 Objetivo Familias en Acción contribuye al objetivo estratégico de Acción Social de la superación de la pobreza; para esto, hace entrega de un subsidio en dinero a las familias más pobres del país y que tienen hijos menores de 18 años. El propósito fundamental del programa es mantener e, idealmente, aumentar la inversión que las familias hacen sobre el capital humano de los menores; aún así, permite que los beneficiarios administren sus recursos y los dirijan hacia sus necesidades prioritarias.  Antecedentes

Familias en Acción es uno de los programas más grandes implementado por el gobierno colombiano para la población más pobre. Actualmente atiende a más de 2’400.000 familias, y para 2012 se tiene asigando alrededor de 1.16 billones de pesos. Estos datos son para todo el programa de Familias en Acción, lo cual contiene Población desplazada, indígena, grandes centros urbanos y municipios de menos de 100.000 habitantes, siendo este último componente el evaluado por este estudio.

Alcance de la evaluación

Documento de difusión

 Beneficiarios y presupuesto

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El programa consiste en la entrega de un subsidio monetario a las familias más pobres con niños menores de 18 años: i) para los niños entre 0 y 6 años, este subsidio busca mejorar las condiciones nutricionales de los beneficiarios, así como su relación con el sistema de salud por medio de la obligatoriedad de los controles de crecimiento y desarrollo, ii) para los niños entre 6 y 18 años se busca asegurar su asistencia a un recinto educativo. El valor del subsidio depende tanto de la edad del menor como del grado al cual asiste. Estos elementos constituyen una parte esencial para aumentar y tener mejores niveles de capital humano de los beneficiarios.

Departamento Nacional de Planeación

 Generalidades de la política

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Este Programa fue concebido en el 2000 como un programa transitorio en el marco de la red de apoyo social (RAS), como respuesta a la crisis de finales de la década de los años 90´s, para asegurar que los hogares más vulnerables mantuvieran sus ingresos e inversiones en capital humano. Sin embargo, gracias a los positivos resultados de la evaluación al programa como a la necesidad de aumentar la inversión en capital humano, independientemente del ciclo económico, se optó por darle continuidad a Familias en Acción, pasando de un programa transitorio a uno permanente.

EVALUACIÓN FAMILIAS EN ACCIÓN –MENOS DE 100.000 HABITANTES-

Descripción del programa

Dirección de Evaluación de Políticas Publicas

EVALUACIÓN DE IMPACTO: IMPACTOS DE LARGO PLAZO DEL PROGRAMA FAMILIAS EN ACCIÓN EN MUNICIPIOS DE MENOS DE 100 MIL HABITANTES EN LOS ASPECTOS CLAVES DEL DESARROLLO DEL CAPITAL HUMANO

 Familias

en Acción – Municipios de menos de 100.000 habitantes-

 Objetivo general de la evaluación Determinar los impactos de largo plazo del Programa Familias en Acción en los municipios de menos de 100.000 habitantes, en los siguientes aspectos claves: educación, nutrición, salud, desarrollo cognitivo, mercado laboral y bienestar, así como en efectos no esperados.  Objetivos específicos  Determinar los impactos directamente relacionados con la acumulación de capital humano: nutrición, salud, educación, desarrollo cognitivo y redes sociales.  Encontrar efectos en los que se proyecta la acumulación de capital humano: mercado de trabajo y bienestar.  Estudiar y determinar los impactos no esperados e incentivos perversos, tales como bancarización, dependencia del subsidio y fecundidad.  Con base en el estudio cualitativo identificar aspectos distintos, novedosos o que han pasado desapercibidos de las variables sobre las cuales se esperan efectos del Programa FA.  Explorar la manera cómo las familias participantes en el Programa FA construyen socialmente las percepciones y discursos narrativos y culturales sobre nutrición, salud preventiva, bienestar, formación de redes y proyectos de vida. Esto último relacionado con la parentalidad adolescente y la interacción entre el ciclo escolar-laboral.  Alcance de la evaluación Inicialmente las primeras evaluaciones se diseñaron para poder estimar los impactos de la intervención en el corto y mediano plazo; sin embargo, dada la coyuntura actual y la continuación que se le ha dado a la política, se consideró relevante realizar la evaluación de largo plazo para municipios con menos de 100.000 habitantes donde se realiza la intervención desde hace más de 10 años. Con este estudio se buscaba validar los resultados de las primeras evaluaciones, así como evidenciar el efecto del programa sobre los beneficiarios que iniciaron en Familias en Acción a muy temprana edad y actualmente están en bachillerato o incluso ya salieron del programa por graduarse del colegio o ser mayores de 18 años. Los resultados de esta investigación han sido esenciales para el Departamento para la Prosperidad Social, quienes han utilizado esta información como insumo para rediseñar la intervención con el fin de mejorar los impactos esperados, así como potencializar las externalidades positivas que se han encontrado.  Duración del estudio Esta evaluación se inició contractualmente el 17 de agosto de 2011, y se entregaron resultados finales a inicios de abril del 2012. Enfoque y metodología de evaluación 2

