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Financiera Rural Financiamiento a Productores Rurales Auditoría de Desempeño: 10‐1‐06HAN‐07‐0064 GB‐066 Criterios de Selección Esta auditoría se seleccionó con base en los criterios generales y particulares establecidos en la Normativa Institucional de la Auditoría Superior de la Federación para la planeación específica utilizada en la integración del Programa Anual de Auditorías para la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2010, considerando la importancia, pertinencia y factibilidad de su realización. Objetivo Fiscalizar el cumplimiento del objetivo estratégico de otorgar créditos a los productores rurales de ingresos bajos y medios a fin de elevar la producción y productividad del campo y mejorar su nivel de vida. Alcance La auditoría comprendió la verificación del cumplimiento de las disposiciones emitidas en 2010 sobre el Sistema de Evaluación del Desempeño (SED), la eficacia en el cumplimiento de los objetivos de la Financiera Rural relativos al financiamiento a productores rurales, la eficiencia en la gestión operativa y la economía en la aplicación de los recursos aprobados. En términos de eficacia, se revisaron la cobertura del financiamiento otorgado a los productores rurales; la identificación de los beneficiarios con los programas de apoyos otorgados; el cumplimiento del objeto de la Financiera Rural; el impacto de las acciones de financiamiento en la producción del campo, en la capitalización de las unidades productivas y en el mejoramiento del nivel de vida de los productores rurales financiados, así como el cumplimiento de las metas establecidas en el Programa Especial Concurrente para el Desarrollo Rural Sustentable 2007‐2012 (PEC), publicado en el Diario Oficial de la Federación el 30 de noviembre de 2007. En eficiencia, se verificaron los apoyos otorgados a los productores para reducir los costos al crédito; la constitución de garantías líquidas para acceder a créditos; los resultados de la operación del Programa Integral de Formación, Capacitación y Consultoría para Productores e Intermediarios Financieros Rurales; los apoyos otorgados para la constitución y operación de unidades de promoción de crédito; la atención de los intermediarios financieros, y la recuperación de la cartera de crédito. En la vertiente de economía, se revisaron los indicadores financieros de la entidad fiscalizada.
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Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2010
Antecedentes El mandato de la Banca de Desarrollo y de los fondos de fomento establecido en la Ley de Instituciones de Crédito consiste en facilitar el acceso al financiamiento de los sujetos económicos que la banca privada no atiende, entre los que se identifica a los productores rurales de ingresos bajos y medios. Los productores rurales son las personas físicas o morales, que se dedican a actividades agropecuarias, forestales, pesqueras o a cualquier otra actividad económica vinculada al medio rural. Los productores de ingresos bajos y medios son aquellos cuyo ingreso neto anual no rebasa 3,000 veces el salario mínimo diario vigente de la zona en la que se realizan las inversiones. Las limitaciones de financiamiento a los productores rurales de ingresos bajos y medios radican en el rezago en activos, tecnología e infraestructura que impide generar un flujo de recursos permanente para tener acceso al crédito que ofertan las instituciones privadas; el desconocimiento de los productores sobre los requisitos y trámites para obtener crédito, así como la dispersión geográfica de dichos productores en las zonas montañosas y en el sur‐ sureste del país. Conforme a la Iniciativa de la Ley General de Crédito Rural de la Cámara de Diputados del 15 de octubre de 1975, por acuerdo del Ejecutivo Federal y debido a la necesidad de unificar las políticas de las instituciones cuyos propósitos eran semejantes, y que atendían prácticamente a la misma población, se fusionaron las tres principales instituciones que conformaban el sistema nacional de crédito al campo: el Banco Nacional de Crédito Ejidal, el Banco Nacional de Crédito Agrícola, y el Banco Nacional Agropecuario, con la finalidad de manejar el apoyo crediticio al campo bajo criterios uniformes y evitar duplicidad de funciones. En julio del mismo año, se crearon 12 bancos regionales para integrar un sistema unificado que canalizara los recursos financieros al sector rural, lo que dio lugar al Banco Nacional de Crédito Rural (BANRURAL) y sus bancos rurales, que integraron el sistema BANRURAL. La misión de BANRURAL se enfocó en financiar la producción primaria agropecuaria y forestal, así como sus actividades complementarias. Durante el periodo de 1976 a 1988, el financiamiento promedio como porcentaje del PIB del sector agrícola fue de 2.4%, 5.9 puntos porcentuales por debajo del financiamiento promedio al sector gobierno que fue de 8.3%, situación que se agravó en el periodo 1989‐ 2000, donde el financiamiento promedio al sector agrícola se redujo en 0.8%. En 2002, el Ejecutivo Federal propuso la disolución y liquidación de BANRURAL al Congreso de la Unión y la creación de una nueva agencia de desarrollo, la Financiera Rural. De acuerdo con la Financiera Rural, las principales causas de la liquidación de BANRURAL fueron las siguientes: ‐ Una estructura operativa ineficiente: 13 bancos regionales que operaban de manera independiente, y ocupaba a más de 23,000 empleados.
