Hacia una mayor Transparencia Fiscal en Argentina- 1°Parte: Estudio del grado de acceso público a la información fiscal en provincias y municipios

Investigadores1: -

Nadin Argañaraz

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Sofía Devalle

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Gustavo Guelbert

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Natalia Rodríguez

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Ana Sánchez

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Lucrecia Viano

www.cargafiscal.com.ar IERAL de Fundación Mediterránea Agosto de 2006

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Se agradecen los comentarios de Néstor Grión.

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Indice Resumen Ejecutivo ................................................................................................3 I. Introducción......................................................................................................11 II. Objetivos del estudio ......................................................................................14 III. Reglas fiscales y marco legal en Argentina...............................................16 III.1 Ventajas y desventajas de las reglas fiscales .............................................. 16 III.2 Reglas fiscales recientes en Argentina: el Régimen de Responsabilidad Fiscal ..................................................................................................................... 18 III.3 La transparencia fiscal nacional y subnacional: el caso argentino ........... 19 IV- Aspectos metodológicos ................................................................................21 IV.1 Muestra del estudio...................................................................................... 21 IV.2 Obtención de la información ....................................................................... 22 IV.3 Formas de analizar la información ............................................................. 23 V. Análisis provincial...........................................................................................24 V.1 Indice de Acceso Público a la Información Fiscal Provincial (IAPIF provincial)............................................................................................................. 24 V.1.1 Construcción del IAPIF provincial........................................................ 24 V.1.2 Resultados del IAPIF provincial ........................................................... 26 V.2 Indice de Detalle de la Información provincial (IDI provincial) ................. 30 V.2.1 Construcción del IDI provincial ............................................................ 30 V.2.2 Resultados del Indice de Detalle de la Información provincial (IDI).. 31 VI. Análisis Municipal .........................................................................................34 VI.1 Indice de Acceso Público a la Información Fiscal municipal (IAPIF municipal)............................................................................................................. 34 VI.1.1 Construcción del IAPIF municipal...................................................... 34 VI.1.2 Resultados del IAPIF municipal ......................................................... 36 VI.2 Los costos del acceso a la información ........................................................ 42 VI.3 Relaciones entre el IAPIF y otras variables ............................................... 45 VII. Conclusiones .................................................................................................47

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Resumen Ejecutivo Introducción •

La calidad de las instituciones democráticas se basa fundamentalmente en el grado de participación de la ciudadanía y en el conocimiento por parte de toda la comunidad acerca de su estructura y funcionamiento.

•

Resulta responsabilidad ineludible por parte de cualquier administración pública la difusión de información fiscal veraz y detallada, que permita lograr un eficaz control del accionar del Estado por parte de los ciudadanos.

•

En este sentido, adquiere relevancia el concepto de Transparencia Fiscal, básicamente porque constituye una herramienta que tiende al cumplimiento de los principios de buena gobernabilidad, como lo son la responsabilidad fiscal o la previsibilidad. La transparencia fiscal es un concepto amplio que hace referencia a cuatro cuestiones básicas: a) Definición clara de funciones y responsabilidades del sector público. b) Acceso del público a la información. c) Transparencia en la preparación, publicación y ejecución del presupuesto. d) Garantías de integridad de la información del Sector Público.

•

A pesar de la importancia que revisten las actividades de difusión de la información pública, existen fuertes incentivos para no revelar tal información, puesto que es el mismo estado el que debe proveer la información necesaria para su control. En consecuencia, fallan los mecanismos de monitoreo y control de la gestión del sector público por parte de la ciudadanía.

Objetivos del estudio •

El objetivo central que IERAL se ha planteado con el presente trabajo es el de relevar el grado de acceso público a la información fiscal (uno de los componentes clave de la transparencia fiscal) que existe en provincias y municipios.

•

También fue la intención medir el grado de respuesta de los funcionarios municipales frente a un pedido de información relacionado con las finanzas públicas de la respectiva localidad, por parte de un ciudadano común. 3

Reglas fiscales y marco legal en Argentina •

En general, la adopción de reglas, de cualquier tipo, responde a la necesidad de conferir credibilidad al manejo de las políticas públicas, vía la disminución o eventual eliminación de conductas e intervenciones discrecionales.

•

En lo que respecta a las reglas fiscales en los niveles subnacionales de gobierno en la Argentina, un importante avance que se ha realizado consiste en el Régimen Federal de Responsabilidad Fiscal, creado con la finalidad de dotar de reglas de comportamiento fiscal y transparencia a la gestión pública de las provincias, la ciudad autónoma de Buenos Aires y el Estado Nacional. Esta ley ya ha sido firmada por CABA y 20 de las 23 jurisdicciones provinciales. Para el caso de los municipios, sólo se prevé la invitación a los mismos a adherir a la norma. También con cuestiones de transparencia se relaciona el decreto 1172/03 de Acceso a la Información Pública.

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De todas formas, no es la intención de este trabajo realizar comparaciones entre la situación actual y la normativa vigente, sino simplemente medir el acceso público a la información fiscal, independientemente de lo que pueda establecer una ley como la de Responsabilidad Fiscal.

Metodología •

El presente estudio se realizó para las 23 jurisdicciones provinciales, CABA y para una muestra de 100 municipios de todo el país. La tarea demandó 7 meses de trabajo.

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La obtención de la información para evaluar el grado de accesibilidad a la información fiscal se realizó mediante los siguientes procedimientos: -

Relevamiento de la existencia de sitios web oficiales, provinciales y municipales, analizando la información fiscal contenida en cada uno de ellos. En particular, se evaluó si se proporcionaba la siguiente información: 9 Ley/ Ordenanza de presupuesto (año 2006 y años anteriores) 9 Ejecuciones presupuestarias (año 2005 completo y años anteriores) 9 Legislación tributaria: códigos tributarios y leyes/ ordenanzas impositivas (vigente y la de períodos anteriores) 9 Stock de deuda (año 2005 y años anteriores) 9 Licitaciones (vigentes) 4

9 Boletín Oficial (últimos números) -

Envío de e- mails de manera anónima (por parte de un ciudadano común) a los 100 municipios, realizando pedidos de información de carácter público: ordenanza de presupuesto vigente; ejecución presupuestaria actualizada; legislación fiscal.

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Llamados telefónicos a los municipios, también por parte de un ciudadano común, solicitando nuevamente las ejecuciones presupuestarias.

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El análisis se realizó por medio de la construcción de Índices, que permiten evaluar el acceso a la información fiscal en cada jurisdicción y, a su vez, realizar comparaciones entre ellas. Los índices también pueden ser actualizados a futuro, de modo tal de examinar la evolución de esta problemática a lo largo del tiempo.

•

Es muy importante destacar que los índices de este tipo son muy dinámicos en el tiempo, puesto que las jurisdicciones están constantemente publicando nueva información en sus sitios web oficiales. En consecuencia, los valores obtenidos para el IAPIF de cada jurisdicción seguramente habrían sido distintos si se hubiesen utilizados datos de los sitios web de hace un año, así como también diferirán posiblemente en el futuro. Esto implica que las posiciones de cada provincia y/o municipio en el ranking son relativas y pueden cambiar de manera importante año a año. Este hecho acentúa la importancia de continuar con la construcción de este tipo de indicadores en el tiempo.

Análisis provincial •

Se construyó el Indice de Acceso Público a la Información Fiscal (IAPIF) provincial asignándole a cada provincia puntos de acuerdo a la cantidad de información fiscal publicada en los sitios web y al grado de actualización de los datos. El índice varía entre 0 y 1, asumiendo el valor de 0 cuando no se publica ninguno de los 6 ítems analizados y 1 cuando toda la información se encuentra disponible, tanto la vigente como la de años previos. Por su parte, el IAPIF fue corregido de acuerdo a la facilidad de acceso a cada uno de los ítems analizados.

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En los siguientes gráficos se exponen los rankings para el IAPIF provincial simple y el IAPIF provincial corregido.

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Ranking IAPIF provincial simple*

T .d e l Fu e go

San Juan

0.3 0.3 0.3

L a Rio ja

Santa Cr u z

Catam ar ca

0.46 0.4 0.4

M is io n e s

Sg o.d .Es te r o

0.50 0.48

Ch aco

Fo r m os a

San Lu is

0.60 0.580.56

L a Pam p a

0.64

Ju ju y

Salta

Co r r ie nte s

0.72 0.7 0.7

Ne uq u é n

Río Ne gr o

0.80 0.76

Tu cu m án

Ch ub u t

0.87 0.86

CABA

San ta Fe

M e n d oz a

Cór d ob a

Bs .As

0.92

Entr e Ríos

1.0 1.0 1.0 1.0 1.0 0.9 0.8 0.7 0.6 0.5 0.4 0.3 0.2 0.1 0.0

*Nota: Jurisdicciones con igual valor de IAPIF están ordenadas alfabéticamente. Fuente: IERAL de Fundación Mediterránea.

Ranking IAPIF provincial corregido por facilidad de acceso*

*Nota: Jurisdicciones con igual valor de IAPIF están ordenadas alfabéticamente. Fuente: IERAL de Fundación Mediterránea.

•

También se construyó para las provincias un Indice de Detalle de la Información provincial, analizando la desagregación con la que se publica en el sitio web de cada provincia información relacionada con las ejecuciones presupuestarias y la deuda pública. Los resultados alcanzados fueron los siguientes:

6

San Ju an

L a Rio ja

0.30 0.28 0.28

T.de l Fue go

Santa Cr uz

0.38 0.34

Catam ar ca

0.45

M is ion e s

Ch aco

Sgo .d.Es te r o

0.49 0.48 0.47

Fo r m o s a

San Lu is

0.59 0.57

La Pam pa

Jujuy

0.64 0.62

Co r r ie n te s

Salta

0.7 0.7

Ne uqu é n

Río Ne gr o

0.78 0.76

T ucum án

Chu bu t

Entr e Ríos

0.87 0.86 0.84

CABA

Bs .As

San ta Fe

Có r do ba

1 0.98 0.94 0.92

M e n doz a

1.0 0.9 0.8 0.7 0.6 0.5 0.4 0.3 0.2 0.1 0.0

Ranking Indice de Detalle de la Información provincial* 1.0 1.0 0.9 0.8 0.7 0.7

0.6 0.6 0.6 0.5

0.5 0.4

0.4

0.3

Tierra del Fuego

Santa Cruz

San Luis

San Juan

Mis iones

La Rioja

La Pampa

Formos a

Salta

Tuc umán

Jujuy

Corrientes

Chac o

Catamarc a

Entre Ríos

Sgo.del Es tero

Neuquén

Buenos A ires

Río Negro

CA BA

Chubut

Córdoba

Santa Fe

0.17

Mendoz a

1.0 0.9 0.8 0.7 0.6 0.5 0.4 0.3 0.2 0.1 0.0

*Nota: Jurisdicciones con igual valor de IAPIF están ordenadas alfabéticamente. Fuente: IERAL de Fundación Mediterránea.

Análisis municipal •

A nivel municipal, también se construyó el IAPIF de manera similar al provincial, diferenciándose ahora en que para ciertos ítems el puntaje variará de acuerdo a si la información se obtuvo del sitio web o si se obtuvo por un envío del municipio ante un pedido vía mail o telefónico.

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Los resultados del IAPIF municipal se exponen en el siguiente gráfico.

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Ranking según IAPIF Municipal* San Fernando (Bs .A s ) Conc ordia (E.Ríos )

0.78 0.76 0.72

Tigre (Bs .A s ) San Nic olás de los Córdoba (Cba.) Godoy Cruz (Mz a.) Comodoro Riv adav ia (Chub.)

