligados a su pago las personas naturales cubanas (no se alude a residencia), por todos sus ingresos, cualquiera que sea el país de origen de estos, y las extranjeras que permanezcan por más de ciento ochenta (180) días en el territorio de la República de Cuba, dentro de un mismo año fiscal. Aún cuando por las condiciones económicas y sociales que existen en Cuba no se grava la obtención de los ingresos provenientes del salario, sí se especifica en el artículo 18 de la referida ley que como principio general irrenunciable todos los ingresos, incluido el salario, en proporciones asociadas a su cuantía, son susceptibles de imposición. En la actualidad, sólo pagan este impuesto aquellas personas que realizan actividades lucrativas de carácter privado por cuenta propia, abonando como pagos a cuenta cuotas fijas mensuales que varían según el tipo de actividad. Este impuesto solamente representa alrededor de un 2% de los ingresos al Presupuesto del Estado, pero agrupa a cerca del 90% de los contribuyentes inscritos, lo cual le atribuye gran importancia para el comportamiento de los indicadores de cumplimiento voluntario que logra la Administración. • Impuesto sobre Utilidades: El hecho imponible lo constituye la obtención de utilidades o beneficios por el ejercicio de actividades comerciales, constructivas, financieras, agropecuarias, pesqueras, de servicios, mineras o extractivas en general y cualquiera otra de carácter lucrativo. Son sujetos las personas jurídicas cubanas, por todas sus utilidades, con independencia del país donde se obtengan; y las personas jurídicas extranjeras, por las utilidades obtenidas en el territorio nacional. El tipo impositivo general es del 35 % sobre la utilidad neta imponible, con tipos especiales disminuido para el sector agropecuario hasta en un 50 % y pudiendo ser incrementado para los sectores donde concurre la explotación de recursos naturales. La Ley No. 77 de 1995, De las Inversiones Extranjeras, a la que ya nos hemos referido antes, estableció •

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Ley del sistema tributario: texto de la ley, comentarios: impuestos, contribuciones, tasas. Colección textos legales; 1. [Madrid]: Consultoría Jurídica Internacional, [1995]. Legislación tributaria. Ciudad de La Habana, Cuba: Consultores Asociados, [1999-..]. Guttman, George. The Cuban Tax System Explored. 16 Tax Notes Int'l 403. February 9, 1998.

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un tipo impositivo del 30 % sobre las utilidades, para los sujetos de esta. Existe un régimen especial para aquellas personas jurídicas que por sus características les sea imposible la determinación de las utilidades, en cuyo caso tributan sobre los ingresos brutos. Este impuesto se paga mediante declaración jurada, la cual se presenta dentro del primer trimestre siguiente al cierre del período fiscal (un año), y se realizan pagos a cuenta trimestrales. Impuesto sobre la Utilización de la Fuerza de Trabajo: Este impuesto, conocido anteriormente como Impuesto sobre Nóminas, grava la utilización de la fuerza de trabajo asalariada, que pagarán todas aquellas personas naturales y jurídicas, cubanas o extranjeras, con un tipo impositivo del 25 %. Las personas jurídicas que sean o actúen como empleadoras de fuerza de trabajo, serán consideradas retenedoras de este impuesto. En el caso de los contribuyentes acogidos a la Ley No. 77 de la Inversión Extranjera, el tipo impositivo a aplicar en este impuesto es del 11%. Impuesto sobre Documentos: Son sujetos del impuesto las personas naturales o jurídicas que soliciten u obtengan documentos gravados, siendo pagaderos mediante la fijación de sellos del timbre, que podrán ser en moneda nacional, o libremente convertible para los documentos referidos a la tramitación migratoria. Este impuesto es el más antiguo de los vigentes en Cuba, sus orígenes se remontan a la época colonial, con modificaciones de sus tipos en múltiples ocasiones. La Ley No.73 de 1994 lo recogió en su articulado, con cuotas que oscilan de los 5 a los 100 pesos, según el documento. Impuesto sobre la Utilización de los Recursos Naturales y para la Protección del Medio Ambiente: Es el impuesto de mayor novedad en el actual sistema tributario y se incluyó a raíz de la Cumbre de Río. Grava la utilización o explotación de los recursos naturales y ejerce un carácter preventivo para la protección del medio ambiente. Son sujetos del impuesto las personas naturales o jurídicas, cubanas o extranjeras, que utilicen o se relacionen de cualquier manera con el uso y explotación de un recurso natural en el territorio nacional. En la Ley No. 76 de 1994, Ley Minera se establecieron los montos a pagar por concepto de canon y royalty, para quienes exploten recursos minerales en el territorio nacional.

B) Imposición Patrimonial: En Cuba no existe un tributo que grave la totalidad del patrimonio personal, sino manifestaciones seleccionadas del patrimonio que están sujetas a impuestos, en particular los bienes considerados de mayor valor en las condiciones del país, lo cual se complementa con un impuesto que grava los incrementos y movimientos que se producen en éste. • Impuesto sobre la Propiedad: Grava la propiedad o posesión de un grupo de bienes determinados por la ley, como las viviendas, embarcaciones, fincas rústicas y solares yermos. Son sujetos obligados las personas naturales y jurídicas, cubanas o extranjeras, propietarias o poseedoras de dichos bienes, ubicados en el territorio nacional. La aplicación de este impuesto se ha hecho en extremo compleja, dado el grado de desactualización de los registros sobre la propiedad y las imperfecciones en la valoración de los referidos bienes. Además, las

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condiciones económicas del país no aconsejan la aplicación de gravámenes sobre bienes como la vivienda, de la cual son propietarios un 85% de los cubanos, como consecuencia de políticas de beneficio social impulsadas durante las últimas décadas. Impuesto sobre Transmisión de Bienes y Herencias: El impuesto grava las transmisiones de bienes inmuebles y bienes muebles sujetos a registro público o escritura notarial, derechos, adjudicaciones, donaciones y herencias. Existen supuestos de reducción en el monto del impuesto. Impuesto sobre el Transporte Terrestre: El hecho imponible lo constituye la propiedad o posesión de vehículos de motor o de tracción animal dedicados al transporte terrestre, abonándose una vez al año según cuotas establecidas legalmente en función de las características del vehículo. Este impuesto es uno de los más antiguos que se aplican en Cuba, habiéndose mantenido incluso en la época en que se desmontaron la mayoría de los impuestos que gravaban a la población, por lo cual se decidió incluirlo en la estructura tributaria actual respetando sus particularidades, con incremento en sus tipos de un 30 % aproximadamente.

C) Imposición Indirecta: La imposición sobre el consumo se estructura en tres impuestos que gravan las ventas, los servicios públicos y una imposición especial a determinados productos. Los tres son impuestos independientes y en ningún caso del tipo IVA. • Impuesto sobre las Ventas: Se trata de un impuesto monofásico que grava en un solo momento la realización de los bienes que sean objeto de compraventa, destinados al uso y al consumo, importados o producidos, total o parcialmente en Cuba. Son sujetos del impuesto los importadores, productores o distribuidores de los bienes gravados por el mismo. En caso de gravarse al distribuidor, no lo serán quienes produzcan o importen el bien, teniendo en cuenta que se grava por una sola vez. Se exceptúan de este impuesto los bienes de consumo que constituyan materia prima para la industria o cuando se destinen a la exportación. • Impuesto Especial a Productos: Se establece sobre bienes destinados al uso y consumo, entre los cuales se encuentran: las bebidas alcohólicas, cigarros, tabacos, combustible, vehículos automotores, efectos electrodomésticos y artículos suntuarios. Son sujetos de este impuesto, los productores, importadores y distribuidores de los bienes gravados, excepto cuando su fin sea la exportación, gravándose por una sola vez dentro del territorio nacional. • Impuesto sobre los Servicios Públicos: Los servicios públicos gravados por dicho impuesto son los telefónicos, cablegráficos y radiotelegráficos, de electricidad, agua, transporte, gastronómicos, de alojamiento y recreación que se presten en el territorio nacional, siendo los sujetos de éste las personas naturales o jurídicas que los presten. Los tipos impositivos vigentes se encuentran entre el 10 y el 30% sobre los ingresos por estas actividades.

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Los impuestos sobre el consumo mencionados aún no se han generalizado y sustituirán progresivamente al impuesto de circulación, que pertenece al anterior sistema tributario, el cual se describe a continuación: • Impuesto de Circulación: Es una de las figuras del antiguo sistema tributario, vigente hasta tanto sea sustituido gradualmente por el Impuesto sobre las Ventas y el Impuesto Especial a Productos, cuando las condiciones económicas así lo aconsejen. Este impuesto se relaciona fundamentalmente con el sector estatal y ha conservado una gran importancia en el total de ingresos que recibe el Estado (representa alrededor del 40% de los ingresos al Presupuesto). D) Contribución a la Seguridad Social: A la contribución a la seguridad social están obligadas todas las entidades que empleen a los beneficiarios del régimen de la seguridad social cubano. Los tipos impositivos de esta contribución serán los que anualmente se determinen en la Ley del Presupuesto del Estado, y se calculará sobre la base de los salarios, sueldos, jornales o cualquier otra forma de retribución al trabajo devengada por los trabajadores de las entidades que empleen o utilicen personal asalariado. E) Tasas: • Tasa por Peaje: Se estableció una tasa por peaje, a cuyo pago, en moneda nacional o en divisas, están obligados todos aquellos conductores, cubanos o extranjeros, de vehículos de motor de transporte terrestre que circulen por los tramos de carretera gravados por este tributo. Los tipos impositivos son fijos, según la cantidad de ejes del vehículo. • Tasa por Servicio de Aeropuertos: Dicha tasa fue establecida por la utilización de los servicios e instalaciones de los aeropuertos nacionales habilitados para el transporte aéreo internacional de pasajeros. El pago de ésta se realiza directamente por los pasajeros de vuelos internacionales al salir desde un aeropuerto nacional a otro extranjero, en moneda libremente convertible, con un tipo único de 15.00 USD. Están exentos del pago de la citada tasa los pasajeros que no salgan del recinto del aeropuerto, y los que partan del territorio nacional después de una arribada forzosa de la aeronave que los haya traído al país. • Tasa por la Radicación de Anuncios y de Propaganda Comercial: Se establece una tasa por la utilización de bienes patrimonio del municipio y demás bienes situados dentro de la demarcación municipal, para anuncios o propaganda comercial en los espacios públicos o privados con proyección pública, pagadera en moneda nacional o en divisas. Son sujetos del tributo todas las personas naturales o jurídicas, cubanas o extranjeras, que sitúen placas, afiches, carteles, rótulos, vallas publicitarias y demás anuncios o elementos similares, con fines de propaganda y publicidad comercial. F) Derechos Arancelarios: Las tarifas del arancel para las importaciones con carácter comercial están fijadas en todos los casos en valores, y a partir de la nomenclatura del Sistema Armonizado de Descripción y Codificación de las Mercancías, diseñado con el Consejo de Cooperación Aduanera. La tarifa promedio para Nación Más Favorecida es de 11.90 % y la de la Columna General

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es del 23.8 %. En el caso del arancel no comercial la Resolución No.7 de 1995 del Ministerio de Finanzas y Precios estableció la tarifa del 100 % sobre el valor para los viajeros. Para concluir, en la siguiente tabla se expone la estructura de la recaudación por concepto agregado de ingresos (período 1996-2000):137 UM: % del total de ingresos Concepto Impuestos de Circulación y sobre las Ventas Impuesto a los Servicios Impuesto sobre Utilidades Impuesto por Utilización de la Fuerza de Trabajo Impuesto sobre Ingresos Personales Otros Impuestos y Derechos Contribución a la Seguridad Social Aporte de Empresas Estatales Otros Ingresos No Tributarios Total

137

1996 41.5 3.6 3.8 2.0 1.8 4.6 7.8 21.9 13.0 100.0

1997 39.9 3.7 6.9 4.6 2.2 4.1 8.8 16.5 13.2 100.0

1998 40.6 3.7 9.1 5.6 2.2 4.6 8.2 15.3 10.7 100.0

Datos obtenidos de las Estadísticas e Indicadores facilitados por la ONAT. Cuba.

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1999 43.1 4.1 9.9 6.1 2.2 4.8 8.3 11.3 10.2 100.0

2000 41.1 4.0 10.3 6.5 2.0 4.4 7.9 10.4 13.4 100.0

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2. ANÁLISIS

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PROBLEMÁTICA DEL SISTEMA TRIBUTARIO CUBANO, OBJETIVOS Y METODOLOGÍA PARA LA TRANSICIÓN. DE LA

2.1.- Análisis de la Problemática. En este epígrafe se intentará proporcionar una visión genérica de la situación actual en que se halla Cuba, tanto en lo que respecta a la economía, como más concretamente en lo referido al ámbito tributario, dedicando el último apartado al análisis de aquellas situaciones que considero de máximo riesgo, y a cuya evitación deberá encaminarse la propuesta de reforma tributaria a dedico el tercer y último capítulo de la presente obra. 2.1.1.- Situación Económica. En la actualidad, en la economía cubana, como consecuencia del bloqueo a que se haya sometida por parte de Estados Unidos y del aislamiento internacional de que es objeto, las importaciones han continuado descendiendo, la oferta y capacidad exportadora se ha contraído, así como ha quedado restringido el acceso a ayudas y créditos internacionales. Esta situación de bloqueo en el acceso a créditos internacionales es un problema que sigue pesando con fuerza sobre la economía cubana, de hecho, la deuda acumulada crece como consecuencia de los intereses vencidos. A excepción del sector del turismo, los restantes no han experimentado un crecimiento considerable en la última década, ni ha mejorado su situación en los mercados internacionales. Cabe reseñar que la inversión extranjera ha supuesto un factor de compensación a la falta de capacidad económica del país para sostener su reproducción. Aparte de lo mencionado, entre los rasgos más destacados de la economía cubana actual destacan:138 • Exceso de circulante: Consecuencia del crecimiento de la demanda (salarios, seguridad social, subsidios, etc.) frente a una sostenida depresión de la oferta; • Déficit presupuestario: Las principales fuentes tradicionales de ingresos al presupuesto nacional (ganancias de las empresas, impuesto de circulación, etc.) se han visto afectadas de modo importante; • Crecimiento del mercado informal (economía sumergida): La falta de oferta en la red de comercialización estatal ha generado un rápido crecimiento del mercado informal, tanto de sus modalidades legales o Carranza Valdés, Julio; Gutiérrez Urdaneta, Luis; Monreal González, Pedro. Cuba: La reestructuración de la economía. Una propuesta para el debate. La Habana, 1995; p. 28-30. 138

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toleradas como de sus manifestaciones ilegales. Este aspecto se estudiará en mayor detalle más adelante en este capítulo; e Indisciplina laboral: Los desequilibrios señalados han provocado la pérdida del carácter del salario como mecanismo de estímulo fundamental para el sostenimiento de la intensidad y la productividad del trabajo.