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‐ Acceso ilimitado a fondos públicos, por lo que el 86.0% de su colocación provenía de otras fuentes distintas a su patrimonio. ‐ Costo operativo superior a sus ingresos: costaba 3.9 pesos generar 1 peso de utilidad. ‐ Cartera vencida insostenible. El índice de cartera vencida en los noventa alcanzó el 45.0% y en 2002 se ubicó en 48.0%. ‐ En los años noventa operaba con pérdidas que ascendieron a 6,625.0 millones de pesos, en promedio anual. ‐ Entre 1988 y 2002 los recursos fiscales aportados a BANRURAL sumaron más de 190.0 mil millones de pesos para absorber los pasivos, subsidios y el costo de la liquidación. En la Exposición de Motivos de la Ley Orgánica de la Financiera Rural de 2002, se señala que el sistema BANRURAL presentaba un capital negativo y sus obligaciones también generaron impactos negativos en el erario público, por lo que resultaba indispensable terminar con dicho deterioro. El 26 de diciembre de 2002, se publicó la Ley Orgánica de la Financiera Rural, que crea a la institución financiera como un organismo descentralizado. En el artículo 2 de la ley, se establece que el objeto de la Financiera Rural consiste en coadyuvar a realizar la actividad prioritaria del Estado de impulsar el desarrollo de las actividades agropecuarias, forestales, pesqueras y todas las demás actividades económicas vinculadas al medio rural, con la finalidad de elevar la productividad, así como de mejorar el nivel de vida de su población. Para cumplir con su objeto, en el Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2010 (PEF), se aprobaron 2,262,968.2 miles de pesos a la Financiera Rural en 6 programas presupuestarios; y en el apartado Análisis del Cumplimiento de los Indicadores para Resultados, se incluyeron los indicadores estratégicos “Tasa de crecimiento de proyectos estratégicos de empresas de servicios”; “Porcentaje del crédito asociado de los apoyos con respecto al crédito colocado de la Financiera Rural”, y “Porcentaje de crédito detonado con el apoyo de reducción de costos”. Resultados 1.
Evaluación del diseño del Sistema de Indicadores
En 2010, la Financiera Rural diseñó 80 indicadores en las matrices de Indicadores para Resultados (MIR) de los 6 programas presupuestarios a su cargo: F001 Programa de Garantías Líquidas; F002 Programa integral de Formación, Capacitación y Consultoría para Productores e Intermediarios Financieros Rurales; F029 Constitución y Operación de Unidades de Promoción de Crédito; F030 Reducción de Costos de Acceso al Crédito; F003 Créditos a productores e intermediarios financieros del sector rural (Financiera Rural), y F004 Recuperación de cartera de productores e intermediarios financieros del sector rural (Financiera Rural). Del total de indicadores, 37 se clasificaron como estratégicos, los cuales no miden el objeto de la financiera de impulsar el desarrollo de las actividades agropecuarias, forestales, pesqueras y las vinculadas al medio rural, a fin de elevar la 3
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2010
productividad y mejorar el nivel de vida de su población, ya que esos indicadores se refieren a la gestión del otorgamiento de apoyos para facilitar el acceso al crédito; al cálculo de los montos ejercidos, y a la cobertura de los apoyos en el tratamiento de cartera y la consulta de buró de crédito. Los 43 indicadores de gestión restantes miden los principales procesos con los que se realiza el otorgamiento de garantías líquidas, la formación y capacitación de productores rurales e intermediarios financieros, la reducción de costos para acceder al crédito, y la constitución y operación de unidades de promoción. Véase acción(es): 2.
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Cobertura de la población potencial y objetivo
Con la revisión, se constató que en 2010 la Financiera Rural no contó con un indicador para establecer un parámetro de medición de lo que pretende lograr en términos de cobertura del financiamiento otorgado. Se verificó que en 2010 la población potencial para otorgar créditos fue de 4,961,512 unidades de producción; la objetivo de 19,302 clientes, que fueron productores e intermediarios financieros rurales, empresas rurales, empresas de intermediación financiera, uniones de crédito y entidades dispersoras de crédito; y la atendida con créditos de 14,005 clientes, por lo que no fue posible identificar con precisión la población potencial, objetivo y a los beneficiarios finales del crédito, ni realizar el análisis de la cobertura del financiamiento otorgado por contener diferentes unidades de medida. Véase acción(es): 3.
10‐1‐06HAN‐07‐0064‐07‐002 10‐1‐06HAN‐07‐0064‐07‐003
Eficacia
Beneficiarios de los apoyos otorgados Se constató que la Financiera Rural benefició a 982,548 empresas rurales en 2010, personas físicas o morales, e intermediarios financieros rurales, con los apoyos otorgados en los cuatro programas presupuestarios F001 Programa de Garantías Líquidas; F002 Programa integral de Formación, Capacitación y Consultoría para Productores e Intermediarios Financieros Rurales; F029 Constitución y Operación de Unidades de Promoción de Crédito, y F030 Reducción de Costos de Acceso al Crédito, cantidad superior en 723 veces a los 626 productores beneficiarios y los 733 intermediarios financieros beneficiarios registrados en los padrones presentados por la financiera. Véase acción(es):
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4. Impulsar el desarrollo de las actividades agropecuarias, forestales, pesqueras y todas las demás actividades económicas vinculadas al medio rural En 2010, la Financiera Rural entregó créditos por 21,965,100.0 miles de pesos, 18.0% menos que los 26,792,900.0 miles de pesos programados, por lo que la meta se alcanzó en 82.0%, cifra inferior en 13.0 puntos porcentuales al límite inferior del rango de tolerancia de 95.0%, definido en el indicador “Cumplimiento de la colocación programada”, del objetivo “Fin”, 4
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establecido en la MIR del Programa Presupuestario F003 Créditos a productores e intermediarios financieros del sector rural, debido principalmente a los factores socioeconómicos y eventos climatológicos atípicos ocurridos en el país. También, se analizó el comportamiento de los créditos otorgados en el periodo 2006‐2010, cuyos resultados se muestran en la tabla siguiente: EVOLUCIÓN DE LOS CRÉDITOS OTORGADOS, 2006‐2010 (Miles de pesos y porcentaje) Concepto
2007
2008
2009
2010
Promedio 2006‐2010
TMCA (%)
13,241,700.0
18,283,500.0
24,307,400.0
26,792,900.0
18,932,700.0
22.1
13,592,400.0 16,064,700.0
23,698,800.0
25,041,500.0
21,965,100.0
20,072,500.0
12.7
129.6
103.0
82.0
106.0
2006
Programado
12,038.100.0
Alcanzado Eficacia %
112.9
121.3
FUENTE:
Elaborado por la ASF con la base de datos de dispersiones en 2010, y los informes de Autoevaluación de Gestión de Financiera Rural correspondiente a los ejercicios del periodo 2006‐2010.
