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Hacia una Propuestas para el debate Álvaro Andrade Terán Monserrat Creamer Guillén Orazio Bellettini Cedeño Juan Samaniego Froment Pablo Cevallos Estarellas Fausto Segovia Baus Tracey Tokuhama-Espinosa Edición: Adriana Arellano Albuja

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El desafío de nuestro tiempo no es mejorar la escuela pues lo que se requiere es cambiarla Los Autores

Hacia una Sociedad Educadora: Propuestas para el Debate

Este trabajo ha sido desarrollado con el apoyo financiero del Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo (Ottawa, Canadá), bajo la Iniciativa Think Tank.

Grupo FARO es un centro de políticas públicas ecuatoriano, independiente, apartidista, plural y laico, que promueve el cambio social a través de la investigación aplicada, el diálogo plural y la acción colectiva. Grupo FARO Gregorio Bobadilla N38-88 y Granda Centeno Quito – Ecuador Telf: (593)2 245 6367 Telefax: (593)2 226 4719 [email protected] www.grupofaro.org facebook.com/grupofaro twitter.com/grupofaro

Los lectores pueden reproducir este documento de investigación, siempre que se cite la fuente de la siguiente manera: Grupo FARO (2016). “Hacia una Sociedad Educadora: Propuestas para el Debate”. MingaLibro No.1. Quito: Grupo FARO. En el caso de citar un capítulo, se lo puede hacer de la siguiente manera: Apellido, Iniciales del autor. (2016) Título del capítulo. En Grupo FARO. “Hacia una Sociedad Educadora: Propuestas para el Debate”. MingaLibro No.1. Quito: Grupo FARO. La metodología MingaLibro es una metodología desarrollada por Grupo FARO para la escritura colectiva de un producto de conocimiento y se encuentra registrada bajo licencia Creative Commons. Ningún recurso de Grupo FARO puede ser utilizado con fines comerciales. Las ideas expuestas en este documento representan el punto de vista de los autores y no constituyen necesariamente la posición institucional de Grupo FARO en el tema analizado.

Agradecimientos Grupo FARO agradece a los participantes del MingaLibro: Álvaro Andrade Terán,Orazio Bellettini Cedeño, Pablo Cevallos Estarellas, Monserrat Creamer Guillén, Juan Samaniego Froment, Fausto Segovia Baus y Tracey Tokuhama-Espinosa y a la edición de Adriana Arellano Albuja. También agradece al Grupo Consultor Estrategias Visuales Participativas, específicamente a Sergio Larrea Macías, por su aporte metodológico y de facilitación en la semana de trabajo en el MingaLibro, y a Yasmin Jalil Moreno, también por sus aportes metodológicos y apoyo en la edición de estilo.Reconocemos especialmente el trabajo del equipo de Grupo FARO, en particular de: Laura Pinzón Medina y Pamela Burbano Vizcaíno por el apoyo en la organización y logística de la semana del MingaLibro. Y agradecemos también a Ana María Raad y Natalia Armijos, por sus aportes metodológicos al MingaLibro, a Christian Torres Pazmiño, por su dedicación al diseño y diagramación del texto, y a la Hostería Tunas y Cabras, por su hospitalidad durante el encuentro.

Lista de Autores (en orden alfabético)

Álvaro Andrade Terán Grupo FARO (Fundación para el Avance de las Reformas y Oportunidades)

Orazio Bellettini Cedeño Grupo FARO (Fundación para el Avance de las Reformas y Oportunidades)

Pablo Cevallos Estarellas Universidad San Francisco de Quito

Monserrat Creamer Guillén Consultora independiente

Juan Samaniego Froment Consultor independiente

Fausto Segovia Baus Edyta – Editores & Consultores

Tracey Tokuhama – Espinosa Harvard University Extension School / FLACSO - Ecuador

Edición Adriana Arellano Albuja Grupo FARO (Fundación para el Avance de las Reformas y Oportunidades)

*** Para Grupo FARO y los autores del MingaLibro es esencial el uso de un lenguaje que no discrimine por género. No obstante, hemos acordado utilizar la forma genérica en masculino, aceptada por la Real Academia Española, como representativa de ambos géneros, debido a la complejidad que implica para la lectura el uso simultáneo de las formas masculinas y femeninas para visibilizar a ambos géneros. Por ello, todas las menciones genéricas en este libro hacen referencia a varones y mujeres, a menos que se especifique lo contrario.

TABLA DE CONTENIDO Lista de Autores...................................................................................................................................................... 8

INTRODUCCIÓN

Reflexionando “en minga” sobre la educación del país ........................................................................... 16 ¿Por qué un MingaLibro sobre educación?........................................................................................................... 18 Un recorrido histórico y cinco propuestas para el debate.................................................................................... 19 Referencias............................................................................................................................................................. 21

CAPÍTULO 1

1996-2016: dos décadas de cambios en la educación............................................................................... 22 Resumen ................................................................................................................................................................ 23 Introducción .......................................................................................................................................................... 24 El período 1996-2005............................................................................................................................................. 24 En lo internacional...................................................................................................................................... 24 En lo político, jurídico económico y social................................................................................................ 26 En lo educativo............................................................................................................................................ 27 El período 2006 – 2016........................................................................................................................................... 30 En lo internacional...................................................................................................................................... 30 En lo político, jurídico económico y social................................................................................................ 32 En lo educativo............................................................................................................................................ 37 Medición de avances en el sistema educativo...................................................................................................... 46 Puntos cruciales para el PDE 2016-2025............................................................................................................... 49 Referencias............................................................................................................................................................. 51

CAPÍTULO 2

Cambiar la arquitectura institucional del sistema escolar para mejorar la calidad educativa en Ecuador.... 54 Resumen................................................................................................................................................................. 55 La escuela es necesaria para lograr la calidad educativa .................................................................................... 56 La escuela no es suficiente para lograr la calidad educativa .............................................................................. 57 ¿Cómo es la arquitectura institucional del sistema escolar ecuatoriano?.......................................................... 65 Conclusiones y recomendaciones......................................................................................................................... 73 Referencias............................................................................................................................................................. 74

CAPÍTULO 3

Conexiones con la calidad educativa..................................................................................................... 80 Resumen ................................................................................................................................................................ 81 La conexión entre educación y el desarrollo........................................................................................................ 82 PDE 2006-2015: cobertura, lo más importante para potenciar la equidad......................................................... 89 PDE 2016-2025: de cobertura a calidad, pero con poco énfasis en los docentes................................................ 89 El nuevo perfil del bachiller ecuatoriano.............................................................................................................. 91 La conexión entre actores: ¿quién hace qué por la educación? .......................................................................... 92 El análisis de la brecha entre lo real y lo ideal en la calidad educativa en Ecuador........................................... 92 Desafíos presentes y futuros ................................................................................................................................. 93 Educación en línea es educación de calidad........................................................................................................ 96 La educación en línea crea oportunidades para todos, pero sobre todo para poblaciones vulnerables.......... 103 Redes de aprendizaje............................................................................................................................................. 104 Conclusiones.......................................................................................................................................................... 105 Referencias............................................................................................................................................................. 106

CAPÍTULO 4

Cambios educativos sostenibles a partir de innovaciones curriculares en la formación docente................. 112 Resumen................................................................................................................................................................. 113 La propuesta........................................................................................................................................................... 114 Valoración docente................................................................................................................................................ 114 Desafíos de la formación docente......................................................................................................................... 117 Reforma Curricular: ¿oportunidad de cambio?.................................................................................................... 118 Actualización y flexibilización curricular en los diferentes niveles del sistema educativo................................. 119 Acompañamiento pedagógico sistémico entre escuela, universidad y comunidad.......................................... 120 Conformación y acceso a redes y comunidades profesionales de aprendizaje................................................. 124 Conclusiones.......................................................................................................................................................... 125 Referencias ............................................................................................................................................................ 127

CAPÍTULO 5

Cobertura del sistema escolar: ¿Todos entran? Jóvenes que no concluyen la escolaridad: un desafío pendiente........................................................................................................................................... 130 Resumen................................................................................................................................................................. 131 Introducción .......................................................................................................................................................... 132 Cobertura Escolar: grandes avances, retos pendientes....................................................................................... 133 Jóvenes con rezago escolar y escolaridad incompleta ..................................................................................... 134 La educación inconclusa en el nuevo Plan Decenal de Educación...................................................................... 136 Jóvenes bachilleres: oportunidad de un pacto social.......................................................................................... 137 Referencias ............................................................................................................................................................ 140

CAPÍTULO 6

Construyendo la Sociedad Educadora en Ecuador: El Rol de la familia, la Escuela y la Comunidad.............. 142 Resumen................................................................................................................................................................. 143 Introducción........................................................................................................................................................... 144 La propuesta .......................................................................................................................................................... 148 La sociedad educadora............................................................................................................................... 148 Hacia un pacto socio-educativo para construir la sociedad educadora en Ecuador.............................. 149 Objetivos del pacto..................................................................................................................................... 149 Apoyando a las familias en la crianza de sus niños................................................................................... 153 Los programas de jornada completa como estrategias para equiparar la distribución de las oportunidades.................................................................................................................................. 158 Hacia la jornada completa en Ecuador...................................................................................................... 159 Conclusiones, implicaciones para el nuevo Plan Decenal y pistas para la construcción de la sociedad educadora en Ecuador .......................................................................................................................................... 166 Referencias ............................................................................................................................................................ 168

CAPÍTULO 7

Pistas para la transformación de la educación en el Ecuador................................................................... 172 La participación ciudadana y la corresponsabilidad como promotoras de calidad, transparencia y sostenibilidad de las políticas educativas............................................................................................................. 174 La importancia de la transparencia y el acceso a la información........................................................................ 175 De un enfoque elitista a otro de oportunidades para todos................................................................................ 175 Algunas reflexiones finales.................................................................................................................................... 176 Referencias............................................................................................................................................................. 178

ACERCA DE

Acerca de la metodología MingaLibro .................................................................................................... 180 MingaLibro: Un aporte a la producción de conocimiento.................................................................................... 180 Fundamentos de la metodología MingaLibro....................................................................................................... 180 Referencias............................................................................................................................................................. 182 Acerca de los autores y el equipo........................................................................................................... 184 Los autores ............................................................................................................................................................. 184 La editora................................................................................................................................................................ 186 El equipo de facilitación y diseño metodológico.................................................................................................. 186 Edición y Revisión General de Estilo...................................................................................................................... 186 El equipo organizador y de apoyo ........................................................................................................................ 186 Siglas.................................................................................................................................................. 188

ÍNDICE DE TABLAS CAPÍTULO 1

1996-2016: dos décadas de cambios en la educación Tabla 1: Resumen del período 1996-2005............................................................................................................. 25 Tabla 2: Resumen del período 2006-2016............................................................................................................. 31 Tabla 3: Principales artículos de la Constitución de la República del Ecuador 2008 sobre educación............. 33 Tabla 4: Principales objetivos y políticas relacionados con educación dentro de los planes de desarrollo 2007-2010, 2009-2013, 2013-2017............................................................................................................ 35 Tabla 5: Inversión en Infraestructura educativa 2007-2013 ................................................................................. 47 Tabla 6: Comparación de resultados pruebas SERCE y TERCE en Ecuador......................................................... 48 Tabla 7: Presupuesto General del Estado destinado a Educación ...................................................................... 49

CAPÍTULO 2

Cambiar la arquitectura institucional del sistema escolar para mejorar la calidad educativa en Ecuador Tabla 1: Tres modelos de arquitectura institucional de los sistemas escolares latinoamericanos................... 58

CAPÍTULO 3

Conexiones con la calidad educativa Tabla 1: Matriz para selección de indicadores ...................................................................................................... 84 Tabla 2: Alcances del Plan Decenal de Educación 2006-2015............................................................................. 87 Tabla 3: Problemas, preguntas, propuestas y responsables................................................................................ 94 Tabla 4: Diferencias entre la educación en línea, la educación a distancia y los MOOCs................................... 98 Tabla 5: Inversión en conectividad en las instituciones educativas públicas Sistema Integral de Tecnologías Para La Escuela Y La Comunidad –SITEC............................................................................ 101

CAPÍTULO 5

Cobertura del sistema escolar: ¿Todos entran? Jóvenes que no concluyen la escolaridad: un desafío pendiente Tabla 1: Tasa neta de asistencia a la educación básica por área (2001 y 2010)................................................... 132 Tabla 2: Total de estudiantes matriculados en instituciones educativas escolarizadas ordinarias 2009 – 2013, por nivel .............................................................................................................................. 133 Tabla 3: Rezago escolar dentro y fuera del sistema escolar, por grupos de edad............................................... 135 Tabla 4: Rezago severo: población indígena y afro-descendiente....................................................................... 135 Tabla 5: Ecuador: Población con escolaridad inconclusa de 18 y más años....................................................... 136

CAPÍTULO 6

Construyendo la Sociedad Educadora en Ecuador: El Rol de la familia, la Escuela y la Comunidad Tabla 1: Metas y resultados de las políticas del Plan Decenal de Educación ...................................................... 146 Tabla 2: Roles de los diferentes sectores en la construcción de la sociedad educadora.................................... 164

ÍNDICE DE FIGURAS CAPÍTULO 1

1996-2016: dos décadas de cambios en la educación Figura 1: Índice de Gini para Ecuador período 1996-2006.................................................................................... 26 Figura 2: Evolución de la pobreza y pobreza extrema en Ecuador período 1996-2006 ...................................... 27 Figura 3: Índice de Gini en Ecuador período 2006-2015....................................................................................... 34 Figura 4: Evolución de la pobreza y pobreza extrema en Ecuador para el período 2006-2015.......................... 34 Figura 5: Evolución de las remesas recibidas en Ecuador para el período 2000-2015........................................ 36 Figura 6: Relación de ingresos entre el decil 10 y el 1 en Ecuador para el período 2006-2014........................... 36 Figura 7: Comparación del Valor Agregado Bruto per cápita entre las provincias del Ecuador y los países de América Latina y el Caribe................................................................................................................. 37 Figura 8: Tasa neta de asistencia a EGB en Ecuador para el período 2003-2014................................................. 46 Figura 9: Tasa neta de asistencia a bachillerato en Ecuador para el período 2003-2014.................................... 47 Figura 10: Tasa neta Analfabetismo en Ecuador para el período 2003-2014....................................................... 47

CAPÍTULO 3

Conexiones con la calidad educativa Figura 1: Relación ente visión, objetivo, meta, acción e indicadores.................................................................. 84 Figura 2: Comparación de políticas: PDE 2006-2015 y Objetivos 2015-2025....................................................... 85 Figura 3: Prioridades en los Planes Decenal de Educación 2006-2015 y 2016-2025........................................... 86 Figura 4: Nuevo perfil del bachiller ecuatoriano................................................................................................... 90 Figura 5: Actores en la sociedad educadora.......................................................................................................... 92 Figura 6: Análisis de la brecha entre lo real y lo ideal en la calidad educativa ecuatoriana............................... 93 Figura 7: Objetivos de la educación de calidad.................................................................................................... 93 Figura 8: El docente se puede enfocar más en el desarrollo de destrezas y actitudes cuando aprovecha del aula virtual........................................................................................................................................ 97

CAPÍTULO 4

Cambios educativos sostenibles a partir de innovaciones curriculares en la formación docente Figura 1: Titulados en educación........................................................................................................................... 116 Figura 2: Proceso de acompañamiento pedagógico............................................................................................ 123

CAPÍTULO 5

Cobertura del sistema escolar: ¿Todos entran? Jóvenes que no concluyen la escolaridad: un desafío pendiente Figura 1: Tasa neta de asistencia a la educación básica por etnicidad y sexo..................................................... 133 Figura 2: Tasa de asistencia en bachillerato por área........................................................................................... 134

CAPÍTULO 6

Construyendo la Sociedad Educadora en Ecuador: El Rol de la familia, la Escuela y la Comunidad Figura 1: Evolución de la desigualdad en América Latina y Ecuador................................................................... 144 Figura 2: Acceso a telefonía fija y celular en el Ecuador....................................................................................... 145 Figura 3: Evolución del gasto público como porcentaje del PIB.......................................................................... 145 Figura 4: La sociedad educadora, sus actores e interrelaciones.......................................................................... 148 Figura 5: Períodos sensibles en el desarrollo del cerebro de la habilidades cognitivas y socio-emocionales.................................................................................................................................. 150 Figura 6: Porcentaje de niños menores a 5 años de los quintiles más rico y más pobre que pasan la mayoría de su tiempo sin la compañía de adultos ............................................................................... 151 Figura 7: Relación entre la educación materna y el desarrollo verbal de los niños............................................ 152 Figura 8: Educación de los padres y objetivos de la crianza................................................................................ 153 Figura 9: Diferencia entre los puntajes promedio de estudiantes ricos y pobres en la prueba PISA de lectura 2009............................................................................................................................................. 156

ACERCA DE

Acerca de la metodología MingaLibro Figura 1: Procesos fundamentales de la metodología de MingaLibro................................................................. 181

INTRODUCCIÓN

Reflexionando “en minga” sobre la educación del país Adriana Arellano A. Grupo FARO

“Solos podemos hacer tan poco; juntos tanto.” ― Atribuido a Helen Keller, citado en Lash (1980, p.487).

¿Por qué un MingaLibro sobre educación? La metodología MingaLibro (cuyo nombre incorpora el término “minga” que hace referencia al ambiente festivo de trabajo colaborativo, tradición precolombina cuyo término proviene del kichwa mink’a, definido por la Real Academia Española como: “reunión de amigos y vecinos para hacer algún trabajo gratuito en común”), en su primera edición da origen a este libro. El MingaLibro se concibe como un proceso intensivo de producción de conocimiento en el que, durante una semana, un grupo de participantes de diferentes sectores que comparten pasión y conocimiento por un tema trabaja para producir conjuntamente un producto de conocimiento que genere análisis y propuestas alrededor de una temática específica. En esta primera edición la reflexión se centró en los aprendizajes y desafíos de la política educativa en Ecuador. Se eligió la educación como objeto de análisis, por una parte, debido a su importancia para el desarrollo económico y social. De acuerdo con la UNESCO (2015a), no se puede pretender que la educación resuelva todos los problemas de desarrollo, sin embargo, esta sí puede contribuir a un nuevo modelo de desarrollo, siempre y cuando se conciba bajo una visión humanista y holística. Por otra, porque el sector educativo se ha consolidado en el país, en los últimos años, como un sector prioritario de inversión. El último informe “Educación para Todos 2000-2015” (UNESCO, 2015b) reporta que el gasto en educación como porcentaje del PIB en Ecuador, pasó del 1,7% en 1999 al 4,4% en 2012 y del 6,7% en 1999 al 10,3% en 2012, como porcentaje del gasto total. Además, la política educativa en Ecuador actualmente enfrenta un momento clave puesto que en 2015 culminó la implementación del Plan Decenal de Educación (PDE) 2006-2015. Este plan, un instrumento de política pública que, a diferencia de lo que ha ocurrido en el Ecuador, logró sostener políticas públicas de largo plazo . Esto podría deberse en gran parte a su proceso de construcción participativa, a su aprobación en referendo, a los cambios en el contexto político y al mejoramiento de la capacidad técnica del Ministerio (Bellettini, Arellano & Espín, 2015). A continuación se describen las ocho políticas del plan (Ministerio de Educación de Ecuador, 2007):

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1) Universalización de la educación inicial de 0 a 5 años. 2) Universalización de la educación general básica (EGB) de primero a décimo. 3) Incremento de la matrícula en bachillerato hasta alcanzar al menos 75% de la población en la edad correspondiente. 4) Erradicación del analfabetismo y fortalecimiento de la educación continua para adultos. 5) Mejoramiento de la infraestructura física y el equipamiento de las instituciones educativas. 6) Mejoramiento de la calidad y equidad de la educación e implementación del Sistema Nacional de Evaluación. 7) Revalorización de la profesión docente, desarrollo profesional, condiciones de trabajo y calidad de vida. 8) Aumento del 0,5% anual en la participación del sector educativo en el PIB hasta alcanzar al menos el 6%. Un tercer elemento que justifica la elección de la educación como el primer tema del MingaLibro, es la decisión del Gobierno del Ecuador mediante el Ministerio de Educación de dar continuidad a la implementación de políticas educativas a largo plazo, a través de la construcción del nuevo Plan Decenal 20162025, organizado en su versión preliminar bajo tres ejes (Ministerio de Educación de Ecuador, 2016): 1) Calidad: (a) garantizar oportunidades de aprendizaje para desarrollar una comunidad educativa justa, solidaria e innovadora; (b) mejorar los resultados de aprendizaje medidos a través de un sistema integral de evaluación de la calidad. 2) Cobertura: (a) garantizar que exista la oferta para educación inicial en diferentes modalidades; (b) lograr que la población culmine el bachillerato a la edad correspondiente; (c) garantizar y fortalecer

Introducción - Reflexionando “en minga” sobre la educación del país

la oferta de educación intercultural bilingüe para los pueblos y nacionalidades, en todos los niveles; (d) garantizar una oferta educativa pertinente a toda la población con necesidades educativas especiales asociadas o no a una discapacidad. 3) Gestión: (a) convertir la política educativa en una política de Estado y generar corresponsabilidad de la comunidad en su diseño, implementación y seguimiento; (b) usar eficiente y eficazmente los recursos públicos destinados a la educación. Así, la semana de reflexión y trabajo en el MingaLibro incluyó el análisis de los avances en los últimos años en el marco del PDE 2006-2015; el alcance de los objetivos y las líneas propuestas por el nuevo PDE 2016-2025; y, el desarrollo de propuestas de política pública con alto potencial para transformar la educación en Ecuador.

Un recorrido histórico y cinco propuestas para el debate El MingaLibro plantea cinco propuestas que consideran los siguientes criterios: (a) la posibilidad de promover transformaciones educativas concretas; (b) su potencial de movilizar a la sociedad; (c) la capacidad de articular y promover la integración de actores vinculados a la educación; (d) su relevancia y fundamento técnico; y (e) la posibilidad de construir sobre la avanzado y, al mismo tiempo, de generar innovaciones educativas. Considerando la naturaleza y alcance de la metodología MingaLibro, el análisis y las propuestas desarrollados en este libro no pretenden abarcar todos los retos que enfrenta el Ecuador en el ámbito educativo, ni representar o expresar todas las voces y perspectivas de la sociedad ecuatoriana, sino iniciar un debate sobre estos temas. Los capítulos a continuación se plantean como puertas abiertas que invitan al lector a entrar en un debate, a disentir y proponer. El primer capítulo del MingaLibro nos invita a recorrer la historia de la educación entre 1996 y 2016, que corresponde al período de implementación del Plan Decenal de Educación así como a la década inmediatamente anterior. El autor analiza el contexto internacional, político, jurídico y económico del país,

así como las acciones y reformas realizadas en el ámbito educativo en ese periodo. El capítulo concluye con un análisis de los avances educativos considerando a los principales indicadores para el sector, sin dejar de identificar los desafíos del sistema educativo y, a través de éstos, los elementos clave a tener en cuenta para la construcción del nuevo Plan Decenal de Educación 2016-2025. En el segundo capítulo, “Escuela y arquitectura institucional del sistema escolar: dos factores clave para el mejoramiento de la calidad educativa en Ecuador”, el autor releva la importancia de la autonomía profesional de la escuela, como motor clave de la calidad educativa. Sin embargo, advierte que la escuela requiere un sistema externo de apoyo y seguimiento. El autor analiza posibles modelos de arquitectura institucional del sistema escolar, los compara en relación a si favorecen o no la autonomía profesional de las escuelas y analiza la evolución de la arquitectura institucional del sistema escolar ecuatoriano en las últimas décadas. Finalmente, se propone estrategias de cambio para: (a) promover un proceso gradual y progresivo de empoderamiento y conquista de la autonomía profesional de la escuela; y, (b) acercarse hacia un modelo autonómico-regulado que, aunque consta en el marco legal vigente del sector educativo, aún no se ha llevado a la práctica. Seguidamente, en el tercer capítulo, “Conexiones con la calidad educativa,” la autora parte de las definiciones internacionales de “calidad educativa” para analizar las prioridades del país en este tema, tanto en el PDE 2006-2015, como en el PDE 2016-2025. A partir de este análisis, identifica la brecha entre lo que plantea el nuevo perfil del bachiller, como horizonte de calidad educativa y las acciones implementadas y planificadas al momento. Finalmente, este capítulo presenta diversas alternativas para alcanzar ese perfil ideal, que incluyen: reconocer y potenciar el rol del docente; fortalecer las conexiones entre los actores de la sociedad y promover su corresponsabilidad; y, valorar la educación en línea y promover el uso de la tecnología educativa como mecanismos poderosos de inclusión. Luego, en el capítulo cuarto, “¿Es posible lograr cambios educativos sostenibles a partir de la reforma curricular de la formación docente?”, la autora reconoce los avances y esfuerzos realizados para mejorar la cobertura, el acceso a la educación y la

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calidad de los aprendizajes. Sin embargo, advierte respecto a la efectividad y pertinencia de políticas que se ha implementado sin suficiente participación de los actores relevantes. Como alternativa, invita a centrar las reformas educativas en los protagonistas (estudiantes, docentes e instituciones). Y, frente a la oportunidad que constituye el rediseño del currículo genérico de la carrera de Educación en el nivel superior, propone el acompañamiento pedagógico continuo, la construcción de comunidades de aprendizaje y la actualización y adaptación permanente del currículo de acuerdo a cada contexto, con una participación significativa de todos los sectores. Finalmente, la autora revisa experiencias nacionales e internacionales de implementación de modelos alineados con la propuesta e identifica factores clave de éxito: la integralidad, la sostenibilidad y los altos niveles de participación. En el capítulo quinto, “Cobertura del sistema escolar: ¿Todos entran? Jóvenes que no concluyen la escolaridad: un desafío pendiente,” el autor aborda los desafíos de la retención, permanencia y culminación de la escolaridad, sobre todo en adolescentes y jóvenes, y nos presenta la desafiante realidad: 4,6 millones de ecuatorianos mayores de 18 años que no son bachilleres, de los cuales 1,4 millones tienen entre 18 y 29 años. El análisis revela la importancia de construir políticas públicas de cobertura y retención educativas, como dos caras de una misma moneda, y propone potenciar la participación y corresponsabilidad (Estado – ciudadanía) en la construcción de un pacto social para atender a la población con escolaridad inconclusa. Finalmente, el autor plantea cinco propuestas para lograr la retención, permanencia y culminación de la escolaridad: (a) la generación de acuerdos y responsabilidades compartidas; (b) la garantía de condiciones de atención flexibles y sensibles a la realidad de los jóvenes fuera del sistema; (c) una oferta de reinserción concebida como un elemento de la oferta existente y no como un “sistema paralelo”; y, (d) una vinculación más estrecha entre lo educativo y el mundo laboral. El capítulo sexto, “Construyendo la sociedad educadora: el rol de la familia, la escuela y la comunidad”, analiza limitaciones y barreras en los esquemas bajo los cuales han sido implementadas las políticas públicas educativas en los últimos años: la falta de corresponsabilidad y de participación de los actores y la concepción de la educación como aquello que se limita al mundo del aula,

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a la escuela y al Ministerio de Educación. Se propone entonces la transición hacia un nuevo paradigma que concibe a la educación como el desarrollo del talento y las capacidades de aprendizaje de todos en todos los ámbitos: formales, no formales e informales. Este modelo implica el reconocimiento, la participación y la potenciación del rol de todos los actores de la sociedad: Estado, sector privado, sociedad civil, universidades y, sobre todo, familias. Para lograrlo, se plantea la construcción de un pacto socio-educativo que apoye la transformación de la escuela en un espacio abierto, efectivo e innovador y que potencie los otros espacios formativos, en particular a la familia con políticas de apoyo para su involucramiento y la incorporación de la jornada completa con activa participación de la comunidad. El capítulo concluye delineando estrategias para concretar este pacto: la movilización de recursos de todos los sectores; la conexión del pacto con el nivel local; y, la creación de sistemas de seguimiento, aprendizaje e innovación permanentes. Finalmente, el MingaLibro cierra con algunas reflexiones que destacan elementos relevantes a las distintas propuestas y que se perfilan como fundamentales para la transformación de la educación en el Ecuador. Estos elementos incluyen la necesidad de mayor participación ciudadana y de corresponsabilidad en la educación; la importancia de la transparencia y el acceso a la información; y, la urgencia de mantener un enfoque de integralidad y equidad en la política educativa. Al final, y a manera de invitación a un diálogo continuado, el MingaLibro concluye planteando otras preguntas sobre las que se puede continuar la reflexión. El MingaLibro, un esfuerzo colectivo de reflexión, aprendizaje y producción de conocimiento, busca ser un aporte a la política educativa que invita a un debate sobre cómo transformar la educación en el Ecuador y a actuar desde diferentes sectores para lograr esta tan necesaria transformación. Estamos convencidos de que haremos posible aquella educación que imaginamos únicamente si conjugamos la audacia de soñarla con la humildad de reconocer que sólo “en minga” se logra construir una sociedad mejor.

Introducción - Reflexionando “en minga” sobre la educación del país

Referencias Bellettini, O., Arellano A. & Espín, W. (2015) Collaboration around the ten-year education plan. En Schwartzman (Ed.), Education in South America (pp. 305-328). Londres, Reino Unido: Bloomsbury. Lash, J.P. (1980). Chapter one: On the Vaudeville circuit. In J.P. Lash, Helen and teacher: The story of Helen Keller and Anne Sullivan Macy, (pp.487-489). New York, NY: Merloyd Lawrence Book: Delacorte Press/Seymour Lawrence Ministerio de Educación del Ecuador (2007). Plan Decenal de Educación del Ecuador 2006 – 2015. Recuperado 21 de enero de 2016, de http://educiudadania.org/wpcontent/uploads/2014/10/PlanDecenaldeEducacion.pdf Ministerio de Educación del Ecuador (2016). Aportes de la Comunidad Educativa para la Construcción del Plan Decenal de Educación del Ecuador 2016 – 2025. Recuperado 21 de enero de 2016, de http://educacion. gob.ec/pde/ UNESCO (2015a). Replantear la educación. ¿Hacia un bien común mundial? París, Francia: Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura UNESCO (2015b). Education for all 2000 – 2015: Achievements and challenges. París, Francia: Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura

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CAPÍTULO 1

1996-2016: dos décadas de cambios en la educación Fausto Segovia Edyta - Editores & Consultores Álvaro Andrade Grupo FARO

Resumen

Este documento realiza un recorrido histórico por dos décadas de cambios en la educación en el Ecuador. Para ello el análisis se enfoca en dos períodos: 1996-2005 y 2006-2016, que coincide con la implementación del Plan Decenal 2006-2015. Para cada uno de estos períodos se recorre el contexto internacional, el contexto político, jurídico y económico y las principales acciones y reformas educativas del país, concentrándose en tres ámbitos: cobertura, calidad y gestión. Luego se presenta un análisis de los avances en los principales indicadores del sector y, finalmente, a partir de los desafíos identificados, se propone elementos cruciales para un nuevo Plan Decenal de Educación 2016-2025.

Introducción El análisis histórico se desarrolla en el contexto de la construcción de un nuevo Plan Decenal de Educación 2016-2025 y la finalización del Plan Decenal de Educación 2006-2015 (PDE). Por ello, se plantea recorrer hacia atrás, no solamente los diez años de ejecución del primer PDE, sino abarcar también la década anterior, con el fin de reconstruir el avance que ha tenido el sector educativo ecuatoriano antes de y con el PDE y de analizar las principales estrategias y acciones que ha desarrollado el Ecuador como sociedad, incluyendo los aportes de los gobiernos que actuaron en este período. El propósito es destacar los procesos, hitos y logros educativos a lo largo de este tiempo, con el fin de contribuir a un debate serio y consistente; recuperar el pensamiento pedagógico; y, apoyar estrategias de cambio del sistema educativo del Ecuador. En este documento, además, se propone un análisis abarcador que no aísle el desarrollo del sector educativo de los acontecimientos internacionales y de los hechos políticos, sociales y económicos del país, pues estos acontecimientos sin duda han tenido relevancia en la política educativa en el periodo de estudio. Al analizar estos veinte años de desarrollo educativo se examinará la creciente relevancia dada a la educación a nivel mundial y expresada en distintos instrumentos internacionales. Se estudiará el contexto político-jurídico-económico nacional en el que transcurre la historia, incluyendo el contextomarco constitucional y legal ecuatoriano que generó espacios para el diseño y la ejecución de políticas educativas públicas, así como las reformas generadas en el sistema educativo, comprendiendo los escenarios, tiempos y protagonistas que en los últimos veinte años marcaron cambios importantes en las políticas públicas y proyectos nacionales de educación en el país, desde tres ejes de análisis: cobertura, calidad y gestión. Para efectos de organizar este análisis, se identifican dos etapas: • 1996-2005. Etapa caracterizada por una alta conflictividad social, económica y política que incidió en la poca atención a las políticas sociales y reformas educativas coyunturales. • 2006-2016. Etapa que inicia con un referendo que aprobó las ocho políticas públicas

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del Plan Decenal de Educación y que transcurre casi en su totalidad bajo el Gobierno de Rafael Correa, caracterizado por una estabilidad política que no estuvo presente en la década anterior. En este tiempo se desarrolla un nuevo marco constitucional; se construye el Plan Nacional del Buen Vivir, que definió los grandes lineamientos de una agenda de desarrollo para el Ecuador; y, un nuevo marco legal que implicó el cambio integral del sistema educativo del Ecuador.

El período 1996-2005 Período caracterizado por una alta conflictividad social, económica y política, unida a una crisis económicafinanciera estructural, que configuró el marco situacional en el que se desenvolvió el sistema educativo (Ver Tabla 1). En lo internacional En el marco internacional, Ecuador se adhirió a la iniciativa mundial de Educación para Todos 2015 (Jomtien, Tailandia, 1990), que fijó seis metas hasta el 2015: i) la ampliación de los programas orientados a la primera infancia; ii) la universalización de la educación primaria, obligatoria y gratuita; iii) la reducción del analfabetismo; iv) la ampliación de los servicios educativos en educación básica para jóvenes y adultos; v) la eliminación de la disparidad entre niños y niñas para lograr la igualdad; y vi) y la mejora de la calidad de la educación (UNESCO, 1990). Sin embargo, con el transcurso del tiempo el país mostró escasos avances en las metas planteadas (Torres, Propuestas de la Mesa de Educación , 2002). Así también durante este período, en el año 2000, se generaron los Objetivos de Desarrollo del Milenio ODM, que constaron de ocho objetivos acordados por los países miembros de las Naciones Unidas como propósitos de desarrollo. El objetivo 2 se enfocó en temas educativos, proponiendo lograr hasta el 2015 la enseñanza primaria universal. El compromiso de los países con los ODM fue ratificado en la Cumbre Mundial del 2005, en la que además los países en desarrollo se comprometieron a generar planes nacionales en 2006 para alcanzar los objetivos hasta 2015. Por otro lado, en el año 2002, a través de la Asamblea General de las Naciones Unidas, se declaró el período 2005 - 2014 como

Gobierno de Lucio Gutiérrez

El compromiso de todos los países en desarrollo de adoptar planes nacionales para realizar los objetivos de desarrollo del Milenio para 2006.

2002

Tercer Acuerdo Nacional sobre educación Noviembre 2004

En diciembre 2002, la Asamblea General de las Naciones Unidas (Resolución 57/254) declaró al período 2005-2014 como la década de la educación para el desarrollo sustentable.

2001

Nuevo currículo en valores Los valores como parte del desarrollo de la condición humana

Objetivos de Desarrollo del Milenio Fijados por 189 países de la ONU, orientan la política de desarrollo y financiamiento durante los próximos 15 años

2000

Gobierno de Gustavo Noboa

Caída del Gobierno de Mahuad, asume el poder Gustavo Noboa

Dolarización Sistema establecido como salida a la crisis del 99

1999

Migración e ingreso de divisas

Gobierno de Jamil Mahuad

Crisis financiera Cierre de Bancos y congelamiento de fondos

Implementación del Programa de Alimentación Escolar Con el objetivo de administrar de mejor manera las donaciones recibidas

1998

Reforma del Bachillerato Decreto Ejecutivo 1786 Inicia un proceso de descentralización en busca de mayor autonomía local

Gobierno de Fabián Alarcón Presidente Interino

Nueva Constitución de la República de carácter Reformista

1997

La Constitución establece la descentralización y desconcentración administrativas, financieras y pedagógicas del sistema educativo

Educación para Todos 2015 patrocinada por Unicef, la Unesco y otros organismos mundiales

Educativo internacional 1996

Gobierno de Abdalá Bucram y Rosalía Arteaga (encargada), Bucaram es destituido por incapacidad para gobernar

Gobierno de Sixto Durán Ballén

Político-jurídico-económico

1996- 2005

Segundo Acuerdo Nacional sobre educación Junio 1996 Reforma Consensuada de la Educación Básica Enfocada en el desarrollo de destrezas y ejes transversales

Educativo Nacional

Capítulo 1 - 1996-2016: dos décadas de cambios en la educación

Tabla 1: Resumen del período 1996-2005 2003 2004 2005

Elaborado por: Los autores

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la década de la educación para el desarrollo sustentable.

ciudadanos desde el nacimiento, reconocer derechos a las mujeres y a los pueblos indígenas. Por otro lado, introdujo elementos del libre mercado, abrió la puerta para reformas privatizadoras y dejó grandes vacíos en temas vinculados a la democracia, a la representación política, entre otros (Paz y Miño, 2008).

A pesar del clamor internacional por posicionar la importancia de la educación y promover mejoras en cobertura y calidad, en el período de análisis, el Ecuador presentó un estancamiento en el progreso educativo, con retrocesos en la ampliación de la cobertura, bajos niveles de inversión en el sector y serios problemas de calidad (Ponce, 2000)

Por el lado de la economía, en el año 1999, Ecuador atravesó una de las crisis financieras más grandes de su historia, generada por la combinación de: los efectos de la Guerra de “El Cenepa” (94-95) y del fenómeno de “El Niño” (97-98), bajos precios del barril de petróleo, préstamos vinculados por parte de algunos bancos, déficit fiscales y préstamos en dólares en una economía no dolarizada, con altas tasas de inflación y creciente devaluación de la moneda. Esta crisis condujo, finalmente, a la declaración del “feriado bancario”; al cierre de puertas de los bancos, para evitar una corrida bancaria; a la administración de más del 50% del sistema bancario por parte del Estado; y, a la decisión de “dolarizar” la economía.

En lo político, jurídico económico y social En estos años Ecuador presentó cambios altamente significativos y una gran inestabilidad política, social y económica. En el período 1996-2005 actuaron los gobiernos de: Sixto Durán-Ballén (92-96), Abdalá Bucaram (96-97), Rosalía Arteaga (7-11 de febrero de 1997), Fabián Alarcón (1997-1998), Jamil Mahuad (19982000), Gustavo Noboa Bejarano (2000-2003), Lucio Gutiérrez (2003-2005) y Alfredo Palacio (2005-2007). De éstos, Sixto Durán Ballén fue el único jefe de Estado de la década de los noventa que cumplió el período presidencial de cuatro años. Los demás gobernantes fueron destituidos o asumieron la presidencia temporalmente por la destitución de sus predecesores.

En este complejo contexto político y económico, la mayoría de los gobiernos fueron políticamente débiles. Los gobiernos no estuvieron dispuestos a incurrir en altos “costos políticos” (Cevallos Estarellas & Bramwell, 2015) y, como consecuencia de esto, los temas sociales, entre ellos la educación, dejaron de ser prioridad para los gobiernos de turno.

En lo jurídico, entre 1997 y 1998 se instauró una Asamblea Constituyente, que funcionó en paralelo al Congreso, y expidió una nueva Constitución Política. Este documento, por un lado, se destacó por definir al Ecuador como Estado social de derecho, pluricultural y multiétnico y por otorgar derechos plenos a los

Ecuador atravesó por una crisis estructural como resultado de un modelo concentrador y excluyente. Su

Figura 1: Índice de Gini para Ecuador período 1996-2006 GINI 0,59 0,58 0,57 0,56 0,55 0,54 0,53 0,52 0,51 0,5

0,58

0,55

1996 Fuente: CepalStat Elaboración: Los autores

26

0,538

0,53

1997

1998

1999

2000

2001

2002

0,535

2003

2004

2005

2006

Capítulo 1 - 1996-2016: dos décadas de cambios en la educación

institucionalidad generó dependencia, paternalismo y pobreza, a los que se unieron los ajustes ortodoxos por la recesión económica internacional, la baja del precio del petróleo, el endeudamiento externo y el ordenamiento internacional injusto. Finalmente, en el ámbito social, este modelo de desarrollo provocó pauperización, especialmente en la última década del siglo XX, en donde las necesidades básicas –salud, nutrición, vivienda, educación y trabajomostraron un significativo déficit en las zonas rurales y urbano-marginales, dando lugar a una deuda social impagable, que fue ostensible en el sector educativo. Como consecuencia de estos tiempos complejos, el Ecuador vio una agudización de la pobreza y la migración, viéndose especialmente afectadas poblaciones en sectores marginales, las mujeres, los indígenas y las personas con necesidades especiales. Los gráficos a continuación presentan dos indicadores socio-económicos que reflejan esta situación: (Ver Figura 1 y Figura 2) En lo educativo Como se mencionó anteriormente, aun cuando la coyuntura internacional incentivó la implementación de mejoras en la educación y el tema siempre estuvo presente en el discurso de los gobernantes, la inestabilidad político-económica dejó al sistema educativo relegado, pues las prioridades de la época se enfocaron en las políticas económicas.

En este período, sin embargo, desde la sociedad civil se impulsaron distintos esfuerzos para promover el cambio de largo plazo en el sistema educativo. Ya en 1992 se estableció el Primer Acuerdo Nacional “Educación Siglo XXI”, a través de una convocatoria al diálogo que se originó en la sociedad civil y luego se expandió a otros sectores del país: el Estado, los empresarios, los padres de familia, los estudiantes, las organizaciones indígenas, gremiales, las ONG, los medios de comunicación, los institutos de investigación y los colegios de profesionales. Sus propósitos fueron: 1) expresarse sobre la situación y perspectivas de la educación nacional; 2) presentar documentos de conclusiones y propuestas educativas con carácter institucional; y 3) participar en los debates públicos y abiertos a nivel nacional, regional, provincial y local. Este acuerdo llevó a plantear una reforma integral del sistema educativo, cuyo objetivo central fue asegurar diez años de educación básica obligatoria de calidad para todos los ecuatorianos, complementada con una reforma curricular en Lenguaje y Matemática, el fortalecimiento de la educación bilingüe y la eliminación del analfabetismo. Sin embargo, la perspectiva de largo plazo propuesta en este acuerdo se perdió debido a los bloqueos políticos y los continuos cambios de autoridades del sector educativo (Bellettini, Arellano & Espín, 2015). A este plan le siguió un segundo de junio de 1996 y un tercer acuerdo de noviembre de 2004, los cuales, en cierta medida, conformaron la base para lo que en el 2006 se constituyó en el Plan Decenal de Educación.

Figura 2: Evolución de la pobreza y pobreza extrema en Ecuador período 1996-2006 Evolución de la Pobreza 1996-2006 70

Pobreza Pobreza Extrema

61,5

60 50 40 30

31,7

39,8

38,3

20 10 0

12,8

13,8 1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

Fuente: ECV 1995, 1998, 1999 y 2006 Elaboración: SIISE-STMCDS Elaboración: Los autores

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Sin embargo, en esta década existió un marcado escepticismo sobre la posibilidad del cambio educativo debido a un hecho señalado por Paladines: “el fracaso de los esfuerzos por concretar políticas de Estado a partir de la participación y presión de otros agentes de la sociedad.” (Paladines, 1999: 39). En efecto, tanto en 1992 como en 1996 se obtuvo una amplia participación de diversas organizaciones sociales y se logró acuerdos puntuales que pudieron haber constituido la base para la formulación de políticas públicas. Sin embargo, actores claves como los empresarios estaban ausentes y otros actores como los maestros estaban en contra, pues consideraban que la reforma los perjudicaba. A continuación se presentan las reformas e iniciativas educativas más relevantes evidenciadas en el período de análisis: Cobertura En la década de los noventa y primeros años de la década del 2000, el sistema educativo vivía un momento de estancamiento en la expansión de la cobertura y de enormes disparidades en el nivel de escolaridad de la población. “Los efectos de los recortes en la inversión pública y, en general, de la crisis del aparato estatal, son ya claramente visibles en la expansión de los recursos físicos y humanos del sistema educativo (…) se nota en los últimos años una tendencia al estancamiento en dichos logros [de la oferta institucional del sistema] y un grave problema de equidad” (Ponce, 2000). Dentro de este período, sin embargo, es importante relevar los esfuerzos realizados bajo el Programa de Alimentación Escolar. En 1999 y, como parte de la respuesta del gobierno ante la severa crisis socioeconómica por la que atravesaba el país, se fortaleció el programa, se incorporó una nueva modalidad, el almuerzo escolar, y se amplió su cobertura a nivel nacional. Es así que en 1999 nació el que ahora se conoce como Programa de Alimentación Escolar (PAE). Hasta el año 2003, el PMA y el PNUD se hicieron cargo de los aspectos técnicos, logísticos y de la administración de contratos del PAE: el PMA en lo relacionado al almuerzo y el PNUD con el desayuno. El año 2004 estas organizaciones dejaron de aportar recursos al programa y se dedicaron exclusivamente a administrar los fondos públicos del PAE. Finalmente, a partir del año 2005, el programa fue enteramente financiado por el gobierno

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ecuatoriano (PMA, 2012). Calidad El problema estructural número uno de la educación ecuatoriana ha sido la baja calidad de la educación. Si bien los avances han sido significativos en los últimos veinte años, en los noventa la educación ecuatoriana se encontró prácticamente en emergencia debido a las condiciones sociales, económicas y políticas vigentes. De acuerdo con Ponce (2000), en este período se descartaron las visiones integrales, de reforma global y se tendió a la formulación e implementación de programas limitados en tiempo y alcance (PROMECEB, PRODEC). No obstante, es destacable la reforma curricular de la educación básica. A continuación se recorren algunas de estas reformas educativas: Reforma por la calidad de la educación de los años 90. El Ecuador, al igual que otros países de la región, inicia un proceso de reformas de la educación básica con el objetivo de lograr una menor deserción y mejores logros de aprendizaje. Tres proyectos educativos, con auspicio financiero del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y del Banco Mundial (BM), apostaron a la innovación: 1. Mejoramiento de la Calidad de la Educación Básica (PROMECEB), con énfasis en el área rural, la formación de recursos humanos, revisión de currículos, producción de textos escolares y la organización de Centros Educativos Matrices (CEM) e Institutos Pedagógicos (IEPED). El proyecto inició su funcionamiento en 1990 y debía tener una duración de cuatro años, sin embargo continuó hasta 1999. A partir de agosto de ese año, inicia la segunda fase denominada “Redes Amigas”. Cada fase tuvo un financiamiento de aproximadamente USD 50 millones, cubriendo hasta el año 99 al 16% de la población rural en educación básica (Ministerio de Educación y Cultura del Ecuador, 2001). 2. Educación Básica, Proyecto de Desarrollo, Eficiencia y Calidad (EB-PRODEC), que inició en 1992, enfatizó en el fortalecimiento integral del

Capítulo 1 - 1996-2016: dos décadas de cambios en la educación

Ministerio de Educación y en la población de bajos ingresos. El proyecto tuvo un financiamiento inicial de USD 71,99 millones y concluyó en 1999, sin que se pudiera utilizar USD 14,5 millones del crédito, a pesar de que una parte se destinó a la atención de la emergencia originada por el fenómeno de El Niño (Arcos, 2001). 3. Proyecto de Mejoramiento de la Educación Técnica (PROMET I y II), orientado a fortalecer la formación profesional, la infraestructura y equipamiento de unidades educativas orientadas al trabajo, la industria y la agricultura, con fondos provenientes de la deuda externa. Fue financiado por el BID e inició en el Gobierno de León Febres Cordero (Paladines, 1995). El Proyecto PROMECEB, que arrancó en 1990, con un préstamo del BID, y el proyecto EB-PRODEC, en 1992, financiado por el Banco Mundial, en conjunto representaron USD 160 millones para seis años de ejecución. Los proyectos concluyeron en 1999 y 2000. Desafortunadamente, sus evaluaciones finales son un “secreto guardado” tanto por el Banco Mundial como por el BID (Arcos, 2008). Adicionalmente, críticas a estos programas y al Proyecto “Redes Amigas”, planteado como seguimiento de PROMECEB, manifiestan que se mantuvieron como pilotos, fueron diseñados por el donante sin participación de otros actores ni instancias del Ministerio y no lograron institucionalizarse, funcionaron independientemente y tuvieron un alcance limitado (Whitman, 2004). Reforma consensuada de 1996. En 1996 se oficializó el nuevo currículo para educación básica, denominado Reforma Curricular de la Educación Básica, enfocado en el desarrollo de destrezas y ejes transversales (Ministerio de Educación, 2010). Esta reforma, realizada por el Ministerio de Educación y el Consejo Nacional de Educación, tuvo lugar mediante consulta nacional, con el apoyo de UNESCO y UNICEF. Su objetivo de profundizar el análisis de la educación básica en el país. Al estar alineada con los Objetivos del Milenio, la reforma buscó otorgar a la educación básica el carácter de universal y convertirse en el medio para que los sectores marginales superen la pobreza, respondan a la crisis y para que los países subdesarrollados puedan insertarse en los procesos globalizadores de la economía mundial.

Se reformaron los objetivos generales de la educación básica; se realizaron reformas en el primer año de EGB y en la educación preescolar; se propuso un nuevo pensum; temas concernientes al primer año y la educación preescolar; el currículo por áreas (Lenguaje, Matemática, Entorno Natural y Social) y finalmente, esta reforma propone los ejes transversales, entre los que constan: Educación en la Práctica de Valores, Interculturalidad y Educación Ambiental (Ministerio de Educación y Cultura, 1997). La reforma curricular ubicó a los ejes transversales como parte del desarrollo de la condición humana, resaltando la importancia de formar seres humanos con valores, capaces de interactuar con la sociedad de manera solidaria, honesta y comprometida. Estos ejes se identificaron como los cimientos y a la vez como los pilares sobre los cuales se sostienen las demás áreas (Preciado Veloz & Anchundia Loor, 2014). Entre los temas pendientes de esta reforma figuraron la desarticulación entre los niveles educativos; la insuficiente precisión de los conocimientos a tratar en cada año de estudio; las limitaciones en las expresiones de las destrezas a desarrollar; y, la carencia de criterios e indicadores de evaluación (Ministerio de Educación, 2010). Para valorar el grado de aplicación de la reforma curricular y su impacto, posteriormente, en 2007, la Dirección Nacional de Currículo realizó un estudio a nivel nacional para analizar el proceso de aplicación de la Reforma de la Educación Básica y su nivel de implementación en las aulas, las escuelas y los niveles de supervisión, determinando los logros y dificultades, tanto técnicos como didácticos (Ministerio de Educación, 2010). En estas evaluaciones se constató que la Reforma Curricular Consensuada de 1996, en su mayoría, no estaba comprendida en cuanto a la propuesta de desarrollo de destrezas, entendida como suma de saberes cognitivos, procedimentales y actitudinales, y que se habían encaminado esfuerzos exclusivamente hacia lo cognitivo. Se evidenció que el enfoque de “construcción del conocimiento” no era aplicado en el aula (Pórcel, 2010). Reforma del Bachillerato. El documento de Reforma del Bachillerato (2001), a través del Decreto Ejecutivo 1786, estableció que “la principal estrategia de la reforma es propiciar la sensibilización de la sociedad nacional y de las comunidades locales por la educación. Si la educación

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no es vista y sentida como una cuestión que nos atañe a todos muy difícilmente vamos a involucrarnos en los procesos y en las necesarias transformaciones” y reconoció, como su considerando número 3, que “el Gobierno Nacional se propone impulsar un proceso de descentralización del sistema educativo ecuatoriano en todos los niveles, que permita mayor autonomía a los establecimientos y a las instancias provinciales y locales”. Esta reforma no prescribió aprendizajes específicos para los estudiantes, sino que emitió “lineamientos curriculares” que debían ser comunes para todos los establecimientos de bachillerato, lo cual no resolvió la necesidad de formular orientaciones de articulación entre bachillerato y educación básica (Samaniego, 2008). Gestión Con la aprobación de la nueva Constitución de la República en 1998, se dispuso que “el sistema nacional de educación […] incorporará en su gestión estrategias de descentralización y desconcentración administrativas, financieras y pedagógicas” y que “los padres de familia, la comunidad, los maestros y los educandos participarán en el desarrollo de los procesos educativos” (Congreso Nacional de Ecuador, 1998). Más adelante, en el Gobierno de Gustavo Noboa (2000-2003), se creó una Comisión de Descentralización que dio lugar a una propuesta de “transferir la responsabilidad de la gestión de escuelas y establecimientos secundarios a los gobiernos locales”. Sin embargo, ésta no se concretó debido a que la descentralización no fue clara. Las élites regionales y locales entraron en el debate de los planteamientos de la descentralización y se dio una “resistencia pasiva y el desinterés por parte de los municipios para asumir responsabilidades en el sector” (Arcos, 2008). Muchos gobiernos provinciales y municipales asumieron, entre 2000 y 2006, tres competencias educativas, en buena medida como reacción al “abandono” del Estado Central: “la asunción ‘de hecho’ de competencias de infraestructura y equipamiento, reparación y construcción de aulas, dotación de mobiliario, construcción de baterías y cerramientos, la contratación de maestros ‘bonificados’, la producción y distribución de textos escolares” (Samaniego, 2008). Por otra parte, es importante destacar la existencia

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de factores, desde sectores sociales y gremiales, que generaron tensiones y bloqueos entre los diferentes actores. Vale la pena recordar, a guisa de ejemplo, la lucha partidista de un partido político, el Movimiento Popular Democrático, y su brazo gremial, la Unión Nacional de Educadores (que posteriormente fueron neutralizados por el gobierno de Rafael Correa). En este período fue común que el sistema educativo enfrentara la paralización frecuente del magisterio por huelgas y paros del sindicato de maestros, principalmente por demanda de incrementos salariales; y, que se encontrara secuestrado en un enfrentamiento secular, y en ocasiones perverso, entre los gobiernos y el gremio de docentes, que perseguían fines político-electorales y debilitaban los esfuerzos de la reforma, socavando los principios de autoridad, con poca o ninguna participación de la sociedad civil. En suma, en este período se evidenció una debilidad estructural del Estado, en general, y del Ministerio de Educación, en particular, fraccionado en Educación, Cultura y Deportes. Fueron notorios la inexistencia de un proyecto nacional de educación; la falta de coordinación entre las universidades, los Institutos Superiores Pedagógicos y el propio Ministerio de Educación; la desconexión entre la educación (escolaridad), la salud, la nutrición y el empleo, que forman parte de los Índices de Desarrollo Humano; el deterioro de la calidad de vida de los docentes; los procesos de enseñanza y aprendizaje atrasados; y, las brechas entre las políticas económicas y sociales, siendo las últimas las “cenicientas” en la década de los noventa (PREAL, 2010).

El período 2006 – 2016 Esta década presenta al país con un período de estabilidad política y económica con una tendencia similar en la región, acompañado por un incremento del precio del barril de petróleo y cambios estructurales en la política del país (Ver Tabla 2). En lo internacional En el ámbito internacional, en este período continúa el empuje y monitoreo del cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, planteados hasta el año 2015, y reemplazados en 2016 por los Objetivos de Desarrollo Sostenible - ODS, aprobados por 193 países. Los ODS comprenden 17 objetivos que deben ser cumplidos

Creación del Ineval evaluación integral, externa e interna, del Sistema Nacional de Educación

Ultimo año de gobierno

2015

Nuevo PDE 2016-2025

Agenda 2030 para el Pruebas Desarrollo Sostenible ODS PISA Continuidad a los objetivos Prueba planteados en el 2000 piloto

2014

Caída de los precios del petróleo

Elecciones Seccionales El oficialismo pierde presencia en los territorios. AP

Maestrías Internacionales principalmente en España, Formación Continua

Pruebas TERCE Ecuador mejora sus resultados respecto a SERCE

2013

Culminación del PDE

Rafael Correa gana las elecciones presidenciales con el 57.17% de los votos

2012

Incremento y ajuste salarial a los docentes

Estrategia Nacional Intersectorial Currículo de Educación Inclusiva de Primera Infancia se resalta y fortalece la universadesarrollo integral de las lización del currículo nacional niñas y los niños en tomando en cuenta las necesidades corresponsabilidad con la de toda la población familia, la comunidad

2011

Bachillerato General Unificado propone un sistema de estudios comunes que reemplaza a las especializaciones

Año con el precio promedio de petróleo más alto USD 98

2010

Ley Orgánica de Educación Intercultural Decreto Ejecutivo Nro. 1241, punto principal: asegurar el acceso de toda la población al sistema educativo

Informe de Progreso Educativo Evaluación del estado de la educación en el país

Metas 2021 Discutidas en El Salvador

2009

Desconcentración del Sistema Educativo Zonas, Distritos y Circuitos

Reducción de la deuda externa Recompra de los bonos Global por parte

Plan Nacional de Nueva Constitución de la Desarrollo República eje central de Construcción de un los debates al papel de Estado PlurinaEstado en la economía cional/ Principios del Buen Vivir

Remesas alcanzan su valor más alto de la historia USD 3.335,4 millones

Pruebas SERCE Ecuador con resultados bajo la media

2008

Proyecto de Ley de Educación planteado como inclusivo y prepara ciudadanos solidarios para el buen vivir

Proceso de recategorización docente Recategorización, una sola vez y ascenso cada 4 años

Condicionalidad del bono de desarrollo humano en salud y educación, con el objetivo de motivar a la población más pobre a invertir en su desarrollo

Educativo internacional

2007

Actualización y Fortalecimiento Curricular de la Educación General Básica Con Base en los resultados de la evaluación de 2007

Revolución Educativa Considerada dentro del PND

Gobierno de Alfredo Palacio

2006

Evaluación Unidades Educativas a la del Mileno Inicia el Reforma Curricular proyecto de entrega de 1996

Implementación del PDE convertido en política de Estado por mandato ciudadano en noviembre de 2006

Político-jurídico-económico

Tabla 2: Resumen del período 2006-2016 2006 2016

Pruebas SER Estudiante, bachiller, maestro

Informe técnico APRENDO

Educativo Nacional

Capítulo 1 - 1996-2016: dos décadas de cambios en la educación

2016

Reducción de la Pobreza en alrededor de 30% y el índice de Gini de 0.51 a 0.41 , incremento del Gasto Público del 21% a más del 40% en este periodo Gobierno de Rafael Correa: Mayor estabilidad política y económica en Ecuador y la Región

Elaborado por: Los autores

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hasta el 2030, de los cuales el objetivo 4 se concentra en lo educativo y busca “garantizar una educación inclusiva, equitativa y de calidad y promover oportunidades de aprendizaje durante toda la vida para todos”. En paralelo, en el año 2008 en El Salvador, los Ministros de Educación iberoamericanos decidieron impulsar el Proyecto «Metas Educativas 2021: la educación que queremos para la generación de los Bicentenarios», que se firmarón en 2010 y comprende 10 metas educativas: i) reforzar y ampliar la participación de la sociedad en la acción educadora; ii) lograr la igualdad educativa y superar toda forma de discriminación en la educación; iii) aumentar la oferta de educación inicial y potenciar su carácter educativo; iv) universalizar la educación primaria y la secundaria básica y ampliar el acceso a la educación secundaria superior; v) mejorar la calidad de la educación y la curricular escolar; vi) favorecer la conexión entre la educación y el empleo a través de la educación técnico- profesional; vii) ofrecer a todas las personas oportunidades de educación a lo largo de toda la vida; viii) fortalecer la profesión docente; ix) ampliar el espacio iberoamericano del conocimiento y fortalecer la investigación científica; y, x) invertir más e invertir mejor. De acuerdo con los informes de seguimiento a las Metas 2021, “Miradas 2015” y “Miradas 2014” (OEI, 2016; OEI, 2015), en los países Iberoamericanos se ha evidenciado importantes avances en posicionar a la educación como prioridad, muestra de ello son las políticas implementadas y el nivel de financiamiento dedicado al sector por los distintos países; sin embargo, aún se encuentra inequidades en el acceso a la educación y calidad de la oferta educativa entre localidades, grupos vulnerables y poblaciones. Por otra parte, durante el período de análisis, Ecuador se sumó a esfuerzos de evaluación de logros de aprendizaje. En dos ocasiones el país formó parte de las Pruebas SERCE (2006) y TERCE (2013), las cuales son parte de estudios regionales comparativos llevados a cabo por el Laboratorio Latinoamericano de Evaluación de la Calidad de la Educación (LLECE), coordinado por UNESCO-OREALC (que ha llevado a cabo tres pruebas, siendo la primera PERCE 1997). La comparación de las pruebas de aprendizaje mostró un avance en el sistema educativo ecuatoriano (un análisis más detallado se presenta en secciones posteriores).

