INTRODUCCIÓN

El presente trabajo ha sido elaborado a pedido del CCFD y con el objeto de aportar al Seminario que sobre el Municipio en los países del Mercosur se desarrollará en la ciudad de Asunción, Paraguay durante los primeros días del año 2.000.

La información que exponemos es resultado de la tarea de estudio, promoción y difusión que nuestro Instituto lleva a cabo en la ciudad de Buenos Aires con el apoyo de la citada agencia y orientado a garantizar el desarrollo de experiencias de poder local en base a la propuesta del Presupuesto Participativo. La razón de concentrar el análisis en la ciudad más importante del país remite a que, hasta el momento, esta ciudad ha sido el marco principal para el desarrollo de nuestro proyecto. Recién durante este año nuestra propuesta ha logrado comenzar a expandirse e instalarse en otros municipios del interior del país. Por esta razón, y dado el hecho de que el debate del Seminario remite específicamente a la cuestión municipal, consideramos adecuado ubicar el particular significado que la ciudad de Buenos Aires tiene respecto a esta discusión.

En nuestro país la distribución geográfica de la población es la siguiente:

• El 10% vive en la ciudad de Buenos Aires.

• El 39% lo hace en municipios con menos de 100.000 habitantes. Se trata de 1868 municipios con 7.300 habitantes promedio.

• El 51% lo hace en municipios con mas de 100.000 habitantes. Son 56 municipios.

Este solo señalamiento ya traza una considerable diferencia entre Buenos Aires y el resto. Diferencia que se agudiza cuando se considera que este distrito cumple con la particular función de ser la ciudad-vínculo de nuestro país con el mundo y que se profundiza al entender que Buenos Aires, en términos de unidad geoeconómica, es parte de la Región Metropolitana la cual incluye a casi 13 millones de habitantes(38 % de la población).

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Esta particular condición sumada a la característica de ser la capital de la Argentina ha redundado, máxime luego de las reformas institucionales de 1996 (se definió la autonomía de la ciudad y se estableció una nueva constitución que debe comenzar a regir su funcionamiento), en la afirmación de un distrito que pese a constituir la principal metrópoli del país, posee un status jurídico que no alcanza a tener la autonomía que caracteriza a los distintos Estados Provinciales, aunque su significación política y autonomía de recursos es mucho mayor que la del conjunto de los municipios e incluso que de buena parte de las Provincias.

Estamos en presencia, por ende, de un Municipio muy particular. Con estas salvedades presentamos este informe. El mismo se estructura del siguiente modo:

Capítulo I: Presentación General. Los distintos roles urbanos de la Ciudad de Buenos Aires

Capítulo II: Población y Territorio

Capítulo III: Estructura Económica

Capítulo IV: La Situación Social

Capítulo V: Un nuevo escenario institucional

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CAPÍTULO I PRESENTACIÓN GENERAL LOS DISTINTOS ROLES URBANOS DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES La ciudad ejerce una indiscutible centralidad con respecto al territorio nacional por tratarse de la sede del poder político y contar con una alta concentración de población y actividades administrativas, financieras, productivas y de servicios. Esta misma condición de cabecera del sistema urbano del país le otorga además funciones centrales en la vinculación nacional con los espacios regionales y globales.

De esta manera se pueden distinguir cuatro niveles de inserción de la ciudad en los contextos políticos, económicos y espaciales externos a su propio territorio, en relación a los cuales asume distintos roles específicos:

a) Los escenarios globales donde se establece la vinculación con el contexto internacional ;

b) La región del MERCOSUR que constituye la segunda escala de integración económica e intercambio comercial con los países vecinos.

c) El país en su conjunto, atendiendo a la primacía que ejerce en todo el territorio y

d) La región metropolitana a la cual está indisolublemente ligada física y funcionalmente

a) LOS ESCENARIOS GLOBALES

La ciudad de Buenos Aires asume funciones de gran centralidad en relación a los espacios exteriores como nodo concentrador de intercambio de productos y servicios y receptor-emisor de la información y de las innovaciones científico tecnológicas y culturales a escala mundial. 4

El escenario en que debe interactuar la ciudad con otras grandes metrópolis presenta en la actualidad un cambio cualitativo ajustado a un nuevo equilibrio mundial y a la globalización de la economía donde se puede verificar un nivel creciente de vinculación planetario y nuevas funciones que han sido captadas por las grandes ciudades.

En este nuevo contexto en donde la creciente competencia exige utilizar al máximo los recursos y ventajas comparativas disponibles en cada territorio, el rol de las ciudades donde se apoyan los sistemas centrales del proceso de globalización se hace cada vez más importante, a tal punto que algunos analistas sostienen que además de la economía mundial y los gobiernos nacionales, el escenario global tiene un nuevo protagonista que son las ciudades mundiales, conjunto de grandes centros alrededor de los cuales se esta tejiendo una red de concentración operativo y decisional de los intercambios.

Dentro de la red de ciudades globales las metrópolis consolidan su posición, y en particular las megaciudades comienzan a tener un rol protagónico ya que muchas veces su dimensión no solo es de carácter poblacional, sino que además pueden ofrecer ventajas relativas de la acumulación de actividades, servicios y conocimientos.

Las "megaciudades" están constituidas por un grupo de 15 áreas urbanas que cuentan cada una con más de diez millones de habitantes, entre las que se encuentra Buenos Aires, compartiendo en Latinoamérica esta categoría con las ciudades de San Pablo, Río de Janeiro y México.

El caso de Buenos Aires es singular, ya que se trata de la ciudad que tiene el mayor grado de concentración de población con relación a la población total del territorio al que pertenece, por tratarse de un país de solo 35 millones de habitantes, siendo en todos los otros casos superior a sesenta millones de habitantes la población del país correspondiente.

Esta particularidad de alta concentración tiene su contracara en la comparación de la extensión territorial de los diferentes países que cuentan con megaciudades, ya que en este sentido el

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territorio nacional con sus 3.761.274 km2 se encuentra entre los más extensos, denotando una muy baja ocupación del espacio. Uno de los fenómenos impulsados por la globalización ha sido el crecimiento del turismo internacional que ha incidido favorablemente en los sectores del comercio, los servicios y la industria ligados a sus funciones. La República Argentina ha pasado a ocupar el primer lugar en América del Sur en la captación del turismo, después de crecer el 33% en los últimos cinco años. En particular la ciudad de Buenos Aires recibe 4.500.000 turistas extranjeros y 5.000.000 turistas nacionales por año lo que genera ingresos que se distribuyen entre los sectores asociados con esta actividad.

b) BUENOS AIRES Y EL MERCOSUR

Una de las tendencias básicas de la presente fase económica internacional ha sido el agrupamiento de los Estados en espacios regionales ampliados.

Acompañando estas tendencias, los gobiernos de Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay han constituido el Mercosur.

El Mercosur entró en vigencia a partir del Tratado de Asunción, firmado en marzo de 1991. Esto dio lugar a la conformación de un espacio integrado de un tamaño efectivo con una población de 210 millones de habitantes y un Producto Bruto Interno - PBI combinado de 1,1 billones de dólares de 1996, lo que representa 44% de la población de Latinoamérica y aproximadamente el 55% del PBI de la región, medidos en dólares corrientes de 1990, en base al informe BID 1997, constituyendo el cuarto espacio económico a nivel mundial. La asociación de Chile y Bolivia al Mercosur a través de sendos acuerdos de libre comercio, potencian el proceso de expansión del comercio y la inversión que se viene registrando en el área.

El comercio intraregional ha tenido en el período 1991-97 una tasa promedio de crecimiento anual de las exportaciones del 27,3% para el conjunto de los países que integran el Acuerdo, acusando las exportaciones argentinas una tasa superior a la del resto de los países del 32% anual. Las exportaciones de manufacturas de origen industrial con origen en el país y destino a Brasil

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crecieron el 41% superando al promedio, siendo este uno de los indicadores que muestra la importancia que el comercio en el Mercosur tiene para Buenos Aires que constituye el área de mayor concentración industrial en el ámbito nacional.

La puesta en marcha del Mercosur implicó la eliminación de las barreras al intercambio de bienes en una primera etapa, y actualmente se está avanzando en la liberación de servicios y eventualmente en el libre tránsito de personas. El Mercosur establece así nuevas pautas territoriales, dinamiza los procesos de integración física, y genera nuevas oportunidades y desafíos para el desarrollo de regiones y ciudades en función de roles ampliados que trascienden los límites geográficos de los países que integran el Acuerdo.

En este nuevo contexto, Buenos Aires debe insertarse en un espacio abierto multipolar donde tendrá nuevos espacios de equilibrio para su nuevo rol ampliado que deberá compartir con otras metrópolis y centros regionales como San Pablo, Río de Janeiro, Montevideo y Santiago de Chile.

No obstante que la dimensión territorial del Mercosur abarca gran parte de Latinoamérica desde la Antártida hasta más allá de la línea ecuatorial, la ocupación del espacio registra nodos de gran intensidad de concentración de la actividad económica y la población urbana constituyéndose en espacios muy dinámicos, atractores permanentes de nuevos emprendimientos e inversiones por la presencia de fuertes mercados y las ventajas localizacionales que ofrecen.

La coincidencia espacial de estos nodos en los distintos territorios de los países integrantes del Mercosur esta consolidando un gran corredor de vinculación y principal eje de intercambios que se extiende desde Belo Horizonte- San Pablo sobre el Atlántico hasta Santiago de Chile - Valparaíso sobre el Pacífico, atravesando el territorio argentino en la región central donde se encuentra Buenos Aires.

Este eje troncal que constituye el arco de desarrollo del Mercosur, moviliza los intercambios de un espacio que presenta una excepcional concentración de las actividades de la región , atravesando en Brasil los cinco Estados del sur que acumulan casi el 70% del PBI nacional, y en Argentina cinco Provincias de la región central donde se genera también más del 60% del PBI

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nacional. Además este corredor involucró prácticamente la totalidad del territorio uruguayo y al llegar a Chile, la Región Metropolitana de Santiago y la V Región, donde se concentra el mayor desarrollo territorial.

La ciudad de Buenos Aires se ubica en una conveniente posición central en relación a este eje de desarrollo, lo que facilita su efectiva integración territorial. Esto significa que no pierde en este sistema regional las ventajas localizacionales que tuvo sobre el propio territorio nacional como punto de convergencia y puerto concentrador de las vinculaciones con el exterior con salida a través del Río de la Plata, sumando a ello en el nuevo esquema de vinculaciones interoceánicas del Mercosur, una adecuada ubicación central en relación al espacio correspondiente al eje de desarrollo regional.

De esta manera, el nuevo eje de desarrollo cruza en dirección este-oeste el territorio nacional, pero no altera el esquema de relaciones territoriales internas que desde el norte y el sur convergen en Buenos Aires, lo cual sugiere algunas ventajas localizacionales que deberán ser potenciadas para mantener el equilibrio actual y mejorar las oportunidades de desarrollo.

La cadena de ciudades que se eslabonan a lo largo de los aproximadamente 3500 kilómetros del gran Arco del Mercosur está conformada por un centro de más de 20 millones de habitantes, dos de más de 10 millones, uno de 5 millones y seis ciudades que superan el millón de habitantes, las que articuladas con otros centros menores constituyen un alineamiento en donde se van sucediendo los centros a intervalos casi regulares de 300 a 500 km. de distancia.

Esta estructura lineal del sistema de ciudades constituye la columna vertebral del Arco de desarrollo y determina las conectividades y las direcciones de los flujos principales del intercambio, dentro de los cuales no solo Buenos Aires sino todos los centros del sistema urbano nacional deberán redefinir su rol en la propia área de influencia y en el espacio regional ampliado.

La complejidad de las situaciones territoriales que surgen de las nuevas características de la relación regional y la necesidad de competir en el espacio ampliado y aprovechar las oportunidades

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que ofrece el mismo, son factores que requieren el sostenimiento de políticas urbanas que permitan maximizar las ventajas comparativas que ofrece la ciudad.

c) BUENOS AIRES Y EL PAÍS

La vigencia del Mercosur se sustenta en los criterios que le dieron origen, los que apuntaban a la creación de un pacto político y a la construcción de un espacio económico común con clara dirección estratégica, para insertarse en las corrientes más avanzadas del comercio internacional, pero incluyendo una fuerte decisión de respetar las soberanías de los países que lo integran.

De esta manera el ordenamiento interno y las vinculaciones funcionales de cada territorio continúan dentro de sus estructuras actuales, por lo que Buenos Aires, desde este punto de vista, no verá afectada la primacía que ejerce sobre el territorio nacional.

Por otra parte, en la reforma de la Constitución Nacional del año 1994, se estableció en el art.129 la autonomía de la Ciudad de Buenos Aires y la elección de su Jefe de Gobierno por la ciudadanía.

Si bien esta disposición podría suponer la pérdida de su condición de "territorio

federalizado", en el mismo artículo se dice que "una ley garantizará los intereses del Estado nacional mientras la ciudad de Buenos Aires sea capital de la Nación" y en el Art.75, inciso 30 se reitera que "El Congreso ejercerá en la ciudad de Buenos Aires , mientras sea capital de la Nación,..." es decir se reconoce que su condición de ciudad capital del país permanecerá hasta tanto se disponga su traslado a otro sitio.