TMCA:
Tasa Media de Crecimiento Anual.
En el periodo de análisis, se observó que se incrementaron los créditos otorgados en 12.7%, en promedio anual, al pasar de 13,592,400.0 miles de pesos en 2006 a 21,965,100.0 miles de pesos en 2010; sin embargo, la eficacia en el cumplimiento de la meta anual tuvo un comportamiento a la baja, ya que en 2006 se registró una eficacia de 112.9% y para 2010 se ubicó en 82.0%. En el análisis de los créditos otorgados en el periodo 2006‐2010 por actividad, se observaron los resultados que se detallan en el cuadro siguiente: COLOCACIÓN DE CRÉDITOS POR SECTOR, 2006‐2010 (Miles de pesos) 2006 Sector
2007
2008
Importe
Part. %
Agrícola
7,537,500.0
55.5
8,702,100.0
54.2
10,683,700.0
Ganadería
1,881,800.0
13.8
1,880,900.0
11.7
2,286,000.0
Otros
4,173,100.0
30.7
5,481,700.0
34.1
13,592,400.0 100.0
16,064,700.0
100.0
Total
Importe
Part. %
Importe
Part. %
2009 Importe
45.1 10,391,600.0
Part. %
2010 Importe
Part. %
41.5
9,303,000.0
1,778,600.0
7.1
1,402,600.0
6.4 (7.1)
10,729,100.0
45.3 12,871,300.0
51.4
11,259,500.0
51.3 28.2
23,698,800.0
100.0 25,041,500.0
100.0
21,965,100.0
100.0 12.7
9.6
42.3
TMCA (%) 5.4
FUENTE:
Elaborado por la ASF con base en los informes de Autoevaluación de Financiera Rural correspondientes a los ejercicios del periodo 2006‐2010.
Otros:
Incluye los sectores industrial, comercial, servicios y forestal, así como el establecimiento de papelerías, refaccionarías, panaderías, ferreterías, tiendas de abarrotes, comercialización de artesanías, embotelladoras de agua, parques recreativos y servicios turísticos.
TMCA:
Tasa Media de Crecimiento Anual.
NOTA:
Las cifras entre paréntesis denotan disminución.
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Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2010
Se determinó que la Financiera Rural entregó 21,965,100.0 miles de pesos por concepto de créditos en 2010, de los cuales el 42.3% se destinó al sector agrícola y el 6.4% al sector ganadero, que son los principales sectores que la financiera atendió de acuerdo con su objeto; y el 51.3% se canalizó a otras actividades (industria, comercio, servicios y forestal, el establecimiento de papelerías, refaccionarias, panaderías, ferreterías, tiendas de abarrotes, comercialización de artesanías, embotelladoras de agua, parques recreativos y servicios turísticos). En el periodo 2006‐2010, el crecimiento del crédito en otras actividades fue de 28.2%, en promedio anual, que fue el más alto respecto de la actividad agropecuaria. El financiamiento destinado a la agricultura aumentó en 5.4%, en promedio anual; y el canalizado a la ganadería disminuyó en 7.1%, en promedio anual. Como se observa, en los últimos cinco años el financiamiento otorgado por la Financiera Rural se orientó principalmente a apoyar las actividades vinculadas con el medio rural; y, en menor medida, las relacionadas con la agricultura y la ganadería. 5.
Elevar la producción y productividad
Con la auditoría practicada, se constató que en 2010 la Financiera Rural estableció un indicador indirecto para evaluar el impacto del financiamiento en la producción y productividad agropecuaria, por lo que aplicó una metodología para identificar dichos impactos. En la metodología se considera que los clientes recurrentes son acreditados que han permanecido más de dos años en el banco e incrementaron su financiamiento. El comportamiento del monto otorgado a los clientes recurrentes se presenta en el cuadro siguiente: COMPORTAMIENTO DEL MONTO PROMEDIO ANUAL DE FINANCIAMIENTO OTORGADO A LOS CLIENTES RECURRENTES, 2007‐2010 (Miles de pesos) Clientes recurrentes En directo En indirecto Total
Monto promedio anual de financiamiento 2007
2008
2009
2010
TMCA (%)
570.0
737.6
858.2
821.9
13.0
30,907.9
33,841.2
36,624.3
38,402.3
7.5
31,477.9
34,578.8
37,482.5
39,224.2
7.6
FUENTE:
Elaborado por la ASF con base en la nota 1.3 Cumplimiento de elevar la productividad en el otorgamiento de crédito proporcionada por la Financiera Rural.
TMCA:
Tasa Media de Crecimiento Anual.
La revisión mostró que el monto otorgado a clientes recurrentes aumentó en 7.6%, en promedio anual, al pasar de 31,477.9 miles de pesos en 2007 a 39,224.2 miles de pesos en 2010, por lo que se infiere que el aumento de sus líneas de crédito refleja el impacto del financiamiento en la producción y productividad agropecuaria de los productores rurales de ingresos bajos y medios. 6
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6.