 Familias

en Acción – Municipios de menos de 100.000 habitantes-

 Etapa dentro de la cadena de valor: En esta evaluación se buscaba estimar los impactos luego de 10 años de la primera intervención del programa, que a pesar de implementarse, inicialmente como una política transitoria, actualmente es un derecho constitucional. Es por esto que esta evaluación se ubica en el último eslabón de la cadena de valor. El marco conceptual detrás de esta evaluación se resume en el siguiente gráfico: Creación de redes social Asistencia Escolar

Desarrollo Cognitivo

Subsidio condicionado

Capacidades Laborales

Bienestar Superación de la pobreza

Nutrición Estado general de salud

Proceso de generación de impactos a largo plazo de Familias en Acción Fuente: Adaptación autores (Unión temporal Econometría - SEI. S.A.)

 Metodología En esta evaluación se optó por una metodología mixta, donde se tiene un componente cuantitativo y uno cualitativo. Sin embargo, lo cuantitativo tuvo un estatus dominante sobre lo cualitativo y la aplicación de esta última siguió un tiempo secuencial, pues se realizó después de la recolección y un análisis preliminar de la información cuantitativa.  Componente cuantitativo En las anteriores evaluaciones de impacto que se realizaron al programa Familias en Acción en municipios con menos de 100.000 habitantes se estimaron los impactos de corto y mediano plazo, para ese entonces se utilizó la metodología de diferencias en diferencias con pareo, esto gracias a que la implementación por municipios fue cuasi-experimental, permitiendo tener un grupo de control y uno de tratamiento. Sin embargo, para esta evaluación existían dos elementos que no hacen posible utilizar esa metodología para estimar todos los impactos de más largo plazo. Estos son: i) las preguntas y los indicadores a evaluar podían diferir con respecto a los levantamientos pasados, y ii) los municipios que inicialmente eran de control ya pertenecen al programa.

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 Familias

en Acción – Municipios de menos de 100.000 habitantes-

Dados estos factores esta investigación utilizó dos metodologías complementarias para lograr estimar los efectos de largo plazo de Familias en Acción, i) estimaciones por diferencias en diferencias con pareo (DD), y ii) regresión discontinua (RD). El primero se desarrollo para esos indicadores donde se tenía una valor en los anteriores levantamientos y que además dependían de la exposición temprana al programa (niños que entraron muy jóvenes en comparación a niños que entraron 6 años después, para este análisis se tomaron los grupos de tratamiento y de control iniciales), mientras que RD se utilizó para aquellos indicadores que no contaban con información en mediciones pasadas o que el efecto del tratamiento se daba solamente por pertenecer al programa más que por la exposición temprana al mismo.  Componente cualitativo De acuerdo con López, Scandroglio y Rassking Gutman (2010), con este componente se busca generar conocimiento “sobre un fenómeno social, derivándolo del análisis de la información empírica disponible y sometiéndolo a un proceso de contraste recursivo de carácter deductivo e inductivo”. Para este componente se seleccionaron dos métodos de indagación, los cuales fueron: Estudios de Caso -EdC (cuyo eje central serán las entrevistas a profundidad) y las técnicas grupales (basados en Grupos de Análisis y de Toma de Decisiones – GATD). Los EdC se seleccionaron de acuerdo a una clasificación realizada con base en la información cuantitativa levantada a diciembre de 2012, de la cual se realizó un índice por componentes principales, y se decidió estudiar los casos exitosos. Además este proceso se realizó para cuatro tipos de hogares: i) Monoparental- Jefe padre, ii) Monoparental-Jefe madre, iii) Hogar biparental, iv) Familia extensa (abuelos, tíos, etc.).  Recolección de información Como se mostró anteriormente esta investigación contó con dos metodologías complementarias: cuantitativa y cualitativa. Las cuales necesitaron levantar información con entrevistas y o encuestas presenciales.