El nuevo carácter autónomo de la ciudad y su vigencia como centro político del país requiere una reestructuración de la infraestructura de apoyo para cubrir todas las funciones de gobierno, incluyendo aquellas que son transferidas por la Nación y las que demanda el proceso de descentralización interna de la gestión.

Por otra parte, Buenos Aires desarrolló una gran centralidad económica a partir del modelo agroexportador vigente hasta la década del 30, que tuvo al puerto como punto de articulación con convergencia de toda la red de transporte y comunicaciones del país, y que posteriormente consolidó

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con el crecimiento poblacional, la localización de actividades productivas y la concentración de los sectores administrativos y financieros.

La relación entre la dimensión poblacional del área metropolitana de Buenos Aires y las de Córdoba o Rosario que constituyen el segundo nivel jerárquico en el sistema nacional de ciudades es de 10 a 1, diferencia que sumada a la concentración económica marca problemas estructurales de difícil superación a mediano plazo, y que ratifican no obstante la primacía de Buenos Aires en el país y la permanencia, dentro de un horizonte previsible, de los roles asumidos en tal condición, pese a las tendencias de crecimiento de muchas ciudades del país, que de acuerdo a datos de los últimos censos nacionales, han comenzado a marcar una disminución de los flujos migratorios internos hacia el Area Metropolitana de Buenos Aires.

Este aspecto de la dinámica poblacional merece destacarse desde otro punto de vista, ya que el AMBA, con una población de más de 12 millones de habitantes ha llegado a involucrar al 38% de la población del país en un proceso en el que al mismo tiempo que la Capital Federal mantiene una población estable de aproximadamente 3 millones de habitantes, el entorno metropolitano se expande en las últimas décadas hasta alcanzar por sí, es decir excluyendo a la Capital Federal, una población de más de 9.000.000 de habitantes según el Censo Nacional de Población y Vivienda de 1991 y considerando los 36 Partidos hasta donde llegan los servicios ferroviarios metropolitanos de pasajeros.

Esta forma de crecimiento cambia la importancia relativa de la Capital Federal tanto sobre el total del país como en relación al espacio metropolitano.

La dimensión que ha adquirido la población que rodea a la Capital Federal, que por sí sola representa el 28,93% del total del país, tiene implicancias políticas, económicas y territoriales que han transformado profundamente la relación centro-periferia, tanto dentro de la propia área metropolitana como en su vinculación con el resto del país y con el exterior.

El hecho de contar con más de un tercio de los votantes en elecciones nacionales y un porcentaje aún superior en los comicios provinciales, así como de tener una significativa

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participación en la generación del PBI en ambos niveles, ha otorgado a la periferia metropolitana entidad suficiente como, para compartir con la Capital Federal - que aún conserva su antigua centralidad por la concentración de actividades administrativas, financieras y de servicios en general - una estrategia común de desarrollo que permita paliar los desequilibrios estructurales, potenciar las oportunidades de crecimiento y mejorar integralmente las condiciones de vida de la población.

d) EL SISTEMA METROPOLITANO

El proceso de expansión poblacional de la ciudad de Buenos Aires se produce primero con la inmigración de origen europeo desde fines del siglo XIX hasta los primeros años del actual, y posteriormente a partir de mediados de siglo como consecuencia principalmente de procesos migratorios internos y de países limítrofes. Al multiplicarse la población de la ciudad comienza a asentarse en la periferia conformando un espacio metropolitano que hoy llega a los 16567 km2. lnvolucrando 36 Partidos de la Provincia de Buenos Aires hasta donde llegan los servicios de los Ferrocarriles Metropolitanos y donde, según datos censales, residía en el año 1991 una población, excluida la Capital Federal, de 9.345.231 habitantes.

En la nueva relación con los contextos regionales y global en que debe integrarse Buenos Aires, en particular en el significativo espacio del Arco del Mercosur, la ciudad debe presentarse con todas sus capacidades desarrolladas para competir por los roles que deberá asumir.

Esto supone la consolidación de una metrópolis consistente con todas sus potencialidades activadas, para lo cual deberán superarse las diferencias que llevan en muchos terrenos a la consideración excluyente de la Capital federal por un lado y los Partidos bonaerenses que la rodean por el otro, lo cual tiende a condicionar la enorme gravitación que el polo metropolitano integrado puede ofrecer al desarrollo regional.

El nuevo balance territorial que se produce a partir de la explosiva expansión de la periferia capitalina establece nuevas formas de organización y vinculación entre la ciudad y su entorno metropolitano conformando un sistema integrado en el cual sus componentes deben ser visualizados desde una óptica de conjunto más allá de los limites de las jurisdicciones políticas y administrativas.

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El continuo crecimiento del parque automotor, que de los 350.000 vehículos con que contaba el país en 1955 ha pasado a superar en la actualidad las 5 millones de unidades en todo el país, y la construcción de las autopistas de acceso a la ciudad han generado un importante volumen de intercambio entre la Capital Federal y el conurbano, que de acuerdo a conteos recientes alcanza a 1.485.000 vehículos diarios entre los que ingresan y los que egresan por las 21 "puertas" principales de la ciudad, de los cuales aproximadamente 1/3 se movilizan por las autopistas.

Esto ha ocasionado por una parte problemas sustanciales de tránsito en las áreas centrales de la ciudad, pero constituyen uno de los factores de "acercamiento" de los espacios exteriores del área metropolitana, lo que junto con el mejoramiento de los medios de transporte público y el espectacular desarrollo de los medios de comunicación están contribuyendo a la generación de nuevas formas de habitar el territorio y la extensión de las zonas de radicación de pobladores provenientes de diferentes estratos socio económicos, originando nuevos procesos de transferencias entre distintos sectores del asentamiento metropolitano.

A esto debe sumarse la posibilidad de lograr en territorios periféricos una oferta de servicios urbanos hasta hace poco reservados a los lugares centrales, todo lo cual está diversificando el mapa de las oportunidades de radicación poblacional y de las actividades.

Las múltiples opciones que surgen de esta nueva realidad conforman un modelo dinámico con nuevas pautas de ocupación del territorio y nuevas tendencias en el marco de las migraciones internas y las relaciones funcionales entre los distintos componentes de la estructura territorial metropolitana, contribuyendo a superar la tradicional antinomia centro-periferia.

Esta característica metropolitana se enmarca en los desafíos de las transformaciones económicas y sociales propias de los procesos de desarrollo y establece requerimientos de competitividad y sustentabilidad ambiental para equilibrar la diversidad de opciones dentro de las diferencias vigentes entre sectores urbanos dinámicos y sectores postergados, así como entre áreas urbanas consolidadas y zonas en proceso de ocupación y valoración del medio habitable.

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En este reordenamiento territorial, las pautas para ubicar a Buenos Aires ciudad en el marco de una multidimensión metropolitana deben orientarse a consolidar las condiciones dentro de su propio territorio en términos de calidad y oferta diferenciada de su estructura habitacionalproductiva y de sus espacios recreativo-culturales alentando al mismo tiempo el crecimiento del conjunto metropolitano como un moderno centro de gravitación regional, todo ello a partir de una concepción del AMBA como un sistema integrado del cual la Capital Federal es parte inescindible.

Esta visión sistémica se sustenta por un lado en la necesidad de gestionar en forma integrada el manejo de las cuencas hídricas, los factores de contaminación, la provisión de los servicios de agua, desagües, energía y comunicaciones, los sistemas viales y de transporte, y por otro lado, en la creciente interacción que se opera en la movilidad de la población, la oferta de empleos, nuevas formas de comercialización, los requerimientos de coordinación de las prestaciones de educación y salud, y la necesidad de considerar desde una dimensión global la reorganización de las infraestructuras portuarias, aeroportuarias y ferroviarias para adecuarlas a las nuevas demandas tecnológicas y operativas.

Este conjunto de componentes configuran elementos básicos en el sistema territorial metropolitano y su consideración integrada es una demanda cada vez más necesaria para orientar las decisiones sobre la ciudad. Esto es así porque el esquema de relaciones que se establece entre los elementos componentes del conjunto metropolitano y en particular entre Capital Federal y sus áreas circundantes, determina una interdependencia funcional tal que la consideración de los problemas urbanos solo encuentran una lógica estructural a partir de una visión del Area Metropolitana como un sistema único.

Esta necesidad de tener una aproximación sistémica se origina y fundamenta además en las transformaciones operadas en las últimas décadas que tal como fuera señalado, han rebalanceado la distribución de la población y de las actividades y dinamizado la movilidad y el intercambio.

Estimaciones realizadas en el año 1994 determinan que diariamente ingresan a la ciudad de Buenos Aires aproximadamente 1.600.000 personas, mientras que egresan 600.000. El medio utilizado para acceder a la ciudad, fue, según datos censases de 1995, un 36% en automóvil, un

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52,5% en ómnibus urbanos, un 6,7% en ferrocarril de superficie, además de un 4,8% que se moviliza internamente en subterráneo hacia el Area Central.

Esto tiene relación con los puestos de trabajo que existen en la Capital Federal que son cubiertos por habitantes de la Provincia de Buenos Aires. De acuerdo a datos de la Secretaría de Industria, Comercio y Turismo del Gobierno de la Ciudad, cerca del 45% de los 2,1 millones de empleos que existen en la ciudad son ocupados por habitantes de la periferia metropolitana, habiéndose registrado un incremento de la participación del 43, 3% en mayo de 1997 a un 44,8% en octubre de ese año, lo que muestra el grado de interacción existente en la relación habitacióntrabajo.

De acuerdo a las tendencias de los últimos cuatro censos nacionales, el AMBA ha disminuido su alto grado de aceleración, pero manifiesta no obstante un incremento tendencial de aproximadamente 150.000 nuevos habitantes anuales que se agregan a la población metropolitana y expanden la ocupación del territorio.

Esto significa que cada década será necesario dotar de alojamiento a 1,5 millones de nuevos habitantes, lo que resulta equivalente a construir 10 ciudades de 150.000 habitantes cada una.

e) CONFORMACIÓN DEL ESPACIO METROPOLITANO

La organización urbana del Area Metropolitana ha seguido un esquema general aproximadamente radioconcéntrico hacia la ciudad de Buenos Aires. La secuencia del proceso de construcción y estructuración siguió una lógica de crecimiento por expansión a baja densidad en la periferia, consolidación de las fajas intermedias y de los corredores de transporte y densificación del casco central, todo ello como parte del fenómeno de metropolización.

La geografía fue determinante en la conformación de los asentamientos. El sistema radial de infraestructura vial y ferroviaria que se dirige al Area Central, evitó rigurosamente la ocupación de la cuenca de los ríos y arroyos que desembocan en el Río de la Plata, generando espacios poco

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ocupados en los valles y grandes asentamientos en las radiales elevadas en coincidencia con las trazas y oferta del transporte.

El proceso de configuración descripto estuvo basado en el loteo con escasos niveles de cobertura de infraestructura y en políticas de subsidios al transporte. Este tipo de fraccionamiento por su bajo costo al no efectuarse inversiones en infraestructura y ocupar tierras muchas veces marginales tuvo una gran expansión territorial y si bien permitió acceder a la propiedad de la tierra agrandes sectores de población que de otra manera no hubieran podido hacerlo, dio como resultado, una baja ocupación del territorio, incrementando de manera sustancial los costos del proceso de urbanización.

La crisis del modelo descripto sobrevino a partir de finales de la década del 70 con la implementación de la Ley 8912 que restringió la subdivisión de la tierra sin infraestructura al mismo tiempo que políticas de ajuste estructural impactaban sobre el nivel de subsidios a las actividades económicas.

Del análisis del "mapa social" de la aglomeración se ponen en evidencia tres características básicas consolidadas a lo largo de varios períodos intercensales: una preeminencia del norte sobre el sur, una preeminencia del centro sobre la periferia, y una dominancia de los ejes principales sobre los espacios intersticiales.

Los estratos socioeconómicos de niveles altos se localizan en los espacios centrales de la Capital Federal y en los Partidos de Vicente López y San Isidro y puntualmente en centros ubicados en algunos de los corredores metropolitanos.

Los estratos socioeconómicos de niveles medios se localizan en la Capital Federal y franjas de los asentamientos periféricos sobre los grandes corredores de circulación y transporte, extendiéndose la mancha correspondiente a los niveles socioeconómicos bajos hacia la periferia del espacio metropolitano.

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En la actualidad se está consolidando una tendencia de localización de nuevos fraccionamientos sobre las grandes autopistas de acceso a la Capital Federal.

El patrón de

asentamientos inducido por los nuevos corredores viales tiende a ser diferente al que generaron los sistemas de transporte publico en etapas anteriores, ya que la incorporación de nuevas tierras responde a tramas discontinuas y entornos sustancialmente diferentes basados en la alternativa que ofrece la movilidad individual a partir de las grandes autopistas.

En este caso, los nuevos asentamientos de clubes de campo y barrios cerrados orientados hacia la demanda de niveles socioeconómicos medios y altos, muestran una localización dispersa, enclavada en muchos casos en sectores de distinto nivel socioeconómico, lo que lleva a su aislamiento del entorno.

Este tipo de desarrollo tiende a localizarse preferentemente en los sectores ubicados al norte del conglomerado metropolitano, aunque se manifiesta a lo largo de todo el conjunto.