Capitalización de las unidades productivas
En 2010, la Financiera Rural no contó con un indicador para medir el objetivo de incrementar el rendimiento económico de las actividades realizadas en el sector rural con el financiamiento otorgado establecido en el Programa Institucional 2007‐2012 de la Financiera Rural, ni el avance obtenido en la capitalización de los productores rurales, por lo que la ASF revisó el comportamiento de los tipos de crédito que se otorgaron en el periodo de 2006‐2010, cuyos resultados se muestran en el cuadro siguiente: CRÉDITOS OTORGADOS SEGÚN SU TIPO, 2006‐2010 (Miles de pesos) TMCA Tipo de crédito
2006
2007
2008
2009
2010 (%)
1/
Refaccionario 2/
Simple 3/
Capital de trabajo 4/
Otros Total
FUENTE:
653,400.0
776,400.0
1,118,100.0
838,400.0
650,400.0
(0.1)
5,810,000.0
7,341,600.0
9,605,500.0
11,647,800.0
10,987,300.0
17.3
6,361,000.0
7,638,100.0
12,744,400.0
12,555,300.0
10,327,400.0
12.9
768,000.0
308,600.0
230,800.0
0.0
0.0
(100.0)
13,592,400.0
16,064,700.0
23,698,800.0
25,041,500.0
21,965,100.0
12.7
Elaborado por la ASF con la base de datos de créditos otorgados en 2010, y los informes de Autoevaluación de Gestión de Financiera Rural correspondiente a los ejercicios del periodo 2006‐2010.
1/
Es el financiamiento que se destina para realizar inversiones fijas.
2/
Consiste en facilitar una transferencia de dinero con fin lucrativo.
3/
Capital de trabajo se refiere a los créditos otorgados como habilitación o avío, que son los que cubren necesidades de adquisición de insumos, materias primas, etc.
4/
Se refiere a créditos de factoraje, que consisten en ceder una factura a cambio de un anticipo financiero; y quirografarios, que son créditos garantizados solo por el patrimonio del deudor.
TMCA:
Tasa Media de Crecimiento Anual.
NOTA:
Las cifras entre paréntesis denotan una disminución.
En 2010, se otorgaron 21,965,100.0 miles de pesos por concepto de créditos, de los cuales los de tipo refaccionario y simple alcanzaron un monto de 11,637,700.0 miles de pesos, con lo que el 53.0% de ellos se orientó a la capitalización de los productores rurales, para apoyar a 4,077 beneficiarios, de los cuales el 58.4% se orientó al sector agrícola, el 19.0% al sector servicios, el 12.4% al sector ganadero, y el 10.2% restante a otras actividades; y 10,327,400.0 miles de pesos, el 47.0%, se destinaron a capital de trabajo. Se determinó que en el periodo 2006‐2010 el crédito refaccionario disminuyó en 0.1%, en promedio anual, al pasar de 653,400.0 miles de pesos en 2006 a 650,400.0 miles de pesos en 2010; el crédito simple aumentó en 17.3%, en promedio anual, al ubicarse en 5,810,000.0 miles de pesos en 2006 a 10,987,300.0 miles de pesos al cierre de 2010; y el crédito para capital de trabajo creció en 12.9%, en promedio anual, al pasar de 6,361,000.0 miles de pesos en 2006 a 10,327,400.0 miles de pesos en 2010.
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Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2010
De acuerdo con el comportamiento del tipo de créditos, se precisó que en los últimos cinco años la Financiera Rural destinó el financiamiento para capitalizar y apoyar la operación de las unidades productivas de los productores rurales. Con el oficio DGADDE/382/2011 del 1 de noviembre de 2011, la Financiera Rural informó que en el Programa Institucional de Corto Plazo 2011 se incluyó el indicador “Colocación en inversión” para dar seguimiento y evaluar el objetivo estratégico “Promoción de la rentabilidad del medio rural”. En este caso, la colocación en inversión se entiende como aquella que contribuye a la capitalización de las unidades productivas del sector rural como serían los créditos refaccionarios y los créditos simples destinados a maquinaria y equipo. Con la revisión del informe de avance al tercer trimestre de 2011, se constató que la Financiera Rural aplicó el indicador señalado para dar seguimiento del cumplimiento del objetivo establecido en el Programa Institucional 2007‐2012 de la Financiera Rural de promoción de la rentabilidad en el medio rural, con lo que se atiende la observación. 7. Cumplimiento de metas establecidas en el Programa Especial Concurrente para el Desarrollo Rural Sustentable 2007‐2012 (PEC) En el PEC, se establece el objetivo 1. “Propiciar el desarrollo de un sistema financiero de fomento moderno, que resulte en la oferta suficiente de servicios de ahorro, financiamiento, capacitación, asistencia técnica y aseguramiento en condiciones accesibles para los productores y empresas rurales, con particular énfasis en los estratos de ingresos bajos y medios que no han sido atendidos por los intermediarios financieros privados”. Para monitorear y verificar el cumplimiento de ese objetivo, en el PEC se propuso el indicador de “Incrementar el saldo de la cartera de crédito en un 80% real entre 2007‐ 2012”. Se constató que en 2010 la cartera de crédito fue de 16,723,585.0 miles de pesos, monto superior en 9.2% respecto de 2007 que fue de 15,318,123.4 miles de pesos. Con la finalidad de estimar si se cumplirá la meta prevista para 2012 de contar con un saldo de la cartera de crédito por 23,374.0 millones de pesos, la ASF realizó una prospectiva sobre su posible comportamiento para el periodo 2011‐2022 bajo dos supuestos: el primero se refiere a que en el saldo de la cartera de crédito crecerá anualmente en 3.0%, y el segundo consistió en que no se modifican las condiciones imperantes observadas en el periodo 2007‐ 2010. Al considerar los dos supuestos, se determinó que entre los años 2021 y 2022 se alcanzará la meta de lograr un saldo de la cartera de crédito por los 23,374,000.0 miles de pesos, como se observa en la gráfica siguiente:
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Grupo Funcional Gobierno PROSPECTIVA DEL SALDO DE CARTERA DE CRÉDITO DE LA FINANCIERA RURAL, 2011‐2022 (Miles de pesos)
FUENTE:
Elaborado por la ASF con base en el Programa Especial Concurrente para el Desarrollo Rural Sustentable 2007‐2012, y la base de datos de cartera de créditos administrada de 2007 a 2010 de la Financiera Rural.
