“Evolución de la Progresividad del Impuesto Específico a las Gasolinas en la RM, entre 1986 y 2007”

TESIS PARA OPTAR AL GRADO DE MAGÍSTER EN POLÍTICAS PÚBLICAS

Alumno: Paula Poblete Maureira Profesor Guía: Óscar Landerretche Santiago, Abril 2013

Proyecto financiado por CONICYT

Resumen El presente informe básicamente se cuestiona: ¿Es progresivo el impuesto específico a las gasolinas en la región metropolitana de Chile? ¿Y cuánto más, o menos, desde la década de los ’80 hasta ahora? Para responder estas preguntas, principalmente se utiliza la información de las últimas tres Encuestas de Presupuestos Familiares, donde se encuentra el gasto en bencina; y la información de precios de los combustibles, disponible en la Comisión Nacional de Energía. En palabras sencillas -y haciéndose cargo de la diversidad de tarifas en los diferentes estratos socioeconómicos-, al dividir el gasto por el precio, se encuentran los litros consumidos por cada hogar. En función de la tributación efectuada por litro consumido, se evalúa la progresividad del impuesto específico de las gasolinas, calculando el índice de Suits. Como es de esperar, comprobamos que este impuesto es progresivo, aunque con el acceso al automóvil por parte de las capas medias de nuestra sociedad, ha disminuido su progresividad.

Abstract

This report basically asks: Is progressive the specific tax on gasoline in the metropolitan region of Chile? How much more, or less, is this observed since the 80’s? To answer these questions, we mainly use the information from the last three Household Budget Surveys, which records gasoline spending, as well as fuel prices, which are available in the National Energy Commission. In simple words -and considering the difference in prices across the different economic strata-, dividing spending by the price, we find liters consumed by each household. Depending on per-liter tax contribution, we assess the progressiveness of specific tax on gasoline, by calculating the Suits index. As expected, this tax is progressive, although middle class access to cars in our society, has shown to decrease its progressiveness.

1

Tabla de Contenidos 1.

Introducción ................................................................................................................................ 3

2.

Antecedentes .............................................................................................................................. 4

2.1.

El Impuesto Específico a las Gasolinas en Chile, 1986-2007 ....................................................... 4

2.2.

El Impuesto Específico a las Gasolinas y las Externalidades ....................................................... 6

2.3.

El Impuesto Específico a las Gasolinas y sus Efectos Distributivos ............................................. 8

3.

Metodología .............................................................................................................................. 10

4.

Resultados ................................................................................................................................. 13

5.

Conclusiones.............................................................................................................................. 20

6.

Referencias ................................................................................................................................ 23

7.

Anexo 1: Revisión Histórica del Impuesto Específico a las Gasolinas (IEG)............................... 26

8.

Anexo 2: VI Encuesta de Presupuestos Familiares (EPF), 2006-2007, INE. ............................... 29

9. Anexo 3: Proporción de hogares que gastan en bencina, participación de cada decil en la recaudación de IEG, y carga tributaria del IEG e índice de Suits, por decil de ingreso, de gasto, y de gasto con arriendo imputado, per cápita, 1988, 1997 y 2007. ............................................................. 31 10. Anexo 4: Proporción de hogares que gastan en bencina, participación de cada decil en la recaudación de IEG, y carga tributaria del IEG e índice de Suits, por decil de ingreso, de gasto, y de gasto con arriendo imputado, por hogar, 1988, 1997 y 2007. ............................................................. 37

2

1.

Introducción

Normalmente, nos dice Jorratt (2000), a los sistemas tributarios, además de ser suficientes, eficientes y simples, se les pide que cumplan con dos tipos de equidad, la horizontal, que consiste en que a iguales ingresos, iguales tributos, y la vertical, que indica que a mayor ingreso, mayor pago de tributos. Esto último también se conoce como progresividad del impuesto. En Chile, luego de las manifestaciones estudiantiles de 2011, como nunca en los 21 años de democracia posteriores a la dictadura cívico-militar, se impuso en la agenda pública un cuestionamiento al sistema tributario y sobre todo, su aporte a la construcción de una sociedad menos desigual en términos de distribución del ingreso. Esto se suma a los constantes intentos de la derecha chilena por disminuir el impuesto a las gasolinas, aduciendo que los más afectados con él, son los hogares de “clase media”. A través de este estudio se pretende averiguar si el impuesto específico a las gasolinas (IEG) es progresivo, y cómo ha variado dicha progresividad desde la década del 80 hasta ahora. Las diversas encuestas de caracterización socioeconómica de nuestro país, muestran que son los hogares más ricos los que poseen la mayor cantidad de automóviles para uso particular y que por lo tanto, son ellos los que cargan en gran medida, con el impuesto a la gasolina. ¿El acceso a automóviles por parte de la clase media en las últimas décadas, ha hecho variar la progresividad de este impuesto? ¿Esta motorización, es lo suficientemente grande como para afirmar que el impuesto a las gasolinas afecta en mayor medida a las clases medias? Uno de los objetivos de este trabajo será contribuir a dilucidar esta pregunta1. Como un primer aporte al análisis, utilizando las Encuestas de Presupuestos Familiares (EPF) de 1987-1988, 1996-1997 y 2006-2007, se verá cómo las variaciones en el impuesto a las gasolinas y los cambios en las pautas de consumo, hicieron más, o menos progresivo dicho impuesto. Una innovación respecto del ejercicio de Agostini y Jiménez (2012), además de la inclusión de la EPF más antigua, es que se realizarán los cálculos considerando los litros de gasolina consumidos por hogar, y no sólo el gasto efectuado en dicho combustible, a fin de tener en cuenta los distintos precios que enfrentan los hogares de acuerdo a su perfil socioeconómico. La evolución de la progresividad del IEG en estos tres momentos, la analizaremos por medio del Índice de Suits, indicador bastante intuitivo y ampliamente utilizado en el análisis de progresividad impositiva (Anderson, Ghosh y Shoemaker, 2003). Los principales hallazgos indican que el IEG es progresivo y que aunque su progresividad ha disminuido en el tiempo, aún continúa contribuyendo a la equidad vertical de nuestro país. 1

Escapa a los alcances de este estudio, pero primero habría que definir qué hogares integran la “clase media”, pues en general en nuestro país, hasta los del décimo decil de ingresos se autoconsideran de clase media.

3

En los siguientes apartados, primeramente se realizará una contextualización del IEG en Chile, se hará mención a la dimensión pigouviana de este impuesto, y se presentará el índice de Suits, como medida de progresividad impositiva; luego se revisará la metodología utilizada para estimar la incidencia distributiva de dicho impuesto; posteriormente, en la sección cuatro, se compartirán los resultados y finalmente en la sección cinco, se discutirán las conclusiones y algunas materias interesantes de analizar en futuras investigaciones.

2.

Antecedentes

2.1. El Impuesto Específico a las Gasolinas en Chile, 1986-2007 Según lo informado por el Servicio de Impuestos Internos (SII) y la Comisión Nacional de Energía (CNE), a raíz del terremoto de 1985 y con el objeto de financiar la reparación de la infraestructura vial destruida, la Ley Nº 18.502 (del año 1986 y sus modificaciones) establece un impuesto indirecto con el que se gravan los combustibles de los vehículos. Los combustibles afectos son la gasolina automotriz, el petróleo diesel, el gas natural comprimido y el gas licuado vehicular. En el caso de los dos primeros, el impuesto específico grava la primera venta o importación2. Su base imponible es la cantidad de combustible, expresada en metros cúbicos. Para los años en estudio3, en términos generales, el precio de las gasolinas de venta a público, se establece de la siguiente forma: PPUB = (PREFINERÍA - CrédFONDO + CTRANSP + CDIST + MgB)*(1 + IVA) + IEG + ImptoFONDO Donde:      

PPUB: Precio de venta a público en las diferentes estaciones de servicio. PREFINERÍA: Precio en Refinería de Concón. CTRANSP: Costo de transporte en oleoducto desde Concón a terminal de distribución de Maipú. CDIST: Costo de distribución de los minoristas. IVA: Impuesto al Valor Agregado. IEG: Impuesto Específico a las Gasolinas.

2

En el caso del gas natural comprimido y del gas licuado vehicular, el impuesto específico se compone de un monto fijo anual que se paga junto con el permiso de circulación y que depende del tipo y tamaño del vehículo, además de un monto variable (por unidad de volumen) que se paga en el surtidor, correspondiendo a 1,93 3 3 UTM/mil m y 1,4 UTM/m respectivamente. 3 En la actualidad, la fórmula es distinta, porque el mecanismo de estabilización de precios ya no es un fondo, sino un algoritmo que hace variable al impuesto específico. Todos los detalles, en el Anexo 1.

4





CrédFONDO e ImptoFONDO: Corresponden respectivamente, al Crédito o Impuesto, ofrecido o cargado, por el mecanismo de estabilización de precios de los combustibles4. Margen Bruto de Comercialización (diferencia entre el precio de venta a público y el precio en refinería, los costos de transporte y distribución, el IEG, el IVA y el fondo).

Aunque para los fines de este estudio, sólo consideramos el precio de la gasolina y el valor del IEG, a modo de contextualización, se presentan algunas de las variables vigentes entre 1986 y 2007: Tabla 1: IVA, Mecanismo de Estabilización, IEG y Precio de la Gasolina, según EPF

%

Mecanismo de Estabilización de Precios de Combustibles

UTM/m

IV. Dic'87 - Nov'88

20

-

V. Ago'96 - Jul'97

18

VI. Nov'06 - Oct'07

19

IVA EPF

Precio Gasolina (promedio)

IEG $/litro (promedio)

$/litro

Participación promedio de IEG en precio gasolina (%)

3

22

81

27

FEPP

4.4084

103

232

44

FEPCO

6

196

616

32

3

Fuente: Elaboración propia en base a información disponible en CNE y SII.

En el Anexo 1 se ofrece una completa revisión histórica del Impuesto Específico a las Gasolinas en Chile entre 1986 y 2012. Con todo, el impuesto a las gasolinas, en términos de recaudación fiscal, es el tercer impuesto más importante en Chile5. Al 2011 representa un 80,5% de la recaudación del Impuesto a los Combustibles, un 3,8% de los Ingresos Tributarios y un 0,7% del PIB. Para ver las proporciones que representaba el impuesto a las gasolinas en los años en los que se aplicaron las V y VI EPF, ver la tabla 2 (el Servicio de Impuestos Internos no cuenta con esta información para el año 1988, año de realización de la IV EPF).

4

Estos mecanismos corresponden al Fondo de Estabilización de Precios del Petróleo (FEPP) y al Fondo de Estabilización de Precios de Combustibles Derivados del Petróleo (FEPCO). Era un crédito, cuando el precio de paridad (precio internacional observado) era mayor que el precio de referencia (esperado en el corto y mediano plazo) superior (techo de la banda); y un impuesto, cuando el precio de paridad era menor al precio de referencia inferior (piso de la banda). Ninguno de estos fondos afectaba al IEG. Detalles en Anexo 1. 5 En función de la transparencia fiscal, sería conveniente conocer el “gasto tributario” (monto de ingresos que el Estado deja de percibir al otorgar un tratamiento impositivo que se aparta del establecido con carácter general en la legislación tributaria y que tiene por objeto beneficiar, promover o fomentar determinadas actividades, sectores, ramas, regiones o grupos de contribuyentes, a través de exenciones o deducciones tributarias, alícuotas diferenciales, diferimientos y amortizaciones aceleradas, entre otros) que representan los mecanismos de estabilización de precios de los combustibles y el sistema de recuperación de IVA del impuesto al petróleo diésel.