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Así también, en 2015, y por primera vez, Ecuador se sumó a las pruebas PISA del Programa Internacional para la Evaluación de Estudiantes, que evalúan las competencias de estudiantes de años en 73 países, participando inicialmente en un pilotaje previo a la prueba oficial que se daría en 2016. En lo político, jurídico económico y social El período de análisis comenzó con el cierre del Gobierno de Alfredo Palacio y transcurre casi en su totalidad bajo el Gobierno de Rafael Correa, con lo cual el Ecuador experimentó estabilidad política, luego de una serie de años complicados. Adicionalmente, en el período analizado, Ecuador y la región experimentaron crecimiento económico y Ecuador vivió una época de bonanza, dados los altos precios del barril de petróleo, que llegaron a superar los cien dólares (Banco Central del Ecuador, 2015). Estas condiciones facilitaron la inversión pública, una serie de reformas y el desarrollo de políticas públicas amparadas en un cambio estructural en el país. En lo jurídico, la principal reforma que se da en este período es la redacción de una nueva constitución entre 2007 y 2008, siendo el eje central de los debates el papel del Estado en la economía (Paz y Miño Cepeda, 2008). La Constitución de 2008, aprobada en Montecristi, incluye como innovaciones “el sumak kausay o buen vivir, como cambio de paradigma de desarrollo y principio ordenador, holístico e integral; la clasificación audaz de los derechos, la creación de nuevos derechos y sus garantías; la plurinacionalidad del Estado ecuatoriano, como modelo de organización política, económica y sociocultural; la participación soberana y el poder ciudadano renovado y los mecanismos concretos creados; la nueva función del Estado de “Transparencia y Control Social” (Instituto de Investigación y Debate sobre la Gobernanza, 2010). A continuación se presenta los principales mandatos incorporados en la Carta Magna relativos a educación: (Ver Tabla 3) De esta norma parten nuevas leyes para una diversidad de sectores, incluyendo la nueva Ley Orgánica de Educación Intercultural y la nueva Ley Orgánica de Educación Superior (secciones posteriores se referirán a la primera). De igual manera, de ella resultan los planes de desarrollo: el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2010,

Capítulo 1 - 1996-2016: dos décadas de cambios en la educación

Tabla 3: Principales artículos de la Constitución de la República del Ecuador 2008 sobre educación

Art. 3.-

Son deberes primordiales del Estado: 1. Garantizar sin discriminación alguna el efectivo goce de los derechos establecidos en la Constitución y en los instrumentos internacionales, en particular la educación, la salud, la alimentación, la seguridad social y el agua para sus habitantes (…)

Art. 26.-

La educación es un derecho de las personas a lo largo de su vida y un deber ineludible e inexcusable del Estado. Constituye un área prioritaria de la política pública y de la inversión estatal (…).

Art. 27.-

La educación se centrará en el ser humano y garantizará su desarrollo holístico, en el marco del respeto a los derechos humanos, al medio ambiente sustentable y a la democracia (…).

Art. 28.-

La educación responderá al interés público y no estará al servicio de intereses individuales y corporativos. Se garantizará el acceso universal (…)

Art. 29.-

EI Estado garantizará la libertad de enseñanza, la libertad de cátedra en la educación superior (…)

Art. 39.-

(…) el Estado reconocerá a las jóvenes y los jóvenes como actores estratégicos del desarrollo del país, y les garantizará la educación, salud, vivienda (…)

Art. 46.-

El Estado adoptará, entre otras, las siguientes medidas que aseguren a las niñas, niños y adolescentes: 1. Atención a menores de seis años, que garantice su nutrición, salud, educación y cuidado diario en un marco de protección integral de sus derechos.

Art. 286.-

(…) los egresos permanentes para salud, educación y justicia serán prioritarios y, de manera excepcional, podrán ser financiados con ingresos no permanentes.

Art. 343.-

El sistema nacional de educación tendrá como finalidad el desarrollo de capacidades y potencialidades individuales y colectivas de la población, que posibiliten el aprendizaje, y la generación y utilización de conocimientos, técnicas, saberes, artes y cultura. (...)

Art. 351.-

El sistema de educación superior estará articulado al sistema nacional de educación y al Plan Nacional de Desarrollo

Art. 356.-

La educación superior pública será gratuita hasta el tercer nivel.

Art. 357.-

El Estado garantizará el financiamiento de las instituciones públicas de educación superior.

Disposición transitoria Decimoctava.-

El Estado asignará de forma progresiva recursos públicos del Presupuesto General del Estado para la educación inicial básica y el bachillerato, con incrementos anuales de al menos el cero punto cinco por ciento del Producto Interior Bruto hasta alcanzar un mínimo del seis por ciento del Producto Interior Bruto.

Fuente: Constitución de la República del Ecuador, 2008

33

el Plan Nacional para el Buen Vivir 2009-2013 y el Plan Nacional para el Buen Vivir 2013-2017, en donde se han delineado objetivos, políticas y estrategias a nivel nacional en distintos sectores, incluyendo la educación. El Plan Nacional para el Buen Vivir 2009-2013 “busca concretar las revoluciones delineadas por la Revolución Ciudadana y marca el camino para consolidación del Buen Vivir, entendido como la búsqueda de la igualdad y la justicia social, el reconocimiento, la valoración y el diálogo de los pueblos y de sus culturas, saberes y modos de vida”. En este contexto, el derecho a la educación es un componente clave del Buen Vivir. Según el Ministerio de Educación “el Buen Vivir es un principio constitucional basado en el ´Sumak Kawsay’, que recoge una visión del mundo centrada en el ser humano, como parte de un entorno natural y social”. El gobierno considera que “la educación y el Buen Vivir interactúan de dos modos: por una parte, el derecho a la educación es un componente esencial del Buen Vivir, porque permite el desarrollo de las potencialidades humanas, y como tal, garantiza la igualdad de oportunidades para todas las personas. Por otra parte, el Buen Vivir es un eje de la educación, en la medida en que el proceso educativo debe contemplar la preparación de futuros ciudadanos, con valores y conocimientos para fomentar el desarrollo del país” (Ministerio de Educación , 2012). El cuadro a continuación presenta los objetivos y políticas relacionados con educación dentro de los

En los aspectos económicos y sociales, al analizar los principales indicadores de desarrollo, se puede observar una disminución de la pobreza y desigualdad en el país. El coeficiente de Gini presentado por el Instituto Nacional de Estadística y Censos (INEC), pasó de 0,55 en 2007 a 0,455 en 2015; además, la pobreza se redujo en más de 10 puntos porcentuales pasando del 36,74% en 2007 al 24,12% en 2015; y, la pobreza extrema se ubicó en 16,45% en 2007 y en 8,97% al 2015 (INEC, 2015) (Ver Figura 3). Durante estos años, existió también un importante incremento del gasto público, presentando un incremento del 21,21% al 44,17% con respecto al PIB (Banco Central del Ecuador, 2015), hecho que muestra el incremento de la participación del Estado en la economía y la sociedad, bajo el marco legal establecido en la Constitución del 2008 (Paz y Miño Cepeda, 2008). En este período la deuda pública se mantuvo en un porcentaje menor al 25%. Las remesas, que luego del fenómeno migratorio adquirieron alta importancia en este nuevo siglo, tuvieron su punto más alto en el año 2007, llegando a USD 3.335,4 millones. Para 2015, representaron USD 2.377,8 millones, de los cuales las remesas provenientes de Estados Unidos constituyeron más del 50% del total (Banco Central del Ecuador, 2015). Figura 4: Evolución de la pobreza y pobreza extrema en Ecuador para el período 2006-2015

Figura 3: Índice de Gini en Ecuador período 2006-2015 40%

planes de desarrollo que se han generado a lo largo de este período (Ver Tabla 4).

GINI

36,74%

0,56

35% 24,12%

30%

0,54 0,52

25% 20%

0,5

15%

0,48

16,45%

10%

8,97%

5%

0,46 0,44

0,455

0,42

0% 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Pobreza Pobreza Extrema Fuente: INEC, 2015 Elaboración: Los autores

34

0,54

0,4 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Ecuador Fuente: INEC, 2015 Elaboración: Los autores

Capítulo 1 - 1996-2016: dos décadas de cambios en la educación

Tabla 4: Principales objetivos y políticas relacionados con educación dentro de los planes de desarrollo 20072010, 2009-2013, 2013-2017

Plan Nacional de Desarrollo 2007-2010 Objetivo 1: Auspiciar la igualdad, la cohesión y la integración social y territorial. Articulación y universalización de educación y salud con programas de economía social y solidaria. Objetivo 2: Mejorar las capacidades y potencialidades de la ciudadanía. Impulsar el acceso universal a educación de calidad Impulsar una educación de calidad, intercultural e inclusiva, desde un enfoque de derechos para fortalecer la formación ciudadana, la unidad en la diversidad y desarrollar plenamente las capacidades de las personas. Generar capacidades para el desarrollo humano sustentable y procesos de formación continua para la vida, con enfoque de género, generacional e intercultural. Fortalecer el sistema de educación intercultural bilingüe. Promover la investigación científica y la innovación tecnológica para propiciar procesos sostenibles de desarrollo. Promover el acceso a la información y a las nuevas tecnologías de información y comunicación para fortalecer el ejercicio de la ciudadanía.

2009-2013

2013-2017

Objetivo 2: Mejorar las capacidades y potencialidades de la ciudadanía.

Objetivo 3: Mejorar la calidad de vida de la población.

Mejorar progresivamente la calidad de la educación, para fortalecer la unidad en la diversidad e impulsar la permanencia en el sistema educativo y la culminación de los estudios.

La calidad de vida empieza por el ejercicio pleno de los derechos del Buen Vivir: agua, alimentación, salud, educación y vivienda, como prerrequisito para lograr las condiciones y el fortalecimiento de capacidades y potencialidades individuales y sociales.

Fortalecer la educación intercultural bilingüe y la interculturalización de la educación. Fortalecer la educación superior con visión científica y humanista, articulada a los objetivos para el Buen Vivir. Promover la investigación y el conocimiento científico, la revalorización de conocimientos y saberes ancestrales, y la innovación tecnológica.

Objetivo 4: Fortalecer las capacidades y potencialidades de la ciudadanía. Alcanzar la universalización en el acceso a la educación inicial, básica y bachillerato, y democratizar el acceso a la educación superior. Promover la culminación de los estudios en todos los niveles educativos.

Promover el acceso a la información y a las nuevas tecnologías de la información y comunicación.

Promover espacios no formales y de educación permanente para el intercambio de conocimientos y saberes para la sociedad aprendiente.

Promover el deporte y las actividades físicas como un medio para fortalecer las capacidades y potencialidades de la población.

Mejorar la calidad de la educación en todos sus niveles y modalidades, para la generación de conocimiento y la formación integral de personas bajo los principios de igualdad, equidad social y territorialidad. Potenciar el rol de docentes y otros profesionales de la educación como actores clave en la construcción del Buen Vivir. Promover la interacción recíproca entre la educación, el sector productivo y la investigación científica y tecnológica, para la transformación de la matriz productiva y la satisfacción de necesidades. Promover la gestión adecuada de uso y difusión de los conocimientos generados en el país Impulsar el diálogo intercultural como eje articulador del modelo pedagógico y del uso del espacio educativo. Impulsar la formación en áreas de conocimiento no tradicionales que aportan a la construcción del Buen Vivir. Fortalecer la formación profesional de artistas y deportistas de alto nivel competitivo. Objetivo 10: Impulsar la transformación de la matriz productiva. Articular la investigación científica, tecnológica y la educación superior con el sector productivo, para una mejora constante de la productividad y competitividad. Articular la educación y la investigación a la generación de capacidades técnicas y de gestión, para dinamizar la transformación productiva.

Elaborado por: Los autores

35

3.335,4

Millones USD

3.500 3.000

2.377,8

2.500 2.000 1.500

1.363,4

1.000

60,0% 50,0% 40,0% 30,0% 20,0% 10,0% 0,0% -10,0% -20,0%

Tasa de variación

Figura 5: Evolución de las remesas recibidas en Ecuador para el período 2000-2015

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Tasa de variación (t/t-1)

Remesas

Fuente: Banco Central del Ecuador, 2015 Elaboración: Los autores

A pesar de este crecimiento económico y de la estabilidad política de la región, Latinoamérica aún continúa siendo una de las regiones más inequitativas: en promedio, el quintil más bajo de la región capta el 5% de los ingresos, mientras que el quintil más alto, el 47% (CEPAL, 2015). En Ecuador la situación es similar: a pesar de haberse reducido en más de 10 puntos la relación entre el decil más alto y el más bajo, aún existe una desigualdad

considerable. Grupo FARO (2015), realizó un estudio para evaluar y comparar la desigualdad existente entre las provincias en Ecuador. Este análisis consistió en comparar, con datos disponibles en el Banco Central, el Valor Agregado Bruto per cápita de cada provincia (excluyendo a las petroleras) y comparándolas con el Valor Agregado Bruto per cápita de los países de América Latina, de

Figura 6: Relación de ingresos entre el decil 10 y el 1 en Ecuador para el período 2006-2014 45 40 35 30 25

41,7 37,4

36,2 31,3

28,3 24,4

26,1

25,5

24,6

20 15 10 5 Fuente: INEC 2015 Elaboración: Los autores

36

0

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Capítulo 1 - 1996-2016: dos décadas de cambios en la educación

este modo encontramos provincias como Pichincha y Guayas con un valor cercano a los USD 9.000, que pueden compararse con Brasil y Colombia, potencias económicas en la región, y otras provincias como Santo Domingo y Bolívar con valores per cápita menores a los USD 3.000. La figura 7 ilustra esta comparación (Ver Figura 7). A pesar de haber reducido considerablemente las brechas de pobreza y desigualdad, podemos observar que existen zonas que generan un valor agregado hasta cuatro veces menor a las zonas más fuertes del país, evidenciando los retos pendientes que tienen Ecuador y la región. El crecimiento socio-económico presente durante la última década ha abierto las puertas a nuevas agendas y metas de desarrollo nacional y regional, por lo que los gobiernos de América Latina deben formular nuevas políticas públicas que se traduzcan en estrategias de desarrollo social.

En lo educativo Este período muestra un sistema educativo con los siguientes problemas: escasa prioridad de inversión dada al sector; un marco legal desactualizado y lejano a las necesidades del sector; malas condiciones de las escuelas tanto en calidad como en infraestructura, acompañadas de una creciente demanda; cuestionamientos respecto a la relevancia del currículo; ausencia de mecanismos de rendición de cuentas; y, deterioradas condiciones de vida y valoración de los docentes (Cevallos & Bramwell, 2015). Sin embargo, como buen augurio de un período de mejoramiento del sector, este período se inició con un hito fundamental para el país: la aprobación del Plan Decenal de Educación. En 2006, el Consejo Nacional de Educación formuló una propuesta de Plan Decenal de Educación, que fue discutido en 40 foros locales, provinciales, regionales y nacionales y, más tarde, el

Figura 7: Comparación del Valor Agregado Bruto per cápita entre las provincias del Ecuador y los países de América Latina y el Caribe

Brasil

9000 8000 Perú

7000 6000 Bolivia

5000 4000 3000

El Salvador

Guatemala

Paraguay

Colombia

10000

Jamaica

2000

M

Sa nt o

Do

m in go or B o Za na oliv m Sa ar or a C ntia hi go nc hi pe Ch Na im po bo ra zo Ca rc Co hi Es top m ax er i al da M s an ab i Lo Lo ja sR io s Sa Ca nt ña aE r l Im ena ba Tu bu ng r ur a ah ua El Or o Az ua Gu y Pi aya ch s i Ga nch lá a pa go s

1000 0

ALC

Provincia

Fuente: Grupo FARO con base en la información de BCE y CEPALSTAT, 2015. El año de referencia es 2013

37

26 de noviembre de 2006, fue aprobado en consulta popular por el 66% de la población, hecho inédito en la historia de la educación ecuatoriana.

mejorar las condiciones de los docentes, mejorar la gestión y, de manera general, dar cumplimiento al Plan Decenal 2006-2015.

El Plan Decenal de Educación incluyó ocho políticas educativas, que fueron luego incorporadas en la Constitución de 2008 y en la Ley Orgánica de Educación Intercultural (LOEI). Por primera vez en la historia, las políticas educativas del Ecuador se convirtieron en políticas de Estado y no de gobierno.

Ley Orgánica de Educación Intercultural

Las ocho políticas del PDE fueron: 1.

La universalización de la educación inicial.

2.

La universalización de la educación general básica (primero a décimo).

3.

El incremento de la población estudiantil del bachillerato hasta por lo menos el 75% de cobertura.

4.

La erradicación del analfabetismo y fortalecimiento de la educación de adultos.

5.

El mejoramiento de la infraestructura y equipamiento de las instituciones educativas.

6.

El mejoramiento de la calidad y equidad de la educación.

7.

La revalorización de la profesión docente.

8.

El aumento del 0,5% anual de la participación del PIB.

La existencia del PDE, junto a una nueva norma constitucional, a la voluntad política, a la legitimidad con la que se instala el régimen, a la mayoría legislativa del partido de gobierno, a la bonanza económica (dada por los altos precios del petróleo y que dura buena parte de los años analizados), crean el escenario para la implementación de lo que el gobierno llama la “revolución educativa”: la recuperación de la rectoría de la Autoridad Educativa Nacional sobre el sistema; una constante inversión en el sector educativo; la aprobación de una nueva Ley de Educación; y, el desarrollo de políticas, programas y proyectos para reformar al sector, incrementar calidad y cobertura,

38

En el año 2011, la Asamblea Nacional expidió la Ley Orgánica de Educación Intercultural (LOEI), cuyo reglamento fue aprobado mediante Decreto Ejecutivo Nro. 1241 de 2012. Entre las principales provisiones de la LOEI se encuentran: -

La propuesta de una visión intercultural para toda la educación.

- La recuperación de la rectoría de la política educativa por parte del Ministerio de Educación. -

La unificación del bachillerato.

-

La extensión del número de años de educación obligatoria a 13 años.

-

Nuevos procesos para el progreso en la carrera docente, junto con la mejora de las condiciones salariales y beneficios de los docentes (Cevallos & Bramwell, 2015).

La Ley Orgánica de Educación Intercultural, en esencia, contribuyó a garantizar el derecho a la educación, por lo que ha recibido una gran atención por parte de la comunidad internacional, obligando al Estado a cumplir como mínimo con cuatro estándares interdependientes: • La disponibilidad o asignación de recursos financieros, humanos y físicos. • La accesibilidad, mediante el trato no discriminatorio, así como cobertura en la línea de la obligatoriedad y gratuidad. • La aceptabilidad, es decir, querida y sentida por los padres de familia y los niños, con estándares mínimos de calidad. • La adaptabilidad o inclusión en el sistema educativo a todas las personas, de manera especial a los indígenas, las mujeres, los niños

Capítulo 1 - 1996-2016: dos décadas de cambios en la educación

que trabajan, las personas diferentes y migrantes, entre otros grupos vulnerables. La Asamblea Nacional (2009), en el Proyecto de Ley de Educación, resalta que el nuevo modelo del sistema educativo debe ser inclusivo y preparar ciudadanos solidarios para el buen vivir, con respeto por la naturaleza y con conciencia ecológica, con conocimientos suficientes para generar una masa crítica, que discuta con solvencia los problemas socioeconómicos del país y del mundo, desarrolle capacidades, continuar su preparación académica e incorporarse de manera inmediata a los procesos productivos y de desarrollo local, regional y nacional (Asamblea Nacional del Ecuador, 2009). El análisis a continuación recorre las distintas reformas, iniciativas, políticas y programas implementados bajo el marco del PDE y de la LOEI e identifica también áreas que permanecen como desafíos. Cobertura Con el fin de responder a la creciente demanda de educación y asegurar una ampliación de la cobertura en todos los niveles, en el período de análisis se llevaron a cabo las siguientes iniciativas que se categorizan bajo tres tipos de esfuerzo: garantizar suficiente oferta educativa a través del incremento, optimización y mejora de la infraestructura escolar; garantizar la oferta educativa a través del incremento de personal docente; y, eliminar barreras o crear incentivos para el acceso a la educación: Incremento, optimización y mejora de la infraestructura escolar. De acuerdo con datos del Ministerio de Educación, entre 2007 y 2013 la inversión en infraestructura alcanzó USD 591’505.267. Este esfuerzo ha contemplado la intervención, tanto para la reconstrucción, ampliación y reparación de la infraestructura existente, como para la construcción de nueva infraestructura, Colegios Réplica y Unidades Educativas del Milenio. En línea con estos esfuerzos, el Ministerio de Educación definió estándares de infraestructura, de equipamiento y mobiliario. Por otra parte, con el propósito de optimización de la infraestructura existente, se llevaron a cabo análisis geo-referenciados de la ubicación y oferta de las instituciones educativas frente a la demanda cercana a cada institución y, a partir de ello, se implementó un proceso de reorganización de la oferta educativa que

contempló la unificación y eliminación de escuelas y generó pautas de localización para la ubicación de las instituciones nuevas. Finalmente, se prestó particular atención de los esfuerzos a la apertura de niveles con oferta insuficiente, en particular correspondientes a educación inicial, educación especial, educación de adultos y educación bilingüe. Para el caso de la educación inicial, en este período se coordinó el trabajo entre el Ministerio de Inclusión Económica y Social y el Ministerio de Educación, con el primero concentrándose en la atención de 0 a 3 años y el segundo en la atención de 3 a 5 años. Adicionalmente, estos esfuerzos de coordinación intersectorial, bajo la coordinación del Ministerio Coordinador de Desarrollo Social, se ampliaron a otros sectores, creándose la “Estrategia Nacional Intersectorial para la Primera Infancia” que busca potenciar el desarrollo de los menores de 5 años, conjugando esfuerzos de mejora en condiciones de vida, estimulación temprana, educación, nutrición y afecto. En lo referente a la educación especial, en estos años se generó un nuevo modelo y estándares; se promovió la capacitación de más docentes; y, se generó un nuevo currículo para discapacidades severas. Por el lado de la educación de adultos, el gobierno mostró un elevado interés por la reducción del analfabetismo, impulsando programas de alfabetización y educación de adultos. Incluso en el año 2009 se dio una apresurada declaración de “patria alfabetizada” que luego se transformó en una aclaración de “patria alfabetizándose” debido a que las estimaciones iniciales de niveles de analfabetismo no correspondían con resultados de las encuestas de empleo de ese período (Ecuadorinmediato.com, 27 de enero de 2010). En octubre de 2014, el Ministerio de Educación lanzó el programa “Siempre es momento para aprender” que incluye reinserción y nivelación escolar, enfocándose en jóvenes entre 15 y 24 años, con escolaridad inconclusa. Finalmente, en lo relacionado con la educación bilingüe, se llevó a cabo la adaptación de 35 currículos para la lengua quichua y se promovió la capacitación de docentes de escuelas bilingües. Los desafíos en este período incluyen: -

Promover una inversión en infraestructura

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que considere parámetros de eficiencia, equidad y pertinencia cultural. Los esfuerzos que se han llevado a cabo, específicamente en la construcción de Unidades del Milenio y Colegios Réplica, plantean inquietudes en cuanto a equidad y eficiencia y cuestionamientos relativos a la posible creación de élites entre los beneficiarios de la educación pública, al promover una oferta educativa drásticamente distinta de la existente. Así también, la construcción de infraestructura bajo modelos estandarizados ha dejado poco espacio para responder a la identidad cultural. - Acompañar la inversión en infraestructura, equipamiento y mobiliario con el desarrollo de capacidades para su uso y gestión óptima. No se ha desarrollado suficientemente las capacidades del personal para gestionar la nueva infraestructura y equipos y esto ha generado casos de subutilización o mal uso. - Asegurar el cumplimiento de los estándares de infraestructura en todas las instituciones. Hay todavía un largo camino por recorrer hasta que el país logre una infraestructura y equipamiento del sector educativo adecuados, con condiciones aceptables (Cevallos & Bramwell, 2015). - Ofrecer alternativas de movilización, educación a distancia, educación a través de la tecnología, para poblaciones que se encuentran distantes de las instituciones educativas. Aún con los esfuerzos de reorganización de la oferta educativa, siempre se requerirán alternativas para los casos de estudiantes con dificultades para acceder a las mismas. - Reflejar, en la información disponible, la importancia dada al nivel de educación inicial, en términos presupuestarios. De acuerdo con datos de 2013, el presupuesto devengado de educación inicial sumó USD 4,92 millones mientras el presupuesto devengado de educación básica fue de USD 1792,63 millones y el presupuesto devengado total de educación fue de USD 3225,49 millones (el presupuesto de educación inicial corresponde a 0,27% del presupuesto para EGB y 0,15% del presupuesto total de educación) (Yánez, 2014). Así también, cuando se trata de recabar

40

datos sobre cobertura en educación inicial no es posible conocer un dato global que incluya la cobertura privada. Esto dificulta conocer con claridad cuál es el número de niños atendidos en educación inicial. - Generar cobertura en educación inicial sin escolarizar. Dado que el nivel de educación inicial no es obligatorio, el reto es lograr cobertura en educación temprana o inicial sin que esto implique la escolarización. Esto se puede realizar a través de programas enfocados en las familias dentro de la “Estrategia Nacional Intersectorial para la Primera Infancia”, para lo que se necesitarán iniciativas de amplio alcance y creativas que permitan amplio acceso a la sociedad. - Continuar con la capacitación y especialización de docentes para educación especial, educación de adultos y educación bilingüe. Promover el cumplimiento de la inclusión, en lo que se relaciona con los niños con necesidades especiales y monitorear el apego a estándares. - Diseñar alternativas de culminación de la educación básica y del bachillerato ,tanto para adultos como para niños y jóvenes que se encuentran fuera del sistema. Es necesario potenciar las alternativas existentes y diseñar nuevas estrategias para responder a una enorme necesidad de educación. De acuerdo con el último Censo, en Ecuador se registra 4,6 millones de ecuatorianos mayores de 18 años identificados como no bachilleres (INEC, 2016). - Promover una reflexión para el diseño de estrategias puntuales en el sistema de educación para que sea verdaderamente intercultural y bilingüe. La LOEI (2011) propone una educación intercultural caracterizada por: “la interculturalidad y plurinacionalidad garantizan a los actores del Sistema el conocimiento, el reconocimiento, el respeto, la valoración, la recreación de las diferentes nacionalidades, culturas y pueblos que conforman el Ecuador y el mundo; así como sus saberes ancestrales, propugnando la unidad en la diversidad, propiciando el diálogo intercultural e intracultural,

Capítulo 1 - 1996-2016: dos décadas de cambios en la educación

y propendiendo a la valoración de las formas y usos de las diferentes culturas que sean consonantes con los derechos humanos”. Sin embargo, todavía es necesario identificar estrategias concretas que permitan llevar a la práctica educativa lo propuesto en el principio de interculturalidad y plurinacionalidad. Incremento de personal docente. Durante el período analizado, también se llevaron a cabo esfuerzos para incrementar el número de docentes en el sistema educativo: se promovió la jubilación adelantada de docentes en edad de jubilación y se mejoró los procesos de jubilación para hacerlos más eficientes y expeditos; se incrementó las partidas para posiciones de docentes; y, se diseñó la campaña “Quiero ser maestro” que busca reclutar nuevos docentes a través de concursos de mérito y oposición, junto con esfuerzos de retorno de talento en el exterior, como el “Plan Retorno” para maestros. Todas estas acciones se fundamentan en perfiles para la contratación de docentes, diseñados para el efecto. De acuerdo con datos del Ministerio de Educación, al 2015 el 90% de los docentes tienen nombramiento y alcanzan 140.350 docentes en el magisterio fiscal (Ministerio de Educación del Ecuador, 2016). Sin embargo, todavía existe una enorme necesidad de personal docente que permita cubrir la creciente demanda de educación y ocupar posiciones de docencia especializadas. En esta línea, el principal desafío es el de diseñar estrategias que permitan atraer a jóvenes talentosos a la carrera docente. A pesar de los esfuerzos de revalorización de la carrera docente y de contar con remuneración competitiva para los maestros, la docencia todavía es una carrera que no genera alto interés en los jóvenes. Adicionalmente, de acuerdo con la normativa del Sistema Nacional de Nivelación y Admisión, las carreras de Medicina y Formación Docente son carreras de política pública de excelencia lo que implica que estas carreras requieren como mínimo 800 puntos para la postulación, a diferencia de todas las demás en las que no se establecen puntajes mínimos para postular sino estos puntajes son el resultado de la demanda ciudadana. Esto podría tener un efecto negativo para la incorporación de jóvenes a la carrera de educación. Eliminación de barreras y creación de incentivos para el

acceso a la educación. Durante este período se llevaron a cabo algunos esfuerzos para la eliminación de barreras de acceso: - Se eliminó el pago del bono de matrícula o aporte voluntario. Antes de esto, las familias debían cancelar $25 como aporte para cubrir gastos adicionales de las instituciones. Estos rubros, desde 2007, fueron asumidos por el Ministerio de Educación, garantizando la gratuidad de la educación (PREAL, Fundación Ecuador y Grupo FARO, 2010). La asignación de estos recursos se realiza mediante criterios de equidad y eficiencia de las escuelas, entre ellos: el número de estudiantes, ubicación geográfica, servicios básicos, infraestructura, nivel educativo, tipo de establecimiento, nivel de pobreza, desempeño en las evaluaciones (Ministerio de Educación, 2010). - Se potenció el Programa de Alimentación Escolar (PAE). Tras su creación en 2009, el Programa de Provisión de Alimentos (PPA) y, posteriormente, desde el 2013, el Instituto de Provisión de Alimentos, se hicieron cargo de las compras de alimentos y los servicios de logística para el Programa de Alimentación Escolar (esto concluyó con la cooperación formal del Programa Mundial de Alimentos). A finales de ese año, la Presidencia dispuso la eliminación del almuerzo y la universalización del desayuno durante los 200 días del período escolar (Ministerio de Educación, 2012). Hasta diciembre de 2011, el PAE atendió a las escuelas fiscales, fisco-misionales y municipales rurales y urbano marginales con un desayuno escolar dirigido a niños de primero a séptimo de básica. A partir del año 2011 se incluyeron por primera vez en la historia del programa, los niños de educación inicial (PMA, 2012). Actualmente, el PAE es manejado por la Subsecretaría de Administración Escolar del Ministerio de Educación y ha sido declarado como proyecto prioritario (Ministerio de Educación del Ecuador, 2016) - Se promovió la dotación de textos escolares para estudiantes, textos de estudio? para docentes y guías de trabajo para los docentes en las diferentes materias, niveles y grados de educación: Educación General Básica y Bachillerato General

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Unificado de las instituciones educativas públicas y fiscomisionales a nivel nacional. - Se fomentó la provisión de uniformes escolares a niños de educación inicial (en zonas urbanas y rurales) y básica (en zonas rurales y urbanas de la Amazonía) en instituciones públicas y fiscomisionales y a estudiantes de todos los niveles en las Unidades del Milenio. Desde el año 2007, se creó el programa “Hilando el Desarrollo” que a la par que trabaja en la provisión de uniformes gratuitos, promueve la inclusión económica del sector artesanal de la confección. Respecto a la creación de incentivos para el acceso a la educación, en el 2003 (Presidencia de la República del Ecuador, 2008) se creó la condicionalidad del bono de desarrollo humano, buscando inducir la participación activa y la responsabilidad de las familias en el cuidado de la salud y la educación de sus hijos. Específicamente en educación, la condicionalidad consiste en que todos los menores de 15 años a cargo de beneficiarios del bono estén en la escuela y no trabajen. En el período analizado, se ha socializado con mayor intensidad esta condicionalidad. Sin embargo, es difícil el control de la misma, siendo este el principal desafío de las políticas de transferencias condicionadas. Calidad En lo que se refiere a la calidad de la educación. En el período de análisis se llevan a cabo algunas iniciativas que se detallan a continuación bajo cuatro categorías: reforma curricular, diseño de estándares de calidad, fortalecimiento y desarrollo de capacidades de los docentes, acompañamiento pedagógico y evaluación. Reforma curricular. En el período 2006-2016 se reformó el currículo para educación general básica y bachillerato y se generó lineamientos curriculares para la educación inicial. De acuerdo con el Ministerio de Educación del Ecuador (2016), la reforma curricular realizada parte de una evaluación realizada a la reforma curricular de 1996 en la que se encontró que el currículo se encontraba desactualizado: no existía coherencia entre tiempos y contenidos planteados; y, existía una desarticulación entre años escolares. En lo referente al currículo de bachillerato, la reforma se

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concentró en eliminar la fragmentación y especialización temprana que promovía el currículo y que generaba posteriormente barreras para el ingreso a la universidad. El nuevo bachillerato general unificado se propone tres objetivos: i) preparar a los estudiantes para la vida democrática; ii) prepararlos para el mundo laboral o el emprendimiento; y, iii) prepararlos para estudiar la universidad (Ministerio de Educación , 2014). Bajo el nuevo currículo. Los estudiantes tienen una base común de materias y pueden optar por materias optativas en ciencias o por asignaturas técnicas, según sus intereses. Para el nivel de educación inicial, en 2014, se finalizó y oficializó el currículo del nivel, de cumplimiento obligatorio para todas las instituciones educativas que oferten educación inicial (Acuerdo Ministerial 0042-14 de 11 de marzo de 2014). En este nivel el currículo comprende orientaciones metodológicas y de evaluación cualitativa, alineadas a la transición hacia la educación general básica: (Ministerio de Educación, 2014) Diseño de estándares de calidad. En complemento de estos esfuerzos, el Ministerio de Educación oficializó en 2012 los estándares de calidad, que incluyen: estándares de gestión escolar, estándares de desempeño escolar, estándares de desempeño profesional docente, estándares de desempeño profesional directivo, estándares de aprendizaje para primero, cuarto, séptimo y décimo grados de educación general básica y para tercer curso de bachillerato (Ministerio de Educación , 2012). El desafío pendiente, respecto a este importante esfuerzo, es evaluar el nivel de cumplimiento de los estándares en todas las instituciones del sistema educativo, a través de evaluaciones de cada uno de los aspectos que éstos cubren, y desarrollar planes progresivos para llevarlos a la práctica a nivel de todo el sistema educativo. Fortalecimiento y desarrollo de capacidades de los docentes. Durante este período se llevó a cabo las siguientes iniciativas: - Se creó procesos para la elección rigurosa de nuevos docentes, en base a perfiles y con un sistema que incluye exámenes de ingreso al magisterio y un test psicológico. - Se promovió acciones para la revalorización de la profesión docente y retención del talento

Capítulo 1 - 1996-2016: dos décadas de cambios en la educación

humano, con el diseño de una carrera docente clara y más atractiva; con la homologación de la escala salarial docente con la escala salarial de los servidores públicos y con un proceso paulatino de aplicación a ascensos en la escala, de acuerdo con los requisitos profesionales para cada nivel salarial. - Se creó programas de capacitación y desarrollo profesional de las capacidades de los docentes, como el programa “SíProfe”, primero implementado por el propio Ministerio de Educación y luego implementado en coordinación con las universidades. Se creó una universidad pública enfocada en la preparación de docentes y se ofreció programas de becas de maestría para la profesionalización de los maestros. Los principales desafíos en este ámbito incluyen: - Promover estrategias de amplio alcance para incidir en la mejora de la formación inicial de docentes. Si bien se creó la Universidad Nacional de Educación – UNAE, después de un año de haber iniciado su funcionamiento, la universidad cuenta con 726 estudiantes y enfrenta el desafío de lograr que los estudiantes preparados en la institución también logren el aprendizaje especializado que requieren los profesores de educación inicial, básica y de bachillerato. Al ser una universidad pedagógica, la entidad no cuenta con acceso a facultades especializadas (por ejemplo: Biología, Ciencias Naturales y Ciencias Exactas) en donde los docentes adquirirían su conocimiento especializado que se complementa con el conocimiento de la pedagogía para enseñar estas materias. Por otra parte, todavía la formación inicial en el Ecuador “tanto en los IPED como en las universidades, presenta una insuficiente formación pedagógica-didáctica y una pobre preparación en los contenidos de las ciencias que se van a enseñar. Por otro lado, los centros superiores ecuatorianos prácticamente no hacen investigación educativa, de esta manera, un aspirante a maestro no participa en los procesos de producción de conocimiento pedagógico” (Ministerio de Educación , 2012). A esto se suma el reto de formar, tanto de manera inicial como en procesos continuos, a docentes especializados

para trabajar en educación intercultural, educación especial y educación de adultos. - Lograr que el proceso de contratación de nuevos docentes comprenda, por una parte, pruebas de ingreso que incluyan la observación de una clase, y por otra, conlleven un período de prueba en el que se verifique que las capacidades demostradas por el docente en las pruebas de ingreso se reflejan en el trabajo en el aula. - Diseñar los procesos de capacitación a docentes para que se den, en buena parte, a través de la práctica, dentro del aula de clase, para que el docente pueda recibir retroalimentación específica sobre cómo mejorar su desempeño dentro del aula o como llevar a la práctica el currículo. Diseño de un programa y figuras para el acompañamiento pedagógico. En el período de análisis, la autoridad educativa creó nuevas figuras dentro del sistema educativo: auditores, asesores y docentes mentores. El auditor se encarga del seguimiento y evaluación de los procesos pedagógicos y de gestión; de brindar retroalimentación sobre los procesos evaluados e información para la toma de decisiones; y, de controlar el cumplimiento de la norma. El asesor se enfoca en brindar asesoramiento para la implementación, desarrollo y ejecución curricular; orientación para actividades de innovación y cambio educativo; acompañamiento para desarrollar la comunicación y coordinación pedagógicas; y, seguimiento a los procesos pedagógicos y de gestión. El docente mentor tiene el rol de identificar necesidades de apoyo; realizar una planificación conjunta; observar clases y brindar retroalimentación; y, confirmar avances en la práctica (Ministerio de Educación, 2014). Adicionalmente, en este período se diseñó e implementó un modelo de gestión educativa que propuso una desconcentración hacia niveles de distrito y circuito, en los que los directivos distritales tendrían un rol fundamentalmente pedagógico (en la sección a continuación se detalla mayormente el nuevo modelo de gestión). El desafío puntual respecto al acompañamiento pedagógico es el escalamiento de los esfuerzos y la identificación de talento humano capacitado para llevar

43

a cabo estos nuevos roles de una manera adecuada. Implementación de procesos de evaluación educativa. En el 2008, y luego de algunos esfuerzos de evaluación, se creó el Sistema Nacional de Evaluación y Rendición de Cuentas SER como un sistema implementado por el Ministerio de Educación y que se enfocó en la evaluación de la gestión del Ministerio de Educación; de la gestión de las instituciones educativas; del desempeño del docente, del desempeño del estudiante; y, de la evaluación del currículo (Ministerio de Educación , 2008). Posteriormente, en el 2012, se creó el Instituto Nacional de Evaluación Educativa – INEVAL como un organismo autónomo bajo mandato de la Constitución y de la Ley Orgánica de Educación Intercultural. El Instituto lleva a cabo: evaluaciones de estudiantes; evaluaciones para que docentes y autoridades educativas asciendan en su carrera; y, evaluaciones para el acceso a becas de maestría por parte de los docentes. También coordina con organismos internacionales las evaluaciones LLECE y PISA (Ministerio de Educación , 2015). Entre los desafíos a futuro respecto a la evaluación educativa se incluyen: - Desarrollar evaluaciones no solamente a estudiantes sino a todos los actores e instituciones del sistema para determinar el estado del mismo y monitorear el progreso año a año. - Lograr que las evaluaciones a estudiantes no se limiten al currículo, sino que evalúen su desarrollo y aptitudes, trascendiendo temas curriculares. - Promover un sistema de evaluación que no solamente evalúe resultados sino también procesos para poder identificar áreas de mejora y buenas prácticas que permitan generar el cambio. - Diseñar procesos de evaluación de docentes que contemplen también la observación de una clase, con el fin de que se pueda retroalimentar y mejorar su desempeño, a partir de la práctica. - Definir parámetros de evaluación insatisfactoria para docentes, autoridades educativas e instituciones y generar procesos que

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determinen consecuencias para las evaluaciones insatisfactorias. - Transparentar la información de las evaluaciones, de manera que todos los actores de la sociedad puedan conocer el estado del sistema, respetando la confidencialidad de los evaluados y su posibilidad de mejora. - Fomentar la evaluación del sistema de evaluación y sus mecanismos para determinar la pertinencia y eficacia de los mismos o realizar los ajustes necesarios. Gestión En lo que se refiere a la gestión del sistema educativo, a partir del cambio fundamental que constituyó el cambio en la normativa, con la Ley Orgánica de Educación Intercultural, en este período se identifica esfuerzos significativos en la gestión, que se categorizan en tres aspectos: priorización de la educación; desarrollo e implementación de un nuevo modelo de gestión; y, recuperación de la rectoría y despolitización del sector. Priorización de la educación. A diferencia del período anterior, desde el 2006 en adelante la educación se ubica como un sector prioritario para el desarrollo del país. Prioridad que se refleja tanto en la voluntad política, como en la cantidad de reformas e iniciativas implementadas y en el nivel de inversión dedicado al sector. Partiendo de la prioridad que se establece tanto en la Constitución como en la LOEI para el sector educativo y, en línea con la bonanza económica de este período, la educación en Ecuador ha visto un incremento en los niveles de inversión que no se había experimentado anteriormente. Al comparar los datos del presupuesto devengado para el sector (incluyendo todos los niveles de educación), entre los años 2000, 2006 y 2015 se evidencia un crecimiento desde USD 283.509, a USD 1’096.518 y a USD 4’188.946, crecimiento que también se observa al analizar estos valores en relación al PIB (nominal), con 1,55% en el 2000, 2,40% en el 2006 y 4,23% en el 2015. En un estudio de la Organización de Estados

Capítulo 1 - 1996-2016: dos décadas de cambios en la educación

Iberoamericanos (2012), Ecuador destaca entre los países en donde se valora la educación pública (6,8/10) y la educación privada (7,1/10) por encima del promedio latinoamericano (5,8); y, en el mismo estudio, se encuentra que 56% de los ecuatorianos consideraba que la educación pública había mejorado en relación a los diez años anteriores. En adelante, y en el actual contexto de crisis, el desafío será mantener al sector educativo como prioridad, sosteniendo los altos niveles de inversión para el sector, de tal manera que se logre cumplir con el mandato constitucional de alcanzar un mínimo del 6% del PIB, solamente para la educación inicial, básica y el bachillerato. Como desafío complementario, y a pesar de que se han realizado esfuerzos por mejorar los sistemas de comunicación, rendición de cuentas y transparencia, se requiere un compromiso con el desarrollo de sistemas idóneos de información y comunicación que permitan el acceso a datos actualizados, precisos y oportunos sobre el sistema educativo, en sus distintos niveles y actores. Desarrollo e implementación de un nuevo modelo de gestión. En línea con los esfuerzos de desconcentración del Ejecutivo en el territorio, liderados por la Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo con el objetivo de impulsar el desarrollo integral del país, en el marco de la realidad plurinacional e intercultural, y de acercar los servicios públicos a los ciudadanos en los niveles central, regional y local, el sector educativo también llevó a cabo un proceso de desconcentración. Se proclamó como un modelo educativo con una “nueva visión”, capaz de hacer posible “la gobernabilidad del sistema y una estructura orgánica funcional acorde a las necesidades del modelo educativo” (Asamblea Nacional del Ecuador, 2009). Como resultado de esta gestión, la estructura del Ministerio de Educación cambió, también por disposición de la Constitución, de la Ley Orgánica de Educación Intercultural, de su Reglamento y del Estatuto del Ministerio. Se crearon zonas, distritos y circuitos educativos. La desconcentración se planteó: i) para articular las instituciones educativas a un mismo proyecto que responda a las necesidades locales; ii) instalar la administración educativa en territorio,

reducir el centralismo y encargar autonomía financiera y capacidades de respuesta oportuna a estos niveles; iii) para un acceso más ágil y eficiente a los servicios educativos por parte de los ciudadanos; iv) para promover la optimización de la capacidad instalada en los distintos niveles de gestión; y, v) para promover la microplanificación para racionalizar oferta y demanda educativas (Ministerio de Educación , 2015). Pese a los esfuerzos de desconcentración, aún existen enormes desafíos respecto al modelo de gestión del sector, pues la estructura ministerial en la práctica sigue siendo centralizada, pesada y burocratizada. Adicionalmente, aún cuando en buena medida se buscó dar un énfasis pedagógico al nivel de los distritos, la carga administrativa del nivel es muy alta y el nivel de autonomía todavía bajo. El reto será avanzar hacia niveles desconcentrados cada vez con más capacidades y autonomía y estructuras más ligeras en el nivel central. Recuperación de la rectoría y despolitización del sector. A través de las reformas normativas e institucionales mencionadas anteriormente, durante este período se avanzó en la recuperación de la rectoría y despolitización del sector. De acuerdo con el Ministro de Educación, Augusto Espinosa, al inicio del período el gobierno se encontró con un sistema educativo con instituciones que se auto-gestionaban y donde primaba la capacidad de presión (Andes , 2016). Como se observó en el análisis del período anterior, dentro del sistema educativo existían partidos y fuerzas políticas (principalmente la Unión Nacional de Educadores, el Movimiento Popular Democrático) que habían encontrado espacios puntuales en los que les era posible ejercer presión o paralizar al sector (tal era el caso del sistema paralelo de educación intercultural bilingüe y el magisterio). Con los cambios dados desde 2007 ya no se observa la injerencia política de estas fuerzas o partidos políticos. Sin embargo, disminuyeron simultáneamente los espacios para la participación de la sociedad civil. Por otro lado, en 2015 se creó la “Red de Maestros y Maestras por la Revolución Educativa” que podría ser considerada como una red creada a favor del régimen (El Comercio , 2015). En adelante el desafío es permitir los espacios de participación, diálogo y debate de diversos grupos con diversidad de opinión, sin que esto signifique la paralización o entorpecimiento de los procesos educativos.

45

Medición de avances en el sistema educativo

niveles de estudio, desde primero hasta décimo año. Las personas que terminan este nivel pueden continuar los estudios de bachillerato (Ministerio de Educación, 2014). Hasta el año 2014, el Estado ha asegurado una tasa de asistencia neta del 96,2% (Ministerio de Educación , 2015), con lo cual el país está muy cerca de la universalización y ha demostrado un importante avance, en comparación con el 2003, cuando la tasa era del 88,6% y con 1996, cuando la tasa de asistencia neta en primaria (con sólo 6 años de los diez que ahora abraca la EGB) era del 94,8% (CEPAL, 2016) (Ver Figura 8).

La sección a continuación se concentra en el análisis de los principales avances en el sistema educativo ocurridos en la última década, especialmente en el acceso al sistema educativo de la educación básica y bachillerato, en donde la demanda educativa cada vez es más amplia. Los resultados alcanzados han fortalecido al sistema educativo, sin embargo, aún subsisten importantes retos por solventar, entre ellos, la cobertura en educación inicial, la calidad educativa y un mejor enfoque y transparencia del gasto público educativo.

Incremento de la población estudiantil del bachillerato Se ha planteado como meta cubrir por lo menos el 75% de la población estudiantil del bachillerato. En el año 2007, solamente 50 de cada 100 jóvenes en edad correspondiente asistía al bachillerato; para el 2014 la tasa neta de asistencia a bachillerato fue de 65,1%, un incremento del 36% con respecto al 2007; sin embargo, en el último año los datos presentan una disminución del 0,7% con respecto al 2013 (Ver Figura 9).

Universalización de la educación inicial Constituye el reto más grande en las metas planteadas en el PDE. La división de responsabilidades entre el Ministerio de Inclusión Económica y Social y el Ministerio de Educación ha complicado el cálculo real de la cobertura. A pesar de esto, se ha evidenciado un incremento en la cobertura de la educación inicial del 40%, entre 2006 y 2014, pasando del 36,5% al 51,6%; sin embargo, una vez concluido el PDE, apenas se ha cumplido con un poco más de la mitad de la meta.

Alfabetización y educación para adultos Hasta el 2006, en Ecuador no existía una política para la educación de adultos y para la alfabetización. El Ministerio de Educación define al analfabetismo como la incapacidad que posee el ser humano para realizar operaciones básicas de lectura y escritura. La repercusión más evidente sobre este grupo de personas

La universalización de la educación general básica La educación general básica en el Ecuador abarca diez

Figura 8: Tasa neta de asistencia a EGB en Ecuador para el período 2003-2014

94,8% 93,1%

88,6%

2003

91,2%

91,4%

2006

2007

95,6%

96,1%

96,2%

2011

2012

2013

2014

93,5%

89,3%

2005

2008

2009

2010

Fuente: Ministerio de Educación de Ecuador con base en ENEMDU-INEC 2003-2014

46

95,4%

Capítulo 1 - 1996-2016: dos décadas de cambios en la educación

tasa del 5,8% (Ver Figura 10).

son los bajos ingresos que perciben, debido a que los puestos de trabajo con mayor remuneración requieren de habilidades que parten de esta destreza (Ministerio de Educación , 2015).

Infraestructura Hasta antes del 2007 no existían estándares de infraestructura. A partir de este año se establecen estándares que definen las condiciones de

Para el año 1998, la tasa de analfabetismo estuvo en 11,5%; al 2003 bajó al 10%; y para el 2014 presenta una

Figura 9: Tasa neta de asistencia a bachillerato en Ecuador para el período 2003-2014

42,1%

2003

46,5%

47,9%

2005

2006

51,2%

2007

53,6%

54,8%

2008

2009

59,4%

2010

62,1%

63,9%

65,8%

2011

2012

2013

65,1%

2014

Fuente: Ministerio de Educación de Ecuador con base en ENEMDU-INEC 2003-2014

Figura 10: Tasa neta Analfabetismo en Ecuador para el período 2003-2014 10,0% 8,6%

2003

2005

8,6%

2006

7,9%

2007

7,6%

2008

7,8%

2009

8,1%

8,4%

7,9% 6,7%

2010

2011

2012

2013

5,8%

2014

Fuente: Ministerio de Educación de Ecuador con base en ENEMDU-INEC 2003-2014

Tabla 5: Inversión en Infraestructura educativa 2007-2013 Año

Establecimientos beneficiados

Inversión (US Dólares)

2007

1.725

116’230.845,00

2008

2.079

182’267.041,00

2009

134

27’975.112,00

2010

195

45’000.000,00

2011

259

57’141.461,00

2012

1.350

59’545.366,58

2013

1.836

103’345.441,79

Total

7,578

591’505.267,37

Fuente: Ministerio de Educación, 2014

47

infraestructura que deben cumplir progresivamente todas las instituciones educativas para alcanzar niveles óptimos de calidad (Ministerio de Educación, 2012) Entre 1999 y 2005, la inversión en infraestructura y equipamiento fue de USD 51,85 millones (Cevallos Estarellas & Bramwell, 2015), mientras que entre 2007 y 2013 la cifra fue de USD 591,3 millones, llegando a 7.578 establecimientos beneficiados (Ministerio de Eduacación, 2014). Para el 2015, la inversión fue de USD 54,7 millones, lo que representa el 41,80% de la inversión total en educación de ese año (Ministerio de Educación, 2015) (Ver Tabla 5).

Calidad En calidad de los aprendizajes, en este período se reconocen algunos avances presentados por los resultados de las pruebas del Laboratorio Latinoamericano de Evaluación de la Calidad de la Educación (LLECE) de la UNESCO (Ver Tabla 6). Financiamiento El gran problema de la educación en Ecuador ha sido la calidad del gasto. En los últimos años el gasto para la educación ha aumentado en gran magnitud, sin embargo, no ha existido una gestión efectiva para el

Tabla 6: Comparación de resultados pruebas SERCE y TERCE en Ecuador ECUADOR Comparación resultados SERCE: Segundo Estudio Regional Comparativo y Explicativo (2006) TERCE: Tercer Estudio Regional Comparativo y Explicativo (2013) Por debajo de la media regional

Igual que la media regional

Grados

Lectura

3º primaria (4º básica)

452,41 SERCE

Lectura

6º primaria (7º básica)

447,44 SERCE 490,70 TERCE

Matemáticas

3º primaria (4º básica)

473,07 SERCE

524,17 TERCE

Hay mejora en los puntajes: se mejora y se iguala la media regional

Matemáticas

6º primaria (7º básica)

459,50 SERCE

513,12 TERCE

Hay mejora en los puntajes: se mejora y se iguala la media regional

Ciencias Naturales

6º primaria (7º básica)

711 TERCE

No se aplicaron las pruebas SERCE. Se encuentra en la media regional

Escritura*

3º primaria (4º básica)

2,80 TERCE

No se aplicaron las pruebas SERCE. Se encuentra en la media regional

Escritura*

6º primaria (7º básica)

508,43 TERCE

Observación Hay mejora en los puntajes: se mejora y se iguala la media regional Hay mejora en los puntajes, pero se mantiene debajo de la media regional

3,08 TERCE

* Se evalúa sobre una escala de 1 a 4 puntos. Fuente: Adaptado en base a cuadro de (Torres, 2015) y datos de UNESCO (2015)

48

Por encima de la media regional

Áreas

No se aplicaron las pruebas SERCE. Se encuentra en la media regional

Capítulo 1 - 1996-2016: dos décadas de cambios en la educación

desarrollo sostenible de la educación (Briones, 2010). Como se detalló en secciones anteriores, la Constitución aprobada en 2008 estableció un nuevo procedimiento para las inversiones en la educación. La Disposición Transitoria décimo octava anota que: El Estado asignará de forma progresiva recursos públicos del Presupuesto General del Estado, para la educación inicial, básica y el bachillerato, con incremento anual de al menos el 0,5% del Producto Interno Bruto, hasta alcanzar un mínimo del seis por ciento del Producto Interno Bruto (Constitución de la República, 2008, pág. 201). En esta línea de pensamiento procede reconocer la voluntad política que contribuyó a que el Ecuador adoptara una estrategia de mejoramiento de calidad de la educación, independientemente de los regímenes y

Tabla 7: Presupuesto General del Estado destinado a Educación Año

Presupuesto Devengado (miles de dólares)

2000

283,509.50

2001

Variación Porcentual

Porcentaje del PIB (nominal)

492,775.37

42%

2.01%

2002

694,286.54

29%

2.43%

2003

781,553.89

11%

2.41%

2004

853,432.41

8%

2.33%

2005

950,467.94

10%

2.57%

2006

1,096,518.87

13%

2.40%

2007

1,290,757.25

15%

2.53%

2008

1,846,908.65

30%

2.99%

2009

2,768,169.24

33%

4.43%

2010

3,041,948.27

9%

4.37%

2011

3,559,749.72

15%

4.49%

2012

3,867,265.75

8%

4.40%

2013

4,656,558.93

17%

4.91%

2014

4,656,558.93

0%

4.61%

2015

4,188,946.03

-11%

4.23%

Fuente: Ministerio de Finanzas, Banco Central del Ecuador Elaborado por: Los autores

enfoques de cada gobierno, valorada por la comunidad internacional. La disposición constitucional de 2008 pudo concretarse, en buena medida, gracias a la voluntad política antes mencionada y a los recursos provenientes del petróleo. Sin embargo, no se alcanzó el porcentaje mínimo en relación al PIB establecido en este mandato (Ver Tabla 7).