En el periodo 2007‐2010, el saldo de la cartera de crédito de la Financiera Rural se incrementó en 3.0%, en promedio anual, y de continuar con esa tendencia para 2012 no se alcanzará la meta establecida en el objetivo 1 del PEC de “Incrementar el saldo de la cartera de crédito de la Financiera Rural en un 80% real”. Véase acción(es): 8.
10‐1‐06HAN‐07‐0064‐07‐005
Productores rurales de ingresos bajos y medios que mejoraron su nivel de vida
En 2010, la Financiera Rural realizó un estudio para determinar el impacto de los créditos otorgados para el mejoramiento del nivel de vida de la población rural. Con el análisis del estudio, se precisó que los créditos otorgados por la entidad fiscalizada a los productores que habitan en localidades menores a 50,000 habitantes respecto de 2005 contribuyeron a mejorar las condiciones de vida de la población rural, al reducir en 19.7% el analfabetismo; en 50.8% la población con primaria incompleta; en 40.8% las viviendas con suelo de tierra; en 49.2% las viviendas sin electricidad, y en 26.9% las viviendas sin drenaje. 9.
Eficiencia
Reducción de costos de acceso al crédito En 2010, la Financiera Rural cumplió en 97.5% el indicador “Proporción del crédito total de la Financiera Rural apoyado con reducción de costos”, fijado para medir el objetivo fin de la Matriz de Indicadores para Resultados del Programa Presupuestario F030 “Reducción de Costos de Acceso al Crédito”, al obtener un resultado de 15.6%, cifra menor en 0.4 puntos porcentuales de la meta programada de 16.0%, ya que se otorgaron 3,421,650.7 miles de pesos con apoyo en la reducción de costos respecto de los 21,965,100.0 miles de pesos otorgados en total por la Financiera Rural. El cumplimiento de 97.5% se explica, según la entidad fiscalizada, porque “se redujo en 12.3% la colocación crediticia de la Financiera Rural, por los factores socioeconómicos y eventos climatológicos atípicos ocurridos en el país a lo largo de 2010”.
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Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2010
10.
Garantías líquidas para acceder al crédito
En 2010, la Financiera Rural cumplió en 170.0% la meta del indicador “Contribuir al fortalecimiento del sistema financiero rural facilitando el acceso a los recursos crediticios”, relacionado con el objetivo fin del Programa Presupuestario F001 “Programa de Garantías Líquidas”, al colocar 1,736,533.4 miles de pesos con apoyos de garantías líquidas respecto de los 103,615,200.0 miles de pesos colocados por la Banca Comercial y de Desarrollo en el medio rural; y en 80.3% la del indicador “Porcentaje de productores beneficiados por el apoyo para el otorgamiento de Garantías Líquidas Capitalizables en relación con el número total de productores beneficiados del Programa de Garantías Líquidas”, porque se reorientaron los apoyos para enfrentar las contingencias de mercado y los desastres naturales que se presentaron en ese año. 11. Formación, capacitación y consultoría para productores e intermediarios financieros rurales En la MIR del Programa Presupuestario F002 Formación, Capacitación y Consultoría para Productores e Intermediarios Financieros Rurales, se estableció el objetivo del nivel fin de “Contribuir al desarrollo del sistema financiero rural fomentando la creación y fortalecimiento de empresas que realizan funciones financieras y de integración económica entre los productores y organizaciones rurales”. La financiera instrumentó dos indicadores para medir el objetivo del nivel fin “Tasa de crecimiento del crédito de la Financiera Rural colocado mediante proyectos estratégicos” y “Tasa de crecimiento del crédito de la Financiera Rural colocado mediante empresas de servicios financieros”. Los dos indicadores no miden el objetivo del nivel fin, porque se refieren a los montos del crédito aplicado en proyectos estratégicos y empresas de servicios financieros, por lo que no cuantifican la contribución al desarrollo del sistema financiero rural, ni el avance en el fomento de la creación y fortalecimiento de empresas que realizan funciones financieras y de integración económica entre los productores y organizaciones rurales. Véase acción(es): 12.
10‐1‐06HAN‐07‐0064‐07‐006
Constitución y operación de unidades de promoción de crédito
En 2010, no fue posible medir el objetivo del nivel fin establecido en la MIR del Programa Presupuestario F029 Constitución y Operación de Unidades de Promoción de Crédito, relativo a “Contribuir a facilitar el acceso al crédito en el medio rural, fortaleciendo las estructuras de coordinación, gestión de procesos y promoviendo la innovación tecnológica en las organizaciones de productores”, ya que la construcción del indicador “Porcentaje del crédito asociado de los apoyos con respecto al crédito colocado de la Financiera Rural” se refiere a los montos asociados de los créditos de los productores que fueron beneficiados con un apoyo del programa para su capitalización, por lo que no cuantifica la contribución para facilitar el acceso al crédito en el medio rural, con el fortalecimiento de estructuras de
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coordinación, gestión de procesos y promoviendo la innovación tecnológica en las organizaciones de productores. Véase acción(es): 13.
