INFORME DE AUDITORíA GUBERNAMENTAL CON ENFOQUE INTEGRAL Modalidad Regular

SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD - SNS VIGENCIA 2010

CGR-CDSS. No. Julio de 2011

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053

¿

CONTRALORí S¡:;CTCf1

.••• DELEQADA

SOCIAL

Contralora General de la República

Sandra Morelli Rico

Vicecontralor

Álvaro Miguel Navas Patrón

Contralora Delegada para el Sector Social (E) Luz Amparo Villegas Durán

Directora de Vigilancia Fiscal

Luz Amparo Villegas Durán

Responsable Subsector

Juan Ernesto Oviedo Hernández

Responsable de Entidad

Rafael Eduardo Gelves Rangel

Equipo de Auditoría:

Martha Luz Conde L. - Líder Alexander Barrios Romero Elizabeth Zúñiga Herreño

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TABLA DE CONTENIDO HECHOS RELEVANTES

4

1. DICTAMEN INTEGRAL

6

1.1 GES:nON y RESULTADOS 1.1.1 G¡s:stiónMisional 1.1.1.1 Negocio Misional 1.1.1.2 Evaluación del Sistema de Control Interno 1.1.1.3 Cumplimiento del Plan de Mejoramiento 1.1.1.4 Gestión del Talento Humano 1.1.2 Gestión en los Recursos Públicos 1.1.2.1 Gestión contractual 1.1.2.2 Gestión Presupuestal y Financiera 1.1.3 Demandas en Contra, Acción de Repetición

7 7 7 8 8 9 9 9 9 10

1.2 1.3 1.4 1.5 1.6

10 10 11 11 11

CONCEPTO DE LA GESTiÓN Y RESULTADOS OPINiÓN DE LOS ESTADOS CONTABLES FENECIMIENTO DE LA CUENTA RELACiÓN DE HALLAZGOS PLAN DE MEJORAMIENTO

2. RESULTADOS DE LA AUDITORIA

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2.1 EV,A,';_UACIONDE LA GESTION y RESULTADOS 2.1.1 Gestión misional 2.1.1. 1 Negocio Misional 2.1.1.2 Evaluación del Sistema de Control Interno 2.1.1.3 Cumplimiento del Plan de Mejoramiento 2.1.1.4 Gestión del Talento Humano

13 13 13 22 24 27

2.1.2 Gestión en los Recursos Públicos 2.1.2.1 Gestión Contractual 2.1.2.2 Gestión Presupuestal y Financiera

28 28 31

2.2 OTROS 52 2.2.1 Cuenta Fiscal 52 2.2.2 Demandas en contra de la SNS y acción de repetición54 2.2.3 Denuncias, quejas ylo otros 54 3. ANEXOS: Matriz Codificación de Hallazgos

3

58

CONTRALORíA S!;_C'OF

DELEGADA

SOCI,~L

HECHOS RELEVANTES En el trascurso de las vigencias 2010-2011, se expidieron dos leyes que impactaron la actividad misional de la SNS, de las cuales vale la pena resaltar lo siguiente: •

Ley 1393 del 12 de julio de 2010: por la cual se definen rentas de destinación específica para la salud, se adoptan medidas para promover actividades generadoras de recursos para la salud, para evitar la evasión y la elusión de aportes a la salud y se redireccionan recursos al interior del sistema de salud.

A continuación se destaca lo siguiente de la citada norma: Artículo 12. En todos los juegos de suerte y azar, el ganador debe presentar el documento de juego al operador para su cobro, en un término máximo de un (1) año contado a partir de la fecha de realización del sorteo; vencido ese término opera la prescripción extintiva del derecho. El término de prescripción se interrumpe con la sola presentación del documento ganador al operador. La reclamación de premios por toda clase de juegos tendrá una caducidad judicial de un (1) año, contado a partir de la fecha de presentación del documento de juego para su pago, término que se interrumpe con la interposición de la correspondiente demanda. Ocurrida la prescripción extintiva del derecho a la caducidad judicial sin que se haga efectivo el cobro de los premios, el setenta y cinco por ciento (75%) de los recursos que constituyen esos premios se destinará a la unificación de los planes de beneficios del Sistema General de Seguridad Social en Salud SGSSS, en los respectivos Departamentos y Distritos, recursos que harán parte del Plan Financiero de que trata el artículo 32 de la presente ley. El 25% restante corresponderá al juego respectivo y será usado en el control del juego ilegal. Parágrafo transitorio 1 Para los actuales beneficiarios de premios cuyo cobro no se haya efectuado, los términos de prescripción y de caducidad aquí previstos se contarán a partir de la vigencia de la presente disposición. 0

•

Artículo 19. La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN,5tendrá a su cargo la administración de derechos de explotación y los ga~tos de administración sobre los juegos de suerte y azar explotados por entidades públicas del nivel nacional. En el caso de juegos de suerte y azar administrados por entidades territoriales, la administración de los derechos de explotación y los gastos de administración estará en cabeza de las entidades públicas administradoras del monopolio o por la entidad del respectivo nivel territorial que se determine.

4

CONTRAlOAiA SECTor

OELEGADA

•. SOCIAL

Parágrafo 1 A más tardar el 1 de enero de 2011, la DIAN asumirá la función de administración en términos de recaudo, de los derechos de explotación y gastos de administración sobre los juegos de suerte y azar explotados por entidades públicas del nivel nacional. Los recursos así recaudados deberán ser manejados de forma independiente por la Dirección de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, hasta tanto sean ejecutados de acuerdo con las normas presupuestales. 0

0

•

La distribución de los gastos de administración sobre los juegos de suerte y azar explotados por entidades públicas del nivel nacional, será la que defina el Gobierno Nacional. •

Ley .1438 de 2011 Por medio de la cual se reforma el sistema general de seguridad social en salud.

Entre las nuevas facultades que le concedió la Ley 1438 de 2011 a la SNS, se encuentran la desconcentración y el aumento de presupuesto, entre otras. A continuación se transcribe algunos aspectos de la citada Ley. Artículo 118. Con el fin de tener mayor efectividad en las actividades del sistema de Inspección, Vigilancia y Control - (IVC), la SNS se desconcentrará y adicionalmente podrá delegar sus funciones a nivel departamental o distrital. Parágrafo. Dadas las funciones que deba asumir la SNS definidas por esta ley, el Gobierno Nacional adelantará las acciones que le permitan su fortalecimiento y reestructuración. Artículo 119. Los recursos del reqrrnen subsidiado destinados por los municipios y distritos a la SNS para que ejerza la inspección, vigilancia y control en las entidades territoriales, se incrementarán del 0.2% al 0.4%, que serán descontados de los recursos que del Sistema General de Participaciones para Saiud, se destinen a los subsidios a la demanda o de los recursos de la subcuenta de Solidaridad del Fosyga, según la reglamentación que expida el Gobierno Nacional. Artículo 120. Las multas impuestas por la SNS serán apropiadas en el Presupuesto General de la Nación como recursos adicionales de la Superintendencia Nacional de Salud.

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CONTR4l0RÉA S!;'C '-CF SOCIAL

DEl.EGADA

Doctor CONRADO ADOLFO GOMEZ VELEZ Superintendente Superintendencia Nacional de Salud - SNS Bogotá D. C. La Contraloría General de la República - CGR, con fundamento en las facultades otorgadas por el artículo 267 de la Constitución Política, practicó Auditoría Gubernamental con Enfoque Integral modalidad Regular a la Superintendencia Nacional de Salud - SNS, a través de la evaluación de los principios de la gestión fiscal: Economía, Eficiencia y Eficacia, con que administró los recursos puestos a su disposición y los resultados de su gestión en las áreas, actividades o procesos examinados, el examen del Balance General al 31 de Diciembre de 2010 y el Estado de Actividad Financiera, Económica y Social por el año terminado en esa fecha. Dichos estados contables fueron examinados y comparados con los del año anterior, los cuales fueron auditados por la CGR. La auditoría incluyó la comprobación de que las operaciones financieras, administrativas y económicas se realizaron conforme a las normas legales, estatutarias y de procedimientos aplicables. Asimismo, evaluó el Sistema de Control Interno y el cumplimiento del plan de mejoramiento. Es responsabilidad de la administración el contenido de la información suministrada por la entidad y analizada por la CGR. Igualmente, es responsable por la preparación y correcta presentación de estos estados contables de acuerdo con los principios de contabilidad generalmente aceptados en Colombia y prescritos por la Contaduría General de la Nación. Esta responsabilidad incluye: diseñar, implementar y mantener un sistema de control interno adecuado para el cumplimiento de la misión institucional y para la preparación y presentación de los estados contables, libres de errores significativos, bien sea por fraude o error; seleccionar y aplicar las políticas contables apropiadas; así como, efectuar las estimaciones contables que resulten razonables en las circunstancias. La responsabilidad de ta CGR consiste en producir un informe que contenga el pronunciamiento sobre el fenecimiento o no de la cuenta, con fundamento en el concepto 'iobre la gestión y resultados adelantados por la administración de la entidad en las áreas o procesos auditados, y la opinión sobre la razonabilidad de los Estados Contables. El representante legal de la SNS, rindió la cuenta anual consolidada por la vigencia fiscal del año 2010, dentro de los plazos previstos en la Resolución Orgánica 5544 del 13 de diciembre de 2003.