Puntos cruciales para el PDE 2016-2025 Los verdaderos cambios educativos son de mediano y largo plazo, especialmente cuando se habla de calidad educativa. La historia de los recientes veinte años ha dejado algunas lecciones que cabe señalar como contribuciones a la mejora continua de la educación en el país: • Ninguna reforma educativa debe depender exclusivamente de leyes ni de recursos económicos, sino de la capacidad de acción de sus actores –los ciudadanos-. Los cambios no sólo dependen de los profesores o de los políticos o economistas: la educación, en términos amplios, es una construcción social, que va mucho más allá de la escuela y de su estructura. La educación y los aprendizajes van de la mano de una cultura favorable al conocimiento, a la búsqueda de las raíces e identidades, a la participación. Es indispensable crear redes –no sólo informatizadaspara articular a los actores, a todos, sin excepción, porque todos somos educadores. • Es necesario abrir el currículo a la sociedad y hacia la construcción de una ciudadanía plena, que integre a la familia y sus valores, a los pueblos y nacionalidades indígenas, a las personas diferentes mediante sistemas de inclusión progresiva, y mayor integración entre la escuela, el bachillerato y la universidad, en pro de un desarrollo humano integral. • La escuela -tal como está concebidadepende de patrones tradicionales que no abonan al cambio sino a la reproducción social, cultural y sistémica. La reforma de la escuela es urgente. Un cambio radical supone la re.conceptualización de la escuela con criterios no sólo de eficiencia pedagógica, sino de articulación con la sociedad, unida a un cambio radical de la formación de los

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docentes. • La interculturalidad –bilingüismo/ trilinguismo- supone una política pública reflexionada y construida participativamente. • Es necesario acercar a la academia a la investigación educativa, a la docencia de calidad, a la producción y gestión del conocimiento, a procesos de construcción y seguimiento de las políticas educativas públicas. Un paso importante será crear líneas de investigación que incorporen a la educación y las didácticas de las neurociencias. • Es necesario fomentar la educación artística, la cultura física y la recreación para mejorar la salud individual, social y comunitaria. • La inversión pública en educación debe articularse con la salud, la nutrición y el empleo. • La sustentabilidad técnica, financiera y política para generar políticas de Estado en la línea de calidad con equidad requiere un sistema de evaluación sistemática, una fuerte memoria institucional, sostenibilidad de los equipos técnicos y el desarrollo de competencias pedagógicas. • Un aprendizaje serio es no abrir muchos frentes de cambio, sino optar por pocos pero persistentes, con políticas educativas de Estado concertadas con la participación de la sociedad, el sector privado y todos los grupos etarios.

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Capítulo 1 - 1996-2016: dos décadas de cambios en la educación

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CAPÍTULO 2

Cambiar la arquitectura institucional del sistema escolar para mejorar la calidad educativa en Ecuador Pablo Cevallos Estarellas Universidad San Francisco de Quito

Resumen

Este capítulo está dividido en tres secciones. En la primera se argumenta que las escuelas son necesarias para conseguir el objetivo de mejorar la calidad educativa en Ecuador, por lo que su progresiva autonomía profesional es esencial para lograr dicho objetivo. En la segunda sección se argumenta que las escuelas por sí solas no son suficientes para alcanzar la calidad educativa, pues requieren un sistema externo de apoyo y seguimiento. En esta sección también se comparan tres modelos posibles de arquitectura institucional (es decir, de organización estructural) del sistema escolar, para determinar cuál de ellos favorece más la autonomía profesional de las escuelas. Finalmente, en la tercera sección se describe cómo ha evolucionado la arquitectura institucional del sistema escolar ecuatoriano en las últimas décadas y se valora si la configuración actual de ese sistema contribuye al mejoramiento sostenible de la calidad educativa en nuestro país.

La escuela es necesaria para lograr la calidad educativa Uno de los pocos consensos que existen en la literatura reciente sobre reformas educativas es que el mejoramiento de la calidad de un sistema escolar –si se define el esquivo concepto de calidad, mínimamente, como mejoramiento de los aprendizajes de todos los estudiantes de ese sistema– es un proceso complejo, muy difícil de lograr, que toma mucho tiempo y que depende principalmente de las escuelas y sus elementos circundantes. Una idea aparentemente tan sencilla como ésta puede resultar decepcionante para los gobernantes, por lo general más interesados en arreglos vertiginosos que prometan resultados inmediatos. Como dice Diane Ravitch (2010), “los fundamentos de una buena educación se encuentran en el aula de clase, el hogar, la comunidad, y la cultura, pero los reformadores de nuestro tiempo siguen buscando atajos y soluciones rápidas” (p. 225). En las últimas décadas han aparecido numerosos estudios (e.g., Barber & Mourshed, 2007; Bolívar, 2002, 2013; Branch, Hanushek & Rivkin, 2013; Casassus, 2003; Gros, Fernández-Salinero, Martínez, & Roca, 2013; Gvirtz, Zacarias & Abregú, 2011; Hanushek, 2011; Leithwood, Harris & Hopkins, 2008; Monteiro, 2015; Mourshed, Chijioke & Barber, 2010; Muñoz-Repiso & Murillo, 2010; Murillo, 2007) que concluyen que, en las sociedades contemporáneas, la escuela es el factor que mayor impacto positivo puede tener en el aprendizaje de los estudiantes, por encima de cualquier otro factor del sistema educativo. Esta idea actual contrasta con la visión dominante hasta los años 1970, que era la de un cierto pesimismo determinista que sostenía que la condición socioeconómica de los estudiantes a veces los volvía inmunes al efecto de la escuela (Casassus, 2003; Teddlie & Reynolds, 2000). En este contexto, se emplea la palabra escuela en su sentido genérico, como equivalente de cualquier institución educativa desde el nivel inicial hasta el bachillerato. Dentro de la escuela, los factores más influyentes son, a su vez, el trabajo en aula de los docentes y el liderazgo pedagógico de los directivos, en ese orden. Evidentemente, para que la escuela sea efectiva en lograr sus objetivos de aprendizaje de los estudiantes, es necesario contar, en primer lugar, con docentes que estén bien formados, con suficiente dominio de las

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disciplinas que enseñan y de las didácticas necesarias para impartirlas, que estén bien motivados para trabajar en la escuela y dispuestos a formar equipos de colaboración con sus colegas, y que tengan altas expectativas de sus estudiantes. En segundo lugar, también es esencial un liderazgo pedagógico visionario, entusiasta, enfocado, que sea capaz de fomentar una cultura escolar democrática, dialogante y participativa, así como de contagiar a todos los miembros de la comunidad escolar el compromiso de trabajar en conjunto hacia los fines establecidos. En confirmación de lo anterior, una investigación ya clásica concluye que hay once buenas prácticas presentes en las escuelas identificadas como “efectivas” para promover aprendizajes y bienestar en los estudiantes, a saber: (a) liderazgo profesional, (b) visión y objetivos compartidos, (c) un ambiente proclive al aprendizaje, (d) concentración en la enseñanza y en el aprendizaje (e) enseñanza con propósito, (f) altas expectativas; (g) refuerzo positivo a los estudiantes, (h) monitoreo del progreso de los estudiantes, (i) derechos y responsabilidades de los estudiantes, (j) asociación hogar-escuela y (k) una organización que aprende (Sammons, Hillman & Mortimore, 1995). Más allá de la evidencia empírica que apoya la conclusión de que lo que ocurre en la escuela es la clave para el mejoramiento de la calidad educativa, resulta fácil comprender por qué esto es así. Después de todo, es en la escuela y sobre todo en el aula de clases donde los estudiantes entran en contacto con las personas encargadas de su educación y, por lo tanto, donde se decide si ocurren o no los aprendizajes deseados. En esa misma línea, es en la escuela y en el aula de clases donde se pueden observar tanto las potencialidades de los estudiantes como sus debilidades y donde, por consiguiente, es posible hacer un seguimiento individualizado de cada estudiante y buscar respuestas a sus necesidades educativas específicas. Finalmente, es a este nivel donde se puede convocar la ayuda de la familia en los procesos de aprendizaje de los estudiantes, factor que ha demostrado tener un efecto positivo, siempre que ésta funcione como aliada de la escuela (Bolívar, 2006; Davis-Kean, 2005). En definitiva, las investigaciones de las últimas décadas sugieren que la clave del mejoramiento de la calidad del servicio educativo está en el mejoramiento de la escuela

Capítulo 2 - Cambiar la arquitectura institucional del sistema escolar...

y de los profesionales que la conforman, proceso a través del cual la escuela va adquiriendo progresivamente autonomía profesional (Pérez Gómez, 1995). Si se parte de esta premisa –de que la calidad educativa es algo que se logra como consecuencia de tomar decisiones inteligentes y bien informadas en las propias escuelas–, la responsabilidad de los ministerios de educación ya no debería ser la de implementar el cambio en el sistema escolar, como ha sido tradicionalmente el caso en nuestro país, sino la de ofrecer las condiciones óptimas para que las escuelas se perfeccionen profesionalmente y caminen hacia la autonomía.

La escuela no es suficiente para lograr la calidad educativa Así como hoy sabemos que las escuelas son el factor necesario para mejorar la calidad educativa de un sistema escolar como el ecuatoriano, también sabemos que, en muchos casos, las escuelas por sí solas no son suficientes para lograr este objetivo de manera sostenible. En nuestro país, muchas escuelas tienen estructuras disfuncionales incorporadas a su cultura institucional y asociadas a desempeños ineficaces, lo cual impide que consigan su autonomía profesional. Esto probablemente se debe a causas históricas muy complejas, relacionadas con la profunda inequidad de la sociedad ecuatoriana y con su matriz post-colonial. Por eso, es altamente improbable que las escuelas ineficaces, dejadas a sus propias dinámicas, sean capaces de superar la inercia y romper el ciclo de la ineficacia. ¿Cómo se puede promover la autonomía profesional y el mejoramiento sostenible de todas las escuelas ecuatorianas? Dado que las escuelas no funcionan aisladamente, sino que forman parte de un sistema que agrupa determinado número de escuelas sometidas a una misma legislación y al mismo control político, una manera de promover cambios en ellas es cambiar la organización estructural del sistema escolar, también conocida como su arquitectura institucional. Como se verá más adelante, el tipo de arquitectura institucional que se implemente en un sistema escolar resulta ser un factor crucial que puede en unos casos permitir, en otros fomentar y en otros impedir la autonomía profesional y, por consiguiente, permitir, fomentar o impedir el mejoramiento de la calidad de dicho sistema escolar. El término arquitectura institucional es de reciente uso

en la literatura especializada, pero resulta muy útil para este tipo de análisis porque hace referencia explícita a cómo son las relaciones entre las escuelas de un sistema y las unidades de gestión que las gobiernan (Araujo, CruzAguayo, Jaimovich & Kagan, 2015; Cevallos Estarellas, 2016; Jaimovich, 2014). En este sentido, la arquitectura institucional de un sistema escolar se refiere a la manera como están organizadas estructuralmente las escuelas de ese sistema, lo que incluye las relaciones de poder y de otro tipo que se establecen entre los actores de las escuelas (principalmente docentes y directivos), los representantes del Estado –nacional, regional o local– y otros actores del sistema, tales como los estudiantes y sus familias, las asociaciones gremiales y patronales relacionadas con la educación y otros miembros y sectores de la sociedad. En el caso latinoamericano, el Estado nacional ha tenido y continúa teniendo un papel fundamental en la articulación de las diferentes arquitecturas institucionales de los sistemas escolares. De acuerdo con el nivel de su involucramiento en la gestión de dichos sistemas, es posible distinguir tres principales modelos de arquitectura escolar que han estado presentes en la región: (a) el modelo centralista y tradicional de América Latina, que será identificado aquí como burocráticoregulado y que, como se explicará más adelante, prescribe una intervención rígida del Estado nacional en el sistema escolar; (b) el modelo que se planteó como alternativa en muchos países de la región, especialmente durante la ola de descentralización educativa iniciada en los años 1980, que será referido aquí como autonómicodesregulado que, en cambio, prescribe una intervención mínima del Estado en las escuelas y la desregulación más o menos radical del sistema; y, finalmente, (c) el modelo autonómico-regulado, que aquí se propone como alternativa a los dos modelos anteriores, y que supone una intervención flexible del Estado, la cual consiste en reconocer que las escuelas son las únicas con la capacidad de mejorar la calidad del servicio que ellas ofrecen, “pero que necesitan soportes externos para seguir mejorando una vez que han llegado al límite de sus capacidades” (Jaimovich, 2014, p. 5). Debe advertirse que los tres modelos propuestos en este capítulo son, como cualquier modelo utilizado en las ciencias sociales, idealizaciones normativas y simplificaciones de la realidad, que no necesariamente coinciden con todo lo que ocurre en el territorio, pero

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que son útiles para comprender mejor el funcionamiento de los sistemas escolares. A continuación se analizan los tres modelos mencionados y se los evalúa en función de si permiten o no que las escuelas asuman un mejoramiento sostenible de sus prácticas basado en su progresiva autonomía profesional (Ver Tabla 1). Modelo I - Burocrático-regulado: intervención estatal rígida Un sistema escolar cuya arquitectura institucional establece la sumisión de las escuelas a las directivas y al control riguroso de su funcionamiento por parte del Estado será referido aquí como modelo I, o sistema burocrático-regulado. En este modelo de arquitectura institucional, el Estado –que ejerce un control centralizado– ordena a la escuela qué resultados tiene que obtener y también qué procesos debe aplicar para obtenerlos; en otras palabras, establece cuáles deben ser

sus fines y cuáles deben ser los medios para conseguir dichos fines. La mayoría de los sistemas escolares hispanoamericanos son sistemas burocrático-regulados, o al menos lo fueron en algún momento (Aguerrondo & Xifra, 2012; Ossenbach, 2010). En efecto, cuando se estudia la arquitectura institucional escolar pasada y presente de los países de Hispanoamérica, se constata que, en esta región del mundo, el Estado nacional tuvo, desde un inicio, un papel vital como regulador y administrador de los sistemas escolares, incluso en el caso de aquellos países –como Argentina y México– que se fundaron formalmente como Estados Federales (James, 1922; Stepan, 2004; Weinberg, 1984). En los países de nuestra región, los sistemas escolares estuvieron, desde su nacimiento a principios del siglo 19, directamente controlados por los Estados nacionales y,

Tabla 1: Tres modelos de arquitectura institucional de los sistemas escolares latinoamericanos Modelo I Burocrático-regulado

Modelo II Autonómicodesregulado

Modelo III Autonómico-regulado

Intervención del Estado

Rígida

Mínima

Flexible

Manera de intervención del Estado

Supervisión (relación jerárquica con escuelas)

Reglas generales, lineamientos curriculares

Apoyo y seguimiento (relación no jerárquica con escuelas)

Nivel de autonomía de las escuelas

Autonomía mínima o ausente

Autonomía total no condicionada

Ninguna

Las escuelas asumen competencias tradicionalmente reservadas para el Estado

Las escuelas asumen competencias progresivamente, con acompañamiento y control del Estado

Asignación de competencias a las escuelas

Tipo de regulación del Estado

Hiperregulación (se asignan fines y medios)

Hipo-regulación

Regulación moderada (se asignan fines y se recomiendan medios)

Tipo de apoyo del Estado (asesoría)

Decidido por el Estado

Mínimo o ausente

Ofrecido por el Estado y solicitado por las escuelas

Tipo de seguimiento del Estado (evaluación)

Externo (énfasis en resultados y procesos)

Externo/interno (énfasis en resultados)

Externo/interno (énfasis en resultados y procesos)

Elaborado por: El autor

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Autonomía gradual y progresiva (condicionada a las capacidades de la escuela)

Capítulo 2 - Cambiar la arquitectura institucional del sistema escolar...

de hecho, fueron instituidos por éstos con el propósito de fortalecer y consolidar la existencia de las jóvenes naciones, infundiendo en sus habitantes sentimientos de lealtad patriótica (Filmus, 1997; Ossenbach, 2010). Como explica Juan Casassus (2003), las élites de los países latinoamericanos de principios del siglo 19 estaban preocupadas por “consolidar el Estado mediante la construcción de la Nación, [y] el instrumento para ello sería el sistema de educación pública y nacional que era preciso crear” (p. 30). Como complemento de lo anterior, Gabriela Ossenbach (1993) sostiene que la preeminencia del Estado en las sociedades latinoamericanas se debió, en parte, a que “sólo desde la esfera estatal parecía posible cohesionar los profundos desgarramientos del tejido social” (párr. 9). En otras palabras, en América Latina, desde el inicio del período independiente se debió encarar el fenómeno de la coexistencia de varias sociedades en el interior de un país, y ante tal fragmentación y disgregación socioeconómica el Estado debía asegurar no sólo la unidad territorialadministrativa, sino procurar igualmente la dinámica económica, la representación política y [constituir] el “cemento” ideológico que vincula y reúne las fuerzas centrífugas. (Ossenbach, 1993, párr. 9) Adicionalmente, y, siguiendo el modelo europeo, los sistemas escolares latinoamericanos tomaron a su cargo, en distintos momentos, la tarea mucho más ambiciosa de educar a los grupos humanos históricamente marginalizados, como indígenas y africanos, campesinos y obreros y “civilizarlos” como requisito previo para su integración como “ciudadanos” de las nuevas repúblicas (Casassus, 1992; Neely, 2001). Como se ha explicado, el modelo burocrático-regulado se instituyó desde el nacimiento de los Estados latinoamericanos y sobrevivió durante todo el siglo 19 y buena parte del 20. Una posible explicación de la longevidad de este modelo es que resultaba adecuado para el objetivo principal de los sistemas escolares en aquella época, que era conseguir la adhesión al proyecto nacional mediante la homogenización cultural de la población y su progresiva incorporación en el sistema escolar (Aguerrondo, 2014; Iaies, 2013). Como explica Inés Aguerrondo (2014), el aparato estatal [en el modelo burocráticoregulado] está diseñado para administrar la

homogeneidad, o sea para “establecer un sistema” entendiendo por esto una uniformidad de formato, procedimientos, etc., que no toma en cuenta las especificidades de los espacios donde el servicio debe brindarse, y tampoco las diferencias en el “cliente”. Ciclos lectivos invariables que, salvo excepciones, no consideran ni el clima ni los requerimientos laborales o domésticos de los alumnos; jornada escolar única, horarios internos de las escuelas comunes, patrones de funcionamiento pedagógico inamovibles, etc., dan cuenta de un aparato cuyas características son la inflexibilidad y la incapacidad de adaptarse a las necesidades locales. (p. 3) A partir de las últimas décadas del siglo 20, las sociedades latinoamericanas empezaron a demandar de los sistemas escolares que no se limitaran a garantizar una cobertura universal del servicio educativo, sino que también fuesen de buena calidad. Además, comenzaron a exigir que, como parte de dicha calidad, ya no buscaran impulsar la homogenización cultural de la población, sino que protegieran y fomentaran la diversidad cultural. Como consecuencia de este cambio de prioridades sociales, el modelo burocrático-regulado entró en crisis y no ha dejado de estarlo desde entonces, debido a que no resulta apropiado para impulsar objetivos de calidad educativa. Esta limitación del modelo burocrático-regulado es fácil de explicar. Si se asume, como se ha hecho en este capítulo, que la clave para lograr el mejoramiento de los aprendizajes de los estudiantes está en fomentar la autonomía profesional y el mejoramiento sostenible de las escuelas, hay dos razones por las que el modelo burocrático-regulado resulta ineficaz para este propósito. La primera es que el control asfixiante que ejerce el Estado sobre las escuelas no permite que estas se desarrollen profesionalmente y mejoren sus prácticas, pues están sometidas a procedimientos prescritos que legalmente no pueden ser alterados. La segunda razón es que, en un sistema burocrático-regulado, el Estado central somete la voluntad de las escuelas y, por lo general, esto tiene el efecto de fomentar vínculos de dependencia de la escuela hacia el Estado, y por lo tanto de impedir el desarrollo de sus propias capacidades profesionales, en un trágico proceso de infantilización y desprofesionalización de los actores de la escuela (docentes y directivos) ante la figura paterna y

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dominante del Estado. Este modelo, consecuentemente, tiene como resultado impedir la profesionalización de la escuela, que es única manera sostenible que tienen las escuelas para mejorar. De esta reflexión se desprende uno de los principales argumentos educativos a favor de la descentralización de los sistemas escolares: que la administración descentralizada –mientras más cerca de la escuela, mejor– permite tomar las decisiones educativas a nivel local, y que cuando las decisiones educativas se toman localmente, son mayores las probabilidades de que sean apropiadas que cuando éstas se toman desde un ministerio de educación, dado que, como nos recuerda Filmus (2002), “es imposible elevar la calidad del servicio educativo definiendo estrategias homogéneas, frente a realidades sumamente heterogéneas” (p. 15). Esta idea se complementa con la constatación de que las disposiciones generales emitidas en los centros de decisión de un sistema escolar, para su correcta implementación, requieren ser adaptadas a las realidades específicas de un contexto escolar concreto y que quienes mejor pueden hacer esa adaptación local son los actores que trabajan directamente en cada escuela (Roggi, 1994). Modelo II - Autonómico-desregulado: intervención estatal mínima El modelo autonómico-desregulado se ubica en el extremo opuesto del modelo burocrático-regulado y empezó a popularizarse en Estados Unidos y algunos países de Europa a mediados de los años 1970 (Baker, Astiz, & Wiseman, 2005), cuando se iniciaron procesos hacia la descentralización educativa. Hay que advertir, sin embargo, que los sistemas escolares de los países de colonización británica y de algunos países de Europa del norte nacieron descentralizados, en el sentido de que las escuelas fueron fundadas por la sociedad y no por el Estado. En esos países, por lo tanto, la descentralización escolar iniciada a fines del siglo pasado fue en buena medida un desmantelamiento de un control más reciente del Estado sobre el sistema escolar. En cambio, a partir de los años 1980, en América Latina, el modelo autonómico-desregulado se presentó como la alternativa del modelo burocrático-regulado que había existido desde siempre. La difusión de este modelo en nuestra región fue impulsada y financiada por organismos internacionales, como el Banco Mundial

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y el Banco Interamericano de Desarrollo (Paladines, 2002) y, en poco tiempo, se había expandido tanto que, para principios de la siguiente década, casi todos los países de la región se habían embarcado en al menos algunos procesos de descentralización y desregulación de sus sistemas escolares (Casassus, 1990). Los partidarios del modelo autonómico-desregulado denunciaron que el Estado era ineficaz para administrar directamente los sistemas escolares y, en consecuencia, propusieron un sistema escolar con una mínima intervención del Estado en las escuelas. Éstas, por lo tanto, debían asumir una libertad de acción integral, que incluía, entre otras, las competencias de decidir sobre qué deberían aprender sus estudiantes, sobre quién debería enseñar y sobre cómo se debería enseñar (Baker, Astiz & Wiseman, 2005). Por lo general, el repliegue de la acción del Estado nacional en los sistemas escolares en vías de descentralización se complementó con la transferencia de ciertas responsabilidades de control o de otro tipo a instancias de gobiernos territoriales. De hecho, como advierte Filmus (2002), la palabra descentralización es polisémica, en el sentido de que en su nombre “es posible proponer [...] acciones educativas radicalmente diferentes y hasta claramente contradictorias entre sí”, entre las que se incluye “la transferencia de responsabilidades de un nivel del Estado a otro” o la “autogestión integral de los establecimientos educativos” (p. 13). Por eso mismo, en este punto cabe hacer una aclaración importante: el modelo autonómico-desregulado descrito aquí se caracteriza por transferir a las escuelas el poder de tomar decisiones políticas, fiscales, administrativas y/o pedagógicas, que tradicionalmente habían sido monopolio del Estado central. Sin embargo, no todos los sistemas escolares que experimentaron procesos de descentralización transfirieron estas decisiones a las escuelas; algunos se limitaron a transferirlas a otros niveles de gobierno, típicamente regional o municipal, y mantuvieron el sometimiento de las escuelas a dichas instancias. En efecto, existen sistemas escolares que son considerados descentralizados porque las administraciones de circunscripciones territoriales subnacionales (estados, provincias, ciudades) han

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asumido las competencias que antes tenían los Estados centrales. Sin embargo, estos casos no necesariamente califican como sistemas autonómicos-desregulados, sino que sería más preciso decir que son variaciones del modelo burocrático-regulado, como explica Mariano de Vedia (2005) –en su crítica al proceso de descentralización escolar que tuvo lugar en la Argentina en los años 1990–, cuando afirma que haber transferido el control de las escuelas del ministerio nacional a los ministerios provinciales no significó que se eliminaran pesadas cargas burocráticas en el sistema educativo. Fortaleció, por el contrario, las dimensiones y atribuciones de los 24 ministerios de Educación provinciales y el proceso no fue pensado como un primer paso hacia la autonomía de las instituciones escolares [...]. Se manutuvo un modelo rígido en manos de las estructuras provinciales, cuya mayor parte carecía de recursos para encarar profundas reformas en la organización escolar. (De Vedia, 2005, pp. 206-207) Quizá el principal defecto del modelo autonómicodesregulado es que, al menos en sus primeras implementaciones en América Latina, durante la ola de descentralización educativa de las décadas de 1980 y 1990, tuvo como consecuencia un aumento de la inequidad educativa (Braslavsky, 2001). Según algunos autores, esto ocurrió porque los intentos de descentralizar los sistemas escolares latinoamericanos durante los años 1990, en general, se concentraron en aspectos jurídicos y administrativos de la reforma y descuidaron los componentes educativos (Braslavsky, 2001; Tedesco, 1995, 1998). En otras palabras, la desregulación de las escuelas, junto con la mínima intervención del Estado en los sistemas escolares, en efecto permite que algunas escuelas –por lo general aquellas que tienen profesionales capaces de potenciar el aprendizaje estudiantil– desarrollen buenas prácticas educativas, pero no puede impedir que otras escuelas –por lo general las que no cuentan con dichas capacidades– desarrollen malas prácticas conducentes a malos resultados. En definitiva, la virtual ausencia de intervención estatal en sistemas escolares desiguales, como suelen ser los latinoamericanos, tiene efectos ambivalentes en términos de calidad educativa y, por lo tanto, negativos en términos de equidad educativa.

En dos estudios sobre la descentralización educativa, Daniel Filmus (1997, 2002) sugiere que la implementación infructífera de algunos de los procesos de descentralización educativa que tuvieron lugar en muchos países latinoamericanos en los años 1990, se debió a que dichos procesos en su mayoría fueron guiados por lógicas economicistas y tecnocráticas y no por una lógica pedagógica (que busca un mejoramiento de la calidad educativa mediante la descentralización) ni por una lógica democrático-participativa (que busca la participación y el control de la comunidad local en los procesos escolares). Este punto es reforzado por François Malgouyres (2014), quien afirma que “la descentralización latinoamericana de 1980 a 1990 fue sin duda alguna una respuesta político-ideológica inscrita en un movimiento global [de] disminución gradual de la implicación del Estado en la cosa pública –res publica–, especialmente en educación” (párr. 61). Dicho de otra manera, el fenómeno de la descentralización educativa-desregulación escolar en Latinoamérica no puede verse de manera aislada al resto del mundo ni a otros ámbitos de la vida pública, sino que debe ser entendido como una acción política deliberada, que se inspiraba en ideologías “neoliberales” y que estaba dirigida sin rodeos “hacia el Estado mínimo, hacia las mínimas intervenciones del Estado en la dirección y control de servicios cuya provisión [el Estado] había asumido tradicionalmente y que ahora, ante su inhibición, quedan librados a las fuerzas del mercado” (Beltrán Llavador, 1995, p. 152). En la misma línea, Emilio Tenti Fanfani (2007) denuncia el modelo autonómico-desregulado implícito en los proyectos de descentralización, al que describe como una “utopía autonomista y autorreguladora” (p. 136) y que, según él, “se basa en una concepción ingenua (o bien interesada y cínica) de la autonomía de las instituciones”. Este autor esgrime dos argumentos contundentes en contra del modelo autonómicodesregulado. El primero dice que dicho modelo, al fomentar la autonomía sin límites de las escuelas, puede desembocar en situaciones “que son contrarias a los principios y derechos universales consagrados a escala internacional y que constituyen un patrimonio cultural de la humanidad” (pp. 136-137), tales como los derechos humanos, el pluralismo, etc., por lo que concluye que la autonomía escolar debe tener límites marcados por el interés público. El segundo argumento

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señala que “la autonomía supone individuos que saben lo que necesitan en materia de cultura y aprendizaje, lo cual no es siempre el caso” (p. 137) y confirma la noción expresada anteriormente de que traspasar competencias (dar autonomía) a las escuelas sin mediar ningún proceso de traspaso de capacidades equivale a condenar a muchas de ellas al fracaso educativo. Un ejemplo geográficamente cercano de los efectos ambivalentes de este modelo es el sistema escolar autonómico-desregulado de Colombia. La Ley General de Educación (1994), vigente hasta hoy en ese país, establece que las instituciones de educación formal gozan de autonomía para organizar las áreas fundamentales de conocimientos definidas para cada nivel, introducir asignaturas optativas dentro de las áreas establecidas en la ley, adaptar algunas áreas a las necesidades y características regionales, adoptar métodos de enseñanza y organizar actividades formativas, culturales y deportivas [...]. (Artículo 77) Además, la mencionada ley determina “la entrega de competencias a las entidades territoriales certificadas” (Rubiano de la Cruz, 2003, p. 50). Entre las competencias de estas entidades territoriales (es decir, autoridades seccionales) están funciones de apoyo educativo a las escuelas, tales como la de “diseñar y poner en marcha los programas que se requieran para mejorar la eficiencia, la calidad y la cobertura de la educación” (Ley General de Educación, 1994, artículo 151, literal e), y la de “prestar asistencia técnica a los municipios que la soliciten, para mejorar la prestación del servicio educativo” (literal i). Ciertamente que parece sensato que las escuelas gocen de autonomía y que las autoridades de los territorios tengan a su cargo estas competencias, como prescribe esta ley; lo que ocurre es que no todas ellas tienen los recursos y las capacidades para desempeñarlas correctamente. El resultado de esto es que la autonomía de las escuelas colombianas se tradujo en que algunas de ellas –aquellas con más capacidades instaladas– florecieran y se convirtieran en ejemplos de buenas prácticas a nivel mundial, mientras otras escuelas –las carentes de tales capacidades– negaran a sus propios estudiantes los derechos educativos más básicos, con el consiguiente incremento de la desigualdad de oportunidades educativas.

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Modelo III - Autonómico-regulado: intervención estatal flexible Pasada la fiebre descentralizadora de fines del siglo 20 y comienzos del 21, el panorama mundial muestra que algunos países continúan procesos de descentralización educativa, mientras que otros han iniciado ya procesos inversos de re-centralización, al menos en parte causados por los excesos percibidos en las primeras olas de descentralización (Baker, Astiz & Wiseman, 2005). Un estudio reciente, a partir de resultados de las pruebas PISA (Hanushek, Link & Woessman, 2013), llega a la conclusión de que, en efecto, no todos los procesos descentralizadores tuvieron éxito y arriesga la conclusión de que la autonomía escolar tiende a tener un efecto negativo en los aprendizajes de los estudiantes en países en desarrollo y de bajo rendimiento en pruebas internacionales, mientras que tiene un efecto positivo en países desarrollados y de alto rendimiento en dichas pruebas. Una conclusión similar había alcanzado el Informe McKinsey de 2010 (Mourshed, Chijioke, & Barber, 2010a), cuando encontró que los sistemas escolares con mejores resultados en el mundo siguen mejorando si mantienen altos niveles autonomía pedagógica para las escuelas, pero descubrió que, por el contrario, “los sistemas de niveles ‘pobres’ o ‘aceptables’ logran mejorar a través de un centro [de decisiones] que mejora y detalla la práctica de la enseñanza para los colegios y profesores” (Mourshed, Chijioke, & Barber, 2010b, p. 4). Este hecho puede deberse a que, como concluyen Gloria del Castillo y Alicia Azuma (2009), hablando de los sistemas educativos de América Latina, “se ha comprobado que la autonomía escolar, sin el acompañamiento de la autoridad educativa, resulta en un abandono institucional, por lo que, más que nunca, la función del Estado es crucial” (p. 44). Por esta razón, en los países de bajo desempeño en las pruebas de aprendizaje estudiantil, como lo son la mayoría de los sistemas latinoamericanos, lo recomendable no es desregular los sistemas escolares y otorgar autonomía a todas las escuelas, sino más bien mantener un liderazgo educativo del ministerio del ramo, enfocado en ayudar al trabajo de las escuelas, por ejemplo, mediante la producción de currículos y materiales pedagógicos; mediante la implementación

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de sistemas de desarrollo profesional dirigido a los docentes y enfocado en su trabajo de aula, y mediante un plan de visitas a escuelas y un sistema de incentivos para fomentar el alto desempeño (Mourshed, Chijioke, & Barber, 2010a). Sin embargo, los países latinoamericanos, en general, y Ecuador, en particular, se siguen enfrentando a la falsa dicotomía que consiste en asumir que las únicas opciones para los sistemas escolares son el modelo burocráticoregulado o el modelo autonómico-desregulado. Sin embargo, la dicotomía modelo burocrático-regulado vs. modelo autonómico-desregulado es falsa porque existe una posible “tercera vía”, o modelo intermedio, que pretende corregir los errores de estos dos modelos polarizados. Recapitulando lo argumentado hasta ahora, el modelo burocrático-regulado es inconveniente porque, al imponer una hiper-regulación sobre el trabajo de las escuelas –y establecerles fines y al mismo tiempo medios para conseguirlos–, atrofia la capacidad de autogestión de las escuelas y de hecho impide que estas consigan mejorar sus prácticas de manera sostenible y eventualmente logren la necesaria autonomía profesional. En contraste, la aplicación del modelo autonómico-desregulado tampoco es una buena estrategia para impulsar la calidad educativa, pues si bien este modelo permite –es decir, no impide– la posibilidad del mejoramiento educativo (en las escuelas que cumplen con ciertas condiciones mínimas), tampoco fomenta dicha posibilidad, lo cual ayuda a exacerbar las desigualdades educativas pre-existentes en sociedades desiguales, como las latinoamericanas. Lo ideal, por lo tanto, sería un modelo de arquitectura del sistema escolar que potencie las virtudes del modelo autonómico-desregulado, pero también lo supere y devuelva al Estado un rol crucial en el manejo del sistema escolar, sin que eso signifique regresar al antiguo modelo burocrático-regulado. Dicho de otra manera, el modelo que se propone aquí, por una parte, y al igual que el modelo autonómico-desregulado, libera a las escuelas de la acción opresiva ejercida por el Estado en el modelo burocrático-regulado, para crear las condiciones que permitan la autonomía escolar; sin embargo, por otra parte, y a diferencia del modelo autonómico-desregulado, garantiza que el Estado no abandone las escuelas a su suerte, sino que les dé apoyo técnico en la medida en que lo necesiten, de tal manera

que éstas se embarquen en un proceso progresivo de conquista de la autonomía. El modelo de arquitectura institucional III –referido aquí como autonómico-regulado– recupera la idea de la descentralización educativa como un sistema en el que el Estado transfiere progresiva y gradualmente algunas competencias en el ámbito de la educación a las propias escuelas, con el propósito de permitir la gestión basada en la escuela (Barrera-Osorio, Fasih & Patrinos, 2009), conocida en inglés como “school-based management” (Caldwell, 2005), puesto que “la mejora de resultados del centro educativo requiere una autonomía del centro escolar en el diseño y desarrollo del currículum, así como en el empleo de los recursos y organización que estime más adecuados” (Bolívar, 2002, p. 197). Es importante destacar que, en este tercer modelo, la autonomía no es algo que se concede masivamente a todas las escuelas, mediante un decreto, como en el modelo autonómico-desregulado, sino que ésta debe ser ganada por las propias escuelas, en la medida en que demuestren que han adquirido las capacidades necesarias para autogestionarse, y siempre que cumplan con los lineamientos establecidos por la autoridad educativa. En otras palabras, no es suficiente declarar la autonomía de las escuelas para que mejore la calidad de un sistema educativo. Es necesario, como afirma J. Barroso, “crear condiciones para que [la autonomía escolar] sea construida en cada escuela, de acuerdo con sus especificidades locales y en el respeto de los principios y objetivos que conforman el sistema público de enseñanza” (como se citó en Bolívar, 2002, pp. 197198). Antonio Bolívar (2002) resume este punto muy claramente, por lo que se justifica citarlo en extenso: Si se quiere preservar la educación como servicio público, la autonomía siempre es “relativa”, no puede ser decretada, ni una obligación para las escuelas, sino una posibilidad abierta a aquellos centros que pretendan prestar un mejor servicio público educativo. Por ello mismo exige, en contrapartida, un papel regulador y supervisor de la administración educativa, a fin de evitar la segmentación y pulverización del sistema de enseñanza, [intervención que puede entenderse] como la creación de dispositivos, apoyos y medios que permitan que los centros escolares, en conjunción con su entorno local puedan construir su propio espacio de desarrollo, en función de

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unos objetivos asumidos colegiadamente. (p. 198) Por lo tanto, lo fundamental del modelo autonómicoregulado no es estar equidistante de los modelos I y II, sino plantear un rol completamente nuevo para el Estado –ya sea nacional o local– que consiste en asumir un liderazgo educativo flexible del sistema escolar, que busca apoyar a las escuelas a convertirse en centros autogestionados, mediante la adquisición de las capacidades profesionales de la autonomía y que invierte las tradicionales relaciones verticales y autoritarias que en el pasado caracterizaron las relaciones entre el Estado y las escuelas, al convertirlas en relaciones de cooperación profesional y traspaso de capacidades hacia ellas (Aguerrondo & Xifra, 2012a, 2012b). Profundizando en esta idea, Aguerrondo y Xifra (2012b) llaman a este modelo “sistémico” y explican que ya ha sido adoptado en sistemas escolares tales como Australia, Dinamarca, Gran Bretaña, Holanda e Israel, así como en las provincias de Ontario y British Columbia en Canadá. Concretamente, este modelo propone que el Estado deje de ser “un mero proveedor de servicios” y pase a ser “un coordinador de las acciones de múltiples actores y niveles”, que se organice “en la lógica de la descentralización” y que sea “facilitador de la autonomía de los centros escolares” (p. 7). Según estas autoras, el modelo sistémico tiene tres elementos, cada uno de los cuales tiene su propia especificidad dentro del sistema escolar: un componente “ejecutivo”, el componente “de asistencia”, y un componente “de control” (Aguerrondo & Xifra, 2012b, p. 7). El componente ejecutivo corresponde a la función de los agentes del Estado, es decir, los tomadores de decisión que establecen las políticas y las metas. Por su parte, los componentes de asistencia y de control corresponden a las funciones de “asistencia técnica” y de “control”, respectivamente, es decir, dos funciones que son “requisitos cuasi-indispensables” para la administración apropiada de un sistema educativo basado en la autonomía escolar. La función de asistencia técnica consiste en el apoyo que las escuelas necesitan para ir asumiendo el reto de la autonomía, en áreas tales como “mejoramiento del currículo, capacitación, orientación, etc.” (p. 7). Por su parte, la función de control es complementaria a la función de asistencia técnica, y sirve “para que [las unidades educativas] operen de acuerdo con las directivas y estándares establecidos”

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(p. 7). En definitiva, el modelo autonómico-regulado reconoce que el rol más apropiado del Estado central en un sistema escolar es establecer metas calidad hacia las que deberían avanzar las escuelas de un sistema, y negociar con los demás niveles –con las instancias de gobierno regional y con las propias escuelas– las maneras en que contribuirán en la consecución de dichas metas. De acuerdo con este modelo, el papel del Estado como promotor de la calidad educativa se podría limitar a cuatro acciones principales, a saber: a) Prescribir metas de calidad hacia las que deben dirigirse todas las escuelas, así como objetivos concretos y medibles, diseñados para cada escuela o tipo de escuela, de acuerdo con sus condiciones iniciales. b) Apoyar el trabajo de todas las escuelas en la medida en que éstas lo necesiten, proponiendo –pero no imponiendo– la implementación de buenas prácticas que ayuden a alcanzar los objetivos de calidad. c) Hacer seguimiento a los resultados obtenidos por las escuelas, para asegurarse de que se estén cumpliendo los objetivos prescritos. d) Establecer una serie de consecuencias que se deriven del cumplimiento o incumplimiento de los objetivos prescritos y que funcionen como estímulo para animar a que las propias escuelas generen estrategias que les permitan alcanzar dichos objetivos. Una consecuencia para las escuelas que consiguen sus metas debería ser obtener mayor nivel de autonomía. Para entender mejor a qué se asemeja una aplicación del modelo autonómico-regulado, podría ser útil conocer el caso del estado de Minas Gerais, el tercero más poblado de Brasil. El Informe McKinsey de 2010 lo cita como un ejemplo de un sistema escolar que pasó del nivel “deficiente” a “aceptable” en pocos años, haciendo ciertos cambios estratégicos en la manera como las autoridades estaduales se relacionaban con las escuelas de su jurisdicción, es decir, cambios en la arquitectura institucional de su sistema escolar.

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En el citado informe, se asegura que en 2006 solamente el 49 por ciento de los niños de ocho años de Minas Gerais podía leer a un nivel satisfactorio para su edad. En respuesta a este hecho, el gobierno estadual estableció el objetivo de que, para 2010, el 90 por ciento de los niños de esa edad alcanzara la meta de leer a nivel satisfactorio. Según los autores del Informe McKinsey, el gobierno del estado de Minas Gerais tradujo esta meta de gran alcance en objetivos de mejora específicos a nivel regional y escolar. Se elaboró un “libro de resultados” que incluía datos básicos de logro estudiantil de cada escuela a fin de que los docentes y directores pudieran ver cuál era su punto de partida y evaluar su progreso. La Secretaría de Educación luego elaboró materiales de enseñanza normativos para cada lección, a fin de guiar a los docentes en sus actividades en el aula y ofrecer nuevos cuadernos de ejercicios a los estudiantes. Estas guías demostraron ser tan efectivas que varias escuelas privadas y municipales también adoptaron los materiales voluntariamente. El sistema también fortaleció su capacidad en las 2.450 escuelas primarias del estado, creando un equipo central de 46 miembros que fueron divididos entre las cuatro regiones. Cada equipo básico dedicaba dos semanas por mes a visitar los departamentos de educación regionales, con tres tareas: capacitar a los capacitadores, divulgar y evaluar la ejecución de los materiales de respaldo desarrollados por la Secretaría de Educación, y actuar como barómetro y compilar comentarios de las escuelas en cuanto a sus necesidades, desafíos y progresos en la ejecución del programa de alfabetización. (Mourshed, Chijioke, & Barber, 2012, p. 25) Para alcanzar sus objetivos, el estado de Minas Gerais aplicó cuatro estrategias: (a) estableció metas claras y comprensibles para todas las escuelas del sistema escolar; (b) dio un apoyo permanente pero flexible a dichas escuelas, en la medida en que ellas lo necesitaban; (c) hizo un “seguimiento del desempeño de cada región, escuela y estudiante, mediante una base de datos en línea” (Mourshed, Chijioke, & Barber, 2012, p. 25), y (d) “aplicó una rigurosa rendición de cuentas a las escuelas con mayor incumplimiento de los objetivos, a la vez que permitió una mayor autonomía en las escuelas de mejor desempeño, siempre y cuando continuaran alcanzando sus objetivos” (Mourshed, Chijioke, & Barber, 2012,

p. 25). Estas cuatro estrategias –que coinciden, en lo esencial, con las cuatro acciones del Estado en el modelo autonómico-regulado– resultaron sumamente exitosas, como reporta el Informe McKinsey, pues entre 2006 y 2010 el porcentaje de niños de ocho años que leía al nivel adecuado pasó de 49 a 86 por ciento. En ese mismo período, el porcentaje de estudiantes con mal desempeño en lectura pasó de 31 a 6 por ciento. Del mismo modo, Minas Gerais subió del quinto lugar al primero por el desempeño de sus estudiantes, medidos por el Índice Nacional de Educación de Brasil (Mourshed, Chijioke, & Barber, 2012).

¿Cómo es la arquitectura institucional del sistema escolar ecuatoriano? La arquitectura institucional del sistema escolar ecuatoriano resulta de particular interés en el contexto latinoamericano, debido a que, tras haber empezado, como los demás países de la región, con un modelo burocrático-regulado, ha habido dos intentos para transitar, primero, hacia un modelo autonómicodesregulado y, después, hacia un modelo autonómicoregulado, como se explicará en los siguientes párrafos. La centralización como punto de partida. Desde la independencia hasta mediados del siglo 20, el sistema escolar ecuatoriano se expandió muy poco, pese al discurso dominante entre los políticos y gobernantes de que la educación era una necesidad imperiosa para la prosperidad del país (Núñez, 1999). Si bien en la primera mitad del siglo 20 el sistema educativo público se consolidó (Luna & Astorga, 2011), la cobertura del servicio educativo, hasta antes de 1950, seguía estando limitada a sectores urbanos y a grupos socioeconómicos privilegiados o medios. En 1947, por ejemplo, el país apenas tenía 3.189 escuelas primarias y 64 de nivel secundario y, de éstas, aproximadamente 80 por ciento eran administradas por el gobierno nacional (Luna & Astorga, 2011). Sin embargo, a partir de 1950, se percibe un intento claro de los gobiernos por aumentar la cobertura de los servicios educativos. Carlos Arcos (2008) divide su análisis de las políticas educativas en Ecuador en dos grandes tentativas de cambio educativo: lo que él llama “la reforma por el acceso”, que tuvo lugar entre fines de la década de 1950 y comienzos de la década de 1990 y que se concentró en el objetivo de incorporar la mayor cantidad posible de personas en el sistema

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escolar, y lo que él llama “la reforma por la calidad”, que empezó a principios de los años 1990 y que tuvo como objetivo explícito “mejorar la calidad de la educación, entendida ante todo como una menor deserción y mejores logros de aprendizaje” (p. 45). Según este autor, la reforma por el acceso coincidió con la consolidación del modelo burocrático-regulado: La reforma por el acceso, al ser un proceso altamente centralizado, con limitada participación de niveles descentralizados del gobierno y de otros actores del sistema educativo como los padres, terminó por fortalecer [a] un solo actor, los maestros y la burocracia del Ministerio de Educación. Estos pudieron incidir en las políticas […], en el destino final de los recursos fiscales destinados a la educación y bloquear cualquier cambio que pudiera afectar su estatus. (Arcos, 2008, p. 44) Primer intento de cambio de la arquitectura institucional Con la reforma por la calidad de la educación de los años 1990, se abre el camino hacia la descentralización educativa en Ecuador, proceso que debe ser entendido como parte de una más amplia estrategia neoliberal, pues, tal como en el resto de los países de la región, se aplicaron acciones que apuntaban a crear condiciones sociales que sirvan de soporte, y actúen de manera sinérgica con el amplio programa de reformas económicas e institucionales de los noventa, orientadas a un cambio significativo del rol del Estado en la economía, mediante la privatización de las empresas públicas, la des-regularización de los mercados, la apertura comercial, etc. […] Llevar a la práctica estos enfoques implicaba promover cambios institucionales que, en el caso del Ecuador caracterizado por un marcado centralismo en las decisiones educativas, dieran mayor poder a las escuelas y a los padres en la gestión escolar. (Arcos, 2008, p. 46). Aquí cabe aclarar que en Ecuador, tal como en el resto de América Latina, la expresión descentralización educativa tiene un significado muy impreciso, que va desde el planteamiento de que todas las decisiones importantes deben tomarse en las propias escuelas, hasta la postura de que todas las decisiones sobre la escuela se deben

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tomar por autoridades seccionales (Baker, Astiz, & Wiseman, 2005; Filmus, 2002). En ese contexto, el Estado ecuatoriano impulsó, a partir de la década de 1990, algunos proyectos de “calidad educativa” que estaban imbuidos en la lógica de la descentralización y la desregulación. Arcos (2008) destaca dos grandes proyectos de mejoramiento de la educación básica y de reorganización descentralizada del sistema escolar que tuvieron lugar en esos años: el Programa de Mejoramiento de la Calidad de la Educación Básica (PROMECEB) y el Programa de Educación Básica / Proyecto de Desarrollo, Eficiencia y Calidad (EB/PRODEC). A estos dos grandes proyectos, Analía Minteguiaga (2014) agrega dos más: el Programa Subregional Andino de Servicios Básicos Contra la Pobreza (ProAndes) y el Programa de Redes Escolares Autónomas Rurales (REAR-Redes Amigas). Estos proyectos fueron financiados con créditos del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) o del Banco Mundial, con la excepción de ProAndes, que fue financiado por UNICEF. Estos intentos por cambiar el sistema burocráticoregulado terminaron entre fines de la década de 1990 y mediados de la década de 2000, con el cierre de los mencionados proyectos. Arcos (2008) explica su fracaso con dos razones: la primera fue que se mantuvieron como proyectos piloto, separados de la institucionalidad del Ministerio de Educación y del sistema escolar, con el recurso de unidades ejecutoras que funcionaban como “ministerios paralelos” y, como tales, no pudieron “convertirse en el motor de cambio institucional que arrastraría al conjunto de las políticas y estructuras institucionales de la educación básica” (Arcos, 2008, p. 48). La segunda razón tiene que ver con el hecho de que la reforma tuvo un alcance muy limitado. Según este autor, “en 1999, etapa de cierre de los dos proyectos [PROMECEB y EB/PRODEC], menos del 10 por ciento de alumnos de la primaria y de planteles operaba bajo el sistema de redes educativas” (p. 49). Minteguiaga (2014) complementa esta explicación del efecto limitado de estos programas, específicamente del programa REAR-Redes Amigas, afirmando que, aunque cumplió con su meta propuesta de “186 redes en total, que cubrían la meta del 20% de las escuelas rurales en red” (p. 63), nunca logró “una real institucionalización de los contenidos y acciones

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de los programas en la estructura ministerial” (p. 62), lo cual hizo imposible su sostenibilidad. A esto se añade el hecho de que “la oferta educativa del programa ya había sido diseñada por la misión del Banco [Interamericano de Desarrollo] antes de que el ministerio la aceptara o la comunidad la conociera” (p. 63) y que “no existió participación de otros actores ni instancias” del propio ministerio (pp. 63-64). Pese al fracaso de los procesos descentralizadores de la década de 1990, los cuales, como muchos otros intentos de reforma educativa se quedaron, según Carlos Paladines (1999), en “un conjunto de declaraciones ‘líricas’ que, muy escasamente, se lograron aplicar” (p. 438), los intentos de descentralización educativa continuaron y, a partir de 1998, contaron con el respaldo explícito de la Constitución promulgada ese año, la cual disponía que “el sistema nacional de educación […] incorporará en su gestión estrategias de descentralización y desconcentración administrativas, financieras y pedagógicas”, y agregaba que “los padres de familia, la comunidad, los maestros y los educandos participarán en el desarrollo de los procesos educativos” (Constitución Política de la República del Ecuador, 1998, art. 68). En cumplimiento de este mandato constitucional, durante el gobierno de Gustavo Noboa (2000-2003) se creó una comisión de descentralización que dio lugar a una propuesta de “transferir la responsabilidad de la gestión de escuelas y establecimientos secundarios a los gobiernos locales”. Sin embargo, la propuesta no se concretó debido a “la resistencia pasiva y el desinterés por parte de los municipios para asumir responsabilidades en el sector” (Arcos, 2008, p. 52). La política curricular de la época confirma que el signo de los tiempos era impulsar el modelo autonómicodesregulado. El ejemplo más destacado de esto constituye el documento Reforma del Bachillerato (2001), que se ejecutó mediante el Decreto Ejecutivo 1786, del 29 de agosto de 2001, firmado por el entonces Presidente Noboa. El mencionado decreto ejecutivo reconoce, como su considerando número 3, que “el Gobierno Nacional se propone impulsar un proceso de descentralización del sistema educativo ecuatoriano en todos los niveles, que permita mayor autonomía a los establecimientos y a las instancias provinciales y locales”. La reforma del bachillerato de 2001 es inusual en la historia de las reformas curriculares ecuatorianas porque no prescribe

aprendizajes específicos para los estudiantes y, en su lugar, emite “lineamientos curriculares” que debían ser concretados por las instituciones educativas, según consta en el artículo 12 del referido decreto, mediante tareas tales como el “diseño del plan de estudios […], su secuencia, carga horaria y organización de la estructura escolar”; la “selección de metodologías de aprendizaje”; el “diseño del sistema de evaluación de aprendizajes”; la “planificación micro-curricular”, y la “evaluación curricular” (Reforma del Bachillerato, 2001, art. 12). En otras palabras, esta reforma, con su énfasis en la concreción curricular por cada centro escolar, es indicadora de que el proceso de implementación de un sistema autonómico-desregulado seguía en la agenda pública del momento en Ecuador. En los años subsiguientes, la desregulación del sistema escolar ecuatoriano no siempre fue un proceso ordenado de traspaso de competencias. En algunos casos, se trató de procesos relativamente caóticos e improvisados. En una revisión de la gestión educativa de los gobiernos seccionales durante esos años, Juan Samaniego (2008) registra el hecho de que muchos gobiernos provinciales y municipales asumieron, entre 2000 y 2006, tres competencias educativas, en buena medida como reacción al “abandono” del Estado central. La primera consistió en “la asunción ‘de hecho’ de competencias de infraestructura y equipamiento” (p. 95), que consistían en su mayoría en la “reparación y construcción de aulas, dotación de mobiliario, construcción de baterías y cerramientos” (p. 96). La segunda fue la contratación de maestros “bonificados”, sin que mediara ningún acuerdo con el gobierno nacional. Finalmente, la tercera fue “la producción y distribución de textos escolares” (p. 101), que se realizó entre 2003 y 2005, mediante convenios firmados entre el Ministerio de Educación y algunos gobiernos provinciales. Segundo intento de cambio de la arquitectura institucional A partir de 2006, las tentativas de reformar la educación ecuatoriana cobraron un nuevo impulso con el Plan Decenal de Educación (PDE) 2006-2015, que fue votado por la mayoría de ecuatorianos y convertido en política de Estado, pero se percibía un agotamiento del proyecto descentralizador y un impulso por reposicionar el rol del Estado en la educación. La sexta política del PDE – mejoramiento de calidad y equidad de la educación e

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implementación del sistema nacional de evaluación– buscaba redirigir las acciones del Estado hacia el diseño y la implementación de modelos pedagógicos adecuados, de un sistema de evaluación de la calidad educativa y de un sistema de rendición de cuentas (Ministerio de Educación y Cultura del Ecuador, 2006; Ministerio de Educación del Ecuador, 2007), pero llama la atención constatar que, en la descripción de dicha política, no se mencionaba siquiera la palabra descentralización –que había estado tan en boga hasta hacía muy pocos años siempre que se hablaba de calidad educativa–, y tampoco se anunciaba qué forma de organización del sistema escolar, o modelo de arquitectura institucional, se aplicaría para fomentar la calidad en el sistema escolar ecuatoriano. Este impulso pendular, en dirección contraria a la descentralización, se vigorizó en los años siguientes, con el inicio del gobierno de Rafael Correa en 2007 y con la aprobación de la Constitución de 2008, la cual “eleva el protagonismo de la educación para el desarrollo social, el ejercicio de derechos y el buen vivir” (Luna & Astorga, 2011, p. 303). Aparte de destacar el papel central de la educación para la construcción de una sociedad más justa e igualitaria, la Constitución de 2008 también establece explícitamente la preponderancia del rol del Estado, al afirmar que La educación es un derecho de las personas a lo largo de su vida y un deber ineludible e inexcusable del Estado [cursivas añadidas]. Constituye un área prioritaria de la política pública y de la inversión estatal, garantía de la igualdad e inclusión social y condición indispensable para el buen vivir. (Constitución de la República del Ecuador, 2008, art. 26) Compárese esta declaración de principios con lo que decía la Constitución de 1998 sobre el mismo punto: “La educación es derecho irrenunciable de las personas, deber inexcusable del Estado, la sociedad y la familia [cursivas añadidas]; área prioritaria de la inversión pública, requisito del desarrollo nacional y garantía de la equidad social” (Constitución Política de la República del Ecuador, 1998, art. 66). La Constitución de 2008 estableció el contexto legal educativo que marcaría el trabajo de los siguientes años, cuando dispuso que “el Estado ejercerá la rectoría del sistema a través de la autoridad educativa nacional

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[es decir, el Ministerio de Educación], que formulará la política nacional de educación” (art. 344). Como parte de la rectoría sobre el sistema escolar, el mismo artículo agrega que el Estado “regulará y controlará las actividades relacionadas con la educación, así como el funcionamiento de las entidades del sistema”. Este camino hacia el fortalecimiento del Estado central en el sistema escolar se consolidó con la Ley Orgánica de Educación Intercultural (LOEI) (2011), que ratifica que el Ministerio de Educación, como rector del sistema escolar, “formulará las políticas nacionales del sector, estándares de calidad y gestión educativos, así como la política para el desarrollo del talento humano del sistema educativo” (art. 22). En el mismo artículo agrega que el Ministerio tendrá competencia exclusiva “sobre la provisión de recursos educativos […] y de manera concurrente con los […] gobiernos autónomos descentralizados”. La LOEI también establece que el Ministerio de Educación “ejerce la rectoría sobre el Sistema Nacional de Educación a nivel nacional” y que “le corresponde garantizar y asegurar el cumplimiento cabal de las garantías y derechos constitucionales en materia educativa, ejecutando acciones directas y conducentes a la vigencia plena, permanente de la Constitución de la República” (art. 25). Dentro del marco legal instituido entre 2008 y 2012, el Ministerio de Educación adoptó un nuevo estatuto orgánico de gestión organizacional por procesos y reordenó el sistema educativo ecuatoriano en 9 zonas, 140 distritos y 1.142 circuitos educativos, mediante un nuevo modelo de gestión desconcentrada (Ministerio de Educación del Ecuador, 25 de enero de 2012), acciones que fueron implementadas por el Gobierno en sus primeros años (Cevallos Estarellas, 2015). En el mencionado Acuerdo Ministerial 020-12, se reflexiona que, debido a “la importancia estratégica” que tiene la educación para el desarrollo del país, se hace necesaria “una rectoría fuerte sobre la implementación de políticas educativas, a la vez que [se] requiere de un mecanismo ágil y eficiente para la implementación y gestión de los programas educativos” (art. 5). De esta reflexión se colige la necesidad de “una tipología que favorezca la recuperación y fortalecimiento de la rectoría de la autoridad educativa nacional, lo cual implica una alta desconcentración de la gestión y un bajo nivel de descentralización” (art. 5).

Capítulo 2 - Cambiar la arquitectura institucional del sistema escolar...