Este conjunto de circunstancias tuvo su inicio a finales de la década de 1980 con la desaparición del Comunismo en la Unión Soviética, a consecuencia de lo cual Cuba quedó a merced de sus propias fuerzas; éstas, quedó demostrado, fueron insuficientes para evitar que la Isla quedase sumida en un período de crisis, conocido como “Período Especial”, el cual persistiría como tal hasta 1994, y cuyo germen aún reside en la economía cubana actual. Esta situación de profunda crisis se caracterizó por “la insuficiencia de demanda (externa) con desocupación de mano de obra e instalaciones, a la vez que dejó semiparalizado otra parte del sector productivo, a raíz del extremo racionamiento de la oferta de consumos esenciales (divisas, energéticos, alimentos)” 139. La persistencia de la crisis se acentúa cuanto más imperfecto es el sistema en el que se instala. A estos efectos, los niveles de imperfección general pueden acotarse atendiendo a distintos índices o módulos, por ejemplo: la estructura de los mercados, el nivel de autonomía industrial, el grado de dependencia tecnológica, la riqueza del país, la balanza comercial, el nivel de obsolescencia de la infraestructura productiva, la aceptación de los productos, la elasticidad de la oferta y la demanda, el nivel de precios, la tendencia de la inflación, el grado de integración sectorial, la dependencia exterior de materias primas, las cargas sociales, la calidad de la clase empresarial, la estabilidad social y el grado de intervensionismo y de burocracia estatal. Sectorialmente, la crisis en Cuba se manifiesta en unos mayores niveles de endeudamiento, que a su vez minoran el ritmo inversor, provocando un mayor nivel de obsolescencia del equipo, lo que se traduce en una pérdida de productividad que afecta negativamente a los ingresos. Las salidas posibles de esta espiral de deterioro productivo podrían alcanzarse, por un lado, a través de una moderación de los salarios reales, solución inviable en situaciones de crisis como la que padece Cuba y, por otro, incrementando la productividad, acción que requiere tiempo y fondos monetarios. Estas acciones deben tener su concreción en torno a la industria base y sus transformadoras, ofreciendo a toda la cadena de producción la posibilidad de adecuarse tecnológicamente. La pequeña y mediana empresa deberán ser objeto de una cuidadosa atención en estos planes, ya que, por su propio dinamismo, dimensión y atomización, no requieren de forma unitaria, ni de grandes análisis, ni de importantes medios financieros para su reindustrialización; y, además, el empleo creado por ellas presentará una amplia distribución territorial derivada de su propia ubicación. Se tiene que ser consciente del peligro que entraña el que un excesivo proteccionismo sectorial permita la subsistencia de empresas con escasa competitividad.

La economía cubana: reformas estructurales y desempeño en los noventa. Economía latinoamericana (México City, México). 1. ed. México, D.F., México: Naciones Unidas, Comisión Económica para América Latina y el Caribe: Fondo de Cultura Económica, 1997. 139

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Un fenómeno característico de la economía cubana es su carácter dual, al respecto cabe resaltar el binomio “Sector Tradicional”-“Sector Nuevo”, lo que comporta la coexistencia de dos sectores que tienen una organización, actores y lógicas de financiamiento diferentes, así:140 • El Sector Tradicional está integrado por el conjunto de las empresas estrictamente estatales, sin participación de capital extranjero; se orienta en lo fundamental al mercado interno y algunas exportaciones estratégicas. Opera principalmente con moneda nacional, está regido por mecanismos de planificación central, no tiene influencia sobre los precios y se subordina a las prioridades y necesidades nacionales. • El Sector Nuevo o Emergente está constituido predominantemente por sociedades anónimas de inversiones conjuntas o sociedades anónimas cubanas y representaciones de firmas extranjeras; su actividad se centra en la exportación y en sectores internos poseedores de divisas (los turistas, las propias empresas, el Estado cubano o sectores de la población nacional). La moneda que circula es el dólar americano, se orienta por señales de mercado, funciona conforme a la ley de la oferta y la demanda y no siempre se subordina a las necesidades nacionales. Finalmente, se caracteriza por un nivel de eficiencia superior, sobre la base de un mayor grado de apalancamiento financiero y una mejor retribución a su fuerza de trabajo. La coexistencia de estos dos sectores ha incrementado las tensiones de la economía interna, manifestándose en fenómenos como el incremento del traslado de la fuerza de trabajo más calificada de la economía de la economía tradicional a la economía emergente. Sin embargo, también se han producido ciertos avances en los últimos tiempos, dentro de este panorama de crisis crónica que caracteriza al régimen castrista y a la economía cubana, así cabe destacar: (a) La redefinición y relajamiento del régimen de la propiedad socialista, el reconocimiento de nuevas formas de propiedad y las modificaciones en cuanto al régimen de planificación económica, todo ello obra de la reforma constitucional de 1992, sobre cuyas consecuencias tendremos ocasión de tratar en la propuesta recogida en el tercer capítulo; (b) la despenalización de la tenencia de divisas: el Decreto Ley 140/93 legalizó la tenencia y operación en divisas en todo el territorio nacional para los ciudadanos cubanos. La disposición creciente de divisas por parte de la población, proviene precisamente del crecimiento de factores externos en la dinámica social: turistas, empresarios extranjeros, cubanos residentes en el extranjero, etc.141; (c) la implantación de un nuevo sistema tributario (objeto del presente estudio) encaminado al saneamiento de las finanzas internas, y el cual ha establecido un sistema impositivo diseñado para funcionar en un contexto caracterizado por la diversidad de agentes económicos, coincidiendo con la creciente diversificación de la economía y el funcionamiento de los mercados; y (d) la creación en mayo de 1997, en virtud del Decreto-Ley No.172, del nuevo Banco Central de Cuba como entidad autónoma encargada de: velar por la estabilidad monetaria, contribuir al desarrollo ordenado de la economía, vigilar y supervisar al sistema

140 141

Véase Carranza & Gutiérrez & Monreal (1995, 39). Véase Carranza & Gutiérrez & Monreal (1995, 38).

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financiero nacional y otorgar licencias para el desarrollo de otras instituciones bancarias o financieras.142 Por otro lado, progresivamente ha ido teniendo lugar una apertura al capital extranjero, tendencia que tiene sus orígenes en el Decreto-Ley No. 50 de 1982, y que más recientemente vino a ser sustituido por la Ley No.77 de 1995, de Inversiones Extranjeras. Ambos cuerpos normativos, el derogado y el promulgado, son una muestra de sistemas fiscales simplificados, los cuales son aconsejables para sistemas fiscales de transición y para aquellas economías, como algunas latinoamericanas, de desarrollo poco evolucionado de sus instituciones fiscales.143 Previa a la promulgación de la Ley de 1995, ya en 1991 la inversión de capitales extranjeros, que hasta entonces había estado fundamentalmente dirigida hacia el sector de turismo, fue abierta para casi todas las actividades económicas, excepto aquéllas consideradas estratégicas y de posible desarrollo con recursos propios, algunas de las cuales tuvieron que esperar hasta 1992, cuando se abrió a la inversión extranjera el sector estratégico de la comercialización de productos farmacéuticos de base biotecnológica; finalmente, fue en 1993 cuando fueron aceptadas las representaciones de entidades financieras extranjeras en Cuba, a fin de ampliar la infraestructura de servicios financieros al resto de la inversión extranjera que opera en el país. Finalmente, cabe resaltar la trascendencia que tiene la inexistencia de información e indicadores económicos uniformes. Los únicos datos disponibles sobre la evolución en Cuba del Producto Interior Bruto (PIB) son datos nacionales oficiales, información estadística la cual no es verificada por el FMI, pese a lo cual la Comisión Económica de la ONU para América latina y el Caribe (ECLAC) ha validado los datos cubanos como los mejores disponibles. Hasta 1989, la renta nacional estaba basada en el sistema de los balances materiales, de conformidad con la práctica propia entre los países miembros del CAME. El desarrollo económico se medía en términos del Producto Social Global (PSG), que no es directamente comparable con el PIB. La diferencia principal era la exclusión de la mayoría de los servicios de las cuentas. En 1990, tras el desmoronamiento del CAME, se suspendieron las mediciones. En 1995 la oficina nacional de estadística cubana presentó nuevos datos sobre la base del PIB, a fin de ajustarse a las prácticas macroeconómicas estándares de las estadísticas de la ONU. Sin embargo, los datos del PIB se expresan únicamente a precios constantes de 1981. No existen estimaciones ajustadas del PIB a precios actuales, ni estimaciones del PIB en dólares americanos. Se han iniciado tareas tendentes a la compilación de una nuevas mediciones, empleando como base de las mismas años más recientes, pero la pervivencia de importantes distorsiones de precios, y la carencia de un tipo de cambio único, continuarán constituyendo dificultades para el tratamiento de la información económica cubana.144

Véase La economía cubana: reformas estructurales y desempeño en los noventa (1997, 143144). 143 Ruiz-Huerta Carbonell, Jesús. Sistema fiscal y administración tributaria en los países en transición hacia economías de Mercado; Hacienda Pública Española, Madrid, No. 3, 1991, pp. 79-88. 144 EIU Cuba Country Profile 2001. The Economist Intelligence Unit; pp. 20-21. 142

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En resumen, la economía cubana necesita una profunda reestructuración que, en un sentido amplio, incluye redefinir las bases materiales de acumulación, su reinserción en la economía internacional y una reforma del sistema económico.145 2.1.2.- Situación Tributaria. “En Cuba rigen: la desigualdad en el impuesto, la intervención fiscal en los intereses privados, el veto fiscal en muchas transacciones particulares, la imposición del tributo en los momentos en que se arruina el contribuyente, la exacción del impuesto con inoportunidad y la diversificación del impuesto que lleva consigo la desproporción en las cargas.” Aunque parezca mentira, estas líneas que describen a la perfección la situación en que se haya la Hacienda cubana en la actualidad, pertenecen a Pasarón y Lastra, quien definía de esta manera la situación económica de Cuba en 1859, hace casi 150 años, en su obra “Cuba considerada económicamente”. La mayor parte de la tributación antes de la reforma económica que se instrumentó en atención al ya mencionado período de economía recesiva (llamado Período Especial) siempre provino del sector estatal de propiedad con un esquema de distribución de la ganancia que condicionaba figuras tributarias sólo comunes al bloque CAME, al cual el país pertenecía. El sector no estatal o privado tenía un peso ínfimo en las partidas de Ingreso al Presupuesto.146 Hoy en día, la Hacienda cubana se caracteriza por la inexistencia de centros de consulta y de asistencia técnico-jurídica, ni de un órgano consultivo en aquellos casos en que puedan surgir criterios discrepantes dentro del Ministerio o entre Ministerios y Órganos Jurisdiccionales. También, en el aspecto director a escala central, se trata de un sistema centralizado de información; si bien debe asegurarse la seguridad en la información por la naturaleza de ésta, los usuarios de la misma se resienten por los retardos en su recepción, y por la imposibilidad de consulta en tiempo real a efectos de inspección cruzada. Se trata de un sistema con inexistencia de redes de información; se carece de un circuito efectivo que capte, seleccione y canalice información de actualidad, en orden a operar con ella; como señala Louis Kaplow, “la principal fuente del coste derivado del cumplimiento deriva del comportamiento de los contribuyentes, implicando a menudo la llevanza de registros.” 147 Otros rasgos son la incapacidad para incentivar y estimular al factor humano y la completa ausencia real de una dirección de organización y métodos. El sistema vigente en la actualidad ha ido conformándose en el tiempo, sin que hubiera, o al menos se sintiera, la influencia de algún ente estructural planificador. Han sido núcleos reducidos, con actitudes y aportaciones personales, los que han proyectado sobre el sistema criterios de tal naturaleza. Con esta disfunción, el anquilosamiento estructural no tardará mucho en hacerse notar, y los síntomas en que primero se manifestará serán: falta de versatilidad en acciones, inadaptación a nuevas tareas, respuestas con retraso, incapacidad de autoanálisis, etc.

Véase Carranza & Gutiérrez & Monreal (1995, 3). Véase Mesquida del Cueto (1994/1995, 26). 147 Kaplow, Louis. How tax complexity and enforcement affect the equity and efficiency of the income tax. Discussion paper, no.174. Cambridge, MA: Harvard Law School, [1996]; p. 6. 145 146

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Otros problemas son la ausencia de censos manejables y de información, así como de indicadores estándar de medición de datos, cuestión ya tratada previamente; la inexistencia de medios materiales y recursos humanos formados, necesarios para llevar a cabo las tareas tributarias; y la imposibilidad de aplicación en la actualidad de los impuestos recogidos en el sistema tributario. Desde un aspecto funcional, es un sistema con retardos y carente de retroalimentación; el actual esquema de funcionamiento y reciclaje de la información puntual, con los niveles de conexión nacional, no es óptimo en retroalimentación hasta pasados dos o tres años, que junto al retardo en tiempo real al inspeccionar un determinado contribuyente, y la tasa de inspecciones por año, muy bien puede dar como resultado que su utilidad sea prácticamente nula. También puede considerarse como un sistema estático, que comporta la incapacidad para detectar y controlar actividades y relaciones de nuevo cuño, hasta pasado cierto tiempo. Por otro lado, existe un doble régimen fiscal entre entes estatales y privados, como ya se analizara previamente al tratar sobre el desmantelamiento del sistema tributario, durante el período 1967-1994, en el capítulo anterior; así como un doble régimen tributario según se trate de entidades nacionales o de inversiones extranjeras. Asimismo, existe una laguna legal en cuanto al Impuesto sobre Utilidades sobre empresas privadas (que no existen), en relación con el régimen de la propiedad privada. Aún más, es un sistema no interactivo y falto de articulación interadministrativa. Enumerados ya la ausencia de retroalimentación y la existencia de retardos de funcionamiento, hay otra disfunción importante que existe, es la desconexión entre Administraciones tributarias de distintos niveles. El sector estatal es el mayor aportador de ingresos, aunque el sector no estatal ha ido ganando en importancia debido a la tendencia a la diversificación de la estructura económica, que se ha producido en los últimos años. Este panorama queda completado por la ausencia de un régimen sancionador que desincentive el incumplimiento de las obligaciones formales y materiales. Finalmente, debe mencionarse el Proyecto de Cooperación Tributaria entre Canadá y Cuba, durante cuya duración de tres años (1998-2000) la Administración Tributaria canadiense ha ayudado a la Oficina Nacional de la Administración Tributaria (ONAT) a establecer la política y procedimientos necesarios para la instauración de una administración tributaria nacional, así como un sistema de recaudación de impuestos a escala provincial y municipal; la colaboración se ha extendido al diseño, desarrollo, y puesta en marcha de un sistema automatizado de administración tributaria, con todos los requisitos relacionados que comporta, así el registro de usuarios, los servicios al contribuyente y la educación pública, la gestión de pagos y devoluciones, las recaudaciones, la selección de comprobaciones e inspecciones, y cuestiones relativas a recursos humanos tales como instrucción. El eje central del programa de la Administración Tributaria cubana es un paquete de software/hardware llamado Soluciones Tributarias (Tax Solutions), que fue desarrollado por la organización no gubernamental CIAT (Centro Interamericano de Administraciones Tributarias). La cooperación ha cubierto cinco áreas - recaudación, inspección, asistencia al contribuyente, cualificación y recursos humanos. La Agencia Canadiense para la Cooperación y la Oficina Tributaria han financiado los estudios mencionados con cinco millones de dólares canadienses, destinados a adquirir el

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sistema informático, la compra del mobiliario de oficinas y el entrenamiento del personal.148 Para concluir, se presentan algunos datos estadísticos e indicadores de la Oficina Nacional de la Administración Tributaria (ONAT), sin perjuicio del hecho de su falta de verificación por organismos internacionales independientes, lo que pone en tela de juicio su fiabilidad. Pese a ello, se exponen a continuación, aunque tan sólo sea con carácter informativo. Comportamiento del déficit fiscal en porcentajes del PIB corriente. (Período 1993-2000) UM: % del PIB 0.0 -5.0 -10.0 -15.0 -20.0 -25.0 -30.0 -35.0

199 199 199 199 199 199 199 200

% -30.4 -7.9 -3.2 -2.5 -2.0 -2.3 -2.4 -1.2

Comportamiento de la carga tributaria total en porcentajes del PIB (Período 1993-2000) UM: % del PIB 58.0 56.0 54.0 52.0 50.0

1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

% 57.3 57.9 55.1 53.7 53.2 52.3 52.6 54.0

Estructura de la recaudación por sectores de propiedad.

Sector Estatal No estatal Población Total

148

1996 MMP 11121.6 588.5 532.7 12242.8

% 90.8 4.8 4.4 100.0

1997 MMP 10929.2 649.2 625.2 12203.6

% 89.6 5.3 5.1 100.0

1998 MMP 11125.5 828.4 548.1 12502.0

% 89.0 6.6 4.4 100.0

1999 MMP 11857.1 988.1 574.0 13419.2

% 88.8 7.4 4.3 100.0

Artículo publicado en Revenue Canada's "INTERACTION " March/April 1997, No. 29.