5

Tabla 2: Ingresos Tributarios Anuales en moneda nacional corriente, como porcentaje del total y como porcentaje del PIB, 1997 y 2007. INGRESOS TRIBUTARIOS 1997 2007 MM$ % del Total % del PIB MM$ % del Total % del PIB 1. IMPUESTOS A LA RENTA 1,301,427 22.9% 3.7% 5,119,013 31.7% 6.0% 2. IMPTO AL VALOR AGREGADO 2,828,914 49.9% 8.1% 6,720,283 41.6% 7.8% 3. IMPTO A PROD. ESPECÍFICOS 590,065 10.4% 1.7% 1,324,513 8.2% 1.5% Tabacos 184,141 3.2% 0.5% 455,595 2.8% 0.5% Combustibles 405,925 7.2% 1.2% 868,918 5.4% 1.0% Derechos de Explotación 2,134 0.0% 0.0% 3,295 0.0% 0.0% Gasolinas Automotrices 316,405 5.6% 0.9% 633,854 6 3.9% 0.7% Importada 35,448 0.6% 0.1% 199,070 1.2% 0.2% Nacional 280,957 5.0% 0.8% 434,785 2.7% 0.5% Petróleo Diesel 87,174 1.5% 0.3% 228,699 1.4% 0.3% Importada 34,497 0.6% 0.1% 281,298 1.7% 0.3% Nacional 128,228 2.3% 0.4% 197,851 1.2% 0.2% Crédito Especial (75,551) -1.3% (0.2)% (250,450) -1.5% (0.3)% Automóviles a Gas Licuado 212 0.0% 0.0% 3,069 0.0% 0.0% Otros 0 0.0% 0.0% 0 0.0% 0.0% 4. IMPTO A LOS ACTOS JURÍDICOS 234,280 4.1% 0.7% 485,541 3.0% 0.6% 5. IMPTO AL COMERCIO EXTERIOR 595,910 10.5% 1.7% 306,504 1.9% 0.4% 6. IMPUESTOS VARIOS 46,514 0.8% 0.1% 135,746 0.8% 0.2% 7. FLUCTUACIÓN DEUDORES (63,726) -1.1% (0.2)% (3,900) 0.0% (0.0)% INGRESOS TRIBUTARIOS NETOS 5,533,385 97.5% 15.9% 14,087,700 87.1% 16.4% 8. CONVERSIÓN PAGOS MON EXTRANJ 140,132 2.5% 0.4% 2,093,289 12.9% 2.4% TOTAL INGRESOS TRIBUTARIOS 5,673,517 100.0% 16.3% 16,180,989 100.1% 18.8% 9. Cuentas No Tributarias (685) 0.0% (0.0)% (15,230) -0.1% (0.0)% TOTAL ING TRIBUT + ING NO TRIBUT 5,672,832 100% 16.3% 16,165,759 100% 18.8% Fuente: Subdirección de Estudios del SII, en base a los Informes de Ingresos Fiscales de la Tesorería General de la República. CONCEPTOS

2.2. El Impuesto Específico a las Gasolinas y las Externalidades En general, la utilización del automóvil y por ende, el consumo de gasolina automotriz, está asociada con diversas externalidades negativas: contaminación, congestión y accidentes de tránsito. Por ejemplo, la contribución aproximada de los automóviles particulares como fuente de contaminación atmosférica de la región metropolitana -considerando como implementadas la totalidad de las medidas incluidas en el cronograma del Plan de Prevención y Descontaminación Atmosférica al 2005, entre ellas, el sistema de transporte público Transantiago-, alcanza al 85% de las emisiones de monóxido de carbono, el 22% de

6

Parry y Strand (2011), en base a información del SII (2008), señalan que durante el 2007, el consumo de gasolina en Chile fue de 3.104 millones de litros, de los cuales, 1.450 millones fueron consumidos por la región metropolitana. Es decir, un 46,7% de la recaudación fiscal por concepto de IEG, corresponde a la región capitalina, algo así como 296 mil millones de pesos. Los litros de gasolina consumidos y la recaudación del impuesto específico, calculados por nuestras estimaciones a partir de la VI EPF, no se acercan a estas cifras (67 millones de litros; 13 mil millones de pesos), puesto que sólo consideran el consumo de los hogares, y no el de las empresas, el gobierno y las instituciones sin fines de lucro. Esta baja participación en la recaudación, debe considerarse cuando se analizan los efectos distributivos de este tipo de impuesto.

6

las emisiones de ozono y el 27,7% del material particulado (DICTUC S.A., 2007 y Lents et al, 2006). Es por esta razón que se dice que un impuesto a las gasolinas permite internalizar las externalidades y mejorar la asignación de recursos en la economía (impuesto pigouviano). Agostini y Jiménez (2012) señalan que la evidencia empírica confirma los efectos teóricos del impuesto a las gasolinas en la reducción de externalidades negativas. Es la propia valoración de las externalidades la que indica el monto que debiera tener este gravamen. El año 2010, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID; Parry y Strand, 2011) dio a conocer un estudio donde valora las siguientes externalidades: efectos en la salud de la población producidos por la contaminación generada por el transporte, congestión, accidentes de tránsito, daño a la infraestructura vial, emisiones de CO 2 y ruido. Este ejercicio concluye que el impuesto específico para las gasolinas en 2006 (idéntico al actual, de 6 UTM/m3) corresponde al 62% del valor que sería apropiado para "pagar" por los costos que impone su consumo a la sociedad. Del valor del impuesto óptimo (9,7 UTM/m3), un 40% corresponde a los costos por accidentes de tráfico, un 27% a congestión, un 26% a emisiones contaminantes y un 8% al calentamiento global. En el caso del diésel, el impuesto de 2006 (idéntico al actual, de 1,5 UTM/m3), sería casi 6 veces menor que el óptimo (8,5 UTM/m3)7. En términos generales, un automóvil con motor a diésel, es más caro que su homólogo a gasolina. Las mantenciones también son más costosas e incluso las pólizas de seguro. Sin embargo, los vehículos a diésel se desprecian menos, alcanzando una mayor vida útil que los a gasolina, y su precio de reventa también es mayor. Por otra parte, hoy en Chile, el precio del litro de diésel es un 33% más bajo que el del litro de gasolina. Considerando todas estas variables, suele decirse que si se utiliza el automóvil de manera ocasional, conviene uno a gasolina, mientras que si se hace un uso intensivo de él (más de 15.000 km al año), será rentable adquirir un automóvil a diésel. Este ha sido el cálculo que han hecho diversos automovilistas en nuestra capital, pues durante la última década se ha triplicado el número de vehículos con motor a diésel (mientras que el parque automotriz de vehículos bencineros de la región metropolitana, entre 2002 y 2011, creció un 56,9%). Desde el año 2002, los “Anuarios del Parque de Vehículos en Circulación”, que publica el INE, distinguen el tipo de motor de los vehículos. Es así como ese año en la Región Metropolitana, los vehículos con motor a diésel correspondían al 9,1%, mientras que en el año 2007, al 14,1% y en el 2011, al 16,1% (correspondiendo la diferencia, a automóviles bencineros, puesto que los automóviles 7

En la práctica, en el caso del impuesto específico al diésel, la diferencia es aún más dramática, pues desde el año 2001, la ley permite a las empresas de transporte de carga, dependiendo de su tamaño, recuperar entre un 31 y un 80% del dinero pagado por concepto de dicho impuesto (para detalles, revisar la Ley N° 19.764 y sus modificaciones). Por otra parte, conviene decir aquí, que además la ley establece un sistema de recuperación en la declaración mensual de IVA, del impuesto al petróleo diesel soportado en su adquisición, cuando NO ha sido destinado a vehículos motorizados que transiten por calles, caminos y vías públicas en general.

7

eléctricos y a gas natural, son absolutamente marginales, con participaciones inferiores al 0,1%). Es por esta razón que Agostini (2010) coincide con el BID, señalando que “la diferencia de impuestos específicos en favor del diésel no es consistente con impuestos pigouvianos que corrigen externalidades (...), y que en general, por razones ambientales un tratamiento tributario favorable al diesel no parece razonable”. Pero hay más. De acuerdo con los estudios realizados por McGibany (2004) y Tanguay y Gingras (2011), hay evidencia de la relación negativa entre el precio de la gasolina y la expansión urbana, ya sea realizando ejercicios de corte transversal (varias áreas urbanizadas para un momento del tiempo) o de panel (varias ciudades a lo largo del tiempo). Las investigaciones muestran que los altos precios de la gasolina podrían contribuir a frenar el proceso de expansión urbana, lo que los transforma en un importante instrumento de política. Dicho en palabras de McGibany, la expansión urbana puede ser reducida, todo lo demás constante, aumentando los impuestos sobre el consumo de gasolina, pues contribuyen a aumentar los costos del transporte. Por lo tanto, si los efectos indeseables de la expansión urbana son mayores que los deseables (como muchos planificadores urbanos suelen pensar) o si la institucionalidad chilena no puede hacer que los habitantes de las ciudades internalicen todos los costos de la desconcentración, entonces es apropiado considerar la adopción de políticas públicas destinadas a reducirla. Y en eso, hay que considerar que los impuestos específicos a las gasolinas, pueden colaborar. Sin embargo, según la Agencia Internacional de Energía, en 2011, Chile tiene los precios e impuestos a la gasolina y el diésel, entre los más bajos de la OECD. Respecto del precio de la gasolina de 95 octanos, Chile se ubica en el cuarto valor más barato, sólo por arriba de los países productores: México, Estados Unidos y Canadá. Algo similar ocurre con el impuesto a las gasolinas, donde Chile es el quinto más barato, ubicándose sólo sobre México, Estados Unidos, Canadá y Australia. Respecto del precio del diésel para automóviles sin uso comercial, y del impuesto a dicho combustible, nuestro país es el cuarto más barato, sólo superando a México, Estados Unidos y Nueva Zelanda.

2.3. El Impuesto Específico a las Gasolinas y sus Efectos Distributivos Como se dijo en la introducción, es deseable que los impuestos cumplan con el requisito de equidad vertical, es decir, que a mayor ingreso, mayor sea el pago de tributos. Esto último es lo que se conoce como progresividad del impuesto. Una forma de medir esta progresividad la ofrece el Índice de Suits. Este es un indicador basado en la curva de Lorenz (de distribución de ingreso) y en el índice de Gini (de concentración). Permite relacionar la distribución acumulada de los ingresos (rentas 8

declaradas, asumiéndolas como bases imponibles) y la distribución acumulada de los impuestos pagados8. Es así como la progresión de un impuesto se puede representar gráficamente por una curva de concentración, que mide el impuesto pagado acumulado por cuantil de ingreso; para ello, se sitúa en la ordenada, la acumulación porcentual del pago de impuesto, y en la abscisa, la acumulación porcentual de los ingresos. De manera análoga al coeficiente de Gini, se define el índice de progresividad, S, en términos de K, el área del triángulo OAB, y L, el área OABC, contenida entre la curva OCB y el eje horizontal OA, de modo que: S = (K-L) / K = 1 - (L / K) (ver gráfico 1). Gráfico 1: Índice de Suits 100

100

El índice varía desde el “1”, en el extremo de la progresividad, donde la carga fiscal recae completamente en los miembros del grupo de mayores de ingresos (L = 0), pasando por el “0”, lo que indica una carga de impuestos proporcional a los ingresos (L = K), y llegando hasta el “-1”, en el extremo de la regresividad, donde la carga fiscal recae completamente en los miembros del grupo de más bajos ingresos, y la curva se arquea por encima de la diagonal (L = 2K). Por lo tanto, mientras mayor sea el valor del índice de Suits, mayor será la progresividad. Sea Tx(y) el porcentaje acumulado de la carga impositiva del tributo x, hasta el ingreso y. El área bajo la curva correspondiente al impuesto x está dada por:

8

A este índice también se le llama “coeficiente cuasi-Gini” para un impuesto dado, es decir, el coeficiente Gini para la curva de concentración de dicho impuesto.