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Intermediarios Financieros
En 2010, no fue posible medir el objetivo de desarrollo y atención de intermediarios establecido en el Programa Institucional 2007‐2012, porque la institución no contó con metas, ni con la documentación soporte de los intermediarios que se constituyeron, por figura jurídica, de su constitución y los que operaron en ese año. Como prueba supletoria, se revisaron los informes de Autoevaluación y Gestión Financiera Rural del periodo de 2006‐2010 y las bases de datos de la Financiera Rural, el análisis se realizó sobre los intermediarios financieros que se beneficiaron, los créditos directos que otorgó Financiera Rural a los productores rurales y los créditos indirectos entregados a los intermediarios financieros. En 2010, la entidad fiscalizada otorgó créditos a 356 intermediarios financieros por un monto de 10,747,800.0 miles de pesos, el 48.9% del total. En el periodo 2006‐2010 se otorgaron 20,072,500.0 miles de pesos por concepto de créditos, en promedio anual, de los cuales 10,402,100.0 miles de pesos (51.8%) correspondieron a los créditos directos que entregó la Financiera Rural a productores rurales, y 9,670,400.0 miles de pesos (48.2%) a indirectos con intermediarios financieros para beneficiar a los productores rurales. Véase acción(es): 14.
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Recuperación de la cartera de crédito
En 2010, la cartera de crédito recuperada de la Financiera Rural fue de 96.3% en la efectividad de cobranza de un exigible de 24,807,400.0 miles de pesos, ya que se recuperaron 23,897,000.0 miles de pesos. Del monto recuperado, el 0.6% (131,500.0 miles de pesos) correspondió a cartera castigada, que es la que se considera imposible de recuperar; el 85.8% (20,499,400.0 miles de pesos) a la recuperación de cartera vigente, y el 13.7% (3,266,100.0 miles de pesos) a créditos que fueron otorgados con una garantía de depósito. El resultado obtenido en materia de recuperación denota que la Financiera Rural dio seguimiento al proceso de recuperación de la cartera de crédito. 15.
Indicadores financieros
Durante 2010, la Financiera Rural controló los posibles riegos financieros al preservar su capital y sustentabilidad de sus operaciones, ya que el nivel de morosidad fue mayor en 1.3 puntos porcentuales respecto de 2009, el saldo de la cartera de crédito total se redujo con respecto a un año antes; los indicadores de rentabilidad económica y financiera resultaron superiores en 0.38 y el de financiamiento en 0.39 puntos porcentuales en comparación con el ejercicio de 2009; y la eficiencia operativa de la Financiera Rural fue superior a la registrada en el año anterior en 0.21 puntos porcentuales; aunque el índice de liquidez y el margen de intermediación neto de la entidad fiscalizada se redujeron en 22.9 puntos
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porcentuales y en 0.58 puntos porcentuales en relación con lo reportado en 2009. Sin embargo, con la auditoría se constató que la Financiera Rural no estableció parámetros para monitorear los indicadores financieros y tomar las decisiones pertinentes. Véase acción(es):
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Acciones Recomendaciones al Desempeño 10‐1‐06HAN‐07‐0064‐07‐001.‐ Para que la Financiera Rural elabore e incluya indicadores estratégicos en las matrices de Indicadores para Resultados de los programas presupuestarios a su cargo que se aprueben en los ejercicios fiscales subsecuentes, para medir el objeto establecido en su Ley Orgánica de impulsar el desarrollo de las actividades agropecuarias, forestales, pesqueras, y las vinculadas al medio rural, a fin de elevar la productividad y mejorar el nivel de vida de su población. [Resultado 1] 10‐1‐06HAN‐07‐0064‐07‐002.‐ Para que la Financiera Rural identifique y cuantifique con precisión la población potencial, objetivo y atendida para medir la cobertura del financiamiento con los créditos que se otorgan. [Resultado 2] 10‐1‐06HAN‐07‐0064‐07‐003.‐ Para que la Financiera Rural defina un indicador estratégico con la meta de lo que se pretende lograr en términos de cobertura del financiamiento de los créditos que otorga. [Resultado 2] 10‐1‐06HAN‐07‐0064‐07‐004.‐ Para que la Financiera Rural establezca los mecanismos necesarios para que los padrones de beneficiarios directos y de los intermediarios financieros se correspondan con los beneficiarios apoyados con los programas presupuestarios que se aprueben en los ejercicios fiscales subsecuentes. [Resultado 3] 10‐1‐06HAN‐07‐0064‐07‐005.‐ Para que la Financiera Rural establezca mecanismos para que se cumpla con la meta de mediano plazo establecida en el Programa Especial Concurrente para el Desarrollo Rural Sustentable 2007‐2012 de "Incrementar el saldo de la cartera de crédito en un 80% real entre 2007‐2012". [Resultado 7] 10‐1‐06HAN‐07‐0064‐07‐006.‐ Para que la Financiera Rural elabore e incluya, en la Matriz de Indicadores para Resultados del Programa Presupuestario F002 Formación, Capacitación y Consultoría para Productores e Intermediarios Financieros Rurales, indicadores estratégicos para medir el objetivo fin de contribuir al desarrollo del sistema financiero rural, fomentando la creación y fortalecimiento de empresas que realizan funciones financieras y de la integración económica entre los productores y organizaciones rurales. [Resultado 11] 10‐1‐06HAN‐07‐0064‐07‐007.‐ Para que la Financiera Rural elabore e incluya, en la Matriz de Indicadores para Resultados del Programa Presupuestario F029 Constitución y Operación de Unidades de Promoción de Crédito, indicadores estratégicos para medir el objetivo fin de contribuir a facilitar el acceso al crédito en el medio rural, fortaleciendo las estructuras de coordinación, gestión de procesos y promoviendo la innovación tecnológica en las organizaciones de productores. [Resultado 12]