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2000 MMP 13295.9 1083.2 536.7 14915.2

% 89.1 7.3 3.6 100.0

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2.1.3.- Peligros y Riesgos. Los peligros que acechan a la economía cubana en un futuro proceso de apertura al mercado son innumerables; entre aquéllos más importantes que deben evitarse, cabe enumerar: • Que las industrias se transformen en unidades manufactureras de los países menos afectados por la crisis; • Que desaparezca la especialización; • Que no se asimile la tecnología que se utiliza; y • Que se repatríen los beneficios como pagos a la tecnología que se transfiere. En resumen, impedir la pérdida de la autonomía industrial. Asimismo, hay otros condicionantes que afectarán de igual forma al orden económico, entre éstos: la dependencia tecnológica, el aprovisionamiento de materias primas y la alta penetración de capitales extranjeros en todos los sectores, los cuales de forma sutil e invisible desviarán los beneficios a sus respectivos países. Ante estos posibles hechos será necesario acelerar las tareas de homogeneización e internacionalización de procesos productivos, de oferta de productos y de incorporación de la tecnología e investigación al sector; si todo ello se consigue adecuadamente, los efectos derivados deberán traducirse en un crecimiento armónico de la economía, en que la oferta satisfaga más fielmente la demanda, evitando así mayores desequilibrios internos (crecimiento del desempleo) y externos (déficit en la balanza comercial). Pese a ello, en el presente estudio nos centraremos básicamente en aquéllos que considero constituirán las principales amenazas para la correcta implantación y funcionamiento de un sistema tributario en Cuba bajo una nueva Economía de Mercado, éstos son: la Economía Sumergida, los Mercados y Precios de Transferencia y la Transferencia de Tecnología. Estos fenómenos se instalan en los sistemas económicos alterando su estabilidad y desencadenando la aparición de una serie de problemas y distorsiones, los cuales abarcan y se extienden a todos los ámbitos de la realidad, así como generan procesos económicos irregulares, dando como resultado desequilibrios en la balanza de pagos, déficits públicos insostenibles, afectación de las leyes de mercado, dificultades en el acceso a financiación, desequilibrios en las relaciones de intercambio internacional, etc. A continuación se analizan cada uno de estos fenómenos en el marco de la economía cubana y posibles vías de erradicación de los mismos: 2.1.3.1.- Economía Sumergida. El concepto de Economía Sumergida pretende acotar un fenómeno socioeconómico complejo que preocupa a la totalidad de Estados modernos desarrollados. La economía sumergida es comprensiva y provocadora de efectos tales como el fraude

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fiscal, el fraude a la Seguridad Social, el desempleo censado, el subdesarrollo productivo, el dumping social, etc. Abordar el estudio de la economía sumergida conduce al principio físico de AcciónReacción, cuya traducción conceptual es la de dar respuestas a acciones que proceden del exterior. Entre las causas de aparición y crecimiento de la economía sumergida en Cuba, pueden citarse: • La excesiva burocratización y presencia del Estado; • Las expectativas de amnistía fiscal a la caída del Régimen; • La existencia de situaciones de competencia desleal; • La precariedad de medios y baja eficacia de las Administraciones Públicas; • La complejidad de control derivada del crecimiento cuantitativo del número de contribuyentes trabajadores por cuenta propia; y • El excedente de mano de obra y la elevada tasa de desempleo, etc. Es un hecho constatado que cualquier cambio político conlleva cambios de medidas en general, y ello comporta también mayores beneficios de toda índole, en casos como el de Cuba, probablemente amnistías fiscales. Otro factor que favorecerá el aumento de la economía sumergida vendrá dado por los aparentes vacíos de poder e inconcreción en la asunción de competencias cuando se cambien los centros de poder y decisión. Las relaciones con el Estado se volverán confusas, aparecerán diversos interlocutores, surgirá la aparente descoordinación e ineficacia, y se incrementarán los requisitos. A efectos de erradicar la economía sumergida y evitar su desarrollo, será necesario: Acopiar información: censos, estadísticas, etc.; incorporar, por parte del Estado, nuevas formas de organización y métodos de gestión, en aras a incrementar los niveles de eficacia, eficiencia y celeridad de sus acciones; simplificar el conjunto de relaciones y trámites en las diversas Administraciones; incrementar los niveles de colaboración y coordinación entre las distintas Administraciones y sus órganos; solicitar colaboración de instituciones y entes privados; y legislar para reducir el coste de la legalidad, encareciendo el coste de la ilegalidad. 2.1.3.2.- Mercados y Precios de Transferencia. Consecuencia de la monopolización tecnológica de materias primas, de productos, de servicios, de la amplitud de mercados y de las distintas políticas fiscales, cada día se consolidan con más fuerza las estructuras económicas “transnacionales”, es decir, lo que se viene en llamar “Multinacionales”. Estos entes complejos son tan o más poderosos que muchos Estados, lo que provoca que los Estados vigilen sus movimientos económico-financieros, no tanto porque puedan operar al margen de la legalidad, sino porque operando en la más pura ortodoxia económica y legal, generan desplazamientos patrimoniales, afectando éstos a la soberanía tributaria y afectando con ello los ingresos públicos, además de provocar defectuosas asignaciones de recursos y de distorsionar la competencia.

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La principal preocupación la constituyen los desplazamientos patrimoniales generadores de menores bases tributables en un determinado país, como resultado de alterar los precios en las transacciones entre empresas vinculadas, derivando su vinculación de la participación directa o indirecta en capital, gestión o control, o bien por el ejercicio de su gestión y/o control por las mismas personas. Esta situación descrita recibe el nombre de Precios de Transferencia. En este contexto, cabe señalar que la colonización, la pérdida de la autonomía financiera y la limitación de la soberanía propia acaecen cuando se pierden los mercados propios y se imposibilita el acceso a mercados extranjeros. Para evitar esta situación de neocolonización, hay que contener y cerrar las vías de pérdida y fuga del patrimonio propio, o bien conseguir que el balance entre pérdidas y nuevas entradas no ponga en peligro el propio equilibrio y desarrollo. La repatriación de beneficios, y por tanto el drenaje de riqueza, acostumbra a instrumentarse mediante mecanismos como: la imputación de costes por actividades de I+D; la imposición de costes por asesoramiento y tareas diversas; la realización de pagos en contraprestación por aprovisionamiento de patentes, marcas, royalties, materias, equipos industriales y servicios profesionales de técnicos y asesores; la imputación de costes de administración y gestión del holding (matriz); mayores costes o precios de adquisición (Precios de Transferencia strictu sensu) de los distintos factores servidos o cedidos; difusión o creación de fondo de comercio en el interior del país, con altos costes y cortos plazos de tiempo, a cargo de las filiales o sucursales establecidas en dicho territorio, etc. Transferencias de precios también pueden lograrse propiciando deseconomías externas (públicas y privadas) por inexistente o deficiente legislación en ámbitos como la ecología, la imposición jurídico-tributaria, etc.; monopolizando productos, servicios, sectores, subvenciones y ventajas fiscales, o consumiendo recursos internos a costes inferiores; ocupando en el tiempo derechos mediante contratos con beneficios dispares para ambas partes; imponiendo endeudamientos excesivos que condicionan el devenir futuro de las empresas mixtas, y por tanto, perdiendo autonomía empresarial interna; comprando o participando en empresas nacionales que después cierran, son objeto de reconversiones, o cambian maquinaria por empleo o fuentes de aprovisionamiento o tecnología para incrementar la dependencia exterior y repatriar beneficios; imponiendo la contratación de determinados servicios (asesoramientos jurídicos, económicos, publicidad, etc.), a empresas foráneas o interiores donde también participen intereses extranjeros; y comprando empresas nacionales que ocupen mercados propios, para posteriormente ahogarlas financiera y/o tecnológicamente, provocando su hundimiento y destrucción; y finalmente sustituirla por otra extranjera que, o bien repatríe beneficios con mayor facilidad, o bien previamente haya dejado el valor añadido en el país de origen por sólo dedicarse a satisfacer los mercados propios desde territorio extranjero (empleo y creación de riqueza en su país de origen). Estas acciones no son siempre perceptibles a simple vista, y en muchos casos es imposible de intuir, conocer y demostrar dichas vinculaciones, por afectar a ámbitos tales como la soberanía de otros Estados, el secreto profesional, el secreto bancario, etc. Así, por ejemplo, a veces las fugas de beneficios no pasan por la frontera, sino que tienen lugar en el interior del país, mediante contrataciones con otras empresas

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aparentemente desvinculadas (operaciones triangulares y sociedades interpuestas), y son otras las que monopolizando mercados, o estableciéndose en el interior, lo hacen con fondos del país por los pagos de su vinculada. Otras veces simplemente se hace disfrutando en el país de vivienda, de salario, de ocio, etc., con cargo al establecimiento permanente o sucursal. Finalmente, sólo añadir que la internacionalización económica y apertura a otros sistemas son generadoras de este tipo de situaciones, las cuales se dan en todos los Estados, pero no por ello hay que descuidar y olvidar el peligro que constituyen. 2.1.3.3.- Transferencia de Tecnología. Todo lo que se refiere a las relaciones con el exterior (normativa, tratados comerciales, etc.) debe contemplarse en vistas a evitar dependencias, la minoración de la propia autonomía y, en definitiva, a impedir que una regulación interior imperfecta deje en situación de inferioridad las estructuras económicas propias. Pues bien, dentro de los aspectos relevantes a vigilar en la internacionalización económica, destaca el riesgo de pérdida de autonomía derivado de otras situaciones, tales como la dependencia tecnológica. Cuando la economía se rige por el principio de rentabilidad, aparece de inmediato la desconsideración del ser humano, así como de todo aquello que no proporcione un umbral mínimo de rentabilidad; es decir, aflora la obsolescencia funcional de las unidades económicas de producción, se desestiman medios y recursos, se cierran empresas, se inicia el paro y se inician las crisis económicas. Estas crisis arraigan con más fuerza en el más débil, siendo necesario para salir de ellas reconversiones industriales que requieren grandes cantidades de recursos monetarios, los cuales se obtienen del exterior a cambio de la enajenación del patrimonio propio y de la pérdida de mercados y capacidades autóctonas. Por ello, los Estados deben cuidar escrupulosamente los sectores y niveles de apertura para no hipotecar su futuro. Pues bien, en este orden de ideas, es fácilmente constatable que, actualmente, la primacía de la rentabilidad esperada aconseja instalaciones y plantas industriales en países extranjeros mientras que éstas satisfagan las expectativas lucrativas, y si no lo hacen, se desmontan y se marchan, dejando al país receptor de dichas inversiones con desempleo, falto de recursos y con la consiguiente frustración. Por ello, se debe intentar que en el proceso de apertura económica y penetración de capitales, el país receptor reciba también como contraprestación la cesión o acceso al conocimiento tecnológico que subyace en ese tipo de fabricación o producción. Para ello, se debe asimilar la tecnología, fomentar la creación de intangibles (propiedad industrial e intelectual), enseñar y aprender, no basta con convenios y contratos de aprovisionamiento, e impedir que nuevos productos y servicios generen insatisfacción en el territorio y que como consecuencia la mano de obra propia se limite a servicios y actividades de baja cualificación: transportes, vigilancia, administrativos, limpieza, etc. Cabe tener en cuenta que un contrato tecnológico no es aquél que mediante la aportación de capital instala la empresa e inunda de productos extranjeros el mercado interior del país; sí lo es aquél que se integra como parte del tejido

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económico propio, dando como resultado la ocupación de mano de obra desempleada del país, el aprovechamiento de recursos propios, la satisfacción de la demanda interna, evitando importaciones, la ocupación de mercados exteriores y por tanto generadores de divisas, el incremento de la calificación profesional de la mano de obra nacional, la potenciación del tejido empresarial propio, la no generación de deseconomías externas, la inexistencia de turbulencias en relación con otros sectores económicos, por ejemplo, desequilibrios territoriales, polarización de recursos, etc., y, por último, la reasignación de recursos internos cuyo coste interior sea superior a los beneficios reales obtenidos, por ejemplo, determinadas inversiones pueden generar costes inducidos en contaminación, desorden, etc. 2.2.- Objetivos a Alcanzar. Como apunta Richard Bird, los factores culturales y políticos, las condiciones económicas, y el marco legal, todo ello, ayudan a configurar el panorama de una administración tributaria.149 A continuación, se exponen una serie de objetivos y finalidades que debe perseguir cualquier proceso de transición y reforma, económica y/o tributaria, y que han de dirigir y erigirse en principios rectores de dichos procesos. 2.2.1.- Económicos. El sistema económico final a que debe tender el proceso de transición y reforma tributaria que nos ocupa, debe definirse como un todo armónico que permita el satisfacer las necesidades del colectivo con criterios de justicia, igualdad, equidad y solidaridad, que fomente la optimización de creación de riqueza y de creación de empleos, que permita la obtención de excedentes suficientes para financiar el desarrollo y bienestar futuros, dinamizando y rentabilizando los recursos y capacidades propias (no recursos ociosos), jerarquizando necesidades y objetivos, a la vez que se consolide un tejido económico productivo propio, manteniendo los mercados propios y fomentando la expansión en mercados extranjeros, planificando la internacionalización económica, sin caer en el colonialismo y consiguiente pérdida de autonomía, realizando planes presupuestarios equilibrados, o en caso de admitir déficit, que el mismo pueda controlarse y dirigirse, proyectándose en el mercado internacional con crédito y prestigio (calidad, precio y servicio de productos), dotando las infraestructuras y políticas necesarias para despejar incertidumbres y minimizar riesgos en el ámbito económico, que legisle para prevenir, no para reprimir, creando el ambiente idóneo en el cual los sujetos vean día a día cómo sus expectativas e ilusiones se ven cumplidas, y logrando la adhesión espontánea y general a los objetivos y anhelos colectivos. Para alcanzar este estado final, los objetivos deberán estar encaminados a satisfacer las necesidades básicas de consumo interno, a generar divisas a mantener la titularidad del mercado propio interno, a expandir mercados internos y externos, a rentabilizar las estructuras y capacidades productivas propias ociosas, a reducir las importaciones, o mantenerlas al nivel mínimo indispensable, a crear redes de distribución propias, a asimilar la tecnología transferida, a crear nuevos bienes y

149

Bird, Richard M. Tax Policy and Tax Administration in Transitional Countries; p. 73.

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servicios, y a acotar hasta el límite sostenible el endeudamiento, el déficit público y la balanza de pagos. Para concluir, los objetivos económicos perseguidos pueden sintetizarse en dos básicos:150 • La reestructuración de la empresa estatal, pilar básico en las relaciones de producción socialistas y del proceso de desarrollo económico. Su eficiencia debe incrementarse permanentemente no sólo ante las demás formas de propiedad nacional, sino también ante la inversión extranjera, para lo cual será imprescindible un riguroso control de sus gastos y resultados. • La evolución del sector externo, que permitirá las importaciones necesarias para el restablecimiento de la infraestructura productiva y social, y la descentralización de la gestión de las empresas estatales. En este ámbito tendría un considerable impacto positivo el levantamiento del bloqueo económico impuesto por Estados Unidos, el incremento de la inversión extranjera y el acceso al crédito internacional, cuestiones todas ellas de las que se tratará más adelante. 2.2.2.- Tributarios. Un sistema impositivo debe ser motivador de que afloren las capacidades y sacrificios personales, por lo tanto, junto a la vertiente recaudadora y/o sancionadora, debe estimular la generación de riqueza, empleo y premiar el esfuerzo y contribución personal. En el caso de economías débiles, el sistema fiscal debe permitir en el interior del país el desarrollo y crecimiento de tejido productivo propio, y a la vez poder regular en relaciones reales de igualdad el diálogo internacional en el intento de no quedar en situación interior de desventaja o debilidad. El sistema fiscal deberá ser claro, concreto, de fácil comprensión general y fácil aplicación y control por parte del Estado. Se deberá dotar al Estado de medios técnicos suficientes y de recursos humanos preparados para el ejercicio de la función propuesta. Debe plantearse un modelo tributario que: posea versatilidad en sus acciones; posea operatividad multifuncional; permita el crecimiento, estabilidad o contracción; pueda, con modificaciones no estructurales, adaptarse a nuevas situaciones coyunturales; fije mecanismos de conducta y hábitos democráticos, tanto en el orden interno como en el externo; retribuya socialmente las iniciativas y colaboraciones; permita controlar desviaciones y practicar correcciones; genere sus propias tasas de fiabilidad de gestión; desconcentre, descentralice y delegue tareas, funciones y responsabilidades; no deje en manos de la arbitrariedad, discrecionalidad o iniciativa individual, decisiones que por su importancia afecten al colectivo sobre el que se proyecta; y puedan simularse, mediante él, situaciones o fases evolutivas.