0.70 0.70 0.68 0.64 0.64

Nec oc hea (Bs .A s ) Morón (Bs .A s ) Mar del Plata (Bs .A s ) V ic ente López (Bs .A s ) Río Grande (T.Fgo) Malv inas A rgentinas La Matanz a A v ellaneda Ens enada La Plata

0.62 0.56 0.56 0.52 0.50

(Bs .A s ) (Bs .A s ) (Bs .A s ) (Bs .A s ) (Bs .A s )

0.47 0.46 0.46 0.44 0.44

Pergamino (Bs .A s ) San Is idro (Bs .A s ) Trelew (Chub.) Maipú (Mz a.) Raf aela (Sta.Fe)

0.44 0.44 0.44 0.44 0.42

Gral. San Martín (Bs .A s ) San Franc is c o (Cba.) V illa María (Cba.) Santa Ros a (L.Pampa) Cipolletti (R.Ngro) Mendoz a (Mz a.) Paraná (E.Ríos ) Ros ario (Sta.Fe) San S.de Jujuy (Jujuy ) Olav arría (Bs .A s ) Quilmes (Bs .A s ) Tandil (Bs .A s ) Gualeguay c hú (E.Ríos ) Santa Fe (Sta.Fe) Moreno (Bs .A s ) Puerto Madry n (Chub.) Río Cuarto (Cba.) V illa Carlos Paz (Cba.) La Rioja (L.Rioja) Bahía Blanc a (Bs .A s ) Neuquén (Nquen) V illa Merc edes (S.Luis ) Guay mallén (Mz a) Pos adas (Mnes .) San Pedro (Bs .A s ) Us huaia (T.Fgo) Luján (Bs .A s ) El Dorado (Mnes .)

0.40 0.40 0.40 0.40 0.38 0.36 0.36 0.33 0.30 0.30 0.30 0.30 0.30 0.28 0.28 0.28 0.28 0.28 0.26 0.26 0.25 0.24 0.23 0.22 0.20 0.20 0.20

Salta (Salta)

0.20 0.20

Hurlingham (Bs .A s ) Oberá (Mnes .) A lmirante Brow n (Bs .A s )

0.20 0.18

General A lv ear (Mz a) Florenc io V arela (Bs .A s )

0.18 0.16 0.12

Tres de Febrero (Bs .A s ) Corrientes (Ctes .) General Roc a (R.Ngro)

0.10 0.10

Orán (Salta) San Luis (S.Luis ) Rec onquis ta (Sta.Fe) Goy a (Ctes .) Beris s o (Bs .A s ) Bariloc he (R.Ngro) Río Gallegos (Sta.Cruz ) Santo Tomé (Sta.Fe) A z ul (Bs .A s ) Beraz ategui (Bs .A s ) Campana (Bs .A s ) Chiv ilc oy (Bs .A s ) Es c obar (Bs .A s ) Es teban Ec hev erría (Bs .A s ) Ez eiz a (Bs .A s ) Ituz aingó (Bs .A s ) Jos é C. Paz (Bs .A s ) Junín (Bs .A s ) Lanús (Bs .A s ) Lomas de Z amora (Bs .A s ) Merlo (Bs .A s ) Pilar (Bs .A s ) San Miguel (Bs .A s ) Z árate (Bs .A s ) San F.V .de Catamarc a (Cat.) Pres .R.Sáenz Peña (Chac o) Res is tenc ia (Chac o) Río Terc ero (Cba.) A lta Grac ia (Cba.) Conc ep.del Uruguay (E.Ríos ) Formos a (Form.) San Martín (Mz a.) San Raf ael (Mz a.) Riv adav ia (S.Juan) San Juan (S.Juan) Caleta Oliv ia (Sta.Cruz ) San Lorenz o (Sta.Fe) V enado Tuerto (Sta.Fe) La Banda (Sgo.del E.) Sgo.del Es tero (Sgo.del E.) San Miguel de Tuc umán

0.10 0.10 0.10 0.07 0.06 0.06 0.06 0.06 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00

*Nota: Jurisdicciones con igual valor de IAPIF están ordenadas alfabéticamente. Fuente: IERAL de Fundación Mediterránea.

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Los costos del acceso a la información •

El pedido telefónico realizado a 86 municipios para solicitar la información de ejecuciones presupuestarias implicó realizar más de 250 llamadas telefónicas a distintos puntos del país. Evidentemente que para un ciudadano común esta tarea resulta costosa, no solo en términos monetarios sino también por el tiempo insumido.

•

Por esta razón, se estimó el costo promedio que implica solicitar información de carácter público a un municipio. Para la estimación, la búsqueda por internet no fue tenida en cuenta, pero sí se consideraron la cantidad de llamadas realizadas, el costo que implicó cada una (en función de información de las sábanas telefónicas), el costo del tiempo insumido en cada llamada, y la cantidad de fax y/o notas enviadas por correo postal.

•

Sumando todos estos costos, se obtuvo que el costo total en que habría incurrido este ciudadano para solicitar información, que es de carácter público, supera los $500. Independientemente de que este costo puede llegar a parecer alto o bajo, en función de quién lo mire, lo relevante aquí es que este costo no debería existir.

•

Lo más preocupante aún es que se realizó ese gasto de dinero y tiempo para obtener tan sólo un 13% de respuestas favorables al pedido.

Conclusiones •

Se destacan bajos y dispares niveles de información fiscal en los ámbitos provincial y municipal. Si bien se observan mejorías respecto a años anteriores, en cuanto a la cantidad de información relacionada con los actos de gobierno que se publica en los sitios web oficiales de cada nivel de gobierno, la situación aún se encuentra lejos de ser la óptima.

•

A nivel municipal resulta mucho más preocupante la escasez de información fiscal que en el ámbito provincial. En promedio, el IAPIF para los 100 municipios más grandes de todo el país alcanza un valor de 0.23, mientras que para el promedio provincial es del 0.66.

•

A nivel municipal también es mucho mayor la disparidad que existe entre el valor del índice para las distintas jurisdicciones que para las provincias. Por

9

caso, la variabilidad que existe en el índice entre municipios es de un 98%, mientras que para las provincias es del 36%. •

Resulta preocupante la baja predisposición por parte de los funcionarios municipales por proveer de información que tiene carácter público, como lo es la ejecución presupuestaria, ante un pedido ciudadano.

•

En síntesis, queda aún un largo camino por recorrer en materia de accesibilidad pública a la información de los actos de gobierno, especialmente para los niveles subnacionales. Se plantea el desafío de que todas las instituciones, organismos y la ciudadanía en general tomen conciencia acerca de la importancia que tiene la transparencia, en todos sus aspectos, para el desarrollo democrático del país. La presente investigación intenta hacer al menos un aporte en este sentido.

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I. Introducción La calidad de las instituciones democráticas se basa fundamentalmente en el grado de participación de la ciudadanía y en el conocimiento por parte de toda la comunidad de su estructura y funcionamiento. La publicidad de los actos de gobierno en sus tres niveles es un deber contemplado en la Constitución Nacional. Resulta responsabilidad ineludible por parte de cualquier administración pública la difusión de información fiscal veraz y detallada, que permita lograr un eficaz control del accionar del Estado por parte de los ciudadanos. En este sentido, adquiere relevancia el concepto de Transparencia Fiscal, básicamente porque constituye una herramienta que tiende al cumplimiento de los principios de buena gobernabilidad, como lo son la responsabilidad fiscal o la previsibilidad. En definitiva, constituye un paso más hacia el control de los actos de gobierno y la disminución de prácticas corruptas, las cuales afectan adversa y simultáneamente la consolidación de las cuentas públicas y los equilibrios macroeconómicos, a la vez que dificultan la gobernabilidad política y limitan las perspectivas de crecimiento. Por ejemplo, cuando los presupuestos no tienen en cuenta actividades gubernamentales cuyos efectos son equivalentes al cobro de impuestos y a la concesión de subsidios y, que, por lo mismo, no son sometidas al examen y aprobación del Poder Legislativo y demás organismos de control, las actividades financieras del Sector Público se tornan cada vez más opacas, y se distorsiona la percepción sobre la magnitud real del gasto público, su distribución sectorial y los efectos distributivos derivados de la acción pública (CEPAL, 1998). Resulta crucial, pues, reducir el alcance de estas prácticas llamadas “cuasifiscales” e incluirlas en el presupuesto público, puesto que, de este modo, se permite tener una visión global de los costos de las múltiples actividades desarrolladas por el Sector Público y de los recursos necesarios para financiarlas, y, en definitiva, se permite un mayor control de la acción del Estado. Además, como ya fuera mencionado anteriormente, resulta igualmente imprescindible la mejora en la accesibilidad, calidad y oportunidad de la información fiscal sobre las actividades del Estado.

11

La transparencia fiscal es un concepto amplio que hace referencia a cuatro cuestiones básicas2: a) Definición clara de funciones y responsabilidades del sector público. Hace referencia, entre otras cosas, a: la especificación clara de la estructura y las funciones del gobierno; la precisa definición de las funciones de los diferentes niveles de gobierno; el establecimiento de mecanismos claros de coordinación y gestión

de

las

actividades

presupuestarias

y

extra

presupuestarias;

y

la

transparencia en la intervención del gobierno en el sector privado (mediante normas y procedimientos claros). b) Acceso del público a la información. Se refiere básicamente a la difusión de información completa sobre las operaciones fiscales pasadas, actuales y futuras

del

gobierno.

Ello

requiere,

por

ejemplo,

que

los

documentos

presupuestarios, las cuentas presupuestarias definitivas y otros informes fiscales destinados al público abarquen todas las actividades presupuestarias y extra presupuestarias del gobierno; que se divulgue información comparable a la de ejercicios anteriores e información completa sobre el nivel y la composición de la deuda y de los activos financieros. Además de todo esto, resulta fundamental el firme compromiso (como obligación legal) de divulgar puntualmente información sobre las finanzas públicas. c) Transparencia en la preparación, publicación y ejecución del presupuesto. En la documentación presupuestaria deben especificarse: los objetivos de política fiscal y una evaluación de la viabilidad fiscal; las normas fiscales adoptadas (por ejemplo, el requisito de un presupuesto equilibrado o límites al endeudamiento de los niveles subnacionales de gobierno); el marco macroeconómico; las políticas en que se fundamenta el presupuesto; y los principales riesgos fiscales detectables. d) Garantías de integridad de la información del Sector Público. Este inciso hace referencia a dos cuestiones fundamentales. Por un lado, al hecho de que los datos fiscales deben cumplir con las normas generales aceptadas en cuanto a su calidad: por ejemplo, los datos presupuestarios deben reflejar las tendencias recientes de los ingresos y los gastos, debe indicarse el método contable utilizado y las normas aplicadas a la recopilación y presentación de los datos, y deben ofrecerse

2

FMI(2001): “Manual de transparencia fiscal”.

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garantías específicas respecto a la calidad de los datos. Por otro lado, la información fiscal debe estar sujeta a una evaluación independiente (órganos oficiales de auditoría o expertos independientes). A pesar de la importancia que revisten las actividades de difusión de la información pública, existen fuertes incentivos para no revelar tal información. Ahora bien, ¿por qué resulta difícil lograr que exista libre disponibilidad de información referente al funcionamiento de los estados? En primer lugar, no existirían incentivos para la provisión de este tipo de información por parte del sector privado debido a que constituye un tipo de bien de características particulares al que comúnmente se denomina “bien público”. La distinción principal de este tipo de bien es que puede ser consumido simultáneamente por toda la población sin que por ello se agote, vale decir que su consumo es no rival. A su vez, la información presenta otra característica que es la de ser no excluible, puesto que no se puede dejar de lado a quien no pague por ella. Por ejemplo, la publicación detallada del gasto que realiza un gobierno en un sitio web oficial es información que se encuentra disponible para todo aquel que lo desee, sin que esto implique que alguien no pueda consultar los datos. El problema que surge es quién paga para que esta información esté al alcance de todos. En estos casos existen los conocidos “free- riders” o “usuarios gratuitos”, que son aquellos que piensan “para qué voy a pagar, si ya otro lo hace y lo mismo puedo consumir el bien”. En consecuencia, no se generan los incentivos adecuados para que este bien - la información- sea producido y lo que dice la teoría es que el Estado debe encargarse de proveerlo. Pero por otro lado, dentro del sector público también existe una falla en los incentivos de provisión de información relacionada con los actos de gobierno puesto que es el mismo estado el que debe proveer la información necesaria para su control. Esto es así porque en la práctica, los integrantes de la administración pública son quienes menos desean que la información relativa al control de su propia gestión esté disponible. En consecuencia, debido a estos problemas enunciados, fallan los mecanismos de monitoreo y control de la gestión del sector público por parte de la ciudadanía. Es por ello que reviste singular importancia la posibilidad de evaluación del grado de transparencia fiscal y, en particular, del grado de acceso a la información pública por parte de un ciudadano común.