El análisis de las tendencias del último período intercensal (1980-1991) muestra que durante ese lapso se produce un cambio significativo en lo que respecta a la distribución espacial de los índices sociohabitacionales. Mientras que la Capital Federal que durante períodos intercensales anteriores había mostrado una mejoría de esos índices de manera sistemática, (mayor que la exhibida por los Partidos del Gran Buenos Aires), entre 1980 y 1991 acusa un empeoramiento relativo de los mismos (mayor que el empeoramiento de los Partidos del Gran Buenos Aires). Estas tendencias que revelan un aumento del deterioro central no impiden sin embargo que - considerando la aglomeración en su conjunto- la ciudad siga constituyendo un espacio privilegiado en cuanto al nivel socioeconómico predominante de su población.

Esto no obsta para que, al mismo tiempo, sea una de las zonas donde los contrastes aparecen más claramente reflejados debido al deterioro de ciertas áreas específicas, muchas de ellas centrales (por ejemplo, aumento de la población en conventillos y en "hoteles" y "pensiones", aumento de la población en "villas" en el interior de la ciudad y deterioro relativo de ciertas zonas de nivel socioeconómico medio). Todo lo anterior permite interpretar que la segregación interna de la ciudad ha tendido a aumentar.

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Una valorización aproximativa a la expansión de la demanda de vivienda para estratos medios en el área metropolitana de Buenos Aires permite verificar que, según datos de estudios realizados por analistas privados, existen 300.000 familias que requieren mayor espacio de residencia; 480.000 viviendas obsoletas que exigen una renovación inmediata y 70.000 nuevos hogares que se incorporan por año al mercado, a todo lo cual se suman 420.000 inquilinos. La orientación final que encuentre esta demanda puede tener incidencias significativas en el balance de la relación entre la ciudad y su área metropolitana.

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CAPÍTULO II POBLACIÓN Y TERRITORIO

a) LOS CONDICIONANTES DEL MEDIO NATURAL

Buenos Aires fue fundada, y durante siglos creció, bajo las pensadas pautas urbanísticas de las Leyes de Indias. Uno de los principios básicos considerados por esta legislación, fue el respeto por las condiciones topográficas y las cuencas fluviales, lo que llevaba a localizar los asentamientos en sitios próximos a los ríos, permitiendo de esta manera la obtención de agua para usos consuntivos y contar, cuando era posible, con opciones de navegación. Esta modalidad se desarrolló utilizando siempre lugares altos para evitar los riesgos de inundación y de carácter sanitario propios de los terrenos bajos. Tanto en Buenos Aires como en los asentamientos coloniales circundantes se respetaron firmemente estos principios, lo que tuvo como reflejo que la problemática de las inundaciones no figurase durante siglos en la agenda de preocupaciones de la comunidad local.

No es sin duda casual que en el asentamiento inicial de la ciudad la Plaza Mayor y los edificios públicos en su entorno se ubicaran en los espacios más elevados en las proximidades del Río de la Plata. Este asentamiento primitivo consideraba además especialmente el límite constituido por los arroyos cercanos hacia el norte, el sur y el oeste. El trazado del camino hacia la pampa en el oeste, que corresponde a la actual Avenida Rivadavia, no fue ajeno a la presencia del espigón de tierras altas donde fue localizada.

Hasta la década del 40 en el presente siglo, la ocupación de espacios inundables solamente tuvo lugar de manera puntal en la Boca, partes del actual Partido de Avellaneda y en la zona del Delta.

Las razones de estas ocupaciones tuvieron que ver con actividades portuarias o

recreacionales que requerían de esas localizaciones, arrastrando en este proceso la ubicación de viviendas del personal ocupado en esas actividades. Los riesgos de esas ocupaciones estaban por otra parte asumidos, lo que se expresa en el tipo característico de arquitectura palafítica que se utilizó.

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A la citada cultura urbanística hispánica, que imperó hasta mediados del siglo XIX, se sumó en su segunda mitad la cultura británica de los ingenieros ferroviarios, que tendieron a ubicar a las líneas férreas en los límites entre cuencas donde se encuentran los puntos más altos del relieve y ubicaron los cruces de ríos y arroyos en forma normal a sus cauces. Esto resultó sumamente importante en la configuración de los asentamientos, puesto que las líneas ferroviarias marcaban las zonas altas, especialmente en muchas de sus estaciones, alrededor de las cuales se desarrollaron los más importantes centros poblados de la ciudad. Asentamientos como Caballito, Flores, Colegiales, Belgrano R, Coghlan, y Villa Urquiza, en Capital, o Temperley, Lomas de Zamora, Adrogué, Bernal en el espacio provincial del AMBA, entre otras, reflejan esta lógica.

Espacios como los valles de los arroyos Maldonado, Vega o Medrano, entre otros, estuvieron libres de ocupación humana hasta bien avanzado el presente siglo. Sin embargo el proceso de urbanización evolucionó sin mayores controles, llevando a un cambio en la configuración espacial de la mancha urbana, con una expansión sobre bajos inundables, desde la segunda mitad de siglo, pero con intensidad desde mediados y fines de la década del 50, lo cual significó también la ocupación de los valles bajos de los arroyos Maldonado, Vega, White y Medrano. En esos momentos, con la ayuda de la pavimentación a ultranza, la topografía fue enmascarada y se pretendió creer en la inexistencia y falta de significación del relieve. Las inundaciones de la segunda mitad del siglo se encargarían –muy costosamente– de revelar la verdadera situación.

A ello debe agregarse que la búsqueda por parte de los grupos sociales de más bajos ingresos de áreas que privilegiaran la accesibilidad a las fuentes de trabajo, mayormente localizadas en el centro de la Capital Federal, ignorando la calidad intrínseca del sitio, los llevó a instalarse en espacios que en muchos casos eran inundables.

b) DINÁMICA POBLACIONAL

Los registros censales que permiten conocer la evolución de la población de Buenos Aires se inician en el año 1869, cuando se registraron 177.800 habitantes en la ciudad En los censos sucesivos realizados en 1895 y 1914, ya se puede verificar un importante crecimiento poblacional con participación paralela de argentinos y de extranjeros que llegaban en los primeros movimientos

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migratorios que se produjeron hasta el comienzo de la primera guerra mundial, y que llevaron a Buenos Aires a contar con una población de 1.575.824 habitantes en 1914, una cifra que en esa época ya la instalaba entre las grandes ciudades.

En el censo de 1947 la ciudad se acerca a los 3.000.000 de habitantes, cifra que ha mantenido en forma casi constante con tasas reducidas de crecimiento medio anual que para el último período intercensal fueron del 1,4%. Las proyecciones de esta tendencia hacen prever que la ciudad mantendrá esta población estable en los próximos períodos. Las proyecciones del Instituto Nacional de Estadísticas y Censos – INDEC– realizadas en 1997 para el período 1990-2010, indican que "la población sólo aumentará en cerca de 85.000 personas, como resultado de un ritmo de crecimiento muy bajo durante el período". Según estas proyecciones la ciudad de Buenos Aires tendría en el año 2010 unos 3.076.436 habitantes, disminuyendo su participación en relación a la población total del país, ya que pasaría del 9,19% en 1991, a solo el 7,42% del total en el 2010.

La escasa variación en la población total de la Capital Federal en las últimas cuatro décadas contrasta con el crecimiento poblacional del Area Metropolitana que registró un 17,5% de incremento entre 1980 y 1991.

Por otra parte al estabilizar su crecimiento, la ciudad ha perdido habitantes en términos absolutos si se tienen en cuenta las variaciones intercensales y el crecimiento vegetativo. Las estimaciones indican que entre 1970 y 1980 se produjo una "perdida” de aproximadamente 200.000 habitantes y entre 1980 y 1991 de 100.000 habitantes ya que la población solamente registra un aumento de 50.000 habitantes, lo que resulta menor a las cifras de crecimiento vegetativo, sugiriendo por lo tanto pérdidas por migraciones.

Las tendencias verificadas entre los dos últimos períodos intercensales muestran, dentro del marco del estancamiento general del crecimiento poblacional de Buenos Aires antes señalado, que no todas las áreas de la ciudad tuvieron un comportamiento similar, ya que algunas crecieron significativamente, otras perdieron población y algunas se mantuvieron estables.

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Así, los máximos incrementos poblacionales se produjeron en las áreas noroeste y sudoeste de la ciudad, por otra parte, el área del corredor oeste presenta incrementos importantes pero por debajo de los anteriores. En relación a los máximos decrecimientos, los indicadores muestran que el área central y el sudeste de la ciudad tienen significativas perdidas de población, y que los distritos del centro oeste también acusan una disminución pero con valores menos importantes que aquellos.

Es de destacar que estas tendencias en la dinámica poblacional aparecen representadas en el período intercensal 1980-1991 con valores relativos menos acentuados que en el período anterior.

El mapa de las densidades poblacionales del espacio capitalino, conformado de acuerdo a los datos de) Censo Nacional de Población y Vivienda de 1991, muestra que las mayores densidades, consideradas como las que superan los 950 habitantes por hectárea, se registran en el corredor norte, en particular en Barrio Norte y Belgrano, y en el corredor oeste, registrándose solo puntualmente este nivel de concentración en otros lugares de la ciudad. En el otro extremo, la mayor parte del territorio de la ciudad presenta densidades inferiores a 250 hab/ha.

Otro dato destacable registrado en el último Censo Nacional de Población y Vivienda del año 1991 es el paulatino envejecimiento de la población de la Capital Federal en donde la proporción de habitantes de 65 años y más creció desde una proporción del 11,8% en 1970 al 16,3% en 1991. Entre los factores que explican este envejecimiento poblacional está el descenso de la fecundidad. La tasa global de fecundidad (TGF) que expresa la cantidad de hijos nacidos vivos por mujer de 15 a 49 años, fue de 5 hijos a fines del siglo pasado, y fue descendiendo en los últimos 90 años, a 3 hijos por mujer en 1914 y a 2 hijos por mujer en 1970, manteniéndose en esta cifra hasta 1990.

No obstante, el análisis de la distribución espacial de la población por estructura de edades permite afirmar que este fenómeno presenta situaciones diferenciadas en el territorio, tanto en distritos que pierden como en los que ganan población.

De esta manera los distritos del sur de la ciudad presentan una estructura de edades donde predominan los estratos más jóvenes entre 0 y 14 años. En particular esto sucede en los distritos

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correspondientes a Villa Lugano, Soldati, Pompeya y Flores Sur, donde ese estrato representa los máximos valores porcentuales de la distribución

La situación inversa se verifica en los distritos del norte de la ciudad, correspondientes a Retiro, Recoleta, Barrio Norte y Palermo, donde las pirámides de edades presentan una base, es decir población de 0 a 14 años, con valores porcentuales muy por debajo de otros estratos. Es de destacar que el área sudoeste de la ciudad es el único sector donde la mayor proporción de niños y jóvenes está asociada al incremento de la población total, ya que en el sector noroeste de Nuñez, Saavedra y Belgrano que también registran crecimiento poblacional, la población de niños y jóvenes no supera o esta por debajo de los valores porcentuales de otros estratos.

La esperanza de vida al nacer, expresa el número promedio de años que vive cada uno de los miembros de una generación, siendo un indicador de importancia que se incluye en el índice de Desarrollo Humano (HDH). La ciudad de Buenos Aires, con 72,72 años promedio de los dos sexos, expresa un nivel de vida superior al promedio del país que es de 71 años.

Por otra parte, la tasa de mortalidad infantil ha descendido en la ciudad fuertemente desde fines del siglo pasado, siendo en 1991 de 13,6 por mil, con mayor incidencia de las muertes neonatales (8,5) respecto de las postneonatales (5,1). La distribución territorial de esta tasa es desigual, ya que el Sur de la ciudad muestra las tasas mas altas de mortalidad infantil de la ciudad. La Circunscripción Electoral 02, que comprende a los barrios de Barracas, parte de Nueva Pompeya y Parque Patricios muestra una tasa de 24,8 por mil, casi duplicando el promedio de la ciudad.

Cabe destacar finalmente que los índices de la Encuesta Permanente de Hogares relativos a necesidades básicas insatisfechas, (NBI) muestran que la mayor proporción de hogares con esta carencia se encuentran en la zona Sur de la ciudad en coincidencia con los distritos con mayor proporción de niños y jóvenes, especialmente los barrios de La Boca, San Telmo, Pompeya, Barracas y Parque. Patricios.

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c) LA EXPANSIÓN TERRITORIAL DE LA CIUDAD

En el año 1880 la ciudad de Buenos Aires es declarada Capital Federal, y en 1887 se fijan los límites de su territorio conformado por el Río de la Plata, el Riachuelo y lo que hoy es la Avenida Gral. Paz, involucrando un espacio, de 200 km2.

Al mismo tiempo que se definía el territorio capitalino, se incorporaron al antiguo municipio de Buenos Aires los Partidos de Flores y Belgrano, localizados al oeste y al norte del núcleo original. En esos momentos sólo el 10% de la superficie asignada a la ciudad se encontraba edificada.

La expansión de la ciudad, a partir de los aportes migratorios, de su función de Capital y de la construcción del puerto, se inicia en tres direcciones radiales, que aún hoy son dominantes en la estructura de la ciudad.

En primer lugar sobre los viejos caminos del oeste y del norte en dirección a los centros de Flores y de Belgrano hacia donde se extiende el desarrollo residencial y comercial, y por otra parte hacia el sur, vinculación más antigua, estrechamente relacionada con la función portuaria del Riachuelo y con carácter productivo industrial, de abastecimiento y depósitos.