150

Véase Carranza & Gutiérrez & Monreal (1995, 114).

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Básicamente, el sistema tributario ideal deberá reunir los siguientes rasgos: • Sistema descentralizado de información: Atendiendo a las medidas de seguridad que sean necesarias, el nivel de utilidad de la información se incrementaría si se pudiera acceder a ella en tiempo y forma a través de consultas informáticas. Paralelamente debe dotarse a los órganos periféricos de archivos propios, programas e instrumentos informáticos, que permitan contemplar información muy territorializada geográficamente; • Sistema conexo y sin lagunas: Supone articular un censo de actividades, con criterios de integración vertical, y proceder a buscar las lagunas o puntos muertos, mediante un cuidadoso análisis a través de criterios tales como: tecnologías complementarias y sustitutivas, unidad de puntos de ventas o aprovisionamiento, equivalencia de usos, naturaleza sustitutiva de su demanda, y cadena de márgenes y consumos, etc.; • Sistema sin retardos y con retroalimentación: Requiere de disponer de un modelo informático, distinto al existente, y de la incorporación de otro tipo de datos a los archivos fiscales. Al mismo tiempo, deberán variarse circuitos y vías de información, así como los plazos y técnicas de incorporación de esas informaciones a las bases de datos. Para resumir, un sistema con redes de información, dinámico y capaz de generar incentivos y estímulos personales; • Sistema bien dimensionado. Fácil de realizar, mediante matrices que contemplen los siguientes vectores: Defraudación sectorial territorializada, tasa de inspecciones anuales, cuantificación del censo de no declarantes, presión fiscal relativa entre actividades económicas, sectores en relación con su capacidad productiva y mantenimiento de empleo, personal funcionarial de la Administración Tributaria, y censos totales y su distribución por conceptos y actividades. • Sistema conocedor de puntos críticos o “cuellos de botella”: Requiere disponer de estudios sobre los distintos sectores productivos, que permita utilizar las relaciones derivadas de los vectores que integran la pirámide productiva en la comprobación tributaria; • Sistema susceptible de ser utilizado como instrumento en la toma de decisiones: Exige dotarse de la tecnología y los medios informáticos necesarios para, a través de archivos periféricos, poder conectarse y cruzar información de carácter principalmente contable; y • Sistema que impida, frene o detecte procesos económicos ocultos: Supone dotar al sistema de la tecnología necesaria para, al menos en una primera etapa, practicar relaciones cruzadas de variables, no sólo en el tiempo, sino transversalmente dentro de un mismo ejercicio. En relación a este último aspecto, debe decirse que “aunque no es factible eliminar el fraude fiscal totalmente, es importante mantener el nivel de evasión bajo control. Los aumentos en el nivel de fraude pueden amenazar la integridad del sistema tributario. En concreto, la evasión fiscal mina la capacidad del gobierno para obtener ingresos de una manera equitativa y eficiente. Los individuos y las empresas que evaden impuestos, de hecho, trasladan su carga impositiva a aquellos contribuyentes que cumplen con sus obligaciones tributarias. Este traslado provoca una distribución irregular de la carga impositiva, y perjudica a aquellos negocios que elijan cumplir

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con sus obligaciones tributarias.” 151 Además, especialmente “en los países en vías de desarrollo y en transición, el fraude fiscal a menudo se encuentra extendido y es crónico. Estos altos niveles de evasión fiscal en dichos Estados, restringen la capacidad del gobierno para aplicar políticas fundamentales, tales como la estabilización macroeconómica o la prestación de servicios sociales adecuados y de infraestructuras de capital. Así, el problema del fraude fiscal tiende a tener consecuencias más graves en países en vías de desarrollo y en transición, que en economías desarrolladas.” 152 Por otro lado, “para desarrollar políticas destinadas a la erradicación del fraude fiscal, es esencial entender la vertiente conductual del cumplimiento tributario. Si las actitudes individuales respecto al cumplimiento tributario están en función de las normas sociales, las políticas destinadas al cumplimiento voluntario de la obligación tributaria tendrán que ser diseñadas específicamente para la cultura en la cual serán aplicadas.” 153 En resumen, la política fiscal cubana debe perseguir dos objetivos centrales:154 • Lograr la estabilización macroeconómica, rompiendo la espiral inflacionaria generada a partir de la quiebra del comercio exterior con los antiguos países socialistas; y • Emprender una reforma estructural orientada a racionalizar las actividades productivas y las funciones del sector público y a elevar la eficiencia en la asignación gubernamental de recursos. 2.2.3.- Políticos y Sociales. La reforma económica y tributaria en Cuba, deberá perseguir como objetivo prinicipal: la Aceptación Social e Interiorización del Sistema Tributario. Así, “nada importa que un impuesto sea justo y equitativo teóricamente, si en la práctica su administración y cobranza se realizan de manera vejaminosa para el contribuyente y poco productiva para el Estado. Por eso se explica la quiebra de algunos impuestos, doctrinalmente inmejorables y a pesar de eso combatidos tan duramente por los obligados a su pago que el mismo Estado se ha visto obligado a abolirlos al poco tiempo de implantarlos. En esta materia influye una serie de factores psicológicos y sociológicos, además de económicos, que los verdaderos hacendistas no pueden desconocer si desean tener éxito en la aplicación de las leyes fiscales. Cada pueblo tiene su idiosincrasia propia, y desconocerla significa, la mayoría de las veces, el fracaso de las disposiciones legales mejor diseñadas.” 155 En palabras de Pasarón y Lastra, en 1859: “Cuanto menos aceptable se hace un sistema tributario, tanta más resistencia opone el contribuyente a pagar, y la consecuencia es que, estimulándose el fraude y la inmoralidad, crece la acción fiscal New Zealand. Committee of Experts on Tax Compliance. Tax compliance: report to the Treasurer and Minister of Revenue. [Wellington, N.Z.: The Committee, 1998]; p. 149. 152 Alm, James and Martínez-Vázquez Jorge. Societal Institutions and Tax Evasion in Developing and Transitional Countries. March 2001. Conference in Honor of Richard Bird; p. 2. 153 Véase Alm & Martínez-Vázquez (March 2001, 21). 154 Véase La economía cubana: reformas estructurales y desempeño en los noventa (1997, 73). 155 Véase Pérez Cubillas (1936, 220). 151

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en sus pesquisas, visitas y registros vejatorios; se relajan los vínculos de unión entre el contribuyente y el gobierno; el capital temeroso de las exacciones se aleja de las industrias; se amenguan las fuerzas productoras y la masa imponible; crece el pauperismo sin que disminuyan las necesidades públicas; son menos los contribuyentes y menores las cuotas individuales; se dificulta el cobro; para realizarlo se echa mano de los apremios; y se difunden el malestar y el descontento, origen casi siempre de los grandes males que afligen a muchas naciones. Por eso la cuestión tributaria, la primera entre todas las cuestiones administrativas, es también política y social.” 156 2.3.- Metodología para la Transición. La implementación de un nuevo sistema tributario en Cuba no puede desligarse de la imperiosa necesidad de adecuación del mismo a una serie de principios, circunstancias y realidades que se concretan y constituyen lo que vulgarmente se conoce bajo el nombre de Economía. Dicho ensamblaje no es un proceso instantáneo, sino al contrario, es el resultado de una sucesión de pequeños cambios que, bajo un plan director y conforme la adecuación a una serie de directrices y la medición de un conjunto de variables, se materializa en un objetivo final, fruto de la interiorización y afianzamiento de los principios rectores y de una filosofía determinada. En palabras de Woodrow Wilson: “Estudiamos nuestro sistema económico tal como es y como puede ser modificado, no como debería ser si lo pudiésemos construir de nuevo; y paso a paso lo iremos modificando a como debería ser.” 2.3.1.- Consideraciones Generales. Los sistemas socioeconómicos, por estar configurados por la agregación unitaria de elementos y sus relaciones, responden a las mismas reglas estructurales que los elementos que los integran; además, presentan patologías y disfunciones que pueden tener un origen tanto interno (obsolescencia, estancamiento, desfase, anacronismo, etc.) como externo (conflictos, imprevistos, etc.). Cuando una economía presenta síntomas de debilidad, estancamiento o crisis de naturaleza estructural, como es el caso de la economía cubana, se hace necesaria una revisión y reforma de los postulados del mismo. En este proceso de adaptación, debe reflexionarse sobre una serie de aspectos del sistema, a saber: la disponibilidad de un certero análisis de riesgos, certezas e incertidumbres; la comprobación de la veracidad de la percepción y de la realidad del sistema; la existencia de normas suficientes de control; el conocimiento de todas las variables; la adecuación de la estructura organizativa e institucional; la disponibilidad, por parte del sistema, de mecanismos de retroalimentación; la correcta conexión y estado operativo en tiempo real de los flujos de información; la existencia de zonas de penumbra de control del sistema; la previsión de un ente de organización y métodos; la disponibilidad de censos válidos multifuncionales; el 156

Véase Gómez-Cortés y Cortés (1959, 46).

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nivel existente de retardos (tiempos de reacción del sistema a inputs); el carácter estático del sistema; la adimensionalidad de partes en el sistema; los mecanismos correctores: “ a priori” o “a posteriori”; el nivel de versatilidad y de fiabilidad; y el funcionamiento apropiado del mecanismo corrector: Información – Elección – Decisión – Control. Debe destacarse que el Proceso de Transición al que aquí nos enfrentamos es la etapa más difícil en la implantación de un nuevo sistema, tanto económico como tributario; la enunciación de rasgos del sistema en sus estados inicial y final puede realizarla cualquier persona que haya contactado con el mismo y sea capaz de hacer una autocrítica constructiva, sin embargo, el plantear con soluciones concretas una evolución conduce a posibles situaciones de rotura y desconexión, que pueden generar posiciones críticas las cuales deberán evitarse para que lo planificado en orden a la consecución de los objetivos perseguidos se vea mínimamente distorsionado. En cualquier sistema en evolución cabría preguntarse cuáles son las variables impulsoras y sus estados futuros, así: Crisis, cambios tecnológicos, cambios sociales o del pensamiento, y efectos. Para resolver el problema habrá que delimitar el problema y elegir la forma de resolución del mismo, que a su vez dependerá de: la muestra de la población elegida, el aspecto sociológico y cultural y los conceptos e ideas utilizados en la organización. En la fase de identificación (o fase de decisión) podremos ayudarnos de análisis estadísticos e históricos, análisis de desviaciones en planes y objetivos, análisis de esquemas exteriores e investigación operativa (en la fase de modelación). Destacando nuevamente el aspecto organizativo, debe decirse que la consecución de un objetivo requerirá un detallado y exhaustivo conocimiento de la estrategia y la táctica de su ejecución, así como la previsión de los posibles problemas que puedan surgir. Por otro lado, al contemplar una evolución de un estadio económico a otro, es prioritario conocer el “stock” de capacidades productivas y cuantificar los niveles de riqueza, explicitando en qué tipo de recursos propios: o Sector Primario: agrícola, animal, extractivo mineral, hídrico, energético, climático, etc. o Sector Secundario: clases de productos, industrial, de transformación, de consumo y duraderos. o Sector Terciario: nivel y tipo de servicios, capacidades, grado de tecnología, infraestructura turística, ocio, salud, etc. o Nivel Científico y Tecnológico: formación profesional, educación universitaria, etc. También, es importante asegurar la capacidad de generar recursos en el ámbito público y privado, conocer los consumos internos y posibles excedentes, cuantificar el volumen de importaciones y exportaciones, formación de precios interiores y exteriores, etc., y diseñar el mapa de motivaciones e incentivos individuales y colectivos (estudios sociológicos de afección espontánea a los objetivos propuestos).

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Además, será útil crear un stock de capital propio y capacidad de soportar endeudamiento externo, definir de forma clara y precisa los objetivos a alcanzar en el tiempo, determinar los cambios legislativos necesarios (legislación civil, penal, procesal, mercantil, administrativa, etc.), fijar los cambios organizativos en la estructura del estado para poder impostar, dirigir y controlar los cambios propuestos, establecer la jerarquía de prioridad de objetivos, con expresa interacción en el tiempo entre ellos y concretar un modelo de posibilidades, cuantificado económicamente. Asimismo sería beneficioso el elaborar un presupuesto estatal con vigencia anual o bianual, que permita financiar los objetivos y evolución propuestos, dentro de un horizonte de compatibilidades no superior a 4 años, así como elaborar un censo multifuncional de: Personas y sus atributos: edad, sexo, estado, etc.; bienes diversos en unidades, capacidades, características, coste, calificación, etc.; infraestructuras, tipo, estado, funciones, etc.; y entes e instituciones y sus funciones. El resultado final será un inventario general del país. Finalmente, recoger aquí las palabras de Roswell F. Magill, quien, en las primeras páginas de su Estudio sobre el Sistema Fiscal en Cuba de 1939, destacó que la valoración de un sistema tributario deberá basarse en tres aspectos fundamentales: 1. La naturaleza de los tributos y de los rendimientos derivados de éstos; 2. La eficacia y eficiencia de la Administración Tributaria; y 3. El nivel de gasto. 2.3.2.- Instrumentos. Los instrumentos necesarios para salir de los estados de crisis pasan por restablecer el equilibrio entre la oferta y la demanda, controlando costes, precios y salarios, incrementando la calidad y productividad de los productos y procesos; es decir: Reasignar Recursos y Redistribuir Riqueza. Como dijera Stanley Surrey, “la administración tributaria es el agente de la política fiscal. La política fiscal se halla, por tanto, en la posición de un superior cuya situación se puede ver mejorada o dañada en función de las virtudes o debilidades de su agente. Por tanto, la política fiscal debe basarse en una comprensión y valoración realistas de las capacidades de la administración tributaria.” 157 A continuación analizaremos los tres instrumentos que considero primordiales en aras a llevar a cabo una reforma del sistema impositivo en Cuba, tarea la cual conllevará un necesario período de transición y adaptación de las estructuras a los cambios introducidos: la Información (cuyo instrumento básico son los censos), la Adecuación del Marco Legal e Institucional a una Economía de Mercado, y la Experiencia Histórica y el Estudio Comparado de Casos Similares, entendidos como otros países que hayan pasado por el mismo proceso de transición al que se enfrentará Cuba próximamente.

Surrey, Stanley. Tax Policy and Tax Administration, in W. Hellmuth and O. Oldman, eds. Tax Policy and Tax Reform (CCH, 1973), pp. 531-541. 157

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2.3.2.1.- Información: Censos. “Una manera obvia de mejorar la administración tributaria en la mayoría de los países en vías de desarrollo es simplemente diseñar e instalar mejores sistemas de gestión y tratamiento de la información.”158 El proceso tendente a inventariar capacidades debe basarse en la elaboración de Censos, que no es nada más que un conjunto de informaciones y/o relaciones nominales con los atributos característicos y diferenciadores. La elaboración de censos requiere que se defina previamente el modelo global de funcionamiento, sus relaciones, control, dimensiones, posible evolución, retardos, retroalimentación, así como una clara y diáfana definición conceptual de cuáles son las razones y necesidades de su elaboración y en qué condiciones y funciones va a ser utilizado. Los censos son instrumentos dinámicos, por lo que se predica básico: su simplicidad, concreción, versatilidad y virtud de que en su elaboración puedan introducirse sesgos derivados de criterios subjetivos de las personas o entes que los realizan. Un censo debe ser fácilmente actualizable y poseer un plazo mínimo de vigencia. Habrá diferentes clases de Censos a elaborar, los más importantes son: • Censo de Bienes Inmuebles Rústicos y Urbanos: Éstos deberán ser forzosamente territoriales y contener entre otra información: El tipo de bien, su titularidad, sus características físicas (dimensiones, superficie, tipo de construcción, servicios, instalaciones, volumen de edificabilidad, ubicación, antigüedad, propiedad, uso, situaciones legales, nivel de cumplimiento de la normativa, transmisiones y otras vicisitudes) y el valor base definido mediante leyes y su correlativo de mercado, hipotecas, cargas, servidumbres y restantes gravámenes y derechos reales. • Censo de Unidades Económicas de Producción de Bienes y Servicios: Éstos pueden fragmentarse según sean sector extractivo, primario, productivo, distributivo, servicios, etc., como se ha apuntado anteriormente. Habrá de contener: titularidad, activos, descripción, capacidades, ubicación, empleo, nivel tecnológico, consumos energéticos y demás fluidos. • Censos Diversos. A saber: relaciones, transacciones, consumos, importaciones, exportaciones, investigación y desarrollo, sanidad, enseñanza, ecológicos, etc. Estos censos constituyen un inventario global, cuyo contenido es básico para el planteamiento económico, presupuestario, financiero y estadístico.