6

CONTRALORiA SECTQn SOCIAL

DELEGADA

La evaluación se llevó a cabo de acuerdo con normas de auditoría gubernamental colombianas - (NAGC), compatibles con las normas internacionales de auditoría - (NIA"s), y con políticas y procedimientos de auditoría gubernamental con enfoque integral prescritos por la CGR. Tales normas requieren que planifique y efectúe la auditoría para obtener una seguridad razonable acerca de si los estados contables están libres de errores significativos. Una auditoria gubernamental con enfoque integral incluye examinar, sobre una base selectiva, la evidencia que soporta las cifras, las revelaciones en los estados contables, los documentos que soportan la gestión y resultados de la entidad y el cumplimiento de las disposiciones legales, así como la adecuada implementación y funcionamiento del sistema de control interno y el cumplimiento del plan de mejoramiento. Los procedimientos de auditoría seleccionados dependen del juicio profesional del auditor, incluyendo su evaluación de los riesgos de errores significativos en los estados contables y de la gestión y resultados de la Entidad. En la evaluación del riesgo, el auditor considera el control interno de la Entidad como relevante para todos sus propósitos, con el fin de diseñar procedimientos de auditoría que sean apropiados en las circunstancias. Una auditoría también incluye, evaluar los principios de contabilidad utilizados y las estimaciones contables significativas hechas por la administración, así como evaluar la presentación general de los estados contables. Consideramos que la auditoría proporciona una base razonable para expresar nuestro concepto y la opinión. En el trabajo no se presentaron limitaciones que afectaran el alcance de la auditoría. Los hallazgos se dieron a conocer oportunamente a la entidad dentro del desarrollo de la auditoría, las respuestas de la administración fueron analizadas y se incorporaron en el informe, las que fueron debidamente soportadas. 1.1 GESTiÓN Y RESULTADOS Se analizó el Plan Estratégico, la programación y ejecución del Plan Anual de Gestión (PAG) 2010 respecto a los objetivos institucionales. 1.1.1 Gestión Misional 1. 1. 1. 1 Negocio Misional El nivel de ejecución del Plan Anual de Gestión 2010 reportado por la SNS fue del 96%. Sin embargo, se identificaron algunas diferencias y/o inconsistencias en la información registrada en el PAG respecto de los registros que soportan la ejecución, como fue el caso de los montos por cobro coactivo. Además, ejecutaron actividades que no fueron incluidas en el Plan, entre otras, algunas actividades de Talento Humano.

7

CONTRALORIA Sl.~~:' :i()CIAl

,_,¡;

DELEGADA.

Realizaron acciones relacionadas con la identificación, selección y focalización del régimen subsidiado, sobre el cual se presenta incertidumbre en cuanto a la eficiencia del proceso toda vez que las investigaciones administrativas y sanciones impuestas a un número considerable de entidades territoriales, han sido revocadas De otra parte, en cuanto a generación de recursos para el SGSSS: No se evidencia oportuna Inspección, Vigilancia y Control (lVC) por parte de la SNS frente a las diferencias que se presentan entre los reportes de saldos en extractos, frente a lo registrado en los correspondientes estados contables de algunas loterías, por concepto de monto de premios no reclamados, caídos en poder del público. La CGR en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, específicamente las conferidas en el Decreto Ley 267 de febrero 22 de 2000, artículo 5, numeral 7, emitirá Función de Advertencia para que se tomen los correctivos necesarios con el fin de evitar la configuración de conductas que puedan conllevar a la constitución de un detrimento patrimonial de recursos por premios no reclamados caídos en el público, a diciembre de 2010, con prescripción y caducidad, en cuantía que asciende a los $90.437.2 millones, de los cuales de juegos de suerte y azar caídos en poder del público y no cobrados ascendió a $50.398 millones, por juegos novedosos $37.173.7 millones corresponde a premios no reclamados desde el 2001 a 2010 y $100.0 millones correspondiente a la Sociedad Soles Ltda., liquidada. Recursos que según el artículo 12 y Parágrafo Transitorio 1 de la Ley 1393 de 2010, para su cobro operaria el fenómeno de prescripción y caducidad a partir del 12 de julio de 2011 y en consecuencia tendrían que transferirse en las condiciones establecidas en la citada ley. 1.1.1.2 Evaluación del Sistema de Control Interno En la Evaluación Conceptual del Sistema de Control Interno, la SNS obtuvo una calificación que la ubica en el rango de Adecuado, lo que Significa que existen algunos controles generales los cuales fueron aplicados. Sin embargo, operativamente, obtuvo una calificación de Ineficiente, debido a que los controles específicos de las líneas o áreas examinadas, no mitigaron efectivamente los riesgos para los cuales fueron establecidos. 1.1. 1.3 Cumplimiento del Plan de Mejoramiento

El informe de seguimiento al Plan de Mejoramiento presentado a la CGR por la Oficina de Control Interno el 28 de enero de 2011, registra un cumplimiento de 68.42% y nivel de avance del 15.24%. Para la CGR el nivel de cumplimiento

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CONTRALORf ••• DELEGADA SECTQfl SOCIAL

fue del P?68% y avance del 12.1~%, debido a que algunas acciones no fueron desarrolladas oportunamente y en otros casos estas no fueron efectivas. De otra parte, aunque la Oficina de Control Interno (OCI) realizó verificación sobre el cumplimiento de las acciones de mejoramiento a 31 de diciembre de 2010, entre otros, a través del levantamiento de actas y de informes reportados por las áreas responsables de realizar las acciones, no se evidenció en algunos casos el seguimiento para medir la efectividad de las acciones de mejoramiento, por limitaciones de recursos de dicha oficina, generando riesgo de reportar acciones cumplidas sin que las mismas sean efectivas. 1.1.1.4 Gestión del Talento Humano. La totalidad de los recursos del convenio 2008 - 015 de 2008 para formación y capacitación en los niveles de educación superior de pregrado y posgrado girados por la SNS al Icetex, no fueron ejecutados; identificándose un saldo por ejecutar, según los cálculos de la SNS, alrededor de $37.8 millones que no obstante haber transcurrido más de 18 meses de finalizado el convenio. no se ha liquidado y los recursos no han sido reintegrados a la instancia correspond iente. 1.1.2. Gestión en los Recursos Públicos 1. 1.2. 1 Gestión Contractual Supervisión: dentro de las labores de supervisión de los contratos 062, 070 Y 73 de 2010 se observó que no se advierte y/o comunican oportunamente los presuntos incumplimientos dentro de la ejecución contractual. 1.1.2.2 Gestión Presupuestal y Financiera En cuanto a los $5.174.2 millones recaudados en el 2010 para Fondo Anticorrupción del Sector Salud, no fueron ejecutados por cuanto el Decreto 126 de 2010 que creó el Fondo, fue declarado inexequible; la SNS no realizó la respectiva depuración y/o devolución de dichos recursos a las instancias correspondientes, por cuanto no tiene claridad sobre la aplicación o devolución de estos dineros en razón a que los mismos fueron incorporados en el presupuesto de ingresos de la SNS vigencia 2010. De otra parte, para el proyecto de adquisición de la sede, la SNS desembolsó $4.000.0 millones en el 2008 al ISS, producto de Promesa de Compraventa que fue reversada. Sin embargo, aún la SNS no tiene sede propia ni dispone de los recursos que fueron entregados, existiendo una demanda contra el ISS para que los mismos sean devueltos con los correspondientes rendimientos financieros. Situación debida a la falta de planeación y debilidades en la

9

CONTRAl.ORiA

s U.:.;

DEl.EGAO •••.