Es importante precisar que este modelo de gestión recupera la idea de la desconcentración educativa como punto intermedio entre centralización y descentralización, es decir, se trata de un modelo en el que el Estado central retiene la rectoría, pero transfiere algunas de sus competencias en el ámbito de la educación a unidades gubernamentales territoriales jerárquicamente dependientes (en este caso, a las zonas, los distritos y los circuitos), las cuales “permanecen bajo la autoridad del gobierno central” (Malgouyres, 2014, párr. 3). En esta misma línea, el gobierno del Presidente Correa ha manifestado en numerosas ocasiones que una de sus metas educativas ha sido “recuperar la rectoría del Estado” sobre el sistema escolar y que con esta decisión “se superan años de confusión y ambigüedad en la asignación de responsabilidades dentro del proceso educativo, con el consecuente descuido que sufrió el sistema nacional de educación” (Ministerio de Educación del Ecuador, 2012, p. 15). Sin embargo, ¿significa esto que el Gobierno propuso el retorno al modelo de arquitectura institucional burocrático-regulado? Por el contrario, del análisis de los documentos legales vigentes, es indudable que el Ministerio de Educación planteó, empezó a implementar y aún no ha abandonado oficialmente un modelo de arquitectura institucional de tipo autonómico-regulado, que se exterioriza en la sustitución oficial del antiguo sistema de supervisión educativa, característico del modelo escolar centralizado-regulado, por un nuevo sistema, conocido como “de apoyo y seguimiento a la gestión educativa”, que es consistente con el modelo autonómico-regulado. En la LOEI, este sistema se manifiesta en la creación de dos nuevos cargos: asesores educativos y auditores educativos, como reemplazo de los antiguos supervisores educativos y cuyas funciones están descritas en el artículo 114 de dicha ley. Adicionalmente, el artículo 31 de la LOEI estipula que el consejo académico de cada circuito educativo tendrá, entre sus competencias, la de “impulsar la calidad educativa en los establecimientos del circuito, conjuntamente con asesores y auditores educativos” (Ley Orgánica de Educación Intercultural, 2011, art. 31, literal b). Los asesores y auditores educativos también se mencionan en los artículos 122, 123 y 124 y en la disposición transitoria 28 de la LOEI. Por

su parte, el sistema de apoyo y seguimiento a la gestión educativa también está plasmado en el Reglamento General a la Ley Orgánica de Educación Intercultural (2012), en los artículos 19, 44, 88, 93, 95, 101, 102, 115, 276, 281, 317, 325, 326 y en la disposición transitoria 30 de dicho Reglamento. En cuanto a las funciones de asesores y auditores, éstas se explican con mayor detalle en los artículos 309 y 310, respectivamente. El intento de cambio de arquitectura institucional en Ecuador se declara en la siguiente cita extensa, extraída de un documento oficial del Ministerio de Educación: Bajo el antiguo marco legal, la planta central del Ministerio de Educación emitía normativas que se debía transmitir a los establecimientos para su cumplimiento, con resultados no siempre exitosos. En el nuevo marco legal, pero en especial en la LOEI y en su Reglamento, se definen mecanismos que permiten cambiar esa dinámica y lograr que las propias escuelas y los propios actores del sistema se conviertan en los principales agentes del cambio, con los siguientes mecanismos: • A la planta central del Ministerio de Educación le corresponde la responsabilidad de instituir estándares de calidad educativa, que son descripciones de los logros esperados de los actores e instituciones del sistema educativo; • Al Instituto Nacional de Evaluación Educativa le corresponde evaluar, sobre la base de dichos estándares, los aprendizajes de los estudiantes y el desempeño de los profesionales de la educación; • A los establecimientos educativos les corresponde autoevaluarse y crear planes de mejora para alcanzar los estándares de calidad educativa; • A los asesores educativos les corresponde orientar la gestión institucional de cada establecimiento educativo hacia el cumplimiento de dichos estándares; • Finalmente, [a] los auditores educativos les corresponde realizar una evaluación externa acerca de la calidad y los niveles de logro alcanzados –en relación con los estándares de calidad educativa– por las instituciones

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educativas. (Ministerio de Educación del Ecuador, 2012, p. 18). ¿Cuánto se ha avanzado en Ecuador en la implementación territorial de un modelo autonómicoregulado de arquitectura institucional? Indudablemente se han realizado algunas acciones concretas que van en dirección de una implementación progresiva del modelo, entre las que se pueden destacar las siguientes: a) En diciembre de 2013, el Ministerio de Educación publicó, mediante el Acuerdo Ministerial 450-13, el Modelo Nacional de Apoyo y Seguimiento a la Gestión Educativa (Ministerio de Educación del Ecuador, 5 de diciembre de 2013). Este modelo tiene dos objetivos: el primero, conocido como asesoría educativa, es “acompañar y brindar asistencia técnica” a las escuelas en sus procesos de mejoramiento de la calidad. El segundo, conocido como auditoría educativa, es “monitorear y evaluar a las instituciones en el marco de los procesos de innovación para su mejora continua y el cumplimiento de los objetivos educacionales” (p. 5). Como puede verse, ambos objetivos del modelo de apoyo y seguimiento coinciden con las funciones de “asistencia técnica” y de “control” (Aguerrondo & Xifra, 2012b, p. 7), respectivamente, revisadas en este capítulo cuando se describió el modelo autonómico-regulado. b) En la línea anterior, el Ministerio de Educación ha publicado algunos documentos indispensables para el trabajo de asesores y auditores educativos. Por ejemplo, el Manual de asesoría de calidad, el Código de ética del asesor educativo, el Manual de auditoría de calidad y el Código de ética del auditor educativo, los cuales pueden ser descargados de la página web Asesores / auditores educativos (Ministerio de Educación del Ecuador, 2013), así como en las páginas web Asesoría a la gestión educativa (Ministerio de Educación del Ecuador, 2015a) y Auditoría a la gestión educativa (Ministerio de Educación del Ecuador, 2015b). c) Hasta la fecha, ha habido algunos procesos de formación de asesores y auditores, manejados directamente por el Ministerio de Educación, pero los resultados de dichos procesos no han sido

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publicados. En el sitio web del Ministerio se pueden descargar dos instructivos para los aspirantes a convertirse en asesores y auditores educativos (Ministerio de Educación del Ecuador, 2014a, 2014b) y existe una página web exclusivamente dedicada a concursos vigentes “Quiero ser asesor o auditor educativo” (Ministerio de Educación del Ecuador, s.f.) con información sobre los concursos de méritos y oposición para asesores y auditores. Sin embargo, la información encontrada en esta página web no está completa ni actualizada. Allí constan enlaces para cuatro concursos, de los cuales solamente el primero aparece como cerrado. Los tres restantes aparecían como abiertos hasta fines de marzo de 2016, pero al entrar en cada uno de los enlaces se encuentra lo siguiente: i. el concurso número 2 está en proceso de actualización, por lo que se pide al público que “esté pendiente a las próximas publicaciones”, anuncio que aparece junto a la fecha 2 de febrero de 2015 (Ministerio de Educación del Ecuador, s.f.); ii. el concurso número 3 tuvo un curso de formación efectuado entre el 5 de enero y el 9 de abril de 2015, aunque no dice cuándo fueron o serán las pruebas de conocimientos específicos ni tampoco cuándo se hará la publicación de resultados, pues al lado de esas etapas aparece la frase “en proceso de actualización”, por lo que también se pide estar “pendiente a las próximas publicaciones” (Ministerio de Educación del Ecuador, s.f.); y iii. el concurso número 4 contiene la misma información que el concurso número 3. El dato más reciente que muestra es que la declaratoria de idoneidad de los candidatos se hizo el 23 de marzo de 2015, pero no hay más información, por lo que nuevamente se pide estar “pendiente a las próximas publicaciones” (Ministerio de Educación del Ecuador, s.f.). En resumen, de los cuatro concursos abiertos para seleccionar asesores y auditores, uno está cerrado, y sin información sobre resultados, y los tres restantes están abiertos desde el primer trimestre de 2015,

Capítulo 2 - Cambiar la arquitectura institucional del sistema escolar...

pero tampoco incluyen información sobre cuándo concluirán o cuándo se publicarán los resultados. d) Actualmente, el sistema escolar ecuatoriano cuenta con 98 asesores (Ministerio de Educación del Ecuador, 2015c) y 49 auditores (Ministerio de Educación del Ecuador, 2015b) que están nombrados. Todos ellos presumiblemente concluyeron con los procesos de formación, pasaron los concursos de oposición y méritos, y actualmente tienen su respectivo nombramiento. e) Un elemento complementario del sistema de apoyo y seguimiento es el fortalecimiento profesional del rol del directivo del centro escolar, como líder pedagógico. En este ámbito, el principal y tal vez único logro hasta ahora ha sido que en la LOEI se les adjudicó a los directivos, por primera vez, un salario proporcional a sus responsabilidades profesionales. f) Otro elemento complementario del sistema de apoyo y seguimiento es el mejoramiento del sistema de evaluación. Al respecto, se ha diseñado un sistema de evaluación educativa integral, implementado por el Instituto Nacional de Evaluación Educativa (Ineval), para dar retroalimentación permanente a los centros escolares, lo que a su vez les permitirá diagnosticar fortalezas y debilidades (Cevallos Estarellas, 2015). Tal vez el avance más prometedor es el hecho de que Ineval está preparando un modelo muy interesante de índices de calidad educativa –centrado en pocos indicadores, tales como resultados de aprendizaje estudiantil, retención de estudiantes en la escuela, clima escolar, equidad– que permitirá que las escuelas se concentren en el mejoramiento de sus prácticas con estos objetivos de calidad en mente, y que no dispersen sus esfuerzos en el cumplimiento de requisitos meramente burocráticos. La elección del modelo de apoyo y seguimiento a la gestión educativa por parte del Ministerio de Educación del Ecuador, y el inicio de su aplicación a partir de 2011, constituyó un evento inusual en las reformas educativas de América Latina que, por lo general, se decantan por el modelo burocrático-regulado o por el modelo autonómico-desregulado de arquitectura institucional

educativa. Esta novedad ha sido advertida en algunas publicaciones internacionales (por ejemplo, Aguerrondo & Xifra, 2011, 2012a, 2012b; Van Damne, Aguerrondo, Burgos, & Robalino, 2013). Estas fuentes coinciden en aplaudir esta medida del gobierno ecuatoriano e incluso en señalarla como “excepcional y hasta contra-cultural” (Aguerrondo & Xifra, 2012b, p. 21) en el contexto de la “tradición cultural y administrativa” latinoamericana de “Estado jerárquico-burocrático” (p. 8), por lo que “su análisis resulta muy aleccionador en aras de la gestión de otros procesos similares” (p. 21). Sin embargo, cinco años después de la publicación de la LOEI (2011), y más de dos años después de la publicación oficial del Modelo Nacional de Apoyo y Seguimiento a la Gestión Educativa (Ministerio de Educación del Ecuador, 5 de diciembre de 2013), existen indicios de que el proceso de implementación de este modelo se encuentra en la práctica detenido. Ante la ausencia de información oficial emitida por el propio Ministerio o de una investigación empírica que diagnostique la situación actual, a continuación se señalan algunas consideraciones preocupantes, extraídas de la observación directa del autor y principalmente del informe final de la evaluación de la LOEI, encargado por la Asamblea Nacional (Comisión de Educación, Cultura y Ciencia y Tecnología de la Asamblea Nacional [CECCYT], Organización de Estados Iberoamericanos [OEI], Visión Mundial, Consejo Nacional de la Niñez, & UNICEF, 2014). En el marco de esta evaluación, se realizaron grupos focales para recoger anónimamente las opiniones de 737 actores del sistema escolar (p. 200), entre las que figuran algunas opiniones críticas y quejas sobre el funcionamiento del Modelo de Apoyo y Seguimiento a la Gestión Educativa: a) El número de asesores (98) y auditores (49) que han sido formados y que han recibido nombramiento es claramente insuficiente para atender las necesidades del sistema escolar ecuatoriano. Este hecho está agravado por su limitada distribución, únicamente en las zonas de planificación 6, 7, 8 y 9 (Ministerio de Educación del Ecuador, 2015b, 2015c), por lo que no cubren la mayor parte del territorio nacional. Esta observación es constatada por numerosos actores del sistema escolar que fueron entrevistados en los grupos focales de la evaluación de la LOEI,

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quienes se quejaron de que sus escuelas no tenían acceso a asesores y auditores (CECCYT et al., 2014, p. 121). b) El Ministerio no ha dado a conocer sus planes para formar y seleccionar los asesores y auditores que se requieren para que el Sistema de Apoyo y Seguimiento pueda funcionar normalmente. En 2013 se impartieron 194 horas en cursos del programa SíProfe, específicamente dirigidos a asesores y auditores, tales como “Análisis de la información estadística”, “Cómo aprende la gente”, “Cuidado de la calidad”, “Fundamentos de la calidad educativa” e “Innovación institucional” (CECCYT et al., 2014, p. 69). Sin embargo, en 2014, el Ministerio de Educación interrumpió este programa de formación continua y no se dispone de datos más actualizados. Un comentario relacionado con este problema, que fue mencionado en los grupos focales de la evaluación de la LOEI, es que los procesos de selección de asesores y auditores son excesivamente exigentes –en referencia a los numerosos años de experiencia que se requieren para concursar, así como el haber ocupado ciertos cargos, como el de mentor–, por lo que muchos cargos terminan desiertos u ocupados por los antiguos supervisores (CECCYT et al., 2014, p. 121). c) Así como los programas de formación de asesores y auditores han sido insuficientes, del mismo modo existe un serio problema relacionado a la deficiente formación de directivos en Ecuador. En 2012, se impartieron 60 horas del curso “Gestión pedagógica para directores”, ofrecido por el programa SíProfe (CECCYT et al., 2014, p. 69), pero no se ha informado sobre los resultados de nuevos cursos para directivos. Tampoco hay información de parte del Ministerio de Educación acerca de la formación de docentes-mentores, es decir, maestros solventes y experimentados que se especializan en ayudar a docentes con menos experiencia o con deficiencias en su formación. Según fuentes del propio Ministerio, existen solamente 18 mentores a nivel nacional, que fueron debidamente formados para ese cargo. Sin embargo, se encuentran trabajando como maestros de clases regulares, en lugar de desempeñarse como mentores.

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d) Hasta ahora se ha hecho muy poco para explicar cómo funcionarían las escuelas dentro de una arquitectura institucional basada en el Modelo de Apoyo y Seguimiento, y sobre todo para persuadir a los actores del sistema escolar y a sus usuarios de las ventajas de dicha arquitectura. Debe tomarse en cuenta que, debido al contexto cultural existente, la implementación exitosa de esta arquitectura exigiría un cambio muy difícil de conseguir: la corresponsabilidad de las escuelas con el Estado para el desarrollo profesional de sus docentes y directivos y, por ende, su progresiva autonomía, por lo que sería ingenuo esperar que este modelo se haga realidad espontáneamente. e) Del mismo modo, tampoco se ha avanzado en la construcción de un sistema de información –absolutamente necesario para implementar el Modelo de Apoyo y Seguimiento– que permita determinar las necesidades de las escuelas y, por consiguiente, ajustar las acciones de apoyo (de los asesores) y de seguimiento (de los auditores), de acuerdo con los resultados obtenidos en la evaluación. De esa manera, las escuelas con resultados insuficientes podrán recibir más ayuda del Estado mediante sus instancias desconcentradas, y aquellas con mejores resultados podrán obtener más autonomía para hacer innovaciones. f) Finalmente, el Ministerio de Educación ha emprendido algunas acciones que parecen no estar alineadas con el Modelo de Apoyo y Seguimiento, e inclusive pueden resultar contradictorias, y que en cierto modo marcan un retorno de hecho al viejo modelo burocrático-regulado. En los últimos años se han intensificado las actividades de control y de evaluación de las escuelas, que lamentablemente se han concentrado en los aspectos más fácilmente medibles de la calidad educativa. Así, por ejemplo, en la evaluación de la LOEI se denuncia que las escuelas están obligadas a entregar una cantidad excesiva de documentos y formularios como “evidencias”, sin que se “conozcan los motivos y las finalidades de este proceso” (CECCYT et al., 2014, p. 121). Dos afirmaciones expresadas por participantes de la evaluación refuerzan esta idea: en la primera se declara que una escuela, “después de haber

Capítulo 2 - Cambiar la arquitectura institucional del sistema escolar...

entregado a la autoridad distrital las cajas [cursivas añadidas] de evidencias solicitadas, tuvo que retirarlas para entregar la información en CD, ya que el espacio físico [en la dirección distrital] para almacenar la información era insuficiente” (p. 121). La segunda corresponde a un directivo que se quejó de “que la documentación solicitada, así como la retroalimentación recibida han estado marcadas por una gran arbitrariedad” (p. 121). El problema con estas exigencias a las escuelas es que no contribuyen a mejorar la calidad del servicio que ofrecen y, por el contrario, pueden dificultar la consecución de dicho objetivo. En otras palabras, se está volviendo a cometer el error del modelo burocrático-regulado, que intenta prescribir a las escuelas no sólo qué resultados deben conseguir, sino también cómo deben conseguirlos, en lugar de seguir la recomendación del modelo autonómicoregulado de establecer metas para las escuelas y ayudarlas a desarrollar capacidades que les permitan alcanzar la autonomía profesional. En definitiva, dado que la arquitectura institucional del sistema escolar ecuatoriano en los últimos años ha incrementado las instancias en las que el Estado regula minuciosamente el funcionamiento de las escuelas, de acuerdo con un modelo de intervención rígida, es muy probable que la arquitectura institucional establecida de hecho sea al menos parcialmente responsable de que las escuelas ecuatorianas no estén caminando hacia el ideal de autonomía institucional, sino regresando hacia la desprofesionalización y la dependencia, relacionadas con la hiper-regulación estatal.

modelo de organización escolar y se aproximen hacia un modelo autonómico-regulado (que, aunque figura en los documentos legales educativos vigentes, en la práctica no ha sido implementado). Esto permitirá a las escuelas convertirse en el principal motor o agente del mejoramiento de la calidad educativa, al crear las condiciones para un proceso gradual y progresivo de empoderamiento y conquista de la autonomía profesional. En este contexto, cambiar la arquitectura del sistema escolar ecuatoriano hacia un modelo autonómicoregulado significaría lograr que el Ministerio de Educación mantenga la rectoría del sistema escolar, con un liderazgo flexible que no sólo permita el desarrollo profesional de las escuelas, sino que también lo impulse mediante la implementación de un régimen de apoyo y seguimiento que promueva buenas prácticas educativas. En vista de todo lo anterior, la aplicación de un modelo autonómico-regulado de arquitectura institucional constituye la apuesta más prometedora para avanzar hacia el mejoramiento de la calidad educativa del sistema escolar ecuatoriano.

Conclusiones y recomendaciones La idea principal que se ha querido proponer en este capítulo es que un requisito para que las escuelas ecuatorianas mejoren la calidad del servicio educativo que ofrecen es que se cambie la arquitectura institucional del sistema escolar hacia un modelo autonómicoregulado. Una recomendación que se desprende de esta conclusión es que, en un sistema escolar como el ecuatoriano, que sigue siendo altamente centralizado e hiper-regulado, pese a los intentos hasta ahora fallidos de fomentar la autonomía de los centros escolares, se deberían poner en marcha acciones que intenten superar el actual

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Capítulo 2 - Cambiar la arquitectura institucional del sistema escolar...

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CAPÍTULO 3

Conexiones con la calidad educativa Tracey Tokuhama-Espinosa FLACSO-Ecuador, Harvard University Extension School

Resumen

No hay estudios sistematizados sobre la definición de “calidad educativa” en Ecuador. Tampoco existe un análisis de los logros del Plan Decenal 2006-2015 vinculados al nuevo Plan Decenal de Educación 2016-2025, que permita evaluar la coherencia de acciones y evidenciar cómo la definición de calidad educativa del país ha cambiado necesariamente de acuerdo a las prioridades dinámicas de la sociedad. Tampoco se cuenta con información sobre posibles contribuciones a la educación de calidad a través del uso de la tecnología educativa. Finalmente, no se conoce hasta qué punto mejoras en la educación podrían alcanzarse mediante la implementación de objetivos macro que transcienden la educación. Este capítulo pretende realizar un estudio internacional comparativo de definiciones de calidad educativa, seguido de una comparación del Plan Decenal de Educación 2006-2015 (PDE, 2006) con el Plan Decenal de Educación 2016-2025 (PDE 2016) que permita la identificación de lo que el país considera como prioridades en calidad educativa. Con el ánimo de contribuir a la calidad educativa del país, se realiza un análisis de la brecha del nuevo perfil del bachillerato ecuatoriano, que constituye un reto compartido de la sociedad y que necesariamente requiere de más acciones y más actores para su cumplimiento. En el análisis de esta brecha, se identificó algunas soluciones y propuestas que pueden ser logradas a través de la modalidad virtual y el uso de tecnología educativa. Se concluye con la propuesta de acciones posibles para incrementar la probabilidad de mejorar la calidad educativa en el país.

Introducción La conexión entre educación y el desarrollo Alrededor del mundo se ha discutido, debatido y celebrado el concepto de la calidad educativa, desde el establecimiento de la educación formal en el siglo XIX (Barber, 2009; Boning, 2007). La importancia de la educación como la plataforma sobre la cual los individuos pueden incrementar la posibilidad de movilización social y como la herramienta a través de la cual los gobiernos construyen sociedades innovadoras, ha servido para justificar continuas reformas en ese campo. La calidad educativa sirve por lo menos para dos propósitos: Por una parte, existe una correlación directa entre la calidad de la educación y el desarrollo (Ball, 2013; Hanushek, 2011); y, por otra para, entre la calidad educativa y el bienestar individual, la estabilidad económica, la generación de “capital humano y la capacidad para lograr la satisfacción de otras necesidades básicas” (Vos, 1998, pp.1). (Tokuhama-Espinosa, 2014, p.114)

para la toma de decisiones, que se centraron principalmente en los modelos basados en la evidencia (Davies, 1999; Shaneyfelt, Baum, Bell, Feldstein, Houston, Kaatz,... & Green, 2006; Slavin, 2002) (Tokuhama-Espinosa, 2015, pp. 117-118). Los intentos más recientes de construir un sistema de indicadores para valorar todos los aspectos de calidad educativa incluyen modelos que unifican elementos anteriores con nuevos datos sobre las influencias en el rendimiento escolar de Hattie y colegas; indicadores especialmente relacionados con la docencia (Hattie, 2009, 2011; Hattie & Anderman, 2013); así como la valorización de indicadores inicialmente ignorados por su complejidad, como la interacción docente-estudiante (Darling-Hammond & Bransford, 2007), la relación afectivo-cognitiva (Immordino-Yang, 2007), la dinámica social en entornos sociales (Christakis & Fowler, 2013), entre otros. “Calidad educativa” es un concepto complejo. Existen, por lo menos, ocho tipos de conexiones presentes en la educación de hoy que sirven como senderos hacia la calidad y que están asociados con indicadores importantes en la educación, anteriormente no medidos.

¿Cómo se mide calidad educativa?

1. La importancia de la relación estudianteprofesor y sus interacciones diarias crea una conciencia sobre el rol de las conexiones humanas y la importancia del balance entre formación cognitiva, afectiva, social y emocional.

Tradicionalmente, la “calidad educativa” depende de las prioridades, los valores, los presupuestos y las promesas a la sociedad de parte del Estado. El desarrollo de un marco conceptual dentro del cual se pueda analizar la “calidad educativa” ha estado en proceso por varios años.

2. El ambiente de aprendizaje puede ser positivo y proteger al individuo, o tóxico y de riesgo, dependiendo de las conexiones laborales entre sus miembros (dirigentes, directivos, docentes, estudiantes y personal administrativo y de soporte).

Después de que los modelos de la década de 1980 fueron rechazados debido a su “énfasis en la causalidad y la falta de poder interpretativo” (Bottani, 1998, p.62), el International Indicators of Education Systems (INES [Indicadores Internacionales de Sistemas Educativos]) fue creado (Bottani & Tuijnman, 1994). Posterior a este esfuerzo internacional, varios grupos, incluyendo think tanks, organizaciones no gubernamentales, universidades y otras instituciones contribuyeron al desarrollo de nuevos marcos conceptuales

3. El concepto de la conectividad tecnológica facilita una mayor conexión entre individuos, ideas, e ideologías.

Existe evidencia que al mejorar la educación, mejora la sociedad en general (Hanushek, 2011).

82

4. Se reconoce que la sociedad depende de las universidades, colegios, escuelas y familias para dar continuidad a los aprendizajes del individuo a lo largo de su vida, creando conexiones entre saberes y la construcción de conocimiento.

Capítulo 3 - Conexiones con la calidad educativa

5. El mundo rodea al individuo con oportunidades de crecimiento todos los días, a través de experiencias de la educación formal y no formal, las cuales crean conexiones entre escuelas, museos, parques y otros contextos de la sociedad. 6. El aprendizaje en sí depende de nuevas conexiones neuronales que se forman todos los días en el cerebro y que requieren de una buena nutrición, estímulo y adecuado descanso. 7. La interdependencia de la comunidad, la escuela y la familia para lograr ciudadanos con competencias para la academia y para la vida resulta más evidente al reconocer que la educación no puede estar en manos de un solo actor. 8. Y aunque muchos, en cada campo niegan la realidad, el sector público, los empresarios y la sociedad civil están conectados en una relación simbiótica que resulta en prosperidad o fracaso mutuo, a través de conexiones económicas, políticas, sociales, y culturales. La conexión entre estándares y calidad relativa Este ensayo toma como premisa que la definición de “calidad educativa” es multidimensional y fluctúa dependiendo del país, los tiempos y las demandas sociales (Tokuhama-Espinosa 2015). Con el fin de medir la calidad de la educación con éxito, Scheerens argumenta que la “calidad” debe ser evaluada de varias maneras, desde diversos ángulos y desde distintas perspectivas (2011). Si bien existe una acumulación de datos sobre los distintos elementos que pueden contribuir a la calidad educativa de un país, nadie tiene la posibilidad de medir todos los indicadores todo el tiempo y, por ende, se los selecciona en base a prioridades y considerando sus limitaciones. En los últimos cuarenta años, los 34 países de la OCDE (Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico) han usado 217 distintos indicadores para medir calidad educativa. Se puede dividir estos 217 indicadores en 11 categorías: 1. Cobertura (por ejemplo: reducir barreras de

acceso). 2. Equidad e igualdad (por ejemplo: en etnia, género, nivel socio-económico, región, nutrición). 3. Retención y eficiencia terminal (por ejemplo: tasa neta de culminación, rezago, abandono escolar). 4. Estándares (por ejemplo: del sistema, del liderazgo administrativo, de enseñanza, curriculares, del estudiante, del ambiente escolar). 5. Logros académicos (por ejemplo: Matemáticas, Lenguaje, Ciencias).

en

6. Docencia y enseñanza (por ejemplo: formación, características (género, nivel socioeconómico, edad, etc.), conocimiento profesional y destrezas, condiciones de trabajo, auto-estima y estatus social, estabilidad en el trabajo, enseñanza y didáctica, pedagogía). 7. Evaluación (por ejemplo: de los docentes, del rendimiento académico, comparaciones internacionales, exámenes nacionales). 8. Financiamiento (por ejemplo: presupuesto en relación al PIB, por cada nivel de educación, por regímenes especiales de educación, porcentaje en instituciones privadas, porcentaje presupuestario cubierto por pensiones, porcentaje dedicado a mantenimiento de la infraestructura). 9. Gobernanza (por ejemplo: estructura organizacional, toma de decisiones, manejo del presupuesto). 10. Familia y comunidad (por ejemplo: nivel de interacción escuela-comunidad y viceversa, nivel de sensibilidad de las instituciones educativas a las necesidades de la economía local en términos de carreras y preparación para el sector laboral). 11. Contexto, cultura, marco legal y demográfico (por ejemplo: tipos de condiciones relevantes a la educación) (Tokuhama-Espinosa, 2015, p.126). Hoy en día la comunidad internacional de investigadores

83

educativos reconoce la complejidad de medir la calidad educativa y ha cedido la decisión final a cada actor (WERA, 2015). Lo que sí se ha consensuado es que todas las once categorías de indicadores mencionados deben ser revisados en comparación con las prioridades, los presupuestos, visiones de desarrollo y compromisos con los otros entes que conforman la sociedad.

Figura 1. Relación ente visión, objetivo, meta, acción e indicadores

VISIÓN

¿Cómo se toma decisiones sobre la selección de los indicadores de calidad?

OBJETIVO

META

ACCIÓN

INDICADOR

Elaborado por: La autora

manera en que se los seleccionan, los indicadores deben ser utilizados para medir los logros cumplidos por ciertas acciones, que a su vez sirven para lograr determinadas metas u objetivos (Veenhoven, 2002) (Ver Figura 1).

Debido a la cantidad de indicadores posibles, los países deben tomar decisiones sobre las prioridades de las políticas públicas deseadas y, preferiblemente, esta decisión no debe ser realizada sólo por el gobierno de turno, sino también con visión de largo plazo (ver Reynolds, Temple, Robertson & Mann, 2001). Esta toma de decisiones sobre los indicadores varía según el país. En algunos casos, la selección de indicadores prioritarios para medir la calidad de la educación depende de las autoridades del Ministerio de Educación (por ejemplo, en Perú [ver Balarin, 2014]).En otros casos, los ciudadanos votan para definirlos (por ejemplo, en Suiza [ver Gonon & Maurer, 2012]); y, en otros, son estipulados de acuerdo a objetivos macro del Estado (por ejemplo, en Singapur [ver Gopinathan, 2001]). Independientemente de la

Como los presupuestos para la educación son limitados, la mayoría de los países no pueden medir todo lo deseable y tienen que elegir entre varias opciones. Históricamente, se puede identificar países que eligieron indicadores no porque eran los mejores para medir logros en el cumplimiento de una política pública u objetivo específico, sino porque requerían datos fáciles de recolectar y/o analizar, o implicaban menores costos en relación a otras alternativas (Little, Lindenberger & Nesselroade, 1999). En otros casos, hay países en

Tabla 1. Matriz para selección de indicadores Categoría de indicador

Visión de desarollo 1

Cobertura Equidad e Igualdad Retención y Eficiencia Terminal Estándares Logros Académicos Docencia y Enseñanza Evaluación Financiamiento Gobernanza Familia y Comunidad Contexto, Cultura, Legal y Demográfico Fuente: Autora, 2015

84

2

3

4

Prioridades 1

2

3

Presupuesto 4

1

2

3

4

Capítulo 3 - Conexiones con la calidad educativa

donde se ha seleccionado medir los indicadores que resultan favorables para el gobierno o, en otros, sólo los indicadores que son recomendados por organizaciones internacionales como las Naciones Unidas (2000), Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO), el Fondo para la Infancia de las Naciones Unidas (UNICEF), la Organización de Estados Iberoamericanos (OEI) o la Organización para la Cooperación Económica y el Desarrollo (OECD) (Putnam, 2001) (Ver Tabla 1). Estándares de calidad en América Latina y el Ecuador Los países de América Latina han participado en una serie de reformas en su afán de integrarse mejor en la sociedad del conocimiento (Aguerrondo, 1998; Esteve,

2003; Tedesco, 2004) y, por ende, han pasado por una reflexión seria sobre la calidad educativa. Ecuador no es una excepción. Empezando por la Reforma Curricular de 1996, el país ha experimentado varios acercamientos al concepto de calidad y optado por distintas prioridades en la agenda educativa. Las políticas de Educación priorizadas por el gobierno fueron articuladas en el Plan Nacional de Educación (PDE) 2006-2015. El PDE 20062015 fue propuesto por un gobierno (el del Presidente Palacio), votado en referéndum y aplicado por otro gobierno (el del Presidente Correa) (Ministerio de Educación, 2006), que recientemente ha propuesto el Plan Nacional de Educación de 2016-2025 (Ministerio de Educación, 2016) (Ver Figura 2). La Figura 2 muestra las iniciativas contempladas por el

Figura 2: Comparación de políticas: PDE 2006-2015 y Objetivos 2015-2025

PDE 2006 - 2015

PDE 2016 - 2025

Política 1:

Universalización de Educación Infantil [Inicial]

Calidad Objetivo 1:

Garantizar oportunidades de aprendizaje para desarrollar una comunidad educativa justa, solidaria e innovadora

Política 2:

Universalización de Educación General Básica

Calidad Objetivo 2:

Mejorar los resultados de aprendizaje medidos a través de un sistema integral de evaluación de la calidad

Política 3:

Incremento en la matricula en el Bachillerato hasta alcanzar al menos 75% de la población correspondiente.

Gestión Objetivo 1:

Convertir la política educativa en una política de estado y generar corresponsabilidad de la comunidad en su diseño, implementación y seguimiento

Política 4:

Erradicación del analfabetismo y fortalecimiento de la educación alternativa

Gestión Objetivo 2:

Usar eficiente y eficazmente los recursos públicos destinados a la educación

Política 5:

Mejoramiento de la infraestructura física y el equipamiento de las instituciones educativas

Cobertura Objetivo 1: educación inicial en diferentes

Política 6:

Mejoramiento de calidad y equidad de la educación e implementación del Sistema Nacional de Evaluación

Cobertura Objetivo 2: Lograr que la población culmine el

Política 7:

Revalorización de la profesión docente, desarrollo profesional, condiciones de trabajo y calidad de vida

Política 8:

Aumento del 0.5% anual en la participación del sector educativo en el PIB hasta alcanzar al menos el 6%

Garantizar que exista la oferta para la modalidades

bachillerato en la edad correspondiente

Garantizar y fortalecer la oferta de educación intercultural bilingüe para los Cobertura Objetivo 3: pueblos y nacionalidades, en todos los niveles Garantizar una oferta educativa pertinente Cobertura Objetivo 4: a toda la población con necesidades educativas especiales asociadas o no a una discapacidad

Fuente: Autora y Equipo Grupo FARO, 2015

85

Figura 3: Prioridades en los Planes Decenal de Educación 2006-2015 y 2016-2025 Categorías de indicadores de calidad educativa Cobertura

Política 1 CoberturaObjetivo 1

Política 2 CoberturaObjetivo 2

Equidad e Igualdad

CoberturaObjetivo 3

CoberturaObjetivo 4

Retención y Eficiencia Terminal

Política 1 CoberturaObjetivo 1

Política 2 CoberturaObjetivo 2

Política 5

Política 6

Estándares

Logros Académicos

Docencia y Enseñanza

(solo infraestructura)

Política 3

Política 4

Política 3

Política 4

-

PDE 2016 - 2025 No se trabajó

CoberturaObjetivo 1 Política 6 CalidadObjetivo 2 Política 7

-

Evaluación

Política 6 CalidadObjetivo 2

Financiamiento

Política 8 GestiónObjetivo 2

Gobernanza

CalidadObjetivo 1

Familia y Comunidad

CalidadObjetivo 1

Contexto Cultural, Legal y Demográfico

CalidadObjetivo 1

GestiónObjetivo 1

Fuente: Autora y Equipo Grupo FARO, 2015

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PDE 2006 - 2015

Prioridades

gobierno a inicios de 2016 en el PDE 2006-2015 y cómo la política pública educativa del país ha cambiado. Las prioridades que muestra la Figura 2 para ambos Planes han dado un giro desde la cobertura hacia otros indicadores de calidad relacionados con equidad (atender grupos vulnerables [Cobertura, Ob. 8] o tradicionalmente excluidos [Cobertura, Ob. 7]); con la búsqueda de continuidad a través de la expansión de la participación ciudadana (Gestión, Ob.1); y, con el deseo de “desarrollar una comunidad educativa justa, solidaria e innovadora” (Calidad, Ob.1). La importancia dada a la innovación es un enfoque nuevo del PDE 2016-2015 y refleja el interés del Ecuador de participar en mayor medida en la sociedad del conocimiento, tal como está proclamado en el Plan Nacional de Buen Vivir (2013) (Ver Figura 3). No se puede afirmar que todos los objetivos (las “políticas”) del gobierno planteados en 2006 fueron realizados hasta la fecha, pero sí se puede argumentar que en la historia del país no ha habido tanta inversión en Educación y que es evidente que hubo aportes

Capítulo 3 - Conexiones con la calidad educativa

Tabla 2. Alcances del Plan Decenal de Educación 2006-2015 Políticas de PDE 2006-2015 Política 1: Universalización de la Educación Infantil [Inicial]

Alcances hasta agosto 2014 Política 1: Universalización de la Educación Inicial de 0 a 5 años. En general: Presupuesto devengado en el 2013: 4,92 millones de USD Presupuesto devengado total de educación en el 2013 3 225,49 millones de USD Porcentaje de representación presupuesto devengando política 1 vs presupuesto total educación en el 2013 0,15% Indicadores de proceso y resultado: Tasa de crecimiento promedio del presupuesto codificado 2009-2013: 41,58% Tasa de ejecución promedio: 65,83% Tasa de cobertura de educación inicial en el 2013: 29,57%

Política 2: Universalización de la Educación General Básica

Política 2: Universalización de la Educación General Básica de primero a décimo. En general: Presupuesto devengado en el 2013: 1 792,63 millones de USD Presupuesto devengado total de educación en el 2013 3 225,49 millones de USD Porcentaje de representación presupuesto devengando política 1 vs presupuesto total educación en el 2013 55,58% Indicadores de proceso y resultado: Tasa de crecimiento promedio del gasto codificado 2009-2013: 9,28% Tasa de ejecución promedio: 98,28% Tasa neta de asistencia a EGB en el 2013: 96,14% Tasa bruta de asistencia a EGB en el 2013: 102,47%

Política 3: Incremento en la matrícula en el Bachillerato hasta alcanzar al menos 75% de la población correspondiente

Política 3: Incremento de la matrícula en el bachillerato hasta alcanzar al menos el 75% de la población en edad correspondiente. En general: Presupuesto devengado en el 2013: 361,35 millones de USD Presupuesto devengado total de educación en el 2013 3 225,49 millones de USD Porcentaje de representación presupuesto devengando política 1 vs presupuesto total educación en el 2013 11,20% Indicadores de proceso y resultado: Tasa de crecimiento promedio del presupuesto codificado 2009-2013: 7,44% Tasa de ejecución promedio: 98,85% Tasa neta de asistencia a Bachillerato en el 2013: 65,80% Tasa bruta de asistencia a Bachillerato en el 2013: 91,75%

Política 4: Erradicación del analfabetismo y fortalecimiento de la educación alternativa

Política 4: Erradicación del analfabetismo y fortalecimiento de la educación continua para adultos. En general: Presupuesto devengado en el 2013: 39,14 millones USD Presupuesto devengado total de educación en el 2013 3 225,49 millones de USD Porcentaje de representación presupuesto devengando política 1 vs presupuesto total educación en el 2013 1,21% Indicadores de proceso y resultado: Tasa de crecimiento promedio del presupuesto codificado 2009-2013: 11,06% Tasa de ejecución promedio: 94,82% Tasa de analfabetismo en el 2013: 6,71%

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Políticas de PDE 2006-2015

Alcances hasta agosto 2014

Política 5: Mejoramiento de la infraestructura física y equipamiento de las instituciones educativas

Política 5: Mejoramiento de la infraestructura y el equipamiento de las instituciones. En general: Presupuesto devengado en el 2013: 101,78 millones de USD Presupuesto devengado total de educación en el 2013 3 225,49 millones de USD Porcentaje de representación presupuesto devengando política 1 vs presupuesto total educación en el 2013 3,16% Indicadores de proceso y resultado: Tasa de crecimiento promedio del presupuesto codificado 2009-2013: 5,48% Tasa de ejecución promedio: 62,23%

Política 6: Mejoramiento de calidad y equidad de la educación e implementación del Sistema Nacional de Evaluación

Política 6: Mejoramiento de la calidad y equidad de la educación e implementación de un sistema nacional de evaluación y rendición de cuentas de sistema educativo. En general: Presupuesto devengado en el 2013: 34,52 millones de USD Presupuesto devengado total de educación en el 2013 3 225,49 millones de USD Porcentaje de representación presupuesto devengando política 1 vs presupuesto total educación en el 2013 1,07% Indicadores de proceso y resultado: Tasa de crecimiento promedio del presupuesto codificado 2009-2013: 111,54% Tasa de ejecución promedio: 77,52%

Política 7: Revalorización de la profesión docente, desarrollo profesional, condiciones de trabajo y calidad de vida

Política 7: Revalorización de la carrera docente y mejoramiento de la formación inicial, desarrollo profesional, condiciones de trabajo y calidad de vida. En general: Presupuesto devengado en el 2013: 479,08 millones de USD Presupuesto devengado total de educación en el 2013 3 225,49 millones de USD Porcentaje de representación presupuesto devengando política 1 vs presupuesto total educación en el 2013 14,85% Indicadores de proceso y resultado: Tasa de crecimiento promedio del presupuesto codificado 2009-2013: 58,57% Tasa de ejecución promedio: 93,09%

Política 8: Aumento del 0.5% anual en la participación del sector educativo en el PIB hasta alcanzar al menos el 6%

Política 8: Aumento del 0,5% anual en la participación del sector educativo en el PIB hasta alcanzar al menos el 6%. En general: Total del gasto devengado en el 2013: 3 225,49 millones de USD Indicadores de proceso y resultado: Tasa de crecimiento promedio del presupuesto codificado 2009-2013: 0,51 %

Fuente: Yánez, 2014.

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Capítulo 3 - Conexiones con la calidad educativa

importantes a la calidad educativa en el país. El balance de la inversión presupuestaria y logros cualitativos del PDE 2006-2015 están resumidos en la Tabla 2 (hasta agosto 2014).

PDE 2006-2015: cobertura, lo más importante para potenciar la equidad Con base en la Figura 3 y otros documentos de análisis del progreso educativo del Ecuador en los últimos años (PREAL, Fundación Ecuador & Grupo FARO, 2010), se puede interpretar que las prioridades del gobierno central del Ecuador en los últimos 10 años enfatizan en políticas relacionadas a la cobertura, para permitir el acceso de todos a la educación. El enfoque en cobertura ha sido promovido por entes internacionales como un primer esfuerzo en democratizar los procesos, motivar y, en ciertas instancias, desbloquear el acceso al sistema escolar para toda la población. Los 10 años obligatorios de educación básica para todos, tal como lo ha sugerido las Naciones Unidas (2015) han sido propuestos como un reto global en la búsqueda de mejores oportunidades para todos. Estos indicadores son considerados por la comunidad mundial como los mínimos avances aceptables, en su búsqueda de equidad (esta meta fue superada por Ecuador en 2008, cuando se estableció los 13 años de educación obligatoria). El gobierno hizo muchos esfuerzos en el primer Plan Decenal de Educación 2006-2015, pero se puede observar que hubo una carencia de involucramiento de otros actores de la sociedad educadora para el logro de las metas propuestas. Hubo poca participación ciudadana en la construcción de la Educación del país y no existe evidencia de que el gobierno reconociera la importancia de actores comunitarios de la sociedad civil y sus roles en los procesos de formación del individuo. Es importante anotar en la evaluación del PDE 20062015 que, aunque no fue anunciada explícitamente como parte del Plan, se desarrolló nueva legislación substancial relativa a la educación del país. Las nuevas leyes que regulan políticas en educación se encuentran en algunas secciones de la Constitución Política (2008), en la Ley Orgánica de Educación Intercultural (LOEI) (2011), en la Ley Orgánica de Educación Superior (LOES) (2010), en el Plan Nacional de Buen Vivir (2006, 2013), entre otros documentos. Este nuevo marco legal ha

permitido llamar la atención de la sociedad sobre la Educación y elevar la percepción sobre la importancia de su rol en el cambio deseado en el país. Así lo ha expresado SENESCYT, en el documento Transformación de la matriz productiva: Revolución productiva a través del conocimiento y el talento humano (2010). Además, en 2012, SENESCYT estableció la exigencia de obtener mínimo 800 puntos en el Examen Nacional para Educación Superior (ENES) para ingresar en la carrera de Educación a nivel de Licenciatura, generándose una reducción de candidatos para la carrera, en 2014 y 2015.

PDE 2016-2025: de cobertura a calidad, pero con poco énfasis en los docentes Al evolucionar en el concepto de calidad, Ecuador ha dado pasos para ir más allá de los “pisos” mínimos y alcanzar “techos” más altos, en términos de retos en calidad. En el Nuevo Plan Decenal 2016-2025, existe un énfasis bastante mayor en la importancia que se otorga a la corresponsabilidad en la participación de los otros actores en la Educación y en la formación del individuo en la sociedad. Además de este cambio, existe una mención explícita de inclusión de poblaciones tradicionalmente excluidas, marginalizadas o ignoradas por el sistema educativo, como las personas con capacidades especiales, y los indígenas (Cobertura, Ob. 3, Ob.4). No sólo está contemplado ampliar el involucramiento de más actores para cumplir con los objetivos en la Educación, sino que además, el nuevo Plan sugiere “convertir la política educativa en una política de Estado” (Gestión, Ob.1), lo que transciende gobiernos de turno y determina que las acciones en el ámbito de educación no se limiten al quehacer del Ministerio de Educación, sino que otros ministerios puedan generar respuestas a los retos educativos. Esta apertura a la participación de más actores en el desarrollo educativo del país abre las puertas a una variedad de iniciativas que el gobierno no puede hacer solo (tal como formar personas con valores o mejorar hábitos de estudio) y puede contribuir a potencializar la posibilidad de éxito y/o eficiencia de las acciones a ejecutar (como por ejemplo, la enseñanza de la materia de Emprendimiento, en colaboración con otros ministerios).

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Figura 4: Nuevo perfil del bachiller ecuatoriano Perfil del bachiller ecuatoriano y del ciudadano ideal 2015 Gobierno Local Empresarios Estudiantes Docentes Gobierno Central

Universidades Directores Comunidad Familias

1.

Comprendemos las necesidades y potencialidades de nuestro país y nos involucramos en la construcción de una sociedad democrática, equitativa e inclusiva.

2.

Actuamos con ética, generosidad, integridad, coherencia y honestidad en todos nuestros actos.

3.

Procedemos con respeto y responsabilidad con nosotros y con las demás personas, con la naturaleza y con el mundo de las ideas. Cumplimos nuestras obligaciones y exigimos la observación de nuestros derechos.

4.

Reflejamos y reconocemos nuestras fortalezas y debilidades para ser mejores seres humanos en la concepción de nuestro plan de vida.

5.

Tenemos iniciativas creativas, actuamos con pasión, mente abierta y visión de futuro; asumimos liderazgos auténticos, procedemos con pro actividad y responsabilidad en la toma de decisiones y estamos preparados para enfrentar los riesgos que el emprendimiento conlleva.

6.

Nos movemos por la curiosidad intelectual, indagamos la realidad nacional y mundial, reflexionamos y aplicamos nuestros conocimientos interdisciplinarios para resolver problemas en forma colaborativa e interdependiente aprovechando todos los recursos e información posibles.

7.

Sabemos comunicarnos de manera clara en nuestra lengua y en otras, utilizamos varios lenguajes como el numérico, el digital, el artístico y el corporal; asumimos con responsabilidad nuestros discursos.

8.

Actuamos de manera organizada, con autonomía e independencia; aplicamos el razonamiento lógico, crítico y complejo; y practicamos la humildad intelectual en un aprendizaje a lo largo de la vida.

9.

Asumimos responsabilidad social y tenemos capacidad de interactuar con grupos heterogéneos, procediendo con comprensión, empatía y tolerancia.

10. Construimos nuestra identidad nacional en busca de un mundo pacífico y valoramos nuestra multiculturalidad y multietnicidad, respetando las identidades de otras personas y pueblos. 11. Armonizamos lo físico e intelectual; usamos nuestra inteligencia emocional para ser positivos, flexibles, cordiales y autocríticos. 12. Nos adaptamos a las exigencias de un trabajo en equipo en el que comprendemos la realidad circundante y respetamos las ideas y aportes de las demás personas. Fuente: Autora.

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Capítulo 3 - Conexiones con la calidad educativa

El nuevo perfil del bachiller ecuatoriano Estos objetivos son coherentes con la propuesta del gobierno de contar con un nuevo perfil del bachiller, como un perfil del ciudadano deseable por todo el país (Ver Figura 4). La reevaluación del perfil del bachiller 2011 - 2015 conlleva muchas implicaciones para la educación formal e informal. El perfil del bachillerato consensuado permitirá un mejor uso de recursos e incrementará la posibilidad de lograr el reto de la sociedad del conocimiento y los aprendices del siglo XXI, pero para ello es preciso (a) alinear el currículo de toda la educación obligatoria con el perfil del bachiller (es necesario revisar el contenido curricular y las áreas de conocimiento elegidas, en función del cumplimiento del perfil); (b) alinear los indicadores, los estándares y las prácticas de evaluación (se requiere confirmar que los instrumentos de evaluación responden a las características del perfil), y ponerlos en conocimiento de todos los actores implicados en la educación; (c) determinar textos y otros materiales de soporte (hay que revisar la estructura y el contenido de los textos); (d) decidir el perfil del docente necesario (se debe reconsiderar el perfil docente basado en el perfil del estudiante); (e) crear programas de capacitación docente (es necesario revisar la formación inicial y la capacitación continua); (f) planificar prioridades presupuestarias (hay que considerar si las inversiones educativas corresponden a las demandas del perfil); y (g) determinar qué roles debe jugar cada uno de los actores relacionados con la Educación, incluyendo los miembros de la sociedad civil, especialmente, las universidades (se requiere analizar y elegir las mejores estrategias para reducir la brecha que existe entre el perfil del bachillerato y el perfil de ingreso universitario) (Tokuhama-Espinosa, 2016). Al analizar los objetivos macro del Estado, representados en las características del nuevo perfil del bachiller ecuatoriano, se puede identificar con claridad la brecha entre lo ideal (el perfil) y la situación actual.

El rol docente en la formación del perfil “No se puede pedir peras al olmo” es un dicho que implica que el Estado ecuatoriano no puede esperar llegar a este perfil de bachiller si los mismos docentes no cumplen con estas características. El nuevo perfil tiene muchas implicaciones para la formación docente. Si bien más y diversos actores son identificados como protagonistas de la educación ecuatoriana, el nuevo Plan carece de una mención explícita de los docentes en los objetivos. Existen referencias a la necesidad de “garantizar oportunidades de aprendizaje para desarrollar una comunidad educativa justa, solidaria e innovadora”(Calidad, Ob.1), que se presume involucra a los docentes. De igual manera, la referencia “mejorar los resultados de aprendizaje medidos a través de un sistema integral de evaluación de la calidad” (Calidad, Ob.2) hace presumir que incluye la labor del docente. También se espera “garantizar que exista la oferta para la educación inicial en diferentes modalidades” (Cobertura, Ob.1) y “lograr que la población culmine el bachillerato en la edad correspondiente” (Cobertura, Ob.2). Ambas dependen de la calidad de docencia, pero no se menciona al docente en forma explícita en ninguno de los objetivos del nuevo Plan. Sin embargo, se menciona cinco acciones que el gobierno plantea impulsar respecto a los docentes: 1. Implementación de evaluaciones periódicas para docentes. 2. Formación profesional integral (formación continua) y de 4to nivel para los maestros del Magisterio Fiscal, con pertinencia cultural. 3. Incorporación de docentes al Magisterio través de procesos méritos y oposición. 4. Generar sistemas de acompañamiento docente para la mejora continua. 5. Y, asociar el escalafón docente a los niveles de calidad educativa (Ministerio de Educación 2016a, p.2). Una posible interpretación es que la docencia recibirá atención a través de exámenes de ingreso a la carrera, evaluaciones periódicas y reconocimiento de su labor a través de un escalafón relacionado con “calidad

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Tal como se menciona en el mismo Plan Decenal de Educación 2016-2025, el rol de otros actores en la educación de calidad es de gran importancia. Es por esta razón que a continuación se analiza otros actores necesarios en el desafío del mejoramiento de la educación; se plantea una definición sobre los procesos educativos; y, se culmina con una definición del concepto “sostenible,” en el contexto de acciones educativas.

Existen múltiples actores que conforman la “sociedad educadora”, dentro de los cuales constan los tradicionales: estudiantes, docentes, directores y personal administrativo del sistema educativo en general. Además de estos actores, este trabajo contempla la importancia de otros anteriormente no reconocidos suficientemente en su rol en la educación, pero que influyen de manera fundamental en el desarrollo de las potencialidades del ser humano. Se incluyen los padres y madres de familia, la familia extendida (abuelos, tíos, etc.), medios de comunicación, actores culturales, científicos, tecnológicos, recursos de la comunidad, entre otros.

La conexión entre actores: ¿quién hace qué por la educación?

La conexión entre acciones y resultados: los procesos educativos

Se entiende que “la educación” del país incluye los sistemas formales y no formales, como escuelas, colegios, universidades, institutos, museos, centros comunitarios, parques y cualquier otro ámbito que instruye, enseña o influye en el desarrollo de potencialidades de un ser humano. En base a esta definición ampliada del concepto “educación” los actores educativos también deben ser redefinidos. La figura 5 ilustra algunos de los actores que influyen en el rendimiento académico y en el desarrollo holístico del individuo. (Ver Figura 5)

En este ensayo se entiende los procesos educativos como los pasos requeridos para el logro de los objetivos. Dentro de los procesos educativos se incluye la formación docente, la evaluación, la inclusión, la reforma curricular, entre otros. Se ilustra las relaciones entre las etapas de cumplimiento de los retos en la Figura 6.

educativa”. Además, estos aspectos muestran mejoras substanciales en relación al Plan de 2006. Estas propuestas son dignas de reconocimiento, pero no son suficientes.

El análisis de la brecha entre lo real y lo ideal en la calidad educativa en Ecuador

Figura 5: Actores en la sociedad educadora Acompañamiento Pedagóco Sistémico: Aprendizaje reflexivo Otras Instituciones Educativas

Familia

Redes, alianzas, federaciones, partnerships

Escuela Director Docente Estudiante

Instituciones comunitarias

Medios de Comunicación Organizaciones internacionales

Fuente: Autora

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Universidades y otras organizaciones de investigación

Gobierno Local

Gobierno Central Ministerios relacionados

Capítulo 3 - Conexiones con la calidad educativa

El análisis de la brecha es una metodología que permite evaluar el estado actual de una propuesta en comparación con el objetivo planteado. Al analizar la distancia entre lo actual y lo ideal, surgen acciones necesarias para “cubrir” la brecha (Ver Figura 6).

padres de familia, docentes, estudiantes, universidades, ministros del Estado, ex ministros de educación y otros miembros de la sociedad civil. Al analizar la brecha, se encuentra varios desafíos pendientes que se describe a continuación (Ver Figura 7).

En el caso de la educación en Ecuador, se puede usar los logros en educación del Plan Nacional de Educación 2006-2015 y otros avances en los ámbitos legal y social para determinar el estado actual de la educación. Por otra parte, este estudio sugiere usar el nuevo perfil del bachiller como el “ideal deseado” que debe ser consensuado entre varios actores, incluyendo madres y

Desafíos presentes y futuros Si bien existen avances importantes en la educación ecuatoriana gracias a los esfuerzos de las últimas décadas, aún se evidencia varios problemas que enfrenta la calidad de la educación en el Ecuador. En esta sección se busca abrir el debate y la reflexión

Figura 7: Objetivos de la educación de calidad

Retención y Eficiencia Terminal Familia y Cobertura Comunidad Equidad Estándares e Igualdad Gobernanza

Logros Académicos Docencia y Enseñanza Contexto, Cultural, Legal y Demográfico

Evaluación Financiamiento

Fuente: Autora y Equipo de Grupo FARO

Figura 6: Análisis de la brecha entre lo real y lo ideal en la calidad educativa ecuatoriana

Donde estamos

Logros PDE 2006 - 2015

Donde queremos estar

Perfil bachiller (ciudadano)

Acciones necesarias para llenar la brecha entre lo actual y lo ideal Fuente: Autora

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Tabla 3: Problemas, preguntas, propuestas y responsables

Problema DOCENCIA: Calidad insuficiente Escasez de candidatos (bajo interés en la carrera docente) Desvalorización de la profesión en la sociedad

Pregunta ¿Cómo formar docentes que fortalezcan el desarrollo del estudiante integral de acuerdo a estándares y necesidades nacionales e internacionales que modela el nuevo perfil? ¿Cómo actualizar los profesores para que sean docentes del siglo XXI?

¿Quién debe/quiere ser docente? ¿Cómo seleccionar y conservar los mejores docentes (para el sistema público)?

ARTICULACIÓN: Falta de articulación entre teoría-práctica e investigación

¿Cómo implementar la Reforma Curricular en las aulas con flexibilidad, pertinencia y relevancia?

Falta de articulación entre niveles de formación

Propuesta Formación docente inicial y continua integrada a formación de estudiantes para crear una “comunidad de aprendizaje” Actualizar al cuerpo docente y formar nuevos docentes con competencias en neurociencia educativa, tecnologías, a través de un currículo basado en competencias y aplicaciones prácticas Acompañamiento formativo entre: escuela y universidad “docente bueno” + “docente en formación” + “docentes en servicio” + estudiantes

Responsables Estudiantes Docentes Sistema Educativo Actores Sectores intersectoriales

Docentes Escuelas Universidades Sistema Educativo Sociedad

A través de: inclusión entre niveles y aprovechamiento del experticia existente, apoyo pedagógico, recursos bibliográficos, recursos tecnológicos, para una formación docente de calidad

¿La Reforma Curricular en el sistema educativo y en la Falta articulación entre la escuela, educación superior significa un la comunidad y el Estado verdadero cambio en la Educación en el Ecuador?

Integralidad del sistema: articulación de perfiles y de teoría-práctica-investigación en la formación docente y en el sistema educativo

Escuelas Universidades Comunidad Empresarios Museos

EDUCACIÓN INCOMPLETA:

Formar docentes y crear redes de aprendizaje e investigación con plataformas digitales para dar acceso a la educación de calidad (que fomente la inclusión de poblaciones vulnerables, fuera del sistema escolar, rurales, encarceladas, embarazadas, discapacidades) a todo nivel (educación inicial hasta universidad) a través de la educación en línea

Docentes

Rezago escolar (casi 40% de la población de más de 18 años no tiene Bachillerato) Escasez de conocimiento del entorno y el mundo Déficit de investigación en el país; poco contacto con “la sociedad de conocimiento” Poca comprensión de la conectividad y los recursos digitales

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¿Cómo crear la oportunidad para educación para todos, escolaridad completa a toda la población? ¿Cómo conectar la escuela con la sociedad y el mundo?

Valorar e incluir educación no formal

Estudiantes afuera del sistema regular Estudiantes en el sistema regular Sociedad Sistema educativo y educación no formal Actores intersectoriales

Capítulo 3 - Conexiones con la calidad educativa

Problema GESTIÓN: Una arquitectura escolar sobre regulada y poco flexible Poca participación de actores afuera del gobierno y formación incompleta de la sociedad educadora

POLÍTICA DE LENGUAJE: Necesidad de políticas, definiciones e implementaciones

EDUCACIÓN HOLÍSTICA: Sistema educativo que no responde a las necesidades integrales de las personas y la sociedad

MEMORIA INSTITUCIONAL: Sistemas débiles e inaccesibles de registro, procesamiento, acceso y difusión de la información

Pregunta ¿Cómo formar una sociedad educadora? ¿Cómo formar una escuela que aprende?

Propuesta Potenciar la gobernanza, la gestión escolar con autonomía responsable, el rol de directores y docentes con diferente enfoque de liderazgo, en una educación centrada en los estudiantes, innovadora y de calidad con la participación de la comunidad

Responsables Directores Docentes Sistema educativo Sociedad

Sugerir roles activos para diferentes actores en la construcción de un modelo de una sociedad educadora

¿Cómo ofrecer una formación bilingüe y multilingüe de calidad e intercultural (para todos)?

Formar docentes expertos en pedagogía multilingüe, y en los contextos donde se usa la lengua Transversalizar la interculturalidad en todo el sistema educativo, desarrollar el diálogo de saberes

¿Cómo hacer la educación más humanizante? ¿Cómo desarrollar el potencial intelectual, social, afectivo y de responsabilidad social y personal de todos los ecuatorianos?