Componente cuantitativo

Componente cualitativo

La muestra de este estudio es un panel, donde la línea base fue levantada en el 2001. Para la consolidación de la Línea de Base, se encuestaron 11.496 hogares, mientras que en 2011, se encuestaron 5.795 hogares, que permitieron consolidar el Tercer Seguimiento. De estas encuestas efectivas, 856 son “encuestas hijas”, es decir se realizaron a un nuevo hogar conformado por el joven que fue beneficiario del programa. Se realizaron 12 Estudios de Caso, 3 por cada uno de los tipos de hogares que se querían analizar. Para estos EdC se entrevistó a los jefes de hogar, a los adolescentes del hogar, al enlace municipal, a rectores de colegio y a personal de salud, para así tener un número total de 60 entrevistas. La metodología de grupos focales se aplicó en seis municipios: Agrado, Alpujarra, Dagua, Filandia, Pueblo Nuevo y Tubará. En cada uno de los municipios se seleccionaron grupos focales de, en promedio, 10 personas, con lo cual la participación total fue de 60 personas aproximadamente.

Principales resultados y hallazgos

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 Familias

en Acción – Municipios de menos de 100.000 habitantes-

El trabajo presentado detalla los resultados obtenidos por el Programa Familias en Acción a nivel de los impactos de largo plazo, 10 años después de iniciada su implementación. El Programa tiene efectos importantes sobre la acumulación de capital humano en el largo plazo (antropometría y educación), los cuales a su vez se reflejan en diferencias en el proceso de aprendizaje (desarrollo cognitivo), generando impactos en variables donde esos desarrollos de capacidades son fundamentales (graduación de bachillerato) y llega a reflejarse en algunas variables asociadas al mercado laboral y el bienestar. También se encontraron efectos en variables sobre las cuales el Programa no se tenía el propósito de impactarla (acceso a la bancarización). Estos resultados corresponden a poblaciones con menos de 100.000 habitantes. A su vez son diferenciales tanto entre áreas rurales y urbanas (cabeceras municipales), como por edades y sexo. Los efectos diferenciales ya habían sido identificados en los anteriores seguimientos y deben ser tenidos en cuenta al momentos de formular las recomendaciones con el propósito que el apoyo tenga la mayor relevancia en la perspectiva de generar los impactos deseados. Se hicieron estimaciones por dos métodos diferentes. DD para los impactos de largo plazo (desde 2002) en variables donde se puede dar una acumulación en los resultados; y RD para efectos más de mediano plazo (desde 2006) donde los impactos están más asociados a la pertenencia del programa En lo que respecta a impactos estimados por el método de DD que corresponde a variables con procesos acumulativos en el largo plazo: 1. En primer lugar, se tienen los impactos en áreas directamente derivadas de la intervención (nutrición y asistencia escolar):  Una disminución en la probabilidad de tener baja talla para la edad o ser desnutrido crónico de 6,02 p.p. para niños entre 9 y 15 años y 6,37 p.p. para niños entre 9 y 12 años.  Para los niños entre 13 y 17 años, se tiene una disminución en la edad de ingreso a la escuela en zona urbana.  Mejoras en la progresión escolar (grado por la edad, probabilidad de graduación) para adolescentes entre 18 y 26 años en zona rural. 2. En variables que reflejan el aprovechamiento del desarrollo de esas mayores capacidades se tiene:  Un incremento de las habilidades cognitivas de los niños entre 12 y 17 años, reflejada en el puntaje de matemáticas de la prueba Raven. 3. Estos resultados se dan a la par que en los niños beneficiarios, a 10 años de haber comenzado el Programa, presentan las siguientes situaciones:  La tasa asistencia escolar en secundaria continua siendo baja para niños entre 15 y 17 años (entre el 80-60%).  Es posible que el Programa este generando un incentivo perverso a repetir años en la escuela, probablemente en los años finales para mantener por un periodo adicional el subsidio. 5

