El sistema tributario nicaragüense y sus reformas

LA (IN)JUSTICIA TRIBUTARIA EN NICARAGUA ADOLFO JOSÉ ACEVEDO VOGL

Nicaragua, 30 de Noviembre de 2009.

LA (IN)JUSTICIA TRIBUTARIA EN NICARAGUA

Adolfo José Acevedo Vogl

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INDICE DE CONTENIDO

Introducción….1 1.- La economía nicaragüense: crecimiento y cambios estructurales….3 2.- Estructura y financiamiento del Sector Público nicaragüense….10 3.- Principales características del sistema tributario nicaragüense….17 3.1 La evolución de la presión tributaria….17 3.2 Principales medidas introducidas por las Reformas Tributarias de 2002-03….18 3.3 Evolución de la Estructura del Sistema Tributario….22 3.4 ¿El sistema tributario se ha vuelto mas progresivo con la creciente participación del impuesto sobre la renta?...23 3.5 Las principales limitaciones del sistema tributario se encuentran en el Impuesto sobre la Renta….26 3.6 La Imposición a la renta personal recae casi exclusivamente sobre los sueldos y salarios….27 3.7 El Impuesto sobre la Renta de las Empresas: una fuerte evasión y un extenso sistema de exoneraciones, exenciones y tratamientos especiales…29 3.8 El Impacto de la crisis económica mundial sobre la recaudación tributaria. Propuestas gubernamentales de Reforma Tributaria….31

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Introducción En el primer capítulo de este trabajo se analiza la evolución y cambios estructurales experimentados por la economía nicaragüense en el periodo 19942007 – los años disponibles del nuevo sistema de cuentas nacionales introducido en 2004. En este se analizan dos sub-periodos diferenciados: el periodo 1994-99, y el periodo 2002-2007, intermediados por un periodo en que el país experimento los efectos de la recesión internacional de 2001, el derrumbe de los precios del café – principal rubro de exportación – y la liquidación de 4 de los principales bancos del país. En el capítulo 2 se describe sucintamente la estructura y la evolución de las principales fuentes de financiamiento del Sector Publico No Financiero nicaragüense, así como el marco legal e institucional del proceso de descentralización en Nicaragua, y se analiza con particular énfasis el proceso de descentralización fiscal. En el capítulo 3 se analizan las principales características del sistema tributario nicaragüense: la evolución de la presión tributaria en los periodos anteriormente estudiados, las principales medidas introducidas por las reformas del sistema tributario efectuadas en 2002-03, la evolución de la estructura de la tributación y el posible impacto de la misma en términos de la distribución del ingreso, se argumenta que las principales limitaciones del sistema tributario residen en el impuesto sobre la renta y se analizan sus principales componentes, para identificar los orígenes de tales limitaciones. Para finalizar, se describe el impacto fiscal y presupuestario de la crisis económica mundial, y se efectúa una evaluación global de las propuestas de reforma tributaria promovidas por el Gobierno de la Republica, en cuyo debate ha estado involucrado el autor de este estudio, así como la organización nacional a la cual pertenece, la Coordinadora Civil de Nicaragua.

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1.- LA ECONOMÍA NICARAGÜENSE ANTES DEL IMPACTO DE LA CRISIS ECONÓMICA GLOBAL: CRECIMIENTO Y CAMBIOS ESTRUCTURALES. En el año 2006 el ingreso nacional bruto promedio por habitante de Nicaragua alcanzó un valor de US$ 935. A partir de entonces Nicaragua dejó de formar parte de los países de menor ingreso del planeta y pasó a ser catalogada como un país de ingreso medio-bajo. De acuerdo con el Banco Mundial los países de ingreso medio-bajo son aquellos cuyo ingreso por habitante se sitúa entre US$ 876 y US$ 3,465 al año. Como puede apreciarse, el ingreso por habitante de Nicaragua se encuentra todavía muy cercano al límite inferior de los países de ingreso medio-bajo. En el contexto de América Latina y El Caribe sólo Haití exhibe un ingreso por habitante inferior al de Nicaragua. Pese a que ya no se clasifica como país de ingreso bajo Nicaragua continúa siendo el segundo país más pobre de América Latina.

La economía nicaragüense creció a una tasa promedio de 5.4% en el periodo 1994-1999, impulsada (-) Imputaciones bancarias 0.16 (+) Impuestos netos a los productos 0.60 por el fuerte crecimiento de la actividad comercial, el rápido Total industrias más gobierno 4.96 crecimiento de la industria Servicios del gobierno general 0.13 manufacturera, debida Total industrias 4.81 principalmente al dinamismo de la Agricultura, ganadería, silvicultura y pesca 0.92 industria maquiladora, y a una Explotación de minas y canteras 0.13 importante recuperación de la Industrias manufactureras 0.96 Electricidad, agua y alcantarillado 0.09 producción agropecuaria, Construcción 0.32 motivada por la coyuntura de Comercio, hoteles y restaurantes 1.13 Transporte y comunicaciones 0.44 precios internacionales del café al Servicios de intermediación financiera y conexos 0.22 alza y la reanudación de la Propiedad de vivienda 0.33 Servicios personales y empresariales 0.28 expansión de la frontera agropecuaria después que la misma se vio interrumpida durante la guerra que asolo al país en la década de los 80. Concepto Producto interno bruto

Contribucion ponderada

5.39

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Como puede apreciarse en el cuadro, el sector comercial contribuyo a la tasa de crecimiento promedio del valor agregado global del conjunto de sectores en un 22.78%, la Industria manufacturera con un 19.35% y el sector agropecuario con un 18,54%. El sector transporte y comunicaciones aporto un 8.87% de la tasa de crecimiento promedio del periodo. Entre los cuatro sectores explican el 75.54% de la tasa de crecimiento promedio anual de la economía en este periodo. Aunque el precio internacional del café comenzó un proceso de rápida y fuerte declinación a partir de 1998, la actividad económica se mantuvo alta como resultado del estimulo del gasto de reconstrucción post-Huracán Mitch. Sin embargo, en 2000-2001 se produjo la liquidación de cinco bancos comerciales - algunos de ellos clasificados entre los más grandes del país, fuertemente vinculados al financiamiento de la producción cafetalera -, y esto trajo aparejado una fuerte contracción del crédito. La actividad económica se desacelero lo cual, en conjunto con un proceso de reducción programada en las tasas del Impuesto Especifico al Consumo, se tradujo en una caída en la recaudación tributaria. Al mismo tiempo, el gasto público se expandió a consecuencia de fuertes vencimientos de la deuda pública interna y como resultado, el déficit fiscal se expandió fuertemente. Como respuesta se implemento una política de “ajuste” fiscal que, en el contexto de una economía debilitada, contribuyo a que la economía entrara en recesión. Concepto Producto interno bruto

Contribucion ponderada 3.18

(-) Imputaciones bancarias (+) Impuestos netos a los productos

0.26 0.23

Total industrias más gobierno

3.26

Servicios del gobierno general

0.16

Total industrias

3.09

Agricultura, ganadería, silvicultura y pesca Explotación de minas y canteras Industrias manufactureras Electricidad, agua y alcantarillado Construcción Comercio, hoteles y restaurantes Transporte y comunicaciones Servicios de intermediación financiera y conexos Propiedad de vivienda Servicios personales y empresariales

0.44 (0.03) 0.91 0.07 0.10 0.48

En el periodo 2002-2007 la economía creció a una tasa promedio de solo 3.2%, inferior a la tasa de 5.4% alcanzada en el periodo precedente. Los sectores que tuvieron la mayor contribución relativa al crecimiento de la economía en este periodo fueron la industria manufacturera, el sector comercio, la agricultura, y el sector transporte y comunicaciones.

Como lo muestra el cuadro, la industria manufacturera es el sector que mas contribuyo al crecimiento de la economía, contribuyendo a explicar un 27.97% de la tasa de crecimiento económico promedio del periodo, seguido del sector comercio cuya contribución relativa fue del 14.70%, el sector agropecuario que aporto un 13.53%, el sector transporte y comunicaciones con un 11.22%, y los servicios financieros, cuya contribución relativa alcanzo un 8.29%. Estos sectores contribuyeron a explicar el 75.71% de la tasa de crecimiento económico promedio observada en este periodo. 0.37 0.27 0.20 0.22

Por su parte, el crecimiento del Producto Interno Bruto por habitante valorado a precios constantes también se desaceleró: su tasa de crecimiento promedio anual alcanzó un 2.6% entre 2002 y 2007, por debajo de la tasa de 3.4% que alcanzó durante el período 1994-19991/.

/ Es importante anotar que, medido en dólares, el PIB por habitante creció a una tasa promedio anual de 5.9% entre 2002 y 2007, por encima de la tasa de crecimiento promedio anual de 2.7% que este indicador 1

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Aunque el ingreso disponible por habitante continúa dependiendo fundamentalmente de los ingresos generados por la producción interna de bienes y servicios, las transferencias recibidas por los residentes en el país desde el exterior, principalmente bajo la forma de remesas familiares, han venido representando un papel cada vez más importante en el ingreso agregado de los hogares nicaragüenses. Esto contribuye a explicar el hecho de que mientras el Producto Interno Bruto por Habitante creció a una tasa promedio anual de 2.6% entre 2002 y 2007, el ingreso nacional bruto disponible por habitante lo hizo a una tasa del 3.5%. Concepto Producto interno bruto

1994 100.0%

2000 100.0%

2007 100.0%

1.7% 10.6%

2.0% 10.4%

3.5% 8.9%

91.1%

91.6%

94.6%

SECTOR PRIMARIO 20.4% Agricultura, ganadería, silvicultura y pesca 19.8% Explotación de minas y canteras 0.6% SECTOR SECUNDARIO 23.7% Industrias manufactureras 16.9% Electricidad, agua y alcantarillado 2.1% Construcción 4.8% SECTOR TERCIARIO 47.0% Comercio, hoteles y restaurantes 16.1% Transporte y comunicaciones 6.2% Servicios de intermediación financiera y conexos 1.9% Propiedad de vivienda 6.6% Servicios personales y empresariales 7.5% Servicios del gobierno general 8.6%

21.5% 20.5% 1.0% 23.8% 17.1% 2.1% 4.6% 46.4% 17.0% 6.5% 2.6% 6.5% 7.2% 6.6%

20.5% 19.7% 0.8% 25.7% 19.9% 2.2% 3.7% 48.4% 16.7% 7.5% 3.9% 6.5% 7.6% 6.2%

(-) Imputaciones bancarias (+) Impuestos netos a los productos Total industrias más gobierno

En términos de la estructura sectorial de la economía, esta no ha experimentado modificaciones fundamentales en 1994-2007. El sector primario de la economía sigue representando cerca de una quinta parte del PIB o valor agregado global, aunque el denominado sector secundario ha visto aumentar su participación del 23.7% del PIB en 1994 al 25.7% del PIB en 2007 debido al incremento del peso de la industria manufacturera, sobre todo gracias al

dinamismo de la industria maquiladora. El sector terciario también ha visto crecer su participación, pasando del 47% del PIB en 1994 al 48.4% del PIB en 2007, principalmente como reflejo del aumento del peso del sector transporte y comunicaciones y del sector financiero, pese a cierta reducción en los servicios del gobierno general. A lo largo de 1994-2008 se llevo a cabo un proceso de intensa apertura externa de la economía. En este periodo, la producción exportable, valorada a precios constantes, creció a una tasa promedio de 9.7%, mientras la producción orientada al mercado interno solo lo hizo a una tasa promedio de 2.7%. Esto llevo a que las exportaciones pasaran de representar el 15.6% del PIB en 1994 al 35.5% del PIB en 2007, mientras la producción de bienes y servicios orientada al mercado domestico redujo su participación desde un 84.4% del PIB en 1994 al 64.4% del PIB en 2007. Al mismo tiempo, las importaciones valoradas a precios constantes han crecido a una tasa promedio de 7.9%, y han pasado de representar el 32.2% del PIB en 1994 al 57.6%

mostro en el período 1994-99. Es decir que, cuando se mide en dólares, la tasa de crecimiento del PIB por habitante aparece acelerándose de manera apreciable en el período 2002-2007, en comparación a la tasa que se registró en el período 1994-99. Como puede verse, los resultados son totalmente contrapuestos a los que se obtienen midiendo el PIB por Habitante en córdobas de poder adquisitivo constante. Esto llama la atención sobre el hecho de que la medición de las variables en términos de dólares podría proporcionar un cuadro distorsionado de los fenómenos, debido a la sobrevaloración que ha venido experimentando la moneda doméstica en relación a la moneda norteamericana.