¿Cómo fortalecer la memoria institucional para aprender de experiencias previas? ¿Cómo evaluar procesos, actores y recursos para fortalecer la transparencia, rendición de cuentas y participación responsable de la sociedad?

La sociedad intercultural El sistema educativo escolar y universitario Los sectores y actores de educación no formal

Promover la conectividad y las redes nacionales e internacionales utilizando plataformas virtuales

Las redes nacionales e internacionales

Elevar la calidad de la experiencia educativa en contextos auténticos y diversos, formales y no formales

Docentes

Enriquecer la formación interdisciplinaria con mayor oportunidad de indagar en áreas de conocimiento de estudios sociales, artísticos, entre otros, a través de la adaptación e implementación flexible del currículo, de la evaluación para el desarrollo del perfil del estudiante y del docente

Familias

Desarrollar sistemas de información tecnológicos, administrativos y jurídicos, que son eficientes y eficaces con el manejo de información relacionada con los estándares nacionales e internacionales

Sistema educativo

Estudiantes

Directivos Sociedad Actores y sectores de educación no formal Medios de comunicación

Centros de investigación Sociedad civil Medios de comunicación

Generar mecanismos en los mismos ámbitos que garanticen el acceso a la información para fomentar la comunicación, participación, investigación y rendición de cuentas

Fuente: Autora y Monserrat Creamer G.

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sobre estos problemas y plantear posibles propuestas para enfrentarlos. La Tabla 3 presenta este análisis (las propuestas que están subrayadas son ideas que pueden ser ejecutadas parcialmente a través de tecnología educativa; esto será discutido a continuación) (Ver Tabla 3). Existen varias maneras de responder a las propuestas señaladas arriba, algunas de las cuales son compartidas en este libro. Un eje transversal en la mayoría de las propuestas es la posibilidad de usar tecnología para avanzar en los objetivos. A continuación se explora el potencial uso de tecnología educativa en la educación de calidad en el Ecuador.

Educación en línea es educación de calidad La educación en línea es un poderoso recurso educativo que ha sido válido a lo largo de la última década, como un mecanismo de enseñanza de calidad. Originalmente, se valoró menos a la educación en plataformas virtuales que a la educación convencional en el aula y este tema fue motivo de estudios empíricos para establecer la eficacia de las modalidades virtuales. Las investigaciones del Sloan Consortium (Allan & Seaman, 2013), por ejemplo, reconocen que los estudiantes universitarios ya consideran que el modelo híbrido de enseñar parcialmente en línea y parcialmente en aulas convencionales es el más eficiente. El segundo lugar lo ocupa la enseñanza 100% en línea. En tercer lugar, se encuentra la educación convencional y presencial (“brick and mortar settings”), que parece carecer de variedad, recursos y flexibilidad en el tiempo, en comparación con las alternativas en línea, cuando el potencial del aula virtual está maximizado. Según un estudio longitudinal de Babson College, la opinión respecto a la alta calidad de estudios en línea subió de 57% en 2012 a 77% en 2014 (Allen & Seaman, 2014). Educación en línea no es igual a educación a distancia En los Estados Unidos, Japón, Alemania, Canadá y Francia existen estudios que favorecen mayormente el uso de plataformas virtuales, y países como España, Brasil y México tienen programas a distancia por más de 20 años. Los directivos de instituciones educativas muestran una actitud positiva sobre los cambios que puede traer la educación virtual. En los Estados Unidos,

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“los líderes académicos en instituciones con ofertas en línea siguen siendo positivos acerca de los resultados de aprendizaje de los cursos en línea,” (Allen & Seaman, 2014). En las universidades de los Estados Unidos, 33,5% de los estudiantes toman por lo menos un curso en línea cada semestre y la tendencia está en crecimiento. A nivel de colegios, el entusiasmo por la tecnología es aún más amplio y la sofisticación de los programas crece con cada generación. Muchos estudiantes del Bachillerato Internacional y en varios colegios del país aprenden a programar como parte de sus estudios y esta tendencia está en crecimiento también. En línea: más recursos y más flexibilidad Muchos estudiantes que tienen acceso a cursos en línea afirman que eligen clases en esta modalidad por la cantidad de recursos disponibles. Se puede complementar las lecturas con videos, podcasts (distribución de archivos multimedia) o exámenes de práctica y recibir ayuda con más frecuencia, en comparación con el tiempo que les puede tomar el ubicar a un docente. Se puede argumentar que la experiencia multimodal es más estimulante que la mayoría de los cursos en la escuela que dependen sólo del carisma del docente para motivar al estudiante. A nivel universitario y de capacitación docente, otra razón por la cual las personas eligen clases en línea, es por su flexibilidad. Muchos estudiantes toman clases en forma sincrónica con profesores que viven en otros lugares lejanos (y la sede de la plataforma virtual puede estar incluso otro país). La posibilidad de elegir cuándo y dónde recibir un curso es muy atractiva para la generación de hoy. Además, las aulas en línea tienden a tener más flexibilidad en el tiempo y en la cantidad de recursos, lo cual aumenta la posibilidad de nivelarse en los estudios. Es importante destacar que la educación en línea no es igual que la educación a distancia, ni es equivalente al término “MOOC” o Massive Online Open Course (curso masivo abierto en línea). La educación a distancia fue concebida en los años de 1920, para responder a la demanda de personas que vivían lejos de instituciones educativas que querían complementar o culminar sus estudios. Estas personas recibían libros y deberes por correo y, al cumplir las lecturas y tareas, devolvían los mismos por correo a la institución para ser calificados.

Capítulo 3 - Conexiones con la calidad educativa

Este continúa siendo el modelo de educación a distancia, con la pequeña diferencia en Ecuador de que los estudiantes son convocados para tomar exámenes en sedes centrales, de manera presencial. Los MOOCs son cursos gratuitos ofrecidos en su mayoría por universidades, que son un modelo moderno de la antigua educación a distancia. Los MOOCs eliminan la flexibilidad relativa al tiempo, pues son cursos con fechas de entrega de deberes estrictas. En general, los MOOCs son conferencias grabadas, seguidas por exámenes y a veces deberes (Ver Tabla 4). La educación en línea se diferencia de la educación a distancia por realizarse en formatos sincrónicos o asincrónicos. Es decir, algunos cursos en línea requieren de asistencia en una hora establecida. Otra diferencia es el nivel de acompañamiento del estudiante por parte del docente. Los cursos en línea ofrecen una educación relativamente personalizada a través de un incremento de acceso a recursos humanos y de materiales 24/7/365 (varias universidades mantienen la política de responder al estudiante dentro de 24 horas del pedido, que muchas veces es más óptimo que el contacto físico, pues el profesor suele estar disponible en su oficina una vez a la semana). También existe una mayor posibilidad de diferenciar la instrucción en aulas virtuales creando “niveles” dentro del aula. Estos niveles permiten reforzar áreas de conocimiento del estudiante que pueden ser débiles, no practicadas por mucho tiempo o inexistentes. Por ejemplo, en una clase sobre Matemática avanzada, un estudiante puede tener la necesidad de revisar varios elementos de Matemáticas básicos o intermedias para prepararse para las demandas del nivel avanzado. El docente puede aprovechar del diseño del aula para crear ejercicios de refuerzo en distintos niveles de la clases que permitan que el estudiante tenga todo los recursos posibles para llenar sus propios vacíos en conocimientos y/o destrezas, antes de participar en la clase. El rol del docente con la introducción de la tecnología en el aula Al igual que en la educación convencional, la calidad del docente es clave. Si bien se puede reorganizar saberes en la plataforma virtual en una manera más democrática e inclusiva, no se puede garantizar que el

docente la aproveche. Sumatra Mitra (2010) mostró que grupos pequeños de niños de niveles socio-económicos muy bajos que nunca habían utilizado una computadora en su vida pueden auto organizarse y auto enseñarse todo el currículo de primaria en menos tiempo que lo que demoran en una escuela regular en India, África y el Reino Unido (2010; Mitra & Dangwal, 2010). Este dato nos hace reflexionar sobre qué pasaría si a los estudiantes se les permitiera navegar libremente en el Internet con el reto de auto enseñarse. Los estudios de Mitra (2003, 2010; Mitra & Dangwal, 2010) identifican un tema medular en el cambiante escenario de la educación en el siglo XXI: si bien la tecnología puede mejorar ciertos aspectos de la educación (organización de recursos, posibilidades de modificar la instrucción y evaluación de los estudiantes, manejo de tiempos de aprendizaje), no reemplaza al docente como el individuo que ayuda al estudiante a entender dónde, cómo, y por qué los conocimientos sirven en la vida real (Ver Figura 8). Figura 8: El docente se puede enfocar más en el desarrollo de destrezas y actitudes cuando aprovecha del aula virtual

Vale la pena familiarizarse (conocimientos) Importante saber y hacer (destrezas) Aprendizaje duradero (actitudes)

Contenido que se trabajará en el curso (teorias, hechos, datos, fechas, nombres, etc.) Habilidades importantes, destrezas (estrategias, métodos) “Grandes Ideas” (Big Ideas), lo que se recuerda luego de olvidar el resto de la clase (valores)

Fuente: Autora, con base en Wiggins & McTighe, 1998, 2005

A los estudiantes de hoy, les gusta el uso de la tecnología en el aula, en general (Dabbagh, & Kitsantas, 2012). Pero al tiempo que se puede elevar la calidad de la enseñanza a través de la tecnología, también se pueden incrementar problemas clásicos de la escuela, incluyendo bullying, o en su formal digital, cyber bullying (el acoso escolar vía medios tecnológicos) (Parris, L., Varjas, Meyers & Cutts, 2012), creando un reto adicional para los docentes del siglo XXI. El problema de cyber bullying es grave y

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Tabla 4: Diferencias entre la educación en línea, la educación a distancia y los MOOCs COMPARACIÓN EDUCACIÓN SUPERIOR “EN LÍNEA” vs. “A DISTANCIA” vs. MOOCs VIRTUAL o “E-Learning”

Organización

Historia

CRITERIO

DISTANCIA

EN LÍNEA

Historia

“Cursos de correspondencia” vía correo en Inglaterra 1800s

Basado en las nuevas tecnologías; mejor acceso y calidad de información de calidad sin barreras físicas 1980s

Tiempo

Tiempos fijos de encuentros presenciales en “centros de apoyo”

Flexible, algunas sesiones sincrónicas, pero la mayoría asincrónica (48 horas de trabajo con profesor+52 horas autónomas, colaborativo y de práctica)

Instrucción por satélite; instrucción presencial

Internet: Totalmente en línea, sin necesidad de desplazamiento de un lugar a otro

Internet: Totalmente en línea, sin necesidad de desplazamiento de un lugar a otro

Espacio

Cobertura

Papel de actores

Puede existir apoyo de Internet

2010

Totalmente asincrónica

Rol estudiante

Autónomo, auto aprendizaje

Centrado en el estudiante pero guiado por el experto (profesor) acompañado de un coordinador y servicios de soporte académico y técnico

Autónomo, auto aprendizaje

Rol profesor

Orientación

Tutoría en línea permanente

Orientación

Capacitación “regular” + diseños instruccionales y en TICs Apoyo de consejería

Depende en el programa, pero en general, no existe

Bajo pedido de reuniones, chat, video conferencia, seguimiento continuo hasta su graduación

Comunidad de aprendizaje

Depende en el programa, pero en general, auto organizado

Basado en trabajos grupales (proyectos de investigación colaborativo, debate, entre otros)

Trabajo individual

Apoyo técnico

Centros técnicos

24/7/365 en línea, por celular, chat o auto ayuda, videos tutoriales, reuniones

Varía por sistema

Admisiones

Abierto

Bajo examen(es) + estudiantes en presencial

Abierto (inscripción por Internet)

Alcance

Regional (a veces con sedes en otros países)

Global

Global

Programas

Títulos académicos + certificados

Títulos académicos + certificados + cursos sin crédito (no asociado con títulos)

Por placer (curso por curso), a veces certificación

Balance en género

Balanceado en género, todas las edades

Demográfico

Más mujeres En promedio, mayor que universitarios presenciales

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MOOCS

Edad promedio 30-35 años

Capítulo 3 - Conexiones con la calidad educativa

COMPARACIÓN EDUCACIÓN SUPERIOR “EN LÍNEA” vs. “A DISTANCIA” vs. MOOCs VIRTUAL o “E-Learning” DISTANCIA

EN LÍNEA

MOOCS Trabajo autónomo

Trabajo autónomo, contacto con tutores cada semana o cada mes

Contacto diario con el profesor

Interactividad en espacios de aprendizaje

Solo encuentros eventuales, muy poco o nulo intercambio

Espacios permanentes de intercambio, apoyo y acompañamiento

Principalmente trabajo autónomo del individuo

Herramientas en el aula

Foros; emails; chats; podcasts; videos de otros; libreta de notas; calendario (seguimiento de estudios)

Foros; emails; chats; podcasts; videos de otros; libreta de notas; calendario (seguimiento de estudios); material interactivo, deberes, discusiones, pruebas, videos propias; profesores internacionales; trabajos grupales; aulas virtuales; e-portfolio

Foros; emails; chats; podcasts; videos de otros; libreta de notas; calendario (seguimiento de estudios); profesores internacionales

Herramientas de hardware

Por computadora (en los Centros de Apoyo)

Acceso por los celulares y otros portátiles + computadores

Acceso por los celulares y otros portátiles + computadores

Materiales

Impresos: limitación de difusión (físico); se envían materiales a sedes (entrega y recepción), a veces a casa

Digitales: Todo disponible en el aula sin costo extra

Videos libres+Pocos materiales (textos) y normalmente a un costo adicional

Documentación continua vía récords en la plataforma disponible 24/7

VarÍa con el programa

VarÍa con el programa

Sistema de control de evaluación

Depende de la plataforma y uso del docente pero normalmente exámenes presenciales en los sedes

Depende de la plataforma y uso del docente pero normalmente tecnología en el aula (examines formativo y sumativo en línea; espacios por trabajos escritos; discusiones) (ej.: Respondus; Turn-It.-In)

Depende de la plataforma y uso del docente pero normalmente tecnología (ej.: Respondus; Turn-It.-In)

Instrumentos de evaluación

Ocasional: trabajos, exámenes parciales y/o finales

Continua: Retroalimentación oportuna que permite al estudiante conocer su nivel de logro en tiempo real.

Ocasional: principalmente exámenes finales

Tendencias en sistemas de evaluación

Depende del docente, pero se inclina más por sumativa que formativa

Depende del docente, pero se inclina a formativa con sumativa

Depende del docente, pero se inclina más por sumativa que formativa

Evaluación de la calidad de los cursos

No se sabe

Control de calidad continuo (técnico y de contenido)

No se sabe

Currículo

Logros de aprendizaje

Currículo comparado con presencial

Diseñado solo por el propósito Igual (el mismo programa de estudios de de esta modalidad clase que presencial; la misma malla)

Puede o no ser parte de una carrera

Costo

Evaluación

Recursos en el aula

CRITERIO Formato

Costo relativo a presencial $$$$

$$

$

$$$

Fuente: Tokuhama-Espinosa, 2013

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tiene que ser solucionado a través de todos los actores que rodean a los estudiantes: la familia, la escuela, el docente, los otros estudiantes y quien recibe los ataques cibernéticos. Aunque a los estudiantes les entusiasma la educación digital, los docentes no suelen dominar las destrezas necesarias para maximizar el potencial del aula virtual. En un estudio de Babson College se encontró que, igual que en las aulas tradicionales, la calidad del docente determina la calidad del curso. Es decir, el aula virtual no es una panacea; termina siendo una modalidad de educación que puede ser efectiva o no, dependiendo del docente. En Ecuador, el déficit en la calidad y cantidad de docentes necesarios demanda el uso creativo de nuevos instrumentos de aprendizaje para complementar las actividades de la clase, especialmente en áreas como Inglés, Matemáticas y Ciencia, en donde la falta de docentes de alta calidad es abrumadora (Avalos, 2000; Diaz, 2000). El buen uso de la tecnología en el aula es una herramienta poderosa (De Freitas & Griffiths, 2007) y una que no se debe temer. Lo que es interesante de anotar es que muchos docentes afirman firmemente en el potencial de la tecnología, pero no logran integrarla en sus prácticas de formación por falta de conocimiento de cómo comenzar y dónde buscar información de apoyo (Ertmer, Ottenbreit-Leftwich, Sadik, Sendurur & Sendurur, 2012). Un estudio internacional de BuabengAndoh identificó que los docentes no aplican la cantidad de tecnología apropiada en el aula por varias barreras: Estas barreras incluyen la falta de competencias en TIC del profesorado; la falta de confianza del profesorado; la falta de formación pedagógica del profesorado; la falta de programas educativos adecuados; el limitado acceso a las TIC; la rígida estructura de los sistemas educativos tradicionales; [y] currículos restrictivos, etc. (2012, p.136) El diseño de un programa de capacitación docente para el buen uso de tecnología requiere tomar en cuenta las múltiples razones por las cuales los docentes no maximizan el uso de tecnología en el aula, mencionadas por Buabeng-Andoh. Parte de la solución es crear

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espacios de capacitación en donde el docente aplique el uso de TICs en procesos de aprendizaje concretos. En los estudios de Kopcha (2012) se encontró que cuando los docentes aplican la tecnología in situ relacionada a sus propios objetivos de clase, se logra disminuir la resistencia y abrir la mente de los docentes sobre las posibilidades que trae la tecnología. El Aula Inversa (flipped classroom) y el diseño instruccional (estructura metodológica y de recursos) en línea El aula inversa, o flipped classroom, tiene su origen en la enseñanza de Ciencias en 2010 (Sams & Bergmann, 2010, 2011). En estas aulas se enviaba información a los estudiantes (datos, fechas, hechos, fórmulas, conceptos, personajes, contextos históricos, etc.) antes de la clase sincrónica (en el aula tradicional o en el aula virtual), se podría el maximizar uso del tiempo presencial; aprovechar el estar reunidos con el profesor para la enseñanza de competencias más profundas, como las destrezas (cómo usar los conocimientos) y las actitudes (el entendimiento profundo de la utilidad de ese conocimiento y/o la enseñanza de valores relacionados). Por ejemplo, el docente que ya ha enviado un video sobre una formula científica, no invierte tiempo en el aula enseñando lo que los estudiantes pueden memorizar solos, sino que utiliza su tiempo con los estudiantes para aclarar, profundizar y aplicar este conocimiento. Además, se libera tiempo para trabajar en valores: reconocer la importancia de la colaboración para resolver problemas; apreciar la relevancia de apoyarse en el proceso de aprendizaje; reconocer la necesidad de desarrollar pensamiento crítico para reflexionar sobre los retos y usos del conocimiento, etc. Se cree que el Aula Inversa permite enseñar en una manera más personalizada y diferenciada (De Lay, 2010). Puesto que el estudiante puede seleccionar el nivel en el que iniciará la enseñanza, se permite llenar vacíos de conocimiento y construir un aprendizaje sobre bases sólidos. El Aula Inversa ha captado mucho interés del público, precisamente por la cantidad de recursos disponibles sin costo, como Khan Academy, que pretende complementar actividades de clases convencionales

Capítulo 3 - Conexiones con la calidad educativa

y, en algunos casos, reemplazar la forma rígida de aprender el contenido (MacIsaac, 2011). Conectividad en Ecuador y el uso del Internet Existen dificultades en el uso del Aula Inversa en los contextos con bajo nivel de conectividad a Internet. En el Ecuador, únicamente 37% de las familias cuentan con este servicio (INEC, 2010) y solo 32,9% de las instituciones educativas del Estado cuentan con Internet (Ministerio de Telecomunicaciones, 2015). Los estudiantes que no pueden ver los videos en su casa por falta de conectividad, o acceder a computadoras en casa, tienen que verlos en cibercafés o en las escuelas, antes o después del horario de clases, lo cual que puede crear brechas de acceso entre estudiantes. Dicho eso, es importante recalcar que las experiencias de Mitra (2003, 2010) indican que crear la oportunidad de acceso es clave para que los estudiantes se sientan motivados y logren utilizar la tecnología. El Estado ecuatoriano ha invertido en la tecnología en el aula a través de la compra de muchos artefactos, pero no se conoce hasta qué punto están siendo utilizados en las instituciones educativas. Se presume -por evidencia anecdótica en las aulas de escuelas y colegios públicos incluyendo computadoras envueltas en plástico y sin uso – que el uso de los recursos disponibles es muy limitado.

Además de la compra de computadoras, ha sido una prioridad invertir en acceso al Internet en las escuelas, como se evidencia en la Tabla 5. Desgraciadamente, no se ha contado con la capacitación necesaria para aprovechas estas nuevas herramientas en el aula. Si se logra superar el problema de la conectividad y los docentes superan la resistencia a capacitar en línea, el aula digital constituiría un salto muy significativo en el mejoramiento de la educación (Ver Tabla 5). Es importante recordar que la gran mayoría de los ecuatorianos tiene un celular y varios de ellos tienen Internet, lo cual facilita el acceso a una diversidad de recursos en línea. Además, un gran número de personas interactúa con la tecnología todos los días, sugiriendo que la generación en edad escolar estaría muy abierta a esta modalidad. El uso de la tecnología para fines educativos es un área que requiere más exploración de parte del Estado. Tecnología en el aula tradicional Además del uso de tecnología como una modalidad distinta de aprendizaje, se puede utilizar la tecnología en el aula tradicional como un recurso para reforzar destrezas y facilitar la investigación.

Tabla 5: Inversión en conectividad en las instituciones educativas públicas Sistema Integral de Tecnologías Para La Escuela Y La Comunidad –SITEC FUENTE Año

Fiscal

701 Cooperación

Suma

2010

$ 1.419.836,73

$ 79.054,92

$ 1.498.891,65

2011

$ 5.306.915,41

$ 688.949,50

$ 5.995.864,91

2012

$ 2.197.501,40

$ 393.895,97

$ 2.591.397,37

2013

$ 1.333.567,35

$ 7.863.087,52

$ 9.196.954,87

2014

$ 642.254,38

$ 642.254,38

2015

$ 3.533.485,57

$ 3.533.485,57

2016

$ 41.980.623,07

$ 41.980.623,07

Fuente: Reportes del e-sigef del proyecto de inversión SITEC Elaborado: Equipo CGGE

101

El juego digital como herramienta de enseñanza

Investigación y tecnología

Existe un nuevo campo de estudio relacionado a la programación de computadores llamado gaming o el juego para fines educativos. El uso de videojuegos - que llega a ser casi adictivo y, por ende, asegura la repetición necesaria para consolidar un aprendizaje duradero – es el enfoque de numerosos estudios en el campo de tecnología educativa (instructional technology). Hay evidencia de que algunos de estos juegos (software) mejoran destrezas académicas, por lo menos en el área de Matemáticas (ej., Castellar, Van Looy, Szmalec & De Marez, 2014), Ciencias (ej., Meluso, Zheng, Spires & Lester, 2012), Lenguaje (ver The Numer Race y FastForWord como ejemplos, los dos disponibles en español).

El uso del Internet para la investigación está en etapa muy inicial en Ecuador. No existen muchos estudios concretos que indiquen hasta qué punto el acceso a los conocimientos del mundo a través de Internet está siendo aprovechado en las aulas de clase, pero la generación de conocimiento por parte de los ecuatorianos indica que existe un limitado entendimiento del proceso de investigación, en general, y, específicamente en el acceso, manejo e interpretación de información disponible libremente en el Internet. Los latinoamericanos publican menos y son citados con menor frecuencia en artículos que sus colegas en otras partes del mundo (Meneghini, Packer, & Nassi-Calo, 2008). Una revisión de los trabajos de graduación de los universitarios ecuatorianos disponible en el Internet muestra que el nivel de investigación puede ser mejorado con intervenciones sencillas, como un mejor uso de “los buscadores” del Internet (search engines); más práctica en escritura académica; y, mayor entendimiento de metodologías investigativas. Todo esto está vinculado a herramientas tecnológicas.

También existe evidencia alrededor del mundo (ej., Ebner, 2015; Echeverri & Sadler, 2011; Yang, Lu, Chu & Chen, 2015) y en un estudio en el Ecuador (Carrillo, Onofa & Ponce, 2011) de que el uso de juegos computarizados tienen un efecto positivo en el aprendizaje de los estudiantes y mejora su rendimiento en exámenes en estas materias. Adicionalmente, existe evidencia de que este tipo de refuerzo es muy positivo como un complemento al currículo (Halverson, 2005). De igual manera, se ha mostrado que el uso de tecnología contribuye en áreas como la resolución de problemas (ej., Hwang, Wu & Chen, 2012) y en el desarrollo de destrezas de meta cognición (ej., Kim, Park& Baek, 2009). Pero tal vez lo más interesante para el contexto ecuatoriano son estudios sobre el uso de tecnología para mejorar destrezas en idiomas extranjeros como el Inglés (ej., Thorne, Black & Sykes, 2009). Se reportó que de los 5000 docentes de Inglés en el país, solo 2% tienen el nivel requerido para enseñar esa materia. Entonces cabe preguntarse hasta qué punto se podría mejorar el nivel de Inglés usando tecnología en el aula en Ecuador. Estos estudios ofrecen evidencia de que el uso de tecnología educativa vía videojuegos tiene por lo menos tres beneficios: se puede reforzar áreas de déficit en los estudiantes en conocimientos específicos; hacer la experiencia de aprender Matemáticas y Lenguaje más placentera; y diversificar las metodologías de enseñanza. Se requiere más evidencia empírica en las aulas ecuatorianas para confirmar qué programas o juegos serían los más apropiados.

102

Resistencia al uso de la tecnología La tecnología puede ser controversial. En entrevistas con padres y madres de familia de Ecuador, muchos expresaron miedo del Internet y su uso, pues temen que sus hijos no sepan cómo filtrar lo bueno de lo malo (Tokuhama-Espinosa, 2015b). Es posible que muchos padres y madres de familia en Ecuador sospechen del uso de la tecnología al no haber utilizado estas herramientas en su juventud (se teme lo que no se conoce). Es normal desconfiar de las cosas nuevas, pero lo importante es reconocer que la tecnología no es un fin, sino un medio, al igual que otras herramientas tecnológicas. Cuando la televisión hizo su debut en 1920 y, en forma más amplia en 1950, hubo mucha especulación sobre posibles daños que podría generar (Clark, 1950), pero también sobre su posible uso positivo en la educación (Lewis 1948). De igual manera ocurrió con los teléfonos celulares (Campbell, 2006 [apreciación negativa]; de Castro, 2014 [valoración positiva]). La tecnología en sí no está mal, pero su uso puede ser dañino. Sin embargo, si la tecnología está bien utilizada, puede abrir puertas al mundo. El acceso a información - mapas, libros, videos, foros de discusión, “Ted Talks,” blogs de gente con opiniones variadas, Google Académico y bases de

Capítulo 3 - Conexiones con la calidad educativa

datos a revistas indexadas, entro otros – le permite al individuo crecer en su conocimiento de su comunidad, país, región y el mundo. Redes en línea El potencial uso de la tecnología para unir la Costa, Sierra, Amazonía y Galápagos y crear redes de aprendizaje y promover la construcción colectiva es alto (Leask & Younie, 2001). Existe evidencia de resultados favorables cuando se usa debates regionales para unir sociedades y se promueve intercambios internacionales que abren el aula al mundo (McLoughlin & Lee, 2008). Existen proyectos colectivos que no sólo usan y perfeccionan destrezas en tecnología, sino que mejoran destrezas relativas a debate, pensamiento crítico y comunicación. La integración de saberes va más allá del debate social e incluye enseñanzas grupales en valores (Alexandersson & Runesson, 2006), Ciencia (Hoadley, 2000), Matemática (Ronis, 2007), y varias otras materias. El desarrollo de la “cognición grupal” (Stahl, 2006) tiene el potencial de facilitar el intercambio de distintos saberes o maneras de conocer el mundo, un reto en la sociedad ecuatoriana (ver Peña, Pérez & Rondón, 2010).

La educación en línea crea oportunidades para todos, pero sobre todo para poblaciones vulnerables Herramienta de inclusión: el uso de tecnología para atender a poblaciones vulnerables Ecuador es un país con un alto porcentaje de personas fuera del sistema regular de escolaridad o con rezago escolar (32% de la población es identificada como no “no bachilleres” en el Censo de Población y Vivienda, 2010). Muchos de ellos enfrentaron situaciones temporales que ocasionaron la pérdida del año o que los obligaron a estar afuera de la escuela por demasiado tiempo. Se puede dar una pérdida temporal de escolarización, por ejemplo, en el caso de adolescentes, personas que enferman o que han sido privadas de su libertad. Algunas de estas personas desean continuar sus estudios. Además de este grupo, existen poblaciones tradicionalmente excluidas del sistema por vivir en sectores rurales y sin acceso a transporte hacia las instituciones educativas. Otras no desean educarse en el idioma de la escuela más cercana. Todas estas poblaciones pueden beneficiarse

de buenos programas en modalidades virtuales y/o del uso de software educativo en el aula. Éste aprovecha la tecnología y constituye un recurso de gran importancia para incrementar la educación diferenciada y la inclusión. Educación inclusiva significa que estas poblaciones marginalizadas puedan tener acceso a una educación de calidad en su idioma, según sus necesidades y en el tiempo que tengan disponible para estudiar. Las aulas virtuales no sólo mejoran inclusión (aceptar a todos), sino que tienen el potencial de mejorar también la educación diferenciada (responder a las necesidades individuales). Si el profesor planifica adecuadamente su clase, existen “niveles” de conocimientos posibles en un aula virtual. El docente puede crear espacios de aprendizaje individualizado para comenzar la enseñanza en el nivel en el que se encuentra el estudiante, no sólo en donde lo dicta el currículo. Legislación sobre la modalidad presupuesto dedicado a ella

virtual

y

el

Ecuador tiene poca experiencia en educación en línea, pero la tendencia está en crecimiento. Muchas universidades públicas y privadas están creciendo en sus programas virtuales, pero persiste el reto de que esta modalidad de educación aún no ha sido validada por CES y no está regulada por SENESCYT, aunque existen borradores de una propuesta en circulación. Al no contar con un reglamento claro (prometido desde la publicación del Reglamento del Régimen Académico del CES en 2013), muchas instituciones temen invertir mucho de manera significativa, hasta tener la certeza de que los estudios en esta modalidad serán reconocidos. A nivel del colegio, se reconoce que todas las instituciones educativas que tienen el Bachillerato Internacional o una acreditación extranjera cuentan con buenos recursos tecnológicas por la exigencia de los estándares de esos sistemas. El rubro de uso apropiado de tecnología en las aulas es parte de la evaluación internacional que reconoce el potencial de ese recurso. Desgraciadamente, representan una fracción mínima de los colegios del país. También es importante reconocer que la educación en línea es una modalidad más económica que la educación convencional, si se maneja de manera óptima. Esto

103

porque la infraestructura necesaria es menos costosa. En términos económicos, el costo de la educación en línea equivale aproximadamente al 66% de los costos de la educación convencional. ¿Educación para todos vía el Internet? Ecuador es un país en transición. Existe un déficit en el número de personas interesadas en ser docentes, frente a una mayor demanda de profesores, pues la cobertura en educación está en crecimiento. Ecuador también tiene muchas personas con discapacidades físicas o necesidades especiales, que podrían beneficiarse de un buen plan en educación en línea. De igual manera, el sistema escolar carece de atención individualizada y, por ende, diferenciada. Una solución a estos problemas es la educación en línea, por las razones mencionadas anteriormente. Si la educación en línea y el uso de tecnología en las aulas son tan importantes, entonces cabe preguntarse, ¿por qué no se han logrado establecer programas de alta calidad en el Ecuador? Primeramente, al ser una modalidad nueva, existen pocos expertos en el país que conocen cómo estructurar estos programas. Se piensa que la formación docente en línea es igual que la convencional, añadiendo destrezas en tecnología y manejo de grupos virtuales, pero no existe ninguna carrera en el país que atienda a ese grupo específico de docentes en formación. En segundo lugar, y como se mencionó anteriormente, una limitación es la falta de reglamentos claros, que obstaculiza el desarrollo de proyectos en esa modalidad. Por ejemplo, no se conoce si existe o no la posibilidad de contratar docentes en el exterior que podrían impartir clases en esta modalidad, bajo las leyes actuales, ni hasta qué punto los recursos gratuitos en línea coinciden con objetivos de la educación ecuatoriana. La falta de expertos en educación en línea puede ser remediada a través de capacitaciones en la misma modalidad, pero no existe la certeza de que esta capacitación sería válida bajo el esquema reglamentario actual. En relación al uso apropiado de la tecnología en el aula, es evidente que existen pocos expertos en el país que aprovechan de los miles de programas de software libre y pagado para mejorar la educación y complementar la

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enseñanza convencional en todas las aulas del país. Esto puede ser interpretado parcialmente por el limitado nivel de investigación en el país, que depende mucho del acceso a Internet. Otra dimensión del problema es el bajo nivel de inglés de los estudiantes y profesores, que también puede ser remediado por programas en línea. Tal vez el problema más grande es la falta de comprensión sobre la modalidad y los diferentes tipos de educación virtual, incluyendo: a distancia, en línea y MOOCs. Es posible que las personas más informadas sobre modalidades de educación sean técnicos que no tienen poder de decisión, mientras quienes lo tienen no entienden de educación virtual. En suma, para poder implementar el buen uso de tecnología en Ecuador se necesita: legislación clara, inversión en capacitación docente, mejor conectividad y acceso a Internet, una mejor comprensión de las posibilidades de esta modalidad de aprendizaje de parte de la sociedad, incluyendo dirigentes educativos y, una apertura para explorar redes locales, nacionales e internacionales de aprendizaje.

Recomendaciones, retos y compromisos Redes de aprendizaje La modalidad virtual y la tecnología apropiada en el aula son dos propuestas que tienen un potencial enorme para lograr un impacto en la calidad de educación. Un resumen de sus posibles contribuciones, los desafíos y actores que deben participar en la implementación de las propuestas se encuentra a continuación. La modalidad en línea Un mayor uso de la modalidad de educación en línea a todo nivel educativo (educación inicial hasta la universidad) y en todas las asignaturas (con énfasis en Inglés, Matemáticas y Ciencias) tiene el potencial de remediar problemas de acceso a la educación por parte de poblaciones vulnerables; crear espacios de aprendizaje más diferenciados; reducir el costo de la educación; y, ampliar el panorama para incluir el escenario global. Hace falta una mejor capacitación y formación inicial.

Capítulo 3 - Conexiones con la calidad educativa

Los retos que se debe superar están principalmente relacionados a la percepción de calidad de esta modalidad, a la conectividad y a una capacitación óptima de los docentes en línea. Mientras que la Reforma Curricular se ha enfocado en la formación docente en aulas presenciales, existe un gran déficit en programas para capacitar a docentes en línea. Esta modalidad requiere mayor preparación en destrezas tecnológicas y en el manejo de grupos virtuales, a fin de maximizar el potencial del espacio y lograr la generación de saberes grupales.

videojuegos que refuerzan el aprendizaje a través de tecnologías educativas. Los recursos de investigación apoyan al estudiante en su afán de acceder información de alta calidad, con el propósito de profundizar mayormente en determinadas áreas de conocimiento. Los recursos para conectar comunidades incluyen estructuras que crean plataformas de debate (regional, nacional e internacional). Todos estos recursos son útiles para elevar el nivel de aprendizaje, pasando de recursos convencionales a formatos dinámicos que pueden contribuir a múltiples objetivos de la educación.

Los actores que pueden ayudar en el cumplimiento de la propuesta incluyen:

Los desafíos en su aplicación son varios y se centran en dos puntos principales: la capacitación del docente para integrar las tecnologías en el aula y el acceso a computadores y el Internet. El tema de la capacitación docente en el uso de TICs y otras herramientas tecnológicas es complejo debido a la falta de voluntad política para priorizar estos esfuerzos y a la actitud de los docentes que muestran resistencias a cambios en su práctica. El Estado ha realizado una gran inversión en equipos, pero desgraciadamente ésta no ha sido acompañada de la necesaria capacitación para su uso.

a) Las universidades que pueden ofrecer programas de formación en tecnología educativa y en el uso de tecnología en el aula. b) Los docentes que deben reducir su resistencia a las nuevas tecnologías y capacitarse. c) Los docentes deben integrar tecnología en áreas curriculares que mejoren la probabilidad de logros de aprendizaje, especialmente en temas de investigación. d) El Estado y los empresarios deben ofrecer cursos de capacitación y actualización en este campo. El Estado y los empresarios pueden facilitar el acceso a la tecnología a través de convenios que disminuyen el precio de equipos y de conectividad a Internet. e) Las escuelas pueden crear o potenciar el uso de laboratorios con computadores. f) Las familias pueden informarse sobre los beneficios de la tecnología y disminuir la resistencia a su uso en las escuelas. El uso de tecnologías apropiadas para el aula Existe una enorme cantidad de recursos en línea gratuitos para apoyar la enseñanza en clases presenciales, que se puede dividir en dos categorías básicas: (a) recursos de apoyo y remediación, (b) recursos para la investigación y (c) recursos para conectar comunidades de aprendizaje. Los recursos de apoyo y remediación incluyen

Conclusiones En este capítulo se buscó explicar las conexiones entre los indicadores de calidad para avanzar en la educación en el país a través de acciones concretas, analizando iniciativas exitosas del pasado, problemas actuales y nuevas ideas. Se contextualizó la educación del país en el tiempo y en el escenario global, enfatizando en el nuevo perfil del bachillerato que puede constituir un objetivo común de la sociedad educadora. Con el afán de aportar nuevas ideas que puedan contribuir a la educación del país, se realizó un análisis v (o análisis de brecha), en el que se consideró los logros en el campo educativo, en comparación con el “ciudadano ideal” propuesto por el nuevo perfil. La brecha analizada conlleva al planteamiento de sugerencias que pueden contribuir a avanzar hacia el cumplimiento del objetivo (el perfil de bachiller), con énfasis en el potencial de las modalidades de educación en línea y el uso de tecnología en el aula. Puesto que es importante en una sociedad educadora trabajar en consenso, es necesario reconocer que sin responder a las dudas que surgen en estos debates, no será posible llegar a acuerdos sobre las acciones que

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pueden ser implementadas. Es decir, se requiere abordar estos debates antes de poder realizar recomendaciones. Una educación de calidad involucra varias categorías de indicadores, acciones y objetivos cambiantes, dependiendo de las prioridades del país en el contexto histórico. Ecuador está en un momento de grandes cambios, pero el enfoque en la educación, como vehículo principal a través del cual se logra el desarrollo social y económico del país no debe perderse de vista. Las propuestas en este capítulo reconocen los esfuerzos realizados en el pasado y procuran motivar la construcción de estrategias adicionales para lograr el cumplimiento del perfil del bachiller ecuatoriano, que representa la interpretación de calidad educativa actualmente. Esta lista de acciones y actores constituyen, únicamente, algunas de las intervenciones posibles para mejorar la calidad educativa. Se espera, con entusiasmo, más aportes de los lectores.

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Capítulo 3 - Conexiones con la calidad educativa

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CAPÍTULO 4

Cambios educativos sostenibles a partir de innovaciones curriculares en la formación docente Monserrat Creamer Consultora Independiente

“Descuidar la fenomenología del cambio, es decir, cómo la gente experimenta el cambio de manera diferente a como ha sido planificado, está en el corazón del espectacular fracaso de la mayoría de las reformas sociales” (Fullan, 2007, p.13).

Resumen

Este capítulo inicia reconociendo los avances en cuanto a cobertura e inversión en infraestructura en el sistema educativo y la revalorización de la formación docente en los últimos años; sin embargo, plantea una inquietud respecto a la efectividad y pertinencia de algunas políticas que se han implementado sin suficiente participación de los actores relevantes. El reto es centrar las reformas educativas en sus protagonistas. Se plantea entonces, que los sectores gubernamental, educativo y comunitario interactúen en el desarrollo de los procesos de actualización y adaptación curricular, en los diferentes niveles de formación escolar y universitaria; la implementación del proceso de acompañamiento pedagógico y sistémico entre escuelas, universidades y la comunidad; y se propone la conformación de redes y comunidades profesionales de aprendizaje. Finalmente, una revisión de aprendizajes de experiencias nacionales e internacionales permiten evidenciar que la integralidad, sostenibilidad y niveles de participación son factores clave para que los cambios sean cualitativos y significativos.

La propuesta En el análisis del ámbito educativo en los últimos diez años, se puede apreciar un incremento notable en la cobertura y acceso a la educación. Además, se ha realizado una fuerte inversión en infraestructura y se ha implementado una serie de políticas para fomentar la valoración del docente y mejorar la calidad de los aprendizajes. Sin embargo, existe la inquietud sobre la efectividad y pertinencia de políticas e iniciativas gestionadas desde el Estado, sin la suficiente participación de los principales actores: estudiantes, docentes e instituciones educativas, en sus respectivos contextos socio-culturales y económicos. Para responder al reto de centrar las reformas educativas en sus protagonistas, se propone tomar como ejemplo una de las políticas públicas en marcha, que es el rediseño curricular en Educación Superior, específicamente el de la carrera de Educación y poner a consideración una alternativa que permita desarrollar procesos de acompañamiento pedagógico y construir comunidades de aprendizaje, capaces de generar cambios cualitativos sostenibles. En el marco de la propuesta, se considera indispensable que exista articulación entre las instancias reguladoras y entre los niveles de formación; que se apoye la participación responsable e iniciativas autónomas de actores vinculados a la educación y de la sociedad; y, que se fortalezca la continuidad de los procesos mediante su autoevaluación permanente, basada en evidencias. Para estos fines, es necesario que los sectores gubernamental, educativo y comunitario interactúen en el desarrollo de los procesos de: a) la actualización y adaptación curricular permanente, en los diferentes niveles de formación escolar y universitaria; b) el acompañamiento pedagógico y sistémico entre escuelas, universidades y comunidad; c) la conformación y el acceso a redes y comunidades profesionales de aprendizaje. La propuesta de rediseño curricular de la carrera de Educación contempla prácticas en contextos reales que permiten enriquecer la formación inicial del

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docente: se apoya y asesora a las escuelas; se identifica necesidades y problemas de cada contexto escolar; se los investiga en la academia; y, se ofrece respuestas mediante adaptaciones curriculares diferenciadas y flexibles. Lo más importante es que estudiantes, docentes, instituciones educativas y la comunidad, son los principales gestores y responsables del cambio.

Valoración docente ¿Quién quiere y debe ser maestro? y ¿cómo motivar a los mejores bachilleres para que se formen en docencia y permanezcan en el sistema educativo? El informe de la UNESCO “Educación para todos” (2015) destaca la importancia de diversos aspectos de la calidad de la educación: La mejora y el aumento de los docentes con formación; el acceso de todos los educandos a unos materiales didácticos mejores; el tiempo de enseñanza que los docentes y los alumnos dedican realmente a las actividades pedagógicas; los planes y programas de estudios inclusivos y pertinente; la renovación pedagógica; el aumento de los entornos pedagógicos acogedores; y, el mejoramiento de la gobernanza de los centros educativos (UNESCO, 2015, p.251) Así mismo, este informe enfatiza en que, a pesar de que los docentes son un factor indispensable para la calidad de la educación y que deben ser bien formados y motivados, las cifras presentadas evidencian que las condiciones laborales de los maestros se han deteriorado en los últimos años: Los sueldos de los docentes se vieron afectados negativamente por la crisis económica mundial de finales de 2008; en el conjunto de países de la OCDE, la disminución fue, en promedio, de un 5% en todos los niveles de la enseñanza entre 2009 y 2012 (OCDE, 2014, citado en UNESCO, 2005, p. 234). Además del factor compensatorio y motivacional, si los sueldos son demasiados bajos, los docentes pueden tener que complementarlos con otras actividades, lo que puede restar dedicación y calidad a la enseñanza.

Capítulo 4 - Cambios educativos sostenibles a partir de innovaciones curriculares en...

De la misma manera, se ha visto afectada la valoración social de la profesión docente: En 2013, el Global Teacher Status Index [Índice mundial de la consideración social de los docentes] se pone en relieve las acusadas diferencias registradas en 21 países. En China, Egipto, la República de Corea, Singapur y Turquía, los docentes ocupan una posición social más alta que en los países de América del Norte y Europa Occidental (excepto en Grecia). Menos del 20% de los habitantes de Alemania animaría a sus hijos a dedicarse a la docencia, frente a cerca del 40% en Turquía y el 50% en China (UNESCO, 2015, p.233). Por otra parte, Hattie (2003) y Mourshed, Chijioke y Barber (2010) consideran que los logros de aprendizaje de los estudiantes están basados fundamentalmente en el desempeño docente y, para Barber (2009), la única manera de mejorar los resultados es fortalecer la enseñanza. Así, afirma que “la calidad de un sistema educacional no puede superar la calidad de sus docentes” (p.3). Los países con mayor rendimiento de sus estudiantes como China, Singapur, Japón, Finlandia, entre otros, son aquellos que seleccionan a los estudiantes más destacados para que se formen como maestros. Se les ofrece condiciones laborales beneficiosas y oportunidades de formación de calidad. En este contexto, en los últimos años, en el Ecuador se ha definido múltiples políticas públicas con énfasis en la valoración docente (enmarcadas en la Política 7 del PDE 2006-2015: revalorización de la profesión docente, desarrollo profesional, condiciones de trabajo y calidad de vida), que han tenido diferentes dimensiones de implementación, articulación, participación y continuidad. Las políticas relacionadas a formación docente han incluido: • La creación de la Universidad Nacional de Educación (UNAE) en el 2013; • La decisión de la Secretaría Nacional de Educación, Ciencia y Tecnología (SENESCYT) de ofrecer apoyo económico a las personas que ingresen a la formación docente; la exigencia de que los estudiantes deben obtener un puntaje de 800 en el Examen Nacional para la Educación Superior (ENES) para poder estudiar Educación;

• El Reglamento de Régimen Académico (Consejo de Educación Superior [CES], 2013) para el rediseño curricular de Educación Superior; y, conjuntamente con las universidades, la elaboración de una propuesta curricular genérica y referencial para la carrera de Educación coordinada por el CES en 2014. • En cuanto a la enseñanza del inglés, se evaluó a los docentes del país y posteriormente se implementó el programa de becas ¨go teacher ¨. • La Ley Orgánica de Educación Superior (2010), estableció que los docentes universitarios deben tener titulación de cuarto nivel para asegurar una formación académica rigurosa; y, en la misma ley, se evita la homologación de programas técnicos y tecnológicos con programas de licenciatura. Como consecuencia de esta decisión, los 28 Institutos Superiores Pedagógicos (cinco de los cuales son Interculturales Bilingües y atienden a estudiantes de lenguas quichua y shuar) dejaron de ofrecer formación docente para Educación Básica (de segundo a séptimo) y, en algunos casos, para Educación Inicial. En cuanto a la formación continua de docentes se refiere: • Se ofreció cursos de inducción, de capacitación y actualización en conocimientos disciplinares y pedagógicos organizados por el Sistema Nacional de Desarrollo Educativo (SíProfe) (entre 2009 y 2013). A partir de 2014 , éste fue sustituido, en gran parte, por programas de cuarto nivel. • Se formuló un programa denominado Mentorías (2009-2013), para dar apoyo pedagógico a los docentes en el aula y se incluyó esta figura profesional de acompañamiento en la normativa (que hasta la fecha de escritura de este artículo, no ha sido implementada). A nivel curricular, se revisó los currículos de Educación Básica y se implementó el Bachillerato General Unificado; incluyendo la definición de estándares de calidad educativa y de desempeño docente.

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implementación de acuerdo a lo planificado.

Otras acciones realizadas en los últimos años, en relación al ejercicio y valoración docente, son las siguientes:

Uno de los factores que incide negativamente es el relacionado con la equidad. Los estudiantes que egresan del Sistema de Educación Intercultural Bilingüe (EIB), por ejemplo, enfrentan grandes dificultades para aprobar el Examen ENES e ingresar a la universidad. En el Informe Final de Evaluación de la Aplicación de la LOEI en el Sistema Educativo Ecuatoriano (2014) se afirma que:

• El incremento de la tabla salarial de acuerdo a un nuevo escalafón, para ofrecer una carrera con mayores posibilidades de crecimiento profesional; • La revisión del sistema de evaluación para el ingreso al magisterio, de manera que éste sea más meritocrático; y, la elaboración del Modelo de Apoyo y Seguimiento para fortalecer la gestión escolar, con énfasis en la auditoría y asesoría pedagógica. Sin embargo, y, a pesar de las numerosas políticas, acciones y propuestas, en los últimos años ha disminuido drásticamente el número de personas que han ingresado a las universidades para estudiar docencia, así como el número de estudiantes que se titula en Educación (Ver Figura 1).

“El modelo de acceso a la universidad no es justo ni equitativo. Según los participantes, quienes acceden a la universidad son personas de la ciudad y no los indígenas. Estos últimos se encuentran frecuentemente en desventaja puesto que las pruebas de acceso a la universidad son únicamente redactadas en castellano, sin tomar en cuenta su bilingüismo” (CECCYT, OEI, UNICEF, 2014, p.28)

Vale la pena preguntarse, entonces, por qué las políticas públicas y las iniciativas del Estado no siempre tienen los resultados esperados en el ámbito educativo y qué factores podrían aseguran el logro de sus objetivos y su

De manera específica, no pueden estudiar en la carrera que ofrece la Licenciatura en Educación EIB y consecuentemente, las escuelas de la jurisdicción EIB continúan con una fuerte carencia de expertos

Figura 1. Titulados en educación En promedio se registran anualmente 17.737 títulos de grado y 4.334 de posgrado en educación

25 000 20 000

20545 18961

22877 18405

17344 14800

15 000

14022

14945

10 000 3035

3507

4023

4590

5553

5769

2006

2007

2008

2009

2010

2011

4769

3356

2012

2013

5 000 0

Títulos de grado

Títulos de posgrado

Fuente: Sistema Nacional de Información de Educación Superior (SNIESE) 2014, citado en el Currículo Genérico de Educación (2014)

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Capítulo 4 - Cambios educativos sostenibles a partir de innovaciones curriculares en...

pedagogos en interculturalidad y bilingüismo. Esto incide directamente en la calidad del rendimiento de los estudiantes de EIB, y por ende, en la distribución equitativa de oportunidades educativas y posteriormente, laborales y profesionales. Otros factores que requieren ser analizados son la continuidad, sostenibilidad y participación en las políticas públicas para evaluar su impacto, así como la identificación de medidas complementarias para motivar a excelentes bachilleres y profesionales a ingresar al magisterio y lograr su retención en el sistema.

Desafíos de la formación docente ¿Qué perfil docente y qué formación docente requiere el país?¿Cómo debe ser la formación en Educación Superior para garantizar el buen desempeño docente de acuerdo a los diferentes tipos de escuelas (unidocentes, pluridocentes, completas), jurisdicciones (intercultural e intercultural bilingüe) y zonas geográficas (Costa, Oriente, Sierra, Amazonía y Galápagos). ¿Cómo formar en la diversidad y heterogeneidad de necesidades, que inciden directamente en la calidad? del aprendizaje? Al hacer referencia a la efectividad de las políticas públicas educativas, Fullan (2007) advierte sobre la importancia de observar y analizar cómo la gente, y, en este caso, el docente, experimenta el cambio, porque el corazón del fracaso de la mayoría de las reformas está en descuidar y no hacer seguimiento a cómo se lo implementa y por qué se lo hace de determinada manera; y, en muchos de los casos, en no analizar cómo ocurre de forma diferente a lo planificado. Para lograr que los cambios tengan mayor incidencia en la calidad educativa, Fullan (2007) recomienda tomar en cuenta las siguientes consideraciones, que implican reformas en el ejercicio del liderazgo de la gestión escolar, en la formación docente y en la participación de la comunidad educativa: El desarrollo profesional como un fin en sí mismo es el mayor obstáculo en el aprendizaje del docente. El desarrollo profesional (cursos cortos, talleres, conferencias, etc.) es una gran manera de evitar el cambio porque disminuye la presión para innovar y distrae la voluntad de los maestros, porque obtienen posibles soluciones prácticas y a corto plazo que satisfacen sus inquietudes pedagógicas (Fullan, 2007).

Mejorar la educación implica, por sobre todo, aprender a hacer las cosas bien, en el contexto en que trabajas, observando y siendo observados por sus colegas en sus propias aulas y en aulas de otros docentes en otras escuelas, que enfrentan problemas similares (Fullan, 2007). El aprendizaje de los alumnos siempre depende del aprendizaje de los maestros. En otras palabras, todos los docentes deben aprender todos los días, adaptándose a las dinámicas y necesidades de aprendizaje de los alumnos (Fullan, 2007). Es necesario favorecer el trabajo colectivo de los docentes para mejorar constantemente la educación. Descentralizar la enseñanza y compartir las experiencias docentes contribuye a modificar la cultura y la práctica escolares. Es esencial que los maestros participen en debates sobre la calidad y efectividad de su enseñanza y sean parte de comunidades de aprendizaje (Fullan, 2007). Se requiere fortalecer las condiciones de trabajo de los docentes y de manera compatible con las cuatro ideas previas. Un conjunto de temas debe ser abordado simultáneamente: normas, estructura, descentralización, resultados, capacitación permanente, lo que implica el involucramiento de gobiernos, distritos escolares, escuelas, docentes y directivos, alumnos y padres. Así, el cambio deberá proceder de un esfuerzo conjunto (Fullan, 2007). Refiriéndose a escenarios concretos, Prats (2013) explica cómo las reformas educativas de los países asiáticos como China con Taipei, Hong Kong, Singapur y Japón, han contribuido a que estos países ocupen los primeros lugares en las Pruebas PISA (Programa para la Evaluación de Estudiantes a Nivel Internacional), en las áreas de Matemáticas, Comprensión Lectora y Ciencias. Estos logros se deben en gran parte a: la exigente formación del profesorado; la supervisión y permanente evaluación de los profesores y los rendimientos escolares; y, en tercer lugar, a los incentivos que reciben los docentes para la investigación en nuevas y más efectivas técnicas pedagógicas, es decir, la decidida promoción de la innovación y la investigación didáctica (Prats, 2013).

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Además, las políticas buscan tanto la eficiencia como la equidad y son apoyadas por una sociedad que prioriza a la educación como medio para alcanzar una mejor calidad de vida. Por su parte, Manso (2011) agrega que puesto que las tendencias y teorías son cambiantes, la reforma curricular de la formación docente en el Asia se orientó hacia el aprendizaje permanente y al desarrollo de competencias que les permita adaptarse a los cambios. Desde esta perspectiva, la aplicación de los aprendizajes y las prácticas en contextos reales son un elemento esencial en la formación inicial de los docentes. En Finlandia se aprovecha este espacio para hacer énfasis en la investigación educativa de proyectos pedagógicos de pequeña escala. Enfocados en la reflexión de los diversos métodos de enseñanza, estos proyectos aumentan progresivamente su complejidad, hasta el cuarto nivel de formación. Se busca evidencias de alto desempeño en currículo y pedagogía, más que evaluaciones basadas en exámenes teóricos. En los países mencionados, la formación inicial y continua de los docentes son parte de un mismo proceso del desarrollo profesional, siendo la escuela el ambiente de aprendizaje. Mientras que, en Ecuador, la formación inicial ha tenido hasta el presente dos componentes fragmentados: el teórico y el práctico, que inicia al finalizar los estudios. Además, las prácticas han consistido básicamente en el aprendizaje de un oficio o la adquisición de destrezas didácticas, pero han carecido de reflexión e investigación diagnóstica y exploratoria de los problemas pedagógicos, esenciales para el diseño de productos y servicios educativos. En cuanto a la formación continua se refiere, una de las opciones más comunes en el país consiste en ofrecer cursos de capacitación en cascada -que pueden ser de actualización disciplinar y de didácticas acordes con las reformas curriculares-, pero que carecen del suficiente seguimiento para evaluar su impacto. No se analiza si el docente pudo adaptar la nueva propuesta a las características específicas de su contexto y de sus estudiantes. Así, los cursos homogenizados no ofrecen oportunidades para que el docente revise sus creencias pedagógicas y sus prácticas e incluso pueden generar resistencias si el docente siente que se afecta su identidad profesional (Vezub, 2009).

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También se ha ofrecido estudios de tercer y cuarto nivel para consolidar la formación teórica de los docentes. Sin embargo, si se lo hace únicamente en contextos académicos distanciados de la práctica, no se garantiza que el maestro desarrolle la capacidad de implementar currículos innovadores y efectivos. Esto requiere de indagación reflexiva y de acompañamiento de docentes expertos, en su propio contexto. Por lo tanto, el desafío de la formación continua es lograr que el docente reconozca la necesidad de cambios innovadores y reafirme su valoración profesional para implementarlos en sus prácticas. A su vez, este docente puede ayudar a enriquecer la calidad y pertinencia de la formación del futuro maestro si, conjuntamente y, con la asesoría del profesor universitario reflexionan sobre las experiencias de aula. Lo importante es que la formación docente sea integral. Debe incluir aprendizajes teórico-prácticos; reflexión sobre el propio desempeño; motivación para enfrentar los retos de crecimiento personal; actitud abierta para intercambiar experiencias de manera colaborativa y en contextos institucionales que involucren a estudiantes y docentes en comunidades y redes. En este sentido, las políticas de formación docente deben estar relacionadas a las reformas educativas que se desea implementar. Requieren articular la formación inicial con la formación continua, integrando necesidades personales con institucionales. También deben considerar el tipo de liderazgo de las instituciones educativas escolares y universitarias, las necesidades o particularidades de sus equipos de trabajo y su cultura de colaboración, de gestión y de innovación.

Reforma Curricular: ¿oportunidad de cambio? En el marco de la formación docente, es relevante considerar si la propuesta del rediseño curricular (CES, 2013) y, específicamente, el currículo genérico de la carrera de Educación, es una alternativa para la mejora de la calidad educativa. Este análisis parte del supuesto de que la reforma curricular es una oportunidad de cambio sostenible sólo en la medida en que se garantice la continuidad de los procesos; se articulen las instancias rectoras y reguladoras (MinEduc, SENESCYT, CES,

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CEAACES) para asegurar la integralidad del sistema; y se fomente la participación significativa de los actores. Todo esto mediante procesos de acompañamiento pedagógico sistémico entre universidades, escuelas y otros ambientes de aprendizaje; de actualización y adaptación curricular permanente de acuerdo a las necesidades de cada contexto; y, de conformación de redes y comunidades de aprendizaje colaborativo. La propuesta, planteada en este artículo, parte de la necesidad que tiene la universidad ecuatoriana y, específicamente, la formación docente que ésta ofrece, de incorporarse a nuevos procesos y modos de producción del conocimiento: generados en el propio contexto de aplicación; de carácter transdisciplinario; con heterogeneidad de habilidades y diversidad organizacional; con mayor responsabilidad social y control de calidad gracias a la participación de otros actores; y, con énfasis en la cultura de la investigación basada en la duda, más que en la cultura de la ciencia que conduce a la certeza (Gibbons, 1998). Con esta propuesta curricular, se espera contribuir a superar las carencias de la formación inicial, que ha estado centrada en modelos desactualizados y alejados de la realidad en los diferentes contextos - y que ha sido parcialmente responsable de la falta de efectividad de las políticas, al no formar maestros que puedan implementar cambios y reformas para mejorar la calidad educativa. ¿Es posible considerar que el rediseño curricular en las carreras de Educación constituya la oportunidad para implementar varias reformas, de manera coordinada y sostenible, que permitan mejorar la formación docente y, por ende, la calidad educativa del país?