Bird, Richard M. Tax Administration and Tax Reform: Reflections on Experience, in J. Kalilzadeh-Shirazi and A. Shah, eds., Tax Policy in Developing Countries (World Bank, 1991), p. 40. 158

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La información en ellos contenida, en los Estados modernos de raíz latina es materia que afecta a los registros civiles, mercantiles, financieros y bancarios, de transacciones exteriores, etc. , y cuya confidencialidad y secreto deben estar circunscritos a los órganos del Poder e instituciones públicas que por ley se determine. Los censos admiten que su ejecución pueda realizarse de forma: Territorial (parcial, general, estatal, provincial, municipal, etc.), sectorial (por procesos o productos, pudiendo para mayor eficacia y celeridad, según se desee, utilizar alternativas de ejecución), puntual (mediante círculos expansivos concéntricos), polar o multipolar (según sean los objetivos), radial, o sobre la base de cualquier otro parámetro o variable directriz. 2.3.2.2.- Adecuación del Marco Legal e Institucional a una Economía de Mercado. Como señala Richard Bird, el marco legal es crucial en la administración tributaria; para el correcto cumplimiento de la ley, ésta debe ser tanto apropiada para el entorno, como ser ejecutable: una correcta aplicación requiere de una buena ley tributaria.159 Para fomentar la inversión interna y extranjera, necesarias para la recuperación económica y el crecimiento a largo plazo, Cuba, al igual que otros países en transición, necesitará desarrollar un marco legal e institucional que brinde un entorno comercial sustentador, leal, transparente y previsible. Tendrán que definirse y garantizarse la propiedad individual y demás derechos económicos, protegiendo al mismo tiempo los intereses públicos. Al igual que muchos otros países en transición, Cuba se enfrentará a la difícil tarea de resolver el legado de las expropiaciones de bienes para así lograr que los ciudadanos y los inversionistas extranjeros, por igual, confíen en que, en el futuro, los derechos de propiedad estarán protegidos en el país. Con miras a garantizar los derechos de propiedad para todos los ciudadanos, Cuba deberá instaurar un sistema confiable para el registro de bienes y el otorgamiento de los títulos de propiedad pertinentes, en el supuesto de que finalmente las propiedades reviertan a sus antiguos propietarios, o simplemente se decida su privatización; a estos efectos, será de importancia crucial la elaboración de censos y demás trabajos estadísticos, como ya se mencionara anteriormente. Cuba podrá minimizar el alcance y el período de tiempo de incertidumbre respecto a la titularidad que pudieran impedir los intercambios de propiedad y la inversión. La experiencia de diferentes países de Europa central y oriental podría ser aprovechada por los funcionarios cubanos para determinar cómo enfocar el tema de los reclamos.160 2.3.2.3.- Experiencia Histórica y Estudio Comparado de Casos Similares. En este sentido, a tenor de lo dispuesto en el texto del Informe estadounidense sobre Apoyo para una Transición Democrática en Cuba, de 28 de enero de 1997, la Isla tiene excelentes perspectivas para lograr un crecimiento económico sostenido Bird, Richard M. Tax Policy and Tax Administration in Transitional Countries; p. 73. Informe estadounidense sobre Apoyo para una Transición Democrática en Cuba, de 28 de enero de 1997. 159 160

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después de la transición. En primer lugar, puede beneficiarse de las experiencias acumuladas sobre la transición en otros países del hemisferio occidental y ex miembros del bloque soviético. Las lecciones aprendidas de las transiciones en el bloque soviético han sido presentadas en un informe publicado recientemente por el Banco Mundial titulado: Informe sobre el Desarrollo Mundial en 1996, "De la planificación central a la economía de mercado". Una de las principales observaciones contenidas en dicho informe es la correlación directa entre las políticas que liberalizan la economía interna y abren el país a la economía internacional, y un nuevo crecimiento y prosperidad. El informe señala que típicamente, el crecimiento se reinició en los países en transición estudiados después de tres años de una liberalización sostenida. Dado que Cuba ya enfrentó el golpe producido por la desintegración del comercio con el CAME, el período de ajuste para dicho país, una vez iniciada la liberalización económica sostenida, será probablemente más breve que el experimentado por otros países integrantes del antiguo bloque soviético. Además, la menor magnitud del sector de la industria pesada en la economía cubana, comparado con el de la mayoría de los países que integraban el bloque soviético, debiera reducir el nivel de trastornos económicos adicionales debidos a los problemas de ajuste comunes a este sector. La proximidad de Cuba al mercado estadounidense y su ubicación en el corazón de una región comercial que crece con rapidez le dará ímpetu al crecimiento económico en la Isla. La importancia de este factor ha sido demostrada con creces por los países de Europa central ex-miembros del CAME, cuyas economías se han visto estimuladas por la ampliación del comercio y de la inversión con la Unión Europea. Como resultado de la citada experiencia histórica de otros países, especialmente de aquéllos que han sufrido transiciones similares a la que se enfrentará Cuba, se han extraído una serie de conclusiones, que recoge el ya mencionado Informe de 1997, así: (a) La liberalización de la economía mediante la apertura de oportunidades comerciales y de mercado generará crecimiento. Esto supondrá permitir que los precios competitivos de mercado prevalezcan en la economía, y permitir la constitución y operación de nuevas empresas; (b) por lo general, el crecimiento se producirá mediante la ampliación del sector privado, y la reforma y privatización significativa de las empresas estatales; (c) la experiencia de las economías en transición de todo el mundo demuestra con claridad que las pequeñas empresas, especialmente en el campo del comercio, los servicios y las ventas al por menor, prosperan una vez que se eliminan las restricciones; (d) una política de liberalización tiene que estar acompañada de una política de estabilización económica, la cual conlleva disciplina fiscal y monetaria, y ambas políticas deberán aplicarse en forma congruente y constante; (e) las redes de protección y seguridad social generalmente deberán reestructurarse para que protejan a los ciudadanos durante la transición hacia una economía de mercado; (f) los derechos de propiedad deberán establecerse con claridad y protegerse, siendo además necesario desarrollar sistemas financieros, legales y reglamentarios apropiados; (g) tendrá que reformarse el sistema educativo, concebido y diseñado para servir a una economía de mando, con miras a que proporcione una combinación adecuada de habilidades para una nueva economía de mercado; y (h) la integración a la economía mundial, incluida la participación plena en las instituciones financieras y en las organizaciones comerciales internacionales, será un ingrediente fundamental para el éxito de la transición y la recuperación económica.

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2.3.3.- Ayuda y Cooperación Internacional.161 La transición en Cuba constituirá el punto de partida de su proceso de reintegración a las organizaciones regionales e internacionales que pueden brindar recursos financieros importantes para la reestructuración económica. El restablecimiento de su afiliación al Fondo Monetario Internacional (FMI) debe ser una prioridad temprana, para tener acceso a los créditos de dicho organismo y como un paso necesario para la renegociación de las deudas externas de Cuba. La renegociación de la deuda externa resultará en créditos renovados de fuentes oficiales y privadas. La readmisión a la Organización de los Estados Americanos le permitirá a Cuba convertirse en miembro del Banco Interamericano de Desarrollo (BID). La afiliación de Cuba al BID y al Banco Mundial le dará acceso a los préstamos para el ajuste estructural. Los Estados Unidos, probablemente apoyará la afiliación temprana en estas organizaciones y ofrecerá asistencia bilateral para ayudar a Cuba a cumplir con las condiciones para la afiliación y para los préstamos. Un gobierno de transición en Cuba, comprometido a emprender reformas fundamentales a nivel económico y político, y que esté preparado y dispuesto a trabajar en cooperación con los donantes externos, podrá esperar montos considerables de apoyo por parte de los Estados Unidos, de otros gobiernos, de la Unión Europea, de las agencias de las Naciones Unidas, del Banco Mundial, del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y del Fondo Monetario Internacional (FMI), y también de fuentes privados, por ejemplo, organizaciones no gubernamentales. Antes del advenimiento del régimen actual, Cuba era miembro del FMI y del Banco Mundial. Después de una transición política, el proceso para que Cuba vuelva a unirse a estas dos instituciones debiera ser relativamente directo; en cambio, Cuba nunca fue miembro del BID. Los préstamos a ser concedidos por los bancos multilaterales de desarrollo dependerían de una serie de factores, incluida la elegibilidad de Cuba para recibir financiamiento bajo condiciones concesionarias de la Asociación Internacional de Fomento (AIF) del Banco Mundial, y del Fondo para Operaciones Especiales (FOE) o de la Facilidad de Financiamiento Intermedio (FFI) del BID. Las donaciones y demás asistencia de tipo altamente concesionario serían más significativas en los primeros años de la transición. Debido a la proximidad geográfica y al interés nacional, puede esperarse que los Estados Unidos sea el proveedor bilateral predominante de dicha asistencia, como sucedió en el caso de otros países cercanos que emprendieron un cambio político significativo, como Panamá, Nicaragua y Haití. Aunque estarán disponibles desde temprano en la transición créditos oficiales concesionarios y no concesionarios y garantías crediticias de varios países, Cuba tendrá que firmar un acuerdo financiero con el FMI y renegociar su deuda oficial pendiente para beneficiarse plenamente de este tipo de financiamiento.

Información obtenida del Informe estadounidense sobre Apoyo para una Transición Democrática en Cuba, de 28 de enero de 1997. 161

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PROPUESTA DE REFORMA: UN “SISTEMA TRIBUTARIO INTEGRAL” EN UNA SOCIEDAD SIN CIRCULANTE COMO PARADIGMA DE BIENESTAR ECONÓMICO.

La presente propuesta va encaminada a probar la viabilidad de estructurar e implementar en Cuba un sistema tributario desigual basado en la Teoría de la Utilidad Ponderada (Weighted Utility Theory) de John Rawls, el cual permita alcanzar una sociedad sin circulante como premisa básica para la posterior implantación de un ¨Sistema Tributario Integral¨, entendido como un nuevo régimen fiscal consistente con los postulados del Bienestar Económico (Welfare Economics), que será más justo, eficiente y administrativamente gestionable que el actual sistema tributario cubano. Empezaré destacando las especiales circunstancias políticas, económicas y geográficas de Cuba, las cuales la hacen el emplazamiento idóneo para llevar a cabo la presente propuesta. Para empezar, Cuba es uno de los pocos países comunistas aún existentes, caracterizado por una economía controlada. Esto, añadido a las reducidas dimensiones de su territorio, a su relativamente pequeña población, a su aislamiento producto de su insularidad y a su posición estratégica, la convierten en la candidata ideal para la implantación de reformas económicas y sociales significativas, en el transcurso de una probable futura transición hacia un régimen democrático de economía de libre mercado. Además de esto, las aproximadamente cuatro décadas de sanciones económicas que Cuba ha sufrido, aparte de comportar diversos inconvenientes y problemas, también han supuesto algunos beneficios tales como la posición actual de Cuba de relativo desendeudamiento, así como su situación de elevada autonomía e independencia. El problema más importante al que se enfrenta Cuba en la actualidad es cómo evitar la enajenación de la tierra y restante riqueza nacional a precios de saldo, tal y como ha sucedido en otros países. De hecho, tras quedar demostrado el tremendo fracaso de los procesos privatizadores en el Tercer Mundo, la iniciativa de recaudar impuestos sobre la tierra y sobre la propiedad, defendida ya en los años 1990 como alternativa a las directrices de reforma del Banco Mundial y del Fondo Monetario Internacional, debe ser recuperada e implementada en aras a evitar la reducción de los ingresos futuros del Gobierno, así como a proteger el patrimonio nacional a efectos de servir en la mejor medida posible a los objetivos sociales de Cuba. Por otro lado, Cuba se encuentra en un estado inicial en que requerirá de una transformación absoluta, partiendo de cero; será necesario un replanteamiento de las bases estructurales cubanas a todos lo niveles y en todos los ámbitos. Dada esta situación, lo óptimo es llevar a cabo los cambios que sean necesarios desde un

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principio, con el objetivo de lograr la rápida equiparación de Cuba a países más desarrollados, en cuanto a niveles de bienestar y progreso se refiere. Como consecuencia de todo ello, es importante el que se inicie lo antes posible el proceso de diseño, y el que se exploren las cuestiones relativas a la reforma bajo una multiplicidad de presupuestos, tales como las previsiones de cambio a corto y medio plazo en las estructuras económica y política, dependiendo de las distintas decisiones que se tomen en cuanto a la distribución de recursos, y de las consideraciones del bienestar basadas tanto en el gasto público como en la tributación. En otras palabras, considero que las especiales circunstancias de Cuba ofrecen una oportunidad única para desviarse de los enfoques tradicionales y proponer algo diferente, aunque no inviable. No es una utopía, es un desafío. 3.1.- Fundamento Teórico. En este contexto descrito, es donde toma sentido la presente propuesta. Considero que ha llegado el momento de que Cuba se independice, tanto política como económicamente, de su pasado de sumisión y abuso, y adquiera una identidad propia basada en la unidad, la autonomía y la libertad. Para ello, propongo el empleo del sistema tributario como instrumento al efecto, cuyo uso tanto puede someter como liberar. Una aproximación productiva en aras a configurar el sistema tributario más adecuado es analizar el papel que la tributación óptima pueda llegar a ocupar en el diseño del régimen fiscal, teniendo en cuenta las diferentes fases de la transición, así como las específicas circunstancias en Cuba. El caso de Cuba es único, dados una serie de importantes factores y circunstancias que concurren en la pequeña nación. Para empezar, el sistema tributario de Cuba es el resultado de la fusión de tres distintos legados históricos, a saber, el español, el estadounidense y el soviético, los cuales a su vez son muestra de ideologías políticas y planteamientos económicos totalmente opuestos. Ello demuestra, la versatilidad y adaptabilidad del entorno político, económico y social cubanos a cambios de índole tan extrema, y permite asegurar el éxito de futuras reformas y procesos de transición y cambio en Cuba. Es mi opinión, y así lo ha corroborado la historia cubana, que dichos procesos no estarán exentos de dificultades y problemas, pero los mismos podrán sobrellevarse mejor bajo una dirección política firme, una estructura económica con bases sólidas y estables, y un programa de objetivos bien definido, que permita aplicar las políticas fiscales, monetarias y de pleno empleo que sean necesarias en cada momento. Concretamente, considero que los objetivos que deben perseguirse son la promoción de mayores niveles de bienestar de la población, la reducción de desigualdades sociales, la protección de las fuentes de riqueza del país y la independencia y autonomía económicas. Para ello propongo la implantación de un sistema tributario dual como respuesta a la economía dual existente, basado en la discriminación positiva de los nacionales cubanos (entendidos como el colectivo formado por los ciudadanos y los extranjeros residentes legales), y en concreto, en un tratamiento más favorable de aquellos sectores de la sociedad que se encuentren más perjudicados, de acuerdo con el “Principio de Diferencia”, el cual establece que las desigualdades sociales y económicas sólo se justifican si las mismas incrementan el bienestar de los miembros de la sociedad menos aventajados.