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del PIB en 2008, con lo cual el coeficiente de apertura externa (exportaciones + importaciones/PIB) alcanzo un 93.1% del PIB. En la medida en que la demanda interna de consumo e inversión se ha orientado cada vez mas hacia las importaciones, en detrimento de la producción destinada al mercado interno, esta ha tendido a ver frenado su crecimiento; así, la producción o PIB para el mercado interno apenas creció como promedio un 2.7%, por debajo del crecimiento del PIB global, que fue de 3.8%. A su vez, el aumento sostenido del coeficiente de importación (importaciones/PIB) puede explicar el porque elevadas tasas de crecimiento exportador (9.7% promedio anual) se ha traducido en tasas de crecimiento económico cada vez menores. Este marcado debilitamiento de la capacidad de arrastre del crecimiento exportador con relación a la producción orientada al mercado interno en Nicaragua se muestra en el hecho de que, mientras en el periodo 1960-77 un crecimiento de 10% en las exportaciones estuvo asociado, en promedio, a un crecimiento de 6.3% de la producción para el mercado interno, en 1994-2007 un crecimiento de 10% en las exportaciones solo estuvo asociado, en promedio, apenas a un crecimiento de 2% en el mercado interno. Cabe preguntarse porque un crecimiento tan fuerte de la producción exportable “arrastra” cada vez menos a la producción para el mercado interno, esto es, porque ya no ocurre lo que sucedía en los 60, cuando el fuerte crecimiento exportador que se produjo en esa época, se tradujo también en fuertes tasas de crecimiento del mercado interno. En primer lugar, como ya hemos visto, porque la demanda interna, en vez de orientarse hacia los bienes y servicios producidos internamente se orienta cada vez mas hacia los bienes importados, de manera que el efecto multiplicador de la demanda interna se “filtra” hacia el exterior, estimulando el crecimiento de la producción y el empleo en los países de origen de las importaciones, en vez del crecimiento de la producción y el empleo domésticos. En segundo lugar, porque la producción de exportación muestra cada vez menos encadenamientos hacia atrás o hacia delante con el resto de la economía. Las actividades exportadoras tienden a actuar cada vez mas como “enclaves”: las actividades exportadoras demandan cada vez menos bienes y servicios del resto de sectores y ramas de la economía a través de la matriz de encadenamientos intersectoriales, y por esta razón ya no “arrastran” como lo hacían antes al resto de sectores y actividades, El ejemplo mas típico lo constituye la industria maquiladora, la cual opera con una altísima proporción de insumos importados desde Estados Unidos, motivo por el cual interrelación con el aparato productivo local es mínima. Por consiguiente, los impulsos al crecimiento del sector maquilador han sido débiles e indirectos.

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Por otra parte, la penetración de las importaciones que siguió a la apertura comercial causó un drástico proceso de ajuste en el aparato productivo, caracterizado por la oleada de cierres de empresas locales no competitivas frente a los productores foráneos y la ruptura de numerosos encadenamientos horizontales que existían entre diversos productores locales, producción que fue sustituida por importaciones. Este proceso, a través del cual considerable esfuerzo exportador se traduce en un mediocre crecimiento global del PIB, puede ser apreciado también desde el punto de vista de la reducción del denominado “multiplicador de la demanda autónoma”. Desde el punto de vista Keynesiano, se considera que el producto anual estará determinado por los componentes autónomos de la demanda: la demanda de exportaciones y la demanda de inversión. El PIB será el resultado del producto del nivel que alcancen los componentes de la demanda autónoma (las exportaciones y la inversión), multiplicado por el denominado “multiplicador”. Mientras mayor sea el valor del multiplicador, mayor será el PIB que resultara de un determinado nivel de demanda autónoma. El multiplicador, a su vez, es la inversa del coeficiente de ahorro interno (ahorro interno/PIB) mas el coeficiente de importaciones (importaciones/PIB). Mientras mayor sea el coeficiente de importaciones - manteniéndose constante el coeficiente de ahorro – mas reducido será el valor del multiplicador. En el caso de Nicaragua, el valor del multiplicador se ha venido rediciendo sistemáticamente, principalmente como resultado del fuerte aumento de la relación importaciones/PIB ocurrido entre 1994 y 1997. El valor del multiplicador se ha reducido desde 2.78 en 1994 hasta 1.65 en 2007, principalmente porque el coeficiente de importaciones (la relación importaciones/PIB) aumento de 32.2% en 1994 hasta 57.6% en 2007. Si el valor del coeficiente de importaciones se hubiese mantenido constante en su nivel de 1994, el valor del multiplicador en 2007 hubiese sido de 2.6 en vez de 1.65, y el valor del PIB en 2007 hubiese sido un 69% mayor que el que fue. Esto significa que gran parte del crecimiento potencial del PIB derivado del crecimiento exportador se “filtro” al exterior, de manera que en vez de impulsar el crecimiento de la producción y el empleo internos, crecieron las importaciones. Conceptos Poblacion en Edad de Trabajar (PET) Poblacion Economicamente Activa (PEA) Ocupados Ocupados Plenos Subempleados Desocupados Poblacion Economicamente Inactiva (PEI)

En Miles Informal

Formal -

774.5 614.5 160.0 54.2

1304.2 755.9 548.4 59.8

-

-

-

-

Total 4,277.3 2,192.8 2,078.7 1,370.5 708.3 114.0 2,084.5

Porcentajes Tasa Neta de Participacion (PEA/PET) Tasa de Inactividad (PEI/PEA0 Tasa de Ocupacion (% de la PEA) Tasa de Ocupacion Plena Tasa de Subempleo (% de los ocupados) Tasa de Desempleo (% de los ocupados) Ocupados por Sector Ocupados Plenos por Sector Subocupados por Sector Desocupados por Sector

37.3% 44.8% 22.6% 47.5%

62.7% 55.2% 77.4% 52.5%

51.3% 48.7% 94.8% 65.9% 34.1% 5.2% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0%

En lo que respecta a las características del mercado laboral nicaragüense es relevante destacar que solamente un 51.3% de la población en edad de trabajar (PET) se convierte en población económicamente activa (PEA), mientras el 48.7% no se incorpora al mercado laboral, representando una Población Económicamente Inactiva (PEI).

Asimismo el mercado laboral nicaragüense se caracteriza por mostrar niveles comparativamente reducidos de desempleo abierto (el 5.2% de la PEA) en combinación con importantes niveles de subempleo (solo el 65.5% de los ocupados

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pueden considerarse como ocupados plenos, mientras un 34.1% se catalogan como subempleados, tanto visibles como invisibles). En otras palabras el principal problema que enfrenta el mercado laboral no es tanto la creación de empleos como la calidad de los mismos. Debido a que no se han producido cambios fundamentales ni en la composición sectorial de la economía ni en las características de los sectores más importantes, tampoco se ha modificado de manera significativa la estructura sectorial del empleo, ni los rasgos fundamentales del tipo de empleo que está siendo generando. La demanda de trabajo sigue dominada en primer lugar por las actividades agropecuarias, que absorben el 29.5% de la población ocupada (ojo comparar con EMNV 2005). Otro 22% de las personas ocupadas se encuentran concentradas en el sector comercial, incluyendo restaurantes y hoteles, y un 20.4% más en el sector servicios comunales, personales y sociales. Estos tres sectores son los grandes empleadores del país (representan el 71.9% de la ocupación total). Por su parte la industria manufacturera aporta un 14.4% a la fuerza de trabajo ocupada, registrando el cuarto lugar en la generación de empleo. O CUPACIO N TO TAL SECTO R PRIM ARIO Agropecuario Minas y Canteras SECTO R SECUNDARIO Industria Manufacturera Electricidad, gas y agua Construccion SECTO R TERCIARIO Comercio, hoteles y restaurantes Transporte y comunicaciones Establecimientos Financieros Servios comunales, personaales y soc

2000 100.0% 32.5% 32.1% 0.4% 19.3% 13.7% 0.6% 5.0% 48.2% 22.2% 3.7% 2.7% 19.6%

2007 100.0% 29.8% 29.5% 0.4% 19.9% 14.4% 0.5% 5.0% 49.8% 22.0% 4.1% 3.3% 20.4%

Esta estructura de la demanda laboral, casi tres cuartas partes de la cual esta dominada por sectores económicos que exhiben una productividad inferior a la media principalmente la agricultura tradicional, el comercio informal urbano y los servicios -, determina una estructura ocupacional donde predominan las personas no calificadas, la producción en muy pequeña escala (65% del empleo

Ocupados por Categoria ocupacional (porcentajes) Categoria Ocupacional Total Formal Informal Total 100.0 37.3 62.7 Cuenta Propia 33.3 3.9 96.1 Patrono 4.5 32.2 67.8 Asalariado 50.7 65.8 34.2 Miembro Cooperativa 0.1 100.0 0.0 Trabajador sin pago 11.4 9.4 90.6

se genera en las micro unidades que emplean de 1 a 5 personas, principalmente trabajadores por cuenta propia y trabajadores familiares no remunerados), en conjunto con un peso comparativamente bajo del empleo asalariado (cerca del 50% del empleo total) y una elevada informalidad.

El mercado laboral nicaragüense se caracteriza efectivamente por niveles muy altos de informalidad: el sector informal absorbe el 62.7% de la ocupación total. A su vez, los empleos del sector informal están más asociados al subempleo que los empleos del

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sector formal. El 42% los empleos del sector informal están catalogados como subempleo, lo cual representa un 77.4% del subempleo a nivel nacional, mientras solamente un 20.6% de los empleos formales están asociados al subempleo – equivalentes al 22.6% del subempleo total.

2.- ESTRUCTURA Y FINANCIAMIENTO DEL SECTOR PÚBLICO NICARAGÜENSE. ¿CÓMO SE FINANCIA EL SECTOR PUBLICO? LOS INGRESOS Y EL ENDEUDAMIENTO PUBICO Las estadísticas del Sector Publico No financiero (SPNF) consolidan las cuentas del gobierno central, el resto del gobierno general - lo cual incluye al Instituto Nicaragüense de Seguridad Social y la Alcaldía de Managua, dejando fuera al resto de municipalidades y las empresas públicas – aunque únicamente incorpora a la Empresa Nicaragüense de Transmisión Eléctrica (ENTRESA) y la Empresa Nacional de Agua y Alcantarillados (ENACAL), y deja fuera a las empresas publicas de generación eléctrica (agrupadas bajo ENEL), y a PETRONIC, responsable de las operaciones de importación de petróleo y sus derivados y su distribución-. La información oficial disponible del SPNF no abarca, por lo tanto, al total de entidades que en la realidad lo conforman. El Sector Publico Financiero, por su parte, comprende el Banco Central de Nicaragua (BCN) y la Financiera Nicaragüense de Inversiones (FNI). En el siguiente cuadro se sintetiza la evolución del balance financiero global del Sector Publico No Financiero (SPNF);

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Operaciones consolidadas del sector público no financiero Conceptos

1/

2001

2002

2003

2004

12,704.5

13,949.0

16,485.7

20,570.2

7,374.2 2,095.9 1,598.0 1,636.4

8,123.2 2,217.5 1,822.7 1,785.6

9,878.8 2,468.4 1,788.5 2,350.0

11,815.3 2,873.7 3,281.5 2,599.7

13,045.1

11,880.9

13,781.4

3,611.2 2,942.8 1,220.9 558.4 662.5 3,523.5 1,057.7 688.9

4,051.5 2,311.1 1,288.7 935.9 352.8 2,518.2 1,414.2 297.3

4,466.6 2,392.1 1,921.4 1,521.3 400.2 3,067.9 1,597.6 335.7

2005

2008 p/

2006

2007

24,151.0

29,500.8

34,457.0

39,165.3

14,302.3 3,362.8 3,659.7 2,826.2

17,056.9 4,148.7 4,252.4 4,042.8

19,975.7 4,920.9 5,343.6 4,216.8

22,818.3 6,023.2 6,476.4 3,847.4

16,285.5

19,627.1

24,178.3

27,720.6

34,782.8

5,024.0 3,321.1 1,507.6 1,219.8 287.8 4,259.6 1,741.4 431.8

5,959.6 3,987.2 1,586.7 1,153.1 433.5 5,348.7 1,971.2 773.7

7,235.1 5,498.3 1,712.1 1,132.8 579.4 6,084.2 2,445.3 1,203.2

8,447.1 6,531.8 1,592.6 1,123.0 469.5 7,157.8 2,987.1 1,004.1

10,600.2 10,044.1 1,466.9 941.5 525.4 8,092.0 3,291.5 1,288.0

(millones de córdobas) 1. Ingresos Impuestos Contribuciones Sociales Otros ingresos 2/ Donaciones externas 2. Gastos Remuneraciones a los empleados Compra de bienes y servicios Intereses Internos Externos Transferencias corrientes y de capital Prestaciones sociales Otros gastos 3/ 3. Resultado operativo neto (1-2)

2,068.2

2,704.3

4,284.7

4,523.9

5,322.5

6,736.4

4,382.5

3,304.7

3,185.7

4,109.0

5,250.6

5,313.9

4,694.9

5,399.2

5,296.0

5. Erogacion Total (2+4)

16,349.7

15,066.6

17,890.4

21,536.1

24,941.0

28,873.2

33,119.7

40,078.8

8. Superávit o déficit de efectivo después de donaciones (5+6)

(3,645.2)

(1,117.5)

(1,404.8)

(965.9)

(790.0)

627.6

1,337.3

3,645.2 1,786.9 1,358.7 2,915.8 499.6

1,117.5 2,092.6 (1,201.7) (1,497.0) 226.6

1,404.8 3,267.7 (2,070.6) (1,373.2) 207.6

965.9 4,380.0 (4,437.6) (3,660.2) 1,023.5

790.0 3,665.1 (3,046.3) (1,716.0) 171.2

4. Adquisición neta de activos no financieros

9. Financiamiento Externo neto Interno neto Del cual : BCN Ingresos de privatización

(340.6)

(627.6) 3,249.7 (4,101.2) (1,354.5) 223.8

(1,337.3) 3,275.8 (4,613.8) (2,986.0) 0.7

(913.5) 913.5 2,300.7 (1,387.6) 257.4 0.4

Las principales fuentes de financiamiento de las erogaciones totales del SPNF están representadas por los ingresos provenientes de la recaudación fiscal, las donaciones externas y los prestamos externos netos. Como promedio, los Ingresos Fiscales financiaron el 85.2% de las erogaciones totales del SPNF, las Donaciones Externas el 12.1% y los Prestamos Externos Netos (Prestamos – Amortización) un 13.4%. AÑOS

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 PROMEDIO

Ingresos Fiscales/Eroga cion T otal 80.7% 79.0% 83.4% 85.5% 88.2% 91.3% 88.1% 85.2%

Donaciones/ Prestamos Ingresos T OT AL Erogacion Externos Fiscales + T otal Netos/Erogac Donaciones/ ion T otal Erogacion T otal 11.9% 13.9% 92.6% 106.5% 13.1% 18.3% 92.1% 110.4% 12.1% 20.3% 95.5% 115.9% 11.3% 14.7% 96.8% 111.5% 14.0% 11.3% 102.2% 113.4% 12.7% 9.9% 104.0% 113.9% 9.6% 5.7% 97.7% 103.5% 12.1% 13.4% 97.3% 110.7%

Desde el punto de vista del balance global del SPNF los Ingresos Fiscales y las Donaciones representan sus Ingresos Totales, mientras que los Prestamos Externos representan la adquisición de deuda externa neta para financiar el Déficit Fiscal global. En promedio, los Ingresos Fiscales y las Donaciones cubrieron el 97.3% de la erogación total del SPNF, aunque puede apreciarse una tendencia creciente en términos de dicha cobertura, desde un 92.6% en 2002 hasta un 104% en 2007, aunque en 2008 declina de nuevo hasta 97.7%. Ahora bien, si los Ingresos Fiscales y las Donaciones cubren en promedio el 97.3% de las erogaciones totales en el periodo, solo se requeriría contratar el equivalente a 2.7% de las erogaciones totales del SPNF en nueva deuda externa neta para cubrir el 100% de dichas erogaciones. Pero en promedio, se contrato nueva deuda externa neta por el equivalente al 13.4% de la erogación total. ¿Para que propósitos se destino el monto restante,

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equivalente en promedio al 10.7% de la erogación total del SPNF?. Este monto se destino a la amortización de la deuda interna y las transferencias al Banco Central, para apoyar su acumulación de reservas. Sin embargo, a pesar de la dependencia que muestra el país de la contratación anual de nueva deuda externa neta, el saldo de la deuda externa como porcentaje del PIB se ha visto reducido de manera significativa debido a la implementación de diversos procesos e iniciativas de “Alivio” de la Deuda, primero por parte de los países ex socialistas, que condonaron una parte notable de la deuda externa contraída por Nicaragua en la década de los 80, y luego de la Iniciativa HIPC y la Iniciativa MDRI.