La construcción a fines del siglo pasado de Puerto Madero y de los sistemas ferroviarios que convergieron sobre el mismo para el transporte de cargas y de pasajeros, contribuyeron también a la definición de la conformación territorial de Buenos Aires.

El esquema de crecimiento radial se sustenta de esta manera en un núcleo central y corredores de expansión estructurados sobre las vinculaciones viales y las estaciones de los sistemas ferroviarios, en un proceso en que se fueron ocupando primero las tierras más altas para posteriormente desparramarse en los espacios intersticiales, y siempre extendiendo el trazado en damero del núcleo fundacional, adaptado a los cambios de dirección generados por la topografía y la red ferroviaria descripta.

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La zona Norte se organizó a lo largo del eje de las avenidas Santa Fe y Cabildo sobre el histórico camino al pueblo de Belgrano. La zona Oeste se estructuró sobre el eje conformado por la Avenida Rivadavia y la traza del F.C. Sarmiento. Estos corredores se extendieron en su expansión posterior más allá de los limites de la Capital Federal, continuando los alineamientos comerciales en territorio metropolitano.

La zona Sur, más cercana al centro de la ciudad, se articuló como área residencial en el espacio colindante al mismo, hasta que procesos migratorios originados en epidemias, debilitaron sus funciones y su estructuración interna, Las actividades contaminantes de barracas, curtiembres y mataderos que se sucedieron en el borde del Riachuelo, siempre fueron una limitante a las tendencias de expansión en esta dirección.

El Area Central, identificada idealmente como el triángulo que se extiende entre las tres estaciones ferroviarias más importantes de la ciudad, Constitución, Retiro y Once, se consolidó en sus funciones de capitalidad y concentró además las actividades administrativas, financieras y culturales que potenciaron la centralidad que aún ejerce no solamente en la Capital Federal sino también en el conjunto del Area Metropolitana.

Este sector urbano se caracteriza por ser un lugar polivalente y complejo en sus actividades y al mismo tiempo un espacio singular e identificable por todos los ciudadanos, siendo el lugar más concurrido por quienes visitan la ciudad, en razón de que constituye una síntesis de todo lo simbólico y diferente que puede ofrecer Buenos Aires.

Los subcentros de Belgrano y Flores generan una alternativa funcional al Area Central de relativa diversidad pero de gran dependencia funcional con la misma, rasgo que se potencia por la falta de conexiones directas entre ellos.

El proceso de crecimiento y consolidación de corredores de expansión de la ciudad y la conformación de nodos de articulación de los sistemas de transporte han dado lugar al crecimiento de centros locales dispersos en la ciudad que concentran básicamente oferta recreativa, funciones comerciales y servicios, especialmente bancarios.

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El sistema de subcentros locales estructurados predominantemente sobre la relación comercio-transporte, define centralidades a nivel barrial de escasa significación que sirven principalmente a los sectores ubicados en el tejido intersticial. Estos subcentros de nivel local se han identificado a partir de la articulación modal entre el transporte de pasajeros ferroviario y automotor, siendo los mismos Villa Urquiza, Villa del Parque, Pompeya, Lugano, Liniers y Chacarita.

Estos enclaves benefician a la población residente en el área, acercando las prestaciones y estableciendo un mejor equilibrio en las condiciones urbanas del territorio capitalino. El proceso de descentralización administrativa sustentado en el art. 128 de la Constitución de la ciudad que establece la creación de Comunas con competencias territoriales, podría reforzar la calidad y funcionalidad de estos centros.

La ocupación del territorio de la Capital Federal se completó en la década del 30 cuando el proceso de expansión alcanzó los bordes de la Av.

General Paz en toda su longitud.

La

recuperación de áreas anegabas y los rellenos sobre el Río de la Plata han aumentado desde entonces la disponibilidad de tierras en la ciudad.

La construcción de Puerto Nuevo avanzó sobre el río y los rellenos con material proveniente de la apertura de la avenida Corrientes y la construcción de las líneas de subterráneos conformaron el relleno de la costanera norte para la creación del Parque de la Raza, en el lugar que hoy ocupa el Aeroparque, todo ello también en la década del 30.

En la década del 60 se efectuaron obras de saneamiento e infraestructura para la recuperación de las 1400 hectáreas del Parque Alte. Brown en el suroeste de la ciudad y más recientemente el relleno sobre el Río de la Plata frente a Puerto Madero que dio lugar al Parque Natural y Reserva Ecológica, con una extensión de aproximadamente 350 hectáreas.

Ambas

iniciativas, aún inconclusas, formaban parte de una política urbana orientada a la creación de nuevas áreas recreativas para la ciudad.

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d) LA CONFORMACIÓN DEL TERRITORIO

La estructura territorial de Buenos Aires cuenta con las ventajas y desventajas propias de los modelos semi radio-concéntricos. Por una parte mayores distancias del centro a los bordes externos que las que serían necesarias a igual superficie en una estructura radioconcéntrica, y mayores distancias en los recorridos transversales a los ejes radiales, y por otra, accesibilidad directa al Area Central a través de esos ejes radiales y particularmente a través del borde que constituye la base del semicírculo, en este caso el Río de la Plata.

Por otra parte Buenos Aires presenta además de la segmentación del territorio, dificultad de vinculación entre los distintos sectores por limitaciones en las conexiones transversales y por las "barreras" urbanas producidas por la infraestructura ferroviaria.

La trama de vías del sistema ferroviario que converge en el Area Central ha sectorizado gran parte de este territorio, dificultando la conectividad entre los distintos espacios que lo integran por las discontinuidades en la trama vial que corre en forma transversal al trazado del ferrocarril, siendo este uno de los aspectos que requiere de atención en la estructuración del territorio.

La red de ferrocarriles que transita el territorio de la Capital Federal está constituida por seis líneas que convergen en recorridos radiales hacia las cuatro grandes estaciones terminales de la ciudad; Constitución, Retiro, Once y F. Lacroze. El ingreso de estas líneas se efectúa por 11 puntos diferentes del borde capitalino; 7 de los cuales se producen cruzando la Av. Gral. Paz y 4 atravesando el Riachuelo.

Aparte de las grandes terminales, estas líneas tienen 31 estaciones en distintos puntos de la ciudad, cada una de las cuales establece una barrera entre sectores urbanos. En general, este sistema ferroviario, de trazado antiguo configura una trama de interrupciones a los sistemas de circulación vial y dificulta, especialmente en el noroeste de la ciudad la conectividad urbana.

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Las

perturbaciones a la red vial se manifiestan en la existencia de 450 cruces de arterias clausuradas por la presencia de las vías.

Distintos indicadores como los referidos a densidades poblacionales, movilidad, niveles socioeconómicos y dinámica edilicia muestran claramente dos direcciones preferenciales de desarrollo a partir del Area Central de la ciudad y sobre los ejes Norte y Oeste, y tendencias decrecientes en general en la dirección Sur.

La zona Sur se configuró en la impronta característica de la primera fase del modelo de sustitución de importaciones que propiciaba la radicación industrial. En la actualidad el sector presenta vastas zonas desactivadas por obsolescencia funcional con la consecuente degradación urbana y ambiental del mismo. La zona Sur es el ámbito de mayor localización de Villas de Emergencia que ocupan terrenos vacantes, y en general cuenta con un Habitat en condiciones muchas veces comprometidas.

Esto contribuye a ratificar la visión tradicional del Norte dinámico y el Sur estancado aunque las situaciones que se registran cada uno de estos sectores no son homogéneas presentando también diferencias internas.

Esquemáticamente, aunque no sea un borde preciso, la avenida Rivadavia marca el límite virtual entre el Norte y el Sur. El Riachuelo y sus bordes en situación ambiental crítica, constituye el límite sur del Sur, con escasas conexiones hacia el territorio vecino de los Partidos de Avellaneda y Lanús. Basta señalar que entre puente de La Noria y el puente Uriburu existe una distancia de más de 6 kms. sin cruces sobre este curso de agua.

En el extremo norte del Sur, desde Caballito hasta la Avenida Gral. Paz, las vías del FC: Sarmiento constituyen una barrera que interrumpe la trama urbana con escasos cruces en puntos donde se produce gran congestionamiento.

La costura de estos bordes del Sur para una integración más efectiva de este espacio es uno de los aspectos más relegados de la estructuración de la ciudad.

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El Norte de la ciudad cuenta con equipamientos prestigiantes, con los mejores niveles de accesibilidad y extensa oferta de espacios verdes de calidad. Alberga a los sectores más dinámicos en su extremo este, especialmente en Belgrano Nuñez, y a partir de los corredores de expansión donde se verifican los alineamientos comerciales, cuenta con enclaves de calidad residencial como Villa Devoto, así como sectores de baja intensidad de cambio en sus condiciones urbanas.

La ocupación del territorio no respetó las áreas inundables consolidando sectores en el Norte que son anegados por los desbordes de los sistemas de desagüe en ocasión de lluvias intensas. La irreversibilidad de esta urbanización deja como única opción el actuar sobre los sistemas hídricos para controlar los problemas que esta situación origina.

A nivel del conjunto de la ciudad, la estructura espacial aparece por una parte desarticulada por las diferencias cualitativas entre los niveles de conectividad entre los distintos sectores y por la concentración de actividades y convergencia hacia el Area Central que hasta ahora han limitado la aparición de otras centralidades eficientes. Por otra parte, la estructura espacial resulta incompleta por la falta de consolidación de corredores radiales de expansión que articulen el Sur y el Sureste de la ciudad.

La circunstancia de que el puerto de Buenos Aires se encuentre junto al Area Central es el resultado lógico de una simbiosis que sustentó el crecimiento de la ciudad, ya que desde sus inicios la función portuaria y sus actividades conexas han constituido uno de los pilares de la base económica y de la consolidación de la metrópolis.

Pero la expansión urbana fue cercando el espacio portuario y congestionando sus vías de acceso, como resultado de lo cual se producen conflictos en la circulación e interferencias en coincidencia con los sectores más altamente saturados del Area Central, con una significativa presencia de camiones de gran porte que circulan por esos puntos.

Dado que la permanencia del puerto es un objetivo claramente definido en las políticas urbanas por la importancia que el mismo tiene para la ciudad, la optimización de los sistemas de

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transporte que convergen al mismo es un factor determinante para el reordenamiento del territorio capitalino, y en tal sentido, la accesibilidad ferroviaria a puerto, la relocalización de las playas de carga de este sistema y la canalización de los flujos de transporte de cargas por automotor a través del sistema de autopistas, resultan necesarios para disminuir los conflictos que hoy presenta la accesibilidad a puerto.

En general la saturación de la trama urbana de Buenos Aires limita las opciones de disponer tierras para intervenciones sobre espacios urbanos de dimensiones significativas que permitan incidir positivamente en la conformación territorial. Esto valoriza la oportunidad única que ofrece la posibilidad de utilizar tierras vacantes aún existentes en la zona de recuperación del Parque Alte. Brown, así como las eventualmente disponibles por desafectación de usos como los espacios hospitalarios en el Sur y particularmente las aproximadamente 120 hectáreas desafectadas por la reorganización del sistema ferroviario de cargas, que se encuentran en 10 localizaciones dispersas en la ciudad, y que en muchos casos coinciden con centros barriales y pueden contribuir a impulsar estrategias de descentralización y descompresión del Area Central.

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CAPÍTULO III ESTRUCTURA ECONÓMICA

La ciudad de Buenos Aires tiene una participación en el Producto Bruto Interno (PBI) de la Nación de un 25,9% de acuerdo a datos del año 1995, habiéndose mantenido en forma casi estable desde 1980 cuando se registró una participación del 23,5% del total nacional. El hecho de que en Buenos Aires reside menos del 10% de la población total del país, hace aún más relevante la importancia de esta participación en la generación del PBI nacional.

En lo que respecta a la participación relativa de los distintos sectores de la economía en el total del Producto Bruto Geográfico, los indicadores para el año 1995 revelan que los servicios financieros representaron el 32%, seguidos por servicios comerciales con el 22,2% y servicios comunales, sociales y personales con el 18,7%, los que en conjunto constituyen prácticamente el 73% del total del PBG.

La industria manufacturera representaba en ese mismo año el 17,3% del total, mientras que transporte, almacenamiento y comunicaciones llegaba al 7,4%, el sector de la construcción el 1,6% y electricidad, gas y agua, al 1,4%.

Del análisis de la evolución de la participación de estos sectores en el Producto Bruto Geográfico entre 1980 y 1995, se puede verificar el importante crecimiento que tuvieron los servicios financieros que aumentaron del 26,4% al 32%, así como las tendencias positivas que presentan los servicios comunales y el transporte. Por otra parte se constata una caída de la industria manufacturera que desde niveles superiores al 20% disminuye en el período considerado hasta valores aproximados al 17%. 30

Aunque en términos absolutos la industria manufacturera presenta un nivel de generación de valor creciente, la disminución de su participación relativa en el total puede tener su explicación en las restricciones normativas al crecimiento de esta industria en la ciudad de Buenos Aires y a la tendencia a localizar las plantas industriales en otros ámbitos geográficos, ya sea por políticas de fomento, subsidios y reducciones impositivas o por ventajas de accesibilidad y/o nuevas condiciones de entorno requeridas en las dinámicas transformaciones que se están produciendo en los procesos productivos.