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II. Objetivos del estudio Una posible solución a la falla en los mecanismos de control del sector público por parte de la ciudadanía, mencionada previamente, es la acción de organismos que aúnen los esfuerzos individuales y propicien un ambiente de mayor transparencia fiscal a través de la demanda de información detallada y actualizada referente a los actos de gobierno. En este sentido, los objetivos centrales que IERAL se ha planteado con el presente proyecto son los siguientes: -

Relevar el grado de accesibilidad pública a la información fiscal (uno de los componentes clave de la transparencia fiscal) que existe en el ámbito subnacional del país, esto es en provincias y municipios.

-

Medir el grado de respuesta de los funcionarios municipales frente a un pedido de información relacionado con las finanzas públicas de la respectiva localidad, por parte de un ciudadano común.

-

Evaluar la calidad de la información brindada en el ámbito provincial, analizando el grado de desagregación y detalle con el que se presentan los datos.

-

Construir índices del acceso público a la información, que puedan ser actualizados año a año de modo tal de poder analizar no sólo la situación actual, sino también poder ir viendo cómo van cambiando las condiciones en estos niveles de gobierno con el paso del tiempo.

-

Escribir un “backstage” del estudio en donde se expongan las anécdotas surgidas de la búsqueda y recopilación de información en cada uno de los municipios analizados. Este trabajo tiene como finalidad ir complementando el estudio integral que

IERAL viene realizando desde el año 2002 respecto a cuestiones fiscales en provincias y municipios3. La intención es crear y mantener índices objetivos de medición. Si bien existen marcos legales de transparencia (cómo se verá en el capítulo III), no se pretende hacer comparaciones respecto a la normativa vigente. Se trata de medir el acceso a la información fiscal que actualmente existe,

3

www.cargafical.com.ar

14

independientemente de lo que pueda establecer una ley como la Ley de Responsabilidad Fiscal. En definitiva, con esta investigación integral y permanente se busca generar conciencia en toda la población respecto a la importancia de estar informados en cuanto a cómo desempeñan sus funciones los gobernantes. En este sentido, es fundamental comprender que el conocer cómo administran las cuentas públicas los funcionarios de gobierno es un derecho que cada ciudadano puede hacer valer.

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III. Reglas fiscales y marco legal en Argentina Antes de examinar específicamente la cuestión acerca del acceso a la información en provincias y municipios, conviene repasar el tema de las reglas fiscales, instrumento que se encuentra estrechamente vinculado con la transparencia fiscal. III.1 Ventajas y desventajas de las reglas fiscales En general, la adopción de reglas, de cualquier tipo, responde a la necesidad de conferir credibilidad al manejo de las políticas públicas, vía la disminución o eventual eliminación de conductas e intervenciones discrecionales. La adopción de reglas fiscales surge, por ejemplo, por el intento de imponer límites al endeudamiento o al gasto, condiciones de déficit cero, entre otros. Ahora bien, ¿cuáles son las ventajas y desventajas de establecer reglas fiscales? Según Kopits (2001), suele argumentarse que las reglas fiscales no son en realidad necesarias debido a que: -

el manejo discrecional de las cuentas públicas tiene el beneficio de otorgar flexibilidad de corto plazo para amortiguar los efectos de crisis importantes;

-

un gobierno puede comprometerse creíblemente a mantener disciplina fiscal sin necesidad de acudir a reglas permanentes (esto responde al argumento de que, en realidad, las reglas fiscales no son relevantes a la hora de conferir credibilidad a las políticas; ésta se crea más allá de las reglas fiscales);

-

las reglas imponen requerimientos burocráticos innecesarios; o

-

por su propia naturaleza, las reglas fiscales inducen a comportamientos poco transparentes, mayormente de lo que se ha llamado “contabilidad creativa”. Por otro lado, entre las ventajas derivadas de la adopción de reglas fiscales se

cuentan: -

en una sociedad democrática, las reglas son necesarias para restringir la discrecionalidad de algunos funcionarios cuyas políticas tienen un sesgo al déficit fiscal;

16

-

los gobiernos, en general, tienden a la implementación de políticas discrecionales para aumentar su probabilidad de re-elección;

-

en sistemas federales, las reglas pueden ser útiles para restringir la discrecionalidad de las políticas fiscales aplicadas en los niveles subnacionales de gobierno. La mayor utilidad que se deriva de implementar reglas fiscales, siempre y

cuando estén bien diseñadas, consiste en establecer un marco despolitizado para la política fiscal. Para aumentar la efectividad de las reglas fiscales, es conveniente que combinen tres requisitos fundamentales: simpleza (de modo que el control y monitoreo del grado de cumplimiento sea fácil de realizar), flexibilidad (esto es, que contemple la posibilidad de aplicar cláusulas de escape bien diseñadas, ante un cambio brusco en las circunstancias macroeconómicas que enfrenta el país), y orientadas al crecimiento (es decir, que evite imponer una extremada carga sobre los recortes en gastos de inversión del gobierno). Queda claro, asimismo, que la adopción de reglas fiscales debe hacerse en un marco de completa transparencia institucional, con alguna autoridad de arbitraje para verificar el cumplimiento de las mismas, y también para aplicar sanciones en caso necesario. Según afirman los expertos, las reglas fiscales son quizás más necesarias en los países en vías de desarrollo, puesto que representan un paso importante hacia la creación de una firme reputación de responsabilidad y austeridad fiscal. En un sistema federal de gobierno, donde las potestades fiscales se encuentran distribuidas entre un nivel nacional y diferentes niveles subnacionales, la necesidad de la adopción de reglas se torna muy importante. Esto, no sólo porque los niveles subnacionales de gobierno pueden tener el incentivo a incurrir en grandes déficits fiscales con la esperanza de que el gobierno nacional luego les preste ayuda financiera en caso de necesitarla, sino también porque los desequilibrios fiscales de uno de ellos tiene repercusiones sobre el costo financiero del resto del sistema federal. Por ello, en economías cuyos niveles subnacionales de gobierno no gozan de una reputación de austeridad fiscal, suele recomendarse la aplicación de un enfoque coordinado, en el cual todos los niveles subnacionales de gobierno estén sujetos a reglas fiscales uniformes.

17

III.2 Reglas fiscales recientes en Argentina: el Régimen de Responsabilidad Fiscal En lo que respecta a las reglas fiscales en los niveles subnacionales de gobierno en la Argentina, el mayor avance que se ha realizado hasta el momento consiste en el Régimen Federal de Responsabilidad Fiscal. El mismo fue creado en agosto de 2004 por la Ley Nº 25.917 con la finalidad de dotar de reglas de comportamiento fiscal y transparencia a la gestión pública de las provincias, la ciudad autónoma de Buenos Aires y el Estado Nacional. Actualmente, además de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, son 20 las provincias argentinas que han adherido hasta el momento al presente Régimen: Buenos Aires, Catamarca, Córdoba, Corrientes, Chaco, Chubut, Entre Ríos, Formosa, Jujuy, La Rioja, Mendoza, Misiones, Neuquen, Río Negro, Santa Cruz, Santa Fe, Santiago del Estero, San Juan, Tierra del Fuego y Tucumán. Las provincias de La Pampa, Salta y San Luis no han adherido. El régimen, cuyo cumplimiento efectivo se materializa desde la presentación del proyecto de Ley de Presupuesto 2006, establece cuatro reglas de conducta y transparencia fiscal: 1)

los gastos primarios (excluyendo los gastos financiados por organismos internacionales de crédito o los destinados a infraestructura social básica) no deben crecer a una tasa nominal mayor que la del PBI,

2)

se debe mantener el equilibrio presupuestario financiero (ingresos corrientes y de capital, menos gastos corrientes netos de los financiados por Organismos Internacionales

y gastos de capital netos de los de infraestructura social

básica), 3)

los servicios de la deuda no deben superar el 15% de los recursos corrientes luego de transferencias a municipios, y finalmente,

4)

si lo anterior no se cumple, el presupuesto provincial debe ser presentado y ejecutado con superávit primario. Esta ley apunta a limitar el carácter pro-cíclico del gasto dada la primera

regla citada. Adicionalmente, tiene por objeto adoptar reglas macro fiscales homogéneas; constituir una señal clara para los agentes económicos; preservar el equilibrio financiero a través de reglas para el tratamiento del gasto y los ingresos

18

públicos y establecer la coordinación necesaria para alcanzar un escenario de sustentabilidad con relación al endeudamiento público asegurando la prestación de los servicios básicos. La norma consolida y perfecciona los principios contenidos en la Leyes 24.156 del año 1992 y 25.152 de 1999. Asimismo ratifica aquellas leyes que en concordancia fueron sancionadas por las Jurisdicciones Provinciales. ¿Qué sucede a nivel de municipios? El Régimen Federal de Responsabilidad Fiscal sólo prevé que las provincias inviten a los municipios a adherir a la norma, con lo que hoy en día la aplicación de reglas fiscales a nivel municipal depende en gran parte de la voluntad de los gobiernos municipales. III.3 La transparencia fiscal nacional y subnacional: el caso argentino La ley anterior, sumada a la ley anterior 25.152 de Solvencia Fiscal, trata también en alguna medida el tema de la transparencia en la gestión pública, en particular, el tema del acceso público a la información. Así, la Ley de Solvencia Fiscal dispone que la siguiente documentación de carácter físico y financiero producida en el ámbito de la Administración Nacional tiene el carácter de información pública y debe ser de libre acceso para cualquier institución o persona interesada en conocerla: -

estados de ejecución de los presupuestos de gastos y del cálculo de recursos, hasta el último nivel de desagregación en que se procesen;

-

órdenes de compra, todo tipo de contratos firmados por autoridad competente, así como las rendiciones de fondos anticipados;

-

pagos realizados por la Tesorería Nacional y por el resto de las tesorerías de la Administración Nacional;

-

datos financieros y de ocupación del Sistema Integrado de Recursos Humanos que administra la Secretaría de Hacienda, sobre personal permanente, contratado y transitorio, incluido el de los proyectos financiados por organismos multilaterales;

-

estado de situación, perfil de vencimientos y costo de la deuda pública, así como de los avales y garantías emitidas, y de los compromisos de ejercicios futuros contraídos; entre otros ítems.

19

La información precedente debe ser puesta a disposición de los interesados en forma inmediata, a su requerimiento o mediante la autorización al libre acceso a las respectivas plataformas informáticas Asimismo, el decreto 1172/03 de Acceso a la Información Pública establece los reglamentos generales de: audiencias públicas para el Poder Ejecutivo Nacional; publicidad de la gestión de intereses; elaboración participativa de normas; acceso a la información pública para el Poder Ejecutivo Nacional; reuniones abiertas de los entes reguladores de los servicios públicos; entre otros. Establece también el acceso libre y gratuito vía Internet a la edición diaria del Boletín Oficial de la República Argentina. Por otro lado, en el Régimen de Responsabilidad Fiscal se destina todo un capítulo al tema de la transparencia y la gestión pública. Establece las reglas de juego que cada nivel de gobierno debe cumplir. -

El Gobierno nacional deberá presentar antes del 31 de agosto de cada año un marco macro fiscal al Consejo Federal de Responsabilidad Fiscal, el cual deberá ser respetado por las provincias que adhieran al régimen.

-

Se establece el criterio para la formulación de presupuestos en todos los niveles de gobierno, debiendo contener los mismos autorización para la totalidad de los gastos y la previsión de la totalidad de los recursos de carácter ordinario y extraordinario, afectados o no, de todos los organismos centralizados, descentralizados y fondos fiduciarios.

-

Los gobiernos provinciales y CABA deben presentar al Consejo sus proyecciones presupuestarias para los próximos tres años. Trimestralmente deberán informar acerca de la evolución de las mismas, así como los cumplimientos e incumplimientos difundiéndolas en su página web luego de ser presentadas ante las legislaturas.

-

Adicionalmente, la Nación y las provincias negociarán la forma de calcular las metas de superávit sobre PBI, a los efectos de realizar comparaciones interjurisdiccionales. Para ello, los gobiernos provinciales deben implementar un Sistema Integrado de Información Fiscal compatible con el Nacional. Nuevamente, para el caso de los municipios, sólo se prevé la invitación a los

mismos a adherir a la norma.