EL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN FISCAL Ahora bien, Nicaragua es un Estado Unitario, el cual se encuentra estructurado, en términos de niveles de competencia política del Estado, por diferentes niveles de Gobierno. El Estado Nacional no está constituido solamente por el Gobierno Central sino que, además, encontramos el nivel de los Gobiernos Regionales Autónomos en la RAAN y la RAAS, y el nivel de los Gobiernos Municipales, con jurisdicción y competencia en cada uno de los 154 Municipios del país. En lo que respecta a los Gobiernos Regionales, la Ley No. 28 Estatuto de Autonomía de las Regiones de la Costa Atlántica de Nicaragua (1987), acoge el principio constitucional de la multi-culturalidad y pluri-etnicidad de Nicaragua, estableciendo el derecho de los habitantes de la Costa Atlántica a gobiernos electos, dotados de autonomía política y administrativa 2/. Los Gobiernos Municipales por su parte fueron creados un año después del Estatuto de Autonomía, mediante la Ley de Municipios, Ley 40 de 1988. La Constitución Política reformada de 1995 fortaleció la definición de los Gobiernos Municipales como un nivel de competencia política autónoma del Estado. Los Gobiernos Municipales son Gobiernos democráticamente electos, mediante voto popular, directo y secreto, y gozan de autonomía política, administrativa y financiera. Son responsables por el Gobierno y la Administración Municipal, y constituyen una parte integrante del Estado, como uno de sus niveles de competencia política. 2

/ Los “gobiernos comunales” de las Comunidades Indígenas en la Costa Caribe parecen configurarse como un cuarto nivel de autoridad política (consejo local con algunos poderes “reglamentarios”) que pero no posee estructuras ejecutivas (de gobierno) y administrativas (de personal ) propias, distintas del consejo mismo.

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Estos gobiernos están facultados para el ejercicio del gobierno y la administración local y para decidir bajo su propia responsabilidad los asuntos públicos que han sido colocados bajo su competencia. Están dotados de competencias y patrimonio propios, así como de la capacidad de establecer para el ejercicio de sus funciones las estructuras administrativas que mejor correspondan a la realidad de su jurisdicción, y de disponer libremente de sus recursos y su patrimonio. En síntesis, la descentralización del Estado nicaragüense no es sólo administrativa, sino que ha conducido a establecer, además del Gobierno Central, otro nivel de competencia política del Estado: el de los Gobiernos Municipales y Regionales. La asignación legal de responsabilidades y competencias a los Gobiernos sub-nacionales, relativos al ejercicio del gobierno y la administración local y a la prestación de determinados servicios públicos, así como a la promoción del desarrollo local, conlleva para estos la necesidad de asignar recursos al cumplimiento de estas funciones, competencias y responsabilidades, y por tanto, trae aparejada la necesidad de definir cuales serán las respectivas fuentes de ingreso que les serán asignadas. Estas fuentes de ingreso deberán ser suficientes para que los gobiernos sub-nacionales puedan hacer frente a los costos que conlleva el cumplimiento de sus competencias y responsabilidades. En otros términos, la descentralización fiscal debe traer aparejada la correspondencia entre las responsabilidades que son asignadas a los gobiernos locales o sub-nacionales, y los recursos requeridos para desempeñarlas. En ninguna parte del mundo se espera que las responsabilidades de los gobiernos subnacionales deban ser desempeñadas ajustándose estrictamente a los recursos locales, y en base a ello se despiertan expectativas por transferencias desde el Gobierno Central (o Federal). En Nicaragua tampoco se espera que los gobiernos municipales sean capaces de cumplir sus competencias y responsabilidades en base exclusivamente a los propios recursos locales, y los legisladores han sido muy claros en esto, y particularmente en la necesidad de priorizar a los municipios de menor capacidad de ingreso. Desde el punto de vista del gasto, existe un extenso número de bienes y servicios públicos locales que en principio son provistos de forma mas adecuada por los niveles locales de gobierno. Desde el punto de vista de los ingresos, sin embargo, las bases tributarias que se otorgan a los municipios suelen ser limitadas y de escaso rendimiento. Por lo tanto, resulta extremadamente difícil aumentar los recursos de los municipios simplemente devolviéndoles impuestos más productivos, ya que la naturaleza de la mayoría de éstos hace que sea deseable que continúen siendo manejados desde la órbita del gobierno central. Desde este punto de vista, las transferencias son necesarias porque, aún en el caso de que los gobiernos sub-nacionales recaudaran los ingresos tributarios que les corresponden de la manera más eficiente posible, dichos ingresos serían insuficientes para enfrentar sus responsabilidades y competencias relativas al ejercicio de la administración y el gobierno local, la prestación de servicios públicos y la promoción del desarrollo local. Surge así una brecha o desequilibrio fiscal “vertical” – entre el costo de prestar las competencias municipales y los recursos provenientes de aprovechar al máximo posible (dentro de lo razonable) el potencial de recaudación fiscal por parte de los gobiernos municipales – que debe ser cubierta mediante transferencias del gobierno nacional.

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Otro desequilibrio o brecha fiscal “horizontal” se deriva de la desigualdad en el potencial de recaudación fiscal per-cápita o capacidad fiscal de los diferentes gobiernos locales. Algunas localidades – debido a que concentran mayor densidad comparativa de población y actividad económica -, contarán con un potencial de recaudación fiscal percápita mucho mayor que el promedio, independientemente de las bases impositivas seleccionadas, mientras que un gran número de municipalidades – aquellas con una significativamente menor concentración de población y actividad económica -, tendrán una capacidad de ingresos fiscales per-cápita muy inferior al promedio, lo cual es tanto inequitativo como ineficiente. La búsqueda de la “equidad horizontal” mediante transferencias fiscales tiende a buscar la mayor equiparación posible de la capacidad de ingreso entre los diferentes municipios, compensando a aquellos municipios con menor capacidad de ingreso con mayores transferencias, con vistas a igualar su capacidad de ingreso per-cápita con el promedio nacional. La Constitución Política (Arto 177) establece la obligatoriedad de destinar un porcentaje suficiente del Presupuesto General de la República a los Municipios del País, el que se distribuirá priorizando a los municipios con menor capacidad de ingresos. En la Ley de Municipios se establece (Arto 6): “Los recursos económicos para el ejercicio de estas competencias se originarán en los ingresos propios y en aquellos que transfiere el Gobierno ya sea mediante el traslado de impuestos o de recursos financieros”. En Junio de 2003, en cumplimiento del mandato establecido en el Arto 177 de la Constitución, se aprobó la “Ley de Transferencias Presupuestarias a los Municipios”, la cual estableció la creación de una partida en el Presupuesto General de la República, denominada “Transferencia Municipal”, cuyos recursos se calcularán como un porcentaje de los ingresos tributarios, iniciando con un cuatro por ciento (4%) de los mismos en el año 2004. Este porcentaje aumentaría anualmente en 0.5% de los Ingresos Tributarios en tanto el PIB creciese 1%, hasta alcanzar como mínimo el 10% de los Ingresos Tributarios en el año 2010. Como resultado de la aplicación de esta Ley, las Transferencias Municipales pasaron de representar un promedio del 0.27% del PIB en 2001-2003, antes de la vigencia de la Ley, al 0.56% del PIB en 2004, 1.1% del PIB en 2005 y 2006, 1.3% del PIB en 2007 y 1.4% del PIB en 2008. Sin embargo, casi inmediatamente después de que la Ley de Transferencias Presupuestarias a los Municipios había sido aprobada, el FMI cuestiono la misma, alegando que se estaban transfiriendo ingresos a los Gobiernos Municipales sin la correspondiente transferencia de responsabilidades de gasto – negando con ello la

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existencia previa de una amplia “brecha fiscal vertical” del lado de las municipalidades, debido al hecho de que se les habían asignado un numero importante de competencias sin trasladárseles los recursos suficientes para poder cumplir con las mismas. De acuerdo con el FMI, la transferencia de ingresos del gobierno central a los gobiernos municipales ampliaría el déficit presupuestario del gobierno central, por lo cual estableció como condicionalidad que las transferencias hacia las municipalidades fuesen neutralizadas mediante el traslado de responsabilidades de gasto anteriormente asumidas por el gobierno central hacia las municipalidades. Conforme a esta condicionalidad, el gobierno central dejaría de asignar recursos a estas responsabilidades de gasto, para forzar a las municipalidades a asumirlas, o establecería que las municipalidades aportaran una contraparte para el financiamiento de inversiones en el territorio de los municipios a ser desarrolladas por el gobierno central. El argumento de que las transferencias municipales generan un “desequilibrio fiscal” adicional al gobierno central, sólo se sostiene si es cierto que las transferencias no cubren ningún déficit o brecha fiscal y vertical u horizontal de las municipalidades, lo cual no se ha demostrado, sino que sencillamente se adopta como supuesto. Finalmente, el argumento de que la Ley amplia el déficit fiscal, debe analizarse también a la luz de los siguientes dos hechos claves de la evolución macroeconómica del país. 

Primero, el hecho de que la Iniciativa HIPC, y más reciente la Iniciativa del G-8, han liberado del pago de la deuda externa ingresos fiscales por un monto promedio anual estimado de al menos US$ 200 Millones en los últimos años, los cuales debían destinarse al aumento adicional del denominado “Gasto en Reducción de la Pobreza”, del cual forman parte las propias Transferencias Municipales (de hecho, parte del aumento que reporta dicho Gasto en los últimos años obedece al aumento verificado en el monto de las transferencias Municipales).



Segundo, las Transferencias Municipales en 2007 habrían aumentado en un monto de US$ 61.5 Millones en comparación a 2003, pero en el mismo período los Ingresos Tributarios del Gobierno Central habrían aumentado en US$ 404 Millones, de manera que el aumento de las transferencias no podía haber producido ningún aumento del déficit presupuestario, porque el incremento en la recaudación tributaria del Gobierno Central mas que contrarrestó, con creces, el aumento en las transferencias.

A la vista de estos hechos, parece obvio que el aumento de las transferencias municipales, por sí mismo, no debería implicar ningún aumento autónomo del déficit presupuestario del gobierno central, en tanto dicho aumento encuentra fuentes de recursos - tanto los recursos liberados del pago de la deuda externa por la Iniciativa HIPC y la Iniciativa del G-8, como aquellos derivados del fuerte aumento verificado en el monto de los ingresos fiscales - más que suficientes para ser cubierto, sin que ello implicase generar desequilibrio macroeconómico alguno. La verdadera preocupación del FMI, consistía en que el aumento de las transferencias municipales, restringiese los recursos disponibles para el pago del abultado servicio de la deuda pública interna, el cual, por su magnitud, estaba absorbiendo los recursos liberados por la reducción en el servicio de la deuda externa.