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Cuando hablamos de un sistema tributario desigual, no debemos caer en error de visionar una dualidad de tratamientos fiscales basada en una discriminación negativa de los capitales extranjeros, lo cual desincentivaría la inversión extranjera y constituiría un obstáculo para el desarrollo económico del país; al contrario, debe entenderse el ajuste, en base a principios de justicia y eficiencia, sobre la base del bienestar, del sistema tributario a la realidad existente en Cuba, cuyo principal rasgo es la actual dualidad económica que rige en la isla, y a la que ya nos hemos referido. Esta situación es realmente única y propia de Cuba, y considero que el sistema tributario, y en su conjunto la economía, debe encaminar sus acciones a beneficiarse de los efectos positivos derivados de dicha dualidad, en lugar de intentar erradicarla, tarea de la cual se encargará posteriormente el mercado, si se demuestra su ineficiencia. Por ahora, la principal preocupación deberá constituirla el logro de mayores niveles de bienestar de la población nacional, algo novedoso en Cuba, donde a lo largo de su historia las consideraciones económicas y políticas han relegado a un segundo plano las cuestiones sociales, provocando el surgimiento de esporádicas revueltas, sublevaciones y revoluciones. Por tanto, entendiendo por sociedad a efectos tributarios el colectivo que constituye el cuerpo de contribuyentes, defiendo la aplicación del enfoque Leximin sobre la base de la Teoría de la Utilidad Ponderada de Rawls, considerado generalmente la más igualitaria de las teorías del bienestar sobre justicia distributiva; por su parte, la Teoría Ponderada Rawlsiana tiene en cuenta el bienestar de cada individuo, pero otorga mayor importancia a los miembros menos favorecidos de la sociedad, que a aquéllos, que se encuentran en mejor posición. Asimismo, soy partidario de que la eficiencia en la distribución de la carga tributaria del sistema propuesto, a efectos de maximizar la riqueza y promover el crecimiento económico, se ajuste al Estándar de Kaldor-Hicks, de conforme al cual una distribución es eficiente si la sociedad en conjunto mejora, pese a que puedan haber individuos que pierdan como consecuencia de la misma. Por otro lado, es necesario un sistema económico que combine la apertura y libertad de Mercado con el equilibrio social, y cuyo Gobierno asuma una función reguladora en la creación de procesos de mercado y asegure la justicia social; con este propósito, recomiendo la adopción de la Economía Social de Mercado, concretamente el Modelo Rhineland162, el cual puede considerarse como una economía regulada de mercado con un destacado sistema de seguridad social, donde el Gobierno, los empresarios, las organizaciones y los sindicatos consultan entre sí en materia de objetivos económicos y en el empleo de instrumentos de política, y que combina un estado de bienestar con una llamada “Economía de Consulta”. De acuerdo a ésta, los participantes en el proceso económico (conocidos como stakeholders) intentan alcanzar una armonía de intereses; en dicha economía de participantes, el principal objetivo es el logro de un crecimiento económico sostenido, sostenible y continuado y un elevado nivel de empleo. Sin embargo, éste es simplemente uno de los varios escenarios bajo los que una posible reforma puede considerarse y llevarse a cabo; por tanto, el asunto debe ser tratado desde múltiples perspectivas, a efectos de cubrir el más amplio abanico de

Noción acuñada por el antiguo director de la Agencia de Planificación francesa, Michel Albert. 162

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hipotéticos contextos y factores, y de predecir futuras disfunciones y distorsiones en el sistema propuesto. La filosofía moral jugará un papel clave en el establecimiento de las premisas y del marco, en que examinar diferentes propuestas e implementar cambios, en el contexto de la redistribución de renta y el reparto de la carga tributaria, así como en el uso y el diseño de diferentes clases de instrumentos. También explicitará los diferentes juicio s de valor en la determinación de la función en la sociedad del sistema tributaria y de la distribución de recursos, especialmente entre el Estado y los individuos, como ya han analizado ilustres autores como Ángel, Nozick, Murphy y Locke. El propósito es mantener una economía de vocación socialista, sobre bases de bienestar, a la vez que se produce una progresiva apertura del comercio y la inversión extranjera, y de las fuerzas de mercado que ello conlleva. Pese a todo, las mencionadas sugerencias no están exentas de reconsideración, y serán objeto de profundo análisis y estudio en mi tesis doctoral, dado que su funcionalidad y adecuación dependerán tanto del contexto económico, como político y social vigentes en Cuba durante el período de transición hacia la democracia y la economía de libre mercado, que constituyen premisas básicas de la presente propuesta. 3.2.- Configuración del Sistema Tributario. 3.2.1.- Postulados. Una vez fijadas las bases teóricas en que se sustentará nuestro modelo tributario, deberemos pasar a la configuración de la estructura del mismo. Primeramente, el sistema tributario a aplicar tendrá por principios rectores 1) la búsqueda de la simplicidad, para lo cual nos acogeremos a la Corriente del Gasto Tributario (Tax Expenditure Doctrine), que fue enunciada por Stanley Surrey, y que defiende la simplificación del sistema tributario por medio de la supresión de toda aquella disposición normativa destinada a conceder beneficios de carácter social y de política pública, y su realización a través de programas de gasto contenidos en las cuentas presupuestarias; de esta manera, un gran número de deducciones, créditos y otras regulaciones desaparecerían y se instrumentarían por otros medios, conformando la base tributaria normativa la renta restante; 2) el logro de mayores niveles de eficiencia, el cual reducirá los costes de cumplimiento y de gestión, así como eliminará el fraude fiscal; y, por último, 3) una distribución más justa de la carga tributaria sobre la base del principio de capacidad económica, así como una mejor redistribución de la renta, todo lo cual comportará una reducción de la presión fiscal soportada por los contribuyentes. Estos principios aquí expuestos contrastan con lo que ha sido el devenir de la tributación cubana a lo largo de su historia, caracterizada por una extensa e inconexa normativa de compleja administrabilidad, por la superposición de tributos sobre unas mismas fuentes de renta, por la primacía del carácter recaudatorio del sistema en detrimento de su vertiente redistributiva, y por la excesiva y desigual presión fiscal impuesta sobre los sectores más desfavorecidos de la población, lo que provocaba desequilibrios económicos e injusticias sociales. Por ello, Cuba debe

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recuperar, en el menor tiempo posible, el nivel de desarrollo y prosperidad de que gozase hace cincuenta años, y lograr la equiparación a sus naciones vecinas más avanzadas, en pos de retomar el lugar de privilegio que por derecho le pertenece. Con este fin, serán necesarios cambios y transformaciones profundas que, con la ayuda y asistencia de las organizaciones internacionales y de los Estados Unidos, darán como resultado una rápida recuperación de la economía cubana, en un panorama de estabilidad política, avance tecnológico y bienestar social. Queda todavía el justificar el porqué de la necesidad de una sociedad sin circulante. A este respecto, debo decir que uno de los males endémicos que padece la economía cubana es la existencia de una economía sumergida cada vez más generalizada y en proceso de crecimiento, junto con una emergente economía de trueque; la experiencia ha demostrado en la antigua Unión Soviética la ineficacia de la mayoría de políticas monetarias y fiscales emprendidas con la finalidad de alcanzar una recuperación económica de los mercados, por el contrario, la situación se ha agravado y ha desembocado en la inaplicabilidad de una normativa tributaria prolífica, que en la actualidad asciende a más de doscientos diferentes tributos de difícil exigibilidad y gestión, al igual que sucede en Cuba, donde más de la mitad de los tributos no han podido entrar en vigor todavía, a causa de la imposibilidad de ser administrados ni exigidos por la administración tributaria, al carecer de lo medios personales y materiales necesarios al efecto. Ello me lleva a plantear, en consonancia con Richard Bird, la necesidad de un sistema tributario cuyo eje principal de referencia sea la estructuración de una administración tributaria lo más avanzada posible y adecuada a las necesidades del sistema, entendiendo por ello un ente administrativo que alcance los máximos niveles de cumplimiento tributario, que permita la reducción de los costes de gestión, que posibilite el progresivo traslado de funciones a los contribuyentes mediante la generalización de métodos de autoliquidación, tal y como defendía Stanley Surrey, y en definitiva, la eliminación del fraude fiscal como resultado de un mejor procesamiento y tratamiento de la información. Todos estos objetivos, y muchos otros, pueden alcanzarse mediante la implantación de una sociedad sin circulante, que facilite la existencia de una administración tributaria de dimensiones reducidas, elevado nivel tecnológico, bajos costes administrativos y alto grado de eficiencia. Para posibilitar la transición hacia una sociedad sin circulante a través de la aplicación del sistema tributario y sus incentivos, lo siguiente será necesario: la progresiva retirada del circulante (monedas y billetes, primero de los de mayor valor), la creación de medios de pago alternativos, el control del sistema de pagos, la necesidad de regular el empleo y desarrollo de medios electrónicos y, finalmente, la introducción de nuevas tecnologías y sistemas computerizados de información; este progreso tecnológico permitirá el uso de números de identificación fiscal vinculados a medios electrónicos de pago en uso, tales como tarjetas inteligentes (smart cards) o moneda digital (digital currency), así como el almacenamiento en bases de datos centralizadas de todas aquellas transacciones electrónicamente registradas. El sistema financiero francés introdujo por primera vez el empleo de tarjetas inteligentes, conocidas también como tarjetas microprocesador (chip cards), a principios de la década de los ochentas como sustituto de las tarjetas de bandas magnéticas. Dotadas de pequeños microprocesadores y memoria, las tarjetas inteligentes permiten el intercambio de información entre las tarjetas y los lectores electrónicos, posibilitando la vinculación de la operación al número de identificación

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fiscal. Por otro lado, la moneda digital presenta la ventaja de proteger la privacidad del usuario mediante un complicado proceso de encriptación, el cual evita la identificación del medio y fuente de pago por parte de las entidades financieras emisoras y receptoras del mismo. 3.2.2.- Estructura Tributaria. A efectos de diseñar la estructura tributaria, deberemos empezar identificando las principales fuentes de riqueza en Cuba, en aras a gravarlas de modo efectivo mediante los apropiados instrumentos. Actualmente, la riqueza de Cuba se halla principalmente en manos del Gobierno; sin embargo, en una hipotética liberalización económica, los mercados ocuparán el lugar del Gobierno, y constituirán la principal fuente económica de riqueza. Asimismo, cuando determinemos los niveles necesarios de recaudación tributaria y de presión fiscal a imponer, no debemos olvidar que “fijar el nivel de tributación óptima es conceptualmente equivalente a determinar el grado óptimo de gasto público.” 163 Esta reflexión nos conduce a la importancia que en el diseño de un sistema tributario tienen tanto las dimensiones del Gobierno y del Sector Público, como las funciones asumidas por los mismos en cuanto a servicios públicos y otras prestaciones sociales. Finalmente, vale la pena reproducir aquí algunos pensamientos de Ira Wallschutzsky, quien considera que” las claves para una reforma efectiva de la administración tributaria son voluntad y apoyo políticos, una base adecuada de fuentes, y una estrategia de reforma apropiada, cuyos elementos primordiales son: Mantenimiento de leyes tributarias lo más simple posibles; búsqueda de un tributo global con pocas exenciones, créditos, devoluciones, o deducciones; evitación del empleo del sistema tributario como herramienta para alcanzar demasiados objetivos sociales y económicos; monitorización continua del régimen fiscal; concentración y focalización en tareas básicas como la recaudación del tributo en la fuente y en un sistema de números de identificación fiscal; no recolección de más información de la que pueda ser procesada; fomento de un buen sistema de registro de información y de contabilidad; y logro, como objetivo a largo plazo, de sistema de autoliquidación.”164 3.2.2.1.- Tributos. La estructura impositiva deberá basarse básicamente en tres distintos impuestos, los cuales constituirán los cimientos del sistema tributario: un Impuesto sobre el Consumo de Doble Tracto, un Impuesto sobre la Tierra y un Impuesto sobre la Renta de las Sociedades.

Vito Tanzi & Howell H. Zee. Tax Policy for Emerging Markets: Developing countries (IMF Working Paper #00-35, 2000), p. 6. 164 Ira Wallchutzsky. Achieving Compliance in Developing Countries; Bulletin for International Fiscal Documentation, 45. (1989); pp. 234-244. 163

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3.2.2.1.1.- Impuesto sobre el Consumo de Doble Tracto. El sistema tributario tendrá como pilar básico la imposición sobre el consumo, de acuerdo con la Teoría de Justicia de Rawls en el contexto de la tributación, que establece que la mejor forma tributaria para su teoría de justicia es un impuesto plano sobre el consumo; interesante es el hecho de que el régimen impositivo óptimo de Rawls puede ser regresivo en cuanto a ingresos, pero no en relación al consumo. También, no deberíamos olvidar que la naturaleza supuestamente regresiva de este tipo de imposición desaparece si nos centramos en el efecto combinado del impuesto y del uso y gasto que se hace de los ingresos recaudados por concepto del mismo, de acuerdo con las teorías de Kenneth Galbraith. Por otro lado, tal y como destaca Louis Kaplow, “el uso exclusivo de un impuesto sobre la renta (o sobre el consumo personal) en lugar de un impuesto sobre las ventas o por cabeza, conlleva el empleo de un sustancial y complejo conjunto de normas que imponen significativos costes de cumplimiento sobre los contribuyentes y los administradores derivados del intento de determinar las circunstancias de cada contribuyente de manera más precisa en términos de una cierta noción de distribución más justa de la carga tributaria. Por lo tanto, incluso reformas fiscales fundamentales pueden analizarse como reflejo del cambio del grado de complejidad, surgiendo del pacto e intercambio entre costes de cumplimiento y precisión de la determinación tributaria.” 165 Con este propósito y a efectos de alcanzar un equilibrio en dicho intercambio, un impuesto sobre el consumo de doble tracto debería adoptarse, el cual tomaría la forma de Impuesto sobre el Valor Añadido (IVA) que grave a todos los consumidores-contribuyentes, y en un segundo nivel un Impuesto sobre el Consumo basado en la Renta Individual (de ahora en adelante Impuesto Personal sobre el Consumo), que sólo grave a los contribuyentes nacionales. Estos dos impuestos se integrarán de tal manera que todas las cantidades pagadas en concepto de IVA, mediante medios de pago electrónicamente registrados (sin circulante) y vinculados a números de identificación fiscal, serán plenamente acreditadas contra la cantidad a pagar en concepto de Impuesto Personal sobre el Consumo. Dado que ambos tendrían el mismo tipo impositivo, los contribuyentes tendrán el incentivo de llevar a cabo sus consumos mediante medios de pago electrónicamente registrados, en aras a obtener crédito total por la cuantía completa de pagos en concepto de IVA, el cual emplear para eliminar la imposición individual sobre el consumo. Por lo tanto, en términos absolutos, los contribuyentes nacionales, si llevan a cabo sus transacciones de conformidad a una sociedad sin circulante, evitarán completamente el gravamen en concepto de Impuesto Personal sobre el Consumo, eliminando totalmente la imposición directa sobre la renta individual; a su vez, esto también permitirá ensanchar la base tributaria del IVA al gravamen de pequeñas empresas y de servicios financieros, dado que ni el registro de información y contabilidad ni la valoración de los citados servicios serán impedimento para la liquidación del impuesto en ambos supuestos. En este sentido, propongo un sistema inclusivo de IVA basado en el principio de destino, el cual favorezca el cumplimiento tributario mediante la aceptación del impuesto por parte del cuerpo de contribuyentes como parte del precio del producto, no como un gravamen adicional. Además, propongo un tipo impositivo único, con la finalidad de evitar dificultades administrativas y de cumplimiento asociadas a la 165

Véase Kaplow (1996, 6).