;'¡-.)I' üQCI AL

evaluación técnica, que no se realizaron de la debida forma en el 2007 y 2008, antes y durante la negociación. 1.1.3 Demanda en contra de la SNS y Acción de Repetición El 30 de diciembre de 2009, la SNS pagó $45.7 millones en cumplimiento de sentencia judicial en contra de la entidad. El 23 de junio de 2010, los miembros del Comité de Defensa judicial y Conciliación, determinaron que debe seguirse el proceso de acción de repetición. Sin embargo, a mayo de 2011 no se evidencia acción oportuna por porte de la SNS para el resarcimiento del daño por parte del agente liquidador generador del perjuicio, con riesgo que haya caducidad de la acción, no obstante que en el artículo 8 de la Ley 678 de 2001, se estipula que en un plazo no superior a los seis (6) meses siguientes al pago total o al pago de la última cuota efectuado por la entidad pública, deberá ejercitar la acción de repetición la persona jurídica de derecho público directamente perjudicada con el pago de una suma de dinero como consecuencia de una condena, conciliación o cualquier otra forma de solución de un conflicto permitida por la ley. 1.2. CONCEPTO SOBRE GESTiÓN Y RESULTADOS Con base en lo identificado, la CGR como resultado de la auditoría adelantada, conceptúa que la Gestión y Resultados, es "con observaciones", con la consecuente calificación de 66.1 sobre 100, resultante de ponderar los aspectos de Gestión Misional y Gestión de los Recursos Públicos, tal como se describe a continuación: CONSOLIDACiÓN ASPECTO

CUADRO 1 DE LA CALIFICACiÓN ANTES DE PONDERACION

DE LA GESTiÓN FACTOR DE PONDERACION

CALlFICACION

TOTAL ·'l

1.GESTION MiSIONAL

0.50

Negocio misional

69.06

0.20

79.00

0.05

3.95

30.00

0.15

4.50

66.00

0.10

6.60

Gestión de administración

del talento humano

Evaluación del SCI Cumplimiento 11.GESTlON

del Plan de mejoramiento DE RECURSOS

PUBLlCOS

Gestión contractual Gestión presupuestal

y financiera

0.50 75.81

0.25

18.95

73.13

0.25

18.28

1.00

66.10

TOTAL Fuente. Cálculos

realizados

13.81

por la CGR.

1.3 OPINiÓN SOBRE LOS ESTADOS CONTABLES La SNS no efectuó el registro de lo adeudado por concepto de la tasa del 0.2% de algunos municipios y distritos, suma esta que a 31 de diciembre de 2010 ascendió a $12.214.5 millones aproximadamente, por concepto de capital, e

10

intereses de mora por $4.548.7 millones, correspondiente a las vigencias 2007 _ 2010; situación que subestimó el saldo de las cuentas 14010120 y 14010320 Régimen Subsidiado y por ende el patrimonio de la Entidad en dichas cuantías. De otra parte, se evidenciaron inconsistencias en la información sobre cobro de tasa de algunos vigilados, como tampoco se observan acciones efectivas tendientes a la depuración de saldos de la cuenta 1401 - Deudores Tasas que datan del 2002, con montos que oscilan entre $1 a $20 mil sobre 246 vigilados, situación que genera incertidumbre en $11.994.7 millones sobre los saldos reflejados en las subcuentas 14010101 a la 14010119 - Deudores Tasas con corte a 31 de diciembre de 2010. Se presenta incertidumbre en el saldo de la cuenta 2710 Pasivos contingentes en $5.229,2 millones. Los errores, inconsistencias, salvedades, limitaciones o incertidumbres encontradas, que afectan la razonabilidad de los estados contables ascienden a $34.470.0 millones, valor que representa el 54% del activo total de la entidad. En consecuencia, el Balance General a 31 de diciembre del 2010 Y el Estado de Actividad Financiera Económica y Social para el período comprendido entre el 1 de enero y el 31 de diciembre del mismo año, no presentan razonablemente, en todo aspecto significativo, la situación financiera de la SNS, de conformidad con las normas y principios de contabilidad generalmente aceptados o prescritos por la Contaduría General de la Nación. 0

1.4 FENECIMIENTO DE CUENTA Con base en el Concepto sobre la gestión y resultados y la Opinión sobre los Estados Contables, la Contraloría General de la República no fenece la cuenta de la entidad por la vigencia fiscal correspondiente al 2010. CUADRO 02 FENECIMIENTO DE LA CUENTA

1.5 RELACiÓN DE HALLAZGOS En la presente auditoría se determinaron veintiuno (21) hallazgos administrativos, de los cuales cinco (5) con presunto alcance disciplinario (Hallazgos Nos 8, 10, 12, 20 Y 21), uno (1) para solicitud de proceso administrativo sancionatorio (Hallazgo 6) y una (1) Función de Advertencia, relacionada con Premios no Cobrados.

11

1.6 PLAN DE MEJORAMIENTO La entidad debe elaborar o ajustar el plan de mejoramiento, con acciones y actividades que permitan eliminar las causas de los hallazgos detectados y comunicados durante el proceso auditor y que se describen en el informe. El plan de mejoramiento debe ser entregado a la Contraloría Delegada para el Sector Social, dentro de los 15 días hábiles siguientes al recibo del presente informe, de acuerdo con la Resolución 5872 del 11 de julio de 2007. Bogotá, D. C,

LUZ MPARO V/LLEGAS DURÁN Contr ora~ S~cial (E)

Directora de Vigilancia Fiscal: Luz Amparo Villegas Durán Responsable de Subsector: Juan Ernesto Oviedo Hernández Supervisor: Rafael Eduardo Gelves Rangel Preparó: Equipo auditor

12

/-:!. A U&~¿__~

1)

CONTRALORíA SI?;CTOfl SOCIAL

DELEQADA

2. RESULTADOS DE LA AUDITORíA 2.1. EVALUACiÓN DE LA GESTiÓN Y RESULTADOS A continuación se presentan los resultados detallados de la evaluación de las áreas, actividades y/o procesos auditados. 2.1.1. Gestión Misional Para dar cumplimiento a los objetivos sectoriales e institucionales la SNS expidió el Plan Estratégico 2007-2010. Anualmente la Entidad adopta el instrumento de planeación denominado Plan Anual de Gestión (PAG), herramienta que sirve de referente para la evaluación que se presenta a continuación. Según el informe de ejecución del PAG, el nivel de ejecución consolidado respecto a lo programado en el 2010 fue del 96%. 2.1.1. 1 Negocio misional

Transferencia de Recursos en el 2010: Según la SNS, en el 2010, los generadores de recursos (Juegos de Suerte y Azar, Loterías), transfirieron a las Entidades Territoriales $1.081.974.8 millones. IVC que realiza a través de la Circular Única, entre otros, transferencia en los montos que se detalla en el cuadro siguiente: TRANSFERENCIAS

CUADRO 03 EN EL 2010 AL SECTOR

SALUD

(Cifras en millones de pesos) MONTO TRANSFERENCIA

CONCEPTO Derechos de explotación apuestas permanentes a departamentos

214.627.4

IVA licores a departamentos

644.256.1 87.307.7

Loterias a departamentos Cruz Roja Colombina a la Sociedad Nacional de la Cruz Roja Colombiana

7.823.3

ETESA a departamentos

127.960.3

ETESA a COLCIENCIAS

9.455.6

.. Fuente. lnformación aportada por la SNS y calculas de la CGR .