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En lo que se refiere a las fuentes de ingreso propias de los Municipios, estos disponen de los “Planes de Arbitrio” y de la adjudicación del Impuesto sobre Bienes Inmuebles (IBI) como base para ejercer la potestad recaudatoria a nivel local. Los tributos Municipales se rigen en lo general por dos instrumentos legales: en todos los Municipios del país, a excepción del Municipio de Managua, aplica el Plan de Arbitrios Municipal (Decreto No. 455, La Gaceta No. 144 del 31 de julio de 1989. El municipio capitalino se encuentra regulado por el Plan de arbitrios por el Municipio de Managua (Decreto No. 10-91, La Gaceta No. 30 del 12 de Enero de1991). Por su parte, el Impuesto Municipal sobre Bienes Inmuebles (IBI) se rige por otro decreto presidencial (Decreto N0. 3-95, La Gaceta No. 21 del 31 de enero de 1995), y el Impuesto sobre Matriculas fue creado por Ley creadora del impuesto sobre matriculas de vehículos motorizados, de 25 de Enero 1969 Los principales impuestos municipales son i) el Impuesto Municipal sobre Ingresos, que grava las actividades económicas con una tasa del 1% sobre los Ingresos Brutos, ii) el Impuesto sobre Bienes Inmuebles, el cual grava las propiedades inmuebles ubicadas en la circunscripción territorial de cada municipio de la República y poseídas al 31 de Diciembre de cada año gravable, iii) el Impuesto sobre Matriculas, según el cual toda persona natural o jurídica que se dedique a la venta de bienes, industria o prestación de servicios, sean éstos profesionales o no, deberán matricularse anualmente entre el 1 de Diciembre y el 31 de Enero y iv) el Impuesto de Rodamiento, el cual consiste en pagar un impuesto por el rodamiento de todas aquellas personas (naturales y jurídicas) propietarias de vehículos automotor registrados en el Municipio de Managua. Asimismo, se establecen como fuentes de ingreso municipales las tasas por servicios, entre los cuales se encuentran los fierros para marcar ganados, los traslados de ganado, los derechos de inhumación a perpetuidad y las tasas por servicios y mantenimiento de cementerios, los tramos o espacios de los mercados municipales, las certificaciones del Registro Civil, y las tasas por aprovechamiento. En el cuadro se muestra la evolución de la estructura de los ingresos tributarios municipales. El 53% de la recaudación municipal provino, en promedio de los años 2004-2006, del impuesto Municipal sobre Ingresos, el 14% del Impuesto de Bienes Inmuebles (IBI) y el 11% del Impuesto de Matriculas. Estos tres impuestos representaron en promedio el 78% de la recaudación tributaria municipal. El cobro de tasas aporto otro 15%.

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En 2006 los ingresos provenientes de la recaudación fiscal municipal representaron el equivalente al 1.7% del PIB, de los cuales solo la municipalidad de Managua recaudo el equivalente al 0.85% del PIB, o la mitad de la recaudación total municipal. Los ingresos fiscales municipales en ese año representaron el 9.9% de los ingresos corrientes del Gobierno Central.

3.- PRINCIPALES CARACTERÍSTICAS DEL SISTEMA TRIBUTARIO NICARAGÜENSE: En este capítulo reseñamos brevemente las principales características del sistema tributario de Nicaragua y nos referimos a la disminución reciente de las recaudaciones.

3.1 LA EVOLUCIÓN DE LA PRESIÓN TRIBUTARIA:

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LA EVOLUCIÓN DE LA RECAUDACIÓN Y LA CARGA TRIBUTARIA NICARAGUA: EVOLUCIÓN DE LA PRESIÓN TRIBUTARIA MEDIA DELA ECONOMÍA

Concepto

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

1.67%

1.83%

2.13%

2.15%

2.20%

2.29%

2.34%

2.80%

3.95%

4.46%

4.79%

4.88%

5.48%

5.66%

10.53%

10.28%

11.54%

12.29%

11.71%

11.20%

10.22%

10.61%

11.19%

11.28%

11.90%

12.34%

12.55%

11.86%

Total IVA IVA interno IVA importaciones

3.56% 1.70% 1.86%

3.68% 1.85% 1.83%

4.64% 2.20% 2.44%

5.46% 2.46% 3.00%

6.03% 2.68% 3.36%

5.87% 2.79% 3.08%

5.58% 2.76% 2.83%

5.83% 2.58% 3.25%

6.16% 2.58% 3.58%

6.43% 2.61% 3.82%

6.87% 2.63% 4.24%

7.21% 2.83% 4.38%

7.64% 2.96% 4.69%

7.27% 2.54% 4.74%

Total ISC ISC industria Fiscal ISC derivados petroleo ISC importaciones Otros Selectivos

4.85% 2.07% 2.39% 0.32% 0.06%

4.46% 1.77% 2.38% 0.24% 0.06%

4.62% 1.55% 2.69% 0.31% 0.07%

4.57% 1.31% 2.91% 0.31% 0.04%

4.44% 1.00% 3.03% 0.38% 0.03%

4.07% 0.96% 2.72% 0.39% 0.00%

3.60% 0.96% 2.29% 0.34% 0.00%

3.69% 0.93% 2.44% 0.32% 0.00%

4.07% 0.96% 2.53% 0.33% 0.25%

3.94% 0.87% 2.27% 0.76% 0.03%

3.96% 0.87% 2.15% 0.90% 0.03%

4.03% 0.95% 2.02% 1.01% 0.04%

3.90% 0.88% 2.01% 0.98% 0.04%

3.65% 0.97% 1.70% 0.98% 0.00%

DAI y otros

1.20%

1.19%

1.67%

2.22%

1.21%

1.24%

1.02%

1.07%

0.94%

0.90%

1.05%

1.08%

0.98%

0.94%

Otros impuestos

0.92%

0.94%

0.61%

0.04%

0.03%

0.02%

0.02%

0.02%

0.02%

0.02%

0.02%

0.02%

0.02%

0.00%

12.20%

12.11%

13.66%

14.44%

13.92%

13.49%

12.55%

13.41%

15.14%

15.75%

16.69%

17.22%

18.03%

17.51%

IR INDIRECTOS

Ingresos tributarios

La relación ingresos fiscales PIB se ha incrementado en los últimos 12 años como resultado de las reformas tributarias de 1997, 2002 y 2003 y de mejoras en la administración tributaria. La presión tributaria era de 12.3% en 1995, alcanzo un 13.4 % en el 2002 y se incrementó a 18.1% en el 2007, cifra cercana al promedio latinoamericano, aunque todavía significativamente inferior a la presión tributaria observada en los países de la OCDE. Resulta interesante evaluar el comportamiento de la recaudación tributaria, tanto en el periodo 1994-1999, en que la economía se expandió a una tasa promedio de 5.4%, como en el periodo 2002-2007, en la cual solo creció a una tasa promedio de 3.2%. En el primer periodo, la carga tributaria paso de representar un 11.9% del PIB en 1994 a alcanzar el 14.4% del PIB en 1998, para un incremento de la carga tributaria del 2.54% del PIB, principalmente como resultado de la implementación de la denominada Ley de Justicia Tributaria en 1997. Medidos en Dólares de los Estados Unidos, los ingresos tributarios del Gobierno pasaron de representar un monto equivalente a apenas US$ 389.2 Millones en 1995, a US$ 520 Millones en 1999. Es preciso hacer notar que en el periodo1995-1998, el monto promedio pagado del servicio de la deuda externa ascendió a US$ 289.9 Millones, mientras que el monto promedio de los ingresos tributarios del gobierno fue de solo US$ 442.4 Millones. Esto significa que en promedio, el gobierno debió destinar el 65.5% de sus ingresos tributarios al servicio de la deuda externa.

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La recaudación total creció en 109.6% entre 1995 y 1999, mientras el Producto Interno Bruto a precios corrientes lo hacia en 83.9%, lo cual indica que la “bouyancy” o elasticidad global del crecimiento de la recaudación tributaria con respecto al crecimiento del PIB nominal fue de 1.3. Esto es, por cada 1% de crecimiento del PIB nominal, la recaudación tributaria creció en promedio 1.3%. En el siguiente periodo, 2002-2007, en el cual la economía creció a una tasa promedio del 3.2%, inferior al 5.4% del periodo precedente, la recaudación tributaria paso del 13.4% del PIB en 2002 al 18.1% del PIB en 2007 – un incremento del 4.7% del PIB en la carga tributaria -. Entre 2002 y 2007 la recaudación tributaria se incremento en 145.96%, mientras el PIB a precios corrientes lo hizo en 80%, lo cual significa que la elasticidad global o bouyancy del crecimiento de la recaudación tributaria con respecto al crecimiento del PIB nominal se incremento hasta 1.8, en comparación a solo 1.3 en el periodo anterior. Esta elevada “bouyancy” fue la que posibilito el incremento tan fuerte de la carga tributaria media de la economía y la duplicación de la recaudación tributaria medida en en dólares. En el periodo 2002-2007 se llevaron a cabo dos reformas al sistema tributario, a través de las Leyes de Ampliación de la Base Tributaria de 2002 y la Ley de Equidad Fiscal de 2003, las cuales, en conjunto con mejoras en la administración tributaria, permitieron que el país alcanzara una carga tributaria del 18.1% del PIB en 2007.

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3.2 PRINCIPALES MEDIDAS DE REFORMA TRIBUTARIA INTRODUCIDAS POR LAS REFORMAS TRIBUTARIAS DE 2002 Y 2003: LA LEY DE AMPLIACIÓN DE LA BASE TRIBUTARIA Las reformas tributarias efectuadas en 2002 (Ley de Ampliación de la Base Tributaria) y 2003 (Ley de Equidad Fiscal), se produjeron en un contexto de serias tensiones económicas y fiscales, que se vieron complicadas por la inestabilidad política derivada de los conflictos entre el Poder Ejecutivo y los partidos dominantes en la Asamblea Nacional. Estos conflictos tuvieron como motivo, en gran parte, la aprobación de dichas Leyes, que eran indispensables para lograr nuevos acuerdos con el FMI para llegar establecer con este organismo un nuevo Programa en el marco de su Facilidad para el Crecimiento y la educción de la Pobreza (PRGF por sus siglas en ingles) orientado a los países incluidos en la iniciativa de Países Pobres Altamente Endeudados (HIPC por sus siglas en ingles). En el terreno de la economía, esta estaba experimentando el impacto de un fuerte “shock” de los términos de intercambio externos, derivado del derrumbe de los precios internacionales del café y del aumento de los precios del petróleo, lo cual, en un contexto de desaceleración económica internacional, dio lugar a la ralentización del nivel de actividad económica. La caída de los ingresos fiscales como porcentaje del PIB se explica por éste hecho, en conjunto con la implementación del calendario de desgravación de los productos de la “industria fiscal”. Por otra parte, el sector fiscal se vio enfrentado, abruptamente, a una elevación vertical del servicio de la deuda interna, la cual, aunque en su mayor parte contraída por el Banco Central, no era posible que fuera absorbida por este sin una abrupta caída en sus reservas monetarias internacionales, que desencadenaría una crisis global de todo el sistema monetario, cambiario y financiero.

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En efecto el pago del servicio efectivo de la deuda interna se elevaría de un monto equivalente al 64.0 por ciento de los ingresos fiscales en 2003, y a un 86.0 por ciento de dichos ingresos en 2004 (FMI, 2002). Este escenario implicaba que, con ingresos fiscales declinantes el Gobierno debería hacer frente a una elevación verdaderamente drástica de sus egresos en efectivo, y al mismo tiempo, cumplir sus compromisos internacionales, preservar el denominado “Gasto en Pobreza” y aún así, transferir suficientes recursos al BCN para apoyar sus reservas internacionales netas. Todo ello implicaba unos niveles de déficit fiscal que no podían ser financiados sin recurrir a tres expedientes fundamentales: incrementar en unos 3 puntos del PIB la recaudación tributaria, reducir inicialmente el gasto de capital y luego restringir fuertemente el crecimiento del gasto primario del gobierno como porcentaje del PIB, y desviar el denominado “alivio interino” del servicio de la deuda externa proporcionado por la Iniciativa HIPC hacia el pago de la deuda interna. De hecho, en 2003, dicho servicio no podría cubrirse aún con estas medidas, por lo cual el cumplimento de las metas fiscales acordadas con el FMI implicaba destinar al pago del servicio de la deuda interna los ingresos derivados de la privatización del paquete accionario estatal de la empresa publica de telecomunicaciones (ENITEL), así como los ingresos de la subasta de los activos que se encontraban en poder de los bancos liquidados. Ambas reformas tributarias, de acuerdo a las recomendaciones del FMI, se caracterizaron principalmente por un fuerte ímpetu recaudatorio, motivado por el apremio de hacer frente al abultado servicio de la deuda interna. Esto conllevó a que las dichas reformas enfatizaran en medidas capaces de asegurar el mayor impacto recaudatorio posible, para cubrir la fuerte expansión de las exigencias fiscales de esta deuda.

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La Ley de Ampliación de la Base Tributaria aprobada en el 2002 introdujo las siguientes medidas: (a) se aumentó el Impuesto General al Valor (IGV) de 6.0 a 10.0 por ciento en 2002, y del 10.0 al 15.0 por ciento en 2003 para los servicios de transporte aéreo internacional en forma progresiva y derogar el mecanismo de ventas de facturas con tasa cero; (b) se cambió la base de aplicación del Impuesto Específico al Consumo (IEC) a las bebidas gaseosas, cambiando el precio al productor por el precio al detallista, eliminando a la vez el calendario de desgravación vigente a partir de 2003; (c) se dispuso aplicar el Impuesto a la Renta (IR) a los intereses por cuentas de ahorro y a plazos de personas jurídicas en el sistema financiero, a los premios de la lotería y se aumentó la retención del IR del 5.0 al 10.0 por ciento para los servicios profesionales; y (d) se dejó sin efecto todo beneficio de exención y exoneración a la importación, excepto las otorgadas por la Constitución Política. El núcleo de la Ley de Ampliación de la Base Tributaria estuvo en la reforma siguiente: “Arto 15. A partir de la entrada en vigencia de la presente Ley, todo beneficio de exoneración y exención fiscal a la importación contemplado en la legislación vigente, queda sin efecto, excepto en los incisos contenidos en éste artículo”. Si se revisa la meta anualizada de recaudación presentada por la DGI, a obtener mediante la Ley de Ampliación de la Base Tributaria, queda claro que la eliminación de un rubro denominado genéricamente “eliminación de algunas exoneraciones y exenciones sobre las importaciones”, correspondía al 67% de dicha meta. De esta reforma, hasta hoy no ha sido posible conocer el listado detallado de los ítems taxativos que estaban sujetos a exoneraciones y exenciones con respecto a los impuestos que afectan a las importaciones, lo cual resulta indispensable para efectuar un análisis de incidencia. Para tener siquiera una idea general de la incidencia distributiva de esta reforma, hay que considerar el hecho de que, de acuerdo con el análisis relativo a la incidencia distributiva del sistema tributario, los impuestos arancelarios sobre las importaciones conllevan una presión tributaria que resulta superior en un 73% en relación al promedio para el primer quintil, esto es el quintil de menores ingresos, y es superior al promedio para todos los demás quintiles, excepto el ultimo quintil, correspondiente al 20% de los hogares que concentran una proporción muy alta del ingreso, para el cual la presión resulta ser un 20% menor al promedio. En el ínterin, es decir en el periodo intermedio entre ambas reformas, se produjo una semi-reforma de emergencia, orientada a lograr un impacto recaudatorio inmediato para financiar aumentos salariales recientemente aprobados por la Asamblea Nacional, mientras se buscaba una salida más definitiva al impasse creado por las reformas efectuadas por la Asamblea al Proyecto de Presupuesto para el año 20003 enviado por el Ejecutivo. Esta semi-reforma combinó alzas en las tasas del ISC sobre los cigarrillos (el impuesto de incidencia más regresiva de todos) y sobre la importación de vehículos nuevos y usados, con la reducción del aporte de los bancos comerciales al Fondo de Garantía para los Depósitos (FOGADE) y la conversión de esta reducción en un “impuesto sobre los bancos”, sin una base imponible claramente identificable.