9

Para calcular el índice de progresividad del impuesto X, se tiene: Sx = 1 – (Lx / K) = 1 – (1/K) En la práctica, los valores de Tx (y) son conocidos solamente para unos pocos valores discretos de y. Si se trabaja en deciles, se conoce para 11 valores de y: para y1, y2, ..., y10, y para y0 = 0. Por lo tanto, una adecuada aproximación de Lx, nos dice Suits (1977), será:

Es así como considerando yi como la distribución acumulada del ingreso en el decil i, se calcularon los índices de Suits en este informe (teniendo en cuenta que el área K, siempre es la misma, K = 5.000). Es importante recalcar que aunque hemos expresado este indicador en términos de ingreso, la progresividad de los impuestos se puede medir en términos de la distribución subyacente del gasto, y es precisamente en función de este último -como una aproximación del ingreso permanente-, que se realizaron los principales ejercicios. Por otro lado, tal como señala Suits (1977), conviene recordar que la distribución del ingreso es fundamental para el concepto de progresividad. Por ejemplo, no hay nada intrínsecamente regresivo en el IVA, ni intrínsecamente progresivo en el impuesto a las gasolinas. Si los impuestos son regresivos o progresivos es porque el ingreso se distribuye desigualmente, y mientras más desigual sea la renta, más regresivos o progresivos serán los tributos, según corresponda.

3.

Metodología

Para evaluar la progresividad del IEG y su evolución, se usará la información disponible en las tres últimas Encuestas de Presupuestos Familiares, la IV, de 1987-1988; la V, de 1996-1997; y la VI, de 2006-20079. Estas encuestas registran el gasto mensual de los diversos hogares en cada uno de los bienes y servicios tipificados en nuestra economía. Si bien la última encuesta tiene representatividad nacional, únicamente se usarán los datos de la región metropolitana para poder compararla con las encuestas previas, que sólo fueron aplicadas en la RM10. En el Anexo 2 se encuentra una reseña explicativa acerca de la 9

En noviembre de 2011 se inició el levantamiento de la VII EPF, por lo que aún se están procesando los datos. Esto no es tan problemático considerando que para analizar el impacto del impuesto a los combustibles, la RM es una región tremendamente representativa, pues, además de albergar al 40,3% de la población, es allí donde están la mayor cantidad de autos en Chile (43,1% de los vehículos en circulación al año 2007, INE), y es por lo tanto donde más se evidencian las externalidades negativas de su uso: contaminación y congestión. Por otro lado, la información más antigua acerca de los precios de los combustibles, sólo está disponible para Santiago. 10

10

VI EPF, que aunque presenta algunos cambios metodológicos con sus antecesoras, no es diferente en cuanto al registro del consumo corriente de “bencina”11. Desde 1994, el Servicio Nacional del Consumidor (SERNAC) realiza en todas las regiones del país, una encuesta de precios a público de los diversos combustibles, particularmente en el caso de las gasolinas, distinguiendo entre los distintos octanajes. Sin embargo, para utilizar una información comparable a lo largo de los tres períodos en los que se aplicaron las encuestas, se trabajó con el “precio de gasolina automotriz” ofrecido por el Instituto Nacional de Estadísticas (INE), para la ciudad de Santiago (disponible en CNE). Actualmente12, es posible conocer los precios a público de las diferentes estaciones de servicio, en cada una de las comunas del Gran Santiago. Con ello, se puede establecer precios diferenciados de acuerdo al estrato socioeconómico de cada comuna. Por la Encuesta de Caracterización Socioeconómica Nacional (CASEN) 2009, se sabe que el 43,2% de las personas del décimo decil vive entre las comunas de Las Condes, Providencia y Vitacura, que el 16,3% de las personas del séptimo al noveno decil viven entre Maipú y La Florida, y que el 12% de las personas de los seis primeros deciles, vive entre Cerro Navia, Pudahuel y La Pintana13. En el resto de las comunas, la presencia de los diferentes deciles está mucho menos concentrada. Por ello, se tomaron estos tres grupos de comunas, como representativos de los tres grupos de deciles: alto, medio y bajo. Así, se calculó el precio promedio de las gasolinas en estas comunas, y se estableció un factor multiplicativo a dichos precios14. Es decir, a los hogares del decil más rico, se les aplicó un precio de la gasolina que es un 3,08% superior que el que enfrentaron los seis primeros deciles, y a los hogares de los deciles intermedios, se les aplicó un precio un 0,3% más alto.

11

La clasificación de los productos considerados en las EPF, se basa en la COICOP (Classification of Individual Consumption According to Purpose), que señala que para el código 07.2.2 de “Combustibles y lubricantes para equipo de transporte personal (ND)” se considera: i) Gasolina y otros combustibles, como combustible diésel, gas licuado, alcohol y mezclas para motores de dos tiempos; ii) Lubricantes, fluidos para frenos y transmisión, líquidos refrigerantes y aditivos. E incluye: combustible para las herramientas y equipo grandes incluidos en el rubro (05.5.1) y para los vehículos de recreación incluidos en el rubro (09.2.1), y excluye: cargos por cambios de aceite y engrasado (07.2.3). Sin embargo, en el INE nos aseguraron que en la codificación de “bencina” sólo se incluyen gasolinas, con o sin plomo, de diversos octanajes, pero no otro tipo de combustibles. 12

13

www.bencinaenlinea.cl , sitio desarrollado en 2012 por la Comisión Nacional de Energía.

Aunque muchas personas de los primeros seis deciles viven en Puente Alto, no se consideraron los precios de la gasolina de esta comuna, pues al estar fuera de la provincia de Santiago, distorsiona los resultados. 14 Al no contar con información más antigua, se asumió constante en el tiempo, la diferencia en el precio por comuna.

11

En la tabla 1, se puede ver los precios promedios de las gasolinas15, vigentes al momento de cada EPF, y en la siguiente tabla, el factor multiplicativo que se aplicó, según decil de ingreso o gasto16. Tabla 3: Factor multiplicativo según decil de ingreso o gasto Deciles 1-6 (bajo) 7-9 (medio) 10 (alto)

Factor Multiplicativo del Precio 1.0000 1.0030 1.0308

Fuente: Elaboración propia en base a información disponible en CNE.

Como se vio en el apartado 2.1, el impuesto específico a las gasolinas refiere a un valor en UTM por metro cúbico. Sin embargo, es posible estimar una tarifa en pesos por litro de gasolina. Al igual que en la mayoría de la literatura económica revisada, se supondrá que el 100% del impuesto a las gasolinas recae en los consumidores17. Así, se tiene una cifra constante por litro y esto es lo que se mostró en la tabla 118. Con todo, se dividirá el gasto en gasolina de cada hogar, por el precio que enfrenta (según el decil de ingreso19 al que pertenece) y se estimará cuántos litros de gasolina consume al mes. Luego, se multiplicará esta cantidad, por el valor del impuesto por litro y de esa forma, se obtendrá el pago por impuesto específico a las gasolinas, asociado a cada hogar. Al trabajar con los litros consumidos al mes, y no con el dato directo de la EPF (“gasto mensual en bencina”), se evita que los cálculos de progresividad impositiva se vean perturbados por el “efecto precio”, que puede deberse a la ubicación de la estación de servicio, a cambios en el precio internacional de los combustibles, en el tipo de cambio y/o en el impuesto. Es decir, con este tratamiento de la información, se busca despejar de los cálculos de Agostini y Jiménez (2012), la progresividad del IEG que puede corresponder a los mayores precios que enfrentan los hogares más ricos, y que al considerar “gasto en bencina” como proxy del “pago del IEG por hogar”, va incorporada. Es así como con estos datos se podrá estimar la participación de cada decil en la recaudación del IEG y la carga tributaria por concepto de impuesto específico a la gasolina en cada decil, es decir, la fracción del ingreso (o del gasto) destinada al pago de este 15

Se trabajó con precios mensuales, la información de la tabla es un resumen. Tal como hacen Agostini y Jiménez (2012), no sólo se ordenan los hogares de acuerdo a sus ingresos, sino que también se hacen los cálculos para los deciles de hogares ordenados por gasto, como una aproximación más certera del ingreso permanente. En este último caso, se desarrollan las estimaciones de la incidencia del impuesto a la gasolina respecto a los gastos con y sin la imputación del arriendo, para tener en cuenta el sesgo que podría provocar el hecho de que sean los mismos encuestados los que reporten el “valor estimado que deberían pagar si tuvieran que arrendar la vivienda que poseen o que les prestaron” (podría haber alguna correlación positiva entre esta estimación y el nivel de ingreso o gasto). 17 Sabiendo que es posible que no necesariamente la demanda sea tan inelástica (o que varíe según el decil de ingresos) y que por lo tanto, podría recaer alguna parte en los oferentes. 18 Se trabajó con tarifas mensuales, la información de la tabla es un resumen. 19 O de gasto, por hogar y per cápita, con y sin arriendo imputado, tal como se aclara en una referencia previa. 16

12

impuesto. Precisamente este cálculo nos permitirá un primer análisis de la incidencia distributiva de este impuesto, pues podremos ver en estos tres momentos, si esta fracción aumenta con el ingreso (lo que diría que el impuesto es progresivo), si es proporcional al ingreso (impuesto neutro) o si disminuye al aumentar el ingreso (impuesto regresivo). Esta misma información es la que se utilizará para calcular el índice de Suits. Como el índice de Suits es una medida de la progresividad media de determinado impuesto sobre el rango completo de los ingresos, es posible que el tributo sea progresivo en cierto rango de ingresos y regresivo en otro. Para hacerse cargo de esta típica dificultad que se tiene con los promedios, Anderson et al (2003), sugiere realizar un remuestreo que pueda proporcionar estimaciones de error estándar e intervalos de confianza para el índice de Suits, sin una especificación paramétrica. Es por ello que se hicieron mil submuestras con reemplazo, correspondientes al 10% del total de observaciones, en cada base de datos, para construir un intervalo de confianza del 95% para cada índice de Suits.

4.

Resultados

Antes de conocer los resultados específicos de este estudio, conviene recordar que el parque automotriz ha crecido, pero que no todos los hogares tienen automóviles. Para observar la distribución de la tenencia de vehículos para uso particular, por decil de ingreso autónomo per cápita, se consideró la información proveniente de las Encuestas CASEN 1998 y 2006 (años comparables con dos de las tres EPF en estudio)20. Esta es la información que se encuentra en la tabla 4. Tabla 4: Porcentaje de hogares que tienen vehículo de uso particular, según decil de ingreso autónomo en la RM, 1998 y 2006 CASEN 1998

Deciles según ingreso autónomo per cápita 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

0 10.22 10.39 10.40 9.44 11.54 10.58 10.46 9.60 8.99 8.37

1 2.05 2.77 5.25 6.23 5.33 9.59 10.49 17.92 21.52 18.86

CASEN 2006 Número de Vehículos de Uso Particular >1 0 0.85 11.37 0.39 11.31 0.80 10.86 0.94 11.06 1.92 11.39 4.58 10.95 5.28 10.43 7.12 10.02 20.57 7.39 57.57 5.21

Total 100 100 Fuente: Elaboración propia a partir de Encuesta CASEN 1998 y 2006

100

100

1 2.94 3.05 4.23 6.27 6.38 8.14 11.20 14.22 19.50 24.07

>1 2.88 0.57 0.67 0.81 2.58 3.66 2.71 8.11 21.64 56.37

100

100

También a partir de la Encuesta CASEN 2006 es posible corroborar que entre las comunas más pobres de la región metropolitana, como son Cerro Navia y La Pintana, hay 2.9 y 3.4 automóviles para uso particular cada 100 habitantes, respectivamente. Mientras que 20

En las primeras Encuestas CASEN, se preguntaba por la tenencia de vehículo en general, sin hacer distinción entre el uso laboral y el particular, por lo tanto, no se utilizó dicha información.