Premios no Cobrados con Prescripción o Caducidad transferencia de los recursos. Función de advertencia:

para el cobro y

Del análisis efectuado a la información sobre premios no cobrados caídos en poder del público, se identificó que el monto acumulado desde el 2004, de premios no reclamados correspondientes a juegos de suerte y azar (loterías y chances), causados contablemente a 31 de diciembre de 2010, asciende a

13

CONTRALORIA OELEGADA SlC"'OH SOCIAL

$50.398 millones 1, Y por juegos novedosos $39.939.2 millones, de los cuales $37.173.7 millones corresponde a premios no reclamados desde el 2001 a 2010, recursos sobre los que de acuerdo con el artículo 12 y al Parágrafo Transitorio 1 de la Ley 1393 de 2010, opería el fenómeno de prescripción y caducidad para el cobro, a partir del 12 de julio de 2011 y en consecuencia tendrían que ser transferidos en las condiciones establecidas en esta Ley. Adicionalmente, existe registro de recursos de premios no reclamados de la Sociedad Soles Ltda., liquidada (con acta final de liquidación 26 de marzo de 2008), por un monto superior a los $100.0 millones, que según informe de auditoria a los procesos de liquidación adelantados por la SNS en el 2009, fueron entregados a la Lotería de Bogotá, para los cuales operó la caducidad y prescripción. Respecto a estos recursos, no fueron transferidos en su momento al sector salud, por cuanto según el citado informe, el Consejo Nacional de Juegos de Suerte y Azar no se pronunció sobre la forma de distribución de estos recursos. Por tal razón la sociedad liquidada, suscribió un convenio Interadministrativo con la Lotería de Bogotá para trasladarle los recursos". De otra parte no se evidencia oportuna IVC a Etesa en liquidación, en cuanto a los recursos y cuentas por premios caídos en el público y no cobrados de algunos juegos novedosos (iueqos de suerte y azar distintos a loterías y chance), ya que a abril de 2011, la SNS no disponía de información sobre el tema. En relación con Etesa, en liquidación la SNS respondió: En cuanto a la Inspección, Vigilancia y Control a ETESA en Liquidación por los recursos y cuentas de premios caídos en el público de los juegos novedosos, dado que no existe reglamentación por parte del Ministerio de la Protección Social y el Consejo Nacional de Juegos de Suerte y Azar - CNJSA, se efectuó requerimiento a la Empresa Territorial para la Salud ETESA en Liquidación, oficio NURC 2-2011-032399 del 25 de Mayo de 2011, sobre premios no reclamados, en la respuesta la entidad, radicada con el NURC 1-2011-042664 del 1 de Junio de 2011, informa los valores de premios no reclamados de Baloto, Superastro y Ganagol, respectivamente. 0

Del anexo aportado a la CGR se extraen las siguientes cifras:

, Información solicitada a la SNS con oficios CDSS - ARSNS - 58 Y69 del 9 y 18 de mayo de 2001. Respuestas de la SNS con oficios 3-2011-009124 del 13/05/2011. 3- 2011-010469 del 31/05/2011 ,3-2011-009957 del 24/05/2011. 2-2011-044552 del 30/06/2011 y 2-2011-039448 del 16/06/2011 proferidos por la SNS y oficio V.C.5.0E47125 del 2011-05-30 proferido por ETESA. - Información tomada de documentos aportados por la OC!. La CGR desconoce las condiciones en que se suscribió el referido contrato interadminislrativo con la Lotería de Bogotá y el estado actual del convenio y de los recursos.

14

CONTRALORiA SEC-fO,< SOCIAL

PREMIOS

DELEQADA

CUADRO 04 NO RECLAMADOS DE JUEGOS DE SUERTE LOTO EN LINEA - BALOTO (Cifras en millones de pesos)

MONTO PREMIOS NO RECLAMADOS

ANO

Fuente: NUR -

Reporte

Y AZAR

2001

503.0

2002

1.577.1

2003

1.912.0

2004

2.017.8

2005

1.537.5

2006

1.631.1

2007

2.186.2

2008

2.821.8

2009

2.427.9

2010

20.559.3

2011

444.5

TOTAL 2001- 2011 TOTAL 2001 - 2010

37.618.3 37.173.8

de la SNS de la información

aportada

por ETESA

en liquidación.

en oficio

recibido

por la SNS bajo la Identificación

1-2011-042664.

PREMIOS

CUADRO 05 NO RECLAMADOS DE JUEGOS DE SUERTE JUEGO SUPERASTRO (Cifras en millones de pesos)

Y AZAR

MONTO PREMIOS

ANO

CADUCOS

2010 4.6

Julio Agosto

9.9

Septiembre

13.6

Octubre

13.6

Noviembre

10.3

Diciembre

15.8

2011 12.7

Enero

Fuente: NUR -

Reporte

Febrero

5.2

Marzo

4.2

Abril

6.2

TOTAL

96.3

de la SNS de la información

aportada

por ETESA

en liquidación,

en oficio

recibido

por la SNS bajo la identificación

1-2011-042664.

En la comunicación V.C.5.0E47125 del 2011 - 05 -30, proferida por Etesa en liquidación, manifiestan que "Es importante resaltar que se encuentra en trámite una consulta formulada ante el Consejo Nacional de Juegos de Suerte y Azar, dado que el Operador de este producto considera que no está obligado a consignar el valor de los premios caducos en la cuenta del fideicomiso, en razón al cambio que sobre la materia introdujo la Ley 1393 de 2010, circunstancia por la que a la fecha dicha cuenta presenta un saldo de $23.466.533.84. "

15

CONTRALORiA SU:::':_;I' :;\..'Cl.lI!

DELEGADA

Adicionalmente, para el Juego Superastro con otro operador: encargo fiduciario por cuenta de premios administrado por FIDUAGRARIA S.A". PREMIOS

caducos

"El saldo total del es de $2.552.937.717,57, el cual es

CUADRO 06 NO RECLAMADOS DE JUEGOS JUEGO GANA GOL

DE SUERTE

Y AZAR

(Cifras en millones de pesos) ANO

MONTO

2006 2007 2008 2009 2010

PREMIOS

NO RECLAMADOS

147.5 9.9 12.9 27.8 3.7 201.8

TOTAL

Fuente: Reporte de la SNS de la información aportada por ETESA en liquidación, en oficio recibido por la SNS bajo la identificación NUR - 1-2011-042664.

Indicó la SNS que la información de los premios no reclamados de los juegos Baloto, Superastro y Ganagol, remitida por Etesa, se está enviando al CNJSA para lo de su competencia y establecer las acciones legales y procedimentales a que haya lugar. La Supenntendencia Nacional de Salud adelantará las funciones de Inspección, Vigilancia y Control sobre la transferencia de los recursos de premios no reclamados de los juegos novedosos, una vez se expida la reglamentación por parte del Ministerio de la Protección Social y el Consejo Nacional de Juegos de Suerte y Azar".

Respecto del monto de recursos de premios caídos en el público con caducidad y prescripción, se advierte la necesidad de una oportuna y efectiva Ive para la transferencia de dichos recursos y articulación con la DIAN, en el marco de lo establecido en la Ley 1393 de 2010, toda vez que podrían correr riesgo que los mismos o parte de ellos, no sean utilizados para los fines previstos. Por los hechos anteriormente descritos la Contraloría General de la República, en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, específicamente la conferidas en el Decreto Ley 267 de febrero 22 de 2000, artículo 5, numeral 7, proferirá Función de Advertencia para que se tomen los correctivos necesarios con el fin de evitar la configuración de conductas que puedan conllevar a la constitución de un detrimento patrimonial de recursos por premios caídos en el público a diciembre de 2010, no reclamados, con prescripción y caducidad, en cuantía de $90.437.2 millones (noventa mil cuatrocientos treinta y siete millones doscientos mil pesos m/cte.). Hallazgo

1: Ive

proceso

Régimen Subsidiado

J

(A) Hallazgo

de Identificación,

(A)3

Administrativo

16

Selección

y Foca!¡zación

CONTRALORiA SEC'QIl. $OCIAL

OELEGADA

Se realizaron actividades relacionadas con la identificación, selección y focalización del régimen subsidiado, sobre las cuales se presenta incertidumbre en cuanto a la eficiencia de los procesos toda vez que las investigaciones administrativas y sanciones impuestas a un número considerable de entidades territoriales han sido revocadas y/o se encuentran en proceso de revocatoria. Situación originada por las debilidades en los mecanismos de control que trajo como consecuencia desgaste institucional, no identificación, ni acciones oportunas frente a las entidades territoriales que pudieron haber incurrido en desviaciones frente al proceso, entre otros. La entidad respondió entre otros que, " ..Además de lo anterior, es de resaltar que en la actualida(i, la Superintendencia ha implementado como estrategia de eficacia y eficiencia de las funciones de IVe, el sistema de monitoreo y alerta temprana, el cual integra los instrumentos para evaluar los procesos responsabilidad de las Delegadas de Protección al Usuario, Atención en Salud y Generación de los Recursos Económicos para la Salud, asegurando resultados de forma sistemática y periódica, a través de indicadores trazadores lo cual le garantizará a la Entidad la cabal verificación de las obligaciones de los vigilados." Hallazgo 2: IVC saldos en bancos por premios no cobrados y reportes en los Estados Contables de algunos Operadores de Juego de Loterías (A) No se evidencia oportuna Ive por parte de la SNS frente a algunas diferencias que se presentan entre los reportes de saldos en bancos en extractos frente a lo registrado en los correspondientes estados contables, por concepto monto de premios caídos en poder del público no reclamados reportados por algunas loterías, sin que tenga plenamente identificada las razones por las cuales se presentan dichas diferencias; diferencia menor en extractos y/o reportada que alcanza los $6.127.0 millones, en información de cinco (5) Operadores de Juego de Lotería (Los estados contables a 31 de diciembre de 2010, según la propia SNS reflejan $9.162.9 millones mientras y otras fuentes de información como extractos bancarios indican $3.035.9 millones). CUADRO 07 PREMIOS NO RECLAMADOS