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LA LEY DE EQUIDAD FISCAL Por su parte, la Ley de Equidad Fiscal, aprobada por la Asamblea Nacional en 2003, pretendió ser más abarcadora e integral, y de hecho significó la modificación total del marco legal del sistema tributario. Las principales reformas a los impuestos abarcaron: (a) un pago mínimo de IR del 1.0 por ciento sobre el total de activos brutos, excluyendo las empresa con activos menores de US$ 150 mil; (b) un gravamen a la renta financiera del 10.0 por ciento sobre los intereses devengados por depósitos de ahorro y a plazos de personas naturales mayores de US$ 5,000.0; (c) una derogación de las exoneraciones, exenciones y tratamientos especiales aplicados al Impuesto del Valor Agregado (IVA), al Impuesto Selectivo al Consumo (ISC) y a los Derechos Arancelarios de Importación (DAI), excepto las establecidas por la Constitución Política, tratados internacionales y a las exportaciones; y (d) una devolución del 25.0 por ciento del impuesto conglobado de los combustibles a las empresa acogidas a la Ley de Admisión Temporal, aplicable contra póliza de exportación. En términos anuales, se esperaba que las dos reformas agregarían al Presupuesto General de la República un estimado de C$ 2,074.7 millones (US $142.7 millones) equivalente a 3.5 por ciento del PIB Cuadro 3. Nicaragua: Reforma Tributaria y Medidas 2002 - 2003 2002 2003 Leyes / Medidas Base OctBase MayAnual Dic Anual Dic Millones de córdobas TOTAL 1,351.0 220.1 723.7 494.2 1,019.0 124.3 679.0 464.5 Reforma Tributaria: Ley de ABT y Ley de EF 1/ Impuesto sobre la Renta (IR) 244.3 30.9 269.3 187.4 Impuesto General al Valor (IGV) / Impuesto al Valor 79.8 -43.0 303.9 204.4 Agregado (IVA) Impuesto Específico al Consumo (IEC) / Impuesto 21.0 5.3 53.3 37.0 Selectivo al Consumo (ISC) Derechos Arancelarios de Importación (DAI) 673.9 131.1 6.9 4.4 Regímenes especiales 45.6 31.3 a) Por impuestos -1.8 -0.3 b) Tasas por servicios 47.4 31.6 Medidas de Aplicación de Ley 134.8 9.6 16.9 11.2 Medidas Administrativas y de Austeridad 197.2 86.2 27.8 18.5

Total Base Anual 2,074.7 1,698.0 513.6 383.7 74.3 680.8 45.6 -1.8 47.4 151.7 225.0

2002 2003 Base Oct- Base MayAnual Dic Anual Dic Relación con el PIB 2.4 0.4 1.2 0.8 1.8 0.2 1.1 0.8 0.5 0.1 0.4 0.3

3.5 2.8 0.9

0.1 -0.1

0.5

0.3

0.6

-

-

0.1

0.1

0.1

1.2 0.2 0.4

0.2 0.2

0.1 0.1 0.0 0.1

0.1 0.1 0.0 0.1

1.2 0.2 0.5

1/: Ley de Ampliación de la Base Tributaria 2002 (Ley No. 439, La Gaceta No. 177), Ley de Equidad Fiscal 2003 (Ley No. 453, La Gaceta No. 82).

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Total Base Anual

3.3 PERSISTE EL PREDOMINIO DE LOS IMPUESTOS INDIRECTOS, Y EL CARÁCTER REGRESIVO DEL SISTEMA TRIBUTARIO, PESE AL AUMENTO DE LA PARTICIPACIÓN DE LOS IMPUESTOS DIRECTOS: LA EVOLUCIÓN TRIBUTARIO

DE

LA

ESTRUCTURA

DEL

SISTEMA

El sistema tributario nicaragüense se caracteriza todavía por el predominio de los impuestos indirectos (el Impuesto sobre el Valor Agregado IVA, el Impuesto Selectivo al Consumo ISC y los Derechos Arancelarios a la Importación DAI) los cuales representaron en 2007 un promedio del 68.5% de de la recaudación total de impuestos. Estos impuestos se caracterizan por su elevada regresividad, es decir, porque imponen una mayor carga tributaria relativa sobre los hogares de menores ingresos. El peso de la tributación indirecta es todavía de tal magnitud que anula los eventuales efectos progresivos de la tributación directa. Sin embargo, al analizar la evolución de la estructura del sistema tributario, es preciso indicar que en los últimos 12 años se ha producido un cambio apreciable en la estructura tributaria del país, a la par que aumentaba la presión tributaria. El principal rasgo de la evolución lo ha constituido el aumento en el peso de la tributación directa, representada por el Impuesto sobre la Renta (IR), el cual paso de representar el 13.68% de la recaudación global de impuestos en 1995 hasta un 30.39% de dicha recaudación en 2007. Por su parte, el Impuesto al Valor Agregado (IVA) también ha aumentado su participación, desde un 29.18% en 1995 hasta un 42,40% en 2007 (aunque a 2007 su peso se habría reducido desde el 43.45% alcanzado en 2002). Destaca también la fuerte perdida en la participación del Impuesto Selectivo al Consumo (ISC), el cual, de representar el principal impuesto indirecto en 1995 con un peso del 39.73% en la recaudación total, ha visto disminuir de manera apreciable su participación en esta, hasta un 21.66% de la recaudación impositiva en 2007.

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Es importante destacar que como resultado de este sostenido proceso de apertura externa de la economía, el cual ha incrementado de manera sistemática el peso de las importaciones en el consumo y la inversión domesticas, aumento significativamente el peso del Impuesto al Valor Agregado (IVA) que grava el consumo importado, dentro del IVA global, en detrimento del IVA recaudado sobre el consumo domestico. Así, mientras el primero paso de representar el 52.1% de la recaudación total del IVA en 1995 al 65% en 2008, el segundo vio disminuir su participación, pasando del 47.9% en 1995 al 35% en 2008. Al mismo tiempo, el Impuesto Selectivo al Consumo que grava las Importaciones paso de representar el 6.7% de la recaudación total del ISC en 1995 al 27% en 2007. Asimismo, como resultado del propio proceso de apertura externa se ha reducido la participación relativa de los impuestos arancelarios a la importación, desde un 9.86% en 1995 hasta un 5.44% en 2007.

3.4 ¿EL SISTEMA TRIBUTARIO SE HA VUELTO MAS PROGRESIVO CON LA CRECIENTE PARTICIPACIÓN DEL IMPUESTO SOBRE LA RENTA? ¿MEJORA EL SISTEMA TRIBUTARIO LA DISTRIBUCIÓN DEL INGRESO? Esta estructura impositiva, es indudablemente regresiva. De acuerdo al análisis sobre la incidencia distributiva del sistema tributario nicaragüense llevado a cabo por Juan Carlos Gómez Sabaini3/, el coeficiente de Gini post impuestos empeora considerablemente, al compararlo con el coeficiente de Gini antes de impuestos. Esto significa que el sistema tributario empeora de manera significativa una distribución del ingreso que de por si ya es marcadamente desigual. Efecto del Sistema Impositivo en la distribución del ingreso (Coeficiente de Gini)

Coeficiente de Gini Gini antes de Impuestos

0.5103

Gini post impuestos

0.6923

3

/ Juan Carlos Gómez Sabaini, “Desafíos para la modernización del sistema tributario en Nicaragua”, en “Recaudar para Crecer”, Banco Interamericano de Desarrollo, 2005.

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El impacto del sistema tributario nicaragüense en términos de empeoramiento de la distribución del ingreso, parece no tener precedentes en la región latinoamericana. En términos del impacto distributivo de la reforma de 2003, el único estudio efectuado hasta el momento es el de Artana y Gasparini 4/, quienes privilegian el uso del consumo corriente (en calidad de variable “proxy” del ingreso permanente) como indicador de bienestar, y llegan a la conclusión de que, si se utiliza el consumo como indicador de bienestar, la reforma tiene un impacto incremental moderadamente progresivo, con la mayor presión tributaria relativa recayendo sobre el quintil de mayor consumo. En cambio, si se utiliza el ingreso como indicador de bienestar, el impacto distributivo de la reforma resulta básicamente proporcional: cada quintil ve aumentar la presión tributaria incremental sobre su ingreso aproximadamente en la misma proporción, por lo cual la reforma mantiene básicamente inalterable la desigualdad distributiva previa a la reforma. Nicaragua: Incidencia de la Reforma Tributaria de 2003 Distribución del Ingreso equivalente consumo (% del total) (% del total) Quintil 1 Quintil 2 Quintil 3 Quintil 4 Quintil 5 Total

6.2 10.6 14.8 21.3 47.1 100

4.1 7.6 11.5 18.4 58.5 100

Presión tributaria en Presión tributaria en función de la función de la distribución del distribución del consumo ingreso 0.5 0.8 0.7 1.0 0.7 0.9 0.9 1.0 1.3 1.0

En ninguno de los dos casos la carga tributaria incremental que arroja la reforma y su incidencia distributiva alteran el carácter marcadamente regresivo del sistema tributario, revelado por el estudio de Gómez Sabaini. La razón es simple. Corregir un tanto una regresividad tributaria tan absoluta, como la mostrada por el estudio de Gómez Sabaini, significaría elevar fuertemente, o al menos de manera bastante significativa, la carga tributaria que recae sobre los sectores que concentran el ingreso, para acercarla un poco a la carga promedio, de la cual se 4

/ Daniel Artana y Leonardo Gasparini, “La Incidencia Distributiva de la Ley de Equidad Fiscal de Nicaragua”, Managua, Octubre 2003.

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encuentra bastante por debajo; y no aumentar la carga que pesa sobre la mayoría menores ingresos de la población. En ninguno de los casos, ocurre ninguna de ambas cosas. En el mejor de los casos, las cargas tributarias relativas por quintil se mantuvieron inalteradas, con relación a los niveles pre-reforma.

EL CRECIMIENTO DE LA PARTICIPACIÓN DEL IMPUESTO SOBRE LA RENTA: ¿HA HECHO AL SISTEMA TRIBUTARIO MÁS PROGRESIVO? Sin embargo, a primera vista, podría parecer que el aumento de la participación del Impuesto sobre la Renta estaría representando un menor grado de regresividad del sistema tributario. Pero este no es el caso, necesariamente. En primer lugar, porque la mayor participación dentro del impuesto sobre la renta corresponde al impuesto sobre la renta empresarial. En principio este tributo recae sobre los empresarios, quienes derivan beneficios de esas firmas y los capitalistas que obtienen rentas financieras. Sin embargo, dependiendo de la elasticidad de la oferta de capital y de la estructura del mercado es posible que parte del tributo pueda trasladarse “hacia adelante”, a los consumidores, y “hacia atrás” en forma de menores salarios. Por esta razón, la incidencia de este impuesto (es decir, quien termina asumiendo la carga del mismo) es siempre objeto de controversia. Normalmente, en los análisis de incidencia tributaria suelen considerarse dos escenarios en lo que respecta a este impuesto i) que el IR empresarial sea asumido por las propias empresas, a costa de los beneficios y rentas empresariales y ii) que se traslade total o parcialmente “hacia delante” y “hacia atrás”. Si se asume que las Empresas tienen la capacidad de trasladar total o parcialmente el impuesto, la incidencia del mismo puede ser regresiva o indeterminada. Mas allá de esta indeterminación a priori del impacto progresivo o regresivo de este tributo, es necesario agregar que parte importante del aumento en la recaudación del mismo, a partir del 2003, obedece a la introducción de un pago mínimo del 1% sobre los activos brutos de las empresas. La introducción de este gravamen “sui generis” significa que las empresas pagan en concepto de IR el monto que sea mayor: el que corresponde al 30% del impuesto sobre la renta neta de las empresas o el pago mínimo del 1% sobre los activos brutos. El pago mínimo debe hacerse aun cuando las empresas declaren perdidas, y se introdujo como una medida anti-evasión, dado que, hasta entonces, alrededor del 60% de las empresas declaraba perdidas de manera sistemática, año tras año, y por tanto no pagaba el IR. En la práctica, la aplicación de este gravamen es el resultado innegable de las limitaciones que enfrenta la administración tributaria, como de la reiterada ausencia de de voluntad política oficial, para reducir la evasión y ampliar la base gravable del impuesto sobre la renta empresarial eliminando exenciones y exoneraciones, es decir, para aplicar una estructura impositiva en la cual las tasas nominales o legales utilizadas estén en mayor consonancia con las tasas efectivas resultantes.