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10‐1‐06HAN‐07‐0064‐07‐008.‐ Para que la Financiera Rural elabore e incluya un indicador de desempeño con metas anuales para medir el objetivo establecido en el Programa Institucional 2007‐2012 de desarrollo y atención de intermediarios, por figura jurídica, los que se pretenden constituir y los que operarían en el ejercicio fiscal correspondiente. [Resultado 13] 10‐1‐06HAN‐07‐0064‐07‐009.‐ Para que la Financiera Rural diseñe y aplique parámetros con metas para monitorear los indicadores financieros de morosidad, de rentabilidad económica y financiera, la eficiencia operativa, el índice de liquidez y el margen de intermediación neto, a fin de evaluar el control de riesgos que presente su situación financiera. [Resultado 15] Consecuencias Sociales En 2010, la Financiera Rural estimó que su población potencial por apoyar con créditos ascendió a 4,961,512 unidades de producción agropecuaria y forestal que manejaron terrenos, predios o parcelas. Sin embargo, la población objetivo por atender fue de 19,302 clientes, la cual, al estar integrada por productores, intermediarios financieros rurales, empresas rurales y uniones de crédito, no es comparable con la población potencial por el criterio diferente para agrupar a los beneficiarios. Esto dificultó la evaluación de la cobertura de la población beneficiaria. En ese año, la Financiera Rural otorgó créditos por 21,965,100.0 miles de pesos en beneficio de 14,005 clientes, lo que significó el 72.6% de la población objetivo de 19,302 clientes; quedaron pendientes de atender 5,297 clientes, el 27.4% de la población objetivo, los cuales continúan produciendo en condiciones precarias sin acceso al crédito. No fue posible determinar la cobertura respecto de la población potencial porque la unidad de medida de la población objetivo es “número de clientes” y la unidad de medida de la población potencial la de “número de unidades de producción”. Resumen de Observaciones y Acciones Se determinó(aron) 9 observación(es), de la(s) cual(es) 1 fue(ron) solventada(s) por la entidad fiscalizada antes de la integración de este informe. La(s) 8 restante(s) generó(aron): 9 Recomendación(es) al Desempeño. Dictamen: con salvedad La auditoría se practicó sobre la información proporcionada por la entidad fiscalizada, de cuya veracidad es responsable; fue planeada y desarrollada de acuerdo con el objetivo y alcance establecidos, y se aplicaron los procedimientos de auditoría que se estimaron necesarios. En consecuencia, existe una base razonable para sustentar el presente dictamen; que se refiere sólo a las operaciones revisadas. La Auditoría Superior de la Federación considera que, en términos generales, el desempeño de la Financiera Rural cumplió con las disposiciones normativas aplicables de otorgar créditos a los productores rurales de ingresos bajos y medios a fin de elevar la producción y
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productividad del campo y mejorar su nivel de vida, excepto por los resultados que se precisan en el apartado correspondiente de este informe y que se refieren principalmente a: En 2010, con los créditos otorgados se beneficiaron a 14,005 clientes (personas físicas o morales, intermediarios financieros, empresas rurales, empresas de intermediación financiera, entidades dispersoras de créditos y uniones de crédito), el 72.6% de la población objetivo de 19,302 clientes. La Financiera Rural entregó créditos por 21,965,100.0 miles de pesos, de los cuales 11,637,700.0 miles de pesos correspondieron a créditos refaccionarios y simples para inversiones fijas de las unidades de producción, con lo que el 53.0% se orientó a la capitalización de los productores rurales y 10,327,400.0 miles de pesos, el 47.0%, a capital de trabajo. Se determinó que los créditos otorgados por la entidad fiscalizada en localidades menores de 50,000 habitantes respecto de 2005 a 2010 contribuyeron a mejorar las condiciones de vida de la población rural. Los resultados con observación se refieren a que con los apoyos otorgados en los cuatro programas presupuestarios a cargo de la Financiera Rural, se beneficiaron a 982,548 empresas rurales, personas físicas o morales e intermediarios financieros, cantidad superior en 723 veces a los 626 de productores beneficiarios y 733 intermediarios financieros rurales registrados en los padrones. En 2010, no fue posible identificar con precisión la población potencial, objetivo y a los beneficiarios finales del crédito por contener diferentes unidades de medida: la población potencial fue de 4,961,512 unidades de producción; la objetivo de 19,302 clientes, personas físicas o morales, intermediarios financieros, empresas rurales, empresas de intermediación financiera y uniones de crédito, y la atendida de 14,005 clientes. Apéndices Procedimientos de Auditoría Aplicados 1. Analizar el diseño de los indicadores incluidos en el PEF y las MIR de los seis programas presupuestarios respecto de los propuestos en los documentos de planeación; y si éstos miden los resultados de la Financiera Rural. 2. Verificar la cobertura de los créditos otorgados a los productores rurales respecto de la población potencial y objetivo. 3. Determinar los beneficiarios apoyados por cada uno de los servicios proporcionados por la Financiera Rural con los cuatro programas autorizados en el PEF 2010 sujetos a reglas de operación. 4. Evaluar el cumplimiento del objeto de Financiera Rural establecido en su Ley Orgánica, con base en los indicadores estratégicos. 14