LOTERíAS

Cifras expresados en millones de pesos OPERADORAS DE JUEGO DE LOTERIA

ESTADOS FINANCIEROS A 31(1212010

EN BANCOS

Cauca

1.771.4

410.0

Huila

1.433.0

60.4

Risaralda

1.370.7

1.289.2

Tolima

1.864.8

1.276.3

Valle

2..723.0

O"

Total

9.162.9

3.035.9

Fuente: Información aportada por la Superintendencia Delegada para la Generación y Gestión de Recursos Salud. "Segun la SNS la Beneficencia no remitió el extracto bancario.

17

Económicos para la

CONTRAl.ORiA ~~EC~G¡' SOCiAl

DEl.EGADA

Según respuesta de la Entidad del 30 de junio de 2011 el valor por premios no reclamados de Loterías causados contablemente a 31 de diciembre de 2010 ascendían a $50.398 millones y el valor de los recursos efectivos (Cuentas bancarias e inversiones) reportados por las loterías al mismo corte eran $39.773.1 millones (correspondiente a 14 operadores). Respecto a la IVC de la SNS, existe comunicación proferida por la SNS número 2-2011 - 028920 del 16 de mayo de 2011 dirigida al Gerente General de la Beneficencia del Valle del Cauca, donde se pone de manifiesto que la Beneficencia no dio respuesta a la solicitud de la copia del extracto bancario de la cuenta de premios no reclamados. La Entidad manifestó que realizó observaciones a las operadoras de juego de lotería frente a las diferencias entre los recursos de premios no reclamados registrados en estados financieros y los recursos en cuentas bancarias, a Lotería de Risaralda, Lotería del Cauca, Lotería de la Beneficencia del Valle del Cauca y la Empresa Comercial de Loterías y Apuestas Permanentes del Departamento del Huila - Lotería del Huila; Como resultado encuentran en la actualidad dando cumplimiento al Plan de Recuperación de solvencia financiera las Loterías del Tolima y la Empresa Comercial de Loterías y Apuestas Permanentes del Huila. Así mismo, realizó seguimiento a la Lotería del Tolima y a la del Huila. Sin embargo, frente a las Loterías del Cauca, Risaralda y Valle no se evidencia en la respuesta suministrada acciones para tener claridad y precisión sobre las diferencias citadas. La no oportunidad en la IVC a estos recursos, genera riesgo que se no se identifique por parte de la SNS oportunamente las posibles desviaciones y que se genere riesgo de afectación en el flujo de recursos al sector salud Hallazgo 3: Reserva Técnica para el pago de premios (A) Se observa débil IVC en cuanto a la reserva técnica que deben tener cada uno de los operadores de acuerdo a las directrices del Consejo Nacional de Juegos de Suerte y Azar, de conformidad con lo establecido en el artículo 27 del Decreto 2975 de 2004, lo que genera riesgo de que las loterías y/o operadores, no dispongan de recursos suficientes para atender el pago de premios que podrían caer en el público, entre otros. Si bien la Entidad adelantó acciones de IVC a algunos juegos de suerte y azar y en materia de reserva técnica, también es cierto que se observan deficiencias en cuanto a la IVC en relación con los juegos novedosos ya que de acuerdo a la comunicación enviada por la SNS a Etesa en liquidación se desprende que a mayo del 2011 la Entidad no tenia información sobre la Reserva Técnica de los operadores de juegos novedosos. Además, no se observa el plan de ajuste que

18

CONTRAlORiA

aecro«

DElEGADA

SOCIAL

deben presentar los operadores de juego de lotería tradicional para el logro del monto real de dicha reserva. Adicionalmente, no se entienden los argumentos expuestos por la Entidad para justificar la diferencia entre los recursos causados contablemente a 31 de diciembre de 2010 por premios no cobrados frente a lo reportado en cuentas bancarias inversiones al manifestar que "...cuando los premios en poder del público superan el 40% de las ventas brutas en cada sorteo. Por tanto el valor registrado como provisión en pasivos estimados, el costo de la reserva y el valor del fondo (recursos efectivos) pueden no coincidir."

Dosificación de las Multas. La sanción, no es un fin en si mismo, sino el medio utilizado por la SNS para prevenir nuevos hechos que puedan perturbar el bien jurídico protegido, cual es el derecho a la seguridad social en salud y el restablecimiento del equilibrio perdido en su actuar. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 11 de la Resolución 1212 de 2007 expedida por la SNS, se deben tener en cuenta para graduar las sanciones entre otros, los siguientes criterios: la dimensión del daño o peligro a los intereses jurídicos tutelados, el grado de culpabilidad, cuando se pone en riesgo la vida o la integridad física de la persona y la reincidencia en la conducta infractora, entre otras. Igualmente, el marco normativo de la SNS establece atribuciones para cada una de la Superintendencias Delegadas de la SNS en materia de investigaciones administrativas y proferir las sanciones a que haya lugar dentro del marco de sus competencias. Hallazgo 4: Dosificación de las sanciones (A) Se observan diferencias significativas en el monto de las sanciones impuestas por la SNS, en tratándose de similares hechos que dieron lugar a la sanción, y/o reducciones de la cuantía de la sanción en la misma Delegada, o al pasar de una instancia a otra dentro de la SNS, tal como se observa en las Resoluciones de la Superintendencia Delegada para la Atención en Salud SDAS 002 y 1266 de 2009, entre otras, situación originada por la falta de determinación de rangos para la cuantificación del monto de la sanción, basados en criterios internos, técnicos y explícitos, que generen elementos de transparencia en la toma de decisiones, lo cual genera espacio para le introducción de elementos subjetivos. Al indagar sobre el tema, la Oficina de Control Interno de la SNS facilitó copia de un informe de auditoría sobre resoluciones con sanción de las Delgadas de la Superintendencia Nacional (Informe identificado como FI - PT-GICO5402/101 N2) en el que concluye que se encontró que existe diferencia en los montos de las sanciones impuestas, incluso en una misma Delegada por los mismos hechos. Sin embargo, es preciso recalcar que son los