Existen en la Capital Federal 15.106 establecimientos industriales que representan el 16,6% del total del país. El promedio de trabajadores es de 11 personas por establecimiento, no obstante que los locales con hasta 10 personas ocupadas constituyen el 80% del total.

Cabe mencionar que las tres principales industrias capitalinas son: a) elaboración de alimentos y bebidas; b) editorial imprentas y otros; y c) fabricación de substancias y productos químicos, los que en conjunto representan el 56% del valor agregado de la industria manufacturera local.

Si bien la incorporación de nuevas tecnologías ha aumentado sensiblemente la productividad de la industria y ha mermado los requerimientos de mano de obra, la ecuación tecnología -mano de obra no necesariamente debe ajustarse a esta tendencia, ya que existe un gradiente de posibilidades en las que ciertos procesos productivos pueden ser altamente tecnificados y al mismo tiempo ser demandantes intensivos de mano de obra.

De la misma manera, hay industrias que en función del desarrollo tecnológico presentan ahora condiciones apropiadas para instalarse en la ciudad sin violar las normativas que restringen la actividad. Finalmente, existen sectores con ventajas comparativas que podrían posicionarse como líderes regionales, como es el caso de la indumentaria que a través de la moda y el diseño ofrece un camino para instalarse en esos mercados.

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De la valoración de estas condiciones debería surgir el primer perfil de la actividad industrial deseable para la ciudad, el que deberá además ser contrastado con la evaluación del impacto ambiental que en cada caso pueda producir de modo de preservar la calidad del medio.

En lo que respecta a las actividades comerciales, existen 65.200 locales que representan el 13% del total del país. Del total de locales comerciales de la Capital Federal, el 73% corresponde a la venta minorista, el 14% a la mayorista, estando el resto integrado en la rama mantenimiento y reparación de vehículos.

Uno de los aspectos más destacados es el cambio en las tendencias de comercialización y la concentración de las ventas en grandes establecimientos en competencia con el comercio minorista tradicional.

En tal sentido pesan negativamente los conflictos que estos centros comerciales

producen en el medio urbano.

a) LA GENERACIÓN DE EMPLEO

El panorama internacional en términos de generación de empleos está cambiando rápidamente. La tendencia a la terciarización muestra una continua y creciente participación de la mano de obra en el sector servicios, que en el caso de los países más desarrollados llegará a ocupar a más del 90% del total de la masa laboral en un plazo no mayor de dos décadas.

Esta tendencia también se registra en el ámbito de la Capital Federal, donde los pobladores ocupados en comercio, finanzas, educación y servicios sociales, superaban en 1995 el 68% del empleo total, mientras que las actividades de la industria manufacturera, sólo ocupaban el 14,5%.

En la ciudad de Buenos Aires existen 15.000 establecimientos industriales, 65.000 comercios y 85.000 empresas de servicios que en conjunto emplean a 2.116.785 trabajadores. De este total de empleos, cerca del 50% es ocupado por personas no residentes en la ciudad que ingresan diariamente desde distintos lugares del área metropolitana.

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El mayor dinamismo en la generación de empleo reside hoy en la categoría servicios financieros, seguros y bienes inmuebles, que entre enero de 1996 y diciembre de 1997 creció un 32,8%. Este crecimiento se relaciona en gran medida con la tendencia de las empresas a terciarizar sus servicios, especialmente en asesorías profesionales, contabilidad e informática, además de mantenimiento y seguridad.

Desde el punto, de vista del tamaño de las empresas, el mayor crecimiento en la oferta de empleo correspondió en el año 1997 a las empresas de entre 50 y 199 trabajadores, que tuvieron un 6,4% de incremento en la ocupación de mano de obra, mientras que en las de 200 o más ocupados el aumento anual fue del 5,7%, y en las de 10 a 49 trabajadores se registró un crecimiento del 4,2%.

Finalmente hay que señalar que la tasa de desocupación para la Capital Federal en el año 1996 alcanzó al 12,8% y en la actualidad se ubica en un 10,5%

b) EL SECTOR PÚBLICO

El Gobierno de la ciudad de Buenos Aires es un agente económico importante de la ciudad, ya que su aporte al Producto Bruto fue de aproximadamente 3000 millones de pesos en 1997. Esto significa una participación superior al 2% en la generación del Valor Agregado de la economía argentina presentando por otra parte una estabilidad muy alta en esa participación en los últimos años.

El Gobierno de la Ciudad se financia principalmente con el Impuesto sobre los ingresos brutos, que constituye más del 50% de los ingresos corrientes, y con la recaudación por los servicios de Alumbrado, Barrido y Limpieza que representa otro 30%, según datos de 1996 y años anteriores.

De esos dos tributos, solamente el correspondiente al Impuesto sobre Ingresos Brutos tiene como base imponible la Producción de la ciudad.

Una parte no muy significativa del financiamiento del sector público de la Ciudad son las remesas de la Coparticipación Federal, por un monto de aproximadamente $ 154 millones anuales.

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En lo que respecta a la inversión pública, la misma ha venido declinando significativamente en relación al gasto total, del que hoy representa solo un'10%, participación que ha caído desde una participación del 20% que tenía en el año 1983.

Mientras que la inversión real se ha mantenido relativamente estable, el gasto corriente se ha incrementado fuertemente debido al gasto de personal que en 1996 registraba una planta de 128.600 cargos. De estos corresponden a Educación y Salud 102.100 cargos, que insumen gran parte de los gastos corrientes. Por otra parte, la amortización de la deuda pública contribuye también a dificultar las posibilidades de crecimiento de la inversión real, todo lo cual tiene implicancias en la conservación del patrimonio físico de la ciudad.

El Patrimonio físico público de la ciudad se ha estimado en un total de $ 8.665 millones, de los cuales $ 4.500 millones corresponden al valor de la tierra. El valor total del Patrimonio físico, según estimaciones efectuadas por el programa del Plan Estratégico en 1998, puede desglosarse de la siguiente manera:  $ 949 millones en Infraestructura de calles (Pavimento, señalización, semáforos, bocas de tormenta y alumbrado público )  $ 2.600 millones en inmuebles. (establecimientos educativos, de salud y otros)  $ 4.910 millones en espacios verdes (plazas, parques, plazoletas y Reserva Ecológica).  $ 230 millones de patrimonio artístico (esculturas, monumentos históricos y ornamentaciones arquitectónicas).

La inversión necesaria para compensar el desgaste anual de mantener el stock de capital existente debería insumir un gasto de inversión de $ 320 millones, no obstante, la inversión promedio en infraestructura en la década pasada fue de $ 240 millones, lo cual es insuficiente para cubrir la amortización anual promedio del capital físico. Esto ha implicado una perdida de capital

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en el último decenio que se ha estimado en $ 800 millones. Esta tasa de desinversión pone en riesgo la sustentabilidad del desarrollo sostenido de la ciudad.

Si se analiza la distribución territorial del gasto público de acuerdo a obras ejecutadas, se puede verificar que en el período 1988-1997, el distrito que recibió mayores inversiones fué el correspondiente al Area Central y Barrio Norte, seguido por Belgrano y Nuñez, estos últimos por la incidencia de las obras del subterráneo, así como la Boca por las obras de defensa de inundaciones. En el Suroeste y el oeste de la ciudad se encuentran los distritos que proporcionalmente recibieron menores inversiones en relación a las obras ejecutadas.

c) LA INVERSIÓN PRIVADA

Las limitaciones que presenta el sector público en términos de inversión en el patrimonio físico de la ciudad, contrasta con las perspectivas que ofrece, de acuerdo a las tendencias vigentes, la inversión privada, la que muestra valores casi cinco veces superiores a los de la inversión pública solamente en las estimaciones sobre inversiones en la infraestructura de los servicios privatizados y en la construcción de edificios de viviendas y comerciales que alcanzarán en el período 1998 -2000 una cifra de aproximadamente $ 4.750 millones.

La privatización de la prestación de los servicios públicos de provisión de agua y cloaca, gas y telefonía, ha redundado en inversiones sobre la infraestructura. Según datos de la Subsecretaría de Industria, Comercio y Turismo del GCBA, las inversiones en estos servicios privatizados alcanzaran a $ 1.830 millones en el período 1998 - 2000.

Por otra parte, la industria de la construcción, si bien tiene una participación baja en la conformación del Producto Bruto Geográfico y en la generación de empleo en la ciudad, configura un elemento transformador de las estructuras urbanas y de la calidad del medio.

Las tendencias de inversión inmobiliaria muestran a partir de 1990 un crecimiento que lleva a valores actuales muy superiores a los de la década anterior, marcando una recuperación e incluso la superación de los niveles tradicionales de construcción anual en la ciudad.

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En efecto, tomando como referencia los permisos de construcción otorgados en el año 1997, se verifica una superficie a construir de 1.788.934 m2, lo cual a un costo promedio de $ 500 m2, supone una inversión global próxima a los $ 900 millones.

Una de las características más recientes del sector inmobiliario es la aparición de nuevos emprendimientos urbanos llevados a cabo por promotores con alta concentración de inversión, y asociada a este cambio cuantitativo de la escala de inversión, significativas transformaciones cualitativas en la imagen de la ciudad.

Tal es el caso de los emprendimientos de Puerto Madero, Abasto, Albergue Warnes y otros menores que están induciendo nuevas situaciones urbanas en sus entornos. El impacto de estos desarrollos sobre las tendencias de crecimiento de la ciudad y el hecho de que el sector público presenta limitaciones en sus posibilidades de inversión sobre el patrimonio físico de la ciudad, sugiere la necesidad de la conformación de nuevos modelos de gestión integrada con participación público-privada, de manera de canalizar Positivamente los procesos de transformación urbana, aprovechando la vitalidad y capacidad de innovación que muestra la inversión privada, y el aporte en términos de tierras vacantes que la ciudad puede ofrecer.

Finalmente cabe señalar que la inversión privada en construcciones se orienta preferentemente hacia los corredores norte y oeste siguiendo las tendencias más acentuadas de crecimiento poblacional y en coincidencia con los sectores de mayor nivel socioeconómico de la ciudad.

Esta circunstancia debe ser tenida particularmente en cuenta para la búsqueda de un

equilibrio en el crecimiento de la ciudad y en las oportunidades para sus pobladores.

Sin embargo, a partir de las nuevas escalas de inversión descriptas, que en muchos casos requieren de predios de grandes dimensiones, se verifica hoy el inicio de inversiones inmobiliarias en áreas menos tradicionales.

En síntesis, siguiendo lo descripto, puede comprenderse que la ciudad de Buenos Aires exhibe un desarrollo que avanza de manera espasmódica con el ritmo y la dirección que le imponen

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los grandes emprendimientos privados. Circunstancia esta que hasta el momento no encuentra en la autoridad pública de la ciudad, mecanismos idóneos que permitan una regulación adecuada de estas inversiones. Máxime cuando, en muchos casos, estas afirman nuevos centros direccionados al aprovechamiento de la demanda de sectores medios y altos y expulsan de su radio a los sectores populares.

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CAPÍTULO IV LA SITUACIÓN SOCIAL

A los efectos de percibir con la mayor claridad posible la información que a continuación se expone, corresponde subdividir a los cuarenta y seis barrios porteños de la siguiente forma:

El cordón Norte, donde 25,4% de la población total de la Capital Federal, con una población técnicamente envejecida, en tanto el 16 % de los residentes supera los 65 años, esta conformado por los barrios de Nuñez, Belgrano, Colegiales; Palermo; Recoleta y Retiro.

El Cordón Centro, el más poblado de la ciudad incorpora el 54,6% de la población total y con una población superior a los 65 años del 18% promedio, está constituido por los barrios de San Nicolás; Montserrat; Balvanera, Almagro; Caballito; Villa Gral. Mitre, Santa Rita; Flores; Floresta; Parque Chocabuco; Monte Castro; Velez Sardsfield; Villa Luro; Villa Real, Versalles; Liniers; Saavedra; Coghlan; Villa Urquiza; Villa Pueyrredón; Agronomía, Villa Ortúzar; Chacarita, Villa Crespo, Paternal, Villa del Parque y Villa Devoto.

El Cordón Sur, convertido ya en una subregión de pobreza urbana donde habita el 19,8% de la población total, resulta una zona con menor edad promedio que el resto distrital –con sólo el 12% promedio de la población de más de 65 años–, está conformado por los barrios de San Telmo; Constitución; Boca; Barracas; San Cristóbal; Boedo; Parque Patricios; Nueva Pompeya; Villa Soldatí, Parque Avellaneda, Mataderos, Villa Lugano y Villa Riachuelo.

a) PERFIL EDUCATIVO

La más reciente información oficial muestra que los niveles de escolarización y marginación escolar porteños son muy heterogéneos.

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El Cuadro Nº 1 permite observar la escolarización y marginación escolar porteñas distribuida por cordones socioeconómicos.

CUADRO Nº 1 MARGINACION Y ESCOLARIZACION PORTEÑAS POR CORDON

Como se observa, las medias de escolarización primaria y secundaria se encuentran muy empeoradas respecto de valores esperables para un supuesto distrito socioeconómicamente consistente y homogéneo.

En particular, llama la atención la muy elevada tasa de marginación escolar adolescente (14 a 19 años) que para el distrito promedio asciende al 24,5%.