20

IV- Aspectos metodológicos IV.1 Muestra del estudio El presente trabajo, cuya ejecución demandó prácticamente 7 meses, se realizó para las 23 jurisdicciones provinciales, más CABA, y para una muestra de 100 municipios de todo el país, que engloban en conjunto al 65% de la población total del país. Estas jurisdicciones son las mismas que se estudian en el proyecto de Carga Fiscal, y se detallan en el cuadro a continuación: Cuadro 1: Municipios seleccionados para el estudio

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49

Municipio Almirante Brown Avellaneda Azul Bahía Blanca Berazategui Berisso Campana Chivilcoy Ensenada Escobar Esteban Echeverría Ezeiza Florencio Varela General San Martín Hurlingham Ituzaingó José C. Paz Junín La Matanza La Plata Lanús Lomas de Zamora Luján Malvinas Argentinas Mar del Plata (Gral Pueyrredón) Merlo Moreno Morón Necochea Olavarría Pergamino Pilar Quilmes San Fernando San Isidro San Miguel San Nicolás de los Arroyos San Pedro Tandil Tigre Tres de Febrero Vicente López Zárate San F. del Valle de Catamarca Presidencia Roque Sáenz Peña Resistencia Comodoro Rivadavia Puerto Madryn Trelew

Prov. BA BA BA BA BA BA BA BA BA BA BA BA BA BA BA BA BA BA BA BA BA BA BA BA BA BA BA BA BA BA BA BA BA BA BA BA BA BA BA BA BA BA BA Cat Chac Chac Chub Chub Chub

50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 100

Municipio Alta Gracia Córdoba Río Cuarto Río Tercero San Francisco Villa Carlos Paz Villa María Corrientes Goya Concepción del Uruguay Concordia Gualeguaychú Paraná Formosa San Salvador de Jujuy Santa Rosa La Rioja General Alvear Godoy Cruz Guaymallén Maipú Mendoza San Martín San Rafael El Dorado Oberá Posadas Neuquén Cipolletti General Roca San Carlos de Bariloche Salta San Ramón de la Nueva Orán Rivadavia San Juan San Luis Villa Mercedes Caleta Olivia Río Gallegos Rafaela Reconquista Rosario Santa Fe Santo Tomé San Lorenzo Venado Tuerto La Banda Santiago del Estero Río Grande Ushuaia San Miguel de Tucumán

Prov. Cba Cba Cba Cba Cba Cba Cba Ctes Ctes E.R E.R E.R E.R For Juj L.P. L.R. Mza Mza Mza Mza Mza Mza Mza Mnes Mnes Mnes Nq R.N R.N R.N Sal. Sal. S.J. S.J. S.L. S.L. S.C. S.C. S.Fe S.Fe S.Fe S.Fe S.Fe S.Fe S.Fe S.d.E. S.d.E. T.d.F. T.d.F. Tuc.

21

IV.2 Obtención de la información Para cumplir con el objetivo primordial del presente trabajo, que es el de evaluar el grado de accesibilidad a la información fiscal que existe en provincias y municipios, se aplicaron los siguientes procedimientos: 1)

En primer lugar, se relevó la existencia de sitios web oficiales propios para cada una de las jurisdicciones estudiadas, tanto provinciales como municipales.

2)

En los casos en que había sitios web, se analizó la información fiscal contenida en cada uno de ellos, para ambos niveles de gobierno, provincial y municipal. Particularmente, se evaluó si se proporcionaba la siguiente información: -

Ley/ Ordenanza de presupuesto (año 2006 y años anteriores)

-

Ejecuciones presupuestarias (año 2005 completo y años anteriores)

-

Legislación tributaria: códigos tributarios y leyes/ ordenanzas impositivas (vigente y la de períodos anteriores)

-

Stock de deuda (año 2005 y años anteriores)

-

Licitaciones (vigentes)

-

Boletín Oficial (últimos números)

Cabe destacar en este punto que se evaluó también el grado de facilidad de acceso a cada uno de estos ítems. 3)

Por otro lado, para el caso de los municipios se realizó un envío de e-mails de manera anónima (por parte de un ciudadano común interesado en obtener información fiscal) a cada localidad, solicitando determinados datos de carácter público relacionados con las finanzas del municipio. Se realizaron tres pedidos distintos, en diferentes momentos del tiempo y suponiendo ciudadanos diferentes, solicitando en cada caso la siguiente información:

4)

-

Ordenanza de presupuesto para el año 2006.

-

Ejecuciones presupuestarias (la más actualizada que se dispusiera).

-

Legislación fiscal: ordenanzas tributarias y tarifarias.

Se realizaron llamados telefónicos a aquellos municipios que no respondieron al e-mail, sólo para el caso del pedido de las ejecuciones presupuestarias, también desde el punto de vista de un simple ciudadano, solicitando nuevamente esta información. Cabe destacar que en muchos casos hubo que realizar

22

numerosos llamados a los distintos organismos y secretarías de cada municipio, hasta llegar a la persona encargada de autorizar y enviar la información. 5)

En numerosas ocasiones hubo que elevar una nota formal con el pedido, explicando para qué se requería la información, por medio de fax y/o correo postal.

IV.3 Formas de analizar la información Con el objeto de evaluar de la manera más exacta posible a cada jurisdicción y de poder realizar comparaciones entre las mismas, el análisis del acceso a la información se realiza por medio de la construcción de Indices, que puedan a su vez ser actualizados todos los años. De este modo, el presente trabajo se presenta como uno de largo plazo, para el cual resulta fundamental una continuidad en el tiempo que permita realizar comparaciones de diversa índole. Es muy importante destacar que los índices de este tipo son muy dinámicos en el tiempo, puesto que las jurisdicciones están constantemente publicando nueva información en sus sitios web oficiales. En consecuencia, los valores obtenidos para el IAPIF de cada jurisdicción seguramente habrían sido distintos si se hubiesen utilizados datos de los sitios web de hace un año, así como también diferirán posiblemente en el futuro. Esto implica que las posiciones de cada provincia y/o municipio en el ranking son relativas y pueden cambiar de manera importante año a año. Este hecho acentúa la importancia de continuar con la construcción de este tipo de indicadores en el tiempo. Por otro lado, el haber tomado contacto con prácticamente 100 municipios del todo el país reveló una situación de los gobiernos locales que merece ser destacada en particular para cada uno, tanto para los casos en los que se obtuvo una respuesta favorable como para los que no sucedió así. La diversidad de respuestas y en muchos casos los argumentos utilizados para negar la información, motivaron a escribir una especie de “backstage”, en el cual se narran todas las anécdotas experimentadas con cada uno de los municipios. Este ensayo fue denominado: “La información fiscal municipal: crónicas de una búsqueda fallida” y el mismo fue escrito desde el punto de vista de “Juan”, un ciudadano común interesado en obtener información relacionada con cómo manejan los fondos públicos los municipios de todo el país. El mismo se presenta en la 2° parte de este trabajo.

23

V. Análisis provincial Se construyeron dos indicadores para medir la disponibilidad de información fiscal a nivel provincial: -

El Indice de Acceso Público a la Información Fiscal provincial (IAPIF provincial) teniendo en cuenta la cantidad de información provista en los sitios web oficiales.

-

El Indice de Calidad de la Información (ICI), en función de la desagregación y el detalle con el que se publican en los sitios web de cada jurisdicción información relacionada con la ejecución presupuestaria y con los datos del stock de deuda. A continuación se realiza una descripción de la construcción de cada uno de

ellos y los resultados obtenidos de su medición. V.1 Indice de Acceso Público a la Información Fiscal Provincial (IAPIF provincial) V.1.1 Construcción del IAPIF provincial Este índice se construyó asignándoles puntajes a las provincias de acuerdo a la cantidad de información fiscal que proveen en sus sitios web y teniendo en cuenta el grado de actualización de los datos. Se analiza la existencia o no en los sitios web oficiales de cada uno de los 6 ítems seleccionados, asignando 1 punto en el caso que la información se encuentre disponible y 0 punto cuando no se presenta en el sitio web. En el Cuadro 2 se detallan los 6 ítems relevados para cada jurisdicción, con la respectiva ponderación que se le asignó a cada uno de ellos dentro de la construcción del índice final. La información relacionada con la ley de presupuesto, las ejecuciones presupuestarias y la legislación normativa participan cada una con un 20% en el índice total, mientras que las licitaciones y el boletín oficial componen un 10% cada uno. A su vez, también se le asignó un peso relativo al grado de actualización de cada ítem, evidentemente que con un mayor puntaje a la información más reciente. Por ejemplo, para el caso de la Ley de Presupuesto, se analizó si las provincias publican tanto la ley correspondiente al año en curso, esto es la del 2006, como la de años anteriores, con una ponderación de 0.7 la primera y de 0.3 la segunda. Entonces, 24

aquella provincia que publique tanto la ley actual como la anterior, va a tener el puntaje máximo para ese ítem, 0.20 puntos, mientras que la que publique sólo la de alguno de los dos años, tendrá un puntaje parcial, siendo mayor para el caso que publique datos más nuevos que para el que publique información más desactualizada (0.14 frente a 0.06). Cuadro 2: Items y ponderaciones para la construcción del IAPIF provincial Ponderación

Información requerida

1- Ley de presupuesto

0.2

2- Ejecución presupuestaria

0.2 Cód.Tributario

3- Legislación fiscal

Ley impositiva

0.5 0.2

0.5

Grado de actualización

Ponderación

¿Posee info en sitio web? Si = 1

No = 0

2006

0.7

0.14

0

2005 y/o anter.

0.3

0.06

0

2005

0.7

0.14

0

2004 y/o anter.

0.3

0.06

0

0.10

0

Vigente Vigente 2006

0.8

0.08

0

2005 y/o anter.

0.2

0.02

0

2005/ 2006

0.7

0.14

0

2004 y/o anter.

0.3

4- Stock de deuda pública

0.2

0.06

0

5- Licitaciones

0.1

0.10

0

6- Boletín Oficial

0.1

0.10

0

1

0

Puntaje Total

Fuente: IERAL de Fundación Mediterránea.

En síntesis, el IAPIF para cada provincia va a variar entre 0 y 1, de acuerdo a si la jurisdicción no publica nada de información fiscal en su sitio web o si provee toda la información fiscal analizada, tanto vigente como de años previos, respectivamente. Por otro lado, el IAPIF provincial fue corregido de acuerdo al grado de facilidad de acceso a cada uno de los aspectos analizados. Esto es así debido a que se detectó que existen algunos sitios web provinciales en los cuales la búsqueda resulta algo más engorrosa que en otros, o también sucede que la información se encuentra disponible, pero hay que ingresar a varias secciones del sitio web hasta llegar a encontrarla. Entonces, si bien la información buscada está presente, de algún modo debería diferenciarse estas provincias de aquellas en las cuales los datos están visibles y de rápido acceso. En consecuencia, el puntaje asignado a cada ítem fue corregido teniendo en cuenta tres criterios de accesibilidad:

25

1)

Aquella información que se encuentra en la página principal, o en alguna otra sección a la cual se accede de manera lógica y haciendo hasta 5 clicks,

2)

Aquella información que puede encontrarse en alguna sección del sitio, siguiendo una secuencia lógica, pero hacen falta más de 5 clicks para acceder a la misma.

3)

Aquella información que se encontraba en el sitio web, pero que hubo que conseguirla utilizando algún buscador, o llamando por teléfono para ver en qué parte del sitio se ubicaba, puesto que no se la podía localizar de una manera fácil. El modo en el cual los índices fueron corregidos fue el siguiente: para el

criterio 1) el puntaje siguió siendo el mismo, mientras que a los criterios 2) y 3) se les aplicó al puntaje obtenido un “descuento” del 10% y del 20%, respectivamente. De este modo, el IAPIF corregido también va a variar entre 0 y 1, obteniendo un puntaje de 1 aquellas jurisdicciones que presenten toda la información relevada, pero que además la misma se encuentre de fácil acceso para cualquier ciudadano. En el análisis de los resultados del próximo apartado se van a presentar los dos IAPIF para provincias, el IAPIF simple y el IAPIF corregido por facilidad de acceso. V.1.2 Resultados del IAPIF provincial Antes de pasar al análisis de los Indices construidos a partir del 2006, se presenta un panorama general acerca de la disponibilidad de información fiscal en las provincias argentinas y su evolución en los últimos años. En el siguiente cuadro se expone una síntesis con la cantidad de web- sites oficiales y la información fiscal publicada en los mismos. Cuadro 3: Síntesis de la información fiscal en sitios web- Provincias Cantidad de provincias

Información en web- site 2003

2004

2005

2006

Posee sitio web

22

24

24

24

Legislación impositiva vigente

14

18

19

23

Ley de Presupuesto vigente

8

10

14

14

Ejecución presupuestaria último año

8

8

13

15

Fuente: IERAL de Fundación Mediterránea.