19

CONTRALORiA SE-C:-OP

DELEGADA

SOCIAL

Superintendentes Delegados, quienes luego de evaluar el acervo probatorio existente aplican diferentes aspectos para graduar el monto de la sanción. En su respuesta, la Entidad manifiesta: Respecto a lo anterior, es necesario manifestar que la Oficina Asesora Jurfdica de la SNS se encuentra proyectando el Acto Administrativo mediante el cual se establece el procedimiento aplicable a las actuaciones administrativas sancionatorias, en armonía con las facultades legales conferidas a esta Entidad de Inspección, Vigilancia y Control, en el literal c) del artículo 35, el literal c) del artículo 40 de la Ley 1122 de 2007; y el inciso 4 del artículo 118, artículo 125, y parágrafo del artfculo 128 de la Ley 1438 de 2011. No obstante lo aquí descrito, en la actualidad y mientras se da paso a la reglamentación, este despacho ha dado plena aplicación a los criterios de dosificación establecidos por la Resolución 1212 de 2008, articulo 11 para efectos de cuantificar, conforme a los criterios allí señalados, los valores a cancelar por parte de los vigilados sancionados. En otro sentido, debe indicarse que, en el proyecto de resolución mediante la cual se establece el procedimiento aplicable a las actuaciones administrativas sancionatorias se ha contemplado una prolifera y amplia gama de criterios para dosificar las sanciones, los cuales han sido tomados de la normatividad legal vigente, de la jurisprudencia y la doctrina, proyecto este que se encuentra sometido a consideración del señor Superintendente Nacional de Salud. Es importante señalar, que si bien los actos administrativos sancionatorios son actos reglados, el funcionario para determinar el monto de la sanción debe acudir a la valoración y juicio probatorio de los documentos en cada caso, dentro del marco legal establecido para su desarrollo, circunstancias que sustentan las decisiones administrativas, las cuales valga precisar, pueden ser objeto de revisión por el superior jerárquico. Con la expedición de la Ley 1438 de 2011, y como parte del proceso del fortalecimiento institucionet. la Superintendencia Nacional de Salud, viene realizando una serie de tareas conjuntas entre las diferentes dependencias, con el fin de fijar criterios institucionales, entre otros, el procedimiento para adelantar las actuaciones administrativas, que incluye la determinación de los criterios para la dosificación de las multas, tal como lo dispone el artículo 134 de la mencionada ley, es por eso que a través de la Oficina Asesora Jurídica se proyectó la resolución sobre este particular, la cual se encuentra en proceso de observaciones al proyecto por parte de las diferentes Delegadas.

Así las cosas, es importante anotar que si bien la entidad viene adelantado acciones tendientes a establecer el procedimiento aplicable a las actuaciones administrativas sancionatorias, solo en la medida en que éstos sean expedidos y aplicados, conllevaría a mitigar o erradicar el riesgo por la inexistencia del mismo, en aras de preservar el principio de transparencia, entendido como el dejar ver la actuación de la administración, como un elemento mismo de control y generador de confianza. Hallazgo 5: Programación y ejecución del PAG 2010 e indicadores (A).

20

CONTRAl.ORiA DELEGADA SECTor" SOCIAL

El niveLde ejecución del Plan Anual de Gestión 2010 reportado por la SNS fue del 96%, Sin embargo, se identificaron algunas diferencias y/o inconsistencias en la información registrada en el PAG respecto de los registros que soportan la ejecución, como fue el caso de los montos por cobro coactivo. Además, ejecutaron actividades que no fueron incluidas en el Plan, entre otras, algunas actividades de Talento Humano. Respecto al monto y nivel reportado por Cobro Persuasivo y Coactivo en el PAG, lo observado indica que lo recaudado a través del mecanismo de cobro coactivo ascendió a $13.244.2 millones (Tasa $2.189,2 millones; 0,2% de municipios $5.880.8 millones y Fondo Anticorrupción $5.174.2 millones). Sin embargo, el informe de ejecución del PAG registra $35.128.8 millones, para una diferencia mayor en el PAG de $21.884.6 millones. De acuerdo con el Grupo de Cobro Persuasivo y Jurisdicción Coactiva tal situación obedeció a que la información consignada en el Tablero de Control fue ingresada en su momento con las cifras tomadas del Grupo de Administración Financiera, sin tener en cuenta qué valores correspondían a la vigencia 2010 Y qué a vigencias anteriores; error que fue aclarado a la CGR en su momento por el citado Grupo; sin embargo, se mantiene esta situación como parte del hallazgo, por cuanto fue afectada la información que se registró en la ejecución del PAG y evidencia debilidades de control y seguimiento en los procesos de reporte, afectando la confiabilidad del PAG. Respecto a la no inclusión de actividades de formación y capacitación en los niveles de educación superior de pregrado y posgrado en el Plan Institucional de Capacitación y el PAG, es pertinente a anotar que conforme lo establece el Decreto 775 de 2005, en el Plan Anual de Gestión que se aprueba para cada vigencia fiscal, se deben identificar todos los proyectos, actividades y funciones que va a desarrollar la Superintendencia; incluyendo detalladamente las metas operativas institucionales e individuales y las acciones de mejoramiento a las que se comprometerá cada Superintendencia, el Superintendente y cada uno de los servidores públicos de la entidad, durante la vigencia del Plan. Lo anterior también refleja débil articulación entre las áreas que tienen que ver con el proceso, generando distorsión de los niveles de ejecución del PAG, falta de confiabilidad de la información, indicadores erróneos y riesgo de desviaciones en la toma de decisiones. De otra parte, respecto a los indicadores de gestión, cabe manifestar: En la Cuenta Fiscal, Formato 6, la SNS presentó varios indicadores para los principios de Economía, Eficacia, Eficiencia, Equidad, Financieros y otros. De indicadores de Eficacia, de los seis (6) presentados en la Cuenta, solo uno (1) tiene relación directa con aspectos misionales de la entidad, relacionado con el

21

CONTRALORtA SlC'C¡;

DELEOADA

SOCIAL

Número de visitas y auditorías realizadas. En relación con los indicadores de Eficiencia, presentaron tres (3) indicadores relacionados con Gestión de la Atención al Usuario, Evaluación de Habilitación Régimen Subsidiado, Evaluación de Planes de Salud y Copagos y Ampliación de Cobertura (EPSC y AC) Si bien los indicadores reportados son pertinentes, no se evidencia el diseño y reporte de indicadores que permitan a través de los mismos, medir la gestión fiscal de la entidad en otros frentes misionales de acuerdo a los objetivos, ámbito de inspección, vigilancia y control, sus funciones y facultades, y al menos un indicador relacionado con la cobertura de la IVC ejercida por la SNS. La CGR determinó por un lado, que la SNS diseñó y ejecutó el Plan Estratégico y los Planes Anuales de Gestión basada en la capacidad administrativa, operativa y financiera, lo que a la luz de sus posibilidades institucionales resulta coherente. Sin embargo, las limitaciones estructurales e institucionales redundaron en que los niveles de cobertura no respondieran a las necesidades reales de IVC de los sujetos de vigilancia de la SNS; igualmente, su estructura no guardaba correspondencia con las necesidades. Sobre este particular, la Entidad manifestó que: Si bien

es cierto que la SNS tiene su PAG este si se encuentra articulado con el Tablero de Control, administrado por la Oficina Asesora de Pteneecion y alimentado por cada una de las dependencias de la Entidad, a través de un representante delegado por el responsable de cada una de las dependencias en mención, quien accesa la información durante el mes. Las Delegadas y Oficinas de la Institución definen sus propios indicadores bajo las instrucciones del Señor Superintendente Nacional de Salud teniendo en cuenta los recursos de la Entidad en materia tecnológica, ffsica, financieros y humanos, priorizando las necesidades de acuerdo a las Peticiones Quejas y Reclamos que son allegadas a la Institución. En los actuales momentos, ante los cambios señalados por el ente de control, e incorporados por la nueva normatividad, entre otras la Ley 1438 de 2011, se vienen evaluando las modificaciones que se deben estructurar al interior de la Institución, entre los que se encuentran precisamente los indicadores de gestión, en los que estamos de acuerdo' se deben Incluir un mayor número de indicadores misionales, es más, ya estos se encuentran diseñados por la Oficina Asesora de Planeación de la Superintendencia Nacional de Salud, con el concurso de las dependencias de la Entidad, los cuales deben ser revisados por el Señor Superintendente Nacional de Salud, para la correspondiente implementación de los mismos.

2.1.1.2 Evaluación del Sistema de Contrallnterno. Evaluación conceptual: El resultado obtenido, a través de los elementos establecidos en el Audite 4.0, ubicó a la SNS conceptualmente con un Sistema de Control Interno adecuado, considerando que los elementos de control existen y se aplican; sin embargo, es necesario mencionar los siguientes aspectos del el sistema.