Sobre 180.000 adolescentes habitantes de Capital, 44.000 no asisten ni asistieron a un establecimiento de educación formal secundaria.

La situación de marginación escolar es mucho más critica en intensidad si se desagrega el distrito por cordón socioeconómico.

En efecto, sobre 40.000 adolescentes tempranos residentes en el Norte 7.000 están marginados del circuito de escolarización formal, en tanto en el Sur, sobre igual cantidad de

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residentes, son 14.000 los adolescentes entre 14 y 19 años marginados absolutamente de los establecimientos de educación.

En el cordón Centro, sobre 100.000 adolescentes residentes, 23.000 están escolarmente marginados.

Si incorporamos otros indicadores centrales al análisis de la problemática educacional del distrito, el Ministerio de Economía informó que en 1 996, el 48.1 % de los adolescentes tempranos (14 a 1 9 años) residentes en hogares ubicados bajo la línea de Pobreza abandonaban la escuela secundaria 1.

Así las cosas, podemos inferir que si agregamos la tasa de deserción escolar a la tasa de marginación escolar, el 60,8 % de los adolescentes porteños residentes en hogares pobres (son pobres el 1 8% de la totalidad de los adolescentes entre 14-19 años) no completará el ciclo de educación secundaria por la acción combinada de los mecanismos de deserción o marginación escolar.

Desagregados por cordón estos índices, la situación en el Sur porteño es aún más crítica: el 66,2% de los adolescentes tempranos porteños residentes en hogares pobres no completarán el ciclo secundario, dando consistencia al mecanismo central de transmisión intergeneracional de la pobreza: Pobreza> Deserción/Marginación escolar> Nula o Mala inclusión laboral > Pobreza.

b) PERFIL HABITACIONAL

En esta sección se observará la distribución de las viviendas deficitarias y hacinadas en el distrito como dimensiones relevantes del déficit habitacional porteño.

Se entiende por vivienda deficitario: ranchos, casillas, casas de inquilinato, local no construido para su habitación, vivienda móvil y casas tipo B, esto es, casas que no

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satisfacen al menos una de estas demandas: provisión de agua por cañería dentro de la vivienda; retrete con descarga de agua al interior; piso de cerámica; baldosa; mosaico; madera; alfombra; plástico; cemento o ladrillo fijo.

La tasa de viviendas deficitarias expresa la proporción de hogares que residen en viviendas particulares deficitarias en el total de hogares que residen en viviendas particulares para cada cordón socioeconómico, barrio o circunscripción electoral de Capital Federal.

Igualmente la tasa de viviendas hacinadas expresa la proporción de viviendas con dos o más hogares, en el total de viviendas particulares del cordón socioeconómico, barrio o circunscripción electoral de Capital Federal.

El Cuadro Nº 2 muestra los índices de viviendas deficitarias y hacinadas de-sagregadas por cordón socioeconómico.

CUADRO Nº 2 VIVIENDAS DEFICITARIAS Y HACINADAS PORTEÑAS POR CORDON

Como se observa, la proporción de viviendas deficitarias está un 100% aumentada en el Sur respecto del promedio distrital.

1

Ministerio de Economía. Documento de Trabajo de la Secretaría de Programación Económica en base a datos de EPH, publicado en diario Clarín del 24.2.94.

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Lo mismo ocurre con las viviendas hacinadas que en el Sur superan en un 66% al promedio distrital.

Para citar casos contrastantes en la distribución geográfica de estas dos dimensiones representativas del déficit habitacional porteño y su patrón de distribución espacial asimétrico, por cada vivienda deficitaria en el Norte existen cuatro en iguales condiciones en el Sur, en tanto que por cada vivienda hacinada en el Centro existen dos en el cordón Sur en situación de hacinamiento.

c) PERFIL SANITARIO

Datos recientes permiten aproximar un perfil sanitario contemporáneo de la Ciudad de Buenos Aires, mediante la integración de indicadores no tradicionales, como la participación de cada barrio, cordón o circunscripción electoral en la totalidad de las muertes distritales por SIDA, la cobertura social de los habitantes porteños y la relación del número de habitantes por centro asistencial en cada cordón socioeconómico.

Cabe señalar que tal como lo muestra el Gráfico A, para el período 1982/marzo de 1997, sobre un total de 10.192 personas registradas con SIDA a nivel nacional, el distrito porteño posee el 33.8% de los casos, mientras la Provincia de Buenos Aires otro 34.8% y el resto del país un 31,4%.

Gráfico A: Casos declarados de SIDA según jurisdicción AÑOS 1982 A MARZO DE 1997

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Para interpretar mejor los datos del Gráfico A, y considerando que la población de la Capital asciende a 3.036.891 y la de la provincia de Buenos Aires a 13.333.670 habitantes, al reducir el análisis sobre iguales bases poblacionales, por cada bonaerense registrado con SIDA existen 4.25 porteños en igual condición.

Es probable que no deba descartarse un mayor subregistro de casos en el territorio bonaerense en particular y las provincias en general al dimensionar el fenómeno bajo análisis, pero esta sola situación de déficit estadístico no explica la alta incidencia del distrito porteño sobre la totalidad de casos nacionales.

En rigor el actual patrón de composición etárea por grupo de riesgo y la distribución espacial de los enfermos de SIDA porteños declarados, parece avalar la hipótesis de fuerte asociación de la enfermedad con segmentos poblacionales relativamente jóvenes –surcando el ciclo adolescente–, con un grupo de riesgo dominante en los adictos a drogas Intravenosas (I.V.), mayoritariamente residentes en enclaves de pobreza urbana, arquetípica de las zonas vulnerables del distrito porteño.

Es importante remarcar que según se desprende del análisis de los casos registrados en los últimos quince años, el SIDA parece encontrar en los enclaves de pobreza urbano, un entorno socioambiental muy potente para su desarrollo.

Así las cosas, esta enfermedad constituye progresivamente a los segmentos que cursan el ciclo adolescente residentes en enclaves de pobreza urbana en un grupo de riesgo muy aumentado, a diferencia de otras patologías infecciosas o parasitarias -cuyo paradigma es el cólera-, que encuentran también en los enclaves de pobreza rural un medio muy afín a su desarrollo.

El Cuadro Nº 3 muestra la participación de cada cordón socioeconómico porteño sobre la totalidad de las muertes por SIDA y otras enfermedades infecciosas y parasitarias, así como la relación de habitantes por establecimiento asistencial para cada cordón socioeconómico.

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CUADRO Nº 3 MUERTES POR SIDA, INFECCIOSAS Y PARASITARIAS. HABITANTES POR ESTABLECIMIENTO ASISTENCIAL POR CORDON

El cordón Sur, donde reside apenas el 19,8% de la población, participa con el 41% de la totalidad de las muertes por SIDA del distrito.

La intensidad de la ocurrencia de muertes por SIDA en el SUR duplica a las del resto distrital.

El Gráfico B muestra la composición por grupo de riesgo de los casos declarados de SIDA durante el año 1994. Gráfico B: Casos de SIDA informados - Año 1994 DISTRIBUCIÓN POR CAUSAS DE CONTAGIO

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El grupo de riesgo principal y el segundo en crecimiento relativo en el período 83/94 2 es el de adictos a drogas intravenosas, siendo la heterosexualidad y la homosexualidad dos grupos de riesgo simétricos pero con tendencias de crecimiento opuestas.

En efecto: si se analiza la evolución relativa sobre los casos totales informados en el período 88/94, se observa que en tanto los que impactan sobre la población homosexual cayeron en un 50%, el crecimiento relativo de los enfermos sobre la población heterosexual superó el 300% en sólo seis años de seguimiento de la evolución de la enfermedad en el distrito. Sin embargo, y . para evitar conclusiones apresuradas, cabe aclarar que, si se analiza la condición sexual del grupo de riesgo sobre igual base poblacional, la homosexual sigue siendo hoy una población de alto riesgo –aunque decreciente- respecto de la población heterosexual.

Un dato de singular importancia para observar el perfil distrital de la enfermedad es determinar las edades críticas de los afectados declarados. El Gráfico C muestra la distribución de los casos de SIDA informados según grupos etáreos. Gráfico C: Casos de SIDA informados Año 1994DISTRIBUCION POR GRUPOS ETAREOS

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Las edades de riesgo aumentado cursan el ciclo adolescente. En definitiva, de la información estadística se desprende que los casos de SIDA informados se correlacionan positiva y fuertemente con los grupos etáreos adolescentes entre 19 y 30 años y, agregando el mayor grupo de riesgo para la caracterización, con adicción a drogas IV.

En este sentido, a su vulnerabilidad socioeconómica, el cordón Sur porteño agrega su mayor proporción de adolescentes residentes, por lo cual vía composición etárea, se explica también la alta incidencia de la subregión en las muertes por SIDA.

En efecto, en el primer complejo barrial de alto riesgo, conformado por los barrios de Villa Lugano y Villa Soldati, la población residente es la más joven del distrito. Sólo un 9% de los residentes en el sistema barrial tiene más de 65 años, en tanto para el distrito la misma proporción alcanza al 16.3%.

Esta sobrepoblación de tramos jóvenes explica también la alta incidencia de este sistema barrial al total de muertes por SIDA distritales: El 14% de la muertes declaradas por SIDA se originan en residentes del sistema barrial Lugano-Soldati donde reside el 8.9% de la población.

El segundo sistema barrial en alto riesgo, con alta vulnerabilidad socioeconómica y baja edad promedio relativa de sus residentes es Pompeya/Parque Patricios, donde habita el 4,3 % de la población porteña y ocurren el 8,1% de las muertes por SIDA del distrito.

Finalmente, el tercer sistema barrial sureño en alto riesgo es Boca/Barracas, donde habita el 4,3 % de la población y ocurren el 7,8% de las muertes por SIDA.

De la información estadística analizada se concluye que sólo estos tres postergados sistemas barriales sureños –donde reside apenas el 17% de la población distrital con una composición etárea relativamente joven respecto del resto de la Capital y alta vulnerabilidad socioeconómica asociada– explican el 30% de las muertes por SIDA porteñas.

2

Según informa el INDEC el crecimiento de los casos de SIDA declarados en el período 88/94 en el grupo de adictos IV es del 144%, en tanto en el

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Al respecto, el Cuadro Nº 4 informa los tres sistemas y seis barrios porteños con mayor impacto de muertes declaradas por SIDA. CUADRO Nº 4 PRINCIPALES BARRIOS PORTEÑOS EN RIESGO IMPACTO DE LA MORTALIDAD POR SIDA POR BARRIOS Y CORDONES

Por último, y a fin de alinear el perfil sanitario actualmente existente en la ciudad con la fuerte heterogeneidad social que la recorre, el Cuadro Nº 5 muestra el número de habitantes por centro asistencial distribuidos por cordones socioeconómicos.

CUADRO Nº 5 NUMERO DE HABITANTES POR CENTRO ASISTENCIAL DISTRIBUCION POR CORDON

Las asimetrías manifiestas en la distribución de otros indicadores socioeconómicos y sanitarios analizados, se reproducen también en la relación habitantes/centro de asistencia.

grupo homosexualidad dos grupos de riesgo simétricos pero con tendencias de crecimiento opuestas.

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El cordón Sur está notablemente empeorado respecto del resto distrital y en particular al Norte porteño, situación a revisar, en tanto por sus características socioambientales la subregión sur capitalina es la que mayor vulnerabilidad sanitaria ofrece.

La situación de déficit sanitario de los segmentos pobres porteños, plasmada en la mala relación paciente/establecimiento, se ve agravada aún más al observar la sobredemanda que producen sobre el sistema hospitalario de la ciudad, efector de salud por excelencia de los ciudadanos porteños vulnerables, la migración de pacientes originada particularmente en la Provincia de Buenos Aires, sin que hasta hoy se conozca contraprestación alguna por parte del gobierno bonaerense.

Al respecto, el Gráfico E muestra la proporción de pacientes residentes y no residentes en Capital, por distrito de origen, atendidos en consultorios externos o internados en los hospitales porteños.

Gráfico E: Residencia habitual de pacientes CONSULTAS EXTERNAS O INTERNACION EN HOSPITALES PORTEÑOS

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La proporción de pacientes migrantes desde la provincia de Buenos Aires es muy significativa, en particular los residentes en el conurbano que representan el 35% de las consultas externas y el 50% de las internaciones en hospitales municipales.

En relación al indicador de beneficios sociales, el Cuadro Nº 6 presenta la situación actual de la población de obreros o empleados del sector público o privado y del sector doméstico residentes en Capital, según tipo de cobertura en salud.

CUADRO Nº 6 OBREROS O EMPLEADOS POR TIPO DE COBERTURA AÑO 1991

La posesión de obra social sigue siendo el tipo de cobertura mayoritario en el distrito.

El 76% de los obreros o empleados porteños posee obra social, excepto los trabajadores del sector doméstico, donde la mayoría no posee sistema de amparo sanitario alguno.

A fin de una mejor evaluación de estos datos sobre cobertura social de los residentes porteños, téngase en cuenta que la información que aquí se brinda, aún siendo la más actualizada del distrito disponible, data del año 1991.

Al respecto, las profundas transformaciones del mercado de trabajo acontecidas en el lapso 1991/1997, la gran desocupación abierta instalada con fuerza desde 1994, y la flexibilidad laboral discrecional que impacta sobre los trabajadores en igual período, han modificado sensiblemente

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también el perfil de los beneficios sociales de los obreros y empleados públicos y privados a nivel nacional y distrital en una magnitud todavía estadísticamente no consignada.