13

en las comunas más ricas, como Vitacura, Las Condes y Providencia, hay 38.9, 34.2 y 24, respectivamente. De igual forma, en el decil más pobre, el número de automóviles para uso particular cada 100 habitantes alcanza a los 2.8, mientras que en el decil más rico, la tasa llega hasta los 34. Es decir, la mayoría de los autos que circulan por nuestra capital, pertenecen a las familias más ricas de la región metropolitana, y esto evidentemente también se refleja en el consumo de gasolina. Del mismo modo, es posible aproximarse a la intensidad del uso del automóvil con la información provista por las tres Encuestas de Origen-Destino (EOD) que se han aplicado en el Gran Santiago, en 1991, 2001 y 2006. En el siguiente gráfico, se puede ver cómo la participación del “auto particular” en los viajes dentro de la RM, ha aumentado cerca de 20 puntos en los 15 años analizados. El bus sigue siendo el modo motorizado más empleado, aunque ha disminuido su participación también en 20 puntos porcentuales. Gráfico 2: Evolución de la Partición Modal Agregada de los Viajes 1991 - 2006

21

Fuente: Elaboración propia a partir de MIDEPLAN-SECTRA, 2008.

Sin embargo, estas tasas de utilización no son las mismas, dependiendo del nivel de ingresos de los hogares. Por ejemplo, en la EOD de 2001, se tiene que entre los más ricos, el auto es utilizado en un 68,6% de los viajes y los buses apenas en un 7,5%, mientras que en los segmentos medios y pobres, el auto es usado en un 36,2% y 12,8%, respectivamente, y los buses en un 23,4% y un 29,2%, respectivamente.

21

Auto considera los modos: Auto Chofer, Auto Acompañante y Auto Metro. Bus considera los modos: Bus Metro y Bus Taxibus. Metro considera los modos: Colectivo Metro, Metro Solo, Taxi Metro y Otros Metro. Taxi considera los modos: Taxi y Taxi Colectivo.

14

Gráfico 3: Partición modal en día laboral por ingreso mensual del hogar, 2001 Ingreso Mensual del Hogar en $ de Agosto de 2001

Fuente: SECTRA, 2002, Encuesta Origen Destino de Viajes 2001

Toda esta información es consistente con los resultados que a continuación se despliegan, y que dan cuenta del nivel de consumo de gasolina en Chile en los últimos 30 años y las dinámicas en torno a su impuesto específico. Los siguientes tabulados refieren a cálculos hechos en base al gasto total del hogar (como una aproximación del ingreso permanente). En el Anexo 3, se publican tablas análogas a las que siguen, pero donde el procesamiento de los datos fue hecho en función del ingreso, gasto y gasto más arriendo imputado, PER CÁPITA. Además, en el Anexo 4 se reiteran los cálculos en base al gasto total del hogar, a fin de que se puedan comparar con los hechos en base al ingreso y al gasto más arriendo imputado, TOTAL del hogar22. En la tabla 5, se puede observar cómo ha evolucionado la proporción de hogares que en cada decil, gasta en bencina (la respuesta es dicotómica). A primera vista se puede observar que una proporción mínima de los hogares más pobres gasta dinero en gasolina, mientras que por lo menos cuatro quintos de los hogares más ricos, gastan dinero en gasolina automotriz. Al observar las tres encuestas, es posible ver cómo ha ido aumentando la proporción de hogares que gastan en bencina. Esto indudablemente está asociado con el acceso al crédito y por lo tanto, al consumo de bienes durables, donde uno de los más costosos es el automóvil. En los ’80, apenas un 20% del total de hogares gastaba en bencina; en los ‘90 esa proporción alcanzó al 30% y en la primera década del 2000, supera levemente el 35%. La proporción de hogares que gasta en gasolina, en los dos deciles más ricos, crece en promedio un 29,3%. Sin embargo, en los segmentos medios, entre el decil 6 y 8, más que se 22

En ambos anexos, resulta interesante corroborar que la carga tributaria respecto del ingreso es más grande que respecto al gasto; que los que gastan más, tienen una carga tributaria mayor que los que ganan más; que el IEG es más progresivo en gastos que en ingresos; y que en términos per cápita, el IEG es menos progresivo que por hogar. Detalles y explicaciones para estos hallazgos, en los citados anexos.

15

duplica la proporción hogares que gasta en bencina, y en los cinco primeros deciles, en promedio se cuadruplica esta proporción. Por lo tanto, de aquí se desprende que el impuesto a las gasolinas, en forma directa, no afecta más que a un tercio de los hogares, y dentro de estos, la mayoría son de altos ingresos. Tabla 5: Proporción de hogares que gastan en bencina, por decil de gasto en 1988, 1997 y 2007 Deciles de % acuerdo con EPF '88 EPF ‘97 Gasto del Hogar: 1 0.34 0.68 2 1.02 5.22 3 4.32 9.60 4 4.10 13.21 5 7.46 19.47 6 9.88 27.10 7 17.77 33.14 8 26.18 48.76 9 47.50 62.65 10 83.20 82.33 Total 20.17 30.21 Fuente: Elaboración propia, desde las bases de datos de las citadas EPF.

EPF '07 0.96 8.02 13.77 17.84 25.76 30.64 44.05 54.74 71.29 90.25 35.72

Evidentemente el hecho de gastar dinero en bencina tiene su correlato en la contribución a la recaudación efectiva del impuesto específico a las gasolinas (bien vale recordar que en este mercado, no hay forma de evadir este impuesto, pues lo pagan directamente las refinerías o importadoras de combustible vehicular). En la tabla 6 se puede observar cuál es la contribución por decil a la recaudación tributaria por concepto del IEG. Es así como en la década de los ’80, sobre el 80% de la recaudación de este impuesto en la región metropolitana, provenía de los dos deciles más ricos. Particularmente en el caso del décimo decil, hay una diferencia considerable entre su contribución al gasto total (considerando todos los bienes y servicios de la economía, tipificados por la EPF), que en el año ’88 alcanzó al 38,7% y la contribución a la recaudación tributaria por IEG, que alcanzó al 62,6%. En las décadas de los ’90 y 2000, sigue siendo un impuesto financiado mayoritariamente por los dos primeros deciles, pero su participación en total sobrepasa levemente el 60% (en ambos casos, esta contribución es mayor que la que ambos deciles hacen al gasto total, que en el año ’97 alcanza al 55,6% y en el año 2007, al 54,1%). El resto, lo empieza a financiar el octavo decil -con casi un 15% de participación- y los demás deciles, que aunque con participaciones menores, en promedio, más que triplican el aporte que realizaron en la primera década de existencia del IEG. Es notorio entonces el avance de los sectores medios en el financiamiento de la recaudación fiscal por concepto del impuesto específico a las gasolinas. Sin embargo, sigue mayormente financiado por el decil más rico, con más de un 40% del aporte. 16

Tabla 6: Participación en la recaudación del IEG, por decil de gasto en 1988, 1997 y 2007 Deciles de acuerdo con Gasto del Hogar: 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

% EPF '88

EPF ‘97

EPF '07

0.03 0.10 0.47 0.58 1.21 2.56 4.11 8.38 19.99 62.58

0.03 0.58 1.30 2.16 3.84 6.28 9.04 13.83 21.39 41.54

0.06 0.88 1.65 2.17 3.59 5.32 8.72 13.28 21.31 43.01

Total 100 100 Fuente: Elaboración propia, desde las bases de datos de las citadas EPF.

100

A continuación, en la tabla 7, se puede apreciar la carga tributaria del impuesto específico a las gasolinas, por decil, entendiendo por ello, la fracción del gasto del hogar destinada a pagar el tributo específico a los combustibles23. Como es de esperar cuando un impuesto es progresivo, esta carga tributaria va en aumento a medida que se avanza en los deciles de gasto. Tabla 7: Carga tributaria del impuesto específico a las gasolinas, por decil de gasto en 1988, 1997 y 2007 Deciles de acuerdo con Gasto del Hogar: 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

% EPF '88

EPF ‘97

EPF '07

0.02 0.03 0.11 0.11 0.18 0.31 0.40 0.62 1.05 1.51

0.02 0.23 0.40 0.51 0.71 0.95 1.08 1.26 1.35 1.22

0.04 0.33 0.49 0.50 0.66 0.79 1.03 1.21 1.34 1.31

Total 0.43 0.77 Fuente: Elaboración propia, desde las bases de datos de las citadas EPF.

0.77

23

Como señalan Cantallopts et al (2007), para medir la “Carga Tributaria Efectiva” y no únicamente la “Legal o Nominal”, sería pertinente considerar en el denominador, no sólo el “Ingreso Material” (ingresos en efectivo más los ingresos en especies valorables) sino el “Ingreso a lo Haig-Simons (H-S)”, según el cual, la renta o ingreso anual, corresponde a la variación que experimenta el valor del patrimonio entre el comienzo y el final del año, más el consumo anual de un sujeto. Esto significa que se consideran las rentas brutas del trabajo dependiente (antes de cotizaciones sociales); las rentas brutas del trabajo independiente; las rentas de capitales mobiliarios (intereses y otros); las ganancias de capital; las rentas de bienes raíces; las utilidades (o pérdidas) obtenidas por las empresas individuales; y la participación en utilidades (o pérdidas) de sociedades. Es decir, se incluyen las cotizaciones sociales pero no las jubilaciones, por corresponder, en el concepto de H-S, a un desahorro y no a una renta, y de manera similar, no se incluyen los dividendos ni los retiros de utilidades, pero sí las utilidades (o pérdidas) devengadas en el período. Sin embargo, conseguir este dato escapa a los alcances de nuestro trabajo de investigación. Si anotamos el punto, es porque concordamos con los citados autores, respecto de que la omisión de la “utilidades retenidas” es importante en el análisis distributivo, puesto que ellas son uno de los principales componentes del ingresos de los hogares más ricos.

17

Resulta interesante cotejar que a partir de los ’90, la carga tributaria más alta no está en el décimo decil, sino en el noveno. Agostini y Jiménez (2012), aventuran como hipótesis explicativas de esta situación, el hecho de que los hogares más ricos poseen autos a diésel o utilizan automóviles o servicios de traslado con cargo a sus empresas, haciendo que disminuya su gasto en gasolina. A nuestro juicio, hay dos hipótesis más. Una, refiere a la posible práctica evasiva, al comprar gasolina con cargo a facturas de alguna empresa de su propiedad (ahorro del IVA), y la otra, tiene relación con que los gastos (e ingresos) en estos hogares -sobre todo en el 5% más rico, que además siempre están subestimados en las encuestas de hogares- son tan altos, que aunque el consumo de gasolina tenga una elasticidad ingreso positiva, se produce una especie de límite tecnológico, donde el gasto en gasolina no representa una mayor proporción mientras más rico se es, puesto que el día (o el mes) es finito en cuanto a traslados24. En nuestro ejercicio, esto es aún más claro que en el de Agostini y Jiménez (2012), pues consideramos litros de bencina consumidos, y no sólo gasto en gasolina, que perfectamente podría ser mayor, si siendo un hogar rico, se pagan mayores precios por los bienes y servicios que se consumen. La distribución que mejor representa a estos datos de carga tributaria del IEG, según los hogares ordenados por gasto del hogar, y con un intervalo de confianza del 95%, se observa en el gráfico 4. Ahí se puede ver que la carga tributaria promedio aumenta a medida que se avanza en los centiles de gasto. La curva que describe los datos de los años ’80, es bastante más convexa que las otras, evidenciando la mayor progresividad del IEG en esos años. La diferencia entre las curvas del año ’97 y ’07, no es estadísticamente significativa en ningún tramo, y aunque la caída observada en esta carga, a contar del percentil 90 y de la década de los ’90, no es estadísticamente significativa, sí es indicativa de la interrupción de la tendencia creciente de dicha carga.