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multiplicidad de márgenes, tal y como la experiencia ha demostrado, a la vez que se logrará el cumplimiento con el objetivo de simplicidad previamente establecido; este tipo impositivo debería ser suficientemente elevado como para compensar la pérdida de los ingresos procedentes de la imposición personal directa sobre la renta, pero sin que la carga sobre los consumidores sea excesiva, lo cual pudiere afectar negativamente al mercado, especialmente al sector del turismo que en la actualidad constituye la principal fuente de ingresos del país. Propongo un tipo del 20 por ciento para el IVA, el cual está dentro de los márgenes aceptables de imposición indirecta, dentro del marco de los países más desarrollados en Latino América (Argentina, Chile, Uruguay, Perú). Esta estructura de imposición del consumo de doble tracto evitará cualquier fraude fiscal, dado que cualquier cuantía no pagada por IVA será recaudada posteriormente por medio del Impuesto Personal sobre el Consumo. El Impuesto Personal sobre el Consumo se basa en el modelo de consumo, conforme al cual la renta gravable refleja únicamente el consumo, excluyendo la acumulación. Este impuesto se aplicará mediante un mecanismo provisional de retenciones, el cual evitará el fraude fiscal, y permitirá el registro de todos los salarios y compensaciones pagados por empresas, entes gubernamentales y demás entidades a sus empleados, y por tanto, el control de toda la renta percibida por dichos individuos, a efectos de posteriormente liquidar sus obligaciones tributarias, tras deducir las cantidades ahorradas o invertidas (ahorro) y acreditar las cuantías pagadas en concepto de IVA mediante medios registrados. Si al final del año, todo el consumo ha sido electrónicamente registrado, todas las cantidades retenidas serán devueltas al contribuyente, de otra manera, sólo el remanente tras la deducción del impuesto será devuelto. Una manera de lograrlo será retener a un tipo del 20 por ciento, igual al del IVA, para incentivar a la gente a que use medios de pago electrónicos, a efectos de obtener una devolución completa. Es más, este impuesto se determinará por autoliquidación, mecanismo bajo el cual el contribuyente se verá obligado a aportar justificantes y comprobantes tanto de sus ahorros como del IVA pagado electrónicamente, y tras ello a liquidar su obligación tributaria mediante la aplicación del tipo del 20 por ciento a la cantidad restante la cual, tras deducirse de la cuantía retenida, dará como resultado el total de la devolución. Este impuesto exenta de tributación aquella renta destinada al ahorro y a la inversión, y por tanto es más neutro, ya que evita cualquier distorsión en la toma de decisiones económicas. También, “los costes de bienestar derivados de un reparto ineficiente de recursos incrementa conforme aumenta la imposición, y ello, en la elección entre gravar la renta o el consumo, la última opción es menos perjudicial en lo que afecta al crecimiento a largo plazo.” 166 Bajo estas circunstancias, el arriba mencionado esquema sobre el consumo estará destinado a alcanzar un sistema de bienestar progresivo mediante un aparente impuesto progresivo, salvo que se acepte la posibilidad de aplicar una escala graduada de tipos impositivos al Impuesto Personal sobre el Consumo, la cual introduzca cierta progresividad en el sistema tributario. Si se acoge un tipo marginal graduado, los cálculos diferirán, y el tipo de las retenciones será ampliado y graduado asimismo, dependiendo de la franja impositiva a que pertenezca el contribuyente-asalariado según su nivel de renta. El principal problema de este sistema surge con relación a los trabajadores por cuenta propia o autónomos, quienes 166

Véase Tanzi & Zee (2000, 5).

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podrán evadir más fácilmente el impuesto si acuden al mercado negro, aunque a largo plazo este inconveniente desaparecerá si se logra la definitiva instauración de un sistema de pagos sin circulante, y se ilegaliza el uso de cualquier medio monetario físico, como sucedía con el dólar americano hasta 1993. En este caso, la población no tendrá más opción que emplear medios de pago electrónicos, o volver a la economía de trueque, la cual existe actualmente en Cuba, y que ha florecido en Rusia, donde se calcula que hoy en día entre el 70 y el 80 por ciento de las transacciones económicas se instrumenta bajo esta forma. Considero que el otorgamiento de mayor peso a la imposición sobre el consumo tiene sentido en un caso como el de Cuba, si tenemos en cuenta que en la actualidad más del 50% de su recaudación procede de impuestos sobre las ventas, sobre el comercio, sobre servicios públicos y sobre otros derechos de aduanas; además, a lo largo de la historia de Cuba, este tipo de tributación ha supuesto la principal fuente de ingresos para la Hacienda cubana, sin olvidar otras consideraciones de tipo sociológico relativas a la mayor y creciente aceptación por parte de los contribuyentes de este tipo de tributos, frente al rechazo y mayores distorsiones económicas derivados de la imposición personal. Es una realidad que actualmente todas las tendencias se dirigen hacia un mayor grado de confianza en el gravamen sobre el consumo, frente a otros tipos de imposición, básicamente en términos de evitación de competencia tributaria y otras posibles distorsiones. En resumen, Cuba obtendrá importantes beneficios derivados de la imposición indirecta, especialmente si tenemos en cuenta la importancia del sector turístico en la isla, el cual, sobre la base del principio de destino, será gravado mediante el consumo y supondrá una fuente de ingresos inestimable. 3.2.2.1.2.- El Impuesto sobre la Tierra. La segunda forma relevante de imposición en mi propuesta es el Impuesto sobre la Renta, cuya concreta aplicación al caso de Cuba fue sugerida por Michael Hudson; desde este punto de vista, el Impuesto sobre la Tierra representa una forma de socialismo de mercado. Afortunadamente, el Gobierno cubano es el dueño legal de la tierra; de hecho, la economía cubana está prácticamente libre de cargas y gravámenes. Primordial a estos efectos es la premisa de que el sector público debe retener control de la tierra y de la fuentes minerales de riqueza, así como de los monopolios naturales y de las utilidades públicas básicas. Aunque el Impuesto sobre la Tierra fue diseñado en su concepción original por Henry George como un impuesto único, el presente proyecto no adopta su aplicación como tal; asimismo, esta propuesta difiere de la presentada por Michael Hudson, dado que éste concibe la posibilidad de basar la tributación, al igual que propusiera Henry George, exclusivamente en este tributo, lo cual considero inviable dada la experiencia en Estonia, donde la recaudación de este impuesto sólo supone el 7% de los ingresos de la Administración Tributaria Local; especialmente, discrepo con la idea de Michael Hudson de poder prescindir de los ingresos procedentes del gravamen del consumo, con los simples ingresos derivados del impuesto sobre la tierra, lo cual me parece descabellado y económicamente ineficiente. Además, el tratar de imponer una carga mayor mediante este tributo resultaría en un importante rechazo del mismo por los contribuyentes, en distorsiones económicas y

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desincentivos para la inversión y menoscabaría el bienestar social, principal objetivo perseguido por la presente propuesta. Por otro lado, la aplicación de este impuesto en Cuba es especialmente interesante porque Cuba es uno de los pocos países en el que la propiedad inmobiliaria y la tierra son efectivamente propiedad del Gobierno, pese a que formalmente pertenecen a sus usuarios e inquilinos, conforme al régimen de propiedad privada en vigor en la actualidad contenido en la Constitución cubana de 1976, y modificada en 1992 a este respecto. Sin embargo, la transmisión de esta clase de propiedad está prohibida y muy restringida, en particular a los extranjeros, lo cual ha dado lugar a diversos problemas relativos a joint ventures y compañías de inversión extranjera, las cuales no pueden tener acceso al derecho de propiedad, sólo a derechos reales limitados sobre la misma (usufructo, censo, uso, etc.). Este panorama ofrece la posibilidad de explotar una fuente inagotable de ingresos de duración ilimitada en el tiempo, mediante el gravamen del valor de la producción o uso potencial de la tierra, medido por medio de sistemas de valuación tributaria presuntiva tales como la productividad de la tierra, especialmente tomando en cuenta la uniformidad de terrenos existente en Cuba. La isla puede fácilmente dividirse en las siguientes áreas: ingenios azucareros, jungla, plantaciones de tabaco, bosques de madera, tierras de cultivo, zonas rurales, zonas urbanas y playas. Además, sería interesante considerar la posibilidad de integrar el Impuesto Medioambiental (o Ecológico) como parte del Impuesto sobre la Tierra, a efectos de asegurar una administración tributaria más eficiente. Sin embargo, el Impuesto sobre la Tierra, o Impuesto sobre la Propiedad, siempre ha sido criticado sobre la base de que se trata de un tributo sobre un acrecimiento de valor no realizado, la mayoría de las veces derivado de la apreciación de las tierras y propiedades inmuebles, lo que da lugar a problemas de liquidez. Por otro lado, una ventaja importante de este impuesto es la relativa facilidad con la cual la tierra y los inmuebles pueden ser localizados e identificados, así como su estabilidad a lo largo del tiempo. En términos de cumplimiento tributario, el éxito de este impuesto ha quedado demostrado a raíz de su aplicación en Estonia, donde ha alcanzado un 95 por ciento de cumplimiento voluntario, habiendo evitado el Gobierno asimismo problemas con relación a reclamaciones por parte de antiguos propietarios. En el caso de Cuba, esto permitiría al Gobierno el enfrentarse a las reclamaciones de propietarios de la era de Batista, quienes a buen seguro exigirán el abono del valor de sus propiedades, o la devolución de las mismas. “Un impuesto sobre el valor de la tierra solventaría este problema, al convertir en insustancial la propiedad nominal de la tierra.”167 Si los antiguos propietarios no hiciesen pleno uso de sus tierras bajo la normativa cubana, y no alcanzasen el nivel de productividad esperado de las mismas en relación con su clasificación, su carga tributaria será superior a sus rendimientos; en dicho supuesto, deberían abandonar la tierra, o llevar a cabo mejoras suficientes como para obtener los ingresos necesarios para el Gobierno.

Michael Hudson. How a Land-Rent Tax may enable Cuba to Open its Trade and Investment Relations Without Giving up its Economic Independence. Febrero 1999. 167

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Este impuesto sería administrado a escala local, como fuente de ingreso autónoma de los municipios, los cuales a menudo carecen de base económica y de capacidad administrativa necesaria para la gestión de impuestos sobre la renta o sobre las ventas. Es interesante también el considerar la posibilidad de adopción de un Impuesto sobre la Tierra frente a la de un Impuesto sobre la Propiedad, la posible tributación de la vivienda, los problemas derivados de la resistencia de los granjeros y agricultores a este tipo de impuesto, y el empleo de métodos alternativos de valoración, tales como el precio de mercado sobre la base de la actualización anual de valores. También, será beneficioso y útil a la hora de tomar esta serie de decisiones, el tomar en cuenta la experiencia británica en este asunto, así como la americana, dado que ambas ofrecen enfoques distintos y opuestos al mismo tema. ¿Debería el impuesto gravar el uso de la tierra, o la propiedad de la misma? ¿Debería ampliarse a edificios (propuesta objeto de debate en la actualidad en Estonia)? ¿Debería gravarse sólo al dueño de la propiedad, o también al usuario (inquilino)? ¿Deberían los agricultores estar exentos? ¿Quién debería determinar el tipo impositivo, el Gobierno central o los Municipios? Si los Municipios fijasen los tipos marginales, ¿podría esta situación ser fuente de discriminación e injusticia respecto al tratamiento tributario de distintos propietarios de tierras o inmuebles de similares características? Todas las respuestas a estos interrogantes deberán estudiarse y estarán directamente relacionadas con otros factores externos, tales como el régimen de propiedad privada, la potencial privatización de propiedades estatales y otras, la situación económica, y la importancia de los distintos sectores de la sociedad (agricultores, multinacionales, usuarios, arrendatarios, etc.). Totalmente opuesto a estos principios básicos, el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial han creado una única vía en el ámbito de la economía internacional, una solución basada en la privatización de empresas y propiedades estatales y en el recursos al endeudamiento bajo términos dañosos. Más concretamente, los países reciben el consejo de vender sus fuentes de riqueza a largo plazo a inversores globales (principalmente firmas multinacionales las cuales obtienen sus fondos de entidades financieras globales). Estas fuentes de riqueza constituyen el patrimonio nacional, cuyo poder de producción y posición de monopolio natural suponen uno de los pilares básicos de sostenimiento de la sociedad. El problema reside en que la enajenación de los citados recursos y fuentes de riqueza trasladan el poder en la toma de decisiones relativas a política económica, fiscal y monetaria, a participantes y agentes extranjeros.168 El establecimiento de este impuesto puede ayudar a Cuba a evitar el saldar sus deudas mediante la entrega y enajenación de sus tierras, sus recursos naturales y los monopolios públicos al control extranjero. 3.2.2.1.3.- El Impuesto sobre la Renta de las Sociedades. El Impuesto sobre la Renta de Sociedades constituye el tercer pilar impositivo sobre el que se basaría el sistema tributario objeto de la presente propuesta. Este impuesto sería similar al actual y aún vigente Impuesto sobre Utilidades, aunque con ciertas modificaciones y actualizaciones. Básicamente, sería recomendable el uso de un tipo marginal único y uniforme, con el objetivo de simplificar la gestión del tributo; sin embargo, el empleo de tipos marginales graduados es también una opción válida, tal 168

Véase Hudson.

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y como sucede en Egipto, Paraguay, Vietnam y Zambia. Un enfoque que justificaría el uso de tipos múltiples sería la incorporación, como parte del tributo, bien del Impuesto Medioambiental (o Ecológico), dependiendo del tipo de industria o de la clase de actividades llevadas a cabo por la empresa, o bien de recargos derivados del tipo de actividad (juego, externalidades negativas, etc.), del sector (industria azucarera, turística, etc.) u otras circunstancias. Por otro lado, vale la pena mencionar el hecho de que los dividendos evitarán la doble tributación cuando sean pagados a los accionistas que sean contribuyentes nacionales, dado que sólo serán gravados a nivel de la empresa, no a nivel individual, salvo que consideremos el IVA como un tributo sobre el flujo de renta individual. También, la integración de ambos impuestos sobre la renta, a nivel individual y societario, y la eliminación de la doble tributación de los dividendos, fomentará la inversión en compañías domésticas (nacionales) por parte de los contribuyentes nacionales, ya que será más ventajoso que invertir en el extranjero, a causa tanto de tipos marginales extranjeros sobre la renta de sociedades más elevados, como de la retención efectuada sobre los dividendos pagados a extranjeros (FDAP income), lo cual ascenderá a un porcentaje superior al correspondiente al tipo de gravamen propuesto para el Impuesto sobre la Renta de las Sociedades. Propongo un tipo marginal del 30 por ciento, el cual se halla dentro de los límites aceptables dentro del marco de tipos de gravamen de sociedades, incluso algo inferior. Finalmente, un método no uniforme de valoración debería adoptarse, variando según el tipo de contribuyente; de esta manera, las pequeñas empresas se someterían a un sistema presuntivo de valoración mediante el pago anual de licencias, mientras que los medianos negocios podrían ser valorados de acuerdo con un mecanismo de estimación indirecta basado en el empleo de coeficientes, módulos y ratios, y por último, las grandes compañías y multinacionales quedarían sujetas a valoración mediante estimación directa conforme a un sistema de autoliquidación. Dicho esto, creo que este tributo sería idóneo en el diseño del sistema fiscal, si tomamos en cuenta la importancia de las personas jurídicas (sociedades personales, anónimas, limitas, etc.) como vehículo a través del cual llevar a cabo la actividad comercial y empresarial, especialmente dada la economía cubana, la cual se nutre de un número limitado de sectores productivos y servicios; a modo de ejemplo, cabe mencionar el sector turístico, el cual sufrió un crecimiento del 10.7 por ciento durante la primera mitad del año 2001 y cuentas por un valor del 40 por ciento de los ingresos en Cuba por intercambios comerciales extranjeros. Además, si se otorgan incentivos suficientes para la inversión extranjera, así como para la formación de empresas nacionales, ello repercutirá positivamente, tanto en un crecimiento de la economía y disminución del desempleo, como en un mayor control de las fuentes de renta, al lograrse una gestión tributaria más efectiva mediante el mecanismo de retenciones. Debemos tener en cuenta que la economía cubana no es de producción de bienes, sino más bien de prestación de servicios, y ello se traduce en que es en el consumo y en su prestación donde se halla la riqueza, y donde debe gravarse, por medio del IVA en el primero caso, y mediante el Impuesto sobre la Renta de las Sociedades en relación a las empresas que prestan los citados servicios. Por último, cabe mencionar la buena aceptación que a lo largo de la historia ha tenido este tipo de tributo, cuya importancia ha ido creciendo, y que progresivamente se ha ido