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5. Determinar el impacto del otorgamiento de créditos en la producción y productividad agropecuaria. 6. Precisar el impacto del financiamiento en la capitalización de las unidades productivas rurales de los productores beneficiados. 7. Verificar el cumplimiento de las metas establecidas en el Programa Especial Concurrente para el Desarrollo Rural Sustentable 2007‐2012 (PEC). 8. Evaluar en qué medida con el otorgamiento de créditos se contribuyó a mejorar el nivel de vida de la población rural. 9. Evaluar la reducción de costos para acceder al crédito con base en los resultados de la MIR. 10. Evaluar el otorgamiento de apoyos de garantías líquidas a los productores rurales con base en los resultados del Programa de Constitución de Garantías Líquidas. 11. Verificar el otorgamiento de los apoyos para la formación, capacitación y consultoría para productores e intermediarios financieros rurales. 12. Verificar el otorgamiento de los apoyos para la constitución y operación de unidades de promoción de crédito. 13. Verificar el otorgamiento de crédito por medio de los intermediarios financieros con base en los resultados de los Informes de Autoevaluación y Gestión, y las bases de datos de la Financiera Rural. 14. Analizar la recuperación de la cartera de crédito vencida con base en el índice de cartera recuperada respecto de la exigible. 15. Revisar la efectividad en los indicadores financieros de la entidad fiscalizada. Áreas Revisadas Las direcciones adjuntas de Administración y Jurídica, de Crédito, de Finanzas, de Promoción de Negocios, y de Sistemas y Operaciones de la Financiera Rural. Disposiciones Jurídicas y Normativas Incumplidas Durante el desarrollo de la auditoría practicada se determinaron incumplimientos en las leyes, reglamentos y disposiciones normativas que a continuación se mencionan: 1. Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria: artículo 27, fracción II, párrafo segundo. 2. Reglamento de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria: artículo 177, fracción II.
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3. Otras disposiciones de carácter general, específico, estatal o municipal: Programa Especial Concurrente para el Desarrollo Rural Sustentable 2007‐2012; Acuerdo por el que se establecen las disposiciones generales del Sistema de Evaluación del Desempeño, Objetivos, numeral 1, fracción I; Disposiciones de Carácter General en materia Prudencial, Contable y para el Requerimiento de Información Aplicable a la Financiera Rural, artículo 24, fracción II, inciso c. Fundamento Jurídico de la ASF para Promover Acciones Las facultades de la Auditoría Superior de la Federación para promover las acciones que derivaron de la auditoría practicada, encuentran su sustento jurídico en las disposiciones siguientes: Artículo 79, fracción II, párrafos tercero y quinto; fracción IV, párrafo primero; y párrafo penúltimo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Artículos 6, 12, fracción IV; 13, fracciones I y II; 15, fracciones XIV, XV y XVI; 32, 39, 49, fracciones I, II, III y IV; 55, 56 y 88, fracciones VIII y XII, de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación. Comentarios de la Entidad Fiscalizada Es importante señalar que la documentación proporcionada por la entidad fiscalizada para aclarar y/o justificar los resultados y las observaciones presentadas en las reuniones fue analizada con el fin de determinar la procedencia de eliminar, rectificar o ratificar los resultados y las observaciones preliminares determinadas por la Auditoría Superior de la Federación y que les dio a conocer esta entidad fiscalizadora para efectos de la elaboración definitiva del Informe del Resultado. En relación con los resultados núms. 8, 12 y 13 la Financiera Rural realizó los comentarios siguientes: Del resultado número 8, la entidad fiscalizada señaló que “Si bien es cierto que el resultado de este indicador se verá reflejado hasta el cierre del ejercicio 2012, las cifras reales obtenidas de 2007 a 2010 en los saldos de cartera permiten suponer que no se alcanzaría la meta comprometida para 2012. (…) Por lo que la Financiera Rural ha venido realizando una serie de acciones que, en su conjunto, coadyuvan al cumplimiento no sólo del PEC, sino también de los objetivos estratégicos enmarcados en el Plan Nacional de Desarrollo y en su Programa Institucional 2007‐2012.
”Financiamiento para la Capitalización del Sector. ”Convenios de Colaboración con los Gobiernos de los Estados. ”Informes de Acciones y Resultados implementados por Financiera Rural. ”Estrategia para Mejorar las Condiciones de Financiamiento al Sector Rural”.
Del resultado 12, la entidad fiscalizada señaló que “La Matriz de Indicadores de Resultados (MIR) de los cuatro Programas de Apoyos de la Financiera Rural para el ejercicio fiscal 2011, responde parcialmente a la observación realizada por la Auditoría Superior de la Federación.
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Las matrices 2011 fueron modificadas con las recomendaciones específicas del Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social (ILPES) y de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)”. Del resultado 13, se comentó que “La Matriz de Indicadores de Resultados (MIR) de los cuatro Programas de Apoyos de la Financiera Rural para el ejercicio fiscal 2011, responde parcialmente a la observación realizada por la Auditoría Superior de la Federación. Las matrices 2011 fueron modificadas con las recomendaciones específicas del Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social (ILPES) y de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL). ”Derivado de las observaciones de la Auditoría Superior de la Federación, así como del último análisis realizado por la CEPAL a las MIR, se realizarán las mejoras necesarias a las matrices para el ejercicio 2012”.
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