22

CONTRAI.ORiA SH';:TQH

EVALUACiÓN

DELEGADA

SOCIAl

CONCEPTUAL

CUADRO 08 DEL SISTEMA DE CONTROL INTERNO

Ambiente de Control: la Entidad tiene establecida una estructura organizacional para atender los objetivos y funciones definidos en el Decreto 1018 de 2001. Sin embargo, en atención al reciente marco normativo (Ley 1438 de 2011) es necesario hacer los correspondientes ajustes a su estructura. Valoración del riesgo: la SNS dispone de un sistema de Gestión de Calidad que en desarrollo del mismo ha establecido mapa de procesos y de riesgos. Sin embargo, debido a los cambios que se han suscitado, algunos aspectos se encuentran desactualizados y/o no son suficientes. Actividades de Control: la Entidad tiene definidos los diferentes procesos misionales y de apoyo. Sin embargo, la capacidad operativa limitó la aplicación oportuna de algunos controles. Monitoreo: si bien están definidas algunas aéreas para la administración y monitoreo de los riesgos, como la Oficina de Planeación y Control interno respectivamente, se presentan limitaciones para el seguimiento total a cada uno de los procesos y actividades. Información y Comumcecion': la entidad no cuenta con interfaces entre sus aplicaciones financieras. Cuenta con un centro de cómputo complejo considerando aspectos como: criticidad de los servidores, cantidad de servidores, esquema de red, controles ambientales, mecanismos de seguridad de acceso instalados, mecanismos de respaldo de energía, entre otros. En la fase de ejecución, la evaluación operativa del Sistema de Control Interno, permitió concluir: La CGR evaluó algunos aspectos involucrados en cuatro (4) macroprocesos misionales y de apoyo, a saber: Atención en Salud, Financiamiento, Gestión Administrativa y Financiera, Gestión del Talento Humano, Mejoramiento de Competencias y el Bienestar del Talento Humano y Asesoría Jurídica, de los cuales fueron objeto de evaluación algunas actividades y 19 controles, relacionados con algunas líneas de auditoría, encontrando que algunos de los 'Tomado Informe Auditoria vigencia 2009 SNS.

23

CONTRALORIA Sl_,_:"_::P SOCIAL

DEl.EOADA

controles no son efectivos, suficientes, ni oportunos y/o desactualizados, que afectaron el desempeño institucional, lo que permitió determinar que los resultados de la Evaluación Operativa del Sistema de Control Interno da como resultado ineficiente. 2. 1. 1.3 Cumplimiento del Plan de Mejoramiento El Plan de Mejoramiento registra 20 hallazgos con acciones de mejoramiento y fecha de vencimiento a 31 de diciembre de 2010. Hallazgo 6: Cumplimiento y avance plan de mejoramiento la efectividad de las acciones (A)

y evaluación

de

Para trámite proceso administrativo sancionatorio. El informe de seguimiento al Plan de Mejoramiento presentado a la CGR por la Oficina de Control Interno el 28 de enero de 2011, registra un cumplimiento de 68.42% y nivel de avance del 15.24%. Para la CGR el nivel de cumplimiento fue del 65.68% y avance del 12.19%, debido a que algunas acciones no fueron desarrolladas oportunamente y en otros casos estas no fueron efectivas; entre las que se encuentran las correspondientes a los hallazgos 23 (vigencia 2005), 15 (vigencia 2008), 6, 26 Y 27 (vigencia 2009). Sobre el nivel de cumplimiento y avance es pertinente anotar lo que establece el parágrafo único del artículo 22 Resolución orgánica 5872 de 2007: ce •• Aquellos planes de mejoramiento cuyos niveles de cumplimiento sean igualo menor al setenta y nueve por ciento (79%), deben ser valorados en comité de evaluación sectorial de la Contraloría Delegada respectiva o del comité técnico de la Gerencia, a efecto de verificar si el porcentaje de avance representa un mejoramiento representativo en la gestión, caso en el cual también se debe considerar como un plan "en cumplimiento". de no ser así, dará lugar a la apertura de un proceso sancionatorio, de acuerdo a lo establecido en la Resolución Orgánica número 5554 de marzo 11 de 2004, o la disposición reglamentaria vigente, por parte de la Contra larra General de la República .

De otra parte aunque la OCI realizó verificación sobre el cumplimiento de las acciones de mejoramiento a 31 de diciembre de 2010, entre otros, a través del levantamiento de actas y de informes reportados por las áreas responsables de realizar las acciones, no se evidenció en algunos casos el seguimiento para medir la efectividad de las acciones de mejoramiento, por limitaciones de recursos de dicha oficina, generando riesgo de reportar acciones cumplidas sin que las mismas sean efectivas.

24

CONTRALORíA

DELEGADA

SECTO¡, SOCIAL

CUADRO 09 NIVEL DE CUMPLIMIENTO PLAN DE MEJORAMIENTO OCI vs CGR

Fuente.

Hallazgo No.

)i'igel1cia

23

2005

100%

0%

46

2007

0%

100%

15

2008

100%

0%

6

2009

100%

0%

Cálculo

Calificación

OCI

CalificaciÓn CGR

18

2009

0%

100%

26

2009

100%

0%

27

2009

100%

0%

de la Comisión

y Reporte

de la OCI de avance

y cumplimiento

del Plan de Mejoramiento

Las anteriores diferencias se explican por las siguientes razones: Hallazgo 23: el hallazgo está formulado en los siguientes términos: "Como resultado del proceso auditor y de las gestiones que venía realizando la Entidad, se logró identificar recursos pendientes por transferir en apuestas permanentes que ascienden a $42.087 millones, que datan desde 2001 y que no han sido aplicados en el sector salud con la oportunidad que determinan las normas vigentes". Analizadas las acciones de mejoramiento desarrolladas por la SNS la auditoria no evidencia que dichas acciones hayan sido efectivas (no subsanado), toda vez quelos informes y/o registros no indican que dichos recursos, o parte de los mismos, haya sido girados a la salud. De las cinco (5) loterías, dos (2) sociedades, un (1) sorteo y un (1) multijuego a que hacen referencia los registros, muestran que dos (2) de los mismos han sido liquidados, encontrándose los demás en proceso de liquidación. Hallazgo 46: se verificó la información reportada en la Cuenta Fiscal formato 1 Ingresos, con el informe de ejecución presupuestal de ingresos siendo consistente la información. Hallazgo 15: la SNS no tiene toda la información relacionada con saldos y liquidación de contratos del régimen subsidiado, debido a que según la propia entidad, pese a los requerimientos, más de 434 entidades territoriales no la reportaron. Adicionalmente, no se evidencian acciones de la SNS frente a los saldos y/o diferencias que pudieron surgir de estas liquidaciones. De otro lado no se observan avances sobre las acciones que haya emprendido la SNS frente a las entidades que no han realizado los reportes conforme a los requerimientos. Hallazgo 6: la OCI le dio un cumplimiento del 100%, pero para la CGR la acción de mejoramiento no fue cumplida, al encontrarse vigilados que habiendo

25

CONTR4LORIA DELEGADA OF SOCi.'l

seo:

reportado el cierre de actividades, aún en la vigencia 2010 se le remitió el cobro de tasa. Hallazgo 18: como acción de mejoramiento la SNS estableció la de ubicar los actos administrativos elaborados por el contratista e incorporarlos a los respectivos, relacionado con el contrato 148 de 2009. Se analizó la información aportada por Control Interno en el sentido en que la norma exige que para revocar las certificaciones se requiere el incumplimiento del 100% de los estándares tecnológicos-científicos y que las Entidades visitadas los cumplieran parcialmente y por lo tanto establecieron que era procedente un plan de mejoramiento. Teniendo en cuenta estos argumentos la CGR da por cumplida la acción de mejoramiento. Hallazgo 26: la OCI le dio un cumplimiento del 100% por cuanto el Grupo de Administración Financiera presentó las conciliaciones bancarias. Para la CGR el hallazgo no alcanzó el cumplimiento del 100% ya que al revisar el registro de causación tasa, en la vigencia 2010 tal situación persiste. Hallazgo 27: la OCI le dio un cumplimiento del 100%. Para la CGR no se dio cumplimiento debido a que en la vigencia 2010 se observan saldos contrarios a su naturaleza en la cuenta acreedores. A continuación se detallan los hallazgos con niveles de cumplimiento del 100% y los que registran 0% de cumplimiento a 31 de diciembre de 2010. HALLAZGOS

CUADRO 10 DEL PLAN DE MEJORAMIENTO, CON NIVELES DE CUMPLIMIENTO 100%, POR VIGENCIA Hallazgo Número

Vigencia

33

2007

46

2007

9

2008

10

2008

17

2008

22

2008

4

2009

18

2009

23 Fuente. Calculo de la CGR y Reporte

HALLAZGOS

DEL

2009 de la OCI de avance y cumplimiento

del Plan de MeJoramiento.

CUADRO 11 DEL PLAN DE MEJORAMIENTO CON NIVELES DE CUMPLIMIENTO 0%, POR VIGENCIAS Hallazgo Número

Vigencia

26

DEL

CONIR4LORiA StGTOI>

.'

