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Impacto socioeconómico de la minería de carbón en Cundinamarca Bogotá, Agosto 5 de 2013 1. Introducción En el departamento de Cundinamarca, más específicamente en la parte norte de la Sabana de Bogotá, se encuentran algunos municipios que son mineros de tradición, en los que la minería de carbón ha sido central como motor del desarrollo. El proyecto de zonas compatibles en la Sabana de Bogotá establece que esta región deja de ser apta para la minería y que por lo tanto queda prohibida la actividad minera. En este documento se entrega evidencia sobre el impacto socioeconómico de la minería de carbón en los municipios de Tausa, Sutatausa, Cucunubá, Suesca, Cogua, y Nemocón, Pacho, Zipaquirá, Guatavita, Guachetá y Lenguazaque para soportar la solicitud de que se exceptúe de esa regulación a la actividad minera legal de la Sabana de Bogotá. Aunque no todos los municipios analizados en este estudio se encuentran en la Sabana de Bogotá, ni se ven afectados por la reglamentación, fueron incluidos para medir el impacto de la actividad minera de carbón en el nivel socioeconómico en la región. Como se discute a continuación, la minería de carbón ha estado estrechamente relacionada con aspectos centrales del desarrollo económico y por esto el cierre de la actividad en la zona traería consecuencias negativas para sus habitantes. No sólo ha contribuido a mejoras en el bienestar de la población mediante la generación de empleo y de ingreso para las familias, sino que su presencia en la zona ha afectado la oferta de bienes públicos y de otros servicios de los que depende la calidad de vida de los habitantes. Esto ha ocurrido por coordinación entre la actividad privada y las autoridades de gobierno, o gracias a inversiones directas de las empresas en las comunidades en las que operan. La evidencia cuantitativa del Censo Minero de 2011, del Censo Poblacional de 2005 y de registros administrativos de las finanzas municipales, se usa en combinación con información obtenida a través de conversatorios con empresarios mineros de la zona, para dar una visión de la importancia de la minería de carbón en estos municipios.

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Este anexo o documento está organizado de la siguiente manera: la sección 2 presenta una breve caracterización de la minería en la región; la sección 3 muestra la contribución de la minería de carbón a las finanzas públicas; la sección 4 entrega alguna evidencia sobre su contribución al empleo; la sección 4 revisa las inversiones en bienes y servicios públicos asociadas a la actividad del sector; la sección 5 emplea la información disponible para comparar estadísticamente el desempeño de los municipios de la región en un número de dimensiones, con el de municipios que no han tenido en los últimos años este tipo de actividad, la sección 8 al 10 esboza la problemática de la titularidad y la minería ilegal, para finalizar la sección 11 brevemente concluye.

2. La minería de carbón en la zona Como muestra el Gráfico 1 la producción de carbón en el país creció de manera sostenida entre 2000 y 2011. La participación de Cundinamarca en dicha producción no se mantuvo constante. Aunque hoy es más baja que en el año 2000 cuando alcanzó a representar el 6% de la producción del país, desde 2004 su participación viene creciendo y desde el 2007 se ha mantenido entre 2.5% y 3.6% de la producción total nacional. En términos absolutos, la producción de Cundinamarca mostró un crecimiento elevado desde el año 2006 hasta el año 2008. En el año 2009, durante la crisis económica, esta producción cayó hasta ser de aproximadamente 1934 Kilo Toneladas, pero a partir de 2010 viene recuperándose, y en 2011 alcanzó un máximo histórico de 3030 Kilo Toneladas1. En el Gráfico 2 puede observarse el aporte de la producción de carbón de los municipios de la Sabana a la producción del departamento. El aumento en la producción de 1 millón de toneladas que se observa en 2011 está en buena parte explicado por el aumento en la producción de estos municipios, que creció aproximadamente en 400,000 toneladas.

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El último dato disponible de la UPME es para 2011.