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Pero este tipo de sistemas de “pago mínimo” de hecho conducen a la eliminación o sustitución parcial del impuesto sobre las renta de las empresas y convierten el gravamen en un pseudo-impuesto con un efecto “en cascada”, agravando así los problemas de asignación y de eficiencia. La incidencia del mismo es aun más indeterminada que el propio IR empresarial o corporativo. En segundo lugar, la incidencia distributiva del IR no es tan clara porque el Impuesto sobre la Renta de las personas físicas o naturales recae casi exclusivamente sobre los asalariados, y la mayor parte en el aumento en la recaudación de este gravamen obedece a que el monto mínimo exento del pago del mismo se mantuvo “congelado” en términos nominales en C$ 50,000 anuales desde 1997, de tal manera que, con el transcurso de los años, al ajustarse los salarios nominales conforme a la inflación, cada vez mas asalariados veían su ingreso nominal superar el monto mínimo exento y eran alcanzados con el gravamen.

3.5 LAS PRINCIPALES LIMITACIONES DEL SISTEMA TRIBUTARIO SE ENCUENTRAN EN EL IMPUESTO SOBRE LA RENTA: LAS DEFICIENCIAS COMPARATIVAS DEL SISTEMA TRIBUTARIO NICARAGÜENSE Aunque los impuestos indirectos todavía presentan problemas, no son, ni mucho menos, los más ineficientes. La productividad y la eficiencia de la recaudación del principal impuesto Pais Nicaragua

Tasa

IVA % DEL PIB Productividad Eficiencia 7.6 45.9 50.2

indirecto, el IVA, en términos generales se encuentra en línea con los niveles regionales, a pesar de las deficiencias que todavía arrastra este tributo. 15

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Las principales deficiencias del sistema tributario no se encuentras del lado de la tributación indirecta. De hecho, cuando se buscan las razones de la diferencia entre el nivel de imposición como porcentaje del PIB entre nuestros países y el de los países desarrollados, resulta llamativo que el nivel de imposición general a los consumos (el de características más regresivas) resulta ser muy similar entre los países de la región y los del mundo desarrollado. Así, mientras en promedio los países de la OCDE recaudan alrededor del 11.7% del PIB en impuestos indirectos, Nicaragua recauda el equivalente al 12.5% del PIB. La diferencia en los niveles de imposición entre ambas regiones se encuentra, entonces, en el pobre desempeño de la imposición a la renta que caracteriza a nuestros países, y particularmente, en el hecho de que la imposición personal a la renta no alcanza a los ingresos y rendimientos del capital, los cuales se encuentran altamente concentrados en los estratos de mayores ingresos de nuestros países. Es importante, por lo tanto, examinar lo que ocurre con el impuesto sobre la renta en Nicaragua.

3.6 LA IMPOSICIÓN A LA RENTA PERSONAL RECAE CASI EXCLUSIVAMENTE SOBRE LOS INGRESOS SALARIALES. LAS RENTAS O RENDIMIENTOS DEL CAPITAL PRÁCTICAMENTE NO SON ALCANZADOS. ¿A QUIENES GRAVA EL IMPUESTO SOBRE LA RENTA DE LAS PERSONAS NATURALES ? El sistema tributario nicaragüense se caracteriza también por la existencia de un impuesto sobre la renta que grava los ingresos personales, con una estructura progresiva de tasas aplicables a seis tramos de ingresos (la

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estructura es progresiva porque aplica una mayor tasa mientras mayores son los tramos de ingreso). El primer tramo está gravado a un tipo cero y llega hasta los 50.000 córdobas, mientras que al último se aplica una tasa marginal del 30% a partir de 500.000 córdobas. El 78.5% de los asalariados se encuentran cubiertos Hasta 50,000 0.0% 357,755.0 78.5% 50,001-100,000 10.0% 54,711.0 12.0% por el tramo inferior, debido a que sus 100,001-200,000 15.0% 26,725.0 5.9% ingresos son inferiores 200,001-300,000 20.0% 8,775.0 1.9% a C$ 50,000, y por 300,001-500,000 25.0% 4,995.0 1.1% tanto se encuentran 500,001-MAS 30.0% 2,697.0 0.6% eximidos del pago del 455,658.0 100.0% impuesto. También se encuentran eximidos el aguinaldo navideño y la cuota laboral al INSS TRAMOS RENTA BRUTA

TASAS ASALARIADOS PORCENTAJE MARGINALES POR TRAMO ASALARIADOS

Pero aun con un 78% de los asalariados eximidos – lo cual obedece a los salarios extremadamente bajos que devengan -, la recaudación de este impuesto recae fundamentalmente, en un 99%, sobre las rentas o ingresos de los trabajadores asalariados. Incluso, el aumento de la recaudación de este impuesto entre 2001 y 2006 se explica, casi en un 70%, exclusivamente por que el tramo mínimo exento de C$ 50,000 no se ajusto conforme a la inflación, de manera que un número creciente de asalariados iba siendo alcanzado por este tributo a medida que sus ingresos nominales aumentaban con la inflación.

¿Y LOS INGRESOS PERSONALES INVERSIONES DE CAPITAL?

PROVENIENTES

DE

LAS

Porque debe recordarse que este impuesto, al menos en la teoría, no grava solamente los ingresos de los trabajadores en relación de dependencia o de los profesionales que trabajan por cuenta propia. En teoría grava por parejo, y sin distingo, todos los tipos de ingresos o rentas personales, ya sea ingresos provenientes del trabajo, de los rendimientos o ganancias del capital, o se trate de ingresos mixtos. En este sentido las rentas, ganancias o rendimientos del capital (o sencillamente rentas del capital, tales como dividendos, rentas financieras, ganancias de capital, alquileres, regalías), las cuales normalmente se encuentran altamente concentradas en los estratos de mayores ingresos de nuestra sociedad, al ser gravados por las tasas marginales progresivas del impuesto – las cuales gravan con mayor fuerza relativa a los tramos superiores de ingreso – deberían ser gravados con especial fuerza por el mismo. Por lo tanto, su contribución a la recaudación del impuesto debería ser significativa. Sin embargo, en Nicaragua, los ingresos o rentas del capital están en buena parte eximidos o no forman parte de la base gravable de este impuesto.

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Se hallan fuera del alcance del impuesto los dividendos que distribuyan o decreten sociedades que tributen en el impuesto sobre la renta5/, los intereses de cédulas hipotecarias, bonos y otros títulos valores emitidos por el Estado y los intereses, ganancias de capital y otras rentas que perciban las personas naturales o jurídicas residentes en el exterior, provenientes de títulos valores adquiridos a través de las bolsas de valores autorizadas, así como los intereses devengados por los prestamos otorgados por los bancos e instituciones financieras extranjeras a instituciones financieras y empresas nacionales. Asimismo están exentos los intereses provenientes de depósitos cuyo saldo promedio mensual sea menor o igual al valor equivalente a cinco mil US$, y de instrumentos financieros con plazo superior a cuatro años, así como ciertas rentas de no residentes). Otros ingresos del capital están sometidos a un tratamiento cedular (es decir a un tratamiento separado del tratamiento que se da a las demás rentas, atendiendo al origen de ingreso, y sujeto a una tasa propia, aparte de la estructura de tasas progresivas), como los intereses de los depósitos superiores a US$ 5,000.00, que están gravados a una tasa uniforme del 10%, independientemente de cual sea su monto, y las rentas de no residentes. Es decir, este impuesto no alcanza a gravar a todos los ingresos o rentas del capital, ni los grava todos según la escala progresiva vigente. Del mismo modo, existe escasa fiscalización y control administrativo sobre los ingresos del capital gravados por la Ley. Por este motivo, los ingresos del capital son escasamente alcanzados por el impuesto sobre la renta, y el mismo tiende a descansar fundamentalmente sobre los ingresos o rentas del trabajo. Al respecto Vito Tanzi, quien durante mucho tiempo fue el Responsable del Departamento de Asuntos Fiscales del FMI, establece que: "La debilidad de los impuestos sobre los ingresos personales, como una fuente de ingresos, debe mucho más a la baja fiscalidad de los ingresos no salariales que, como se indicó anteriormente, a menudo representan al menos el 70 por ciento del total de ingresos personales. La fiscalidad, o mejor dicho la no tributación, de estos ingresos, proporciona una gran parte de la explicación de por qué los impuestos sobre la renta personal producen tan pocos ingresos en América Latina. Estos ingresos no salariales son en su mayor parte rendimientos o ganancias del capital (alquileres, intereses, dividendos, ganancias de capital, beneficios) y, en una proporción mucho menor, las ganancias de individuos dedicados a actividades informales...En conclusión, los impuestos sobre los ingresos personales pueden convertirse en productivos sólo si los gobiernos concentran sus esfuerzos en el 10-20 por ciento superior de la población que absorbe gran parte de los ingresos imponibles de esos países" (Vito Tanzi, FOREWORD: TAX SYSTEMS AND TAX REFORMS IN LATIN AMERICA). 5

/ En el caso de las empresas que no tributan al impuesto sobre la renta por encontrarse exentas por régimen especiales, los dividendos a pagar a los socios si están gravados con el IR al socio, en consecuencia la empresa debe de retenerles el impuestos con la tasa que corresponda, si es persona natural la aplicación de la tabla progresiva y si es jurídica domiciliada en Nicaragua 30%, y si no es domiciliada el 35% del total. Lo que ocurre es que sencillamente la administración tributaria no cumple su papel de asegurar el cumplimiento de estas obligaciones.

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Esto significa que las mayores posibilidades de ampliar la base de recaudación de este impuesto se encuentran en ampliar la base gravable para cubrir todos los ingresos, rendimientos y ganancias del capital. El impuesto a los ingresos de las personas físicas puede responder al objetivo de lograr la equidad si genera una recaudación importante, y si este ingreso proviene en su mayoría del gravamen a las rentas de los deciles más altos de la distribución del ingreso. Como consecuencia de la desigual distribución del ingreso en nuestros países, es en estos niveles donde se concentra fuertemente el ingreso. Finalmente, este impuesto se basa todavía en el concepto de "renta territorial", de modo que no se gravan las rentas generadas en el exterior ("renta mundial"). Si bien resulta difícil el control de estas rentas, la adopción del principio de renta mundial constituye una forma de cerrar vías potencialmente importantes de evasión al otorgarle a la autoridad tributaria mayores instrumentos de control.

3.7 EL IMPUESTO SOBRE LA RENTA DE LAS EMPRESAS: UNA FUERTE EVASIÓN Y UN EXTENSO SISTEMA DE EXONERACIONES, EXENCIONES Y TRATAMIENTOS ESPECIALES. LAS DEFICIENCIAS DEL IMPUESTO QUE GRAVA LA RENTA DE LAS PERSONAS JURÍDICAS Formando parte del mismo impuesto sobre la renta que grava la renta personal, es decir sin estar separado jurídicamente como un impuesto aparte, existe el impuesto sobre la renta que grava los beneficios empresariales, o la renta neta de las empresas, con una tasa uniforme del 30%. Existe un pago mínimo equivalente al 1% del valor de los activos brutos de las empresas excepto para aquellas empresas con activos inferiores a US$ 150 mil, las empresas durante los tres primeros años de sus operaciones mercantiles y aquellas que, previa comprobación de la DGI, no realizan actividades económicas. Por otro lado, el pago mínimo para las entidades financieras es el 0.6% del saldo promedio mensual de los depósitos.

Zonas francas Turismo Sector agropecuario (IR - Especial en Bolsa) Forestal (proyectos) Pesca Pequeña empresa Exportaciones (Crédito del 1.6% + Tasa Cero) Exportaciones bajo la ley de admisión temporal Inversiones en hospitales Inversiones en sector energía Transporte público (cooperativas) Sector industrial

DAI

ISC

IVA

IR

exento exento exento exento exento exento no exento exento exento exento exento algunas exenciones

exento exento exento exento exento exento no exento exento exento no exento exento algunas exenciones

exento exento exento exento no exento exento no exento exento exento exento exento algunas exenciones

exento exento (%) no exento exento (%) no exento no exento no exento noalgunas exento exenciones algunas exenciones exento no exento

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Pero este Impuesto sobre la Renta empresarial se caracteriza por una tasa efectiva muy baja debido a que esta sujeto a una fuerte evasión y elusión, a regímenes especiales que otorgan un conjunto de exoneraciones subjetivas, fundamentalmente a las empresas instaladas en zonas francas, y a sectores protegidos y/o promovidos, especialmente en la

agricultura, la minería y el turismo, y a la proliferación de numerosos tratamientos preferenciales que favorecen a los grandes grupos económicos. Según la información disponible, la rentabilidad que reportan las empresas en Nicaragua para propósitos tributarios es menor al 3%, cifra inferior a la tasa de interés y la tasa de inflación. Lo más probable es que lejos de significar que los beneficios empresariales son muy reducidos, posiblemente estos datos son el reflejo de las estrategias fiscales encaminadas a la ocultación de beneficios. Por otro lado también resulta extraño que los ingresos totales de las empresas sean el 83% de sus activos, la cual parece una cifra excesivamente elevada, lo cual también puede deberse a la infravaloración de estos últimos con el fin de reducir el pago de impuestos. La renta societaria o empresarial evadida no es tampoco gravada posteriormente en la renta personal de los socios. De este modo, el argumento contra la “doble imposición” pierde gran parte de validez. Dado que las rentas del capital prácticamente no tributan en el impuesto sobre la renta personal, y si tributaran deberían hacerlo, con toda probabilidad, a la tasa marginal máxima, que es equivalente a la actual tasa societaria, puede considerarse que el impuesto sobre la renta empresarial actúa en todo caso un como mecanismo de retención para las rentas del capital, pero no realiza un aporte positivo neto propio a la contribución de estas rentas. Por lo tanto, en su conjunto, estas rentas y rendimientos del capital, que están concentradas en los estratos de mayores ingresos de la sociedad, prácticamente no son alcanzadas por el impuesto sobre la renta personal, mientras también evaden en gran medida el impuesto sobre la renta societario, o se ven favorecidas por el sistema de exoneraciones y exenciones y de tratamientos preferenciales existente. En cuanto a la modernización en el diseño del IR sobre las empresas, de manera general la legislación de los países centroamericanos no ha incorporado normas que estén acordes con la apertura financiera y comercial operada durante la década pasada. Así, se observa la ausencia de principios en materia de “precios de transferencia” entre empresas vinculadas, criterios para la deducción de intereses pagados o “capitalización débil”, “transferencia de utilidades” desde y hacia paraísos fiscales, y otros mecanismos comúnmente utilizados por las empresas transnacionales para reducir su carga tributaria trasladando sus utilidades de un país a otro.