26

Se puede observar que la situación del acceso a la información fiscal, en términos generales habría mejorado. En primer lugar, desde el año 2004 todas las provincias poseen sitio web oficial y todas ellas presentan al menos algo de información relacionada con las finanzas públicas. En lo que respecta a la publicación de la legislación impositiva, 23 de las 24 jurisdicciones provinciales permiten el acceso a la misma vía internet. Esto representa una mejoría con respecto a los años anteriores, considerando que en el año 2003 eran 14 las jurisdicciones provinciales en las se podía acceder a las leyes tributarias por medio de la web. En lo que hace a la publicación de la ley de presupuesto, también se observan avances con respecto a 2003 y a 2004, mientras que la situación permanece igual a la del año 2005. Por último, actualmente 15 de las 24 provincias publican la ejecución presupuestaria del último año, mientras que eran 13 las que lo hacían en el año 2005 y 8 en el 2003 y 2004. Interesa analizar ahora con mayor detalle cuál es la información que provee cada una de las jurisdicciones. En el Cuadro 4 se presenta este análisis, asignándose un 1 a aquel ítem que se encuentra en el sitio web, y un 0 cuando dicha información no se presenta. Un punto muy importante que debe ser aclarado es que esta información está actualizada a un determinado período de tiempo, al día 7 de julio del 2006. Esta aclaración surge debido a que las provincias están cambiando y actualizando constantemente sus sitios web, con lo cual para realizar una comparación correcta es importante analizar todas las jurisdicciones durante el mismo período de tiempo. También aparece como fundamental que este índice sea actualizado una vez por año, con el objeto de detectar la evolución y mejoras evidenciadas por cada una de las provincias.

27

Buenos Aires

CABA

Catamarca

Córdoba

Corrientes

Chaco

Chubut

Entre Ríos

Formosa

Jujuy

La Pampa

La Rioja

Mendoza

Misiones

Neuquén

Río Negro

Salta

San Juan

San Luis

Santa Cruz

Santa Fe

Santiago del Estero Tierra del Fuego

Tucumán

www.gba.gov.ar

www.buenosaires.gov.ar

www.catamarca.gov.ar

www.cba.gov.ar

www.corrientes .gov.ar

www.chaco.gov.ar

www.chubut.gov.ar

www.entrerios.gov.ar

www.formosa.gov.ar

www.jujuy,gov.ar

www.la pampa.gov.ar

www.la rioja.gov.ar

www.mendoza.gov.ar

www.misiones.gov.ar

wwwneuquen.gov.ar

www.rionegro.gov.ar

www.gobiernosalta.gov. ar

wwwsanjuan.gov.ar

www.sanluis.gov.ar

www.satnacruz.gov.ar

www.santafe.gov.ar

www.sde.gov.ar

www.tierradelfuego.gov. .ar

www.tucuman.gov.ar

Cuadro 4: Detalle de información fiscal publicada en provincias (1=Si, 0=no) - Actualizado al 7 de julio de 2006

2006

1

1

0

1

0

0

1

1

1

1

1

0

1

0

1

1

1

0

1

0

1

0

0

0

2005 y/o anter.

1

1

0

1

1

0

1

0

1

1

1

0

1

0

1

1

1

0

1

0

1

0

0

0

2005

1

0.5*

1

1

1

1

1

1

0

1

0

0

1

0

0

1

1

0

0

0

1

1

0

1

2004 y/o anter.

1

1

1

1

1

1

1

1

1

0

0

0

1

0

1

1

1

0

0

0

1

0

0

1

Cód.Tributario

1

1

1

1

1

1

1

1

1

1

1

1

1

1

1

1

1

1

1

1

1

1

1

1

2006

1

1

1

1

1

1

1

1

1

1

1

1

1

1

1

1

1

1

1

1

1

0

1

1

2005 y/o anter.

1

1

1

1

1

1

1

0

1

1

1

1

1

1

1

1

1

1

0

1

1

0

1

1

2005/ 2006

1

1

0

1

1

0

0

1

0

0

0

0

1

0

0

0

0

0

0

0

1

1

0

1

2004 y/o anter.

1

0

0

1

0

0

1

1

0

0

0

0

1

1

1

1

0

0

0

0

1

0

0

1

Licitaciones

1

1

0

1

1

1

1

1

1

1

1

1

1

1

1

1

1

1

1

1

1

0

0

1

Boletín Oficial

1

1

0

1

0

0

1

1

0

0

1

0

1

1

1

0

0

0

1

1

1

1

1

1

Información requerida

Grado de actualización

Sitio web

Ley de presupuesto

Ejecución presupuestaria

Legislación fiscal

Datos de la deuda

Tarifarias/ impositivas

Fuente: IERAL de Fundación Mediterránea al 7 de julio de 2006. *Nota: A CABA se le asignó la mitad del puntaje puesto que a la fecha de finalización del relevamiento aún no había publicado la ejecución presupuestaria del año 2005 de manera completa, sino que estaba hasta el mes de septiembre.

28

A continuación se presenta el ranking del IAPIF provincial simple, con los resultados obtenidos de acuerdo a lo explicado en la sección metodológica y en función de los datos presentados en el anterior cuadro. Cabe aclarar que aquellas jurisdicciones que alcanzaron un igual valor para el IAPIF están ordenadas alfabéticamente en el gráfico. Gráfico 1: Ranking IAPIF provincial simple*

*Nota: Jurisdicciones con igual valor de IAPIF están ordenadas alfabéticamente. Fuente: IERAL de Fundación Mediterránea.

Como puede observarse, las provincias de Buenos Aires, Córdoba, Mendoza y Santa Fe son las que alcanzan el máximo puntaje del IAPIF que es 1. Esto implica que estas jurisdicciones presentan en sus sitios web toda la información fiscal relevada. Por el contrario, en las últimas posiciones se ubican La Rioja, San Juan y Tierra del Fuego, las tres con un IAPIF de 0.3 puntos. En promedio para todas las provincias se alcanza un nivel de IAPIF de 0.66 puntos. Por su parte, a partir de la corrección del índice en función de la facilidad de acceso a la información, tal como ya se describió en la parte de metodología, se presenta a continuación el ranking resultante para el IAPIF provincial corregido por facilidad de acceso. En función de las correcciones por accesibilidad, Mendoza aparece ahora como la provincia con mejor detalle de la información fiscal y con el mejor sitio web en cuanto a su facilidad de acceso a los datos. Le siguen Córdoba, Santa Fe y Buenos Aires, con índices menores seguramente debido a que alguno de los ítems analizados no se encuentra expuesto con tanta claridad. Por el contrario, La Rioja y San Juan se

29

T .d e l Fu e go

San Juan

0.3 0.3 0.3

L a Rio ja

Santa Cr u z

Catam ar ca

0.46 0.4 0.4

M is io n e s

Sg o.d .Es te r o

0.50 0.48

Ch aco

Fo r m os a

San Lu is

0.60 0.580.56

L a Pam p a

0.64

Ju ju y

Salta

Co r r ie nte s

0.72 0.7 0.7

Ne uq u é n

Río Ne gr o

0.80 0.76

Tu cu m án

Ch ub u t

0.87 0.86

CABA

San ta Fe

M e n d oz a

Cór d ob a

Bs .As

0.92

Entr e Ríos

1.0 1.0 1.0 1.0 1.0 0.9 0.8 0.7 0.6 0.5 0.4 0.3 0.2 0.1 0.0

ubican en la posición con menor puntaje de todas las provincias. Para el caso de este índice, el promedio para todas las provincias alcanza un valor de 0.64 puntos. Gráfico 2: Ranking IAPIF provincial corregido por facilidad de acceso*

*Nota: Jurisdicciones con igual valor de IAPIF están ordenadas alfabéticamente. Fuente: IERAL de Fundación Mediterránea.

V.2 Indice de Detalle de la Información provincial (IDI provincial) V.2.1 Construcción del IDI provincial Si bien resulta complejo analizar la “calidad” de la información, al menos es factible lograr una aproximación, evaluando el grado de desagregación y de detalle con el que se presentan ciertos datos. En este sentido, para analizar la situación fiscal de una provincia, es relevante conocer cómo se está ejecutando el presupuesto de la provincia, tanto en materia de ingresos como de gastos realizados, así como también analizar el nivel actual de deuda y los flujos futuros de vencimientos. Es por ello que se construyó un Indice de Detalle de la Información provincial analizando la desagregación con la que se publica en el sitio web de cada provincia información relacionada con las ejecuciones presupuestarias y la deuda pública. El análisis minucioso de estas dos variables es muy importante, en el caso de la primera, puesto que proporciona una síntesis en términos monetarios del funcionamiento del gobierno y, en el caso de la segunda, porque los vencimientos de la deuda deben ser afrontados con recursos excedentes del propio Estado o con nuevas emisiones de deuda, comprometiendo estas últimas a las generaciones futuras.

30

San Juan

La Rioja

0.30 0.28 0.28

T.de l Fue go

Santa Cr u z

0.38 0.34

Catam ar ca

0.45

M is ion e s

Ch aco

Sgo .d.Es te r o

0.49 0.48 0.47

Fo r m os a

San Lu is

0.59 0.57

L a Pam p a

Juju y

0.64 0.62

Co r r ie nte s

Salta

0.7 0.7

Ne u qu é n

Río Ne gr o

0.78 0.76

Tu cu m án

Chub ut

Entr e Ríos

0.87 0.86 0.84

CABA

Bs .As

Santa Fe

Có r dob a

1 0.98 0.94 0.92

M e nd oz a

1.0 0.9 0.8 0.7 0.6 0.5 0.4 0.3 0.2 0.1 0.0

Específicamente, se evaluó si: -

Se presenta la apertura de los ingresos, de acuerdo a si son obtenidos de la Nación o si son propios, y en este último caso si se encuentran desagregados para cada tipo de impuesto.

-

Se presenta información de las etapas de ejecución del gasto: presupuestado, comprometido, ordenado a pagar, pagado (al menos algunas de ellas).

-

Se presenta información de las distintas clasificaciones del gasto: económica, por objeto, o por función/ finalidad/ institucional.

-

Los datos relacionados con la deuda pública contienen información relacionada con el stock actual y con los flujos de vencimientos futuros. Del mismo modo que para el IAPIF, cada uno de estos componentes tiene un

peso relativo en el cálculo del IDI total, que se exponen en el siguiente cuadro. Cuadro 5: Items y ponderaciones para la construcción del IDI provincial Información requerida Apertura de Ingresos

Ponderación 0.25

Etapas del Gasto

0.25 Económica

Clasificaciones del Gasto

Deuda

Por objeto

0.25

Por Función, Finalidad y/o Institucional Stock Flujo

Puntaje total

0.25

Puntos Si = 1

No = 0

0.25

0

0.25

0

0.33

0.08

0

0.33

0.08

0

0.33

0.08

0

0.5

0.13

0

0.5

0.13

0

1

0

Fuente: IERAL de Fundación Mediterránea.

Nuevamente, el IDI va a variar entre 1 y 0, de acuerdo a si se presenta o no la información de manera completa. Cabe aclarar por último que se analizaron las ejecuciones presupuestarias presentadas por las provincias para el año 2005, o a lo sumo el 2004, por lo que aquellas provincias que presentan datos anteriores a estos periodos no fueron analizadas, asignándosele un puntaje de 0. V.2.2 Resultados del Indice de Detalle de la Información provincial (IDI) Del análisis de los datos de ejecuciones presupuestarias y de deuda pública publicados en cada sitio web, surgen los siguientes resultados para cada provincia.