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Gráfico 1. Producción nacional de carbón y participación de Cundinamarca

Fuente: UPME y cálculos propios

Gráfico 2. Producción de carbón en Cundinamarca y % producido en la Sabana de Bogotá

Fuente: UPME y cálculos propios

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Como se muestra en el Gráfico 3, hay heterogeneidad entre los aportes que hace cada municipio a la producción del departamento. Entre 2006 y 2011, el municipio de Guachetá aportó el 24% de la producción de la región, seguido por Cucunubá y Sutatausa que produjeron el 22% y el 19% del total, respectivamente. Por su parte Lenguazaque produjo el 17% y Tausa el 10% del carbón de la región. Los demás municipios tuvieron una baja participación en la producción de la región (menos de 3.5% cada uno). Gráfico 3. Participación de la producción en la región por municipio 2006-2011

Fuente: UPME y cálculos propios

Según el Censo Minero en total hay 552 unidades de producción minera operando en la región, de las cuales 286 manifiestan tener títulos mineros 2. Estas UPM, que reportan estar legalmente establecidas y son aquellas cuya existencia defiende este documento, representan el 61% de la producción total de la región, como puede observarse en el Cuadro 1.

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Es posible que no todas las UPM que manifiestan tener título minero en efecto lo tengan, de modo que los números de la minería legal que se presentan en este ejercicio pueden estar sobreestimando un poco la contribución de la minería legal.

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Cuadro 1. Unidades de Producción minera y producción

Fuente: Censo Minero (2011) y cálculos propios

Las 286 UPM que reportan tener título minero generaron en 2011, 4191 empleos directos según el censo minero. Sin embargo, en el trabajo de Fedesarrollo 3 sobre la pequeña y mediana minería de Carbón en Cundinamarca se estima que la actividad genera entre 16.000 y 18.000 empleos, contando la minería tanto legal como ilegal. Si se supone, conservadoramente, que al menos 50% de las unidades productivas tienen título minero, la minería legal tendría que ser responsable por aproximadamente 8,000 empleos. La diferencia entre esta cifra y la obtenida del censo está en que este último para el caso de Cundinamarca solamente incluye el 50% de la minería del Departamento. Este empleo se concentra en Cucunubá, Guachetá, Lenguazaque y Tausa. En la sección 4 del documento se analiza más en detalle el aporte del sector minero al empleo.

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Fedesarrollo, 2001. “Pequeña y mediana minería de carbón del interior del país: alternativa de comercialización y financiación a partir de la conformación de alianzas estratégicas”

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3. Ingresos de los municipios 3.1. Ingresos por regalías En agregado la producción de carbón le generó a los municipios en los que se ubican las minas, ingresos sustanciales por regalías. Como muestra el Gráfico 4, las regalías tuvieron un crecimiento notorio en el año 2009 que se puede explicar por el aumento en los precios promedio del carbón y otros minerales ese año. En 2011, 67% de las regalías de estos municipios fueron provenientes del carbón. Gráfico 4. Regalías recibidas en la región y participación del carbón

Fuente: UPME y cálculos propios.

El Gráfico 5 muestra la evolución de las regalías generadas específicamente por la minería de carbón en los municipios de la zona. Hasta el año 2011 la tendencia fue positiva, con un pico en el año 2009 y un aumento elevado en el año 2011 (el dato de 2012 es preliminar). La mayoría de estas regalías son recibidas por los municipios de Cucunubá, Guachetá, Lenguazaque y Sutatausa. El Cuadro 2 permite analizar esta información mostrando las regalías per cápita recibidas en el 2011 por estos municipios. Sutatausa es el municipio que más regalías per cápita recibió ese año, de 227.000 mil pesos por habitante. Como proporción de los ingresos totales de algunos de estos municipios, las regalías de carbón tienen un peso sustancial. El

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Cuadro 3 muestra la importancia de estos recursos como proporción de los ingresos totales de los municipios de la región, incluyendo las transferencias del gobierno central. Ver los casos de Sutatausa, Lenguazaque, Cucunubá y Guachetá, donde más de 15% de los ingresos corresponden a regalías del carbón. Como puede observarse, la proporción de los ingresos de los municipios, sin transferencias, la participación de las regalías es por supuesto mucho más alta.