 Familias

en Acción – Municipios de menos de 100.000 habitantes-

 Los adolescentes que salen del Programa encuentran grandes dificultades en vincularse al mercado laboral. Esto es particularmente crítico para las mujeres con tasas de desempleo superiores al 60%.  Se registra un aumento en la probabilidad de que los menores entre 9 y 12 años tengan exceso de peso (sobrepeso u obesidad) en zona rural. En cuanto a los efectos de mediano o corto plazo, los resultados son menos contundentes. Están limitados a una población más pequeña ubicada en el límite entre Sisben 1 y 2, donde no se incluyen los más pobres donde los impactos tienden a ser mayores. A pesar de estas limitaciones se encuentra que:  El Programa contribuye a una disminución del riesgo de estar en condición de inseguridad alimentaria.  El Programa está asociado con incrementos en el uso de servicios odontológicos y la adquisición de conocimientos sobre el manejo de la EDA (encuentros de cuidado).  Entre los efectos no esperados se encuentra que:  El acceso a Familias en Acción permite a los hogares en zona rural acceder más fácilmente a crédito formal.  Pero no se encuentran resultados significativos en las mediciones de bienestar y tasas de natalidad. Estos resultados deben a su vez valorarse en su contexto al momento de pasar a las recomendaciones. Donde se tienen servicios que tienden a universalizarse, el aporte de un programa como el de Familias en Acción es menor, lo cual es una forma como se pueden interpretar los resultados. Este es el caso de la educación a nivel primaria tiene una tendencia a la cobertura universal.

Principales recomendaciones  Los apoyos en nutrición en los primeros años marcan diferencias que se mantienen en el tiempo. Por tanto estos son apoyos que deben mantenerse. Incluso podrían complementarse con programas como los de estimulación temprana, según se deriva de evaluaciones paralelas que se han desarrollado. Se puede utilizar el capital social creado en las madres líderes para traer otros programas de primera infancia.  Podrá pensarse en modificar la estructura del subsidio de educación; reduciendo el subsidio en educación primaria (donde se tienen coberturas que llegan casi al universo); aumentándolo para secundaria con el propósito de generar mayores incentivos de permanencia de los jóvenes en educación media.  No solo el subsidio de nutrición es importante para mejorar la adquisición de alimentos en el hogar. Se deben fomentar mejores hábitos alimentarios para que la cantidad se suplante con calidad de alimentos. En este sentido, se debería pensar en la obligatoriedad en la asistencia a los Encuentros de cuidado y hacer partícipes a algunos de los integrantes de la 6

 Familias

en Acción – Municipios de menos de 100.000 habitantes-

familia (adolescentes por ejemplo) reforzando las temáticas incluidas en estos, no solo relacionadas con la parte logística del programa sino con los diferentes aspectos de salud, nutrición, actividad física, educación sexual, etc. que permitan tomar mejores decisiones y por ende, mejorar la calidad de salud y nutrición en general de sus integrantes. Al respecto, es importante en las capacitaciones separar lo que significa “no tener hambre” de lo que significa “alimentarse bien”. Una cosa es tener hambre y saciarla con alimentos baratos inadecuados, y otra cosa es no tener plata y creer que los alimentos saludables no se pueden comprar porque son los más caros.  En la medida que se encontraron efectos diferenciales por zonas, esto podría hacer que ciertos apoyos específicos fueran diferenciales. Por ejemplo, el propiciar la bancarización es relevante en la zona rural, más que en la urbana.  Existen factores estructurales que el Programa no puede pretender solucionar y que debe buscar articular con otros Programas del Gobierno. Por ejemplo, el tema laboral no solo depende de contar con capacidades, es necesario también que se tenga oferta.  Es importante reconocer que entre los posibles cambios que han tenido las familias están los aspectos relacionados con las expectativas que ellas tienen sobre sus miembros, y en este caso sobre los hijos. Es necesario por tanto construir un horizonte más amplio de futuro, donde los jóvenes tengan cabida con sus proyectos luego de terminado el ciclo escolar (acceso educación superior).  La dependencia que puede crear en las familias el subsidio del programa es uno de los aspectos que se habló en las entrevistas con ellas y con actores institucionales. Es necesario hacer mayores controles en cómo las familias utilizan el subsidio y promover incentivos que motiven iniciativas de corresponsabilidad en ellas a partir de la consecución de los logros identificados para la estrategia de Unidos. Esto implicaría asociar mucho más la acción de ambas iniciativas estatales.  El rol protagónico que ha dado a las mujeres el programa debe capitalizarse a favor de las familias y en pro de las relaciones igualitarias entre géneros, pues es importante ser cuidadosos en no quitar responsabilidades a los hombres en sus roles e involucrarlos más en la crianza y supervisión de los hijos. Se recomienda fortalecer las estrategias de negociación de conflictos cotidianos y el acceso a servicios que apoyen a la familia en estos roles preventivos, incluyendo el fortalecimiento de los nuevos movimientos que a nivel mundial y frente a los temas de desarrollo y pobreza abogan por la construcción de nuevas masculinidades.

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