Actualización y flexibilización curricular en los diferentes niveles del sistema educativo ¿Quién define qué se aprende, por qué, para qué, cuándo y dónde? Algunos nudos críticos en el ámbito curricular de la formación docente, son los siguientes: a) Poca pertinencia de las carreras frente al proyecto nacional y a la necesidad de desarrollo científico, tecnológico y educativo;

b) Problemas en los procesos de titulación e inserción laboral de los estudiantes; c)

Excesiva diversificación de carreras de grado y escasa oferta de programas de posgrado;

d) Débil formación del personal académico; insuficiencia en los itinerarios de formación; e) Reducida investigación en el campo educativo; f) Escasa integración a redes (Larrea, 2015. p.15) Por consiguiente, el Currículo Genérico de Educación procura desarrollar proyectos pedagógicos y curriculares que funcionen como sistemas abiertos, flexibles, conectados y contextualizados, que respondan con pertinencia y relevancia a las necesidades del contexto (Larrea, 2014). Tiene un mayor componente de prácticas transversales, que inician desde el primer período académico, y son espacios de indagación e investigación enriquecidos por la fundamentación teórica. La organización de éstos y otros espacios curriculares responden a preguntas esenciales de la profesión como: ¿cuál es el contexto educativo, sus actores, sectores y su respectiva política pública? ¿cómo aprende el niño durante su desarrollo y en qué ambientes? ¿cómo se desarrolla la comunidad de aprendizaje y las relaciones deben gestarse entre escuela y familia? ¿cuál es la importancia de ser docente? El Currículo enfatiza en estos aspectos, frente a las limitaciones que han caracterizado a la planificación curricular en el ámbito educativo del país: Se percibe que la planificación curricular es demasiado rígida y que los docentes se dedican a cubrir contenidos más que a desarrollar las destrezas con criterio de desempeño. Existe preocupación por lograr una verdadera calidad educativa, es decir, formar estudiantes con las capacidades necesarias para el trabajo y para la vida […] Los docentes de las escuelas fiscales

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rurales se quejan de la desconexión del currículo y de las políticas públicas con la realidad de las escuelas rurales (CECCYT, OEI, UNICEF, 2014, p.128) Acciones para la implementación curricular efectiva Los currículos del sistema educativo nacional y de la formación docente a nivel de Educación Superior, requieren desarrollar algunas acciones para una implementación efectiva: • Ser flexibles, con base en la actualización de conocimientos y estrategias para adaptarse a los diferentes niveles y contextos, con relevancia, pertinencia y de manera sostenida. • Facilitar el desarrollo del potencial integral de los estudiantes para comprender y vivenciar su entorno y generar propuestas ante escenarios con oportunidades y problemas auténticos. • Acercar la teoría a la práctica, pues ésta permite la reflexión y la generación de propuestas para el proceso de enseñanza y aprendizaje. La práctica debe ser el eje nuclear del currículo. • Fomentar el acompañamiento pedagógico con tutoría personalizada y sistémica, que permite que los actores aprendan y se retroalimenten entre sí: el estudiante, el docente de la escuela, el estudiante de docencia y el docente universitario. • Fortalecer la capacidad de autonomía, gestión del conocimiento y autorregulación de la escuela y la universidad. • Generar participación comunitaria, que favorezca e incluya el liderazgo, la comunicación, la expresión cultural, la recreación, entre otros. La sociedad, en su conjunto, debe responder a estos retos de la calidad educativa, con roles y acciones definidas para la resolución de problemas, en determinados tiempos y contextos. El Estado debe garantizar estos mecanismos de participación, tal como se enuncia en el PDE 2016- 2025: “Convertir la política educativa en una política de Estado y generar corresponsabilidad

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de la comunidad en su diseño, implementación y seguimiento” (Ministerio de Educación del Ecuador, 2015). La corresponsabilidad en la toma de decisiones es parte de las reformas en países como Finlandia, en donde desde 1994 los profesores participan de manera sistemática, con el apoyo de las universidades y organizaciones, en la planificación, evaluación y actualización curricular. Las "Escuelas Normales" en Finlandia generan puentes entre las universidades y los planteles educativos, considerando como eje nuclear a la investigación aplicada para generar nuevas propuestas. De la misma manera, en Noruega, está en marcha desde el 2005 una reforma curricular enmarcada en el Plan Nacional de Desarrollo de la Escuela, en la que los maestros pueden practicar diversos métodos de enseñanza de manera colaborativa y con el apoyo de los proyectos de investigación de las universidades. También los Países Bajos tienen más de treinta años de experiencia vinculando diversos niveles de formación para realizar actualizaciones e innovaciones curriculares -basadas en la investigación aplicada a productos y servicios de utilidad para las escuelas (Scottish Government, 2011). Uno de los desafíos fundamentales es, entonces, generar actualizaciones y adaptaciones permanentes a los currículos escolares y de formación docente, con base en la investigación, la innovación y la articulación de los perfiles de salida de los estudiantes de los diferentes niveles del sistema educativo (Moon, B., Vlasceanu, L. & Barrows, L. C., 2003).

Acompañamiento pedagógico sistémico entre escuela, universidad y comunidad ¿Qué logros de aprendizaje se desea tener y por qué los estudiantes no los alcanzan? ¿Cómo enseñar de manera contextualizada y personalizada? ¿Cómo mejorar la formación docente para mejores resultados en los estudiantes? Experiencias internacionales Las propuestas más exitosas de formación docente inicial y continua a nivel internacional apuntan hacia el acompañamiento en ambientes de aprendizaje in situ. En España, por ejemplo, estas actividades se

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desarrollan bajo el nombre de asesoramiento en centros (Imbernon, 2007); también “la literatura especializada las denomina como estrategias de formación centrada en la escuela (Escudero y Bolívar, 1994; Marcelo García, 1999); formación desde dentro (Cochran – Smith, 2003); modelos de “apoyo profesional” (Marcelo García, 1999); y, desarrollo profesional autónomo (Ávalos, 2007)” (Vezub, 2009 p.18).

área de Ciencias y se basó en la discusión del proceso de enseñanza y aprendizaje a través de la reflexión de experiencias prácticas. Se desarrolló sesiones de grupo de áreas disciplinares afines y sesiones de acompañamiento en el aula, seguidas de proceso de reflexión. Los ámbitos de evaluación del programa incluyeron el plan de formación, el impacto en las escuelas y en sus docentes involucrados.

En Chile se formó en 2003 la “Red Maestros de Maestros”, en la que participan los profesores de mayor trayectoria y comparten sus experiencias. Además se les invita a participar en programas de diplomado de Educación, como mentores para docentes de menor experiencia. Chile también desarrolló la Estrategia LEM, enfocada en mejorar específicamente las áreas de Lenguaje, Comunicación y Matemática, en los primeros grados de formación. Se conformaron equipos entre escuelas y universidades para el desarrollo de conocimientos pedagógicos y didácticos.

En 2007, en Ontario - Canadá, la Mesa de Trabajo sobre Aprendizaje Docente recomendó algunos criterios para la formación, incluyendo la necesidad de coherencia entre los niveles educativos; la posibilidad de elegir entre opciones de formación, de acuerdo al estilo de aprendizaje de los docentes; el tener objetivos claros que permitan evaluar; el fundamentar los procesos con evidencias basadas en investigaciones; entre otros.

Este proyecto requirió del trabajo coordinado de universidades, Ministerio de Educación, departamentos provinciales, municipios y escuelas. Las universidades participantes se responsabilizaron de diferentes zonas y contaron con el financiamiento del Ministerio de Educación. Se ofreció formación a directivos, coordinadores y docentes. Con los maestros se trabajó en planificación y gestión curricular, en ambientes de aprendizaje, en la integración de aprendizajes, “y, sobre todo, en la revisión de sus expectativas sobre las capacidades de aprendizaje de los niños de sectores vulnerables” (Vezub, 2009. p. 39). En 2006, se procedió a evaluar el proyecto. Éste cubrió hasta 600 escuelas de sectores vulnerables, equivalente al 7% de la planteles de educación básica de Chile. En Nicaragua también se implementó, en 2005, diferentes formas de acompañamiento: entre pares, en redes entre docentes de la misma escuela, en pequeños equipos de gestión. El programa presentó fortalezas y beneficios, tales como mejorar las prácticas pedagógicas y los ambientes de aprendizaje. Sin embargo, el principal nudo crítico fue el alcance limitado en la cobertura. En 2007, luego de acuerdos con la Comisión Europea, se llevaron a cabo en Portugal iniciativas de formación docente, para las diversas fases del desarrollo profesional. Uno de los programas hizo énfasis en el

Por su parte, el Programa de Escuelas de Ambición (Schools of Ambition Program) en Escocia, promueve oportunidades para lograr cambios significativos en la gestión escolar para mejorar la calidad del aprendizaje. En su reporte de evaluación de 2009, se declara haber tenido resultados muy positivos en los siguientes ámbitos y con la participación de las universidades como mentoras y asesoras del gobierno: liderazgo, desarrollo profesional, sostenibilidad, trabajo en redes internas y externas de apoyo, coordinación con universidades y asociaciones de familias, integración de innovaciones curriculares y su evaluación mediante portafolios, con evidencias cualitativas y cuantitativas; definición de estándares para la formación y desempeño, el logro de los acuerdos sobre la Profesión para la Docencia para el siglo XXI y el Currículo para la Excelencia, y programas de formación para cada una de las fases de las prácticas docentes (Scottish Government, 2009). Sin embargo, en el informe se considera, que si bien la preparación del docente ha tenido notables mejoras, aún es necesario fortalecer las redes y el trabajo conjunto con otros actores e instancias educativas, en el proceso de formación docente. Así mismo, Ingvarson (2005) evaluó 80 programas de formación en Australia y determinó que la formación centrada en la escuela fomenta el aprendizaje contextualizado por medio de la investigación-acción, los procesos de tutoría y acompañamiento, el uso de plataformas virtuales, la certificación y reconocimientos a participantes y la realización de conferencias y talleres.

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Además, las asociaciones entre escuelas y universidades tienen una larga trayectoria en Australia y desde los años 90 los Programas de Enlaces Innovadores y el Programa Nacional de Desarrollo Profesional trabajan con redes de investigación para mejorar las competencias de los docentes en formación y noveles y potenciar los resultados de los alumnos.

fortalece la capacidad de toma de decisiones y de pertenencia de los docentes. • Se desarrolla el trabajo colaborativo y en equipo con integrantes comprometidos y motivados, pero requiere de docentes con autonomía, autorregulación y experiencia en la gestión de proyectos.

También en Singapur, la formación docente se basa en el trabajo coordinado entre el Ministerio de Educación, el Instituto Nacional de Educación y las escuelas, pero de manera centralizada y con roles definidos. La evidencia de los resultados, entre otras, es el alto posicionamiento en las pruebas PISA.

• Ofrece actualizaciones innovadoras que implican espacios de revisión reflexiva de las prácticas docentes, que incluso pueden conducir a su modificación.

En Estados Unidos, las Escuelas de Desarrollo Profesional fomentan la colaboración local y tienen como objetivos el desarrollo integral del estudiante, el mejoramiento de la formación inicial del docente, el desarrollo profesional de todos los educadores y el fortalecimiento de la investigación educativa basada en la práctica. Contemplan equipos de instrucción para aprendices, mentores y profesores universitarios. Del 2001 al 2005, se desarrolló en Inglaterra el Proyecto de Cooperación Nacional en Inglaterra, con el objetivo de mejorar tanto la calidad de las escuelas como la formación inicial docente. Se fomentó proyectos innovadores a pequeña escala en nueve regiones del país, que incluían un mentor, el desarrollo de materiales adaptados a cada escuela, la cooperación entre escuelas, difusión de resultados en eventos y la realización de proyectos conjuntos con universidades, que aportaron fundamentalmente con una formación con enfoque práctico, pero basada en la investigación, la teoría y el análisis crítico. (Brisard, Menter, & Smith, 2005; Scottish Government, 2011). Basándose en las experiencias internacionales, el desarrollo profesional centrado en la escuela se caracteriza por: • Es más efectivo si responde a necesidades específicas y a partir de diagnósticos. Sin embargo, se debe evitar que su cobertura sea limitada. • El plan de formación se lo completa en cada escuela de acuerdo a la cultura institucional, aunque puede implicar en muchos casos alto costo en la implementación. La ventaja es que se

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En estas iniciativas centradas en la formación in situ, las relaciones tienden a ser horizontales y colaborativas, con el fin de diagnosticar necesidades y fortalezas, definir problemas y formular propuestas y soluciones a partir de la indagación que integra teoría y práctica. No se trata del asesor externo que ofrece sus conocimientos y, a veces, no valora aquellos construidos a través de la experiencia. Se trata de que el aula se convierta en un espacio de investigación y reflexión “para cuestionar sus presunciones, generar interrogantes y conectar su trabajo con los aspectos sociales, políticos y culturales de la sociedad contemporánea y con las necesidades de los alumnos” (Vezub, 2009, p. 19) Desafíos de acompañamiento pedagógico en Ecuador. Es fundamental aprovechar el espacio curricular de Prácticas pre profesionales que prevé el Currículo Genérico de Educación para implementar a nivel nacional un modelo de acompañamiento pedagógico sistémico en el que se articulen escuelas, universidades y otros ambientes de aprendizaje comunitarios para que los formadores universitarios, los estudiantes de docencia, los maestros de escuelas y los alumnos, desarrollen la observación, indagación, práctica reflexiva y evaluación de cómo se aprende y cómo se enseña en los diferentes contextos. Este modelo debería permitir la identificación de problemas y necesidades que se conviertan en temas de estudio e investigación con el fin de nutrir el proceso pedagógico con propuestas y adaptaciones curriculares construidas conjuntamente entre los actores (Ver Figura 2). Este modelo de acompañamiento pedagógico entre escuelas y universidades requiere considerar algunos componentes para su implementación, incluyendo las necesidades y problemas de formación, tanto de los

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Figura 2. Proceso de acompañamiento pedagógico Ambientes de Aprendizaje

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Estudiante de docencia

Docente universitario ESTUDIANTE

Docente de escuela

Fuente: Autora

estudiantes universitarios como las de los alumnos escolares; las fuentes, conocimientos y experiencias a las que los estudiantes necesitan acceder y vivenciar; los tipos de plan de trabajo y preparación de materiales; los acuerdos, organización y coordinación entre instituciones educativas; el seguimiento, autoevaluación de los procesos y sistematización de la información generada. Para que los programas de acompañamiento pedagógico sean efectivos, es indispensable que sus actores e instituciones cuenten con alto nivel de capacidad de decisión y autonomía, apoyadas por políticas que garanticen su continuidad y efectividad, respetando la diversidad de necesidades y características de la gestión educativa (Penney, & Houlihan, 2003). El reto está en continuar ofreciendo oportunidades de formación docente que impacten en el sistema y en el aprendizaje de los estudiantes, considerando que es un proceso que requiere su propio tiempo, ritmo y espacio y que es prioritario trabajar tanto con los estudiantes de docencia como con sus formadores y con los maestros en ejercicio. Se trata de un proceso de mejora continua de la calidad, basado en el seguimiento y evaluación transparente de los procesos, con la respectiva sistematización y

acceso a la información. Este proceso no puede tener interrupciones y rupturas bruscas provocadas, en muchos de los casos, por coyunturas políticas, intereses de grupos o protagonismos personales, que distorsionan la implementación del proyecto educativo integral. Existen factores que deben ser tomados en cuenta para la planificación y el cálculo de recursos y costos requeridos para la implementación efectiva a nivel nacional del programa de acompañamiento pedagógico, incluyendo el número necesario de docentes con perfil de mentores y formadores académicos con experiencia en la gestión de proyectos de investigación educativa, para asesorar y acompañar en las escuelas. Otro componente importante es el diseño de materiales didácticos adaptados a cada contexto. En el caso de focalizar el acompañamiento en un área y nivel específico, los materiales homogéneos preparados y ofrecidos desde la instancia rectora pueden tener las directrices básicas fundamentadas en los estándares de calidad, pero deben estar orientados hacia la diversidad y su implementación flexible, en la medida en que la escuela evidencie autonomía responsable. A su vez, la gestión escolar requiere de liderazgo innovador de sus directivos, que deberían poder aprovechar los beneficios

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del Nuevo Modelo de Gestión Educativa (2010), que busca la desconcentración educativa por medio de zonas, distritos y circuitos, así como hacer uso de los sistemas de asesoría y mentorías, iniciativa formulada por el Ministerio de Educación desde el 2009. Por otro lado, el sistema de acompañamiento pedagógico requiere tener objetivos claramente definidos con su respectivo sistema de evaluación en todas sus variantes y posibilidades de implementación. Si el fin es el rendimiento estudiantil, el modelo puede estar focalizado en una zona, en un nivel y en un área de conocimiento como Matemáticas, Lenguaje o Ciencias. Mientras que si el objetivo es la formación docente en actualización disciplinar o didácticas específicas, el sistema puede tener una cobertura a nivel nacional, con modalidades diversas como redes, equipos de gestión, pares, asesorías y convenios entre universidades, escuelas y organismos gubernamentales. En ambos escenarios, la evaluación debe estar basada en resultados, en el control del uso de los recursos y podrían constituir un modelo instrumental para obtener efectos concretos. Sin embargo, el reto es mayor si lo que se busca es un cambio cualitativo y sostenible a largo plazo y adaptable a los cambios educativos, a través de un acompañamiento en el que los involucrados se forman conjuntamente a través de la retroalimentación, la indagación y la reflexión de prácticas no circunscritas sólo al aula, sino comprendidas desde la complejidad social, política, pedagógica y cultural del contexto. Este proceso implica un seguimiento que tiene como objetivo el evidenciar la revisión de las prácticas y la implementación de nuevas alternativas de acuerdo a necesidades específicas y en el que la normativa y los estándares no son el fin, sino directrices básicas de apoyo para el desarrollo de la enseñanza y del aprendizaje. Este enfoque del proceso de acompañamiento exige otros criterios de evaluación y diferentes evidencias de logro de los objetivos. Por ejemplo, en el mencionado Programa de Escuelas de Ambición en Escocia, el reporte anual aborda la evaluación de los siguientes aspectos: los procesos de cambio con los detalles en su implementación; la identificación de factores que posibilitaron este cambio y de los que lo inhibieron o frenaron; la sistematización de las experiencias y aprendizajes vividos; la sostenibilidad del proceso de

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cambio; y, las lecciones que se podrían compartir con actores estratégicos y la comunidad, con sus respectivas evidencias del proceso de cambio (Scottish Government, 2009). Por lo tanto, la efectividad se valora en la medida en que cada escuela haya logrado superar sus propios nudos críticos, incluyendo la articulación de demandas a veces contradictorias del sistema educativo; las diversas necesidades y expectativas de docentes y directivos; liderazgos verticales y rígidos; la coordinación entre instituciones y la valoración de sus aportes, roles y responsabilidades; el enriquecimiento de la gestión escolar y la comprensión de su misión; la aceptación e inclusión de nuevas propuestas que enriquecen la identidad profesional; la organización de las condiciones laborales y sus implicaciones en el manejo del tiempo y la generación de beneficios; la constante participación de docentes universitarios, estudiantes de docencia y docentes en ejercicio en roles específicos como mentores, investigadores, docentes y gestores educativos; el contar con procesos de evaluación y retroalimentación óptimos; y, la implementación transversal de enfoques interculturales, diversos e inclusivos. El desafío para los docentes en formación y en ejercicio consiste en “aprender las habilidades y actitudes planteadas por los nuevos enfoques y, al mismo tiempo, desaprender algunas prácticas de enseñanza, modificando sus expectativas sobre los estudiantes (…)” (Darling-Hammond, 2003. p.7). Por su parte, el informe de Educación para todos (2015) indica que la formación docente práctica, basada en las actividades in situ y apoyada por “materiales de educación a distancia, agrupaciones de escuelas y seguimiento en el aula, puede acortar la distancia que media entre la teoría y la práctica y mejorar la calidad de las prácticas educativas” (UNESCO, 2015, p.24).

Conformación y acceso a redes y comunidades profesionales de aprendizaje ¿Están las escuelas y universidades preparadas para que los profesores puedan ofrecer una educación de calidad?

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Es imperativo que el profesorado conciba su práctica ya no sólo en términos de su trabajo de aula, sino también desde el aporte al desarrollo integral de los alumnos, mediante una fuerte implicación con el resto del plantel y con sólido compromiso frente a la mejora de la institución (Krichesky & Murillo, 2011).

• Colaborar con el profesorado en la identificación de necesidades formativas, la aclaración y la resolución de sus problemas.

En el contexto del acompañamiento pedagógico, es fundamental la conformación de las comunidades de aprendizaje entre escuelas, familias, universidades e instancias gubernamentales. Las comunidades profesionales generan aprendizaje compartido a través del diálogo y la reflexión. Las personas interesadas que participan en el proceso pedagógico construyen una visión compartida basada en la confianza y el respeto. Se autoevalúan de acuerdo al rendimiento de los estudiantes, el liderazgo distribuido y la cohesión de los docentes universitarios y escolares, la responsabilidad colectiva, la apertura a otras redes y alianzas (Murray, 2008b).

• Abordar la práctica profesional desde una comprensión holística de las situaciones educativas.

Las Redes de Gestión Académica en Educación Superior son definidas por el CES como: (…) escenarios sistémicos de educación superior, orientados a la creación de plataformas interinstitucionales por área del conocimiento y/o por carrera, para la coordinación e integración de las funciones sustantivas de las IES, con miras a garantizar la calidad de los procesos de formación, investigación y gestión social del conocimiento y transferencia tecnológica (CES, 2014). La conformación de Redes para la Gestión Académica es parte esencial de la política de rediseño curricular en Educación Superior y busca fortalecer la investigación para la generación, aplicación y transmisión de conocimientos. Estas redes colaboran, además, a nivel de la formación y vinculación con la comunidad. En el caso específico de las carreras de Educación, en el Ecuador, su objetivo es relacionarse entre sí en la Red Nacional de Conocimiento y Educación (RENACE), constituida en el 2015, y, al mismo tiempo, conformar comunidades de aprendizaje con las escuelas y comunidades. La dinámica colaborativa de comunidades y redes puede generar un impacto multiplicador y a escala nacional. que implica:

• Fomentar la empatía, el trabajo en grupo y la comunicación bidireccional para comprender las situaciones desde varios puntos de vista.

• Desarrollar la autoevaluación de todos como medio para superar los prejuicios y las respuestas estereotipadas. • Buscar el cambio social y educativo teniendo en cuenta las dificultades y conflictos que surgen en una sociedad dinámica e imprevisible. (Imbernon, 2007, p.151) Los procesos educativos toman su tiempo y son sistémicos porque los cambios en cada uno de los componentes afectan al resto. Por ello, una reforma bien implementada en la formación del profesorado puede significar un cambio a nivel integral.

Conclusiones El análisis del ámbito educativo en Ecuador en los últimos diez años muestra que han existido múltiples políticas públicas e iniciativas para mejorar la cobertura y la calidad de la educación. Sin embargo, aún no hay evidencias completas del logro de todos sus objetivos. Entre las limitaciones encontradas se puede citar la dificultad que experimentan los estudiantes del Sistema Educación Intercultural Bilingüe para ingresar a la universidad, así como la disminución drástica de ingreso de estudiantes a la carreras de Educación. Pero más allá de la necesidad urgente de generar sistemas de evaluación continua de estos procesos y sus resultados, es también indispensable realizar un esfuerzo conjunto para continuar identificando oportunidades de cambio e implementarlas de manera corresponsable desde varios actores y sectores de la sociedad. En el caso específico de este artículo, se propone que la reforma curricular de la carrera de Educación coloque a las prácticas como eje nuclear

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del currículo y como espacio de reflexión e indagación para la identificación de necesidades y búsqueda de respuestas contextualizadas para el sistema educativo. La implementación adecuada de esta propuesta curricular requiere el desarrollo de programas de acompañamiento pedagógico en escuelas y ambientes de aprendizaje informales, mediante comunidades y redes de gestión académica. Esta modalidad es desarrollada desde hace algunas décadas en muchos países con resultados muy efectivos, sobre todo en lo relacionado a la mejora de la formación docente, de los aprendizajes de los estudiantes, del desarrollo de liderazgo institucional, de la valoración de la identidad profesional docente, del trabajo colaborativo y de la participación significativa de la comunidad. Un desarrollo óptimo de este modelo supone también ofrecer a los estudiantes la oportunidad de crecimiento integral con adaptaciones curriculares y pedagógicas de acuerdo a sus intereses y necesidades. De igual manera, implica avances en el desarrollo de las competencias de docentes y en el fortalecimiento de actitudes y destrezas de reflexión e investigación que requiere la educación actual. Finalmente, una revisión de aprendizajes de experiencias nacionales e internacionales evidencia que la integralidad, sostenibilidad y niveles de participación en la implementación de este modelo son factores clave para que los cambios sean cualitativos y significativos.

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CAPÍTULO 5

Cobertura del sistema escolar: ¿Todos entran? Jóvenes que no concluyen la escolaridad: un desafío pendiente Juan Samaniego Consultor Independiente

Resumen

Este capítulo inicia con el análisis de las políticas públicas en cobertura y retención educativa, donde aún cuando se puede observar en los últimos años un incremento evidente de la cobertura y ampliación del acceso a la educación, todavía existen grandes retos por lograr la atención a la población que se encuentra fuera del sistema, particularmente los adolescentes y jóvenes con educación inconclusa. A partir de este análisis, el capítulo propone alternativas para la atención de esta población con el fin de conseguir la universalidad del bachillerato. Se plantea entonces el desafío de priorizar las políticas, recursos y mecanismos y lograr un pacto social entre el gobierno y la ciudadanía que permita atender a la población con escolaridad inconclusa y garantizar la retención, permanencia y culminación de la escolaridad. Finalmente se plantean algunas reflexiones sobre cuatro elementos fundamentales en el diseño de políticas públicas para la inclusión educativa.

Introducción

(Censo de Población y Vivienda, 2010), entre ellos, 1.4 millones de jóvenes de 18 a 29 años.

Este texto fue escrito en el mes de enero de 2016. A partir del segundo trimestre de este año el Ministerio de Educación ha asumido como política pública el impulso del programa de Educación Básica Flexible por lo que algunos datos podrían variar. Sin embargo, las reflexiones fueron desarrolladas en el marco de la asistencia técnica que el Centro de Desarrollo y Autogestión (DYA) brinda al Ministerio de Educación, para la implementación exitosa de ese programa. La preocupación por la cobertura de la educación ha sido un tema recurrente en el diseño de políticas, planes y acciones impulsadas en el país durante las últimas décadas. Con diversos ritmos y realizaciones, los gobiernos han enfatizado con menor o mayor medida en la construcción de infraestructura escolar, apelando a la visibilidad y réditos que trae consigo la realización de la llamada obra pública. Los esfuerzos por ampliar la cobertura educativa, sin embargo, no han tenido su correlato con la capacidad del propio sistema escolar por retener a la población, sobre todo a los adolescentes y jóvenes, y garantizar su permanencia y consecución de la escolaridad obligatoria que, en el caso del Ecuador, es de trece años (educación básica y bachillerato, LOEI, 2011). Consecuencia de la desproporción que ha operado durante décadas entre el ritmo de crecimiento de la cobertura educativa y la capacidad de retención del sistema escolar, entre otros factores, se registra 4.6 millones de ecuatorianos mayores de 18 años que el último censo de población identificó como no bachilleres

En este marco, el presente trabajo se propone llamar la atención sobre dos aspectos: i) la relevancia de construir políticas públicas de cobertura y retención educativas, como dos caras de una misma moneda; y, ii) la oportunidad de participación y corresponsabilidad para emprender un desafío sustancial para el país: atender a la población con escolaridad inconclusa, de manera particular a aquellos jóvenes que, por efectos de su condición educativa, mantienen una vinculación precaria con el mundo laboral y están atrapados en un círculo vicioso del que no pueden escapar. El trabajo inicia con una presentación sobre la situación de la cobertura escolar en el Ecuador, sus avances y pendientes. El acápite que sigue examina la escolaridad inconclusa y el rezago escolar entre los jóvenes. Por último, el acápite final sugiere reflexiones en torno a la oportunidad de potenciar la participación (gobierno – ciudadanía) y la construcción de un pacto social para lograr el nivel de bachillerato entre todos los jóvenes, en el marco de la formulación y desafíos de un nuevo Plan Decenal de Educación (Ministerio de Educación del Ecuador, 2015). Dos son las referencias principales que utiliza el trabajo: las cifras oficiales disponibles de acceso y cobertura de la educación y la información sobre el Programa de Educación Básica Superior Flexible que impulsa el Ministerio de Educación desde el año 2014.

Tabla 1: Tasa neta de asistencia a la educación básica por área (2001 y 2010) Urbana Año

Rural

Total

%

No.

%

No.

%

No.

Urbana

Rural

2001

82,5

1.565.305

72,6

1.137.852

78,3

2.703.157

100,0

100,0

2010

91,2

1.894.099

90,3

1.172.040

90,8

3.066.139

106,2

114,7

Fuente: INEC, Censo de población 2001 y 2010 Elaboración: Unidad de Investigación Socio-ambiental UASB y CEPLAES

132

Índice: 2001 = 100

Capítulo 5 - Cobertura del sistema escolar: ¿Todos entran?

Cobertura Escolar: grandes avances, retos pendientes

El crecimiento del acceso en los últimos años ha permitido avances significativos en la cobertura de la población indígena y afro-descendiente. Es muy relevante que el acceso a la educación básica de la población indígena haya crecido en un 20% en el último período inter-censal: (Ver Figura 1)

El crecimiento del acceso a la educación básica en el Ecuador constituye un logro fundamental de la última década. En el período inter-censal 2001 – 2010, la tasa neta de asistencia a la educación básica creció del 78,3 % al 90,8 %. Las cifras constatan, además, que se han superado las diferencias tradicionales de acceso a la educación básica entre las áreas urbana y rural: (Ver Tabla 1)

El aumento sostenido de la tasa neta de acceso a la educación básica es un resultado de la combinación de políticas de dotación de infraestructura escolar (especialmente para 8vo., 9no. y 10mo. años), así como de eliminación de barreras de acceso (gratuidad, eliminación de cuotas, alimentación escolar, uniformes), impulsadas en los últimos años. En cuanto al bachillerato, la información del Censo de la Población 2010 constata notorios avances: uno de cada dos adolescentes de 15 a 17 años asistió al bachillerato en el año 2010, mientras que en el año 2001 sólo lo hizo uno de cada tres: (Ver Figura 2)

Datos oficiales del INEC establecen que para el año 2013, el 94,4% de la población entre 5 y 17 años asistía a un establecimiento educativo (INEC, 2014). Entre los años 2010 y 2014, la cobertura de la educación general básica creció en un 4%, es decir 120.000 niñas, niños y adolescentes, tal como lo muestra el cuadro siguiente: (Ver Tabla 2)

Tabla 2: Total de estudiantes matriculados en instituciones educativas escolarizadas ordinarias 2009 – 2013, por nivel Matriculados

Nivel

2009 - 2010

2010 - 2011

2011 - 2012

2012 - 2013

2013 - 2014*

0

0

4.803

5.921

4.465

120.038

145.376

155.726

200.413

269.417

Hasta 2 años Grupo 3 - 4 años Educación General Básica Bachillerato

3.225.377

3.258.345

3.295.634

3.329.600

3.344.988

640.034

647.956

672.499

714.589

740.576

* Dato final de año escolar Fuente: Ministerio de Educación, Rendición de cuentas 2014.

Figura 1: Tasa neta de asistencia a la educación básica por etnicidad y sexo 2001 Mujeres 90 70

72

Indígena

2001 Hombres 91 76

74

2010 Mujeres 89

Afrodescendiente

89

2010 Hombres 80

79

91

91

Resto del País

Afro-descendiente incluye a quienes se definen como negros, mulatos o afro-ecuatorianos. Fuente: INEC, Censo de población 2001 y 2010 Elaboración: Unidad de Investigación Socioambiental UASB y CEPLAES

133

Figura 2: Tasa de asistencia en bachillerato por área 60,8 48,0

43,1 22,9

2001

2010 Urbana

Rural

Fuente: INEC, Censo de población 2001 y 2010 Elaboración: CEPLAES a partir de INFOPLAN - SIN

La ampliación del acceso al bachillerato ha sido muy significativa sobre todo en áreas rurales, en las cuales la matrícula neta aumentó en un 20% durante el período inter-censal. Pese a ello, todavía persisten diferencias notorias entre campo y ciudad, con respecto al acceso de la población al bachillerato. Es evidente que la ampliación de la cobertura ha sido posible, entre otros aspectos, por la dotación de infraestructura educativa. La inversión en el año 2014 fue de $160.765.867, mientras que el promedio de inversión entre los 2008 y 2013 fue de $82 millones (Ministerio de Educación del Ecuador, 2014). En el período se destaca la construcción de 52 Unidades del Milenio (las Unidades Educativas del Milenio son infraestructuras escolares totalmente nuevas, con capacidad para diversos niveles educativos, entre 600 y 2000 alumnos y alumnas, equipamiento, tecnología, mobiliario y recursos educativos nuevos, espacios recreacionales amplios y accesos intervenidos). La significativa dotación de establecimientos educativos pone en vigencia el debate sobre las relaciones entre calidad de la escuela e infraestructura escolar. La retórica oficial ha enfatizado y difundido la idea del cambio en la educación porque cambió la infraestructura. El crecimiento de la cobertura y ampliación del acceso a la educación en los últimos años son evidentes. Quedan sin embargo, retos enormes por lograr, entre ellos, la atención a la población que se queda por fuera.

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Jóvenes con rezago escolar y escolaridad incompleta La Ley de Educación vigente en el Ecuador, Ley Orgánica de Educación Intercultural (LOEI, 2010) establece que “la educación para jóvenes y adultos con escolaridad inconclusa es un servicio educativo para quienes no hayan podido acceder a la educación escolarizada obligatoria en la edad correspondiente” (Art. 50). Durante los últimos años, la atención a la alfabetización y la educación de adultos se han impulsado a través del Programa Educación Básica de Jóvenes y Adultos (EBJA) del Ministerio de Educación del Ecuador, así como por iniciativas privadas de baja cobertura que ofertan educación de adultos con modalidades principalmente a distancia y en línea. Los datos de cobertura que registra la información oficial dan cuenta que el EBJA atendió en el último año a 388.873 personas analfabetas. En la actualidad el analfabetismo se sitúa en un 6% y se concentra tres veces más en zonas rurales, con respecto a las urbanas (Ministerio de Educación del Ecuador, 2014). En cuanto a programas de atención al rezago educativo de la población, a partir del año 2014 el Ministerio de Educación impulsa un Programa de Educación Básica Superior Flexible (Ministerio de Educación del Ecuador, 2014), que atiende a la población entre 15 y 24 años que no ha terminado la educación básica y tiene un rezago escolar severo. La cobertura registrada es de 25.000 adolescentes y jóvenes matriculados, que representan el 20% de la población con rezago educativo (Centro de Desarrollo y Autogestión, 2015). El programa espera una cobertura de 51.000 participantes, al término del año escolar 2016 – 2017, de ciclo costa. La atención al rezago escolar y a la escolaridad inconclusa constituye una suerte de “hermano pobre” del sistema escolar del Ecuador. La magnitud de las cifras de la población sin educación básica y bachillerato no se compadece con la importancia, recursos y gestión emprendidos en los últimos años. Los programas oficiales que han empezado a operar para impulsar la inclusión de quienes han abandonado el sistema escolar se desarrollan como un parasistema de la educación regular y se debaten entre el inmovilismo burocrático y las debilidades de la gestión en el territorio.

Capítulo 5 - Cobertura del sistema escolar: ¿Todos entran?

Dimensión del rezago escolar

descendiente hay una prevalencia del 23% de rezago severo de más de 6 años. Si bien la información intercensal muestra una reducción del 50% de niños y jóvenes con rezago, uno de cada cuatro niños y adolescentes indígenas y afro-descendientes tiene rezago escolar severo y, por tanto, se encuentra en grave riesgo de no completar la escolaridad obligatoria: (Ver Tabla 4)

El rezago escolar se refiere al desfase que se presenta entre edad y año de escolarización. El sistema establece que el niño debe ingresar al primero de básica con 5 años de edad y, por tanto, concluir su escolaridad en tercero de bachillerato, a la edad de 17 – 18 años. Tal disposición, sin embargo, no es coherente con la realidad: miles de niños, niñas y adolescentes en el Ecuador acumulan entre dos y más años de rezago por diversas causas, como se examina más adelante. Cuando el desfase año – edad es de tres y más años, se lo denomina rezago escolar severo.

Tabla 4: Rezago severo: población indígena y afrodescendiente

Año

Pese los esfuerzos realizados en los últimos años (ampliación de cobertura y provisión de infraestructura), persisten importantes brechas de inclusión de niños, adolescentes y jóvenes a la educación: En el año 2010, un millón y medio de adolescentes y jóvenes ecuatorianos entre 15 y 29 años estuvieron en condición de rezagados (Censo de Población y Vivienda, 2010): (Ver Tabla 3)

Indígenas

Afroecuatorianos

2001

114132

54,1

82698

50,1

2010

183026

26,4

171075

23,6

Fuente: INEC, Censo de Población 2001 y 2010 Elaboración: CEPLAES

De acuerdo al Censo del año 2010, no existen diferencias entre hombres y mujeres respecto a la proporción de rezagados. En el grupo de adolescentes de 15 a 17 años que trabajan, existe una prevalencia de rezago tres veces más alta que entre la población que no trabaja, lo cual evidencia la directa relación entre trabajo infantil / juvenil y rezago escolar.

El rezago escolar se encuentra dentro y fuera del sistema escolar: mientras más joven es la población, se presenta con más fuerza al interior del sistema. A partir de los 18 años, la mayor parte ya no se encuentra estudiando. El rezago severo, dentro del sistema, se refiere a los niños, niñas y adolescentes que tienen rezago y continúan estudiando. Ciertamente son menos que aquellos que dejaron de estudiar, es decir, están fuera del sistema y tienen rezago severo.

En la edad comprendida entre 9 y 14 años, ha disminuido significativamente el rezago severo, por efectos de la ampliación de la cobertura, lo cual no significa que ha dejado de ser un problema importante: se estima en no menos de 90.000 los niños y niñas entre 9 y 14 años que tienen rezago severo (Centro de Desarrollo y Autogestión, 2014). La no resolución del rezago severo en los primero

El rezago afecta principalmente a la población más vulnerable. La propia información del Censo 2010 constata que entre la población indígena y afro-

Tabla 3: Rezago escolar dentro y fuera del sistema escolar, por grupos de edad Grupo de edad

15 y 17

%

18 - 21

%

22 - 25

%

26 - 29

%

Dentro

155,037

51.06

72,787

20.8

31,834

8.29

24,393

6.10

Fuera

148,625

48.94

289,712

79.92

352,347

91.71

375,370

93.90

Total

303,662

100.00

362,499

100.00

384,181

100.00

399,763

100.00

Fuente: Censo de Población 2010 Elaboración: DYA, 2013

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años de educación básica condena al niño a un rezago permanente, a tener escasas posibilidades de completar la educación básica y a tener mayores desventajas de acceso a un empleo digno. El rezago en los menores de 15 años demanda una respuesta urgente. Dimensión de la escolaridad inconclusa La situación de escolaridad inconclusa de jóvenes y adultos demanda medidas prioritarias para reducir su magnitud: en el año 2010, el 50% de la población mayor de 18 años no había logrado culminar el bachillerato (Censo de Población y Vivienda, 2010). Esta situación constituye una deuda histórica del sistema educativo con la población, especialmente con la más joven que se encuentra plenamente productiva y que requiere de mayores y mejores oportunidades educativas para acceder en condiciones más equitativas a empleos decentes. El siguiente cuadro presenta la población de 18 y más años que no había concluido la educación básica o el bachillerato en el año 2010, en relación al total de la población, distribuida en grupos de edad: (Ver Tabla 5) En el año 2010, más de la mitad de la población de 18 y más años no había concluido el bachillerato: 4.670.780 personas, entre ellas, el 77% ni siquiera había completado la educación básica. Esto significa

que uno de cada dos jóvenes de ese rango de edad no tenía escolaridad completa. En términos de residencia, el 70% de jóvenes con escolaridad inconclusa viven en zonas urbanas y el 30% en rurales. Si bien el aumento de la tasa de bachillerato en los últimos años ha contribuido a disminuir las tasas señaladas, la inexistencia de programas públicos sostenidos de atención al rezago escolar y a la escolaridad inconclusa en la última década permite inferir que la dimensión del problema sigue siendo de proporciones alarmantes. El Plan Nacional del Buen Vivir 2013 - 2017 estableció como una meta para el cuatrienio que el 78% de la población entre 18 y 24 tenga bachillerato completo, lo cual significa que el Ministerio de Educación debía haber atendido a partir del año base, a no menos de 100 mil personas entre 18 y 24 años, lo que efectivamente no ocurrió en los últimos cinco años.

La educación inconclusa en el nuevo Plan Decenal de Educación La política No. 5 del Plan Decenal de Educación 2006 – 2015 que acaba de concluir (erradicación del analfabetismo y fortalecimiento de la educación continua de adultos) no ha presentado logros significativos precisamente en educación de adultos, si se observa las cifras del período inter-censal, el inicio tardío de programas de

Tabla 5: Ecuador: Población con escolaridad inconclusa de 18 y más años Grupos de edad

Población total

Sin básica completa

%

Sin bachillerato completo

%

Total escolaridad inconclusa

%

18 a 24

1,842,949

502,134

27.25

347,332

18.85

849,466.00

46.09

25 a 29

1,200,564

402,258

33.51

146,082

12.17

548,340

45.67

30 a 40

2,189,339

838,462

38.30

263,561

12.04

1,102,023

50.34

41 a 65

2,989,878

1,381,368

46.20

282,283

9.44

1,663,651

55.64

Más de 65

863,630

488,142

56.52

19,158

2.22

507,300

58.74

Total población

9,086,360

3,612,364

39.76

1,058,416

11.65

4,670,780

51.40

Fuente: Censo de Población 2010 Elaboración: DYA, 2013

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Capítulo 5 - Cobertura del sistema escolar: ¿Todos entran?

re-escolarización y la debilidad estructural del sistema educativo y de la sociedad (más allá del Ministerio de Educación) de priorizar políticas públicas de educación y juventud. En el nuevo Plan Decenal de Educación 2016 – 2025, propuesto por el Ministerio de Educación, se ha establecido lineamientos de acción para la atención a personas con escolaridad inconclusa. Se plantea “fortalecer las opciones educativas para que la población con escolaridad inconclusa culmine sus estudios”, en el marco de la “universalización del bachillerato con prioridad del grupo 16 – 24 años” (Ministerio de Educación del Ecuador, 2015). No es posible predecir si el país ganará o perderá la oportunidad que se presenta al enfrentar un desafío mayor, como el propuesto por el nuevo Plan Decenal de Educación. Es aún más difícil precisar la dimensión de las metas, sin tener en cuenta tres cuestiones fundamentales: quiénes son los jóvenes que no han concluido la educación básica o el bachillerato; cuáles son los elementos clave de la gestión institucional para acoger a la población que retoma sus estudios; y, qué disposición y compromiso tienen el gobierno y la sociedad para acordar un objetivo compartido a favor de las y los jóvenes.

Jóvenes bachilleres: oportunidad de un pacto social En mayor o menor grado, los jóvenes suelen ser los grandes ausentes a la hora de la definición de prioridades. Lo que no cabe duda es que están en el centro de problemas fundamentales como el desempleo, la inseguridad y la fragilidad de la democracia (Rodríguez, 2000). Entre aquellos jóvenes, los que no tienen escolaridad completa o la requerida en cada contexto, son los más desventajados. Se trata de jóvenes que están vinculados a formas precarias de acceso al empleo, lo cual configura una suerte de doble exclusión, pues no se integran a las estructuras fundamentales de movilidad y trasmisión de pautas sociales: la educación y el empleo. La trayectoria de dichos jóvenes está ligada al trabajo infantil y al embarazo adolescente. La condición de alta vulnerabilidad de este grupo de la población no

se compadece con propuestas efectivas, de calidad y pertinencia por parte del sistema escolar. Esta constatación plantea un desafío, una deuda pendiente, una oportunidad de participación y corresponsabilidad social para lograr que todos los jóvenes tengan bachillerato y/o oportunidad para hacerlo. Implica “tomar conciencia de la relevancia de los jóvenes para la construcción de sociedades más prósperas y equitativas, y encarar decididamente una sustancial transformación de las políticas públicas a ellos dirigidas” (Rodríguez, 2000). El desafío pasa por priorizar políticas, recursos y mecanismos que aseguren dos condiciones: (a) la terminación de la educación básica de los adolescentes y jóvenes con rezago severo y su continuidad en el bachillerato; y (b) la oportunidad de realizar o concluir el bachillerato para todos los jóvenes mayores de 18 años que han completado la educación básica y se encuentran sin estudiar. A continuación se proponen algunas reflexiones organizadas bajo tres cuestiones que requieren incorporarse al debate sobre el diseño de políticas de inclusión educativa: los rasgos y características de los adolescentes y jóvenes que deciden retomar los estudios formales; la institucionalidad que demanda la re-escolarización; y, las capacidades del Estado y la sociedad para asumir, como una oportunidad de participación y corresponsabilidad, el reto de lograr que todos los jóvenes sean y puedan ser bachilleres. Rasgos de los jóvenes que se re-escolarizan No existen estudios en Ecuador que presenten evidencias sobre el crecimiento de la cobertura y su relación con la permanencia escolar, que a su vez den cuenta del mejoramiento de la calidad del sistema escolar. No se cuenta con información empírica para el indicador de retención en el sistema, que evidenciaría el rol expulsor de la escuela. La información que se dispone constata, entre otros aspectos, que la incorporación temprana de los niños y jóvenes al mundo laboral es una causa fundamental del rezago escolar (Centro de Desarrollo y Autogestión, 2013). El rezago genera en los adolescentes y jóvenes que aún están estudiando, formas particulares de relación con

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sus compañeros y maestros y una pérdida gradual de autoestima frente al sentimiento de fracaso, en un ambiente escolar intolerante. El proceso de abandono escolar es también una consecuencia de la fragilidad del rol de contención de la escuela y de la inflexibilidad que caracteriza a la institución escolar frente a las necesidades y condiciones de atención que demandan los niños, niñas, adolescentes y jóvenes con rezago educativo severo. La actitud que toma la escuela, por ejemplo frente a los niños y adolescentes que presentan rezago severo, es de despreocupación y abandono. La ausencia de propuestas y metodologías para trabajar y apoyar a quienes tienen rezago lleva a que aumenten las dificultades de aprendizaje inherentes al propio rezago, convirtiéndolos en alumnos invisibles (nadie se ocupa de ellos). Con el advenimiento de la adolescencia, las dificultades y vacíos de aprendizaje se acumulan en un clima escolar generalmente hostil, lo que conduce irremediablemente al abandono escolar. El Plan Piloto de atención al Rezago Escolar que lleva adelante el Ministerio de Educación 2015 – 2016 para atender a niños entre 9 y 14 años que se encuentran estudiando, muestra que el 20% de los 170 niños que atiende el plan tienen condición de analfabetismo y sus edades oscilan entre 11 y 13 años (Centro de Desarrollo y Autogestión, 2014).

• De un total de 25.000 jóvenes reinsertados en el sistema escolar, la mitad son hombres y la mitad mujeres. El 70% de los participantes con rezago severo trabajan en condiciones laborales precarias (agricultura, construcción, servicios, ventas informales). • No existe un grupo de edad con una concentración significativa de participantes, su distribución es proporcional entre las distintas edades que comprenden el rango de 15 a 24 años, siendo el grupo más numeroso el de 15 a 17. • El 40% de mujeres que participan de esta oferta ministerial son madres o están embarazadas. La prevalencia es bastante mayor en la Costa (45%), que en la Sierra y Amazonía (19%). • Garantizar la inclusión educativa de mujeres adolescentes y jóvenes con rezago escolar demanda de acciones de carácter intersectorial, como asegurar el cuidado de los niños, mientras las madres adolescentes y jóvenes asisten a clases. Tal constatación, por demás obvia, se traba en la complejidad burocrática de la institucionalidad pública y se expresa en servicios sociales que operan en el territorio de manera desarticulada, en contraste con lo que se suele concebir y diseñar como política pública en el nivel central.

Promover la inclusión de los jóvenes con rezago o escolaridad inconclusa apela al sistema escolar, a sus docentes y autoridades educativas. Demanda a todos disponer de actitudes y capacidades de contención, acompañamiento, apoyo, confianza y motivación permanente a los adolescentes y jóvenes que deciden volver a estudiar. Los jóvenes que abandonan la escuela y logran conseguir trabajo, lo hacen en condiciones de precariedad y adquieren una condición de alta vulnerabilidad y limitadas posibilidades de movilidad social, por efecto de la desarticulación con las dos entidades fundamentales que cumplen roles de trasmisión cultural: la educación y el empleo.

Un programa de atención al rezago y la escolaridad inconclusa demanda, como condición de éxito, la concreción en el territorio de acciones de protección especial para garantizar el acceso y permanencia de los jóvenes que deciden retomar sus estudios. Cuidado de los hijos, recursos para la movilización y alimentación, suelen ser los requerimientos que presentan los adolescentes y jóvenes que comparten actividades laborales, con la decisión de volver a estudiar y asumir las tareas de la rutina escolar.

Los datos de la experiencia de atención al rezago escolar, a través del Programa de Educación Básica Superior Flexible del Ministerio de Educación (Centro de Desarrollo y Autogestión, 2015) dan cuenta de múltiples características de los jóvenes que se han atendido. Destacan las siguientes:

El rezago escolar está en todas las edades. Abrir una oferta educativa para un grupo de población de un determinado rango de edad permite visibilizar las distintas demandas de los jóvenes que están fuera de tal rango. En un primer momento, el programa que impulsa el Ministerio de Educación se ofertó para personas entre

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Capítulo 5 - Cobertura del sistema escolar: ¿Todos entran?

15 y 21 años. La sola promoción del programa desató presiones en todo del país de los mayores de 21, lo cual implicó ampliar el rango hasta 24 años (Centro de Desarrollo y Autogestión, 2015). Los cambios en la gobernanza del sistema: lo real y lo posible La institucionalidad del sistema escolar tiende a ver y entender las necesidades y condiciones de atención de los jóvenes que se re-escolarizan, con los mismos lentes con los que observa y organiza a la oferta regular de educación (Centro de Desarrollo y Autogestión, 2015). Tal situación se evidencia en las diversas tensiones que se presentan entre las condiciones particulares de un joven que decide volver a estudiar y la inflexibilidad del sistema escolar. La atención al rezago demanda que horarios, asistencia a clases, ritmos de trabajo, etc., sean acordados y pautados desde las propias condiciones y posibilidades que tienen los jóvenes que se reinsertan en la educación y que comparten tal situación con responsabilidades familiares y laborales. La reinserción educativa no puede concebirse como un sistema paralelo a la oferta regular. Son las propias instituciones educativas las llamadas a sumar una nueva oferta de atención al rezago escolar. Se trata de asegurar que los adolescentes y jóvenes que se reinsertan se integren a la vida escolar, a sus espacios, prácticas, ritos y responsabilidades. El fortalecimiento de la autoestima es lo que está en juego y requiere de acompañamiento permanente a la persona que vuelve a estudiar. El sentido de pertenencia a una institución educativa por parte de los jóvenes que vuelven a estudiar es una condición clave que fortalece la autoestima, la seguridad y la motivación. Las tensiones que provocan las normas y disposiciones tomadas sin la debida comprensión de las características particulares de la población con rezago escolar genera desmotivación y una probable segunda exclusión educativa, que coloca al joven en situación de alta vulnerabilidad. La organización y gestión de modalidades de atención al rezago y la escolaridad inconclusa basadas en criterios de aceleramiento educativo (realización de dos o más años escolares en uno solo), demandan de adaptaciones

curriculares, flexibilidad y, sobre todo, docentes con capacidades para forjar en el salón de clases una multiplicidad de situaciones de desarrollo de destrezas de aprendizaje por parte de los jóvenes con rezago escolar. Una oportunidad de acuerdo y concertación social: la universalización del bachillerato entre los jóvenes Cuando un joven se reinserta para concluir la educación básica y puede continuar en el bachillerato regular, debería ser este nivel educativo el que asegure saberes y destrezas que demanda el mundo laboral. Cuando la opción del joven es concluir el bachillerato a través de modalidades flexibles e intensivas, es fundamental capacitación para el trabajo, como parte de la propia modalidad educativa de conclusión del bachillerato. La articulación educación – empleo que demanda la inclusión educativa de los jóvenes, convoca a diversos actores: sectores productivos, empresa privada, gremios profesionales y organizaciones sociales y comunitarias, entre otros. Se trata de converger y gestar un pacto para impulsar, facilitar y acompañar al joven en el desafío que representa concluir los estudios obligatorios. La importancia formal que ha tomado la certificación de estudios en la movilidad laboral es parte del escenario que se ha configurado en los últimos años. Un programa de amplia cobertura para promover la conclusión de la educación básica y el bachillerato de adolescentes y jóvenes con rezago y escolaridad inconclusa requiere de políticas de empleo que estimulen el logro de perfiles ocupacionales que pueden incorporarse como parte de la oferta educativa, a partir de acuerdos público – privados. El reto mayor es la activación de un pacto entre entidades del sector público (educación, salud, protección, seguridad), del sector privado vinculado con la generación de empleo, los gobiernos autónomos descentralizados, las organizaciones de la sociedad civil y la propia comunidad, frente a la multiplicidad de condiciones que trae consigo un proceso de inclusión educativa de los jóvenes. Algunos ámbitos para forjar acuerdos y responsabilidades compartidas son los siguientes: asegurar la calidad de la oferta (educación); proveer

139

de condiciones de protección especial (salud, inclusión social); articular oportunidades de capacitación ocupacional y adquisición de habilidades (empresa privada); y, forjar apoyos y un clima de reconocimiento y valoración al logro de la adquisición del bachillerato (gobiernos locales, comunidad). El desafío de un país con todos los jóvenes con bachillerato y/o con oportunidades para hacerlo es una señal de cambio. El territorio es el espacio de articulaciones y concreciones. La voluntad de convergencia y activación de la participación demanda de posiciones que favorezcan la articulación público - privada y la corresponsabilidad. El escenario está planteado.

Referencias Centro de Desarrollo y Autogestión. (2015). Programa Nacional de Educación Básica Flexible, Informe de asistencia técnica. Quito, septiembre 2015. Centro de Desarrollo y Autogestión. (2014). Modelo de atención para la prestación de servicios de educación básica acelerada superior que atiendan rezago escolar severo. Informe final de consultoría. Ministerio de Coordinación de Desarrollo Social. Quito, 2014. Centro de Desarrollo y Autogestión. (2013). Marco teórico para Bachillerato Técnico acelerado, dirigido a jóvenes y adultos con escolaridad inconclusa. Informe final de consultoría. Ministerio de Educación del Ecuador– VVOB, 2013. Instituto Nacional de Estadística y Censos. (2016a). Censo de Población y Vivienda 2010. Quito: Autores. Ministerio de Educación del Ecuador. (2016 a). Propuesta Plan Decenal de Educación 2016 – 2025. Quito: Autor Ministerio de Educación del Ecuador. (2015). Estadísticas educativas. Quito: Dirección Nacional de Análisis e Información Educativa. Ministerio de Educación del Ecuador. (2014). Rendición de Cuentas 2014. [Documento no publicado]. Quito: Autores Ministerio de Educación del Ecuador. (2013). Lineamientos para la Ejecución de la Normativa de Educación para Personas con Escolaridad Inconclusa. Quito: Autores. Ministerio de Educación del Ecuador. (2011). Ley Orgánica de Educación Intercultural LOEI. Quito: Autor. Rodríguez, Ernesto. (2000). Políticas públicas de juventud en América Latina: desafíos y prioridades a comienzos de un nuevo siglo, Seminario La Renovación del Capital Humano y Social: la Importancia Estratégica de Invertir en el Desarrollo y la Participación de los Jóvenes. BID, Nueva Orleáns. Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo. (2013). Atlas de las desigualdades socioeconómicas del Ecuador

140

Capítulo 5 - Cobertura del sistema escolar: ¿Todos entran?

[CD-ROOM Interactivo]. Quito: Unidad de Información Socio Ambiental UASB – CEPLAES. Tokuhama-Espinosa, T. (2015b). Celebrating the complexity and multidimensionality of “quality” in education: Toward a new process of choosing indicators that measure quality in ways that better reflect context. In L.D.Hill y F.J. Levine’s the World Education Research Yearbook (pp.114-159). New York NY: Routledge.

141

CAPÍTULO 6

Construyendo la Sociedad Educadora en Ecuador: El Rol de la familia, la Escuela y la Comunidad Orazio Bellettini Grupo FARO

Resumen

En el presente capítulo se describe algunos cambios socio-económicos e institucionales, así como varios de los principales avances y desafíos educativos ocurridos en Ecuador durante la última década. En base al análisis de los resultados del Plan Decenal de Educación (PDE) implementado entre 2006 y 2015, se anota que, pese a los logros alcanzados, no se consiguió los resultados esperados, entre otros factores, porque el Plan reduce la educación a un ámbito sectorial, lo cual impide incorporar la participación de otros actores de la sociedad. Por ello, se propone construir un nuevo paradigma, el de la sociedad educadora, en el que la educación es entendida como todos los ámbitos formales, no formales e informales que posibilitan el desarrollo del talento y las capacidades de todas las personas. Para lograrlo, se plantea el establecimiento de un pacto socio-educativo, en el que los diferentes sectores reconocen, asumen y potencian su rol en el proceso formativo. El pacto tiene como principales objetivos fortalecer el rol de la familia y transformar, a través de la jornada extendida, a las escuelas en espacios inclusivos e innovadores que aporten a una equitativa distribución de las oportunidades. Se sugiere, además, llevar el pacto socio-educativo al nivel local, evidenciando los roles que tendrían el Estado, el sector privado, la sociedad civil, las universidades y las familias en la construcción de la sociedad educadora. El capítulo concluye con algunas reflexiones y recomendaciones para que el nuevo PDE contribuya a la construcción de la sociedad educadora en Ecuador.