Gráfico 5. Evolución de las regalías del carbón en los municipios de la región*

*En azules los municipios carboneros de la Sabana de Bogotá. Fuente: UPME y cálculos propios. *El dato de 2012 es preliminar porque aún no es oficial.

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Cuadro 2. Regalías de carbón recibidas en los municipios de la región

Fuente: DANE, DNP, UPME y cálculos propios

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Cuadro 3. Regalías de carbón como % de los ingresos totales de los municipios

Fuente: DNP, UPME y cálculos propios.

3.2. Otros ingresos fiscales Además de las regalías recibidas por los municipios hay otros ingresos que están asociados con la actividad minera. Los ingresos por el pago del Impuesto de Industria y Comercio que reciben los municipios, por ejemplo, están atados a las actividades productivas. La industria de la minería de carbón le genera por este canal también un ingreso importante a los municipios. Aunque con los datos disponibles no es posible mostrar la contribución de la minería de carbón por separado, presumiblemente esta actividad explica buena parte de la dinámica del impuesto en la región (ver Cuadro 4).

Cuadro 4. Ingresos por el Impuesto de Industria y Comercio en la región

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Fuente: DANE, DNP y cálculos propios

4. Empleo Fedesarrollo (2011) estima que la actividad de minería de carbón genera entre 16.000 y 18.000 empleos directos en Cundinamarca, contando la minería tanto legal como ilegal. La contribución al empleo de la minería legal tendría que ser, entonces, del orden de 8,000 empleos. Estos números se han corroborado con algunos empresarios mineros de la región, pero lamentablemente no son capturados por el Censo Minero, que a pesar de ser llamado un censo, abarca solamente 55% de las unidades productivas de la minería de carbón en el país. En esta sección se usa la información del Censo Minero para caracterizar el empleo de la minería legal de carbón en Cundinamarca, por considerar que aunque en número de empleos directos el censo subestima la contribución de esta actividad, el censo sí entrega información relevante para caracterizar el tipo de empleo que se genera. Según el Censo Minero de 2011 4 las 286 UPM que operan legalmente en la región generaron ese año aproximadamente 4200 empleos formales directos. Como muestra el Cuadro 5 en Guachetá y en Cucunubá se encuentran la mayoría de estos empleos. Al analizar el empleo según el nivel de calificación de los trabajadores se encuentra que 59% de los empleados sólo completaron primaria y 24% llegaron a 4

En el censo minero no hay representación de las minas ubicadas en el municipio de Guatavita, por esta razón no se incluye en el análisis.

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completar secundaria. La participación de personas sin ninguna educación está en el tercer lugar: alrededor del 9% de los trabajadores de las minas no saben leer. Sólo 6% de los trabajadores cuenta con título técnico-tecnólogo o profesional. Cuadro 5. Número total de empleos directos por nivel de calificación

Fuente: Censo Minero (2011) y cálculos propios

El Cuadro 6 presenta la información correspondiente al tipo de contrato con el que cuentan los trabajadores en las minas legales. Como se puede ver, 77% de los trabajadores tiene contrato laboral a término indefinido mientras que sólo 3.5% tienen contrato por prestación de servicios o temporal. La mayoría de los trabajadores de las minas censadas tienen condiciones laborales estables. Cuadro 6. Distribución porcentual de los trabajadores por tipo de contrato

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Fuente: Censo Minero (2011) y cálculos propios En el censo hay una pregunta referente al número de empleados que provienen de otros departamentos, en total 713 trabajadores que corresponden al 17%. Esto es indicativo de que las oportunidades de empleo son atractivas y en ocasiones mejores de lo que pueden conseguir estos trabajadores que abandonan sus regiones. Esto se explica, al menos en parte, por la remuneración que reciben los trabajadores, que en promedio es de 2.2 salarios mínimos mensuales (ver cuadro 7). Sobre este sueldo promedio puede calcularse que el aporte de las unidades de producción mineras legales de la zona a la seguridad social (EPS y pensiones) es del orden de 1,012.4 millones de pesos por mes (dato para 2011).