31

CABA

Buenos Aires

Catamarca

Córdoba

Corrientes

Chaco

Chubut

Entre Ríos

Formosa

Jujuy

La Pampa

La Rioja

Mendoza

Misiones

Neuquén

Río Negro

Salta

San Juan

San Luis

Santa Cruz

Santa Fé

Sgo. Del Estero

Tierra del Fuego

Tucumán

Cuadro 6: Detalle de la calidad de la información

Apertura de Ingresos

0

1

1

1

0

1

1

0

0

1

0

0

1

0

1

1

0

0

0

0

1

0

0

0

Etapas del Gasto

1

0

0

1

0

0

1

1

0

0

0

0

1

0

0

0

0

0

0

0

1

1

0

0

Económica

0

1

1

1

1

0

1

1

0

1

0

0

1

0

1

1

1

0

0

0

1

1

0

1

Por objeto

1

1

1

1

1

1

1

1

0

0

0

0

1

0

1

1

1

0

0

0

1

1

0

1

Por Función, Finalid. y/o Institucional

1

1

1

1

1

1

0

0

0

0

0

0

1

0

1

0

0

0

0

0

1

1

0

0

Stock

1

1

0

1

1

0

1

1

0

0

0

0

1

1

1

1

0

0

0

0

1

1

0

1

Flujo

1

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

1

0

0

1

0

0

0

0

1

0

0

0

Información requerida

Clasificaciones del Gasto

Deuda

Fuente: IERAL de Fundación Mediterránea.

32

Por su parte, el Gráfico 3 presenta el ranking del Indice de Detalle de la información provincial. Gráfico 3: Ranking Indice de Detalle de la Información provincial* 1.0 1.0 0.9 0.8 0.7 0.7

0.6 0.6 0.6 0.5

0.5 0.4

0.4

0.3

Tierra del Fuego

Santa Cruz

San Luis

San Juan

Mis iones

La Rioja

La Pampa

Formos a

Salta

Tuc umán

Jujuy

Corrientes

Chac o

Catamarc a

Entre Ríos

Sgo.del Es tero

Neuquén

Buenos A ires

Río Negro

CA BA

Chubut

Córdoba

Santa Fe

0.17

Mendoz a

1.0 0.9 0.8 0.7 0.6 0.5 0.4 0.3 0.2 0.1 0.0

*Nota: Jurisdicciones con igual valor de IAPIF están ordenadas alfabéticamente. Fuente: IERAL de Fundación Mediterránea.

Se destacan del ranking Mendoza y Santa Fe como las jurisdicciones que mayor desagregación presentan para los datos de ingresos, gasto y deuda. Por el contrario, las provincias con índice igual a cero son aquellas que no presentan datos de ejecuciones presupuestarias de los últimos dos años ni información relacionada con la deuda pública. Por su parte, dentro de las que presentan esta información, Salta aparece como la que publica los datos con el menor grado de detalle.

33

VI. Análisis Municipal Para el análisis a nivel municipal, el estudio se centró en: -

La construcción de un IAPIF para cada uno de los 100 municipios de la muestra, con la diferencia respecto al IAPIF provincial, que se le suma al análisis de los sitios web un pedido de información vía e-mail y vía telefónico.

-

Cuantificación de los costos que implicó el pedido de la información.

VI.1 Indice de Acceso Público a la Información Fiscal municipal (IAPIF municipal) VI.1.1 Construcción del IAPIF municipal La construcción del IAPIF municipal es similar a la forma presentada para el IAPIF provincial, diferenciándose ahora en que para ciertos ítems el puntaje variará de acuerdo a si la información se obtuvo del sitio web o si se obtuvo por un envío del municipio ante un pedido vía e- mail o telefónico. Los ítems que pueden llegar a tener un puntaje variable mediante los pedidos alternativos son: - Las ejecuciones presupuestarias: en los casos que no estuviera la información en el sitio web, se envió un e- mail y cuando no hubo respuesta al mail se llamó por teléfono. - La ordenanza de presupuesto y la normativa tributaria vigente: en los casos en que esta información no estuviera disponible en el sitio web, se procedió al envío de un e- mail. El puntaje se asigna en cada caso de la siguiente manera: - Obtención de información en el sitio web:

1 punto

- Obtención de la información luego de un pedido vía e-mail (y cuando la información no se encuentra en el sitio web):

0.70 punto

- Obtención de la información luego de un llamado telefónico (y luego de no haber tenido respuesta al envío del mail)

0.50 punto

- Obtención de la información cuando, luego del llamado telefónico, hubo que enviar una nota por fax pidiendo formalmente la información

0.30 punto 34

En el Cuadro 7 se presentan los ítems considerados, las ponderaciones asignadas a cada uno y los medios de obtención de la información con su respectivo puntaje. Con relación a estos últimos, cabe aclarar que por “medios de obtención” se entiende a la forma en la cual se realizó el pedido de la información, independientemente si la respuesta luego vino por e- mail o por correo postal. Por otro lado, en el ítem Boletín Municipal se incluyó tanto a los municipios que publican un boletín oficial como a los casos que publican de manera periódica un boletín municipal informativo de las actividades del gobierno. Cuadro 7: Items y ponderaciones para la construcción del IAPIF municipal Ponderación

Información requerida

1- Ordenanza de presupuesto 2- Ejecución presupuestaria

0.2 0.2

Cód.Tributario 3- Legislación fiscal

Tarifaria/ impositiva

0.5 0.2

0.5

Grado de actualización

Ponderación

Medios de obtención de la información* Web =1

Mail = 0.7

Tel = 0.5

Fax = 0.3

2006

0.7

0.14

0.10

2005 y/o anter.

0.3

0.06

0.042

2005

0.7

0.14

0.10

0.07

0.042

2004 y/o anter.

0.3

0.06

0.042

0.03

0.018

0.10

0.07

Vigente Vigente 2006

0.8

0.08

0.056

2005 y/o anter.

0.2

0.02

0.014

2005/ 2006

0.7

0.14

2004 y/o anter.

0.3

4- Stock de deuda pública

0.2

5- Licitaciones

0.1

0.10

6- Boletín Municipal

0.1

0.10

Puntaje Total

0.06

1

Fuente: IERAL de Fundación Mediterránea. *Nota: Los medios de obtención implican la forma en la que se hizo el pedido, vale decir si se recibió la información solicitada luego del envío de un mail, de un llamado telefónico, o del envío de un fax, independientemente de cómo llegó luego la información solicitada.

Tal como se comentó anteriormente, el pedido de información vía llamados telefónicos se realizó únicamente para el ítem correspondiente a la ejecución presupuestaria. Se decidió seleccionar a esta variable como objeto de pedido de un llamado telefónico por la importancia que reviste, en cuanto a que refleja el funcionamiento del Estado en materia de los ingresos que obtiene y los gastos que realiza. En consecuencia, es el único tipo de información que puede llegar a tener los puntajes alternativos designados en las últimas dos columnas del cuadro 7. Por otro lado, los ítems de ordenanza de presupuesto y legislación fiscal pueden llegar a tener puntajes alternativos, representados en las columnas “web” o “mail”, mientras que los rubros Stock de deuda, Licitaciones y Boletín Municipal únicamente tendrán puntaje si la información se encontró en el sitio web.

35

VI.1.2 Resultados del IAPIF municipal Antes de pasar a exponer los resultados, se realiza una breve descripción de la situación general con respecto a los sitios web a nivel municipal. En este ámbito, la información fiscal disponible es bastante más escasa que a nivel provincial. Si bien en los últimos años la situación ha ido evidenciando algunas mejorías, aún no es muy generalizado el uso de web-sites oficiales por parte de los municipios, y menos para la publicación de información fiscal. En el Cuadro 8 se presenta una síntesis de la situación a nivel municipal y su evolución desde el año 2003. Cuadro 8: Síntesis de la información fiscal en sitios web- Municipios Cantidad de municipios

Información 2003

2004

2005

2006

Posee sitio web

63

76

78

83

Legislación impositiva

22

33

34

43

Ordenanza de presupuesto vigente

2

7

14

19

Ejecución presupuestaria último año

7

9

15

16

Fuente: IERAL de Fundación Mediterránea.

En primer lugar, se observa que de los 100 municipios relevados, actualmente 83 poseen sitio web, mientras que hace tres años eran 63 las jurisdicciones que lo tenían. Por su parte, unas 43 jurisdicciones publican en el sitio la legislación tributaria, implicando también esta cifra una mejoría con respecto a años anteriores. Con relación a la información relativa a las cuentas del gobierno, esto es ingresos y gastos, los municipios son más reticentes a publicar esta información, considerando que 19 de los 100 publican la ordenanza de presupuesto y sólo 16 proveen la ejecución presupuestaria del último año. Si bien alguna de estas cifras resultan preocupantes, puede notarse que todos los ítems analizados evidencian cierta mejoría con respecto a años previos. Para analizar la situación de acceso a la información para cada uno de los municipios y comparar cómo se encuentran comparativamente con relación al resto, se expone a continuación el IAPIF municipal. Cabe recordar que éste se diferencia del IAPIF provincial en que, además de contemplar el análisis de la información de los sitios web, se incluye el grado de respuesta obtenido por los funcionarios municipales ante un pedido de información pública por parte de un ciudadano común. En el Cuadro 9 se expone la situación particular para cada municipio, detallándose para cada ítem si la información se encuentra disponible y además la forma en la que la misma se obtuvo. 36

Campana (BA)

Chivilcoy (BA)

Ensenada (BA)

Escobar (BA)

Lanús (BA)

Lomas de Zamora (BA)

Luján (BA)

www.escobar.gov.ar

no posee

www.munhurli.gov.ar

no posee

www.junin.gov.ar

www.lamatanza.gov.ar La Matanza (BA)

La Plata (BA)

www.ensenada.gov.ar

www.ituzaingo.mun.gba Ituzaingó (BA) .gov.ar

Junín (BA)

no posee

www.muniecheverria.co Esteban Echeverría m.ar (BA)

José C. Paz (BA)

www.campana.gov.ar

www.laplata.gov.ar

no posee

no posee

www.lujan.gov.ar

0

0

0

0

0

0

1

0

0

0

0

0

2

0

0

0

1

1

0

0

0

1

0

2005 y/o anter.

0

0

0

1

0

0

0

0

1

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

1

1

Ejecución presupuestaria

2005

0

1

0

0

0

4

0

0

4

0

0

0

4

1

3

0

0

0

0

0

0

0

0

0

1

2004 y/o anter.

0

0

0

0

0

4

0

0

4

0

0

0

4

0

3

0

0

0

3

0

0

0

0

0

1

Cód.Tributario

1

1

0

1

0

0

0

0

1

0

0

0

0

1

0

0

0

0

1

1

0

0

1

1

1

2006

1

1

0

1

0

0

0

0

1

0

0

0

0

1

0

0

0

0

1

1

0

0

1

1

1

2005 y/o anter.

0

0

0

1

0

0

0

0

1

0

0

0

0

0

0

0

0

0

1

1

0

0

1

1

1

2005

0

1

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

2004 y/o anter.

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

Actualiz.

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

1

0

0

0

0

0

1

0

0

0

0

1

No actualiz.

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

1

0

0

0

0

0

1

0

0

0

0

1

Actualiz.

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

1

0

0

0

0

0

1

0

0

0

0

1

0

No actualiz.

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

1

0

0

0

0

0

1

0

0

0

0

1

0

Legislación fiscal

Deuda

Licitaciones

Boletín Municipal

Tarifarias/ impositivas

Hurlingham (BA)

www.berisso.gba.gov.ar Berisso( BA) ,

0

www.florenciovarela.go Florencio Varela v.ar (BA) Gral. San Martín www.sanmartin.gov.ar (BA)

www.berazategui.gov.ar Berazategui (BA)

0

Sitio web

Ezeiza (BA)

www.bahiablanca.gov. Bahía Blanca (BA) ar

2006

Grado de actualización

Azul (BA)

Ordenanza de presupuesto

Información requerida

www.brown.mun.gba.g Almte. Brown (BA) ov.ar www.avellanedaAvellaneda (BA) ba.gov.ar

no se encuentra

www.malvinasargentina Malvinas Argentinas s.gov.ar (BA) www.mardelplata.gov.a Mar del Plata (BA) r

Cuadro 9: Detalle de información fiscal para municipios- Medios de obtención: 1=web, 2=mail, 3=te, 4=fax* Actualizado al 7 de julio de 2006

*Nota: cabe recordar que estos son los medios a través de los cuales se realizó el pedido, por ejemplo, si se pidió la información por mail, por tel, o hubo que enviar un fax solicitando los datos.