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3.8 EL IMPACTO DE LA CRISIS ECONÓMICA MUNDIAL SOBRE LA RECAUDACIÓN TRIBUTARIA. PROPUESTAS GUBERNAMENTALES DE REFORMA TRIBUTARIA. EN 2009 LA RECAUDACIÓN DE INGRESOS FISCALES SE DESACELERO La recaudación de ingresos fiscales se ha desacelerado abruptamente como IR 5,325.86 6,116.27 14.84 resultado del impacto de la Total IVA 6,870.76 6,622.10 (3.62) IVA interno 2,512.42 2,960.49 17.83 crisis económica IVA importaciones 4,358.34 3,661.62 (15.99) internacional en comparación Total ISC 3,376.75 3,179.40 (5.84) a la observada el año ISC industria Fiscal 845.11 805.54 (4.68) ISC derivados petroleo 1,615.34 1,647.22 1.97 anterior. La recaudación ISC importaciones 865.73 659.22 (23.85) acumulada de Ingresos Otros Selectivos 50.56 67.42 33.35 Fiscales al mes de DAI y otros 811.00 650.25 (19.82) Septiembre de 2009 Otros impuestos 16.676 19.612 17.61 mostraba un crecimiento de INGRESOS TRIBUTARIOS 16,401.04 16,587.63 1.14 apenas un 1.26% por ciento en comparación a la INGRESOS NO TRIBUTARIOS 1,284.54 1,320.22 2.78 Ingresos no tributarios 1,207.96 1,259.68 4.28 recaudación fiscal acumulada Rentas de la Propiedad 28.33 20.42 (27.92) a Septiembre de 2008. En Transferencias Corrientes 48.25 40.11 (16.86) marcado contraste, al mes de Ingresos de Capital Septiembre de 2008, es decir TOTAL INGRESOS FISCALES 17,685.58 17,907.85 1.26 un año atrás, la recaudación fiscal exhibía una tasa de crecimiento interanual del 17 por ciento en comparación con la recaudación acumulada a Septiembre de 2007. VARIACION INTERANUAL DE LOS INGRESOS FISCALES SEPT 08-09 CONCEPTOS SEPTIEMBRE 08 SEPTIEMBRE 09 VARIACION %

Como puede apreciarse, las caídas en la recaudación se explican fundamentalmente por la reducción en la recaudación de los impuestos que recaen sobre las importaciones (IVA e ISC sobre importaciones, DAI). Las drásticas caídas que puede apreciarse en la recaudación del IVA y el ISC que recaen sobre las importaciones, y en los DAI, se explican por la abrupta caída observada en el valor de las importaciones de mercancías, la cual al mes de Septiembre de 2009 fue de un – 23.9% con respecto a Septiembre de 2008. También cae la recaudación sobre los bienes de la industria fiscal, que se supone son considerablemente inelásticos frente a modificaciones en el ingreso. Por contraste, la recaudación tanto del Impuesto sobre la Renta (IR) como el IVA que grava las enajenaciones y los servicios domésticos continuo creciendo. Aunque el IR creció a una tasa de 14.8% - inferior a la observada en Septiembre del 2008, cuando creció a una tasa del 21% en relación a la recaudación acumulada a Septiembre de 2007 -, el IVA domestico creció a una tasa de 17.8%, muy superior a la observada en el mismo periodo del año anterior, de solo 5.2%. Aquí podrían estar operando dos efectos. Primero un efecto ingreso: debido a que las importaciones son altamente elásticas frente a variaciones del ingreso, estas se habrían contraído mucho más que el producto y el ingreso nacional, lo cual ha afectado

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severamente la recaudación de los impuestos que gravan las importaciones. Pero también parece estar actuando un efecto sustitución, en el sentido de que ante la disminución del ingreso, las personas han respondido concentrando su gasto en los bienes y servicios domésticos, en detrimento de los importados, lo cual explicaría porque el IVA domestico continuo creciendo. En el caso del IR, varios factores podrían estar actuando: primero, el aumento de los salarios nominales se estaría traduciendo en el aumento de la recaudación del IR que grava a los asalariados; segundo, el citado efecto sustitución, que haría que las empresas que producen para el mercado domestico se viesen comparativamente menos afectadas; tercero, el pago mínimo que grava los activos brutos de las empresas, el cual se recauda independientemente del comportamiento de las ventas y los beneficios; y cuarto, un mayor rigor en la fiscalización y control por parte de la administración tributaria en términos de asegurar el cumplimiento de las obligaciones fiscales de las empresas, para contrarrestar la caída en la recaudación. Aunque a diferencia de otros países de la región que muestran importantes caídas interanuales en el monto de la recaudación global de impuestos, en Nicaragua recaudación fiscal muestra todavía un crecimiento positivo de 1.24%, es preciso hacer notar que el Presupuesto Nacional para 2009 se basaba en un crecimiento proyectado del 20% de la recaudación fiscal. Por lo tanto, esta drástica desaceleración de la recaudación en relación a lo proyectado, ha forzado a efectuar tres modificaciones consecutivas del Presupuesto General de la Republica, que han significado reducir en C$ 5,126.4 Millones (US$ 252 Millones) la cifra de ingresos fiscales registrada en el Presupuesto. EN MILLONES DE CORDOBAS 1. PROYECTO 2. REFORMA I 3. REFORMA II 4. REFORMA III DIFERENCIA 2-1 DIFERENCIA 3 -2 DIFERENCIA 3 -1 DIFERENCIA 4 - 3 DIFERENCIA 4 - 1 I. INGRESOS TOTALES 33,119.2 30,502.7 27,692.0 26,337.1 (2,616.5) (2,810.7) (5,427.3) (1,354.9) (6,782.1) A. INGRESOS FISCALES 28,110.9 26,798.5 24,204.2 22,984.5 (1,312.4) (2,594.3) (3,906.7) (1,219.7) (5,126.4) Ingresos Tributarios 25,923.6 24,941.1 22,364.1 21,142.8 (982.4) (2,577.0) (3,559.4) (1,221.3) (4,780.7) Ingresos No Tributarios 2,187.3 1,857.3 1,840.0 1,841.6 (330.0) (17.3) (347.3) 1.5 (345.8) B. DONACIONES 5,008.3 3,704.3 3,487.8 3,352.7 (1,304.1) (216.5) (1,520.5) (135.2) (1,655.7) II. GASTOS TOTALES 33,835.1 32,522.7 31,706.7 31,093.5 (1,312.4) (816.0) (2,128.4) (613.2) (2,741.6) A. GASTOS CORRIENTES 24,501.9 23,335.4 23,463.1 23,462.6 (1,166.5) 127.7 (1,038.8) (0.5) (1,039.3) Intereses 1,648.6 1,625.9 1,605.9 1,605.9 (22.7) (20.0) (42.7) 0.0 (42.7) B. GASTOS DE CAPITAL 9,333.2 9,187.3 8,243.6 7,630.9 (145.9) (943.7) (1,089.6) (612.7) (1,702.3) III. DEFICIT (715.9) (2,020.0) (4,014.7) (4,756.4) (1,304.1) (1,994.7) (3,298.8) (741.7) (4,040.5) IV. NECESIDAD DE FINANCIAMIENTO 715.9 2,020.0 4,014.7 4,756.4 1,304.1 1,994.7 3,298.8 741.7 4,040.5 A. FINANCIAMIENTO EXTERNO NETO 4,218.2 4,243.3 4,898.6 4,740.0 25.2 655.3 680.5 (158.7) 521.8 B. FINANCIAMIENTO INTERNO NETO (3,502.3) (2,223.4) (883.9) 16.4 1,278.9 1,339.4 2,618.3 900.3 3,518.6 Bonos y Letras Tesoreria 609.0 1,218.0 1,786.4 2,395.4 609.0 568.4 1,177.4 609.0 1,786.4 Amortizacion Deuda Interna (2,697.8) (2,697.8) (2,597.8) (2,607.9) 100.0 100.0 (10.1) 89.9 Transferencias al BCN (1,413.5) (743.6) (72.5) 229.0 669.9 671.0 1,340.9 301.5 1,642.4

Pese a que también se suspendió el desembolso de US$ 64 Millones en Donaciones de Apoyo Presupuestario, el aumento en los Prestamos de Apoyo Presupuestario por parte de los organismos financieros multilaterales en un monto de casi USS$ 87 Millones y el incremento en la emisión de nueva deuda interna por US$ 88 Millones, posibilitaron que la reducción del presupuesto de gastos fuese solo de US$ 134.8 Millones.

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2010: UNA POLÍTICA DE AJUSTE ORTODOXA Y LAS CARACTERÍSTICAS DE LA REFORMA TRIBUTARIA GUBERNAMENTAL Las perspectivas presupuestarias para 2010 son aun mas duras. Para 2010 se producirá una disminución en los préstamos externos netos – principalmente en los préstamos de apoyo presupuestario - por un monto de US$ 57 Millones, en comparación a los préstamos netos recibidos a 2009. Esto se debe a que el monto recibido en 2009 fue extraordinario, y se produjo para compensar parcialmente el impacto de la crisis y la suspensión de US$ 64 Millones de donaciones de apoyo presupuestario Al mismo tiempo, se producirá un incremento de US$ 75 Millones en el servicio de la deuda interna y las transferencias al Banco Central para apoyar la acumulación de reservas monetarias internacionales (pese a la asignación de DEG por US$ 163 Millones, y al crédito por US$ 35 Millones del FMI, los cuales se han destinado íntegramente a aumentar el stock de reservas internacionales, el cual ha alcanzado un nivel sin precedentes). Para compensar tanto la fuerte reducción en el monto de préstamos externos netos, como el incremento en los pagos de la deuda pública y las transferencias al Banco Central, el Gobierno acordó con el FMI recortar el Gasto Primario del Gobierno Central en US$ 74 Millones (el 42% del cual recaerá sobre los Ministerios de Educación, de Salud y Agropecuario y Forestal), y adoptar medidas para aumentar los ingresos fiscales en US$ 53 Millones, a través de la implementación de una reforma tributaria. Dentro de las medidas fundamentales propuestas por el gobierno, para esta reforma, se encuentra la introducción de un pago mínimo sobre los ingresos brutos (esto es, sobre las ventas) de las empresas, en sustitución al pago mínimo del 1% sobre los activos brutos. Se pagaría el monto que resultase mayor: el pago mínimo sobre las ventas brutas, o el 30% del IR. Se espera que en parte importante de los casos, resultara menor el pago mínimo, y por esta razón esta sola medida aportaría una gran parte (el 46%) del impacto recaudatorio de la reforma. Dado que en gran parte de los casos el Impuesto Pago Mínimo sobre los ingresos brutos seria mayor que el 30% sobre la renta neta en la práctica sustituiría, en gran medida, al propio impuesto sobre la renta neta de las empresas. Este "Impuesto pago Mínimo" representa una especie de impuesto sobre las ventas con un efecto "en cascada", puesto que, al contrario del IVA, no permite acreditar el impuesto pagado por las compras de los insumos. Por lo tanto, encarecería los costos de producción de cada empresa, al gravar los bienes y servicios que adquiera como insumos. Por su parte, cada empresa trasladaría hacia adelante, en el precio, tanto el impuesto que recayó sobre los insumos adquiridos, que impacta sobre sus costos, como el impuesto que cada una deberá aplicar sobre el precio de venta del bien o servicio producido o comercializado (el cual volverá a gravar de nuevo el impuesto que ya recayó sobre los insumos). Las empresas se trasladarían este impuesto entre si, unas a otras, a través de los encadenamientos intersectoriales, gravando sucesivamente tanto los insumos como el valor bruto, y finalmente, con un efecto de "bola de nieve" o "de cascada", esta