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afianzando como reflejo de la tributación directa sobre la renta, y pilar fundamental del sistema tributario cubano. 3.2.2.2.- Otros Impuestos. El esquema tributario quedaría completado por Impuestos Especiales, un Impuesto de la Seguridad Social, un Impuesto sobre la Renta de No Residentes, y un Impuesto Medioambiental (o Ecológico). Los Impuestos Especiales introducirían un cierto grado de progresividad dependiendo de los artículos gravados por ellos, y a la vez ayudarían a erradicar aquellas externalidades negativas, o al menos a sufragar los gastos derivados de sus consecuencias. Este tipo de impuesto puede ser establecido con distintos tipos de gravamen, o con un único tipo marginal; los productos gravados deberían tener una curva de demanda inelástica, tales como bebidas alcohólicas y licores, tabaco, cigarrillos, gasolina, carburantes diversos, coches, artículos de lujo, equipos de aire acondicionado, y muchos otros. Finalmente, podrían considerarse un eficiente sustituto a los derechos de importación y aduanas sobre determinados productos. En el caso concreto de Cuba, cuyo turismo es una fuente primordial de ingresos, y cuya principal actividad es la prestación de servicios, los Impuestos Especiales serán soportados, no tanto por la población nacional, como por los extranjeros. El Impuesto de la Seguridad Social se aplicaría mediante retenciones en la fuente, y sus rendimientos serían gestionados por un ente independiente. Por ejemplo, se podría crear el Ministerio del Bienestar, el cual estaría a cargo de la administración e implementación de los programas de gasto, bajo los augurios de la Doctrina del Gasto Tributario (Tax Expenditure Doctrine), dado que los restantes incentivos y beneficios sociales serían excluidos de las disposiciones normativas tributarias, tales como deducciones por pagos por cuidado de niños y otros similares. Cuba, dada su historia y sus bases sociales y económicas hasta la actualidad imperantes, requiere de mantener unos niveles mínimos de prestaciones sociales a los que la población está acostumbrada, lo que no significa que deba caerse en el error de implementar un Estado del Bienestar sin límites ni restricciones, lo cual sería contraproducente y conllevaría disfunciones en la aplicación de la ideología y principios de mercado, que constituyen una de las premisas de la presente propuesta. El Impuesto sobre la Renta de No Residentes gravaría la renta de aquellos extranjeros no residentes legalmente cuya fuente se halla en Cuba. La justificación de este tributo la encontraríamos en el similar tratamiento fiscal que recibirían los nacionales cubanos por parte de los Gobiernos extranjeros en relación a la renta cuya fuente se encontrase en dichas jurisdicciones. Con esta finalidad, será de gran utilidad tomar como modelo la regulación tributaria estadounidense en cuanto a sus aspectos internacionales se refiere. No debemos olvidar que la presente propuesta de reforma descansa sobre el planteamiento de una discriminación positiva de los contribuyentes nacionales, lo que implica que, si bien la tributación individual sobre la renta de los mismos tiende a eliminarse, no sucede lo mismo con la de los extranjeros no residentes, quienes quedarán sujetos a un impuesto que grave toda aquella renta cuya fuente se halle en Cuba. Pese a ello, es interesante la posibilidad de exentar de tributación cierto tipo de ingresos, tales como intereses, que permita la

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afluencia de un mayor volumen de capitales e inversiones extranjeras dentro del país. Y, finalmente, existe la posibilidad de adoptar un Impuesto Medioambiental (o Ecológico) sobre el uso de recursos naturales, el cual, como ya se ha dicho previamente, podría tomar distintas formas, bien como tributo independiente y autónomo, bien como recargo sobre el Impuesto sobre la Renta de las Sociedades, o bien como recargo sobre el Impuesto sobre la Tierra. Concretamente, Cuba es un país con una gran riqueza natural la cual debe ser preservada; el peligro no sólo abarca cuestiones de contaminación medioambiental, sino también el consumo y agotamiento de recursos naturales. Para evitar ello, es recomendable la creación de un impuesto de este tipo, cuyo coste cubra la pérdida económica derivada del consumo o externalidad gravada, y cuyas sanciones desincentiven la comisión de actos ilícitos, en términos no sólo penales, sino también económicos. 3.2.2.3.- Demás fuentes de ingresos. Otras fuentes de ingresos incluirían tasas, precios públicos, derechos y licencias. Una tasa debe entenderse como la contraprestación económica por el uso u obtención de un bien, o por la prestación de un servicio, que sean ofertados exclusivamente por el Estado a los contribuyentes, a modo de monopolio. En este caso, los contribuyentes reciben algo a cambio; este tipo de tributo es aconsejable, ya que no se recepciona como tal por los contribuyentes-consumidores. Como ejemplos de este tributo, deben mencionarse: la Tasa por Servicio de Aeropuertos, la Tasa por Peaje y las Tasas Consulares y Aduaneras. Por otra parte, cuando hablamos de precios públicos, me refiero a la contraprestación económica recibida por parte del Estado o de empresas estatales, a cambio de la prestación de bienes y servicios a los contribuyentes-usuarios bajo condiciones de mercado, teniendo que competir con otros agentes económicos en los respectivos sectores, sin tener ningún tipo de ventaja de mercado. Algunos de estos precios públicos serían pagados por el suministro de electricidad, conexiones telefónicas, agua, servicios de correos (a través del pago de un precio por los sellos), o simplemente por el alquiler y uso de espacios e inmuebles públicos para la exposición de anuncios y publicidad. Para concluir, la última categoría de fuente de ingresos es el pago recibido por derechos, licencias, certificados y emisión de documentos. Es especialmente importante los rendimientos que pueden obtenerse de los derechos de radiodifusión y televisión, dado que el espacio de ondas y espectro de radio continúan bajo el dominio público. Esta puede ser considerada una categoría híbrida, la cual se encuentra a medio camino entre los Impuestos sobre Sociedades presuntivos (licencias, certificados, etc.) y las Tasas (aranceles notariales por la emisión de documentos).

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3.2.3.- Administración Tributaria. En relación a la administración tributaria, sería importante el establecimiento de dos niveles de autoridades tributarias: la Autoridad Fiscal Central o Nacional, y las Autoridades Fiscales Locales. Ambas tendrían similares potestades tributarias así como responsabilidades en relación a la gestión de los distintos tributos. A este fin, sería necesario la implantación de mecanismos de colaboración e intercambio de información entre ambos entes administrativos y sus respectivos órganos. Sin embargo, cuando se diseñe el sistema tributario no deberá desatenderse el aspecto administrativo y de gestión tributarias, así como tampoco las restricciones derivadas de sus propias limitaciones, tales como la insuficiencia de fuentes materiales, la carencia de personal profesionalmente formado o el bajo nivel de desarrollo tecnológico. Sería interesante examinar la posibilidad de introducción de incentivos fiscales, tales como la aprobación de amnistías fiscales (por deudas tributarias pendientes de pago durante la etapa de la dictadura), de acuerdo a las cuales no se aplicarían las sanciones en dichos pagos extemporáneos, que tienden a constituir una fuente importante de ingresos en este tipo de situaciones. Otro incentivo fiscal sería el uso de créditos tributarios y autorizaciones, que acostumbran a ser un instrumento mucho más efectivo que la concesión de vacaciones fiscales, a efectos de fomentar determinado tipo de inversiones, a la vez que su coste en cuanto a ingresos es mucho más transparente y fácil de controlar.169 Por otro lado, con el objetivo de alcanzar la implantación de un sistema de pagos sin circulante, vale la pena investigar la posibilidad de establecer un sistema de gestión sin documentación física (sin papel), tal y como se ha hecho en Singapur, lo cual ha demostrado ser uno de los más eficientes en el mundo, al introducir un sistema electrónico de presentación de declaraciones tributarias individuales, así como un sistema electrónico de pagos de las deudas. Es importante destacar que la idea de un sistema automatizado de administración tributaria, conducente a una sociedad sin circulante, ya fue propuesto por el Profesor Higgins, eminente economista del MIT, hace ya más de medio siglo. Desde entonces, muchos otros académicos han estudiado la viabilidad de este escenario hipotético. Finalmente, añadir que considero éste el momento óptimo en el que introducir una serie de cambios y novedades tan radicales como los aquí propuestos, ya que, dada la situación ya comentada en el capítulo anterior en que se halla la administración tributaria cubana (ONAT) en la actualidad, cuando se lleve a cabo la transición será necesaria una reestructuración, o mejor dicho, o un nuevo diseño en todos los ámbitos de la administración tributaria; de esta manera, si es necesario llevarlo a cabo, lo más aconsejable es que la renovación sea absoluta y drástica, a efectos de lograr la más pronta equiparación de la misma, a aquéllas propias de países desarrollados, mediante la adopción de los métodos y tecnologías más avanzados al alcance.

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Véase Tanzi & Zee ( 2000, 26).

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3.3.- La Última Fase: Un “Sistema Tributario Integral” en una Sociedad Sin Circulante como Paradigma de Bienestar Económico. 3.3.1.- Panorama General. Una vez la configuración del mencionado sistema tributario haya sido completada y la buscada sociedad sin circulante alcanzada mediante la generalización de medios electrónicos de pago, tras la retirada de la moneda física, y de una economía basada en una unidad monetaria virtual en régimen de paridad con el dólar estadounidense, el siguiente y último estadio de este proceso lo constituirá el establecimiento de un “Sistema Tributario Integral.” Para empezar, deberemos partir de la base de que ha habido recientemente cambios significativos de tipo económico, político y social en Cuba, los cuales deben ser valorados y constatados a través del uso de métodos estadísticos y contrastes de hipótesis, así como de métodos de previsión operacional. Todo esto debe considerarse dentro del marco del Bienestar Económico (Welfare Economics). La Corriente del Bienestar Económico (Welfare Economics Doctrine) defiende la toma de decisiones exclusivamente en base a consideraciones de eficiencia, con el fin último de alcanzar el máximo grado de bienestar para todos los individuos, como colectivo y a nivel agregado, que participan y a quienes afectan dichas decisiones; en otras palabras, es la versión economicista del Utilitarismo de Bentham, dado que busca el mayor nivel de bienestar de la sociedad como conjunto, sin tomar en cuenta consideraciones de justicia. Tras esto, estaremos en situación de implantar un “Sistema Tributario Integral” el cual permita alcanzar la optimización a tres distintos niveles: Justicia, Eficiencia y Viabilidad Administrativa, como consecuencia de un mayor equilibrio entre los mencionados aspectos, y una más estrecha interacción en el proceso de fijación de sus políticas de desarrollo entre los distintos agentes sociales participantes en el ámbito tributario. El sistema tributario logrará así: 1) mayor justicia, al gravarse todo los ingresos de una misma manera, con independencia de su fuente de procedencia; 2) mayor eficiencia, al lograrse un sistema tributario con niveles superiores de aceptación por los contribuyentes, resultando ello en un incremento de su neutralidad y en la desaparición de efectos distorsionadores sobre las decisiones de mercado; y, por último, 3) mayor viabilidad administrativa tributaria, derivada de la centralización de toda la información tributaria y la aplicación uniforme de las normas tributarias. De este modo, las dimensiones de la administración tributaria se reducirán considerablemente, se eliminarán los costes de cumplimiento y de gestión, y la liquidación y cobro de impuestos se realizará automáticamente por medios electrónicos, sin que haya lugar a errores o equivocaciones, u ocultación por el contribuyente. Por “Sistema Tributario Integral”, entiendo un sistema tributario cuyo eje principal sea su administración tributaria, y el cual, bajo las premisas descritas de una sociedad sin circulante y una base de datos centralizada de información, permita la imposición de un impuesto único sobre la renta de las personas, bien bajo la forma de ingreso, o a su salida, bajo la forma de consumo, e incluso, la posibilidad de gravar la riqueza de los individuos anualmente, mediante la implementación de

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mecanismos de actualización de valores, que pudiesen permitirnos el alcanzar a Sistema Tributario Uniforme, como el propuesto por Haig-Simmons. En resumen, un “Sistema Tributario Integral” sería mucho más justo, eficiente y administrable, que cualquier otro sistema fiscal jamás antes vigente en Cuba. 3.3.2.- Inconvenientes y Problemática. Me gustaría empezar diciendo que soy consciente de las dificultades que aparentemente entraña la exitosa consecución de mi propuesta, pese a lo cual estoy plenamente convencido de que Cuba, por sus especiales circunstancias, estará en un futuro en plena disposición de emprender una reforma como la aquí propuesta. Para realizar esta afirmación parto de la base de que en un contexto democrático y de apertura económica, Cuba contará con todo el apoyo, infraestructuras y ayuda económica necesarios de sus países vecinos y otros muchos, tal y como asegurase el Presidente Bill Clinton en su Informe para una Transición Democrática en Cuba, de 28 de enero de 1997. Asimismo, es cierto que esta propuesta no estará exenta de un sinfín de dificultades e inconvenientes, pese a lo cual estoy seguro podrán superarse mediante reajustes económicos y consenso social de los agentes implicados. Entre las cuestiones pendientes de resolver destacan la vulneración del derecho de privacidad (lo cual, tratándose de una cuestión sociológico-cultural, y teniendo en cuenta la actual situación en Cuba, no creo que fuese un gran problema), la inserción e integración de la sociedad sin circulante cubana en el contexto internacional, especialmente su coordinación con la economía y sistema tributario de los Estados Unidos. También soy consciente de la generalidad de mi proyecto, pero no debemos olvidar dos cuestiones, primera, que ningún proceso económico, y en este caso la configuración de un sistema tributario, puede estudiarse aisladamente si pretendemos alcanzar resultados prácticos y una visión real del mismo, por lo cual es necesario tomar en cuenta todo un conjunto de variables y circunstancias, que incluyen consideraciones de índole política, económica, social, cultural y tecnológica. Y en segundo lugar, el hecho de que lo aquí expuesto constituye el marco general en que desarrollar posteriormente mi investigación con el propósito de una fructífera consecución de mi tesis doctoral. Sólo añadir que, pese a ser consciente de los problemas aquí expuestos y de muchos otros que al lector de la presente obra puedan venirle a la mente, no son éstos los que más deben preocuparnos, si no aquellos problemas que ni tan siquiera podemos imaginar, y que irán surgiendo conforme se implemente la reforma aquí propuesta. 3.3.3.- Objetivo Último. Con mi teoría pretendo demostrar que la transición hacia una sociedad sin circulante habrá sentado las bases que posibiliten un incremento global del bienestar de toda la sociedad en términos de Bienestar Económico (Welfare Economics), con el añadido de poder introducir consideraciones de Justicia, sin que ello provoque distorsiones en el nivel de eficiencia de los resultados alcanzados. Por lo tanto, considero que puede lograrse un nivel mayor de Bienestar Económico a través del establecimiento de un contexto adecuado y propicio para ello. Como muestra de ello, tengamos en cuenta

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las numerosas externalidades positivas derivadas, por mencionar algunas de ellas: la desaparición del fraude fiscal, como consecuencia directa de la eliminación dela economía sumergida, reducción de la presión fiscal, desaparición de las actividades de blanqueo de dinero, disminución de la actividad criminal (hurtos, robos, etc.), la disminución del tráfico y comercialización de drogas en las calles, mayores niveles de información que posibilitarán una más eficaz prevención y lucha contra la ilegalidad, etc. En resumen, aspiro a colaborar con mi trabajo a la creación de una sociedad más justa e igualitaria en Cuba, mediante el empleo del sistema tributario como herramienta de distribución equitativa de la carga tributaria conforme al principio de capacidad económica; todo ello, sobre las bases del desarrollo tecnológico y de una economía sin circulante, que permitan alcanzar un grado de bienestar en el que las necesidades vitales del individuo queden plenamente cubiertas, y se posibilite un crecimiento económico sostenible y una estabilidad política duradera, en el marco de una sociedad del bienestar. Como dijo el Dr. Arthur B. Laffer: “El crecimiento económico debe alcanzarse a través de una buena planificación dirigida a enriquecer a los pobres, no a empobrecer a los ricos.” 170

Cambridge, 16 de mayo de 2002

Conferencia sobre “La Perspectiva Económica” pronunciada en Harvard Law School, el día 1 de mayo del año 2002. 170

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