Introducción

Cambios, avances y desafíos del Ecuador y su educación

Ecuador ha experimentado cambios importantes en los últimos años. La reducción de la desigualdad, la expansión de la clase media, el incremento de la cobertura del Internet, así como el fortalecimiento de la presencia del Estado, han configurado una sociedad profundamente distinta a la de una década atrás.

Ecuador cambió profundamente en los últimos años. Algunas de las principales transformaciones demográficas, sociales, económicas, institucionales y políticas ocurridas el Ecuador en los últimos años son analizadas a continuación.

En el presente ensayo se describe algunos de estos cambios sociales, económicos, institucionales y educativos. Posteriormente, se profundiza en el análisis de los logros y metas no alcanzadas en el marco del Plan Decenal de Educación (PDE) 2006 - 2015 y se propone la hipótesis de que sus resultados se explican, al menos en parte, por la escasa capacidad de las políticas y programas del PDE de responder a fenómenos como el educativo, caracterizados por su multi-dimensionalidad y complejidad. En base al análisis del PDE, se argumenta que para lograr una educación de calidad y equidad se requiere abandonar las lógicas tradicionales de intervención educativa, las que deben ser reemplazadas por un nuevo paradigma, el de la sociedad educadora, en el que se reconoce que la educación ocurre en diversos espacios de la sociedad. Una vez presentada esta propuesta, se define algunas características del pacto socioeducativo que permitirá avanzar en la construcción de la sociedad educadora en Ecuador, generando algunas recomendaciones para que el Plan Decenal de Educación 2016 - 2025 contribuya a la construcción de este paradigma en el país.

En primer lugar, se produjo una importante reducción de la pobreza. Según estadísticas de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), cerca de 1,9 millones de personas salieron de la pobreza entre el 2001 y el 2013, lo que significó una reducción del 56,3% al 33,6% en este periodo (CEPAL, 2015). Adicionalmente, se produjo una expansión de la clase media y una reducción de la desigualdad. Como se aprecia en la Figura 1, el crecimiento de la economía y políticas redistributivas permitieron que la desigualdad, medida con el Índice de Gini, se reduzca en Ecuador, de manera inclusive más acentuada que el promedio para América Latina (Ver Figura 1). Además, ha existido una expansión de la población que vive en las zonas urbanas, pasando del 31% al 39% entre 2001 y 2015 (INEC, 2015). Tal como se aprecia en la Figura 2, se suma a este proceso el vertiginoso crecimiento del acceso a la telefonía celular, incrementando su cobertura de 49,7% al 86,4% en cuatro años, lo cual ha transformado drásticamente la capacidad de la sociedad de comunicarse entre sí y de acceder a información (Ver Figura 2).

Figura 1: Evolución de la desigualdad en América Latina y Ecuador INDICE DE GINI Ecuador

América Latina

0,6 0,55 0,5 0,45 0,4 2008

2009

2010

Fuente: INEC, 2015, Banco Interamericano de Desarrollo, 2014 Elaboración: El autor

144

2011

2012

2013

2014

Capítulo 6 - Construyendo la Sociedad Educadora en Ecuador

Figura 2: Acceso a telefonía fija y celular en el Ecuador El 86,4% de los hogares posee al menos un teléfono celular, 36,7 puntos más que lo registrado en el 2010. Hogares que tienen teléfono fijo y celular a nivel nacional

38,5%

39,9%

42,4%

39,6%

2010

2011

2012

2013

78,8%

81,7%

2011

2012

86,4%

49,7%

2010

Telefonía fija

2013

Telefonía celular

Fuente: Encuesta Nacional de Empleo, Desempleo y Subempleo – ENEMDU (2010-2013)

Los cambios sociales, culturales y económicos ocurridos en los últimos años estuvieron acompañados de modificaciones en el diseño de las instituciones políticas del Ecuador –la propia Constitución Política del Ecuador de 2008 prescribe el fortalecimiento del rol del Estado en el proceso de desarrollo. Estos diseños institucionales, sumados a un aumento de los ingresos fiscales, incrementaron la presencia del Estado en la sociedad. Tal como se aprecia en la Figura 3, el gasto

público duplicó su importancia en la economía durante los últimos ocho años (Ver Figura 3). La expansión de las funciones y del tamaño del Estado ha sido legitimada por el creciente consenso de que se requiere bienes públicos para alcanzar el desarrollo. Ahora bien, existe una tendencia a asociar lo público con lo estatal. La tradición napoleónica concentró en el Estado la capacidad de generar los bienes públicos,

Figura 3: Evolución del gasto público como porcentaje del PIB Gasto Público / PIB 50,00% 45,00%

39,10%

40,00% 35,00%

32,97

34,68%

2008

2009

2010

44,17%

2013

2014

24,61%

30,00% 25,00%

35,24%

44,38% 40,55%

21,21%

20,00% 15,00% 10,00% 5,00% 0,00% 2006

2007

2011

2012

Gasto Público / PIB Fuente: Banco Central del Ecuador, 2015 Elaboración: El autor

145

Tabla 1: Metas y resultados de las políticas del Plan Decenal de Educación Política

Indicadores

Política 1. Universalización de la Educación Inicial de 0 a 5 años

Tasa de cobertura de niños (as) menores de 5 años

Política 2. Universalización de la Educación General Básica (EGB) de primero a décimo

Tasa de escolarización neta de EGB

Política 4. Erradicación del analfabetismo y fortalecimiento de la Educación Continua para Adultos

Tasa de Analfabetismo

Política 5. Mejoramiento de la infraestructura física y el equipamiento de las instituciones educativas

Inversión en Infraestructura Aulas en buen estado, uso regular

2006

2014

36,85%

51,60%

2006

2014

91,60%

96,20%

2006

2014

8,20%

6,70%

2009

2013

$ 82.594.529,86 $ 111.189.359,67 2009

2013

125.298,00

124.821,00

Avance desde el 2006 *

Porcentaje de cumplimiento**

96,20%

51,6%

5%

96,20%

18,3%

95,2%***

34,62%

-0,38%

2013

Política 6. Mejoramiento de calidad y equidad de la educación e implementación del Sistema Nacional de Evaluación (SER)

Pruebas SER Estudiante

Política 7. Revalorización de la profesión docente, desarrollo profesional, condiciones de trabajo y calidad de vida

Número de educadores en el Sistema de Educación Regular

Docentes según formación

Política 8. Aumento del 0,5% anual en la participación del sector educativo en el PIB hasta alcanzar al menos el 6%

Año

Presupuesto Sector Educación (devengado) como porcentaje del PIB

Excelente

1%

Satisfactorio Elemental Insuficiente

15% 63% 22%

2009

2013

213.594,00

209.297,00

2009

2013

Bachillerato Ciencias de la en Educación: 7,7%

Bachillerato Ciencias de la en Educación: 6,02%

-21,82%

No Actualizado: 20,5%

No Actualizado: 18,09%

-7,80%

Pregrado: 66,1%

Pregrado: 68,72%

3,96%

Posgrado : 5,71%

Posgrado: 7,17%

25,57%

2006

2015

2,60%

3,35%

-2,01%

28,85%

*Avance desde el 2006 al último año disponible. **Porcentaje de cumplimiento al último año disponible con respecto a la meta establecida en cada política del PDE ***La meta al 2015 fue llegar al 2% de analfabetismo puro. Elaborado por: El autor

146

56%

Capítulo 6 - Construyendo la Sociedad Educadora en Ecuador

invisibilizando el rol de otros sectores en la producción de este tipo de bienes. Por esta razón, aunque el Estado es uno de los productores de bienes públicos como la educación, existen bienes públicos sociales o no estatales que son igualmente importantes para el desarrollo humano (Bellettini, 2013). Cambios en el sector educativo Influido por estos cambios y producto de los tres Acuerdos Nacionales por la Educación realizados en 1994, 2001 y 2004, en el 2006 se aprobó en referéndum el Plan Decenal de Educación (PDE) que señalaba metas de incremento en la cobertura, la calidad y la inversión en educación, a cumplirse hasta el 2015. Fruto de la implementación sostenida de políticas públicas de largo plazo contenidas en el PDE, en los últimos años se incrementó de forma significativa el número de niños (as) y jóvenes que ingresaron al sistema educativo. Sin embargo, los cambios no fueron todos los esperados. Pese a avances logrados y a la inversión educativa realizada en los últimos años, un balance del PDE evidencia que quedó pendiente el cumplimiento de varias de sus metas. En la tabla que se muestra a continuación, se presentan los resultados alcanzados en cada una de las ocho metas del Plan (Ver Tabla 1). Tal como se evidencia en la tabla anterior, existen políticas como la de universalización de la educación general básica y el incremento de la cobertura del bachillerato, cuyos resultados se aproximan a la meta proyectada. Sin embargo, y según datos del INEC (2010), todavía existen cerca de 4,6 millones de jóvenes mayores de 18 que aún no tienen bachillerato completo (de los cuales 1,4 millones tienen entre 18 y 29 años), para los cuales se hace necesario ofrecer modalidades flexibles que les permitan estudiar e integrarse al mundo del trabajo. En políticas como el mejoramiento de la calidad educativa, entendida como los logros de aprendizaje y el incremento de la inversión en educación pública, se observa brechas importantes, entre otras razones, porque se requería la participación de diversos actores de la sociedad (la familia, en el caso de los logros de aprendizaje; y, el sector privado, en relación a los recursos que se requiere canalizar al sector educativo).

Quizás es en la educación inicial en donde se aprecia mayormente la interdependencia entre el objetivo de la política educativa y la participación de otros actores de la sociedad. Y es que sabemos, en base a la evidencia empírica generada por diversos estudios, que el desarrollo cognitivo y socio-emocional está determinado, en primerísimo lugar, por la familia (el “efecto cuna”) y, en menor medida, por la institución educativa. Por ello, estrategias exitosas orientadas a mejorar la cobertura, calidad y equidad de los servicios de desarrollo infantil requieren reconocer, incorporar y potenciar el rol de las familias y de la comunidad en general. Sin embargo, la política pública que buscaba la universalización de la educación inicial en el PDE se enfocó casi exclusivamente en una lógica sectorial que buscaba una cobertura escolarizada, desconociendo las interacciones con otros sectores de la sociedad para alcanzar la meta. Consecuentemente, ésta fue una de las políticas que alcanzó menores resultados (49% de brecha con respecto a la meta planteada). Este resultado es el que Brugué-Torruela (2014) denomina el “desborde del Estado y de las políticas públicas”. Según este autor “las políticas públicas fracasan en sus intentos de moldear la sociedad por el patético contraste entre la complejidad de los problemas y la simplicidad de las respuestas (escaladas y economizadas). El modus operandi dominante de las políticas públicas ha consistido en reducir los problemas a un ámbito especializado capaz de abordarlos desde sus conocimientos sectoriales” (Brugué-Torruela, 2014). El enfoque sectorial de las políticas públicas genera lo que se denomina “el efecto silo” que dificulta, o incluso impide, la posibilidad de cooperar con otros sectores y actores de la sociedad, cuya participación es imprescindible para lograr cambios en sistemas caracterizados por la complejidad, tales como el educativo. Es importante aclarar, sin embargo, que el término complejidad se usa para describir una realidad social caracterizada por la alta densidad de interacciones entre sus integrantes y sectores (Axeldrod y Cohen, 1999). Así pues, la complejidad no puede partir de un entendimiento simple de las partes sino que debe comprenderse de una manera holística, debe analizar el conjunto, sus elementos e interacciones (Holland, 1998

147

en Brugué, 2013). Desde esta perspectiva y frente a la complejidad de los desafíos, el rol de la política pública no es esencialmente proveer todos los bienes y servicios requeridos para alcanzar un objetivo determinado. Las políticas públicas con más posibilidades de generar soluciones a desafíos complejos buscan promover sinergias para asegurar que diferentes actores de la sociedad -que cuentan con recursos y capacidades clave-, participen de forma activa, plena y coordinada, exigiendo y proponiendo una política pública que se concrete en acciones colaborativas para alcanzar los objetivos deseados. Por ello es que, dada la creciente complejidad de los problemas, se hace cada vez más difícil que la política pública sea únicamente estatal. Ahora más que nunca, es necesario contar con la participación de actores que contribuyan con ideas y otros recursos que incrementen la efectividad y legitimidad de las políticas públicas. Sin embargo, aún se conoce relativamente poco del rol de otros sectores en el ciclo de formación de las políticas públicas, así como de los impactos que esta participación genera (Bellettini, 2013). En suma, la educación es un proceso complejo en el que interactúan una diversidad de actores y, por tanto, políticas sectoriales no pueden responder de forma efectiva a los desafíos que aún persisten en

materia de calidad y equidad. Éste fue el caso del PDE implementado entre 2006 y 2015, que no se orientó a fomentar las interacciones entre los diferentes espacios de la sociedad en donde se produce el proceso formativo.

La propuesta La sociedad educadora Esta propuesta se fundamenta en el reto de construir en Ecuador una sociedad educadora, entendida como aquella en que los procesos educativos no solamente ocurren en las escuelas, sino también en sitios tales como bibliotecas, empresas, medios de comunicación y espacios comunitarios y, por tanto, los diferentes sectores de la sociedad reconocen, asumen y potencian su rol en el desarrollo del talento y las capacidades de aprendizaje, a lo largo de la vida, de todas las personas. Tal como se aprecia en la Figura 4, el ser humano está en el centro y la sociedad se organiza para posibilitar el desarrollo de sus capacidades, tanto en entornos formales, la escuela, como no formales e informales entre los que destacan la familia y la comunidad (Ver Figura 4). La sociedad educadora reconoce, por consiguiente, que la educación no puede ser vista como un sector sino como un sistema, entendido como el conjunto de actores

Figura 4: La sociedad educadora, sus actores e interrelaciones SOCIEDAD EDUCADORA

Estado

Sector Privado

Familia Ser Humano

Universidades

Fuente: El autor

148

Sociedad Civil

Escuela Abierta

Capítulo 6 - Construyendo la Sociedad Educadora en Ecuador

y sus interacciones, entre los que destacan el Estado, el sector privado, la sociedad civil y las universidades. Todos estos espacios donde se desarrolla el talento y las capacidades.

con adultos, pares y múltiples fuentes de estímulo e información, tales como la televisión, el Internet y las conversaciones en el hogar (U.S. National Research Council, 2000).

Hacia un pacto socio-educativo para construir la sociedad educadora en Ecuador

El conocido Estudio sobre la igualdad de oportunidades en la educación también denominado Informe Coleman (1966) concluyó que las características familiares y las prácticas de crianza en el hogar incidían más en el desempeño escolar que las características de las escuelas. Estas conclusiones han generado intensos debates en las últimas décadas. Recientes investigaciones han ratificado que la crianza temprana influye en mayor medida en el desarrollo cognitivo y socioemocional que variables ambientales e incluso que las escuelas (Shonkoff, & Phillips, 2000; Heckman, 2005).

Para lograr la construcción de la sociedad educadora en Ecuador se propone el establecimiento de un gran pacto por la educación, en el que los diferentes sectores reconocen, asumen y potencian su rol en el proceso educativo. El pacto propuesto consiste en fortalecer la escuela como espacio fundamental del proceso educativo; en visibilizar y potenciar los espacios formales, no formales e informales en donde se generan procesos de aprendizaje; así como en fomentar mayores interacciones entre estos espacios, con miras a generar una sociedad que aprende e innova para educar a todos sus integrantes. Objetivos del pacto Dada la urgencia de construir una sociedad donde se reconoce que la educación ocurre en diferentes espacios de la sociedad y en la cual participan una diversidad de actores, se propone que el pacto socio-educativo se oriente a alcanzar dos objetivos: i) reconocer, visibilizar y potenciar el rol de la familia en los espacios formativos; y, ii) transformar a las escuelas en espacios efectivos e innovadores extendiendo la jornada escolar en colaboración con la comunidad. 1. Reconocer, visibilizar y potenciar el rol de la familia en el proceso educativo Reconociendo el enorme valor de la escuela en el proceso educativo, las políticas educativas se han enfocado primordial y casi exclusivamente, a los espacios formales, desconociendo la importancia de otros espacios formativos, especialmente de aquellos que ocurren en la familia y en la comunidad. Sin embargo, diversos estudios evidencian que los niños aprenden en todas partes, no sólo en la escuela. Así, un estudio del Consejo Nacional de Investigación de los EEUU registra que los alumnos de ese país (y algo similar podría ocurrir en Ecuador), pasan sólo un 21% de su tiempo activo en la escuela y el restante 79% en actividades no-escolares en donde ocurren aprendizajes, fruto de la interacción

Estudios realizados por Heckman (2005) muestran la importancia de la familia y el denominado “efecto cuna” en los logros de aprendizaje y en las capacidades de asociación de los niños (Shonkoff and Phillips 2000; Schneider, Keesler, & Morlock, 2010). Estos estudios concluyen que el efecto cuna, más que la escuela, es la mayor fuente de desigualdad en el desempeño de los estudiantes, por lo cual se hace muy difícil y costoso pedirle a la escuela que corrija las desigualdades que se originan en la familia (Carneiro y Heckman, 2003). Adicionalmente y gracias a los avances realizados en la neurociencia, recientes investigaciones han concluido que es durante los primeros años de vida cuando se produce una parte clave del desarrollo cognitivo (capacidad numérica y verbal), así como destrezas socioemocionales (empatía, curiosidad y control emocional) (Shonkoff y Philipps, 2000; Heckman, 2013). Es así que solamente en tiempos recientes se cuenta con la evidencia para conocer que una parte importante del desarrollo cognitivo y socioemocional ocurre previo al ingreso a la escuela, tal como se aprecia en la Figura 5 (Ver Figura 5). Por ello, no sorprende que una amplia variedad de estudios identifiquen las condiciones del hogar y las circunstancias comunitarias como el principal factor de los resultados de aprendizaje (Brunner, 2015). Estas circunstancias incluyen las condiciones de status o estructura, entre las que destacan la dotación de recursos de aprendizaje en el hogar y el entorno comunitario de la familia, y las condiciones de proceso, como la calidad

149

de los vínculos e interacciones entre los miembros del núcleo familiar.

Tiempo. Existen diversos estudios que han concluido que la ausencia de la madre durante los primeros años de vida del niño puede ser perjudicial para su salud y desarrollo cognitivo, especialmente en las familias de menos ingresos (Waldfogel, 2002). Los estudios concluyen además que estos efectos negativos podrían permanecer por el resto de la vida.

El rol de la familia en el proceso formativo. Pese a la contundente evidencia de la importancia de las familias en el desarrollo cognitivo y socioemocional, se han implementado escasas estrategias para potenciar su rol en el proceso educativo. Esto ocurre, al menos en parte, porque aún falta comprender mejor la forma en que la familia contribuye con el desarrollo cognitivo y socioemocional. Además, ha sido política y socialmente difícil promover estrategias que no sean percibidas como una invasión a lo que ocurre en el hogar.

Desafortunadamente, millones de niños en el mundo pasan la mayoría de su tiempo sin la presencia de un adulto. Como se aprecia en la Figura 4, en algunos países de África más del 50% de los niños del quintil más pobre permanecen más de una hora diaria sin el cuidado de un adulto (Saman et al. , 2016). Aunque en América Latina esta proporción es, afortunadamente, bastante menor, existen países como Argentina donde el porcentaje de niños que pasan una proporción importante de su tiempo sin la presencia de un adulto del quintil más pobre (15%) duplica aquella en el quintil más rico (7%) (Ver Figura 6).

Según Esping-Andersen (2009) las familias aportan con, al menos, tres formas de recursos al desarrollo infantil: tiempo, dinero y ambiente de aprendizaje. Estos tres tipos de recursos se evidencian, por ejemplo, en la constatación de la importancia de la lectura de padres a hijos y su impacto en el desarrollo infantil. Por ello, y siguiendo las categorías planteadas por EspingAndersen, la sociedad educadora podría apoyar a la familia a educar a sus hijos, contribuyendo en cada una de esas dimensiones.

Los autores del estudio concluyen que entre los factores que afectan la proporción de niños dejados

Figura 5: Períodos sensibles en el desarrollo del cerebro de la habilidades cognitivas y socio-emocionales Números

Lenguaje

Habilidades sociales

Control emocional

Visión

Oído

Símbolos Modos habituales de respuesta

Años pre-escolares

Años escolares

Alto

Bajo 0

1

2

3

4

5

6

7

Edad - Años Fuente: Council for Early Childhood Development. (2010). The Science of Early Child Development. www.council.ecd.ca.

150

Capítulo 6 - Construyendo la Sociedad Educadora en Ecuador

sin el acompañamiento de un adulto están la pobreza asociada con la imposibilidad de balancear el tiempo dedicado al hogar y al trabajo, así como una inadecuada oferta de centros de cuidado infantil. Dado que en el siguiente apartado se analizará la cobertura y calidad de la oferta de centros de desarrollo infantil, a continuación se analizan estrategias que podrían ayudar a apoyar a las familias a dedicar más tiempo a realizar actividades de crianza. Actualmente en Ecuador, el periodo de licencia pagada para las madres es de 12 semanas, que es similar al existente en países como Nicaragua y Colombia, pero dista de las 16 semanas en Costa Rica y aún más de países como Dinamarca y Canadá, que aseguran una licencia pagada de 44 y 50 semanas, respectivamente (UNICEF, 2015). Por ello, resulta clave incluir en el pacto socio-educativo la generación de políticas laborales que permitan a padres y madres contar con salario durante

la licencia de paternidad y maternidad. Es indudable el costo financiero requerido para sostener esta política (Esping-Andersen ha estimado en 0,6% del PIB en Dinamarca), pero sus beneficios son bastante mayores pues, según lo evidencian diversos estudios, sientan las bases para una sociedad integrada por individuos con mayor autoestima, creatividad y destrezas cognitivas (Heckman, 2013). Por último, pero no menos importante, el adecuado desarrollo cognitivo y socio-emocional requiere la presencia de padre y madre. En primer lugar, porque la crianza de un hijo es una tarea compleja y requiere el trabajo mancomunado de ambos padres, pero también porque permite una división del estilo de crianza, permitiendo que uno de los padres sea más apoyador y enfocado en el desarrollo emocional del niño, mientras que el otro puede ser más orientado a animar al hijo a dar lo mejor de sí y explorar los beneficios de salir de la

Serbia Trinidad y Tobago Bosnia y Hersegovina Jamaica Bélice Bielorusia Costa Rica Honduras Kazajastan Tailandia Santa Lucía Uzbekistan Macedonia Montenegro Ucrania Suriname Iraq No entiendo el país Argentina Georgia Mongolia Líbano Jordania Vietnam Marruecos kyrgyzstan Guyana Tayikistán Albania Tunez Territorio Palestino Laos Bután Suiza Irán Corea del Norte Siria Gambia Ghana Mauritania Camerún Sierra Leona Mozambique Malí Yémen Congo Nigeria Afganistán Togo Chad Costa de Marfil Rep. Democrat. Congo Rep. Centroafricana

0

10

20

30

40

50

60

70

Figura 6: Porcentaje de niños menores a 5 años de los quintiles más rico y más pobre que pasan la mayoría de su tiempo sin la compañía de adultos

Fuente: Unicef, 2014

151

Ingresos. La situación económica de la familia afecta de forma significativa sus posibilidades de contribuir al desarrollo cognitivo y socioemocional del niño (Putnam, 2014). Los padres que enfrentan una situación de pobreza experimentan mayores niveles de tensión emocional, lo cual reduce su predisposición para apoyar a sus hijos e incrementa las posibilidades de recurrir a prácticas parentales punitivas. Este fenómeno tiene consecuencias tanto individuales como sociales. Diversos estudios muestran que la pobreza infantil está relacionada con menor intensidad de la actividad cerebral, menor desempeño escolar, así como menor capacidad de regular las emociones y mayores riesgos de enfermedades mentales en la vida adulta (Hermida, 2010). Adicionalmente y, de acuerdo a Esping-Andersen (2010), la probabilidad de pobreza infantil disminuye tres y hasta cuatro veces cuando la madre tiene empleo. La tasa de empleo femenino depende, entre otros factores, del crecimiento de la economía, pero también de políticas laborales que permitan compatibilizar trabajo y hogar. En Ecuador, se ha producido una importante reducción de la pobreza infantil, que pasó del 51% al 18% en el periodo 2000 – 2014 (BID, 2015). Sin embargo, según cifras del 2012, el 26% de los menores de cinco de años sufren desnutrición es decir, aproximadamente 368.541 niños tienen deficiencia de talla para la edad (MCDS, 2014). Por ello, es importante seguir acompañando con políticas que favorezcan el crecimiento y la redistribución para proteger a familias vulnerables y continuar con la reducción de la pobreza infantil y la desnutrición crónica, acompañando a las familias desde la fase de gestación hasta, por lo menos, los primeros cinco años de vida. Ambiente de aprendizaje. Pese a la importancia del nivel socio-económico para explicar el desempeño escolar y las oportunidades en la vida, diversos estudios han encontrado evidencia de que es aún más importante el ambiente de aprendizaje o la cultura cognitiva existente en el hogar (Nisbett, 2009). Por ambiente de aprendizaje se entiende el clima socio-afectivo del hogar y la frecuencia e intensidad de interacciones positivas a las que se encuentra expuesto

152

el infante durante su desarrollo, incluyendo las prácticas de socialización temprana y régimen de conversación del hogar; la respuesta afectiva a las necesidades del niño; una adecuada estimulación cognitiva, incluyendo la lectura y el uso de un vocabulario rico en las conversaciones mantenidas en el hogar; así como la generación de un clima de confianza y expectativas positivas respecto a las capacidades del niño (Brunner, 2010). Evidencia de la importancia de esta dimensión se encuentre en el análisis de los factores que explican los resultados de las pruebas PISA, que demuestran que el nivel de capital cultural existente en un hogar -incluyendo dimensiones como educación de los padres y fomento del hábito de lectura- es el doble de importante, como factor explicativo de los resultados, que el nivel de ingresos (PISA, 2010). Un estudio realizado en EEUU demostró que para la edad de tres, un niño proveniente de un hogar en el que ocurren menores interacciones entre padres e hijos ha escuchado 30 millones menos de palabras que otro niño proveniente de un hogar en donde los padres han generado un ambiente caracterizado por la estimulación desde los primeros días de nacido, lo cual tiene efectos en el desempeño escolar que permanecen en la adultez (Hart y Risley, 2003). Una investigación similar se realizó en Ecuador y determinó el impacto de la educación de la madre en el dominio de competencias verbales, las que, tal como se aprecia en la figura 7, se van acrecentando Figura 7: Relación entre la educación materna y el desarrollo verbal de los niños 110 Educación Materna

zona de confort (Etzioni, 1990).

Más ricos 25%

100 90 80 70

Más pobres 25%

60 50

36

42

48

54

60

Desarrollo verbal

Fuente: Paxon y Schady, 2007

66

72

Capítulo 6 - Construyendo la Sociedad Educadora en Ecuador

durante los primeros años de vida, producto del capital cultural (Paxson y Schady, 2005) (Ver Figura 7). Así, y tal como se aprecia en la Figura 7, el nivel de educación de los padres está fuertemente relacionado con los objetivos de la crianza. Padres y madres con mayores niveles de educación tienden a promover la autonomía en sus hijos, mientras que padres con menores niveles educativos tienden a privilegiar la búsqueda de la obediencia (Ver Figura 8).

¿Qué es mejor para que un niño aprenda? Experiencia o Independencia

Figura 8: Educación de los padres y objetivos de la crianza

hablar al hijo por un tiempo determinado cada día, contribuyendo así al enriquecimiento paulatino de su vocabulario (York y Loeb, 2014). Apoyando a las familias en la crianza de sus niños Es importante comenzar destacando que la idea de influir en la familia es compleja y data de varios siglos atrás. Platón ya anticipaba que el Estado podría decidir la separación del hogar de los hijos cuando no fueran bien criados. Otras posturas proponen que en una sociedad libre, el cuidado y crianza de los hijos corresponde a la familia, por lo que el Estado y la sociedad deben tener un rol absolutamente limitado. En este capítulo se asume una postura intermedia, en la que se reconoce el carácter sagrado del respeto a la familia y a su autonomía y, al mismo tiempo, se acepta que la familia interactúa con la sociedad, por lo que puede encontrar en ella los recursos y el apoyo para cumplir de mejor forma su rol de cuidado y crianza.

100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%

Ed. Menor a colegio

Grad. Colegio

Independencia

Alguna Grad. Grad. Ed. Universi- Posgrado Superior dad

Ambos

Obediencia

Fuente: Putnam, 2014

Así, y tal como se aprecia en la Figura 7, el nivel de educación de los padres está fuertemente relacionado con los objetivos de la crianza. Por ello, resulta importante reconocer que los padres difieren en sus capacidades para ofrecer un ambiente de aprendizaje a sus hijos. Entre los factores que explican estas diferencias se encuentran: i) la información disponible sobre prácticas de paternidad efectiva, incluyendo aquellas vinculadas con la nutrición y la estimulación; ii) la capacidad de postergar gratificación expresada en la posibilidad de dejar de realizar actividades que agradan a los padres (por ejemplo, ver televisión) por hacer otras que son útiles para su hijo (por ejemplo, leer al niño); y, iii) la capacidad de sostener en el largo plazo un objetivo y las prácticas que hacen posible alcanzarlo, tales como

Para ayudar a las familias a enfrentar estos desafíos se ha diseñado una diversidad de políticas y programas orientados a mejorar las prácticas de paternidad efectiva. Entre ellos destacan aquellos que promueven la interacción entre el sistema de salud y la familia, tal como el programa de la Alianza entre la Enfermera y la Familia, implementado en los EEUU, y programas de visitas domiciliarias que se han implementado en diversos países durante las últimas décadas. Uno de los estudios sobre el impacto de programas de visitas domiciliarias fue realizado en EEUU por Landry et al (2007). Este estudio analiza los resultados de visitas -de diez a veinte sesiones de una hora y media de duración- dirigidas a mujeres afro-americanas y latinas, cuya finalidad era apoyarlas en el desarrollo de nuevos patrones de relacionamiento con sus hijos. El programa se enfocó en ayudar a las madres a interpretar las señales del niño, a estimular su desarrollo verbal y a desarrollar actividades intensivas en el uso del juego para incrementar la atención y creatividad de sus hijos. Al final del programa, los niños de las familias visitadas demostraron un sustancial incremento en el número de palabras que conocían y en su habilidad de cooperar con sus madres y otros miembros de la familia en actividades del hogar (Landry et al, 2007).

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El estudio Los primeros años: El bienestar infantil y el papel de las políticas publicado por el Banco Interamericano de Desarrollo - BID analiza tres programas de visitas domiciliarias realizados en Jamaica, Colombia (Familias en Acción) y Ecuador (FODI) y concluye que éstos contribuyeron al aumento del desarrollo cognitivo, de las habilidades motrices finas y al mejoramiento de las familias (ibid, 2015). El estudio del BID concluye también que los programas de visitas domiciliarias pueden tener un significativo impacto en el desarrollo de los niños si sus estándares de calidad son elevados y siguen el currículo estipulado. A estas características se puede añadir que tengan una visión más integral, en lugar de sectorial.

“Datos” con información sobre los beneficios de la estimulación inicial; “Tip” con sugerencias de prácticas para fortalecer la eficacia de las prácticas de paternidad; y, “Crecimiento” con mensajes de motivación y seguimiento a las prácticas recomendadas.

Es por ello que, aprendiendo de la lecciones generadas en el Plan Decenal de Educación 2006 – 2015, se propone evitar la lógica sectorial e incorporar una visión multidimensional en programas como Creciendo con nuestros hijos, que actualmente beneficia a 250.000 niños (MIES, 2014). En este programa se hace evidente la importancia de una mayor conexión entre la política educativa y la necesidad de contribuir con habilidades y destrezas cognitivas y no cognitivas que permitan mejores logros de aprendizaje.

El estudio evidenció que los padres que reciben mensajes de textos incrementaron de forma significativa el tiempo y la calidad de sus interacciones con sus hijos, expresadas, por ejemplo, en el número de historias contadas a sus hijos en el hogar. La investigación también determinó que los padres que recibieron los mensajes de texto aumentaron su participación en el jardín de infantes, solicitando más información sobre el aprendizaje de sus hijos que aquellos en el grupo de control (York & Loeb, 2014).

Para enfrentar este reto es clave complementar los programas de visitas domiciliares con otras estrategias que permitan reforzar el proceso de apoyo a las prácticas parentales y llegar a segmentos de la población que no pueden ser beneficiados por visitas presenciales. En este sentido, destacan estrategias que utilizan la tecnología de envío de mensajes de texto (SMS) y tienen un impacto significativo en cambio de hábitos y comportamientos (York & Loeb, 2014). Por ejemplo, un experimento realizado en Nueva Zelanda confirmó que 28% de las personas que recibieron mensajes de texto animándoles a dejar de fumar cumplieron este objetivo comparado con el 11% del grupo de control que recibieron mensajes placebo (Rodgers et al., 2005).

De acuerdo al estudio, este efecto se logra porque el programa apoya las prácticas de paternidad, reconociendo su complejidad y ofreciendo tips para dar pasos pequeños y fáciles de alcanzar, acompañados de motivación para sostenerlos en el largo plazo (ibid). Esta estrategia es promisoria en el Ecuador debido al importante incremento de la cobertura de la telefonía celular que, de acuerdo al INEC, hoy alcanza el 85% de la población (INEC, 2013). Adicionalmente, se ha incrementado el uso de espacios virtuales como los blogs donde las madres y padres de familia intercambian experiencias y generan conocimiento de mejores prácticas de crianza (Tobar, 2015).

Por esta razón, el envío de SMS se convierte en una estrategia promisoria para apoyar el desarrollo de capacidades de los padres para propiciar la estimulación temprana de sus hijos. Un estudio realizado por la Universidad de Stanford envió por un periodo de seis meses tres mensajes de texto por semana a un grupo de padres y comparó los resultados con un grupo control. Los mensajes enviados eran de tres tipos:

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El estudio concluyó que niños cuyos padres reciben SMS tres veces por semana con mensajes tales como “Cuando está bañando a su hijo, léales las letras de la etiqueta del champú y pídale que las enumere haciendo el sonido que hacen” realizan cambios significativos en sus prácticas de crianza. Los mensajes también pueden incluir tips de nutrición, recordando, por ejemplo, la importancia de la lactancia materna.

Efectivos como pueden ser los programas para apoyar a las familias con visitas domiciliarias y a través del uso de tecnologías como la telefonía celular o los blogs, éstas no pueden ni debe ser las únicas estrategias. Por ejemplo, en apartados anteriores del capítulo, se analizó el impacto de la pobreza en el desarrollo infantil. Para enfrentar este reto, se requiere proveer, en paralelo, una oferta de jardines de infantes o centros de desarrollo infantil que apoyen a las familias, sobre todo luego del

Capítulo 6 - Construyendo la Sociedad Educadora en Ecuador

segundo año de edad, de manera que las madres puedan trabajar y se promueva el desarrollo cognitivo y socioemocional de los niños. Esto puede contribuir a nivelar “la cancha” de las oportunidades, particularmente para niños que vienen de hogares con menos acceso a recursos económicos, sociales y culturales (Esping – Andersen, 2004). La oferta de centros de desarrollo infantil no debe ser vista como lo que Etzioni (1990) denomina la “institucionalización de los niños”, que les aleja del clima afectivo del hogar, sino como un complemento a la labor de la familia, en la promoción del desarrollo de los niños.

Lograrlo sólo será posible con la participación de las universidades, que podrían diseñar los contenidos del programa; empresas públicas y privadas del sector de telecomunicaciones; instituciones públicas como los ministerios del sector social; y, organizaciones de la sociedad civil que podrían estar a cargo del acompañamiento del diseño e implementación de la iniciativa para establecer un programa de relativamente bajo costo, alta cobertura y promisorio potencial para contribuir con el fortalecimiento del rol de la familia en el proceso educativo de los niños sobre todo, aunque no exclusivamente, en los primeros años de vida.

Sin embargo, la situación de los centros de desarrollo infantil en Ecuador dista de ofrecer la calidad que se requiere para mitigar el efecto cuna. En un estudio realizado sobre el FODI, Rosero y Oosterbeek (2011) concluye que estos centros no sólo que no tuvieron ningún efecto en el desarrollo de los niños, sino que mostraron un impacto negativo en el desarrollo cognitivo. En otras palabras, los niños atendidos por los centros de desarrollo infantil estuvieron en peores condiciones que los niños que no recibieron lo que se supondría que sería un proceso de estimulación temprana.

2. Transformar a las escuelas en espacios efectivos e innovadores extendiendo la jornada escolar en colaboración con la comunidad

Desafortunadamente, la situación no ha cambiado en los últimos años. De acuerdo a un estudio realizado por Araujo (2015), que analiza la calidad de los Centros Infantiles del Buen Vivir, reveló que los cuidadores tienen escasos conocimientos sobre desarrollo infantil. Adicionalmente, el centro promedio en Ecuador tiene una baja puntuación en espacio y mobiliario y en otras dimensiones que se asocian con una calidad inadecuada. Analizando los resultados del Sistema de Calificación para la Evaluación en el Aula (CLASS por sus siglas en Inglés), estos centros están ubicados en el rango medio de calidad en la subescala emocional y conductual y prácticamente todos los centros son de mala calidad en la subescala que mide la capacidad del centro de apoyar el desarrollo cognitivo y del lenguaje (ibid, año). Por lo visto en este apartado, no será posible construir la sociedad educadora sin el compromiso de toda la sociedad para potenciar el rol de la familia y la comunidad, apoyadas por centros de desarrollo infantil que fomenten un desarrollo cognitivo y socio-afectivo en la etapa más importante del desarrollo del ser humano.

Luego de analizar el rol de la familia en los logros de aprendizaje, es clave destacar que la escuela tiene también una función fundamental en el desarrollo cognitivo y socio-emocional. Este rol de la escuela se hace aún más importante en países como el Ecuador, pues diversos estudios evidencian que la importancia del denominado “efecto escuela” es más relevante en países con mayores niveles de desigualdad (UNESCO, 2008). Sin embargo, en América Latina –y no existe evidencia que señale que Ecuador sea una excepción- la escuela no logra mitigar el efecto cuna. Prueba de ello se encuentra en la Figura 9, en la que se compara las diferencias entre los puntajes promedio de estudiantes del 20% más pudiente de la sociedad, con aquellos del 20% más pobre, en las pruebas PISA de lectura. Es importante destacar que 39 puntos en las pruebas PISA, que es tomada a jóvenes de 15 años en diferentes países, equivalen a las competencias desarrolladas en un grado escolar en un país de la OECD. El análisis realizado por Ganimian y Solano (2011) constata que un estudiante del quintil más rico del Perú, Argentina y Uruguay, ha desarrollado competencias de lectura que, teniendo la misma edad, equivalen a contar con tres años más de educación. De esta forma se evidencia que la escuela en América Latina profundiza, en lugar de mitigar, las desigualdades existentes en la sociedad (Ver Figura 9). Como se analizó en apartados anteriores, una parte

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Figura 9: Diferencia entre los puntajes promedio de estudiantes ricos y pobres en la prueba PISA de lectura 2009 Macao-China Indonesia Hong Kong-China Túnez Canadá Croacia Japón Mexico Brasil Italia Promedio de la OCDE Colombia Chile Trinidad y Tobago Israel Nueva Zelanda Panamá Uruguay Argentina Perú

Una ventaja de 39 puntos en lectura es equivalente a un grado escolar en un país de la OCDE

0

15

30

45

60

75

90

105

120

135

150

Fuente: Ganimian y Solano, 2011

importante de estas desigualdades se generan a temprana edad y encuentran su origen en las características de la familia, frente a las cuales es difícil, sino imposible, pedir que sean remediadas por la escuela. Es igualmente importante reconocer que otra parte de esas brechas se generan por las significativas diferencias en la eficacia de las escuelas a las que acuden los ricos y pobres de la sociedad. Éstas hacen que la escuela en América Latina reproduzca, en lugar de compensar, las desigualdades existentes en la sociedad. De esta manera parece cumplirse el denominado “efecto Mateo” planteado por Robert Merton, pues se da más (mejor educación en la escuela) a quien ya tenía más (entorno familiar con mayores recursos y un ambiente más propicio para el aprendizaje). Sin embargo, estudios como Escuelas efectivas en Sectores de Pobreza: ¿Quién dijo que no se puede? desarrollado por Bellei y colaboradores (2004) y publicado por UNICEF concluyen que la escuela puede hacer una diferencia. Quizás no puede revertir las dotaciones transmitidas por las familias, pero sí puede ofrecer condiciones para que sus estudiantes puedan desarrollar sus talentos y alcanzar estándares altos de

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rendimiento. Para cumplir este objetivo, la escuela debe ser efectiva, entendida como aquella “que promueve de forma duradera el desarrollo integral de todos y cada uno de sus alumnos más allá de lo que sería previsible teniendo en cuenta su rendimiento inicial y su situación social, cultural y económica” (Murillo, 2003 citado por Bellei, 2004). Según este autor, las escuelas efectivas se caracterizan por tres principios claves: a. Equidad: pues promueven el desarrollo de todos y cada uno de sus estudiantes. b. Valor agregado: porque organizan su gestión pedagógica para lograr que los aprendizajes de sus estudiantes sean superiores a lo esperable, teniendo en cuenta las características socioeconómicas y culturales de su familia. c. Desarrollo integral del alumno: dado que se enfocan en el desarrollo, tanto de competencias cognitivas (Lenguaje y Matemáticas), como socio-emocionales (autoconfianza, colaboración, creatividad), así como en el fortalecimiento de la ética.

Capítulo 6 - Construyendo la Sociedad Educadora en Ecuador

En el estudio realizado por Bellei (2004), se organiza los hallazgos de los principales estudios sobre escuelas efectivas en cuatro categorías: gestión institucional, enseñanza efectiva, relación escuela-padres y apoderados e interacción escuela-entorno o contexto. Se trata de una agrupación analítica de los factores. En la realidad, los elementos incluidos forman un sistema con relaciones recíprocas entre ellos. Casi nunca un factor por sí solo, sino una constelación de ellos, explican el rendimiento de los alumnos. Es la alineación de factores –alumno, aula, escuela, contexto– lo que contribuye a los logros de aprendizaje (ibid). a. Gestión institucional. Los factores asociados con escuelas efectivas incluyen la capacidad de sus directivos de generar una visión, objetivos y metas compartidas; la concentración en la enseñanza y el aprendizaje de los alumnos; la capacidad de apoyar el desarrollo continuo de los docentes; su involucramiento en las decisiones de la escuela; así como un clima positivo, con altas expectativas de desempeño, tanto de los docentes como de los estudiantes. b. Enseñanza efectiva. Esta dimensión evalúa la interacción docente – alumno – aula e incluye las siguientes dimensiones: profesores con capacidades para enseñar a todos sus estudiantes, reconociendo y potenciando sus particularidades; fomentando su desarrollo cognitivo, creatividad y autonomía de una forma estructurada; promoviendo un ambiente que motiva el aprendizaje y la superación. c. Relación escuela – padres. Las escuelas efectivas se caracterizan por su capacidad de generar el compromiso de las familias con el proceso educativo. Es importante destacar que esta es una dimensión menos conocida que las anteriores y, sin embargo, aparece como factor común en las escuelas caracterizadas por su efectividad. Según Martinello (1999) citado por Bellei (2004), existen cuatro categorías de participación de los padres que suelen encontrarse en las escuelas efectivas: • En la crianza - socialización del niño. Las escuelas efectivas promueven el

involucramiento de los padres y apoyan el fortalecimiento de sus capacidades para cuidar y proteger a sus hijos (salud, nutrición, desarrollo sicosocial), así como para proveerles de condiciones que permitan que asista a la escuela. • Como agente educativo complementario a la escuela. La efectividad de la escuela se relaciona también con la generación de condiciones para que los padres de familia refuercen el proceso de aprendizaje de la escuela y ayuden en las tareas y deberes escolares. • Como agente de apoyo instrumental a la escuela. Las familias que se relacionan con escuelas efectivas suelen contribuir con dinero, tiempo, trabajo y materiales para asegurar los recursos o insumos requeridos para el proceso formativo. • Como agente que tiene poder de decisión en la escuela. Finalmente, pero no menos importante, las escuelas efectivas promueven la participación de los padres de familia en consejos escolares y directivos y en las decisiones de políticas para la escuela. d. Interacción escuela – entorno. Las escuelas efectivas suelen caracterizarse también por su capacidad de conectarse con el espacio que les rodea (barrios, comunidad), así como con el contexto socio-político y económico que les circunda. Esta dimensión es importante en América Latina dado los altos niveles de diversidad cultural y ecológica, así como por las elevadas desigualdades territoriales que hacen necesario que la escuela se adapte a esas particularidades, incorporando procesos formativos que respondan a las oportunidades y dinámicas cambiantes de los entornos nacionales y, sobre todo, locales. Con base en la evidencia generada por estudios realizados sobre las escuelas efectivas, se propone el establecimiento de estrategias que permitan mejorar la capacidad de las escuelas de interactuar con su entorno, incluyendo la familia y la comunidad. De esta manera se fortalecerá su potencial de generar un ambiente que fomente el desarrollo cognitivo y socioemocional de los

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estudiantes, particularmente de aquellos que provienen de familias con menores recursos para el aprendizaje. Los programas de jornada completa como estrategias para equiparar la distribución de las oportunidades En un estudio realizado por un consorcio de universidades europeas, el Consorcio INCLUD-ED integrado por quince universidades de igual número de países europeos orientado a identificar acciones, que indistinto del contexto, promuevan excelentes resultados educativos y cohesión social de niños de todos los niveles socio-económicos y origen étnico, no se enfocó en buenas prácticas que suelen ser acotadas a contextos efectivos sino que analizó 20 casos de estudio de efectividad educacional y seis estudios longitudinales que permitieron identificar siete Acciones de Éxito Educativo (SEA, por sus siglas en Inglés) que generan resultados académicos de excelencia e inclusión social. Una de las acciones identificadas como exitosa es la extensión del tiempo de aprendizaje. Según los autores, esta acción es beneficiosa para todos los estudiantes, especialmente, aunque no exclusivamente, “para estudiantes que tienen dificultades de aprendizaje o tienen menos apoyo en casa” (Flecha, 2015). Los resultados del proyecto INCLUD-ED les permite concluir que existen diversas formas de extender el tiempo de

aprendizaje, incluyendo horas de consulta, clubes de lectura o jornadas extendidas al horario de clases, entre otras, todas ellas compartiendo la activa participación de los padres de familia y voluntarios de la comunidad. Lo importante, concluyen los autores, contribuye a un ambiente enriquecido de aprendizaje conectando el que ocurre en la escuela con el hogar y otros espacios de la comunidad (ibid). Diversos estudios realizados en EEUU llegan a las mismas conclusiones. Según estudios realizados por el Programa “Expanded Schools” un niño nacido en un hogar pobre habrá estado expuesto a 6.000 horas menos de aprendizaje que un niño nacido en un hogar de clase media. De éstas, más de la mitad (3.060 horas) se explican por actividades curriculares tales como apoyo en las tareas escolares y extracurriculares, incluyendo actividades artísticas y deportivas. (http:// www.expandedschools.org/the-learning-gap#sthash. qTi67Bx8.lqRJ65Aj.dpbs) La realidad en países de América Latina es similar. Como se aprecia en la figura 10, existe una importante brecha en el porcentaje de jóvenes ricos y pobres de Argentina que realizan actividades culturales y deportivas (Tuñón, 2012) (Ver Figura 10).

Figura 10: Indicadores de prácticas deportivas, recreativas, culturales y de lectura. Indicadores de prácticas deportivas, recreativas, culturales y de lectura. Niños de 5 a 12 años. Total país. Año 2011 100 90% 80

76% 68%

60

54% 44%

40

36%

31%

29%

20 0 No realiza actividad física o deportiva extracurricular

No realiza actividades artísticas o culturales

Cuartil inferior de ingresos Fuente: CIPPEC, sobre la base de Tuñón, 2012

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No suele leer textos impresos

No suele jugar en espacios públicos

Cuartil superior de ingresos

Capítulo 6 - Construyendo la Sociedad Educadora en Ecuador

Diversos estudios realizados en América Latina concluyen que la ampliación del tiempo que los niños y jóvenes permanecen en la escuela mejora los logros de aprendizaje (Bellei, 2009); incrementa la participación laboral de las mujeres, especialmente de madres solteras (Contreras, Sepúlveda y Cabrera, 2010); mejora el desarrollo socioemocional y las competencias requeridas para ingresar el mercado laboral (Pires y Urzúa, 2011). Adicionalmente, posibilita reuniones y debates pedagógicos durante la jornada laboral de los docentes, los cuales se difunden posteriormente mediante reflexiones con padres de familia, con estudiantes y con otros actores del proceso educativo (Martinic y Villalta, 2015). Los estudios evidencian que estos beneficios se producen de forma más acentuada en aquellos estudiantes que tienen mayores restricciones de espacio, de tiempo y de apoyo en sus hogares, ofreciendo así la posibilidad de contar, en la escuela, con apoyo pedagógico, acceso a nuevas tecnologías, a actividades culturales y al desarrollo de una segunda lengua (Rivas, 2008; Bellei, 2009; Veleda, Rivas y Mezzadra, 2011). Por ello, varios países de América Latina han implementado políticas educativas para ampliar la jornada escolar, siendo Chile el pionero, pues inició su implementación en 1997, luego continuó Uruguay y, en tiempo más reciente, Cuba en 2003, Argentina en 2011 y Colombia en 2012. Ahora bien, los estudios sobre los beneficios de la jornada extendida ofrecen resultados mixtos. Las investigaciones existentes, si bien concuerdan en el aporte positivo de la ampliación de la jornada escolar, destacan que el impacto no es homogéneo y en algunos casos es menor al esperado (Holland, Alfaro y Evans, 2015 citado en Elias et al 2016). De acuerdo a Evans y Betchel (1997) y Veleda (2013), la extensión de la jornada escolar sólo produce los resultados esperados cuando asegura calidad en el tiempo prolongado. Adicionalmente, un estudio de Axelrad-Lentz (1996) encuentra que la extensión de la jornada escolar genera mejores resultados cuando es parte de una reforma más amplia. En esa línea, Farbman and Kaplan’s (2005) concluye que el tiempo adicional es importante pero que se requieren también otros factores, incluyendo excelentes directivos, profesores

motivados y capacitados para fomentar vínculos con la comunidad que rodea a la escuela. Adicionalmente, Putnam (2015) plantea que la jornada extendida tiene mucho más impacto cuando incluye actividades orientadas al desarrollo de habilidades socioemocionales. Por ello, se propone el establecimiento en Ecuador de un política de jornada extendida en las escuelas que incluya actividades de desarrollo cognitivo (por ejemplo, refuerzo de conocimientos adquiridos en las clases, así como apoyo con las tareas) y socioemocional, incluyendo el desarrollo artístico, de liderazgo y trabajo en equipo, de principios éticos, así como el desarrollo de habilidades y competencias tales como la autoconfianza, la perseverancia y la empatía. Hacia la jornada completa en Ecuador En el caso ecuatoriano, la escuela ha sido tradicionalmente de “medio turno”, lo que implica, según la Ley General de Educación, 200 días de clases, que se traducen aproximadamente en 800 horas de clase al año, lo que ubica a Ecuador entre los países con menor carga horaria lectiva de América Latina (LOEI, 2011). Más allá de algunos proyectos pilotos implementados por el Ministerio de Educación, no ha existido una estrategia para ampliar las cuatro horas que actualmente conforman la jornada escolar. Si bien es cierto que los docentes realizan una jornada extendida para planificar clases, ésta no incluye a los estudiantes y por tanto tiene una influencia bastante indirecta en el desarrollo formativo de los niños y jóvenes. Para convertir a la escuela en un espacio abierto e innovador, con capacidad de equiparar las oportunidades educativas, se propone establecer la jornada completa en Ecuador, tanto en educación general básica, cuanto en bachillerato, orientada a promover la participación de la comunidad en el desarrollo cognitivo y socioemocional de los estudiantes (aunque algunos estudios concluyen que el tiempo adicional en la jornada completa debería ser menor en primaria que en secundaria, para efectos de esta propuesta se mantendrá el mismo número de horas para ambos niveles educativos). Se propone que este programa tenga tres objetivos:

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a. Incrementar el tiempo de aprendizaje en tres horas diarias para cerrar la brecha existente entre niños que pueden acceder a actividades extracurriculares y aquellos cuyos recursos familiares no lo permiten.

se propone una jornada que incluya cuatro horas de clases con los profesores y un tiempo para almorzar que incluya actividades de recreación y apoyo en las tareas escolares. Luego de las clases se propone la organización de dos talleres centrados en el fomento de las artes, la curiosidad científica y el emprendimiento, algunos de los cuales son ofrecidos por los mismos profesores y otros por integrantes de la comunidad que, siguiendo los principios de la sociedad educadora, se comprometen con el proceso formativo de los niños y jóvenes (Ver Figura 11).

b. Fomentar una educación integral que equilibre el desarrollo cognitivo con el socioemocional, incorporando talleres de arte, deporte y otros, que fortalezcan el desarrollo de competencias como el liderazgo o el emprendimiento. c. Promover la participación de la comunidad, identificando talentos entre profesores y estudiantes universitarios, miembros de organizaciones de la sociedad civil, padres de familia e integrantes de empresas privadas que asuman, en calidad de trabajo voluntario, el compromiso de participar en las actividades de formación integral realizadas en la jornada extendida.

Al plantear una jornada extendida con estas características, se evita caer en un esquema escolarizante y se promueve la interacción con la comunidad y, al hacerlo, promover la transformación de la escuela. Así la metodología denominada “Comunidades de Aprendizaje” conceptualizadas por el Centro de Investigación sobre Teoría y Prácticas para Reducir la Desigualdad - CREA de la Universidad de Barcelona se enfoca en la transformación de los centros educativos a través del enfoque dialógico, es decir del reconocimiento que el proceso educativo requiere de diferentes saberes,

En concreto, y tal como se aprecia en la Figura 11,

Figura 11: Propuesta de jornada extendida con un enfoque integral y vinculación con la comunidad Los proyectos son ofrecidos por profesores e integrantes de la comunidad que, siguiendo los principios de la sociedad educadora, se comprometen con el proceso formativo de los niños(as) y jóvenes

3ra hora de clase

10:00 10:45

14:00 15:05 15 Minutos

Receso Talleres Científico-Culturales Desarrollo de creatividad, innovación, liderazgo y 15:20 emprendimiento 16:20

EXTENSIÓN DE LA JORNADA ESCOLAR 8:00 - 9:00

7:50 - 8:00

Elaborado por: El autor

160

Talleres Artísticos Instrumentos musicales, danza, dibujo

9:00 -10:00

1ra hora de clase

Entrada

Almuerzo

11:50 13:00 10:50 - 13:00 14:00 11:50

Receso 2da hora de clase

4ta hora de clase

con la inclusión de componentes para el desarrollo socio-emocional con la participación de la comunidad.

Receso 10 Minutos 16:30

Salida

Tiempo para almorzar y actividades de recreación

Capítulo 6 - Construyendo la Sociedad Educadora en Ecuador

el académico que está en el salón de clases, así como el práctico, que se encuentra en otros sectores de la sociedad. Adicionalmente, se propone que la jornada completa permita la integralidad con otras políticas públicas promoviendo la multisectorialidad que se requiere para enfrentar desafíos multidimensionales. Por ello, se propone la incorporación de políticas de salud preventiva ofreciendo comidas saludables que permitan a los estudiantes desarrollar conocimientos de nutrición, así como una mayor concientización sobre la importancia de una alimentación balanceada para una vida sana. Como propone Gordenker (2001), la evidencia sugiere que la participación de los estudiantes en el cultivo y cocción de los alimentos servidos en las escuelas incentiva la adopción de hábitos saludables en la nutrición y reduce riesgos de malnutrición y otros problemas (Gordenker, 2001, citado en GrossLoh, 2013). Adicionalmente, se propone la inclusión, en el bachillerato, de programas de fomento del emprendimiento que prepare a los jóvenes para convertir buenas ideas en emprendimientos con o sin fines de lucro (un estudio realizado por Grupo FARO (2015) evidenció que las clases de emprendimiento tienen escasa valoración por parte de los estudiantes, quienes prefieren desarrollar estas competencias de forma más práctica. Dicho estudio recomendó fomentar el emprendimiento en el bachillerato a través de actividades extracurriculares en conexión con iniciativas que se están implementando en la comunidad, lo cual sería un ejemplo del tipo de talleres que se podrían organizar en la jornada completa). Por supuesto, la política de extensión de la jornada requiere apoyar el desarrollo de nuevas competencias en directivos y profesores para que sean ellos quienes fomenten interacciones entre la educación formal y la no formal, entre la escuela y la comunidad, para que sean ellos quienes hagan de la educación una empresa colectiva y no una individual (Marina, 2015). Adicionalmente, es necesaria una nueva concepción de los espacios educativos, comenzando con la adecuación de la infraestructura que permita la inclusión del servicio de comedor escolar en las escuelas que al momento no lo ofrecen. Se requiere espacios educativos más abiertos que permitan el desarrollo de actividades

extracurriculares como las artes o el cultivo de plantas. Adicionalmente, la implementación del programa de jornada completa requiere importantes cantidades de recursos financieros. En el caso del programa en Chile se ha estimado que el financiamiento fue equivalente al 0,7% del PIB, viabilizado a través de un pacto fiscal que permitió canalizar a este programa el 1% del impuesto al valor agregado (Barrera, Maldonado, Rodríguez, 2012, p. 39). Más allá de los recursos financieros requeridos para un programa de esta magnitud, es fundamental reconocer que el sistema educativo formal no logrará por sí solo alcanzar los objetivos de esta propuesta de programa. Se requiere la activa participación de toda la comunidad, miembros de diferentes sectores que se motiven a ofrecer su tiempo y talentos, como un aporte al desarrollo integral de los estudiantes. Lograr la participación de la comunidad ofreciendo sus saberes y experiencias para el desarrollo de niños y jóvenes debe tomar en cuenta que Ecuador no es un país caracterizado por el voluntariado. En un estudio realizado por la Charity International Foundation (2015) en el que se consultó a personas elegidas al azar en las zonas urbanas si habían donado dinero, contribuido con su tiempo a actividades de interés público o ayudado a un extraño, sólo el 10% respondió positivamente lo que dista del 41% encontrado en Guatemala o el 44% en EEUU. Por ello, el éxito de una política de jornada completa en colaboración con la comunidad requerirá una amplia participación en su diseño de líderes del sector privado, la sociedad civil organizada, los medios de comunicación, la academia y la cooperación internacional que permita un alto empoderamiento social de la iniciativa. Adicionalmente, se requerirá una implementación transparente del programa con un monitoreo permanente de sus resultados para generar así procesos de mejoramiento continuo que promuevan confianza entre los diferentes sectores de la sociedad y desarrollen la predisposición a contribuir con el tiempo de integrantes de empresas privadas, estudiantes universitarios e integrantes de la sociedad civil en los talleres que se organizarán en la jornada completa. Finalmente, es muy importante destacar que el acercar la escuela y la comunidad no es beneficioso sólo para la escuela. Diversos estudios muestran que comunidades que se organizan para apoyar a la escuela se cohesionan (Moore, 1995), son colaborativas y dinámicas. Así,

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en un estudio realizado en Burkina Faso por Todo y Sawada, (2012) y por Yasuyuki, Kozuka y Todo (2016) se encontró evidencia de que en los territorios en donde los padres participan en las actividades organizadas por la escuelas, también existe mayor capital social, medido por la contribución con tiempo o dinero a actividades orientadas al bien público y una mayor participación en cooperativas de ahorro y crédito. Estudios en esta línea comprueban, por tanto, que los beneficios de la escuela no se limitan a la formación de los niños y jóvenes, sino que pueden fortalecer la confianza y la colaboración entre los integrantes de la comunidad. De esta forma, la escuela se nutre de los procesos educativos que ocurren fuera de las aulas, al tiempo que se posiciona como un nodo central de la red que posibilita la construcción de la sociedad educadora. Lograr esta transformación de la escuela corresponde tanto al Estado como a toda la sociedad. Si bien el nuevo Plan Decenal de Educación tiene como misión “transformar la escuela en una comunidad de aprendizaje que fortalezca la identidad de los estudiantes, desarrolle integralmente sus capacidades y promueva su compromiso social”; incorpora en su eje de gestión objetivos como el de “convertir la política educativa en una política de Estado y generar corresponsabilidad de la comunidad en su diseño, implementación y seguimiento”; y, establece metas que buscan incentivar el aporte a la educación del sector privado como corresponsabilidad social, en el documento no se evidencian programas concretos que permitan hacer realidad esta misión, por lo que se espera que la propuesta de avanzar a una jornada extendida, con activa participación de toda la comunidad, permita alcanzar esa educación que distribuya equitativamente las oportunidades para que todos los integrantes de la sociedad logren una vida plena. Del dicho al hecho: cómo implementar el pacto socioeducativo Los pactos educativos, como todo bien de valor, suelen venir acompañados de promesas, pero también de los desafíos que implica el implementar y sostener procesos complejos en donde interactúan una diversidad de actores, valores, intereses y temporalidades.