24

De acuerdo con los resultados de la Encuesta de Origen Destino 2006 (MIDEPLAN-SECTRA, 2008), la tasa de generación de viajes totales por persona, es idéntica para cada categoría de ingreso (alto, medio y bajo), correspondiendo a 2,8 viajes diarios. Sin embargo, a nivel de hogar, la tasa de generación de viajes totales en el estrato bajo es menor que en los estratos medios y altos: 8,7 viajes diarios, versus 11,4 y 12,2, respectivamente. Esto se debe a la gran diferencia que existe en las tasas de viajes motorizados: 3,9 viajes diarios en los estratos bajos, y 7,5 y 10,9 en los estratos medios y altos, respectivamente (promedio: 6,1). En las Encuestas de 1991 y 2001, no se calcularon estas tasas según el estrato socioeconómico. Sólo se sabe que a nivel de hogar, la tasa de viajes motorizados pasó de 5 a 6,5 viajes diarios, respectivamente.

18

Gráfico 4: Carga Tributaria de IEG según Centil de Gasto por Hogar en 1988, 1997 y 2007

Fuente: Elaboración propia, desde las bases de datos de las citadas EPF.

Finalmente, se calculó el índice de Suits. A continuación, los resultados que dan cuenta de su evolución en las últimas tres décadas. Tabla 8: Índice de Suits del impuesto específico a las gasolinas en 1988, 1997 y 2007 Hogares ordenados por decil de gasto del hogar Índice de Suits I. de C. al 95% Error Estándar

EPF '88

EPF ‘97

EPF '07

0.3304

0.0944

0.1323

0.3274

0.3334

0.0921

0.0015

0.0967 0.0012

0.1302

0.1345 0.0011

Fuente: Elaboración propia, desde las bases de datos de las citadas EPF.

Como se dijo, mientras más cercano a uno el índice de Suits, más desigual es la distribución del pago del impuesto, concentrándose en los hogares más ricos, por lo tanto, más progresivo es dicho impuesto. Se puede observar en la tabla 8, que este impuesto se hizo menos progresivo en la década los ’90, pero en la primera década del siglo XXI aumentó su progresividad, aunque nunca alcanzando los niveles que se tenían en los ’80. Sin embargo, lo relevante de estos resultados es que el índice de Suits es positivo, y por lo tanto, el impuesto específico a las gasolinas continúa contribuyendo a la equidad vertical en nuestro país.

19

5.

Conclusiones

A la luz de lo ocurrido los últimos años, es posible predecir que el crecimiento económico de nuestro país se va a traducir en un aumento de vehículos particulares y con ello, en la proliferación de las externalidades que causa su utilización. Es por esta razón, que además de una conducción responsable, Lents et al (2006) recomiendan que se fomente la importación de automóviles menos contaminantes; que se establezca un sistema de fiscalización que asegure el cumplimiento de las normas de emisión a lo largo de toda la vida del vehículo y no sólo cuando está nuevo; que se desincentive el uso del automóvil particular, a través de un sistema de transporte público de alta calidad; y que se establezcan sistemas eficientes de transporte masivo desde comunas distantes al centro de Santiago, a fin de que el uso del automóvil particular quede restringido a distancias relativamente cortas. En la misma dirección, también hay voces que sugieren la tarificación vial y los precios altos para los estacionamientos ubicados en el radio central de la ciudad. Pero también es preciso, tal como señalan Parry y Strand (2011), que se aumente el impuesto específico a las gasolinas, para así alcanzar un nivel óptimo en las externalidades negativas que su consumo conlleva. Por otro lado, si como sociedad pretendemos llegar a ser una donde la equidad y la igualdad de oportunidades estén presentes de forma efectiva, no puede eludirse el objetivo de reducir las desigualdades en el reparto de la riqueza y modificar la distribución originaria de ésta. Para eso, las autoridades y sus decisiones públicas, cuentan con dos instrumentos claves: las políticas de gasto público y la estructura de gravámenes. Con los resultados presentados en este informe, es posible concluir que el impuesto específico a las gasolinas es un impuesto progresivo. Es decir, que afecta mayormente a los hogares de más altos ingresos y que la carga tributaria crece a medida que los ingresos aumentan. Entre la IV y VI Encuesta de Presupuestos Familiares, con veinte años de por medio, el impuesto específico a las gasolinas se duplicó, y si bien el índice de Suits ha disminuido conforme crece la tasa de motorización de la población, aún continúa siendo positivo, lo que es una clara señal de la progresividad de este impuesto. Esto tiene implicancias de política relevantes, pues contribuiría a no avalar rebaja alguna en el impuesto a las gasolinas y apoyar, desde una perspectiva tributaria, el estudio del BID que sugiere, desde una perspectiva de eficiencia económica, que el impuesto a las gasolinas debiera aumentarse. Por lo tanto, no sólo desde la perspectiva de la contaminación ambiental y otras externalidades más evidentes como la congestión, los accidentes de tránsito o la expansión urbana, no es conveniente rebajar el impuesto específico a las gasolinas. Tampoco lo es desde una perspectiva de equidad tributaria o de distribución del ingreso, resultando falaz, 20

el argumento de que los más pobres y los estratos medios, son los directa y mayormente afectados por dicho impuesto. La recomendación habitual en estos casos, cuando un impuesto progresivo y pigouviano afecta a los hogares de menores ingresos, es focalizar en ellos alguna política específica compensatoria, y no aplicar una rebaja pareja en el impuesto, pues además de favorecer a los más ricos en sus ingresos, se disminuye el bienestar de toda la sociedad, al no alcanzar el óptimo social. Es más, si se aumentaran los impuestos a los combustibles, los estudios sobre la elasticidad precio de la demanda25, indican que la recaudación fiscal aumentaría y con ello, Agostini (2013) sugiere que el Estado de Chile podría evaluar la reducción del IVA (impuesto regresivo) y/o el mejoramiento del sistema de transporte público, que es una pieza clave en el desincentivo a la utilización del automóvil.

Materias a analizar en futuras investigaciones Con el ejercicio realizado en este estudio pudimos ver las disparidades entre deciles, respecto del pago de IEG. Si hiciéramos los cálculos diferenciando además por la edad del jefe de hogar, podríamos distinguir si respecto de esto, hay algunas desigualdades intradeciles. Así, tomando cierta cohorte de edad, controlaríamos por estas diferencias, lo que sería interesante al estudiar la progresividad del IEG. Por otra parte, conviene recordar que los resultados revisados en este estudio refieren exclusivamente a la región metropolitana. De acuerdo con la información de la Encuesta CASEN 2009, es posible constatar que la distribución del ingreso es más desigual en la región metropolitana que en el resto de las regiones. De igual forma, la tenencia de uno o más automóviles, también está más concentrada en el décimo decil en la capital, que en el resto del país. Esto podría ser un indicio de que el impuesto específico a las gasolinas sería menos progresivo en regiones que en la región metropolitana, por lo que cuando haya más información disponible, será interesante testear esa hipótesis26. De sumo interés también sería que el INE a través de sus próximas EPF, pudiera registrar el consumo familiar de diésel, para corroborar cómo los hogares (más ricos) han ido sustituyendo el consumo de gasolina y cómo se ha afectado por lo tanto, la recaudación fiscal vinculada a los impuestos específicos de los combustibles. Para investigaciones 25

Recientemente, Carrasco (2012) ha estimado la demanda en Chile para el diésel y para las gasolinas de 93, 95 y 97 octanos, entre los años 1996 y 2008. Así, calculó para el corto y el largo plazo, las elasticidades precio por tipo de combustible, por región, para cada tipo de combustible en cada región, y para el país completo. En términos generales, para el corto plazo se obtuvieron valores de elasticidad precio entre -0.48 y -0.45 y para el largo plazo, entre -0.62 y -0.51. Con dicha información, será posible analizar qué valores de los impuestos específicos a los combustibles conducen a nuestro país a un óptimo social, la recaudación fiscal asociada y cómo se vería afectada la progresividad de estos impuestos con dichos valores. 26 Agostini y Jiménez (2012) encuentran que los índices de Suits para la agrupación de capitales regionales son muy similares a los de la RM, y que por lo tanto no hay evidencia de que la progresividad del impuesto sea distinta en Santiago respecto al resto del país.

21

posteriores y complementarias asimismo quedará, la incidencia distributiva secundaria del impuesto específico a las gasolinas -a través del consumo de servicios de taxis y taxis colectivos-, y del impuesto específico al diésel -a través del consumo de transporte público-. Pendiente igualmente estará la comparación del índice de Suits para diversos impuestos, a fin de poder establecer cuál es el más progresivo, en nuestro país. En razón de este esfuerzo, hay un estudio paralelo al presente, que está calculando el índice de Suits para el impuesto a las bebidas alcohólicas (Jiménez, 2013). Adicionalmente, Agostini, Flores y Martínez han publicado en diciembre de 2012, un estudio que calcula el índice de Suits para el impuesto personal al ingreso, con y sin el beneficio tributario para el Aporte Previsional Voluntario (APV). Paso a paso habrá que armar un abanico de estudios comparables para los impuestos más relevantes. Finalmente, no hay que olvidar los efectos distributivos de los diversos mecanismos de estabilización de precios de los combustibles. Si bien no afectaban al IEG, al agotarse, tanto el FEPP como el FEPCO, se tradujeron en un costo neto para el fisco y en un subsidio altamente regresivo, por afectar el precio de paridad de un bien principalmente consumido por los hogares más ricos. Con el recientemente instaurado SIPCO, se hace variable el impuesto específico a los combustibles, lo que como vimos, tiene efectos distributivos de interés y una deuda pendiente en cuanto a la transparencia del gasto tributario involucrado. La medición de la VII EPF se realizó con plena vigencia del SIPCO, lo que permitirá en el futuro, actualizar el presente estudio teniendo dicha información en consideración.

22

6.

Referencias

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23

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Bases de Datos Instituto Nacional de Estadísticas, IV, V y VI Encuesta de Presupuestos Familiares. Ministerio de Desarrollo Social, Encuesta CASEN 1990, 1998, 2006 y 2009.

25

7.

Anexo 1: Revisión Histórica del Impuesto Específico a las Gasolinas (IEG)

Según lo informado por el Servicio de Impuestos Internos (SII) y la Comisión Nacional de Energía (CNE), a raíz del terremoto de 1985 y con el objeto de financiar la reparación de la infraestructura vial destruida, la Ley Nº 18.502 (del año 1986 y sus modificaciones) establece un impuesto indirecto con el que se gravan los combustibles de los vehículos. Los combustibles afectos son la gasolina automotriz, el petróleo diesel, el gas natural comprimido y el gas licuado vehicular. En el caso de los dos primeros, el impuesto específico grava la primera venta o importación27. Su base imponible es la cantidad de combustible, expresada en metros cúbicos. Este impuesto está conformado por dos componentes, uno base y otro variable. El componente base consiste en una tasa de impuesto de 1,5 UTM por m3 para el petróleo diesel y de 6 UTM por m3 para la gasolina automotriz. A continuación, se ofrece un cuadro con la evolución del valor del componente base de este impuesto entre 1986 y 2012. Tabla A.1.1: Evolución del valor del Componente Base del impuesto al diésel y a la gasolina entre 1986 y 2012 Impuesto Específico en UTM*/m3 Diésel Abril de 1986 1,5 Diciembre de 1988 1,5 Enero de 1990 1,5 Junio de 1991 1,5 Agosto de 1995 1,5 Enero de 2000 1,5 Enero de 2001 1,5 Marzo de 2008 1,5 Septiembre de 2008 1,5 Mayo de 2009 1,5 Julio de 2009 1,5 Mayo de 2010 1,5 *Unidad Tributaria Mensual, que es una medida utilizada por el SII para mantener los valores de los términos reales, por lo que se reajusta mensualmente por inflación. En diciembre de 2012, UTM=$40.206. Fuente: Ley Nº 18.502 en CNE y Agostini, 2012. Fecha del Cambio

Gasolina 3 2 3,4893 3,6186 4,4084 5,2 6 4,5 3,5 4 4,5 6 impuestos constantes en

En 1986, el componente variable para el diésel, consistía en sumar el 70% de la diferencia entre US$ 196 y el valor de un m3 del combustible. Para las gasolinas, había que agregar el 70% de la diferencia entre US$ 233 y el precio de venta sin impuestos de un m3. El componente variable del impuesto, sin embargo, fue posteriormente reducido en múltiples oportunidades hasta llegar a 0% en abril de 1988. En 1991, para reducir las oscilaciones de precios debidas a la guerra del Golfo Pérsico (entre julio y octubre de 1990 se observó un aumento del 96% en la cotización del crudo), se crea el Fondo de Estabilización de Precios del Petróleo (FEPP-Ley 19.030), con 200 millones de dólares provenientes del Fondo de Estabilización del Cobre. Estableciendo precios de paridad (cotización promedio semanal observada; no eran públicos y se modificaban cuando los precios de una semana diferían en más de 2% con respecto a la semana anterior) y de referencia (combinación entre el precio esperado de mediano y largo plazo, y los 27

En el caso del gas natural comprimido y del gas licuado vehicular, el impuesto específico se compone de un monto fijo anual que se paga junto con el permiso de circulación y que depende del tipo y tamaño del vehículo, además de un monto 3 3 variable (por unidad de volumen) que se paga en el surtidor, correspondiendo a 1,93 UTM/mil m y 1,4 UTM/m respectivamente.