Así las cosas, estos últimos datos de 1991, sólo sirven a fines indicativos y nunca definitivos para el análisis de las diversas modalidades de coberturas asistenciales porteñas de fin de siglo.

Como dato ilustrativo de las modificaciones impresas sobre las modalidades de cobertura asistencial en el lapso 91/97, el Ministerio de Economía, informa sobre el nivel de cobertura social de residentes en hogares pobres y no pobres de Capital Federal y Conurbano Bonaerense, en un recomendable documento de trabajo elaborado de acuerdo a valores recientes de EPH, cuyos datos más significativos se observan en el Cuadro Nº 7. 3

CUADRO Nº 7 AUSENCIA ABSOLUTA DE COBERTURA SOCIAL INTEGRANTES DE HOGARES SOBRE Y BAJO LA LINEA DE POBREZA –CAPITAL Y CONURBANO SEGUN DATOS DE EPH–

LA NUEVA ESTRUCTURA SOCIAL PORTEÑA

Brindamos aquí una caracterización de la estructura social porteña a la luz de proyectar los datos de la Encuesta Permanente de Hogares de octubre de 1996.

3 Caracterización de los hogares en situación de pobreza en el Gran Buenos Aires. Documento de Trabajo Nº 6, 1996. Ana Lourdes Suarez. Ministerio de Economía. Secretaría de Programación Económica.

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Para una mejor interpretación, recuérdese que la valorización de la Línea de indigencia para un varón adulto entre 30 y 59 años, capaz de proveer 2.700 calorías diarias mediante una canasta alimentaria de costo básico, y a partir de la cual se calculan las restantes líneas de indigencia para cada integrante del hogar, ascendió en octubre de 1996 a $ 65.89.

El coeficiente de Engel, por el cual se agrega el costo de satisfacción de demandas no alimentarias a la línea de indigencia para así construir la línea de pobreza fue, para octubre de 1996, de 2.35.

De esta forma, la Línea de pobreza valorizada para un varón adulto entre 30 y 59 años fue calculada como: Ll x C.Engel = 65.89 x 2.35 $ 154.77 mensuales.

De esta manera, imaginando sólo dos configuraciones posibles de Hogar tipo habituales en el GBA, y partiendo de la línea de Pobreza valorizada mensualmente para un varón adulto entre 30 y 50 años, se obtienen las siguientes líneas de pobreza para cada hogar analizado y sus integrantes:

CUADRO Nº 8 LINEA DE POBREZA PARA DOS HOGARES TIPO DEL GBA VALORES DE APLICACION A EPH DE OCTUBRE DE 1996

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Finalmente, y de acuerdo a la valorización de línea que se analizó anteriormente, los niveles de ingreso de los sectores que configuran la nueva estructura social porteña según datos de EPH y reflejada en el Gráfico D son: ♦ Medios pobres: Menos de 1 LP ♦ Pobres NBI bajo LP: Menos de 1 LP ♦ Pobres NBI sobre LP: Desde 1 y hasta 2 LP ♦ Medios vulnerables: Más de 1 y hasta 2 LP ♦ Medios en transición: Más de 2 y hasta 4 LP ♦ Medios altos: Más de 4 y hasta 10 LP ♦ Altos: Más de 10 LP

Gráfico D: La nueva estructura social porteña SEGUN EPH DE OCTUBRE DE 1996

La conclusión elemental de lo expuesto radica en destacar que pese a que la Ciudad de Buenos Aires es, por definición, el distrito privilegiado del país, el permanente proceso de ajuste de

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las últimas dos décadas ha impactado profundizando los niveles de heterogeneidad y fractura social interna.

Esto se expresa en una expansión del fenómeno de la pobreza (que refleja su actual estructura social) y una desigual implantación geográfica en los cordones considerados.

Así, en tanto el Cordón Norte exhibe un indicador de pobreza estructural (NBI) que asciende al 4.3% y el Centro al 6.7% de la población, el cordón Sur exhibe un 17.5% de la población en situación de pobreza estructural. Situación esta que define que el 62% de los pobres viven en el Cordón Sur de la Ciudad de Buenos Aires y que transforma a esta región de la ciudad en un espacio geográfico cuya postergación supera, incluso, los niveles de pobreza de muchas localidades del interior del país.

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CAPÍTULO V UN NUEVO ESCENARIO INSTITUCIONAL

Buenos Aires atraviesa una coyuntura institucional novedosa. Como capital de la Argentina sus autoridades siempre habían sido definidas por el Gobierno Nacional.

Como ya señaláramos, a partir de 1994 se define, aunque de modo restringido, la autonomía de la Ciudad. Marco este que inaugura una nueva etapa institucional donde el jefe de gobierno pasa –por primera vez– a ser electo por los habitantes de la Ciudad.

Este proceso inscripto en el marco de crisis social que anteriormente detalláramos, promovió importantes niveles de participación comunitaria que se expresaron en las definiciones de la nueva Constitución de la Ciudad.

En ese sentido, la definición de los habitantes de la Ciudad de Buenos Aires en cuanto al tipo de organización política y social elegida ha quedado claramente reflejado en el Art. 1º de la Constitución de la Ciudad, en tanto afirma que la misma "...organiza sus instituciones autónomas como democracia participativa...".

Como se verá en seguida, esa declaración inicial se vincula con normas constitucionales referidas a temáticas específicas, en las que expresamente se garantiza la participación de la comunidad.

a) NORMAS DE LA CONSTITUCION DE LA CIUDAD AUTONOMA QUE GARANTIZAN LA PARTICIPACION DE LA COMUNIDAD

SALUD

El capítulo Segundo del Título Segundo de la Constitución de la Ciudad, incorpora un concepto de salud digno de ser destacado, en tanto considera la "salud integral" como vinculada con

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la satisfacción de necesidades de alimentación, vivienda, trabajo, educación, vestido, cultura y ambiente.

Seguidamente, se afirma que el gasto público en salud es una "inversión social" prioritaria, y se garantizan "las acciones colectivas e individuales" de promoción, protección, prevención, atención y rehabilitación.

Asimismo, se dispone que dichas prestaciones serán gratuitas, y que deberán regirse por criterios de accesibilidad, equidad, integralidad, solidaridad, universalidad y oportunidad.

Estas expresiones en sí mismas comportan un gran avance en la concepción de la salud como un derecho de toda la población, y dejan en claro que existe un derecho de la comunidad a participar en el diseño y ejecución de las políticas respectivas.

Pero el Art. 21 va más allá, cuando fija pautas a la Legislatura de la Ciudad para el dictado de una Ley Básica de Salud. El inciso 9 de dicho artículo expresamente determina que esa ley debe contemplar la promoción de la descentralización en la gestión estatal de la salud, y la participación de la población. Reafirmando este último punto, el mismo inciso dispone que debe crearse por vía de dicha Ley el Consejo General de Salud, "con representación estatal y de la comunidad".

EDUCACIÓN

En este punto, contenido en el capítulo Tercero del Título Segundo, también se contemplan criterios educativos modernos y democráticos, tal como surge del Art. 23.

Por su parte, el Art. 24, luego de declarar como responsabilidad indelegable de la Ciudad la garantía y financiamiento de la educación pública, estatal, laica y gratuita en todos los niveles y modalidades, dispone que organiza un sistema de educación administrado y fiscalizado por el Poder Ejecutivo, que asegure "la participación de la comunidad y la democratización en la toma de decisiones", cuestiones que se remiten expresamente a la ley que reglamente la educación.

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SEGURIDAD

Este tema, de particular interés en la etapa actual, está contemplado en el capítulo Octavo del Título Segundo. Allí se dispone que la seguridad pública es un deber propio e irrenunciable del Estado y que el mismo es ofrecido con equidad a todos los habitantes.

Luego de establecer los principios a los que debe ajustarse la organización de la policía de seguridad de la Ciudad, el último párrafo del Art. 34 afirma que el Gobierno de la Ciudad coadyuva a la seguridad ciudadana desarrollando estrategias y políticas multidisciplinarias de prevención del delito y la violencia, "diseñando y facilitando los canales de participación comunitaria".

Por su parte, el Art. 35 dispone la creación de dos organismos vinculados con las políticas de seguridad, a saber:

a)

Un organismo que debe crear el Poder Ejecutivo que será el encargado de elaborar los lineamientos generales en materia de seguridad, tendiente a llevar a cabo las tareas de control de la actuación policial y el diseño de las acciones preventivas necesarias.

b) El Consejo de Seguridad y Prevención del Delito, que también debe crear el Poder Ejecutivo, que es un órgano de consulta permanente del mismo en las políticas preventivas y de seguridad. Este Consejo debe estar integrado por los representantes de los Poderes de la Ciudad "y los demás organismos que determine la ley respectiva y que pudiesen resultar de interés para su misión", quienes se desempeñarán con carácter honorario y consultivo.

Parece evidente que la integración de ambos organismos deberá estructurarse teniendo en cuenta la obligación de diseñar y facilitar los canales de participación comunitaria establecida en el Art. 34 de la Constitución.

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Es importante destacar la relación que necesariamente debe existir entre la labor de esos organismos, y los derechos de los niños, niñas y adolescentes garantizados en el Art. 39 de la Constitución, en especial en los casos en que se encuentren amenazados o sean víctimas de violencia o explotación sexual. Estos temas, al igual que muchos otros que afectan a los habitantes de la ciudad, demuestran la importancia de la participación comunitaria en los organismos mencionados, y en la elaboración y control de las políticas de seguridad pública.

VIVIENDA Y HÁBITAT

El capítulo Quinto del Título Segundo reconoce el derecho de los habitantes de la ciudad a una vivienda digna y a su hábitat adecuado, comprometiéndose para ello a una serie de acciones expresadas en los tres incisos del Art. 31, entre las que se destacan la solución progresiva del déficit habitacional, de infraestructura y de servicios; la incorporación de los inmuebles ociosos; la integración urbanística y social de los pobladores marginados; la recuperación de las viviendas precarias; y la regulación de los establecimientos de alojamiento temporario.

Si bien no se menciona expresamente en este caso la participación comunitaria, los objetivos establecidos en este capítulo, y la necesaria vinculación de los mismos con el Art. 1º de la Constitución que establece la democracia participativa, como también con el Art. 18 de la misma que dispone la promoción por parte de la Ciudad del desarrollo humano y económico equilibrado, "que evite y compense las desigualdades zonales dentro de su territorio", no sólo aconsejan sino que demuestran el derecho de participación en tales políticas. Nadie estará en mejor situación que los propios habitantes de las diversas zonas de la Ciudad para evaluar las necesidades y las desigualdades que los afectan en lo relativo a déficit habitacional, de infraestructura y de servicios, punto respecto del cual el Art. 31 inciso 1 dispone que se deberá dar prioridad a las personas de los sectores de pobreza crítica.

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TRABAJO

La problemática del trabajo genera también en esta época inquietudes legítimas en la población. Al respecto, el capítulo Decimocuarto del Título Segundo, contempla garantías específicas tanto para los trabajadores del sector privado como del sector público, y aborda aspectos tan importantes como la generación de empleos, la capacitación y promoción profesional, la policía del trabajo, los conflictos laborales, y la plena vigencia de los principios del Derecho del Trabajo.

En lo que respecta a la participación de la comunidad, el Art. 45 dispone la creación del Consejo Económico y Social, integrado por asociaciones sindicales de trabajadores, organizaciones empresarias, colegios profesionales y otras instituciones representativas de la vida económica y social.

SECTORES CON NECESIDADES ESPECÍFICAS

Los Capítulos Décimo, Undécimo, Duodécimo y Decimotercero del capítulo Segundo, aluden respectivamente a los niños, niñas y adolescentes; a la juventud; a las personas mayores; y a las personas con necesidades especiales.

En dos de estos casos, –el relacionado con niños, niñas y adolescentes (Art. 39) y el de la juventud (Art. 40)–, la Constitución prevé la creación de organismos especializados con participación de los involucrados.

Respecto de los niños, niñas y adolescentes, se establece que por Ley se debe crear dicho organismo, el que tendrá como objeto la promoción y articulación de las políticas para el sector, debiendo

contar

con

"unidades

descentralizadas

que

ejecuten

acciones

con

criterios

interdisciplinarios y participación de los involucrados".

En lo que hace a la juventud, el Art. 40 establece que la Constitución promueve y facilita el funcionamiento del Consejo de la Juventud, de carácter consultivo, honorario, plural e independiente

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de los poderes públicos. Pero además dispone la creación "en el ámbito del Poder Ejecutivo y en las Comunas, de áreas de gestión de políticas juveniles, asegurando la integración de los jóvenes".

En ambos casos, como se ve, el derecho a la participación de la comunidad queda establecido en las propias normas constitucionales.

En el caso de las personas mayores (Art. 41) y de las personas con necesidades especiales (Art. 42), no existe una alusión expresa a esa participación. Sin embargo el derecho a la misma se desprende una vez más de la articulación de dichas normas con lo dispuesto en el Art. 1º. Asimismo, y como se desarrollará luego, en tanto esas políticas implican asignación de recursos, también surge el derecho a la participación atento lo establecido en las normas que reglamentan el Presupuesto de la Ciudad.