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Cuadro 7. Salario promedio de los trabajadores en 2011.

Fuente: Censo Minero (2011) y cálculos propios.

Finalmente, alrededor de estos municipios se desarrollan otras actividades económicas que son consecuencia del dinamismo de la actividad minera. Por ejemplo, los negocios de abastecimiento de víveres, y el transporte de carga tienen su actividad directamente atada a la de la minería de carbón. Estimar el número de empleos indirectos es una tarea difícil porque no hay datos disponibles. Pero hay algunos cálculos sencillos que dan una idea de la importancia del sector como generador de empleo indirecto. Uno de ellos es con respecto al personal que ocupa el transporte de carbón: aproximadamente se hacen al mes 3,000 viajes de tractomula desde esta región de la Sabana de Bogotá hasta la Costa Atlántica. Esto representa en promedio 100 viajes por día por mes, lo que ocuparía al menos a 100 conductores por día.

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5. Inversiones en la región La presencia de las empresas de minería de carbón en la zona ha traído consigo inversiones importantes en bienes y servicios públicos, que se han materializado ya sea por demandas de las compañías mineras o por inversiones directas de recursos privados que han servido para complementar los esfuerzos públicos y que han contribuido a mejorar la calidad de vida de los habitantes de la región. A continuación se recuerdan brevemente algunas de estas inversiones. 5.1. Inversiones en bienes públicos •

Acueducto Sucuneta.

El Acueducto Regional de Sucuneta es acueducto de carácter regional que abastece de agua potable a las veredas de Cogua, Tausa, Sutatausa, Nemocón y Cucunubá atendiendo más de 16 mil habitantes 5. La Asociación de Usuarios de las Veredas Rasgatá y otras de los municipios de Sutatausa, Cucunubá, Nemocón, Tausa y Cogua se formó en 1987 con la conformación del primer comité Proacueducto. En 1990 se firmó el “Convenio Marco General” mediante el cual las entidades de Carbocol (luego Minercol), Fondo DRI, Fondo de Acueductos Departamental, Ecopetrol y las alcaldías de los municipios se comprometieron a participar y con la financiación del proyecto. En 1991 se iniciaron los trabajos de instalación, luego se firmaron convenios específicos y para el año 2000 se estimaba que la inversión total había sido de 2333,9 millones de pesos6. La iniciativa del sector de minería de carbón en este proyecto fue determinante para su ejecución. Además según empresarios del sector, “de no ser por la actividad del carbón los aportes para el mantenimiento del acueducto se acabarían y esto dificultaría mucho su financiación”. Inclusive, “De no ser por el aporte de la minería a la región en ese momento el Acueducto de Sucuneta no existiría.” 7

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Fuente: Diario El Tiempo 1994. Rodríguez, Juan de la Cruz- Gerente de Sucuneta ESP. (2000). Presentación en Seminario Internacional sobre la Evaluación de la Participación Privada en el sector de agua y saneamiento en Latinoamérica. 7 Baracaldo, D.R. En conversatorio realizado el 11 de Julio de 2013. 6