26

precios en el período anterior), este fondo se encargaba de moderar las alzas de precios de seis productos: gasolina, kerosene doméstico, diesel, gas licuado, nafta y petróleo combustible. El FEPP recibía aportes cuando el precio de paridad de un producto era menor al precio de referencia inferior (piso de la banda), a través del cobro de un impuesto que ascendía al 60% de la diferencia entre ambos precios; por el contrario, se retiraban recursos del FEPP cuando el precio de paridad era mayor que el precio de referencia superior (techo de la banda), los que eran usados para subsidiar en un 100% la diferencia entre ambos precios. Así, los consumidores enfrentaban un precio internacional que correspondía al precio de paridad, si éste se encontraba entre el precio de referencia inferior y superior; al precio de paridad más el 60% de la diferencia entre el precio de referencia inferior y el de paridad, si este último era igual o inferior al primero; o al precio de paridad menos el 100% de la diferencia entre el precio de paridad y el de referencia superior, si este último era menor al primero. Como era un fondo, podía agotarse y con ello dejar de dar protección. Esto sucedió en marzo de 2000, cuando el Estado tuvo que aumentar el fondo en US$ 200 millones, y luego en julio del mismo año, cuando se transfirieron 62,38 millones de dólares. Ese año también, se fijó por ley una banda simétrica de +/-12,5% en torno al precio de referencia intermedio; se determinó un ajuste semanal de los precios de paridad; se estableció una fórmula para el cálculo de los precios de referencia; la tasa de impuesto se aumentó del 60 al 100%; se eliminó el nafta, como producto adscrito al fondo y el saldo del fondo se dividió en cinco subfondos independientes, uno por combustible (Ley 19.681). En términos generales, el FEPP operaba así: Precio mayorista: (Precio paridad-Créditos FEPP)*(1+IVA) + IEC + Impuestos FEPP En septiembre de 2005, en respuesta a la baja cobertura que entregó el FEPP después del huracán Katrina, se crea el Fondo de Estabilización de Precios de Combustibles Derivados del Petróleo (FEPCO, Ley 20.063), que buscaba atenuar las variaciones del precio de la gasolina automotriz, el petróleo diésel, el gas licuado del petróleo y el kerosene doméstico. Su entrada en operación, sacó del FEPP a dichos productos. En definitiva, el FEPCO consistió en una reducción de la amplitud del ancho de banda de precios, llevándola al +/- 5%. Al principio, el fondo contaba con US$ 10 millones. En junio de 2007 le fueron inyectados US$ 60 millones y después hubo dos aportes en el año 2008 (US$ 200 + US$ 500 millones). Este fondo operó hasta junio de 2010, y a partir de entonces, volvió a estar vigente el FEPP para todos los combustibles, pero brindando muy poca cobertura en aquellos subfondos cuyos recursos eran ínfimos (todos menos el de petróleos combustibles). En febrero de 2011, empezó a operar el Sistema de Protección al Contribuyente del Impuesto Específico a los Combustibles (SIPCO-Ley 20.493). Este sistema se aplica a la gasolina automotriz, el petróleo diésel, el gas licuado de petróleo de uso vehicular y el gas natural comprimido, y reemplaza a los anteriores FEPP (salvo para el kerosene doméstico) y FEPCO. Su principal característica es que no depende de un fondo, sino que actúa modificando el Impuesto Específico a los Combustibles, lo que debiera traducirse en un menor costo fiscal (objetivo buscado, para focalizar los recursos en la reconstrucción posterior al terremoto de febrero de 2010). En otras palabras, es análogo a decir que se tiene un “Impuesto Específico a los Combustibles Variable”, que cae cuando el precio internacional sube. El hecho que el SIPCO se financie vía

27

impuestos y subsidios, y no a través de un fondo, implica que no se agotará28. En general, el SIPCO opera así: Precio Mayorista: Precio paridad*(1+IVA) + IEC Donde: IEC = IECBASE + IECVARIABLE IECBASE = 6 UTM/m3 para la gasolina; 1,5 UTM/m3 para el diesel. IECVARIABLE = Impuesto o Crédito si el precio de paridad queda fuera de la banda de +/- 10%29. Por lo tanto, actualmente, para calcular el componente variable, la CNE determina semanalmente los precios de paridad30 y de referencia (inferior y superior)31 de los combustibles. El componente variable consiste en un mecanismo de impuestos o créditos fiscales que incrementarán o rebajarán el componente base, conforme a lo siguiente: a) Cuando el “precio de referencia inferior” sea mayor que el “precio de paridad”, el combustible estará gravado por un impuesto cuyo monto por m3 será igual a la diferencia entre ambos precios. Así, el componente variable será igual al valor de aquel impuesto y se sumará al componente base. b) Cuando el “precio de paridad” exceda al “precio de referencia superior”, operará un crédito fiscal cuyo monto por m3 será igual a la diferencia entre ambos precios. En este caso, el componente variable será igual al valor absoluto de dicha diferencia y se restará del componente base. La idea de todos los mecanismos de estabilización de precios no ha sido evitar el traspaso del alza en los precios a los consumidores, sino que hacerlo de manera gradual, evitando las alzas transitorias y amortiguando las permanentes, sin llegar a transformarse en un subsidio. Sin embargo, en Julio de 2010, el Presidente de la República, dentro del Mensaje con el que se dio inicio al proyecto de ley sobre SIPCO dijo: “En general, la “estabilización” de precios sólo puede ocurrir cuando los precios tienden a volver a sus valores originales a lo largo del tiempo; es decir, cuando los cambios iniciales de precios son compensados por los cambios siguientes, y por tanto son transitorios. Sin embargo, la evidencia muestra que la casi totalidad de los cambios mensuales en los precios internacionales de los combustibles son permanentes, en vez de transitorios. Es decir, en promedio no son compensados por los cambios siguientes. Lo anterior tiene como consecuencia que lo eficiente sea establecer mecanismos que faciliten el ajuste a las nuevas condiciones de precios que van emergiendo, durante un período transitorio. En general, los fondos no son mecanismos óptimos para ese fin, pues frente a aumentos permanentes y sucesivos de precio tienden a agotarse, o bien a crecer sin límite ante bajas permanentes y sucesivas de precio. Los mecanismos más apropiados para enfrentar cambios permanentes son los seguros financieros”.

28

Otra diferencia con el FEPP, es que este último daría cobertura a todos los consumidores, mientras que el SIPCO sólo cubre a quienes pagan IEC, y no a quienes lo recuperan vía IVA. 29 En febrero de 2011, la banda de precios era de +/- 12,5%, la que fue reducida en septiembre de 2012. 30 Los precios de paridad se determinan para la gasolina automotriz, el petróleo diesel, el gas licuado y el kerosene doméstico. Se trata de la cotización observada en los mercados internacionales relevantes (el principal es el de la Costa del Golfo de Estados Unidos), considerando el valor FOB (free on board), los costos de transporte, seguros, derechos de aduana y otros gastos y costos de internación, según corresponda. 31 Los precios de referencia son valores esperados que reflejan el precio del respectivo combustible en el mediano y corto plazo. Se obtienen de observar los precios históricos y futuros de cada uno de estos combustibles en el mercado internacional y puestos en Chile, y se determinan en base al valor del crudo WTI (West Texas Intermediate, uno de los "crudos marcadores") y un diferencial de refinación y los costos de transporte, seguros, derechos de aduana y otros gastos y costos de internación, según corresponda.

28

8.

Anexo 2: VI Encuesta de Presupuestos Familiares (EPF), 2006-2007, INE.

Esta Encuesta tiene como principal objetivo, conocer los cambios en la estructura de gastos de los hogares del país, insumo básico de la actualización de las ponderaciones de los bienes y servicios que componen la canasta del IPC. La Encuesta fue aplicada entre noviembre de 2006 y octubre de 2007. La cobertura geográfica de la encuesta abarca totas las capitales regionales del país, más la parte conurbana de algunas de ellas. Sin embargo, el INE destaca que a pesar de esto, la estimación de la estructura del gasto es nacional, y en ningún caso se podría construir una estimación del gasto a nivel de regiones. El diseño muestral es probabilístico y estratificado, según área geográfica y clasificación socioeconómica (alta, media y baja). La Encuesta consiste en el llenado de una libreta, por parte de todos los miembros del hogar que tengan 15 años o más, con todos los gastos que se hicieron diariamente, durante los 15 días del período de registro. Adicionalmente, se le pide al hogar que registre aquellos gastos de carácter periódico (agua, luz, contribuciones, arriendo, etc.), según la cifra del último recibo. Por otro lado, se solicita anotar los gastos menos frecuentes, previos a los 15 días de registro. Por ejemplo, se consulta por los seis meses previos en el caso de gastos en: turismo, equipos para deporte y entretenimiento, artefactos para el hogar, alfombras y revestimientos de pisos; consultas médicas-dentales y de otros profesionales de la salud; exámenes de laboratorio, radiografías y procedimientos extra hospitalarios y servicios de educación. Y en el caso de los siguientes gastos, se consulta por un período de recuerdo de doce meses: muebles, artefactos y electrodomésticos para el hogar, computación y accesorios, equipos y artículos para la recreación y comunicación, servicios para la mantención y reparación del hogar y materiales implicados en este concepto, vehículos nuevos y usados, lentes ópticos- aparatos y equipos ortopédicos. Según reza en el manual metodológico del INE, el criterio de medición utilizado se basa en el concepto de gasto de consumo adquirido32 y excepcionalmente, en el caso de gastos periódicos de frecuencia trimestral o mensual se emplea el concepto de gasto de consumo pagado33. El concepto de ingreso corresponde al ingreso corriente disponible, que está compuesto por: Ingresos del trabajo dependiente34, Ingresos del trabajo independiente, Rentas de la propiedad y Transferencias corrientes recibidas. En forma separada se incluye el arriendo imputado de la vivienda propia y cedida gratuitamente, que corresponde al valor estimado por el hogar respecto de lo que debería pagar si tomara la vivienda en arriendo.