CULTURA

En el capítulo Sexto del Título Segundo, se garantiza la democracia cultural, y se asegura la promoción por parte de la Ciudad de todas las actividades creadoras.

Además del amplio tratamiento brindado al tema por el Art. 32, es dable destacar la mención que el mismo hace respecto de la "participación de los creadores y trabajadores y sus entidades, en el diseño y la evaluación de las políticas" culturales.

Otro punto para resaltar de esta norma, es la garantía de preservación, recuperación y difusión del patrimonio cultural, y "la memoria y la historia de la ciudad y sus barrios". La relación entre esta norma y el Art. 18 referido a la necesidad de evitar los desequilibrios zonales, también demuestra la importancia de la participación comunitaria en las políticas culturales que deben desarrollarse en los diversos barrios de la Ciudad.

Además de los puntos mencionados específicamente, existen otras áreas incluidas en el Título Segundo, como por ejemplo, deporte, turismo, consumidores y usuarios, etc., en las que tanto

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por lo dispuesto por las normas respectivas, como por la interpretación de las mismas a la luz del Art. 1 de la Constitución, se desprende claramente el derecho y la importancia de prever los canales adecuados para la participación de la comunidad en cada caso.

b) ORGANISMOS EN CUYA INTEGRACION SE PREVE LA PARTICIPACION DE LA COMUNIDAD

La coherencia de la Constitución de la Ciudad en lo que hace al objetivo de construir una Democracia Participativa, se refleja también en el diseño de organismos con funciones específicas, en los que expresamente se prevé la participación comunitaria en lo que hace a la forma en que deben ser integrados.

En primer lugar, el Art. 19 dispone la creación del Consejo de Planeamiento Estratégico, de carácter consultivo y con iniciativa legislativa. El mismo será presidido por el Jefe de Gobierno, e integrado por instituciones y organizaciones sociales representativas de: – el trabajo; – la producción; – religiosas; – culturales; – educativas; – partidos políticos.

Dicho Consejo debe articular su accionar con la sociedad civil, para proponer periódicamente planes consensuados que ofrezcan fundamentos para las políticas de Estado.

Es sumamente importante la inclusión de este Consejo de Planeamiento Estratégico dentro del capítulo Primero del Título Segundo, por cuanto en el mismo se receptan disposiciones comunes a todas las políticas especiales legisladas en dicho Título, respecto de las cuáles se ha abundado en mayor detalle en el punto anterior.

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Es decir entonces que el Consejo de Planeamiento Estratégico deberá desempeñar sus funciones en relación con las políticas de salud, educación, seguridad, vivienda, trabajo, ambiente, cultura, etc., proponiendo respecto de las mismas planes consensuados, que deberán ser elaborados por las instituciones y organizaciones sociales antes mencionadas, garantizando la interacción con la sociedad civil en su conjunto.

El Art. 21, como ya se ha mencionado, dispone asimismo la creación a través de la Ley Básica de Salud del Consejo General de Salud.

Dicho Consejo tendrá también carácter consultivo, y deberá integrarse con representación estatal y de la comunidad.

De lo que se desprende que la problemática de la salud será competencia tanto del Consejo de Planeamiento Estratégico como del Consejo General de Salud, de modo tal que se deberán articular los funcionamientos respectivos.

En el caso de la Seguridad Pública, serán dos los organismos que tendrán competencia específica: el Consejo de Seguridad y Prevención del Delito, y el organismo que deberá crear el Poder Ejecutivo para cumplimentar los lineamientos establecidos al respecto por el Art. 34 de la Constitución, en el que se alude específicamente a los canales de participación comunitaria.

La integración de la comunidad en estos organismos puede brindar la posibilidad de producir un cambio radical en las relaciones de la sociedad con las instituciones encargadas de su protección y de su seguridad.

Como también se mencionó antes, las funciones de ambos organismos tendrán seguramente vinculación con los previstos en los arts. 39 y 40, referidos a niños y adolescentes y a la juventud. En efecto, tanto por lo que hace a la problemática de violencia, explotación sexual, y tráfico de niños por una parte, como también a las necesidades específicas de un sector de la población que habitualmente padece las consecuencias de las políticas de seguridad en lugar de ser beneficiarios de

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las mismas, la acción coordinada de estos organismos puede aportar cambios sustanciales que impliquen avances respecto de la situación vigente.

El Art. 39 ya citado, dispone que se deberá crear por ley un Organismo especializado en la problemática de niños, niñas y adolescentes, que deberá contar con la participación de los involucrados. Tratándose de niños y adolescentes, parece deducirse que al hablar de "involucrados" se incluye también a los adultos responsables de los mismos.

Por su parte, el Art. 40 relativo a la Juventud, contempla dos niveles de participación: por un lado, el Consejo de la Juventud, también de carácter consultivo, donde los jóvenes deberían ser los protagonistas; por otro lado, se dispone la creación tanto en el ámbito del Poder Ejecutivo como en las Comunas, de áreas de gestión de políticas juveniles en las que deben intervenir los jóvenes.

Asimismo, en lo que se refiere al Trabajo, se crea el Consejo Económico y Social, en cuya integración se prevé la representación amplia y plural de los sectores vinculados a la cuestión laboral. Este Consejo tiene acordada iniciativa parlamentaria.

Por otra parte, teniendo en cuenta la organización de la Ciudad en Comunas, tal como lo dispone el Art. 127, la Constitución prevé la creación en cada Comuna de un organismo consultivo y honorario de deliberación, asesoramiento, canalización de demandas, elaboración de propuestas, y de obras públicas y seguimiento de la gestión.

Dichos organismos deberán estar integrados por representantes de entidades vecinales no gubernamentales, redes y otras formas de organización, y se relacionarán con las Juntas Comunales en la forma en que lo determine la ley de creación de los mismos.

Es sumamente interesante la vinculación que surge entre estos organismos comunales, y el Consejo de Planeamiento Estratégico. Aún cuando la Constitución no lo diga, parece evidente que se trata de inspirar un camino de dos vías que permita la consolidación del sistema de democracia participativa: en un sentido, la relación desde los organismos comunales hacia el Consejo de Planeamiento estratégico, y también en sentido inverso.

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También es interesante reflexionar sobre la riqueza que esa relación puede llegar a adquirir, mediante la vinculación con los demás organismos específicos antes mencionados.

Es decir que, además de garantizarse la participación comunitaria institucional en todos los temas contenidos en el Título Segundo, participación que se ejerce a través del Consejo de Planeamiento Estratégico y de los organismos consultivos comunales, la Constitución prevé organismos específicos para ciertos sectores, en los que también la comunidad será parte integrante.

A todo ello, debe sumarse la facultad acordada por el Art. 63 al Poder Ejecutivo, la Legislatura y las Comunas, para convocar a audiencias públicas a fin de debatir asuntos de interés general, o zonales.

Cabe destacar que las Audiencias Públicas se convierten en obligatorias en dos casos:

a)

Cuando la iniciativa para su convocatoria cuente con la firma del medio por ciento del electorado de la Ciudad o de la zona de que se trate;

b) Antes del tratamiento legislativo de normas de edificación, planeamiento urbano, emplazamientos industriales o comerciales, o ante modificaciones de uso o dominio de bienes públicos.

Es decir que, además del derecho de participación en general, y de los organismos que garantizan la participación institucional, se incorpora un mecanismo obligatorio de democracia directa para temáticas específicas, o ante el pedido expreso de un sector de la comunidad involucrada.

c) EL PRESUPUESTO DE LA CIUDAD Y LA PARTICIPACION COMUNITARIA

Un aspecto clave para la efectiva vigencia de una democracia participativa es, sin duda, la asignación de los recursos. En efecto, no importa cuán amplio sea el derecho de participación que se

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otorgue a la comunidad, el mismo puede resultar anulado en los hechos cuando no se cuenta con la posibilidad de incidir en la afectación de fondos y partidas presupuestarias.

En ese sentido, la Constitución de la Ciudad una vez más demuestra su coherencia en tanto en el capítulo Décimo Séptimo del Título Segundo, que se ocupa de Economía, Finanzas y Presupuesto, "se establece el carácter participativo del presupuesto" y se dispone que la Ley deberá fijar los procedimientos de consulta sobre las prioridades de asignación de recursos. (conf. Art. 52). Esta norma debe relacionarse con la contenida en el Art. 129, que dispone que la ley de presupuesto establecerá las partidas que se asignan a cada Comuna.

Teniendo en cuenta los canales que la propia Constitución establece para la participación comunitaria, que han sido analizados en los puntos anteriores, parecería simplificada la tarea de la Legislatura cuando deba establecer esos procedimientos de consulta para la asignación de recursos. A ese fin, bastará con coordinar adecuadamente las relaciones entre los diversos Consejos y organismos creados por la Constitución, y los que deberán desempeñarse en el ámbito de las Comunas, sin perjuicio de contemplar la posibilidad de convocatoria a audiencias públicas generales o zonales en los casos en que no existiera consenso, o se requiriera un debate más amplio.

De esa forma, se garantizaría el efectivo cumplimiento del Art. 129 segundo párrafo, que dispone que las partidas presupuestarias para las Comunas deben consistir en un monto apropiado para el cumplimiento de sus fines y guardar relación con las competencias que se les asignen. Como ya se ha visto antes, las competencias y objetivos de las Comunas tienen relación estrecha con las políticas especiales contempladas en el Título Segundo de la Constitución. Y es respecto de dichas políticas que se ha organizado en el propio texto constitucional el entramado de canales participativos genéricos e institucionales.

Pero la participación acordada por la Constitución respecto del Presupuesto no se agota en la asignación de los recursos. Si nos atenemos a lo dispuesto por el Art. 54, esa participación se extiende además a la etapa de ejecución presupuestaria, y al control de gestión, aspectos éstos sumamente importantes para lograr una verdadera consolidación democrática.

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El Art. 54 dispone que los sistemas de administración financiera y de gestión de gobierno de la Ciudad deben propender a la descentralización de la ejecución presupuestaria, y a la mayor transparencia y eficacia en la gestión.

Por su parte, el Art. 131 establece que el organismo consultivo a ser creado en cada Comuna, tendrá funciones de seguimiento de la gestión.

Con lo que queda estructurado un mecanismo de participación comunitaria en la fase posterior de la aprobación del presupuesto, vinculado en este caso con la ejecución del mismo en cada zona y el control de gestión. De esta forma se garantiza realmente la plena vigencia de la "democracia económica y social", como aspectos propios de la democracia participativa, tal como se destacó al inicio.

c) EL RESPETO DE LA PARTICIPACION COMUNITARIA EN LA PROPIA ELABORACION DE LA CONSTITUCION DE LA CIUDAD

Llegados a este punto, es importante hacer notar cómo el criterio participativo fue contemplado desde el inicio, en el momento mismo de elaborar el texto de la Constitución de la Ciudad.

En este caso, –y sin perjuicio de otros que sin duda habrán existido–, queremos hacer notar la recepción que ha tenido en el texto final de la Constitución de la Ciudad, la propuesta elevada a la Convención Constituyente por la Central de Trabajadores Argentinos, que fue presentada por la entonces Convencional Constituyente Delia Beatriz Bisutti.

En ese proyecto, se proponía la creación de un Consejo de Políticas Públicas, como organismo vinculado al gabinete del Jefe de Gobierno, integrado entre otros por representantes de las organizaciones sociales, y cuya finalidad era la de plantear, fiscalizar y deliberar sobre temas referentes al Presupuesto de la Ciudad Autónoma. A dicho Consejo se le asignaban funciones tanto en la etapa de elaboración del Presupuesto, como en lo que hace al control de ejecución del mismo.

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Por otra parte, se preveía la creación de Consejos Locales de Participación Comunitaria, con asiento en cada una de las Comunas en las que se divida la Ciudad. Dichos Consejos Locales se integrarían con representantes de entidades sociales y vecinales de las respectivas jurisdicciones, y tenían por finalidad promover la más amplia participación comunitaria en la asignación de los recursos públicos. Las prioridades en la asignación de recursos debían ser coordinados, según dicho Proyecto, entre el Consejo de Políticas Públicas, las Comunas y los Consejos Locales de Participación Comunitaria.

Como se ve, existe una relación muy directa entre la estructura organizativa y funcional propuesta en dicho Proyecto, y lo que fue receptado en el texto constitucional, tanto por el carácter participativo que se otorga al Presupuesto en sí mismo, como a través del Consejo de Planeamiento Estratégico, los organismos consultivos y de control de gestión a crearse en cada Comuna, y los Consejos con competencias específicas integrados por representantes de la Comunidad, previstos en el Título Segundo de la Constitución de la Ciudad.

De lo que se desprende que el espíritu participativo que anima al texto de la Constitución según lo analizado hasta aquí, estaba ya presente en los propios convencionales constituyentes, en tanto receptaron propuestas e inquietudes emanadas de organizaciones sociales y canalizadas en este caso a través de la Central de Trabajadores Argentinos.

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BIBLIOGRAFÍA

 Plan Urbano Ambiental de la Ciudad de Buenos Aires. Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires. Octubre de 1998.

 El Mapa de la Pobreza Porteña I. IDEP Cuaderno 41,1996.

 El Mapa de la Pobreza Porteña III. IDEP Cuaderno 52,1997.

 Participación, Ciudadanía y Desarrollo Local en la Nueva Constitución de la Ciudad de Buenos Aires IDEP Cuaderno 53,1997.

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