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acumulación de impuesto sobre impuesto iría a recaer sobre el consumidor final, con un efecto regresivo. La base gravable de este impuesto es la misma que la del Impuesto Municipal sobre Ingresos (IMI) que grava con el 1% los Ingresos Brutos de las actividades económicas. La tasa de este impuesto (IMI) fue reducida del 2% al 1%, precisamente porque el mismo equivalía a un impuesto sobre las ventas con efectos "en cascada". Es decir, ya existe un impuesto que grava con un 1% los ingresos brutos o ventas de las empresas. También existe otro impuesto que recae sobre las ventas: el IVA Este nuevo impuesto es un impuesto adicional al IVA, y adicional al Impuesto Municipal sobre Ingresos, de manera que el gravamen trasladado al consumidor se vería magnificado por la sobreposición e interacción de estos tres impuestos. Al mismo tiempo, este impuesto incentivaría la importación de productos terminados de alto valor agregado, en vez de insumos para ser procesados en el país. Esto es así porque, al estar gravados los insumos adquiridos en Nicaragua, a través del traslado de este impuesto, y no poder deducirse el impuesto pagado por los insumos adquiridos, como en el caso del IVA, la importación de productos terminados quedaría libre de pagar el impuesto sobre los insumos, ganando una "ventaja competitiva" sobre los productos procesados en Nicaragua. En caso de que, debido a la estructura y condiciones del mercado las empresas no pudiesen trasladar este impuesto, el mismo afectaría severamente a las empresas con bajo margen neto sobre ventas, o con dificultades de liquidez. Esto ocurriría particularmente en el caso de las medianas y pequeñas empresas, más que en los sectores de la economía más oligopolizados. Mientras menor el margen, mucho mayor será el porcentaje que absorberá este impuesto. Por otra parte, dado que este impuesto se recaudara mensualmente, afectara el flujo de caja, particularmente de las pequeñas y medianas empresas, que padecen de por si de serios problemas de liquidez y de falta de acceso al crédito. El gobierno reconoce el carácter distorsionante, pro-cíclico y potencialmente regresivo de este impuesto, pero, por confesión propia, opto por introducir este impuesto sui-generis debido a que no estuvo dispuesto a revisar el oneroso sistema de exenciones y exoneraciones que beneficia a los sectores corporativos mas redituables del país, que permitiría expandir de manera significativa la base gravable del sistema tributario. Otra medida fundamental propuesta por el Gobierno, es la introducción de un impuesto sobre la renta dual estilo uruguayo. En concreto, esto significaría que los asalariados seguirían siendo objeto de un sistema de imposición sobre la renta de carácter global, sujeto a tasas marginales progresivas con una tasa máxima de 30%, mientras las rentas del capital, que están altamente concentradas en los estratos de mayores ingresos de nuestra sociedad, serian objeto de un tratamiento cedular y preferencial, al ser gravadas con una tasa flat o uniforme del 10%. Este tratamiento resulta altamente discriminatorio para las rentas del trabajo. Al introducir este impuesto sobre las rentas del capital y gravarlas a una tasa uniforme del 10%, sacándolas del sistema de imposición global sobre la renta basado en alícuotas marginales progresivas, se esta reduciendo drásticamente la tasa a la que actualmente deben tributar aquellas rentas del capital que bajo la presente legislación están gravadas

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por dicha escala progresiva - alquileres, ganancias de capital, dividendos distribuidos por las empresas que forman parte de los extensos sectores económicos exentos del IR -. En los países desarrollados predomina el sistema de renta global, que trata de la misma manera a los diferentes tipos de renta, en lugar del sistema cedular, que trata de manera separada y desigual los diferentes tipos de renta. En el sistema de imposición sobre la renta de carácter global los contribuyentes deben incluir en su renta gravable la suma total o global de sus diferentes fuentes de renta, ya sea que se trate de rentas del trabajo o del capital, para reflejar su verdadera capacidad económica. Después de deducir un mínimo exento, a esta renta gravable global o total, se le aplica la escala de tasas marginales progresivas del IR para las personas naturales. La implementación del sistema global de tributación sobre la renta asegura que esta se ajuste a los principios de equidad vertical y horizontal. Según el principio de la equidad vertical, para contribuir a reducir las desigualdades distributivas, las rentas superiores deben ser gravadas más fuertemente, que las rentas de menor cuantía. De acuerdo con este principio, el sistema tributario (y cada tipo de impuesto) será progresivo si la carga relativa es mayor para los estratos de mayores ingresos y menor para los estratos de menores ingresos. El principio de equidad horizontal por su parte establece, por su parte, que todos los ingresos o rentas de similar cuantía, independientemente de su origen, deben ser tratados de la misma manera. Bajo el sistema de imposición global la equidad vertical se asegura porque, debido a la escala de tasas marginales progresivas, aquellos contribuyentes con una mayor renta global experimentan una carga tributaria mayor, en comparación con aquellos que tengan rentas de menor cuantía, y la vigencia del principio de equidad horizontal se deriva del hecho de que aquellos contribuyentes con una renta global similar, estarán sujetos a la misma tasa marginal. Bajo el sistema cedular no se grava a los contribuyentes por el monto total o global de su renta, sean las fuentes de esta rentas del trabajo o del capital, o ambas, sino se gravan de manera separada las distintos fuentes o cédulas de renta que perciben los contribuyentes, y se les trata de manera desigual, aplicándoles diferentes tasas. El sistema cedular en términos generales atenta contra la equidad horizontal, ya que dos contribuyentes con el mismo nivel de renta global podrían estar pagando diferentes montos de impuesto a la renta si la proporción de las diversas cédulas o tipos de renta y las tasas que gravan a cada una de ellas fuera distinta. Además, se rompe la equidad vertical ya que un contribuyente que por el total de su renta debería pagar una tasa mayor por ubicarse en un tramo superior de la escala progresiva del impuesto, al dividir la renta en las distintas cédulas podría bajar de tramo y terminar pagando una tasa menor, similar a la que paga un individuo con menor renta global. Por lo general son las rentas de capital de las personas naturales las que son tratadas como cedulas de ingreso separadas, y son gravadas a tasas diferentes (con frecuencia mucho más reducidas que las que correspondería si el contribuyente totalizara todas sus fuentes de ingreso, y a su renta total se gravara de acuerdo a la escala progresiva).

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La propuesta del gobierno consiste, precisamente, en la introducción de un sistema de imposición que grava en forma separada, o cedular, las denominadas rentas o rendimientos del capital, a una tasa lineal o uniforme del 10%, liberándolas del sistema de imposición global y de la escala de tasas marginales progresivas, que ahora recaerán exclusivamente sobre las rentas de los asalariados. La incorporación de las rentas del capital bajo un sistema de renta global seria preferible tanto porque permitiría mayor recaudación, como porque permitiría mayor equidad. Las ventajas del sistema de renta global, residen en que trata a todas las fuentes de renta de las personas naturales “de modo parejo”, sin privilegiar o discriminar ningún tipo de rentas, y permite que la imposición sobre la renta de los contribuyentes se ajuste a los principios de equidad horizontal y vertical, los cuales resultan quebrantados bajo el sistema cedular. La incorporación de las rentas de capital sin excepciones al sistema de imposición global permitiría una ampliación verdaderamente significativa de la base gravable del impuesto, con un potencial recaudatorio mucho mayor que la que se obtendría bajo el sistema cedular. En efecto, la contribución de las rentas del capital a la recaudación bajo el sistema de imposición global debería ser considerable, al ser alcanzadas dichas rentas por la escala progresiva del impuesto. Dado que el sistema global permitiría aumentar de manera significativa la recaudación de este impuesto, al gravar con la escala progresiva las rentas de los estratos en los que se concentra el ingreso, esto permitiría, junto con el inicio del desmantelamiento del sistema de exenciones y exoneraciones, que el sistema no tuviese que descansar de manera tan desproporcionada en impuestos como el denominado Impuesto Pago Mínimo Al ampliarse de manera tan importante la base gravable podrían reducirse las alícuotas marginales del impuesto; la tasa marginal máxima podría reducirse, por ejemplo, hasta un 25%. Pero esta disminución se produciría únicamente tras ampliar considerablemente la base tributaria, eliminando exenciones y exoneraciones, y no de manera gratuita y unilateral, como proponía el gobierno. Esto permitiría, además, uniformar en 25% la tasa marginal máxima del IR para personas naturales, la tasa del IR para la renta empresarial o de actividades económicas (asumiendo que también se amplia la base gravable de este impuesto, reduciendo exenciones y exoneraciones) y la tasa de retención a las rentas de no residentes, evitando así la posibilidad de arbitrajes. Al mismo tiempo, todos los contribuyentes con ingresos totales por debajo del mínimo exento - ya sea que sus rentas provengan de ingresos salariales, alquileres o intereses - no serian alcanzados con el impuesto, lo que si ocurre en el caso de los alquileres y los intereses sobre depósitos de montos limitados bajo el sistema cedular, aun cuando estos constituyan la principal fuente de ingresos de los contribuyentes. Una de las principales ventajas del tratamiento cedular de las Rentas del Capital, bajo la propuesta gubernamental, es que crearía un sistema de retenciones en la fuente mucho mas fáciles de administrar – las empresas actuarían como retenedoras el 10% de los dividendos distribuidos, los bancos del 10% de los intereses devengados por los depósitos, las autoridades emisoras de títulos valores del Estado retendrían el 10% de los rendimientos de estos títulos.

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Esta ventaja podría mantenerse en gran parte convirtiendo estas retenciones, no en definitivas, sino en acreditables a cuenta del IR de las personas naturales. Como ya lo hemos dicho un sistema global, que incorpore todas las rentas de las personas físicas bajo la misma escala progresiva, sean estas rentas del trabajo o del capital, así como la reducción del masivo sistema de exenciones y exoneraciones que representa cerca del 4% del PIB, permitiría tornar el sistema tributario en uno equitativo, al ajustarse a los principios de equidad horizontal y vertical, y por primera vez lo tornaría en un sistema progresivo, mientras su capacidad recaudatorio aumentaría (adecuándolo al principio de suficiencia) sin necesidad de recurrir a "mega-parches" recaudatorios distorsionantes, recesivos y regresivos, como el “impuesto pago mínimo”. El argumento de las autoridades para promover un tratamiento preferencial a las rentas del capital, discriminando en contra de las rentas del trabajo, es que, dado que el capital es el resultado del ahorro, es decir de la abstinencia de consumir, al gravar las rentas o rendimientos del capital se reduciría el rendimiento post-impuestos de los activos en que se invierte el ahorro, y por tanto se reducirán los incentivos para ahorrar e invertir. Sin embargo, según la teoría del ciclo de vida la imposición sobre los salarios disminuye el ahorro, la imposición sobre el consumo es neutra y el impuesto sobre las rentas del capital tiene un efecto ambiguo sobre el ahorro. Por lo demás, no existe evidencia de que las bajas tasas impositivas sobre las rentas del capital de los estratos de ingresos más altos de la sociedad, verdaderamente incentiven el aumento de las tasas de ahorro e inversión. En los estudios empíricos efectuados la elasticidad del ahorro con respecto a las tasas impositivas resulta ser extremadamente reducida, y cercana a cero. Si acudimos a la evidencia fáctica, cabe recordar que bajo la Administración de Ronald Reagan y de George Bush II, en los Estados Unidos se redujo fuertemente la carga impositiva que recaía sobre los deciles de mayores ingresos de la sociedad norteamericana, pero la tasa de ahorro en este país en vez de aumentar se desplomo, mientras la acumulación de capital jamás retorno a los niveles que alcanzo durante el periodo 1945-73, durante la denominada "época de oro" del desarrollo capitalista, precisamente la época durante la cual las tasas impositivas sobre las rentas del capital se ubicaron en sus niveles mas altos. A la inversa, tampoco la baja o nula tributación sobre las rentas del capital, que prevalece en nuestros países, se refleja en altas tasas de ahorro en inversión. Por otra parte, es evidente que los sectores afectados por este gravamen en gran medida están concentrados en los estratos de ingresos más altos, que son los que tienen la mayor capacidad de ahorro, motivo por el cual un tratamiento diferenciado a favor de las rentas del capital implica una medida que tendría consecuencias favorables sólo para los niveles de ingreso mas altos. Un tercer argumento indica que la alta movilidad y fungibilidad del capital requiere gravar a los ingresos del capital a tasas bajas y proporcionales, mientras que la inmovilidad del factor trabajo hace posible imponer tasas altas y progresivas a los ingresos del trabajo. Pero la tasa neta de impuesto personal sobre dividendos es 32.7% en Francia, 22.2% en Alemania, 42% en Irlanda, 25% en el Reino Unido, 43% en Dinamarca, 29.3% en Corea del Sur, 23.3% en Canadá. Por su parte, las tasas del Impuesto sobre la Renta para

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empresas o corporaciones -de acuerdo con las cifras más recientes de la OCDE- fueron 39.3% en EU, 36.1% en Canadá, 39.5% en Japón, 38.9% en Alemania, y 35% en España. Estas son las tasas que gravarían las rentas del capital de cualquier capitalista nicaragüense que desarrollase actividades económicas en estos países. A contrapelo de estas tasas, el capital no aparece “fugándose” de estos países, que gravan con mayor fuerza relativa las rentas del capital, corporativas y personales, hacia países como los nuestros, que lo hacen de una manera mucho más “liviana”. De hecho, en comparación con los Estados Unidos, donde las tasas efectivas promedio del impuesto sobre la renta son del 40 por ciento para los hogares de ingresos más altos, América Latina, en donde en algunos casos dicha tasa efectiva promedio apenas alcanza un 8 por ciento, no está ni siquiera cerca de “chocar cabezas” con la preocupación tradicional de los economistas en términos de la aplicación de altas tasas impositivas desalentará el trabajo, la innovación y la inversión. Por lo demás, incluso en términos de “competitividad” en la atracción de capital, carece de sentido aplicar tasas sustancialmente menores que las indicadas. Por lo demás, en los países de la OCDE, en términos generales existe una distribución del ingreso mucho mas equitativa que en nuestros países, por lo cual el objetivo redistribuidor del sistema tributario no tiene la misma prioridad que ha de tener en economías menos igualitarias, como es el caso de los países de América latina, donde un tratamiento más favorable a las rentas del capital versus las rentas del trabajo puede ser considerada contraproducente desde la perspectiva de la equidad. Sin embargo, de manera paradójica, es precisamente en nuestros países, en donde la concentración del ingreso es más pronunciada, que el tratamiento tributario a las rentas del capital resulta más favorable. En efecto en América Latina, al contrario que lo que ocurre en los países desarrollados, la distribución del ingreso resulta ser extremadamente desigual, y las rentas del capital como porcentaje del PIB superan el nivel que alcanzan en los países desarrollados, en tanto que la carga del impuesto sobre la renta personal no solo alcanza una baja ponderación en la recaudación global, sino que descansa principalmente sobre las rentas del trabajo, mientras la carga impositiva sobre los ingresos del capital, lejos de ser muy elevada, como podría haber sido, por ejemplo, el caso de los países nórdicos, antes de la introducción del tratamiento separado o cedular de las rentas del capital, es casi inexistente.

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