32

Precio contado de los bienes y servicios comprados por los hogares dentro del periodo de referencia, independientemente de que se haya realizado o no desembolso por dichas compras en el periodo. Esto significa que para las compras a crédito realizadas dentro del periodo de referencia se contabiliza el monto total que el hogar hubiese pagado de haber comprado al contado. Esto es particularmente relevante en el caso de los bienes durables. 33 Es decir, se registra el valor del último recibo de los gastos de arriendo, dividendo, agua, electricidad, gas a medidor, teléfono, TV cable, gastos comunes, contribuciones de bienes raíces, extracción de basura y servicios de educación. 34 Excluye impuestos y pagos previsionales obligatorios. Tanto en el gasto como en el ingreso se incluye el excedente al 7% que el trabajador dependiente paga por su plan de salud ya que es un gasto voluntario.

29

Las principales diferencias con las encuestas precedentes se pueden ver en el siguiente cuadro. Tabla A.2.1: Comparación de la IV, V y VI Encuesta de Presupuestos Familiares. Ámbito Geográfico

Período de Aplicación Período de Registro Período de Recuerdo Concepto de Gasto Concepto de Ingreso

IV EPF (1987-1988) Gran Santiago

Diciembre de 1987 a Noviembre de 1988 3 meses

V EPF (1996-1997) Gran Santiago (desde 1992, incluye Padre Hurtado). Iquique. Punta Arenas. Agosto de 1996 a Julio de 1997

VI EPF (2006-2007) Gran Santiago Ciudades Capitales Regionales.

Una quincena

Noviembre de 2006 a Octubre de 2007 Una quincena

No hubo

Un mes

6 y 12 meses

Consumo adquirido

Consumo adquirido

Consumo adquirido

1.- Remuneración de los asalariados (excluye descuentos previsionales), en efectivo y especie. 2.- Retiros de renta empresarial e ingresos de los trabajadores por cuenta propia, en efectivo y en especie. 3.- Renta de la propiedad (excluyendo el estimado de la vivienda ocupada por el propietario). 4.- Transferencias corrientes y otras prestaciones recibidas 5.- Ingresos por venta de bienes usados. 6.- Devolución de impuestos.

1.- Ingreso del trabajo dependiente. 2.- Ingreso del trabajo independiente. 3.- Renta de la propiedad. 4.- Transferencias. 5.- Arriendo imputado de la propia vivienda

1.- Ingreso del trabajo asalariado. 2.- Ingresos de negocios propios. 3.- Ingresos a la propiedad. 4.- Ingresos por jubilaciones y otras transferencias. 5.- Transferencias regulares emitidas.

Fuente: Instituto Nacional de Estadísticas.

30

9.

Anexo 3: Proporción de hogares que gastan en bencina, participación de cada decil en la recaudación de IEG, y carga tributaria del IEG e índice de Suits, por decil de ingreso, de gasto, y de gasto con arriendo imputado, per cápita, 1988, 1997 y 2007.

Tabla A.3.1: Proporción de hogares que gastan en bencina, por decil de ingreso, de gasto, y de gasto con arriendo imputado, per cápita. 1987-1988 Decil 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Ingreso per cápita % 2.13 3.16 5.81 7.30 6.62 16.50 17.05 27.35 49.50 67.00

Total

20.17

Deciles de acuerdo con: Gasto per cápita % 2.66 2.75 6.40 4.76 6.90 13.83 19.35 24.95 47.96 72.22

Gasto per cápita + Arriendo imputado % 2.55 3.00 5.01 5.13 7.91 13.87 21.35 24.45 48.00 70.51

20.17 Fuente: Elaboración propia, desde la base de datos de la IV EPF

20.17

Tabla A.3.2: Proporción de hogares que gastan en bencina, por decil de ingreso, de gasto, y de gasto con arriendo imputado, per cápita. 1996-1997 Decil 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Ingreso per cápita % 7.54 8.01 13.41 15.65 17.51 25.14 31.36 44.62 63.22 76.65

Total

30.21

Deciles de acuerdo con: Gasto per cápita % 3.17 8.14 9.70 14.06 20.87 30.50 33.60 45.96 59.46 76.71

Gasto per cápita + Arriendo imputado % 3.77 7.94 11.27 14.93 23.40 26.83 34.61 47.01 58.13 74.30

30.21 Fuente: Elaboración propia, desde la base de datos de la V EPF

30.21

Tabla A.3.3: Proporción de hogares que gastan en bencina, por decil de ingreso, de gasto, y de gasto con arriendo imputado, per cápita. 2006-2007 Decil 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Ingreso per cápita % 9.56 15.02 19.16 21.28 26.40 34.24 39.16 50.05 66.88 75.78

Total

35.72

Deciles de acuerdo con: Gasto per cápita % 5.06 9.32 15.93 23.53 26.82 32.43 39.38 56.30 68.38 80.17

Gasto per cápita + Arriendo imputado % 4.83 13.10 17.62 21.37 29.14 33.61 37.36 56.86 63.54 79.86

35.72 Fuente: Elaboración propia, desde la base de datos de la VI EPF

35.72

31

Tabla A.3.4: Participación en la recaudación de Impuesto a las Gasolinas, por decil de ingreso, de gasto, y de gasto con arriendo imputado, per cápita. 1987-1988 Decil 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Ingreso per cápita % 0.23 0.94 1.28 2.13 1.61 4.72 6.76 10.38 25.14 46.81

Total

100

Deciles de acuerdo con: Gasto per cápita % 0.61 0.43 1.23 1.14 2.14 3.11 5.02 9.89 24.01 52.41

Gasto per cápita + Arriendo imputado % 0.63 0.50 0.87 1.53 2.50 2.97 5.58 10.43 23.70 51.28

100 Fuente: Elaboración propia, desde la base de datos de la IV EPF

100

Tabla A.3.5: Participación en la recaudación de Impuesto a las Gasolinas, por decil de ingreso, de gasto, y de gasto con arriendo imputado, per cápita. 1996-1997 Decil 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Ingreso per cápita % 1.16 1.41 2.61 3.10 4.34 6.74 8.46 13.28 23.33 35.57

Total

100

Deciles de acuerdo con: Gasto per cápita % 0.38 0.95 1.74 3.03 4.37 7.90 8.64 14.78 22.40 35.81

Gasto per cápita + Arriendo imputado % 0.42 1.05 2.00 3.12 5.56 6.34 9.73 14.58 22.25 34.95

100 Fuente: Elaboración propia, desde la base de datos de la V EPF

100

Tabla A.3.6: Participación en la recaudación de Impuesto a las Gasolinas, por decil de ingreso, de gasto, y de gasto con arriendo imputado, per cápita. 2006-2007 Decil 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Total

Deciles de acuerdo con: Ingreso per cápita Gasto per cápita Gasto per cápita + Arriendo imputado % % % 1.07 0.51 0.40 2.24 0.93 1.52 3.42 2.31 2.49 3.10 3.27 3.13 5.06 4.60 5.27 6.95 6.53 6.65 8.77 8.64 8.53 14.11 14.45 14.90 23.07 23.08 21.05 32.20 35.68 36.05 100 100 100 Fuente: Elaboración propia, desde la base de datos de la VI EPF

32

Tabla A.3.7: Carga tributaria del impuesto específico a las gasolinas, por decil de ingreso, de gasto, y de gasto con arriendo imputado, per cápita. 1987-1988 Decil 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Ingreso per cápita % 0.50 1.06 1.15 1.47 0.81 2.10 2.15 2.32 3.42 2.66

Total

1.75

Deciles de acuerdo con: Gasto per cápita % 1.08 0.55 1.18 0.89 1.26 1.50 1.87 2.68 4.29 4.32

Gasto per cápita + Arriendo imputado % 0.97 0.52 0.64 0.94 1.20 1.12 1.70 2.27 3.46 3.43

1.96 Fuente: Elaboración propia, desde la base de datos de la IV EPF

1.62

Dentro de los datos más antiguos, la carga tributaria -tanto en los hogares ordenados por ingreso como por gasto per cápita, con y sin arriendo imputado-, tiene un comportamiento errático, subiendo y bajando a medida que se avanza a través de los deciles. Probablemente esto responde a que el gasto en gasolina no es uno individual, sino más bien familiar, por lo tanto su elasticidad positiva puede estar más relacionada con el ingreso (o gasto) total, que con el per cápita. Tabla A.3.8: Carga tributaria del impuesto específico a las gasolinas, por decil de ingreso, de gasto, y de gasto con arriendo imputado, per cápita. 1996-1997 Decil 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Total

Deciles de acuerdo con: Ingreso per cápita Gasto per cápita Gasto per cápita + Arriendo imputado % % % 3.30 0.79 0.61 1.78 1.33 1.06 2.81 1.81 1.57 2.58 2.55 1.95 2.88 3.00 2.87 3.31 4.30 2.67 3.60 3.61 3.23 3.86 4.49 3.60 4.21 4.57 3.72 2.87 3.39 2.77 3.11 2.98 2.40 Fuente: Elaboración propia, desde la base de datos de la V EPF

En las cifras de los ’90, salvo por el dato del primer decil de ingresos, la carga tributaria del IEG tiene un comportamiento bastante progresivo, aumentando a medida que se avanza en los deciles. La otra excepción la constituye el decil 10, que no representa la mayor carga, sino que ésta corresponde al decil 9, por las razones detalladas en el texto (mayor uso de automóviles a diésel; utilización de automóviles de la empresa en la que se trabaja; evasión del IVA por la vía de compra de gasolina con factura de alguna empresa propia; límite tecnológico).

33

Tabla A.3.9: Carga tributaria del impuesto específico a las gasolinas, por decil de ingreso, de gasto, y de gasto con arriendo imputado, per cápita. 2006-2007 Decil 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Total

Deciles de acuerdo con: Ingreso per cápita Gasto per cápita Gasto per cápita + Arriendo imputado % % % 3.37 0.89 0.52 3.10 1.14 1.44 3.56 2.19 1.89 2.57 2.50 1.89 3.45 2.84 2.63 3.72 3.30 2.72 3.68 3.33 2.75 4.25 4.10 3.57 4.36 4.34 3.38 2.81 3.13 2.80 3.49 2.78 2.36 Fuente: Elaboración propia, desde la base de datos de la VI EPF

Sobre todo a partir de los ’90, no es de extrañar que la carga tributaria respecto del ingreso per cápita sea más grande que respecto al gasto per cápita (con y sin arriendo imputado)35, pues en Chile, salvo los del quinto quintil, la mayoría de los hogares gastan más de lo que ganan (más de un 70% de sus ingresos en el caso del quintil más pobre, un 40% en el caso del segundo quintil, un 20% en el caso del tercer quintil y casi un 10% en el caso del cuarto quintil, de acuerdo con las cifras de la VI EPF). En este sentido, llama la atención las altas cargas tributarias en términos relativos, de los deciles más pobres, en relación con sus ingresos, lo que precisamente responde a lo bajo de ellos, por lo que cualquier gasto, significa una proporción considerable. Si se grafica la distribución que mejor representa a estos datos de carga tributaria del IEG, según los hogares ordenados por ingreso y gasto per cápita, con y sin arriendo imputado, y con un intervalo de confianza del 95%, se puede observar que la carga tributaria promedio aumenta a medida que se avanza en los centiles y que, salvo para 1988, esta carga tributaria presenta una caída estadísticamente significativa, a contar del percentil 90. En el caso de la carga tributaria del IEG según los hogares ordenados por ingreso per cápita, tanto para el año ’97 como ’07, el intervalo de confianza en los primeros deciles es bastante ancho, seguramente debido a los pocos hogares que gastan en bencina dentro de estos estratos de la población, por lo que el comportamiento errático de la carga no es estadísticamente significativo. De todas formas, aunque menos manifiesta en la curva ordenada por ingreso per cápita, la carga tributaria promedio aumenta a medida que se avanza en los diversos centiles (en otras palabras, el IEG es más progresivo en gastos que en ingresos). Sobre todo para el gasto per cápita, la curva que describe los datos de los años ’80, es bastante más convexa que las otras, evidenciando la mayor progresividad del IEG en esos años. La diferencia entre las curvas del año ’97 y ’07, en la práctica, no es estadísticamente significativa en ningún tramo. 35

De igual forma ocurre con el tratamiento de ingresos y gastos por hogar (ver gráfico A.4.1 en Anexo 4).