37

www.sannicolas.mun.g San Nicolás (BA) ba.gov.ar

Puerto Madryn Chu)

Trelew Chu)

www.sanpedro.gov.ar

www.tandil.mun.gba.g Tandil (BA) ov.ar

Comodoro Rivadavia (Chu)

no posee

www.tigre.gov.ar

www.comodoro.gov.ar

www.madryn.gov.ar

www.trelew.gov.ar

www.altagracia.gov.ar Córdoba (Cba)

1

0

0

1

0

0

1

1

0

1

0

1

0

0

0

0

1

0

0

1

2005 y/o anter.

0

0

1

0

0

0

0

0

1

1

0

0

0

0

0

1

1

0

0

0

0

0

0

0

1

Ejecución presupuestaria

2005

0

0

2

1

0

0

0

0

1

0

0

1

0

0

1

0

0

0

0

0

0

3

0

0

1

2004 y/o anter.

0

0

1

3

1

0

0

0

1

0

0

0

1

0

1

1

1

0

0

0

0

3

0

1

1

Cód.Tributario

0

1

1

2

0

1

0

1

1

1

0

1

0

1

1

0

1

0

0

0

0

1

0

1

1

2006

0

1

1

2

0

1

0

1

1

1

0

1

0

1

1

0

1

0

0

0

0

1

1

1

1

2005 y/o anter.

0

0

1

0

0

1

0

1

0

0

0

0

1

1

0

0

1

0

0

0

0

1

0

0

1

2005

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

1

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

2004 y/o anter.

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

Actualiz.

0

1

1

1

1

0

0

1

1

1

0

1

0

0

1

0

1

0

0

0

0

1

1

1

1

No actualiz.

0

1

1

1

1

0

0

1

1

1

0

1

0

0

1

0

1

0

0

0

0

1

1

1

1

Actualiz.

0

0

1

1

0

1

0

0

1

1

0

0

0

1

1

0

0

0

0

0

0

1

1

1

0

No actualiz.

0

0

1

1

0

1

0

0

1

1

0

0

0

1

1

0

0

0

0

0

0

1

1

1

0

Legislación fiscal

Deuda

Licitaciones

Boletín Municipal

Tarifarias/ impositivas

no se encuentra

www.resistencia.gov.ar Resistencia (Chac)

San Miguel (BA)

www.sanisidro.gov.ar

1

www.sfvcatamarca.gov. S.F del Valle de ar Catamarca (Cat) Roque Saenz Peña no posee (Chac)

San Isidro (BA)

www.pilar.gov.ar

1

Zárate (BA)

www.pergamino.gov.ar Pergamino (BA)

0

www.3febrero.mun.gba Tres de Febrero (BA) .gov.ar www.vicentelopez.gov. Vicente López (BA) ar

Olavaria (BA) www.olavarria.gov.ar

0

Tigre (BA)

Necochea (BA) www.necochea.gov.ar

0

Sitio Web

San Pedro (BA)

Morón (BA) www.moron.gov.ar

2006

Grado de actualización

www.quilmesvirtual.gov Quilmes (BA) .ar www.sanfernando.gov. San Fernando (BA) ar

Moreno (BA) www.moreno.gov.ar

Ordenanza de presupuesto

Información requerida

Pilar (BA)

Merlo (BA) no posee

Cuadro 9: Detalle de información fiscal para municipios- Medios de obtención: 1=web, 2=mail, 3=te, 4=fax* Actualizado al 7 de julio de 2006

*Nota: cabe recordar que estos son los medios a través de los cuales se realizó el pedido, por ejemplo, si se pidió la información por mail, por tel, o hubo que enviar un fax solicitando los datos.

38

Corrientes (Ctes)

Goya Ctes)

C. del Uruguay (ER)

www.maipu.gov.ar

www.ciudaddemendoz Mendoza (Mza) a.gov.ar

Oberá (Mis)

www.santarosa.gov.ar

www.guaymallen.mend Guaymallén (Mza) oza.gov.ar

El Dorado (Mis)

no posee

www.godoycruz.gov.ar Godoy Cruz (Mza)

San Rafael (Mza)

www.parana.gov.ar

www.municipiodejujuy. San Salvador de gov.ar Jujuy (Juj)

San Martín (Mza)

no posee

www.gualeguaychu.gov Gualeguaychú (ER) .ar

Formosa (For)

www.goya.gov.ar

www.concordia.gov.ar Concordia (ER)

Paraná (ER)

www.mcc.gov.ar

no posee

www.sanrafael.gov.ar

www.eldorado.gov.ar

www.obera.gov.ar

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Legislación fiscal

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1

Maipú (Mza)

Alta Gracia Cba) www.villamaria.gov.ar

0

Sitio Web

www.municipiolarioja.g La Rioja (LR) ov.ar www.generalalvearmza General Alvear .gov.ar (Mza)

Villa Carlos Paz Cba) www.riocuarto.gov.ar

2006

Grado de actualización

Santa Rosa (LP)

San Francisco Cba) www.riotercero.gov.ar

Ordenanza de presupuesto

Información requerida

www.sanfrancisco.gov. Villa María Cba) ar www.villacarlospaz.gov Río Tercero Cba) .ar

www.cordobaciudad.g Río Cuarto Cba) ov.ar

Cuadro 9: Detalle de información fiscal para municipios- Medios de obtención: 1=web, 2=mail, 3=te, 4=fax* Actualizado al 7 de julio de 2006

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*Nota: cabe recordar que estos son los medios a través de los cuales se realizó el pedido, por ejemplo, si se pidió la información por mail, por tel, o hubo que enviar un fax solicitando los datos.

39

Posadas (Mis)

Neuquen (Neu)

Cipolletti (Neu)

Salta (Sal)

Orán (Sal)

Rivadavia (SJ)

Caleta Olivia (SC)

Río Gallegos (SC)

Rafaela (SF)

no posee

www.mrg.gov.ar

www.rafaela.gov.ar

www.rosario.gov.ar

www.venadotuerto.gov. Venado Tuerto (SF) ar

San Miguel de Tucumán (Tuc)

no posee

www.santotome.gov.ar San Lorenzo (SF)

Ushuaia (TdF)

www.oran.gov.ar

www.santafeciudad.gov Santo Tomé (SF) .ar

Río Grande (TdF)

www.municipalidadsalta.gov.ar

www.sanlorenzo.gov.ar Santa Fé (SF)

Santiago del Estero (SdE)

www.bariloche.gov.ar

www.reconquista.gov.a Reconquista (SF) r

La Banda (SdE)

www.cipolletti.gov.ar

www.generalroca.gov.a General Roca (RN) r

Bariloche (RN)

www.muninqn.gov.ar

www.labanda.gov.ar

no posee

www.riogrande.gov.ar

www.ushuaia.gov.ar

no posee

Ordenanza de presupuesto

2006

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Legislación fiscal

Deuda

Licitaciones

Boletín Municipal

Tarifarias/ impositivas

Rosario (SF)

Grado de actualización

www.municipiosanjuan. San Juan (SJ) gov.ar www.municipiosanluis. San Luis (SL) gov.ar www.villamercedes.gov Villa Mercedes (SL) .ar

Información requerida

www.posadas.gov.ar

Cuadro 9: Detalle de información fiscal para municipios- Medios de obtención: 1=web, 2=mail, 3=te, 4=fax* Actualizado al 7 de julio de 2006

*Nota: cabe recordar que estos son los medios a través de los cuales se realizó el pedido, por ejemplo, si se pidió la información por mail, por tel, o hubo que enviar un fax solicitando los datos.

40

El Gráfico 4 expone el ranking según el IAPIF municipal para las 100 jurisdicciones de la muestra. Gráfico 4: Ranking según IAPIF Municipal* San Fernando (Bs .A s ) Conc ordia (E.Ríos )

0.78 0.76 0.72

Tigre (Bs .A s ) San Nic olás de los Córdoba (Cba.) Godoy Cruz (Mz a.) Comodoro Riv adav ia (Chub.)

0.70 0.70 0.68 0.64 0.64

Nec oc hea (Bs .A s ) Morón (Bs .A s ) Mar del Plata (Bs .A s ) V ic ente López (Bs .A s ) Río Grande (T.Fgo) Malv inas A rgentinas La Matanz a A v ellaneda Ens enada La Plata

0.62 0.56 0.56 0.52 0.50

(Bs .A s ) (Bs .A s ) (Bs .A s ) (Bs .A s ) (Bs .A s )

0.47 0.46 0.46 0.44 0.44

Pergamino (Bs .A s ) San Is idro (Bs .A s ) Trelew (Chub.) Maipú (Mz a.) Raf aela (Sta.Fe)

0.44 0.44 0.44 0.44 0.42

Gral. San Martín (Bs .A s ) San Franc is c o (Cba.) V illa María (Cba.) Santa Ros a (L.Pampa) Cipolletti (R.Ngro) Mendoz a (Mz a.) Paraná (E.Ríos ) Ros ario (Sta.Fe) San S.de Jujuy (Jujuy ) Olav arría (Bs .A s ) Quilmes (Bs .A s ) Tandil (Bs .A s ) Gualeguay c hú (E.Ríos ) Santa Fe (Sta.Fe) Moreno (Bs .A s ) Puerto Madry n (Chub.) Río Cuarto (Cba.) V illa Carlos Paz (Cba.) La Rioja (L.Rioja) Bahía Blanc a (Bs .A s ) Neuquén (Nquen) V illa Merc edes (S.Luis ) Guay mallén (Mz a) Pos adas (Mnes .) San Pedro (Bs .A s ) Us huaia (T.Fgo) Luján (Bs .A s ) El Dorado (Mnes .)

0.40 0.40 0.40 0.40 0.38 0.36 0.36 0.33 0.30 0.30 0.30 0.30 0.30 0.28 0.28 0.28 0.28 0.28 0.26 0.26 0.25 0.24 0.23 0.22 0.20 0.20 0.20

Salta (Salta)

0.20 0.20

Hurlingham (Bs .A s ) Oberá (Mnes .) A lmirante Brow n (Bs .A s )

0.20 0.18 0.18 0.16 0.12

General A lv ear (Mz a) Florenc io V arela (Bs .A s ) Tres de Febrero (Bs .A s ) Corrientes (Ctes .) General Roc a (R.Ngro)

0.10 0.10 0.10 0.10 0.10

Orán (Salta) San Luis (S.Luis ) Rec onquis ta (Sta.Fe) Goy a (Ctes .) Beris s o (Bs .A s ) Bariloc he (R.Ngro) Río Gallegos (Sta.Cruz ) Santo Tomé (Sta.Fe) A z ul (Bs .A s ) Beraz ategui (Bs .A s ) Campana (Bs .A s ) Chiv ilc oy (Bs .A s ) Es c obar (Bs .A s ) Es teban Ec hev erría (Bs .A s ) Ez eiz a (Bs .A s ) Ituz aingó (Bs .A s ) Jos é C. Paz (Bs .A s ) Junín (Bs .A s ) Lanús (Bs .A s ) Lomas de Z amora (Bs .A s ) Merlo (Bs .A s ) Pilar (Bs .A s ) San Miguel (Bs .A s ) Z árate (Bs .A s ) San F.V .de Catamarc a (Cat.) Pres .R.Sáenz Peña (Chac o) Res is tenc ia (Chac o) Río Terc ero (Cba.) A lta Grac ia (Cba.) Conc ep.del Uruguay (E.Ríos ) Formos a (Form.) San Martín (Mz a.) San Raf ael (Mz a.) Riv adav ia (S.Juan) San Juan (S.Juan) Caleta Oliv ia (Sta.Cruz ) San Lorenz o (Sta.Fe) V enado Tuerto (Sta.Fe) La Banda (Sgo.del E.) Sgo.del Es tero (Sgo.del E.) San Miguel de Tuc umán

0.07 0.06 0.06 0.06 0.06 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00

*Nota: Jurisdicciones con igual valor de IAPIF están ordenadas alfabéticamente. Fuente: IERAL de Fundación Mediterránea.