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• Troncal del Carbón La iniciativa de la construcción de la Troncal del Carbón surge de la iniciativa de las Gobernaciones de Boyacá y Cundinamarca. El objetivo de esta alianza es mejorar la competitividad del sector minero entre ambos departamentos. La Troncal del Carbón contará con 80km que conectarán a los municipios mineros entre Samacá y Ubate. El proyecto cuenta además con el apoyo de los mineros que han hecho aportes específicos. Por ejemplo, la empresa Minminer S.A hace un aporte adicional al de las regalías, de 100 pesos por tonelada para la construcción de la carretera. El objetivo por el que fue concebido el proyecto es mejorar la productividad del sector de minería de carbón. Este proyecto es hoy una realidad y hay muchos recursos que se han destinado a las etapas iniciales. Si deja de existir minería en la región el objetivo de este gran proyecto se verá desdibujado. • Abastecimiento de Electricidad La actividad de minería de carbón ha sido fundamental en el mejoramiento de la infraestructura de energía eléctrica de la zona. Especialmente en las zonas rurales. Por cuenta de la actividad minera y de la demanda por energía eléctrica se han instalado nuevas líneas y se ha aumentado la capacidad de los transformadores que abastecen las regiones. • Otras inversiones directas de las empresas A continuación a manera de ilustración se tomaron cuatro (4) empresas de pequeña minería 8 que han realizado contribuciones directas a los municipios en los que tienen su actividad: 1) Explotaciones Carboníferas Yerbabuena S.A.S. • Donación de lote de ciento cincuenta (150) metros cuadrados para escuela de la vereda “El Empalizado” en Zipaquirá. • Construcción y mejoramiento de vías dentro de la vereda “El Empalizado” en Zipaquirá, por un valor de 512 millones de pesos durante los últimos diez años. 2) Coocarbocuba Ltda.

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Debido al poco tiempo dado por el MADS no fue posible desarrollar completamente este numeral.

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Inversión de 30 millones de pesos en los últimos 5 años en educación formal (bibliotecas, mobiliario, equipos de cómputo) en Lenguazaque.

3) Minas y Minerales S.A. – MINMINER S.A. • Inversiones en vías de acceso, salones comunales, y colegios en Sutatausa y Cucunubá por un costo aproximado de $100 millones de pesos durante los 13 años que lleva activa la empresa. 4) Carboneras Terranova Ltda. • Inversión en la construcción y mantenimiento de vías de acceso por un costo aproximado de 300 millones de pesos en los últimos 10 años en Pacho y Subachoque. Esto ha contribuido a mejoras en la calidad de vida de los habitantes de la vereda. Por ejemplo la distribución de víveres se volvió más barata.

5.2. Inversiones para mejorar competitividad del carbón en la región Además de las inversiones en bienes públicos, se han realizado inversiones dirigidas a mejorar la competitividad del carbón en la región, que también han impactado la calidad de vida de los habitantes. •

Recuperación del Tejido Social de las Zonas Carboníferas del Altiplano Cundiboyacense- PNUD:

Minercol Ltda., a través del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, PNUD, mediante convenio en el año 2000 ejecuto el proyecto llamado “Recuperación del Tejido Social de las Zonas Carboníferas del Altiplano Cundiboyacense” 9. Con la liquidación de Minercol el proyecto pasó a manos de Ingeominas en el 2005. Los recursos que el gobierno destinó en inversión social fueron aproximadamente de 15.000 millones de pesos. El objetivo era darle competitividad al sector y estimular la pequeña y mediana minería de carbón fomentando la implementación de mejores tecnologías. El grueso de los proyectos estaba encaminado a dar valor agregado al carbón producido en la zona y para esto se financiaron tres centros de acopio que fueron 9

Diario Oficial, Imprenta Nacional de Colombia, República de Colombia. Publicación del Viernes 28 de abril de 2006, Bogotá,

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complementados con inversión en capacitaciones. En el año 2003 los centros entraron en operación y FEDECUNDI asumió la responsabilidad de su operación. El objetivo de estos centros de acopio es facilitar las labores de acopio, beneficio, control de calidad y comercialización del carbón. Estos centros son especialmente favorables para los pequeños productores. •

PRECA: Programa de Reforestación de Zonas Carboníferas

A partir de 1995, ECOCARBÓN impulsó el desarrollo de programas orientados a introducir la planificación, el mejoramiento ambiental y social de la pequeña y mediana minería del país. Uno de los proyectos que desarrolló fue el programa de reforestación que tenía como objetivo contrarrestar la deforestación y otorgar madera a las minas subterráneas para el entibado. El esquema de su funcionamiento era el siguiente: el minero daba las tierras y el Estado financiaba la siembra de los árboles siempre y cuando las minas se encargaran de los costos asociados al mantenimiento. •