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Gráfico A.3.1: Carga Tributaria de IEG según Centil de Ingreso, Gasto por Hogar y Gasto por Hogar con Arriendo Imputado Per Cápita, 1988, 1997 y 2007

Fuente: Elaboración propia, desde las bases de datos de las citadas EPF.

35

Respecto de los índices de Suits –cuyas diferencias son estadísticamente significativas con un 95% de confianza, tanto al interior de cada EPF, como a través de ellas-, lo primero que se puede observar, es que el IEG es más progresivo en gastos que en ingresos. Sin embargo, cuando el tratamiento de la información es per cápita, el IEG es menos progresivo que cuando es por hogar (comprar con anexo 4), llegando incluso a ser regresivo en algunos casos. Una hipótesis explicativa de esto puede ser que los hogares más numerosos hacen el esfuerzo de tener su automóvil de uso particular (lo rentabilizan mucho más que los hogares unipersonales), y de esta forma, el IEG afecta a hogares que tienen como un todo, un ingreso (o gasto) alto, pero un per cápita, que no lo es tanto. Esta menor progresividad es más pronunciada en nuestros cálculos que en los de Agostini y Jiménez (2012), y esto ocurre porque ellos analizan la progresividad del IEG a la luz del “gasto en gasolina”, y no del “pago de impuestos por litro consumido”. Esta distinción es importante, porque un mayor gasto en bencina no necesariamente implica un mayor pago de impuesto, ya que el impuesto es fijo por litro, y los precios de las gasolinas varían según octanaje y comuna en la que se ubique la estación de servicio. Por otro lado, en las siguientes tablas se puede ver que a medida que avanzaron los años, el impuesto se hizo menos progresivo, bajando considerablemente su progresividad en los ‘90, y recuperándola un poco en la década del 2000, pero sin alcanzar los niveles que se tenían en los ‘80, pasando a ser prácticamente un impuesto proporcional, lo que sería consistente con el acceso al automóvil de uso particular, por parte de los hogares de las capas socioeconómicamente medias de la población. Tabla A.3.10: índice de Suits del impuesto específico a las gasolinas, 1987-1988 Hogares ordenados por deciles de: Ingreso per cápita

Gasto per cápita

Índice de Suits 0.0548 I. de C. al 95% 0.0510 0.0585 0.1835 Error Estándar 0.0019 Fuente: Elaboración propia, desde la base de datos de la IV EPF

0.1870 0.1904 0.0018

Gasto per cápita + Arriendo imputado 0.1737 0.1704 0.1771 0.0017

Tabla A.3.11: índice de Suits del impuesto específico a las gasolinas, 1996-1997 Hogares ordenados por deciles de: Ingreso per cápita

Gasto per cápita

Índice de Suits -0.0534 -0.0155 I. de C. al 95% -0.0559 -0.0509 -0.0182 -0.0128 Error Estándar 0.0011 0.0014 Fuente: Elaboración propia, desde la base de datos de la V EPF

Gasto per cápita + Arriendo imputado 0.0070 0.0044 0.0096 0.0013

Tabla A.3.12: índice de Suits del impuesto específico a las gasolinas, 2006-2007 Hogares ordenados por deciles de: Ingreso per cápita

Gasto per cápita

Índice de Suits -0.0731 I. de C. al 95% -0.0757 -0.0706 -0.0009 Error Estándar 0.0012 Fuente: Elaboración propia, desde la base de datos de la VI EPF

0.0017 0.0043 0.0013

Gasto per cápita + Arriendo imputado 0.0174 0.0148 0.0200 0.0013

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10.

Anexo 4: Proporción de hogares que gastan en bencina, participación de cada decil en la recaudación de IEG, y carga tributaria del IEG e índice de Suits, por decil de ingreso, de gasto, y de gasto con arriendo imputado, por hogar, 1988, 1997 y 2007.

Tabla A.4.1: Proporción de hogares que gastan en bencina, por decil de ingreso, de gasto, y de gasto con arriendo imputado, del hogar. 1987-1988 Decil 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Total

Deciles de acuerdo con: Ingreso total Gasto total Gasto total + Arriendo imputado % % % 0.69 0.34 0.27 2.49 1.02 1.18 3.21 4.32 2.50 1.90 4.10 5.02 9.51 7.46 4.57 12.34 9.88 10.44 17.06 17.77 19.75 25.39 26.18 25.86 50.28 47.50 48.58 79.26 83.20 83.65 20.17 20.17 20.17 Fuente: Elaboración propia, desde la base de datos de la IV EPF

Tabla A.4.2: Proporción de hogares que gastan en bencina, por decil de ingreso, de gasto, y de gasto con arriendo imputado, del hogar. 1996-1997 Decil 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Total

Ingreso total % 4.43 5.95 11.63 14.85 16.15 22.46 30.84 47.57 64.39 83.96

Deciles de acuerdo con: Gasto total % 0.68 5.22 9.60 13.21 19.47 27.10 33.14 48.76 62.65 82.33

30.21 30.21 Fuente: Elaboración propia, desde la base de datos de la V EPF

Gasto total + Arriendo imputado % 1.08 5.26 9.21 9.95 19.46 26.06 35.49 49.35 63.41 82.90 30.21

Tabla A.4.3: Proporción de hogares que gastan en bencina, por decil de ingreso, de gasto, y de gasto con arriendo imputado, del hogar. 2006-2007 Decil 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Total

Deciles de acuerdo con: Ingreso total Gasto total Gasto total + Arriendo imputado % % % 6.20 0.96 0.38 10.12 8.02 6.54 17.87 13.77 14.34 22.54 17.84 20.05 23.45 25.76 23.65 32.21 30.64 31.87 41.29 44.05 43.67 48.82 54.74 53.68 69.15 71.29 72.63 85.96 90.25 90.55 35.72 35.72 35.72 Fuente: Elaboración propia, desde la base de datos de la VI EPF

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Tabla A.4.4: Participación en la recaudación de Impuesto a las Gasolinas, por decil de ingreso, de gasto, y de gasto con arriendo imputado, del hogar. 1987-1988 Decil 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Total

Deciles de acuerdo con: Ingreso total Gasto total Gasto total + Arriendo imputado % % % 0.08 0.03 0.02 0.28 0.10 0.14 0.60 0.47 0.25 0.53 0.58 0.83 2.01 1.21 0.73 2.53 2.56 2.73 5.79 4.11 3.95 10.23 8.38 8.62 21.60 19.99 20.57 56.35 62.58 62.17 100 100 100 Fuente: Elaboración propia, desde la base de datos de la IV EPF

Tabla A.4.5: Participación en la recaudación de Impuesto a las Gasolinas, por decil de ingreso, de gasto, y de gasto con arriendo imputado, del hogar. 1996-1997 Decil 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Total

Deciles de acuerdo con: Ingreso total Gasto total Gasto total + Arriendo imputado % % % 0.54 0.03 0.11 0.80 0.58 0.62 2.02 1.30 1.15 2.99 2.16 1.63 3.23 3.84 3.90 5.18 6.28 5.72 8.12 9.04 9.34 13.40 13.83 14.07 22.47 21.39 21.33 41.25 41.54 42.15 100 100 100 Fuente: Elaboración propia, desde la base de datos de la V EPF

Tabla A.4.6: Participación en la recaudación de Impuesto a las Gasolinas, por decil de ingreso, de gasto, y de gasto con arriendo imputado, del hogar. 2006-2007 Decil 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Total

Deciles de acuerdo con: Ingreso total Gasto total Gasto total + Arriendo imputado % % % 0.75 0.06 0.04 1.26 0.88 0.61 2.27 1.65 1.67 3.62 2.17 2.49 4.26 3.59 3.33 6.35 5.32 5.39 8.57 8.72 8.47 11.86 13.28 12.89 20.66 21.31 21.42 40.42 43.01 43.70 100 100 100 Fuente: Elaboración propia, desde la base de datos de la VI EPF

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Tabla A.4.7: Carga tributaria del impuesto específico a las gasolinas, por decil de ingreso, de gasto, y de gasto con arriendo imputado, del hogar. 1987-1988 Decil 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Total

Deciles de acuerdo con: Ingreso total Gasto total Gasto total + Arriendo imputado % % % 0.03 0.02 0.00 0.08 0.03 0.03 0.13 0.11 0.05 0.09 0.11 0.12 0.27 0.18 0.09 0.28 0.31 0.28 0.50 0.40 0.31 0.65 0.62 0.53 0.86 1.05 0.89 0.96 1.51 1.24 0.38 0.43 0.35 Fuente: Elaboración propia, desde la base de datos de la IV EPF

Tabla A.4.8: Carga tributaria del impuesto específico a las gasolinas, por decil de ingreso, de gasto, y de gasto con arriendo imputado, del hogar. 1996-1997 Decil 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Total

Deciles de acuerdo con: Ingreso total Gasto total Gasto total + Arriendo imputado % % % 0.52 0.02 0.04 0.32 0.23 0.17 0.58 0.40 0.25 0.64 0.51 0.29 0.62 0.71 0.57 0.76 0.95 0.69 0.95 1.08 0.90 1.16 1.26 1.06 1.27 1.35 1.16 1.05 1.22 1.07 0.79 0.77 0.62 Fuente: Elaboración propia, desde la base de datos de la V EPF

Tabla A.4.9: Carga tributaria del impuesto específico a las gasolinas, por decil de ingreso, de gasto, y de gasto con arriendo imputado, del hogar. 2006-2007 Decil 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Total

Deciles de acuerdo con: Ingreso total Gasto total Gasto total + Arriendo imputado % % % 0.74 0.04 0.02 0.54 0.33 0.17 0.74 0.49 0.38 0.90 0.50 0.45 0.83 0.66 0.51 1.03 0.79 0.67 1.10 1.03 0.87 1.14 1.21 1.03 1.36 1.34 1.20 1.24 1.31 1.18 0.96 0.77 0.65 Fuente: Elaboración propia, desde la base de datos de la VI EPF

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Gráfico A.4.1: Carga Tributaria de IEG según Centil de Ingreso, Gasto por Hogar y Gasto por Hogar con Arriendo Imputado, 1988, 1997 y 2007

Fuente: Elaboración propia, desde las bases de datos de las citadas EPF.

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Tabla A.4.10: índice de Suits del impuesto específico a las gasolinas, 1987-1988 Hogares ordenados por deciles de: Gasto total Índice de Suits 0.3304 I. de C. al 95% 0.2176 0.2243 0.3274 0.3334 Error Estándar 0.0017 0.0015 Fuente: Elaboración propia, desde la base de datos de la IV EPF Ingreso total 0.2210

Gasto total + Arriendo imputado 0.3431 0.3403 0.3458 0.0014

Tabla A.4.11: índice de Suits del impuesto específico a las gasolinas, 1996-1997 Hogares ordenados por deciles de: Gasto total Índice de Suits 0.0944 I. de C. al 95% 0.0726 0.0770 0.0921 0.0967 Error Estándar 0.0011 0.0012 Fuente: Elaboración propia, desde la base de datos de la V EPF Ingreso total 0.0748

Gasto total + Arriendo imputado 0.1464 0.1442 0.1486 0.0011

Tabla A.4.12: índice de Suits del impuesto específico a las gasolinas, 2006-2007 Hogares ordenados por deciles de: Gasto total Índice de Suits 0.1323 I. de C. al 95% 0.0551 0.0597 0.1302 0.1345 Error Estándar 0.0012 0.0011 Fuente: Elaboración propia, desde la base de datos de la VI EPF Ingreso total 0.0574

Gasto total + Arriendo imputado 0.1626 0.1606 0.1647 0.0011

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