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1. Los pactos educativos: promesas y desafíos La literatura especializada en ciencias políticas reconoce la importancia y utilidad de los acuerdos sociales y políticos amplios, sobre todo en áreas en donde es imprescindible generar legitimidad, estabilidad y consistencia de las políticas públicas (Tedesco, 2003). Dado que los resultados de las reformas educativas requieren tiempo para evidenciarse, se hace imprescindible generar acuerdos de largo plazo sobre objetivos compartidos entre diversos actores. Adicionalmente y, pese a que sin duda existen diferencias ideológicas sobre las estrategias que se puede utilizar para mejorar la calidad y equidad de la educación, la educación es una de las pocas dimensiones en las que se puede generar acuerdos entre diferentes sectores. Después de todo, el desarrollo de las capacidades de las personas contribuye al cumplimiento de los objetivos, tanto del sector privado como del Estado, las universidades y la sociedad civil. Por ello, la educación puede generar espacios de cooperación que serían difíciles de alcanzar en otras dimensiones de interés público. Por ello en América Latina se han desarrollado varias experiencias de acuerdos o pactos educativos que han planteado metas de largo plazo, buscando así acuerdos sociales y políticos que generen políticas que trasciendan los gobiernos. Entre otros, destaca el Acuerdo “Todos por la Educación” de Brasil, que si bien empezó como una iniciativa de la sociedad civil y el sector privado, fue luego asumida por el Estado, quien se comprometió, a través del gobierno, a implementar políticas públicas que permitan alcanzar en 2022 las metas incluidas en el plan. En suma, los Pactos por la Educación son promisorios pues pueden movilizar a la ciudadanía en torno a una agenda compartida que puede contribuir con el mejoramiento de la educación, pero también de la democracia, pues se fomenta la participación y la gobernabilidad al generarse espacios de encuentro y acuerdos entre diferentes sectores de la sociedad. Es importante, sin embargo, reconocer que los pactos socio-educativos son difíciles. Lo son, al menos por tres razones: i) representan una cesión de poder desde la élite al resto de la sociedad; ii) requieren niveles de

Capítulo 6 - Construyendo la Sociedad Educadora en Ecuador

cohesión social que no caracterizan a una sociedad como la ecuatoriana; e, iii) imaginar futuros distintos no es tarea sencilla. i) Cesión de poder de la élite al resto de la sociedad En sociedades históricamente desiguales como las latinoamericanas, un pacto para nivelar la “cancha” y asegurar que todos los miembros de la sociedad tengan iguales oportunidades para alcanzar su potencial podría ser percibido por la élite como una amenaza a su posición de poder. Esto es aún más cierto cuando, de acuerdo a diversos estudios, se evidencia que las desigualdades no provienen tanto, aunque ciertamente es un factor importante, de la acumulación de activos, cuanto del incremento en diferencias de los ingresos (Sala -I-Martín, 2015). Las grandes desigualdades vienen, principalmente, de las diferencias salariales que constituyen un retorno a los niveles de educación de las personas. Por ello, es fundamental preguntarse por qué la élite política y económica apoyaría un pacto socio-educativo que tiene como propósito mejorar las oportunidades de las personas, apoyando a la familia y contribuyendo al mejoramiento de la escuela. La respuesta se encuentra en la constatación de que países con mayores niveles educativos tienen mayor capacidad de innovación y estabilidad política, así como menores tasas de criminalidad, lo que constituye un enorme incentivo para que la élite apoye reformas educativas que contribuyen con la construcción de una sociedad más segura y próspera (Heckman, 2013). ii) Niveles de cohesión social Ecuador tiene en su diversidad su mayor riqueza. Sin embargo, esta diversidad, sin cultura de colaboración, se ha transformado en fragmentación. Existe evidencia de la gran fragmentación económica, política y social del Ecuador (Grupo FARO, 2013), que ha impedido la generación de diagnósticos compartidos y, sobre todo, de proyectos comunes que posibiliten la implementación de estrategias de desarrollo de largo plazo. Por ello, es crucial encontrar “campeones”, entendidos

como líderes con legitimidad dentro de los diferentes sectores de la sociedad que comprendan la importancia y compartan el compromiso de generar un pacto para transformar al Ecuador en una sociedad educadora. De esta manera, podrán movilizar a otros integrantes de sus respectivos sectores y así lograr un acuerdo amplio que movilice todos los recursos y capacidades requeridos para alcanzar las metas acordadas. iii) Las dificultades de imaginar el futuro A los seres humanos nos resulta difícil imaginar el futuro. En el estudio “La ilusión del fin de la historia” se solicitó a personas de diferentes edades, niveles educativos y socio-económicos que describan cuánto habían cambiado durante los últimos 10 años (Quoidbach, Gilbert, Wilson, 2013). En sus respuestas constataron los importantes cambios que habían tenido lugar en sus gustos, amistades, lugares de trabajo y hasta preferencias políticas. A continuación les preguntaron cuánto imaginaban que cambiarían en los próximos 10 años y, para sorpresa de los investigadores, en promedio coincidieron en que iban a cambiar muy poco, pues ya eran las personas que deseaban ser. Los psicólogos y expertos cognitivos han encontrado que esto se debe a que nuestro cerebro está mejor diseñado para reconstruir el pasado que para construir, con la imaginación, lo que está por venir. Esta característica cognitiva de los seres humanos dificulta la generación de acuerdos de largo plazo, pues se hace difícil imaginar los cambios, y por tanto, preparar estrategias para enfrentarlos. 2. Los pactos en Ecuador En el pasado se ha intentado gestar en Ecuador pactos entre diferentes sectores de la sociedad. Destacan Cousin (I, II, III), el Gran Acuerdo Nacional (GANE), las Mesas de Diálogo Gobierno - Movimiento Indígena realizadas en 2001 y el Diálogo 21 (Barrera, 2002). Meritorio como ha sido el hecho de contar con diversos grupos de la sociedad buscando generar acuerdos de largo plazo, estos pactos no han logrado los objetivos buscados, entre otras razones, porque suelen dejar una parte importante de su implementación y seguimiento bajo responsabilidad del Estado el que, imprescindible como es en la gestión de lo público, no puede ser el único responsable de la promoción del bien público.

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Un pacto socio-educativo reconoce, tal como lo hemos analizado en apartados anteriores de este capítulo, que la educación ocurre tanto en la escuela como en el hogar, en la comunidad y en los lugares de trabajo. El objetivo del pacto, por tanto, será potenciar el rol formativo de todos estos espacios. Consecuentemente, la responsabilidad de implementar el pacto recae en el Gobierno Central, como rector del sistema escolar; en las familias, por su capacidad de contribuir en lo que ocurre en el hogar; en el sector privado, pues puede asegurar una mejor conexión entre la familia y mundo del trabajo; en las universidades, por la posibilidad de formar profesionales que contribuyan con el mejoramiento de la educación formal y no formal; en los Gobiernos Autónomos Descentralizados, por su capacidad de contribuir con la creación y la utilización de entornos

que favorezcan el rol de las familias y de la escuela en el proceso educativo. Por ello, se requiere un pacto que permita la generación de objetivos compartidos, al tiempo que posibilite que los diferentes actores contribuyan autónomamente al alcance de sus metas, tanto en el nivel nacional como local. 3. Implementación y sostenibilidad del pacto socioeducativo Los pactos son difíciles, no sólo porque se suelen limitar a objetivos que no movilizan a todos los sectores involucrados, sino también porque suelen limitarse a un conjunto de buenas intenciones. Por ello, se propone

Tabla 2: Roles de los diferentes sectores en la construcción de la sociedad educadora Sector Estado (Gobierno Central y Gobiernos locales)

Sector Privado

Sociedad civil organizada

Universidades

- Construye participativamente políticas integrales que promueven la corresponsabilidad de los otros sectores de la sociedad - Asigna recursos públicos a la construcción de la sociedad educadora - Crea y fortalece los espacios públicos - Crea espacios de trabajo que desarrollan el talento de sus colaboradores - Contribuye con el tiempo de sus integrantes, mediante estrategias de voluntariado corporativo, en la organización de talleres implementados en la jornada completa - Innova en modalidades formadoras - Conecta a los diferentes sectores de la sociedad y acompaña sus iniciativas - Contribuye con el tiempo de sus integrantes para la organización de talleres implementados en la jornada completa - Genera conocimientos relevantes para la construcción de la sociedad educadora - Enfoca su función docente en el desarrollo de capacidades relevantes para este proceso - Formación de profesionales con capacidad de potenciar el rol de las familias (trabajadores sociales) y las escuelas en el proceso educativo (docentes) - Contribuye con el tiempo de profesores y estudiantes para la organización de talleres implementados en la jornada completa

Escuela

- Recibe iniciativas de fuera y se nutre de dichas experiencias para ofrecer un entorno formativo integrado con la sociedad - Reconoce que todos somos diversos y ofrece modalidades flexibles y creativas de enseñanza – aprendizaje que posibilitan el desarrollo del talento y las capacidades de todos sus estudiantes

Familias

- Asume que lo más importante del proceso formativo ocurre en su seno y da todo de sí para posibilitar el florecimiento de todos sus miembros

Elaborado por: El autor

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Roles

Capítulo 6 - Construyendo la Sociedad Educadora en Ecuador

una ruta de implementación del pacto que incluye tres estrategias: i) Movilización de recursos que permitan su ejecución; ii) Conexión con en el nivel local; iii) Mecanismos que permitan darle seguimiento, aprender y mejorar. i) Aportes de diferentes actores para posibilitar la ejecución y sostenibilidad del pacto por la sociedad educadora Es crucial estimar los recursos que serán necesarios para implementar el pacto, así como identificar los sectores que podrían contribuir. Como se analizó en párrafos anteriores, la sociedad educadora se fundamenta en la premisa que la educación ocurren en todos los espacios, formarles y no formales, de la sociedad, por lo que requiere la participación de todos los sectores para alcanzarla. A continuación se presenta una tabla en la que se describe los roles y aportes que podrán tener los diferentes sectores de la sociedad en la construcción de la sociedad educadora. (Ver Tabla 2) Asumir a plenitud estos roles puede permitir canalizar recursos de cada uno de estos sectores, entre otras, a través de las siguientes estrategias orientadas a dotar de sostenibilidad al pacto para la construcción de la sociedad educadora en Ecuador: •

Reforma tributaria que permitan canalizar recursos fiscales.

•

Responsabilidad Social Corporativa.

•

Contribuciones no monetarias desde organizaciones de la sociedad civil y otras expresiones de la educación no formal.

• Aportes técnicos y financieros de organismos de cooperación internacional. ii) Conexión con los territorios: los pactos locales Un desafío que tienen los pactos cuando se limitan al nivel nacional es que dificultan la movilización de los actores por la escala de los retos y objetivos que plantean. Por ello, se propone llevar el pacto socio-educativo al nivel local, en donde se espera que contribuya de diversas formas con la construcción de la sociedad educadora.

Desde el punto de vista administrativo, los pactos locales han adquirido relevancia en el marco de la transferencia de competencias hacia los gobiernos locales. Una de las experiencias más relevantes en América Latina es la de los “Diálogos ciudadanos por la calidad de la educación”, desarrollados en Chile en el año 2004. Estos diálogos han propiciado la participación de profesores, alumnos, académicos, representantes del gobierno central, padres de familia. Los diálogos se desarrollan en dos modalidades: presencial y vía Internet. Pese al énfasis de los diálogos de conectarse con las dinámicas locales, Rupin (2006) concluye, como uno de los hallazgos de una evaluación del proceso de diálogos, que “destaca la necesidad de implementar una estrategia más descentralizada para el seguimiento o futura replicación local de experiencias como los Diálogos, a fin de que las experiencias de tipo nacionalglobal cuenten con un trasfondo micro más sólido, donde haya espacios para plantear discusiones más específicas, relevantes y distintas a las del nivel macro o ministerial. Esta implementación local de los DCCE debería seguir un modelo de “socialización progresiva” o de “efecto demostración”, donde las ventajas de la metodología se comuniquen y difundan de manera paulatina y proactiva, antes de imponerse “de arriba hacia abajo”. De esta forma, concluye el estudio, se evita “forzar procesos y experiencias que no son acabadamente sentidos como necesarios y positivos por quienes los implementan y por sus posibles beneficiarios”. Expresado en otros términos, llevar los acuerdos nacionales al nivel local permitirá que los procesos sean sentidos como propios por los actores en los territorios, incrementando así las posibilidades de generar responsabilidades compartidas y movilizar recursos financieros, tecnológicos, humanos y de conocimiento, que de otra forma permanecerían ocultos, dispersos o subutilizados. Otro argumento que justifica los pactos locales es la posibilidad de diseñar e implementar estrategias integrales que, para el caso del pacto socio-educativo, incluyan las reformas en la gestión de la escuela, así como también estrategias de nutrición y salud, mercado laboral, por mencionar sólo algunas dimensiones. En concreto, se propone la firma de pactos locales que, alineados a los dos objetivos planteados para el pacto

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nacional por la sociedad educadora, se enfoquen en las particularidades y necesidades de las diferentes provincias y cantones del Ecuador. Así, territorios de altos niveles de urbanización -en donde el principal desafío es generar espacios y capacidades para que las familias participen debido a la elevada incorporación de padres y madres en el mercado laboral- podrían establecer pactos que, fruto de una alianza entre empresas privadas, organizaciones de la sociedad civil, universidades y gobiernos central y locales, posibiliten que los espacios de trabajo ofrezcan procesos formativos que ayuden a los padres a cumplir con su rol formador de una forma más efectiva, considerando el poco tiempo que disponen con sus hijos. Es importante promover colaboración entre diferentes sectores para diseñar e implementar estrategias para también apoyar a familias que viven en el sector rural. iii. Sistema de seguimiento, aprendizaje e innovación Es fundamental contar con una estrategia que permita determinar el avance nacional y local en los diferentes indicadores que se incluya en el pacto por la construcción de la sociedad educadora en Ecuador. Para ello, se propone definir un sistema de seguimiento, aprendizaje e innovación que le permita al país y, a cada uno de los sectores participantes, valorar cómo avanza el proceso a nivel nacional y local. De esta manera, se podrá contar con información que permita la mejora continua y la identificación de espacios para la innovación. El sistema de seguimiento, aprendizaje e innovación puede contribuir a sostener un diálogo permanente entre los diferentes sectores de la sociedad para mantener el rumbo hacia la construcción de una sociedad educadora en Ecuador, encontrando los mejores caminos para alcanzar este objetivo.

Conclusiones, implicaciones para el nuevo Plan Decenal y pistas para la construcción de la sociedad educadora en Ecuador Ecuador ha experimentado cambios importantes en los últimos años. La reducción de la desigualdad, la expansión de la clase media, el incremento de la cobertura de la educación y del Internet, así como el incremento de presencia del Estado y de la regulación dirigida a otros sectores han configurado una sociedad

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profundamente distinta de la que era una década atrás. En línea con estos cambios, en la última década se implementó, por primera vez en la historia del Ecuador, un Plan Decenal de Educación (PDE), un conjunto de políticas públicas con metas de largo plazo generadas con participación de la ciudadanía. Si bien, producto de la implementación del PDE 2006 – 2015, se avanzó en la ampliación de la cobertura en educación general básica y bachillerato y se mejoraron los resultados en pruebas de aprendizaje. Sin embargo, durante la década en la que se implementó el PDE no se alcanzaron las metas en educación inicial, ni se logró sostener la inversión dedicada a educación o cumplir todo lo propuesto en relación a desarrollar programas orientados a mejorar la formación y revalorización de la profesión docente. A lo largo de este capítulo se ha planteado que uno de los factores que explica el desempeño del Plan Decenal de Educación 2006 - 2015 es la tendencia de las políticas educativas a reducir la educación a un ámbito sectorial, desconociendo su multi-dimensionalidad y la necesidad de promover la participación de una diversidad de actores. Históricamente las políticas educativas implementadas en Ecuador, incluyendo aquellas contenidas en el Plan Decenal de Educación, han partido de una teoría de cambio que concentra sus esfuerzos en reformas legales y en cambios formales en institucionalidad del sistema educativo, dejando para un segundo lugar el mejoramiento de la cultura organizacional de las escuelas, las prácticas pedagógicas que ocurren en el salón de clases y el involucramiento de la familia y la comunidad en el proceso formativo. Por ello, se propone avanzar en la construcción de una sociedad educadora en la que se reconoce que la educación ocurre en todos los ámbitos, formales, no formales e informales y que, por tanto, debe ser vista como un sistema donde interactúan un conjunto de sectores de la sociedad. Consecuentemente, es clave construir un pacto socio-educativo que parta de una teoría de cambio distinta a la que ha primado en las reformas educativas implementadas hasta ahora en Ecuador. Como se evidenció a lo largo de este capítulo, las condiciones del hogar y sus circunstancias comunitarias, así como las experiencias ocurridas en los primeros años de vida son el principal factor explicativo de los

Capítulo 6 - Construyendo la Sociedad Educadora en Ecuador

logros de aprendizaje. Adicionalmente, se presentó evidencia que la escuela, especialmente en países con altas desigualdades sociales, es clave para mitigar las diferentes dotaciones que traen los niños al ingresar al sistema escolar. Por ello, se propone el establecimiento de un programa de jornada completa que permita ofrecer oportunidades educativas mediante la organización de talleres que estimulen la curiosidad científica, el arte, el emprendimiento. Se propone que los talleres incluidos en el programa de jornada completa sean impartidos por profesores así como líderes de diferentes sectores de la sociedad que comparten sus conocimientos y experiencias para contribuir al desarrollo cognitivo y socioemocional de niños y jóvenes. Se recomienda también que la jornada completa posibilite intervenciones integrales que rompan con la lógica de las políticas sectoriales. Para ello, se propone que durante la jornada completa se ofrezcan alimentos que concienticen a los estudiantes de la importancia para una vida sana de una alimentación equilibrada nutricionalmente. Adicionalmente, los talleres que se incluyan en la jornada completa podrían permitir competencias para el emprendimiento, la innovación con lo cual se facilita el diálogo con políticas orientadas a la inclusión social y el crecimiento económico. Para lograr una educación que contribuya a distribuir de mejor forma las oportunidades es crucial un pacto socio-educativo con una teoría de cambio que enfoque sus objetivos, estrategias y recursos en potenciar el rol de la familia en el proceso educativo y transformar a las escuelas en espacios efectivos, innovadores y conectados con la comunidad, de manera que contribuyan a una equitativa distribución de las oportunidades. Para alcanzar los objetivos del pacto socio-educativo, el capítulo presenta algunas propuestas orientadas a brindar apoyo a los padres, particularmente durante los primeros años de vida, para que fortalezcan sus capacidades para ofrecer a sus hijos interacciones positivas y prácticas de socialización temprana, que sienten las bases para un desarrollo más pleno a lo largo de la vida. Adicionalmente, se plantea establecer un sistema de educación preescolar de alta calidad así como escuelas eficaces e innovadoras que permitan sostenidamente que todos y cada uno de los niños, especialmente aquellos provenientes de contextos vulnerables, se desarrollen de manera integral.

Meritoria como es la intención del Ministerio de Educación de generar corresponsabilidad en los diferentes sectores de la sociedad alrededor de la escuela, el Plan Decenal de Educación 2016 – 2025 parece seguir encerrado en la lógica sectorial que se concentra en cambios de las instituciones formales que resultan factibles de promover desde las políticas públicas tal como las conocemos pero que, la evidencia lo constata, sólo tienen un efecto secundario en los aprendizajes. Un Plan Decenal de Educación que se proponga transformar la educación del Ecuador requiere objetivos más audaces así como un nuevo paradigma que parta del diagnóstico compartido de que la educación ocurre en espacios formales como la escuela, así como también, y quizás sobretodo, en espacios informales como la familia y las comunidades. Se requiere transformar a las escuelas en el espacio donde se encuentra las políticas de diferentes sectores, en el lugar donde se encuentra la sociedad para juntos construir una educación que forma seres humanos, no sólo en su dimensión cognitiva, sino también con una elevada sensibilidad ética y estética que les permita aportar a una deliberación pública más rica, una visión cosmopolita del mundo y a vidas más plenas, caracterizadas por la práctica de las virtudes y el cultivo de la sabiduría. Dado que ningún actor tiene todos los recursos, capacidades y el poder para hacer posible la sociedad educadora en Ecuador, es urgente lograr un pacto que posibilite la participación de la sociedad civil, el Gobierno Central, los Gobiernos Autónomos Descentralizados, el sector privado, los organismos de cooperación, las familias, los medios de comunicación y las universidades en la construcción de una sociedad en la que todas las personas tengan iguales oportunidades para desarrollar sus talentos y capacidades.

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Capítulo 6 - Construyendo la Sociedad Educadora en Ecuador

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CAPÍTULO 7

Pistas para la transformación de la educación en el Ecuador Adriana Arellano Grupo FARO

La educación en el Ecuador ha mostrado importantes avances en los últimos diez años. La inversión en el sector se duplicó y existió un incremento importante de la cobertura de los servicios educativos. Sin embargo, como se analiza en los diferentes capítulos de este libro, existen todavía importantes desafíos respecto a la reinserción, permanencia y culminación de los estudios; al desarrollo profesional docente; a la participación y corresponsabilidad de los diferentes actores; y, a la calidad educativa, en general. A continuación se presenta algunos elementos que emergieron en los diferentes capítulos del MingaLibro y que pueden dar pistas para el nuevo Plan Decenal de Educación y para la construcción de la sociedad educadora en el Ecuador.

La participación ciudadana y la corresponsabilidad como promotoras de calidad, transparencia y sostenibilidad de las políticas educativas El primer elemento que destaca a lo largo de las propuestas del MingaLibro es la necesidad de una mayor y más amplia participación de la ciudadanía en la formulación, implementación y monitoreo de las políticas educativas. La experiencia del Plan Decenal de Educación 2006 – 2015 evidenció que la mejor, y quizás la única, forma de sostener políticas, trascendiendo diferentes gobiernos y ministros (as) de educación es promoviendo la participación de la ciudadanía. Adicionalmente, las políticas públicas que son producto de los intercambios de saberes que se generan en los procesos de participación ciudadana logran incorporar perspectivas que las vuelve más efectivas e incrementan su potencial de contribuir con el bienestar de la sociedad. Considerando estos beneficios, la participación ciudadana en las políticas públicas debería ser un proceso permanente que se lleve a cabo a lo largo de todo el ciclo de la política pública y al cual las entidades gubernamentales, no solamente se encuentren abiertas, sino que promueven activamente a través de la aplicación de estrategias y mecanismos concretos. Así también, otro elemento fundamental a lo largo de las propuestas presentadas en esta primera edición del MingaLibro es la necesidad de fomentar una mayor corresponsabilidad por parte de todos los actores y

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sectores de la sociedad, en particular de las familias y las comunidades, en el proceso educativo. La evidencia producida por varios estudios indica que la colaboración escuela-familia-comunidad mejora los programas escolares y el clima escolar; desarrollan las capacidades de los padres de familia de contribuir al proceso formativo de sus hijos; y, mejoran las posibilidades de los niños de tener éxito en la escuela y en la vida (Epstein 1995, Henderson & Mapp 2002). El Plan Decenal de Educación 2006 - 2015 fue producto de una serie de encuentros ciudadanos articulados alrededor de dos de los tres Acuerdos Nacionales por la Educación realizados en 1994, 2001 y 2004. El PDE es además el único conjunto de políticas públicas que ha sido aprobado en referéndum en el 2006, lo cual permitió generar la base social que logró sostenerlas a lo largo de dos gobiernos y varios cambios institucionales ocurridos en Ecuador, incluyendo la nueva Constitución promulgada en el 2008. Adicionalmente, a lo largo de la implementación del PDE se generaron espacios de participación de la ciudadanía que permitieron dar seguimiento al cumplimiento de las metas en los diferentes territorios del país, sobre todo en el nivel local. En ese contexto, se implementó “Educiudadanía”, una iniciativa ciudadana de acompañamiento al Plan Decenal de Educación 2006-2015 llevada a cabo por Grupo FARO en alianza con varias organizaciones de la sociedad civil y universidades ecuatorianas (Educiudadanía, 2016). Esta iniciativa posibilitó el establecimiento de un espacio para la participación e involucramiento de otros actores en la sociedad en el monitoreo a la implementación del plan y generar un espacio de diálogo entre Estado y ciudadanía tanto a nivel nacional como en diversas localidades del Ecuador (Bellettini, Arellano & Espín, 2015). Sin embargo, a pesar de la existencia de esta iniciativa, la participación ciudadana se limitó al monitoreo de indicadores de cumplimiento del plan y existieron muy pocos espacios para la participación en el diseño y ajuste de la política pública. En el Nuevo Plan Decenal 2016-2025, a diferencia del plan anterior, se propone la corresponsabilidad en la participación de los otros actores en la educación y en la formación del individuo en la sociedad. La versión preliminar del plan difundida por el Ministerio de Educación presenta como objetivo: “convertir la

Capítulo 7 - Pistas para la transformación de la educación en el Ecuador

política educativa en una política de Estado y generar corresponsabilidad de la comunidad en su diseño, implementación y seguimiento”. La inclusión de este objetivo entre las políticas educativas para los próximos diez años es un importante avance en la transformación de la educación en Ecuador. El reto es encontrar mecanismos que permitan concretar esa corresponsabilidad en todos los actores: familia, escuela, comunidad, Estado nacional, gobiernos locales, sociedad civil y empresa privada, y que promuevan el aporte e involucramiento óptimo de cada uno según los recursos y potencialidades con los que puede contribuir a la educación. La confluencia de los dos elementos anteriores, la participación ciudadana y la corresponsabilidad, es esencial para promover un ambiente de aprendizaje e innovación continua en la implementación de las políticas educativas y para impulsar su calidad, transparencia y sostenibilidad en contextos políticos, económicos y sociales cambiantes. De acuerdo con Christiansen y Bunt (2012), en contextos de incertidumbre y complejidad es esencial construir la habilidad para anticipar problemas y posibles resultados de una manera más productiva y construir también resiliencia para la innovación, entendida como una energía persistente para la transformación, renovación y recuperación. Solamente al tener una diversidad de voces permanentemente interesadas, involucradas y comprometidas con el cambio educativo, será posible responder a las necesidades y anhelos de los individuos, entender la realidad de los contextos locales y detectar oportunidades de mejora permanente. Sin embargo, para lograr espacios genuinos de participación de la ciudadanía se requiere un ambiente que fomente dicha participación, el mismo que incluye normativas, diseños institucionales y prácticas que fomenten la confianza y la colaboración. La normativa promulgada para las organizaciones de la sociedad civil (Decreto Ejecutivo No. 982 de 2008, Decreto Ejecutivo No. 16 de 2013 y Decreto Ejecutivo No. 739 de 2015) ha promovido una menor participación de la ciudadanía en la formación de las políticas públicas. Esto limita la posibilidad de que la sociedad misma establezca controles y balances para la gestión pública que permitan asegurar el uso óptimo de recursos, el cumplimiento de metas propuestas y la implementación de las políticas públicas, de acuerdo a su diseño original. Éste es un

tema clave pues en nuestro país es usual que los diseños de las políticas y programas se vean modificados, no fruto de productos de evaluación sistemática, sino de los cambios de autoridades y equipos técnicos, lo cual reduce la afectividad de iniciativas que buscan contribuir con el cambio educativo.

La importancia de la transparencia y el acceso a la información Los niveles de transparencia y de acceso a información oficial sobre el sector educativo han sido bastante fluctuantes en los últimos años en Ecuador. En algunos momentos han existido distintos mecanismos de rendición de cuentas (Sistema de Evaluación y Rendición Social de Cuentas –SER, Sistema Nacional de Evaluación, Sistema de Información del Ministerio de Educación – SIME, Archivo Maestro de Instituciones Educativas AMIE) y presentación de información sobre el sistema educativo. Sin embargo, estas iniciativas han cambiado continuamente y no han llegado a transparentar la información de manera sostenida. Por otra parte, en el Ministerio de Educación existen también importantes desafíos para mejorar la gestión de conocimiento y memoria institucional, que dificultan la posibilidad de aprendizaje y aplicación de conocimiento previamente generado. Por ello, es imprescindible promover la transparencia y rendición de cuentas como elemento que facilite la relación entre el Estado y la sociedad, permitiendo a esta última evaluar la calidad de las políticas, los resultados y el nivel de desempeño del gobierno, que en última instancia está actuando por encargo y para el bien de la sociedad. Adicionalmente, la participación ciudadana y corresponsabilidad, elementos clave para construir una sociedad educadora, requieren de transparencia y rendición de cuentas de todos los actores en sus aportes al sector. Incluso, sistemas de información que se articulen a la academia y a la sociedad civil podrían fortalecer la innovación y capacidad de anticipación del futuro por parte del sector educativo.

De un enfoque elitista a otro de oportunidades para todos En el contexto actual en el que el país enfrenta

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momentos económicamente complejos, se hace más relevante que nunca el uso eficiente de los recursos en la provisión y creación de bienes y servicios educativos. No obstante, este análisis de eficiencia es incompleto si no se incorpora además un enfoque de equidad en la educación. En los últimos años, la educación en Ecuador ha visto iniciativas, tales como la construcción de Unidades Educativas del Milenio y Colegios Réplica, que si bien se han enfocado en la ampliación de la oferta educativa de calidad, se constituyen en modelos drásticamente diferentes de las demás instituciones ya existentes, con lo cual podrían estar creando élites dentro de los beneficiarios de la educación pública y grandes brechas de calidad entre instituciones.

desigualdades y se promueve el efecto Mateo, que anticipa que a aquellos que tienen más (alta dotación cultural y socio-económica provenientes del hogar) se les dará aún más (acceso a la mejor educación producto de un sistema meritocrático). En este sentido, es crucial para el sistema educativo ecuatoriano mantener en el centro de la discusión sobre políticas educativas cómo generar oportunidades para todos y evitar iniciativas que, aunque parezcan orientadas a mejorar de calidad de la educación, podrían tener un efecto de segregación y hacer que la educación reproduzca, en lugar de reducir, las desigualdades ya existentes en la sociedad.

Así también, la implementación de exámenes de competencias para el ingreso a la universidad pública, que luego permite a los estudiantes elegir ciertas carreras o acceder a becas dependiendo de sus puntuaciones, aunque pretende consolidar un sistema de meritocracia, necesariamente se asienta sobre las deficiencias educativas que los estudiantes han acumulado por un acceso inequitativo a la educación de calidad (más aún si el sistema educativo mantiene enormes diferencias de calidad entre las instituciones élite -Unidades del Milenio y Colegios Réplica- y el resto de instituciones educativas).

No será posible construir la sociedad educadora aplicando un conjunto de recetas sino convirtiendo a la educación en una prioridad de todos los sectores de en en la sociedad. Por ello, este libro cierra proponiendo algunas preguntas y debates sobre los que es necesario seguir reflexionando como sociedad:

La meritocracia se entiende como un sistema de valores que se basa en las habilidades, desempeño y logros de un individuo en lugar de considerar sus conexiones, condiciones familiares y condiciones económicas. Sin embargo, al diferenciar y elegir individuos con base en sus méritos genera una exclusión e inequidad debido a que tiende a profundizar las desigualdades que se generan en el hogar que, como se ha visto en diferentes capítulos, es el principal factor para explicar los logros de aprendizaje y, en general, el desempeño en la vida. Como ejemplo, recientemente los ganadores de becas del Grupo de Alto Rendimiento 2015 que lograron obtener los más altos puntajes en las pruebas de ingreso a la universidad indicaron que su logro se debió a que pudieron pagar procesos de nivelación en instituciones privadas (El Comercio, 6 de Noviembre de 2015). Por esto, Klitgaard (1986) ya advertía que la implementación en sistemas que se enfocan en el desarrollo de una élite ha resultado en impedimentos para la movilidad social mientras se refuerzan las

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Algunas reflexiones finales

•

¿Cómo repotenciamos y damos más reconocimiento al rol del docente?

•

¿Qué herramientas y mecanismos podemos generar para ayudar a que la escuela se convierta en el motor de la mejora de la calidad educativa?

• ¿Cómo logramos fortalecer las conexiones entre los actores de la sociedad y su corresponsabilidad? • ¿Cómo construimos comunidades de aprendizaje? •

¿Cómo transformamos a la escuela en un espacio abierto, efectivo e innovador y que potencie los otros espacios formativos, en particular a la familia?

• ¿Cómo se logra una interculturalidad para todos? •

¿Qué necesitamos y queremos como país como política de idiomas? Bilingüismo? ¿Multi-Linguismo? ¿Cómo los motivamos?

Capítulo 7 - Pistas para la transformación de la educación en el Ecuador

•

¿Cómo se supera en la educación la dicotomía entre el aprendizaje cognitivo y el aprendizaje socio-emocional?

• ¿Es posible una educación en línea de calidad? •

¿Cómo logramos conectar a la educación ecuatoriana con el mundo?

A lo largo de este libro se ha compartido evidencia, se han generado propuestas y se han planteado preguntas orientadas a reflexionar y avanzar hacia una sociedad en donde se visibilicen, valoricen y potencien los diferentes espacios en donde ocurre el proceso formativo, donde la escuela tienen un rol clave más donde se reconocen, valoran y potencial los aportes al proceso formativo de la familia y la comunidad. Como propone Emilio Tenti “sin la escuela no se puede; la escuela sola no puede”. Por ello, para construir la sociedad educadora se hace necesario que los recursos sociales, económicos, institucionales y humanos de la sociedad se canalicen para transformar la escuela en un espacio efectivo, innovador e inclusivo, así como para fortalecer el rol de la familia en el proceso formativo. Sólo de esta forma, y convirtiendo a la educación en una prioridad y preocupación de todos, se logrará construir una sociedad innovadora, inclusiva y democrática donde todos tengan oportunidades para alcanzar su potencial en libertad y solidaridad.

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Capítulo 7 - Pistas para la transformación de la educación en el Ecuador

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Acerca de la metodología MingaLibro MingaLibro: Un aporte a la producción de conocimiento En el mundo actual, la producción de conocimiento constituye un factor clave de productividad, competitividad, innovación y desarrollo. Sin embargo, a pesar del avance global hacia una sociedad de conocimiento, es impactante el desigual desarrollo del conocimiento, tanto entre regiones y países, como entre áreas de investigación. Según datos del Banco Mundial (2011), que analizan la producción de conocimiento según el número de artículos en publicaciones científicas y técnicas, América Latina y el Caribe genera el 3,06% del conocimiento mundial, una cifra muy baja si se compara con el 30,35% de la Unión Europea. A su vez, a nivel de país, el mismo indicador refleja que a Ecuador corresponde el 0,23% de la producción de conocimiento de América Latina y el Caribe, mientras que nuestros vecinos Perú y Colombia llegan al 0,63% y 2,81%, respectivamente. En lo que se refiere a las áreas de investigación, también existen disparidades en los niveles de producción de conocimiento; así, aunque hoy en día tenemos más conocimientos sobre educación, el avance del conocimiento en este sector es lento, frente a áreas como las tecnologías de información y comunicación (Foray & Hargreaves, 2002). En un contexto de altas necesidades, demandas de conocimiento y de grandes inequidades en su producción, MingaLibro, una metodología diseñada por Grupo FARO, constituye un aporte para la producción colectiva de conocimiento. Específicamente, en el caso de su Primera Edición, representó un esfuerzo intensivo de diálogo y aprendizaje para generar conocimiento y propuestas para el sector educativo en Ecuador. Gibbons y colegas (1994) proponen la distinción entre dos modos de producción de conocimiento. El modo 1 corresponde al modelo tradicional utilizado por las universidades, bajo el que se produce conocimiento en forma disciplinar y jerárquica, y cuyo valor es determinado por la comunidad científica. Por otra

parte, se plantea un modo 2 que está centrado en las personas, donde el conocimiento es creado de manera interdisciplinaria y horizontal, en base a la interacción de múltiples actores, y donde el valor del conocimiento es determinado por su practicidad. La metodología MingaLibro, al promover la producción de conocimiento producto del trabajo de un equipo multidisciplinario, enfocado en producir aportes a la práctica y a la política pública, podría pensarse como una metodología que se acerca a este segundo modo de producción de conocimiento producido con pertinencia.

Fundamentos de la metodología MingaLibro Recuperando el concepto de trabajo colaborativo, el espíritu festivo y el compromiso de la minga (tradición precolombina cuyo término proviene del kichwa mink’a, definido por la Real Academia Española como: “reunión de amigos y vecinos para hacer algún trabajo gratuito en común”), MingaLibro, se concibe como un proceso intensivo de producción de conocimiento en el que, durante una semana, un grupo de seis a diez participantes trabaja para producir conjuntamente un libro, alrededor de una temática específica. Esta metodología, a pesar de ser similar a las experiencias de “retiro de escritura”, se distingue de las mismas al conjugar el aprendizaje colectivo, el pensamiento colectivo y la producción colectiva de conocimiento. El término aprendizaje colectivo se refiere a un proceso grupal de interacción. Se trata de un aprendizaje en comunidad que se sitúa al otro lado del espectro, en relación al aprendizaje como actividad solitaria. Presupone el reconocimiento del proceso grupal de aprendizaje como una práctica activa, como un proceso constructivo social, que requiere de contextos enriquecedores, diversos y de confianza para maximizar el aprendizaje propio, el del otro y el del grupo en sí mismo (Smith & MacGregor, 1992). Siguiendo un flujo constante, dinámico y reiterativo, la metodología propone avanzar del proceso de aprendizaje colectivo hacia lo que se conoce como inteligencia colectiva: la capacidad de llevar a cabo procesos cognitivos de concienciación, atención a y procesamiento de información factual, emotiva y volitiva (relativa a los impulsos) que ocurren simultáneamente en varios individuos (Alwood,

1997). La inteligencia colectiva permite lograr un entendimiento comprehensivo de una temática, como producto de un permanente cuestionamiento de las propias presunciones, de la integración e incorporación de puntos de vista y conocimientos diversos. Y, estos dos procesos, el de aprendizaje colectivo y el de inteligencia colectiva, ponen en marcha un tercer esfuerzo, conjunto y simultáneo: la producción colectiva de conocimiento. De acuerdo con Antonnelli (2000; 2001), la producción colectiva de conocimiento es el proceso en el que un grupo de personas comparte recursos, experticia, experiencias y conocimiento, lo que permite amplificar el cúmulo de conocimiento al que es posible acceder y explicitar conocimiento tácito, un tipo de conocimiento regularmente difícil de transmitir. En la metodología MingaLibro, aprendizaje colectivo, inteligencia colectiva y producción colectiva de conocimiento se encuentran en permanente funcionamiento e interacción y son posibles al trabajar con un objetivo común y al facilitar el ejercicio de actividades cognitivas coordinadas entre diferentes individuos (Alwood, 1997). Y es allí en donde el diálogo

facilitado se posiciona como herramienta fundamental para invitar al relato y a la deliberación y para visibilizar las diferentes perspectivas, valores e intereses. Este diálogo permite manejar la tensión de ideas contrapuestas, fomentando la reflexión colectiva, el respeto y la valoración de las diferencias (Ver Figura 1). Complementariamente, el uso de la visualización, como técnica de facilitación, permite percibir concreta y permanentemente, los elementos clave del diálogo. La metodología de facilitación “Visualización en Procesos Participativos” (VIPP), utilizada en el MingaLibro, coloca a los participantes en el centro del proceso de generación de conocimiento (Salas, Tilman, Mckee & Shazhadi, 2007). En última instancia, es esencial a la metodología el diseño de momentos de trabajo que combine, promuevan e intercalen: lo colectivo y lo individual, el diálogo y la reflexión, la escritura y la discusión. Más información sobre la metodología MingaLibro está disponible en la guía metodología del MingaLibro en la página web de Grupo FARO www.grupofaro.org.

Figura 1. Procesos fundamentales de la metodología de MingaLibro

Aprendizaje Colectivo

Pensamiento Colectivo Diálogo

Producción Colectiva de Conocimiento

COLABORACIÓN

MINGALIBRO

Referencias Alwood, J. (1997). Dialog as collective thinking. In P. Pylkkänen & P. Pylkk (Eds). New direction in cognitive science (pp. 61-65). Helsinki: Publications of the Finnish Artificial Intelligence Society. International Conferences, No 2. Antonelli, C. (2000). Collective knowledge communication and innovation: The evidence of technological district. Regional Studies, 34 (6), 535-547. Antonelli, C. (2001). The microeconomics of technological systems. New York, NY: Oxford University Press. Banco Mundial. (2011). Indicadores, Serie: Artículos en publicaciones científicas y técnicas. (Archivo de datos). Recuperado 20 de enero de 2016, de http://datos. bancomundial.org/indicador Foray, D. & Hargreaves, D. (2002). The development of knowledge of different sectors: a model and some hypothesis. Paper preparado para el Foro Knowledge Management in Education and Learning, Oxford. Recuperado 20 de enero de 2016, de: http://www.oecd. org/edu/innovation-education/2074366.pdf Gibbons, M., Limoges, C., Nowotny, H., Schwartzman, S., Scott, P. & Trow, M. (1994). New production of knowledge: Dynamics of science and research in contemporary sciences. London Sage Publications Ltd. Salas, M.A., Tilman, H.J., Mckee, N. & Shazhadi, N. (2007). VPP. Visualización en programas participativos. Un manual sobre como participar y visualizar participativamente procesos grupales. Fundación INTERCOOPERACIÓN. Versión original 2007. UNICEF. Bangladesh. Smith, B. L. & MacGregor, J. (1992). What is collaborative learning? In A. Goodsell, M. Maher, V. Tinto, B.L. Smith & J. MacGregor. (Eds.), Collaborative learning: A sourcebook for higher education (pp. 9-14). State College, PA: National Center on Postsecondary Teaching, Learning, and Assessment. Pennsylvannia State University.

Acerca de los autores y el equipo Los autores

En esta primera edición del MingaLibro, enfocada en el ámbito educativo, contamos con la participación de un grupo diverso de personas apasionadas por la educación, con una experiencia colectiva que suma más de 120 años en educación pública y privada, desde el nivel inicial al superior, con diversas experticias, puntos de vista y prioridades. Este grupo abrazó con energía la invitación y reto que plantea la minga. A continuación, en orden alfabético, presentamos una corta biografía de los siete participantes:

Álvaro Andrade Terán

Economista de la Pontificia Universidad Católica del Ecuador. Especialista de Investigación y Gestión del Conocimiento de Grupo FARO y previamente miembro del equipo que implementó el Proyecto Educiudadanía. En el MingaLibro participó como co-autor del capítulo que analiza el contexto histórico, aportó en la conceptualización y desarrollo de la metodología y colaboró durante la semana de trabajo como parte del equipo de apoyo.

Orazio Bellettini Cedeño

Máster en Administración Pública, Director Ejecutivo y co-fundador del centro de políticas públicas, Grupo FARO. Es Presidente de la Confederación Ecuatoriana de Organizaciones de la Sociedad Civil – CEOSC e integra el Comité Ejecutivo de la Iniciativa Latinoamericana de Investigación para las Políticas Públicas – ILAIPP, orientada a generar propuestas para mejorar la calidad de las políticas públicas en América Latina. Es autor de varios estudios y capítulos de libros sobre gobernanza y transparencia en las políticas públicas y el rol de la sociedad civil en la educación.

Pablo Cevallos Estarellas

Doctor en Pedagogía y Filosofía. Se desempeña como profesor-investigador en las áreas de Educación y de Filosofía en la Universidad San Francisco de Quito. Ha trabajado como profesor a nivel secundario y universitario en varias instituciones educativas de Ecuador y Estados Unidos y como consultor internacional en temas educativos. Entre 2007 y 2013 fue parte del equipo directivo del Ministerio de Educación de Ecuador - ocupó el cargo de Viceministro de Educación de Ecuador entre 2010 y 2013-y, como tal, participó en el diseño y la implementación de las políticas públicas que dieron lugar a la reforma educativa impulsada durante dos períodos de gobierno de Rafael Correa. Es autor de varias publicaciones académicas, técnicas y capítulos de libros. Entre sus áreas de investigación figuran el estudio de las reformas educativas en América Latina, la formación de docentes, el pensamiento crítico, la filosofía de la educación, la escritura académica y la educación para la ciudadanía.

Monserrat Creamer Guillén

Candidata a Doctora en Educación, asesora y consultora independiente en temas educativos. Su experiencia laboral incluye su labor como Subsecretaria

de Desarrollo Profesional Educativo (2012-2013) y Subsecretaria de Fundamentos Educativos en el Ministerio de Educación del Ecuador (2012), asesora del Ministerio de Educación en el proyecto de la Universidad Nacional de Educación, así como su trabajo como Coordinadora del Programa de Educación en la Universidad San Francisco de Quito, y Directora para la Excelencia de Enseñanza y Aprendizaje de la UDLA. Ha sido profesora universitaria de pregrado y posgrado en áreas de Educación y Comunicación. Es autora de varias publicaciones periodísticas, académicas y técnicas en educación.

Juan Samaniego Froment

Máster en Educación. Se ha desempeñado como consultor en política educativa y gestión de programas de educación para el Ministerio de Educación en diferentes períodos y para varios organismos internacionales. Así también, ha sido coordinador técnico de diversos proyectos educativos en organizaciones de la sociedad civil ecuatoriana. Entre los principales cargos desempeñados se destaca su trabajo como Secretario Metropolitano de Educación del Municipio de Quito (2009-2011), Gerente de Fortalecimiento Institucional del Programa de Calidad y Autonomía Educativa Redes Amigas del Banco Inter-Americano de Desarrollo y Oficial Nacional de Educación de UNICEF. Es autor de una variedad de publicaciones técnicas y académicas, entre manuales pedagógicos, investigaciones, diagnósticos, gestión escolar, política educativa y planificación institucional.

Fausto Segovia Baus

Candidato a Doctor en Educación y Máster en Investigación y Docencia de la Comunicación. Ha sido profesor en los niveles de educación básica, bachillerato y superior, tanto en pregrado como en posgrado. En lo laboral, se destaca su trabajo como Ministro de Educación, Cultura y Deportes y Subsecretario de Educación durante el período de gobierno de Sixto DuránBallén (1994-1996) y como consultor en temas educativos para varios organismos internacionales. Así también, se ha desempeñado como editor de revistas, periódicos y blogs. Es autor de una variedad de libros, publicaciones académicas y periodísticas sobre educación, familia y educación y ciudadanía.

Tracey Tokuhama-Espinosa

Doctora en Educación, actualmente se desempeña como investigadora educativa de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) en Ecuador y de Harvard University Extension School. Ha sido profesora desde el nivel de educación inicial al nivel universitario. Enseña educación y neuropsicología y trabaja con escuelas y universidades en 27 países. Recientemente fue miembro del panel de expertos de la Organización para la Cooperación del Desarrollo Económico (OCDE) que analizó los nuevos conocimientos básicos de los docentes. Fue Decana de Educación en la Universidad de las Américas, Directora de IDEA, el Instituto de Excelencia Académica, de la Universidad San Francisco de Quito y ha trabajado como consultora para el Ministerio de Educación en Ecuador, así como para una variedad de instituciones de Estado y organizaciones en el mundo. Tracey ha publicado una variedad de libros y artículos académicos relacionados con el

tema educativo.

La editora Adriana Arellano Albuja

Máster en Trabajo Social y Administración de Políticas Sociales, Directora de Investigación y Gestión de Conocimiento de Grupo FARO. Ha coordinado, participado y dado seguimiento a la calidad de la investigación de varios proyectos (Más Saber América Latina, Manabí Será, entre otros) y es co-autora de algunos estudios y capítulos en libros, relativos a políticas públicas. En lo educativo, adquirió experiencia y conocimiento al desempeñarse como Especialista de Educación y luego como Directora de Políticas en el Ministerio Coordinador de Desarrollo Social. Lideró la conceptualización y desarrollo de la metodología MingaLibro.

El equipo de facilitación y diseño metodológico

MingaLibro es una metodología diseñada por Grupo FARO. El Grupo Consultor Estrategias Visuales Participativas asesoró el diseño metodológico de la Primera Edición de MingaLibro, a través de sus miembros: Yasmin Jalil Moreno y Sergio Larrea. Así también, la intensa semana de trabajo en el MingaLibro fue posible gracias a la facilitación llevada a cabo por Sergio.

Sergio Larrea Macías

Candidato a Máster en Estudios de la Cultura. Facilitador con 20 años de experiencia y capacitador certificado en la metodología de Visualización en Programas Participativos - VIPP. Es especialista en manejo de conflictos, diseño metodológico y facilitación y capacitación de facilitadores. Ha facilitado eventos y procesos para distintas organizaciones de cooperación internacional, instituciones gubernamentales y organizaciones comunitarias en varios países de la región.

Edición y Revisión General de Estilo El MingaLibro “Hacia una Sociedad Educadora: Propuestas para el Debate” contó con el apoyo editorial de Yasmin Jalil Moreno.

Yasmin Jalil Moreno

Máster en Planificación Estratégica y Políticas Sociales para el Desarrollo, especializada en gestión de conocimiento. Ha acompañado la elaboración, edición, publicación y traducción de varios documentos regionales resultantes de procesos de gestión conocimiento. Es fundadora de Estrategias Visuales Participativas, facilitadora con 10 años de experiencia a nivel latinoamericano, capacitadora certificada en la metodología de Visualización en Programas Participativos - VIPP.

El equipo organizador y de apoyo

El MingaLibro ha sido posible gracias a la participación y apoyo de todo el equipo de Grupo FARO, especialmente de:

Pamela Burbano Vizcaíno

Licenciada en Comunicación con mención en Comunicación Organizacional. Es especialista en comunicación en Grupo FARO. Participó como equipo de apoyo en la semana de trabajo del MingaLibro y en el seguimiento al diseño y diagramación del libro.

Laura Pinzón Medina

Politóloga, Máster en Desarrollo Local y Territorial y especialista en Gestión y Planificación del Desarrollo Urbano-Regional. Es Coordinadora de Comunicación e Incidencia de Grupo FARO. Participó en la conceptualización y desarrollo de la metodología y aportó al MingaLibro como parte del equipo de apoyo en la semana de trabajo y en el seguimiento al diseño y diagramación del libro.

Siglas BID: Banco Interamericano de Desarrollo BM: Banco Mundial CEAACES: Consejo de Evaluación, Acreditación y Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior CECCYT: Comisión de Educación, Cultura y Ciencia y Tecnología de la Asamblea Nacional CEM: Centros Educativos Matrices CEPAL: Comisión Económica para América Latina y el Caribe CEPLAES: Centro de Planificación y Estudios Sociales CES: Consejo de Educación Superior DYA: Centro de Desarrollo y Autogestión EBJA: Educación Básica de Jóvenes y Adultos EB/PRODEC: Programa de Educación Básica / Proyecto de Desarrollo, Eficiencia y Calidad EIB: Sistema de Educación Intercultural Bilingüe ENES: Examen Nacional para la Educación Superior EPT: Educación Para Todos IES: Institutos de Educación Superior INEC: Instituto Nacional de Estadística y Censos INES: International Indicators of Education Systems INEVAL: Instituto Nacional de Evaluación Educativa LLECE: Laboratorio Latinoamericano de Evaluación de la Calidad de la Educación LOEI: Ley Orgánica de Educación Intercultural LOES: Ley Orgánica de Educación Superior MinEduc: Ministerio de Educación MOOC: Massive Online Open Course OCDE / OECD: Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos ODS: Objetivos de Desarrollo Sostenible ODM: Objetivos de Desarrollo del Milenio OEI: Organización de Estados Iberoamericanos ONG: Organizaciones No Gubernamentales PAE: Programa de Alimentación Escolar PDE: Plan Decenal de Educación PIB: Producto Interno Bruto PISA: Programa para la Evaluación de Estudiantes a Nivel Internacional PMA: Programa Mundial de Alimentos PNUD: Programas de las Naciones Unidas para el Desarrollo PPA: Programa de Provisión de Alimentos ProAndes: Programa Subregional Andino de Servicios Básicos Contra la Pobreza PREAL: Programa de Promoción de la Reforma Educativa en América Latina y el Caribe

PROMECEB: Programa de Mejoramiento de la Calidad de la Educación Básica PROMET: Proyecto de Mejoramiento de la Educación Técnica REAR: Programa de Redes Escolares Autónomas Rurales RENACE: Red Nacional de Conocimiento y Educación SENESCYT: Secretaría Nacional de Educación, Ciencia y Tecnología SERCE: Segundo Estudio Regional Comparativo y Explicativo SIN: Sistema Nacional de Información TERCE: Tercer Estudio Regional Comparativo y Explicativo TICs: Tecnologías de la información y la comunicación UASB: Universidad Andina Simón Bolivar UNAE: Universidad Nacional de Educación UNESCO: La Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura UNESCO-OREALC: Oficina Regional de Educación de la UNESCO UNICEF: Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia

El MingaLibro es una metodología desarrollada por Grupo FARO para la escritura colectiva de un producto de conocimiento. Su nombre proviene de la palabra minga que proviene del quechua mink'a y se define como: “reunión de amigos y vecinos para hacer algún trabajo gratuito en común”. El objetivo del MingaLibro es promover la colaboración en la producción de conocimiento alrededor de una temática identificada como relevante en el contexto nacional o regional. Esta iniciativa se plantea como un esfuerzo colaborativo, intensivo en el que un grupo de personas con conocimiento de un tema se reúnen durante una semana para la reflexión y co-escritura de un texto. En esta edición del MingaLibro concentramos la reflexión alrededor de la política pública en educación. En concreto, hemos enfocado en realizar propuestas de políticas que pudieran transformar la educación en el Ecuador, a partir de los avances y limitaciones del Plan Decenal de Educación (PDE) 2006-2015, la propuesta del nuevo PDE 2016-2025 y el proyecto educativo futuro del país. Palabras clave: educación, propuestas, MingaLibro, política educativa, Plan Decenal de Educación (PDE), sociedad educadora

DIRECTOR EJECUTIVO: Orazio Bellettini Cedeño DIRECCIÓN DE INVESTIGACIÓN: Adriana Arellano Albuja COORDINACIÓN DE COMUNICACIÓN: Laura Pinzón Medina EDICIÓN: Adriana Arellano Albuja EDICIÓN Y REVISIÓN GENERAL DE ESTILO: Yasmín Jalil Moreno COORDINACIÓN LOGÍSTICA Y APOYO: Álvaro Andrade Terán y Pamela Burbano Vizcaíno FACILITACIÓN DEL ENCUENTRO MINGALIBRO Y APORTES METODOLÓGICOS: Sergio Larrea Macías y Yasmín Jalil Moreno AUTORES INVITADOS: Álvaro Andrade Terán, Orazio Bellettini Cedeño, Pablo Cevallos Estarellas, Monserrat Creamer Guillén, Juan Samaniego Froment, Fausto Segovia Baus y Tracey Tokuhama-Espinosa.

Licencia Creative Commons

DISEÑO, DIAGRAMACIÓN E ILUSTRACIÓN DE PORTADA: Christian Torres Pazmiño - [email protected] Grupo FARO es un Centro de Políticas Públicas independiente, que promueve el cambio social a través de la investigación aplicada, el diálogo plural y la acción colectiva.

Contáctenos: Gregorio Bobadilla N38-88 y Granda Centeno Telf: (593)2 245 6367 • Telefax: (593)2 226 4719 [email protected] www.grupofaro.org facebook.com/grupofaro twitter.com/grupofaro

MingaLibro es una iniciativa de Grupo FARO implementada con el apoyo de la Iniciativa Think Tank del International Development Research Centre, Ottawa, Canadá.

Con el apoyo de:

La Iniciativa Think Tank del International Development Research Center – IDRC, es una iniciativa multidonante dedicada a fortalecer instituciones independientes que realizan investigación sobre políticas públicas en países en desarrollo.

Think Tank Initiative International Development Research Centre 150 Kent Street Ottawa, ON, Canada K1P 0B2 [email protected] www.thinktankinitiative.org twitter.com/TTI_ITT