41

Como puede observarse, los municipios que mejor se ubican en el ranking del IAPIF son San Fernando (Bs.As),Concordia (E.Ríos), Tigre (Bs.As), San Nicolás (Bs.As) y Ciudad de Córdoba (Cba.), todos ellos con un valor del índice mayor que 0.70. Cabe destacar que ninguna jurisdicción alcanzó el valor máximo de 1, lo cual implica que ninguna de ellas presenta de manera completa toda la información relevada en el presente estudio. Por otro lado, sólo 14 de los 100 municipios tienen un índice mayor que 0.5, vale decir que son muy pocos los que disponen de más de la mitad de la información relevada. En el otro extremo, se ubican los 33 municipios que obtuvieron un índice igual a 0, lo que quiere decir que no sólo no disponen de información fiscal en un sitio web, sino que además no respondieron a ninguno de los pedidos realizados tanto vía e-mail como de manera telefónica. Genera preocupación que un 33% de los municipios relevados no brinde ningún tipo de información que es de carácter público. Esta inquietud se acentúa si se considera que se está hablando de los 100 municipios más grandes de los más de 2100 que existen en todo el país. Por otro lado, en promedio para los 100 municipios analizados, el IAPIF alcanza un valor de 0.23 puntos, un nivel claramente inferior al promedio observado para las provincias, que alcanza los 0.66 puntos. Lo que es peor aún, para el caso municipal se han otorgado más “oportunidades” en el sentido que algunos municipios pueden haber enviado la información luego del pedido realizado vía mail o telefónico, con lo cual el promedio alcanzado es mayor a que si únicamente se hubiese tenido en cuenta la información contemplada en los sitios web, como se hizo para el caso de las provincias. VI.2 Los costos del acceso a la información Si un ciudadano común desea obtener información acerca del manejo fiscal de los gobiernos locales, evidentemente deberá incurrir en costos mínimos e indispensables para obtener los datos. Un ejemplo de ello, es el costo que demanda la búsqueda de información en las páginas web de los municipios, representados por el costo mismo del servicio de internet y el tiempo que se le debe dedicar a la búsqueda. En el presente análisis no se calcularán los costos por uso de internet, sino que se analizarán aquellos que se cree exceden los mínimos indispensables y por lo tanto se convierten en pérdidas de eficiencia, que pueden tener dos posibles resultados. El primero de ellos es una mala asignación de recursos, con individuos 42

que dedican esfuerzo y dinero para lograr fines que se pueden alcanzar con menores recursos. El segundo resultado posible es que los individuos directamente no accedan a la información deseada; esto último por imposibilidad material de dedicar recursos adicionales a la búsqueda (falta de medios económicos) o por una evaluación personal beneficio– costo desfavorable. En ambos casos, el resultado es una sub-provisión de un bien público: la información. El pedido telefónico realizado a 86 municipios para solicitar la información de ejecuciones presupuestarias implicó realizar más de 250 llamadas telefónicas a distintos puntos del país. Por lo general, los municipios no se encuentran habituados a recibir pedidos de este tipo y por lo tanto demoran en consultar acerca de la posibilidad de proporcionar la información y, en algunos casos, requieren que se llame a distintas partes de la municipalidad hasta encontrar al responsable. Asimismo, tal como se comentó previamente, en muchas ocasiones hubo que enviar un fax pidiendo formalmente la información. Evidentemente, para un ciudadano común emprender esta tarea de búsqueda de información resulta bastante costosa, no sólo en términos monetarios, sino también por el tiempo insumido. Por esta razón, se decidió estimar el costo promedio que implica solicitar información de carácter público a un municipio. Para esta estimación, la búsqueda por internet no fue tenida en cuenta, habiéndose considerado los siguientes aspectos: -

Cantidad de llamadas realizadas a cada municipio, multiplicadas por el costo que implicó cada una, obteniéndose esta información de las sábanas telefónicas.

-

Cantidad de fax y/o notas por correo postal que hubo que enviar.

-

Otro aspecto a tener en cuenta es el tiempo que le insume al ciudadano contactarse con el municipio, esperar hablar con el funcionario, llamar reiteradamente, ser “pasado” de un interno a otro y de un funcionario a otro. La redacción de notas, el envío de las mismas, etc. A los efectos del cálculo del costo, solo se tuvo en cuenta como “costo del tiempo” al dedicado para realizar los llamados telefónicos que se deducen de las sábanas provistas por la empresa telefónica. El resto de los costos en tiempo no son incluidos en el monto final,

43

sin embargo deben ser tenidos en cuenta a la hora de extraer conclusiones4. El costo de oportunidad de la hora se estimó en $8. En función de estos puntos, el costo total en que habría incurrido este ciudadano para solicitar información, que es de carácter público, supera los $500, con más de 250 llamadas telefónicas realizadas. Teniendo en cuenta que se realizó este pedido a 86 municipios, el costo promedio de solicitar la información a cada uno ellos es de casi $6. Este tipo de análisis es relativo, en el sentido que tal vez no todos los ciudadanos deseen buscar información acerca de 100 municipios. De todas maneras, independientemente de que este costo puede llegar a parecer alto o bajo, en función de quién lo mire, lo relevante aquí es que este costo no debería existir. Por otro lado, ¿resultó provechoso para este ciudadano invertir dinero y tiempo en la búsqueda de esta información? Un análisis de Costo-Beneficio muestra que, de los pedidos realizados, las respuestas favorables fueron tan sólo del 13%. Este resultado refleja claramente la difícil tarea que la ciudadanía emprende cada vez que decide pedir información a los funcionarios respecto de su accionar. Incluso luego del gasto de dinero arriba mencionado, y de cumplir los requisitos que paso a paso se le piden, un ciudadano recibe como respuesta el 13% de lo que necesita saber. Evidentemente, el acceso público a la información completa, detallada y actualizada es hoy, en los niveles subnacionales de gobierno, un objetivo cuyo camino para alcanzarlo es aún muy lejano. El siguiente cuadro ejemplifica algunos casos extremos en los cuales se realizó un número importante de llamadas telefónicas, sin haber obtenido un resultado favorable. Cuadro 10: Casos extremos Municipio La Rioja (LR) Pilar (BA) José C. Paz (BA) Caleta Olivia (Chu) Tucumán (Tuc)

Cantidad de llamadas realizadas 17 14 10 8 7

Resultado (en términos de obtención de la información solicitada) Negativo Negativo Negativo Negativo Negativo

Fuente: IERAL de Fundación Mediterránea.

4

No son incluidos por no disponer de un medio objetivo para su cálculo.

44

VI.3 Relaciones entre el IAPIF y otras variables Es interesante analizar si existe cierta relación entre el IAPIF, esto es la accesibilidad a la información fiscal en los municipios y otras variables, como pueden ser la presión fiscal, el tamaño de las jurisdicciones y el nivel de pobreza. A continuación se exponen los principales resultados alcanzados para cada una. •

IAPIF y presión fiscal (IPFM)

A priori no se advierte una relación muy definida entre la accesibilidad a la información en los municipios y el grado de presión que ejercen los mismos, medida a través de la Tasa de Seguridad e Higiene. Se destaca el caso de Concordia, que aparece como el segundo municipio con mejor accesibilidad y es por otro lado, la jurisdicción con mayor presión fiscal municipal. Gráfico 5: Relación entre la accesibilidad a la información y la presión fiscal Promedio

0.9

Pres ión Fis c al

Conc ordia

0.8 0.7

IAPIF

0.6 0.5 0.4 0.3

Promedio IA PIF

0.2 0.1 0.0%

0.2%

0.4%

0.6%

0.8%

1.0%

1.2%

1.4%

1.6%

1.8%

2.0%

Pr e s ió n Fis cal

Fuente: IERAL de Fundación Mediterránea.

•

IAPIF y tamaño (población) Teniendo en cuenta la cantidad de habitantes, se detecta cierta relación

positiva entre la accesibilidad a la información y el tamaño de las localidades. Por ejemplo, los dos municipios más grandes de la muestra se ubican entre los que mejor disponibilidad de información fiscal poseen. Por el contrario, gran parte de los municipios que poseen IAPIF igual a 0, esto es que no brindan ningún tipo de información fiscal, son las jurisdicciones de menor tamaño de la muestra. 45

Gráfico 6: Relación entre la accesibilidad a la información y el tamaño 0.9 0.8

Cdad.de Cba.

0.7 0.6

La Matanza

IAPIF

0.5 0.4 0.3 0.2 0.1 -

200,000

400,000

600,000

800,000

1,000,000

1,200,000

1,400,000

Población

Fuente: IERAL de Fundación Mediterránea.

•

IAPIF y nivel de pobreza (NBI)

Finalmente, se puede observar cierta relación negativa entre la disponibilidad de información fiscal municipal y el nivel de pobreza de las jurisdicciones, medida esta última con el porcentaje de la población que presenta necesidades básicas insatisfechas, según surge de datos del INDEC. Gráfico 7: Relación entre la accesibilidad a la información y las NBI 0.9 0.8 0.7

IAPIF

0.6 0.5 0.4 0.3 0.2 0.1 0 0

10

20

30

40

50

% Po b l.NBI

Fuente: IERAL de Fundación Mediterránea.

46

VII. Conclusiones La intención de esta investigación fue destacar la importancia que reviste para un país democrático la transparencia de sus instituciones. En este punto, y como uno de los componentes fundamentales del concepto de transparencia, aparece como relevante la posibilidad del acceso público a la información. En consecuencia, se buscó en el presente trabajo medir el grado de accesibilidad pública que existe a la información fiscal en los niveles subnacionales de gobierno, esto es en provincias y municipios. Para ello, se procedió a construir un índice de acceso público a la información fiscal (IAPIF) cuya importancia radica en que permite realizar comparaciones entre las jurisdicciones y, por otro lado, puede ser actualizado a lo largo del tiempo a los fines de analizar la evolución de esta problemática. Para la construcción de este índice se consideraron seis aspectos que son relevantes para analizar la situación de las finanzas de una jurisdicción y que son: ley/ ordenanza de presupuesto; ejecuciones presupuestarias; legislación tributaria; datos de la deuda pública; licitaciones; boletín oficial. La búsqueda de información se realizó en los sitios web oficiales de cada provincia y municipios y, a su vez, para el caso municipal se realizó un pedido anónimo de información a través del envío de e-mails y de llamados telefónicos. Las principales conclusiones que se derivan del estudio son las siguientes: •

Se destacan bajos y dispares niveles de información fiscal en los ámbitos provincial y municipal. Si bien se observan mejorías respecto a años anteriores, en cuanto a la cantidad de información relacionada con los actos de gobierno que se publica en los sitios web oficiales de cada nivel de gobierno, la situación aún se encuentra lejos de ser la óptima.

•

A nivel municipal resulta mucho más preocupante la escasez de información fiscal que en el ámbito provincial. En promedio, el IAPIF para los 100 municipios más grandes de todo el país alcanza un valor de 0.23, mientras que para el promedio provincial es del 0.66. El IAPIF varía entre 0 y 1, siendo más cercano a 1 cuanto mejor es el grado de acceso público a la información fiscal.

•

Por otro lado, a nivel municipal también es mucho mayor la disparidad que existe entre el valor del índice para las distintas jurisdicciones que para las

47

provincias. Por caso, la variabilidad que existe en el índice entre municipios es de un 98%, mientras que para las provincias es del 36%. •

Resulta preocupante, asimismo, la baja predisposición por parte de los funcionarios municipales por proveer de información que tiene carácter público, como lo es la ejecución presupuestaria, ante un pedido ciudadano. En síntesis, queda aún un largo camino por recorrer en materia de

accesibilidad pública a la información de los actos de gobierno, especialmente para los niveles subnacionales. Se plantea el desafío de que todas las instituciones, organismos y la ciudadanía en general tomen conciencia acerca de la importancia que tiene la transparencia, en todos sus aspectos, para el desarrollo democrático del país. La presente investigación intenta hacer al menos un aporte en este sentido.

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