Centro de Acopio-Cucunubá

En el año 2010 Minminer aporta un lote para la construcción de otro centro de acopio en la región del municipio de Cucunubá. Con la nueva reglamentación de regalías el proyecto está suspendido. 6. Análisis de impacto. No es posible aislar el efecto de la minería de otras características y actividades propias de los municipios, pero si es posible comparar el desempeño de los municipios mineros en un número de dimensiones, con el de municipios vecinos que no registran actividad de minería en carbón 10. El supuesto detrás de esta comparación es que la cercanía geográfica hace que los vecinos tengan muchas características en común y que las diferencias obedecen al impacto diferencial de la actividad de la minería de carbón. 11 El desempeño de los municipios de la 10

Los municipios que no reciben regalías por actividad de minería de carbón desde el año 2007 se catalogaron como municipios en los que no hay esta actividad. 11 Del análisis se excluyeron los municipios que son vecinos en primer o segundo grado de la región carbonífera que además son vecinos de Bogotá. Si se acepta el supuesto de que por la cercanía geográfica

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región de interés se compara también contra el promedio nacional de los municipios sin minería de carbón. En Colombia no se puede construir una base de datos con periodicidad anual de todas las variables que uno quisiera para realizar un análisis del impacto socioeconómico de la actividad minera a nivel municipal en el tiempo. Por esta razón la base de datos que se construyó para este ejercicio consta de observaciones de corte transversal de diferentes variables -fotografías en el tiempo de las variables disponibles, tomando en cada caso el último dato disponible-. Como se muestra a continuación esta información permite, sin embargo, explorar diferencias entre municipios en un número de dimensiones. 6.1. Provisión de servicios El acceso a servicios públicos de calidad determina en gran medida el nivel de vida de un hogar. Por esta razón esta parte del capítulo se enfoca en comparar los resultados de los municipios con los de sus vecinos que no producen carbón y con el promedio del resto de los municipios del país que no producen carbón. Los resultados que se presentan en el Cuadro 8 muestran, por ejemplo, que los municipios que pertenecen a la región tienen una mejor cobertura en vacunación que sus vecinos 12 y esta diferencia es estadísticamente significativa 13. En cobertura de acueducto y alcantarillado los municipios de la región presentan también una mayor cobertura que sus vecinos no mineros y que el resto de los municipios del país en donde no hay minería de carbón, del 78% en agregado, y del 67% en las zonas rurales. Finalmente, en materia de educación es posible ver que la asistencia escolar de la población entre 5 y 24 años también es mayor en la región que en sus municipios vecinos y el resto del país. Además, la escolaridad promedio es mayor que en el resto del país. Estos

los municipios tienen características similares, se puede concluir que estos municipios tienen características semejantes a Bogotá y por lo tanto no deben ser incluidos en la muestra. 12 En primer y segundo grado. Los vecinos de primer grado son aquellos que limitan con los municipios de la zona y los vecinos en segundo grado son aquellos que limitan con los vecinos en primer grado. De la muestra se excluyeron los vecinos que producen carbón, además de Chía, Sopó, Cajicá y La Calera, que por su cercanía con Bogotá son municipios con características muy distintas. 13 En estadística, un resultado es estadísticamente significativo cuando no es probable que haya sido debido al azar.

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resultados coinciden con los encontrados por Fedesarrollo 14, que encuentra que los municipios carboneros tienen en promedio una tasa de analfabetismo más baja y menos personas con ninguna educación, que los municipios no carboneros.

Cuadro 8. Diferencia de medias entre los municipios de interés, sus vecinos y el resto del país en servicios públicos

Fuente: DNP, DANE, Ministerio de Educación, SUI, Ministerio de Salud. Nota: Las estrellas en las columnas tituladas “Significancia” denotan diferencias que son estadísticamente significativas entre las medias de los dos grupos que se comparan. La significancia así: *** p