DELEGADA

SOCIAL

I-Iall~go Número

Vigencia

23

2005

3

2007

2

2008

15

2008

2

2009

3

2009

6

2009

8

2009

26

2009

27

2009

Fuente: Cálculo de la CGR y reporte de la OCI de avance y cumplimiento

del Plan de Mejoramiento

La Entidad respondió entre otros que: En Noviembre 17/2010, la Contraloría General de la República emitió concepto con observaciones a la Propuesta del Plan de Mejoramiento Vigencia 2.009, de la Superintendencia Nacional de Salud y el 03 de diciembre de 2.010, la Entidad envió el Plan de Mejoramiento corregido y ajustado, conforme con las observaciones del Ente de Control. Finalmente el 28 de Enero de 2.011, la SNS radicó el Plan de Mejoramiento.

En relación con lo anterior la SNS debe tener en cuenta que las fechas establecidas para el cumplimiento de las acciones de mejoramiento fueron las fijadas por la Entidad y con base en estas se realizó la evaluación de las mismas con corte a 31 de diciembre de 2010. Respecto del pronunciamiento que debe hacer la CGR sobre la coherencia e integridad es pertinente anotar que el parágrafo 1 del artículo 12 de la Resolución 5872 de 2007 señala: " Si transcurndo este término, la Contraloría Delegada Sectorial o Gerencia Departamental respectiva, no emite su pronunciamiento, se entiende que el plan de mejoramiento los requerimientos de coherencia e integridad de la información".

cumple con

2.1.1.4 Gestión del Talento Humano A diciembre de 2010 la SNS contaba con 303 cargos de planta" y con 52 cargos de libre nombramiento y remoción. Adicionalmente, bajo la modalidad de contratación de prestación de servicios se contaba con 121 contratistas, aproximadamente. Participación de la mujer en cargos decisorios: la entidad disponía de catorce (14) cargos de alto nivel decisorio", de los cuales, según la SNS, cinco (5) fueron ocupados en el 2010 por mujeres, equivalente al 35.71 %. Porcentaje éste que se encuentra acorde a lo estableció en la Ley 581 de 2000, la cual establece un mínimo del 30%.

Del total de cargos de planta 122 eran de apoyo, equivalente al 40.26%. Un (1) Superintendente, un (1) Secretario General de Superintendencia, cinco (5) Superintendentes Delegados, cuatro (4) Directores de Superintendencia, dos (2) Jefe de Oficina y un (1) Jefe de Oficina Asesora Juridica. 5

6

27

CONTRAlORiA SlC"OI'

DELEGADA

SOCIAL

Gestión para desarrollar las competencias de talento humano: la SNS elaboró el Plan Institucional de Capacitación (PIC) 2010 en el cual estableció temáticas con el fin de desarrollar habilidades, conocimientos y actitudes tendientes a optimizar el uso de recursos en gestión integral y mejoramiento de procesos, habilidades gerenciales, sistemas de compra y contratación y control interno entre otros, que según comunicación 3-2011-007717 fueron ejecutados en el 2010. Hallazgo 7: Recursos pendientes de reintegrar a 31 de diciembre 2010 a la SNS del Convenio 2008 - 015 de 2008 (A)

de

Respecto del citado convenio se observaron tres (3) aspectos: No fue ejecutada la totalidad de los recursos del citado convenio, girados al Icetex; identificándose un saldo por ejecutar, según cálculos de la SNS por $37.8 millones", que no obstante haber transcurrido más de 18 meses de haber finalizado el convenio, no han sido reintegrados a la instancia correspondiente, debido a la falta de gestión oportuna para hacer claridad sobre la ejecución del convenio, debilidades en la supervisión y liquidación, lo que trajo como consecuencia que parte de los recursos no fueran aplicados para los fines previstos, con el riesgo de que la SNS tenga que recurrir a acciones adicionales para lograr el reintegro de los citados recursos. No se evidencia reporte de la ejecución financiera del convenio, ni la exigencia por parte de la SNS de dicha información, en donde se identifiquen los giros del Icetex a las distintas instituciones educativas o beneficiarios de tales recursos con cargo al convenio, lo que genera incertidumbre respecto a la realización de los pagos. Existe incertidumbre en relación con las deudas pendientes con instituciones educativas por los servicios prestados o de personas de la SNS beneficiarias con el convenio, por cuanto pese a que en dos (2) ocasiones se solicitó a la SNS área de Talento Humano, la entidad, no respondió a dichos requerimientos. 2.1.2. Gestión en los Recursos Públicos 2.1.2.1 Gestión Contractual En la vigencia 2010, la entidad suscribió 194 contratos por $13.529.3 millones.

r El monto tomado corresponde a los cálculos realizados por la SNS que incluye valores girados al ICETEX, para la educación formal y no formal, gastos de administración Fondo, Gastos Bancarios, rendimientos financieros difiriendo con el saldo reportado en el acta por ellCETEX el cual asciende a $35.4 millones siendo la diferencia según la SNS la correspondiente a los estudios de una funcionaria que según la SNS decidió suspender el programa que pensaba tomar por $2.5 millones.

28

CONTRALOFiíA SECTOf't

Dl!LEQAOA

SOCIAL

Se tomó una muestra de 26 contratos: once (11) interadministrativos, uno (1) de arrendamiento y catorce (14) de prestación de servicios por $6.894 millones, equivalente al 55.33%, del monto total de la contratación." Adicionalmente, se evaluaron dos (2) contratos de vigencias anteriores por $7.239.0 millones, a raíz de la comunicación dirigida a la CGR sobre presuntas irregularidades relacionadas con los Contratos 168 de 2008 y 151 de 2009. Hallazgo 8: Supervisión

de contratos

y/o convenios

(A_D)9.

Presunto alcance disciplinario Contratos 062, 070 Y 073 de 2010, por $399.9 millones, $1.004.7 millones, $490.5 millones, respectivamente, suscritos con Universidades. Para la ejecución de los contratos 062, 070 Y 073 de 2010, presuntamente hubo subcontratación, no obstante la prohibición expresa en cada contrato sin que se evidencie que la supervisión oportunamente haya puesto de manifiesto la situación de presunto incumplimiento de los respectivos contratos. Con base en los documentos aportados, se identifica que cada uno de los correspondientes supervisores hizo mención de la subcontratación. Sin embargo, los registros denotan que dicha advertencia fue realizada cuando la ejecución del contrato estaba próxima a culminar o ya había terminado. Con lo identificado pudo haberse contravenido lo establecido en el artículo 44 de la Resolución de la SNS 001346 de 2008. Además, se tiene que por los incumplimientos en los que incurran los contratistas la entidad contratante tiene la capacidad de ejercer la acción contractual (art. 87 CCA), en razón a la naturaleza o fuente contractual como lo son aquellos contratos de índole administrativa. Lo identificado en los citados contratos, trajo como consecuencia que la SNS no haya efectuado los desembolsos finales conforme a lo pactado en los contratos, existiendo controversia en torno a la subcontratación entre las instituciones educativas con las cuales la SNS suscribió los contratos, entre otras. Los registros de supervisión no muestran los pagos autorizados y realizados acumulados y saldos pendientes de pago por concepto del contrato. Expiden certificación, en que de de manera general indican que el contratista ha cumplido a satisfacción con el objeto del contrato con destino al Grupo de Administración Financiera para efectos de pago, acompañado de un formato Algunos de los contratos fueron suscritos con vigencias futuras: el cálculo de la muestra se basó en el valor del contrato con ~resupuesto de la vigencia 2010. (A-D) Hallazgo Administrativo con presunta incidencia Disciplinaria. 8

29

-o-

CONTRA1.0níA ~EG

DELEGADA

SOCIAL

diligenciado, en el que aparece casilla de "Giros realizados", pero no los describen (Contratos 62, 70 Y 73 de 2010. entre otros,) Adicionalmente, algunos de los informes de supervisión no se encuentran en los expedientes contentivos del respectivo contrato. Situaciones originadas porque los controles aplicados no son efectivos, lo que genera riesgos de que no se apliquen oportunamente los correctivos, investigaciones y/o sanciones correspondientes, riesgo de pérdida de control sobre los pagos realizados y pendientes entre otros. Respuesta de la entidad: Adicionalmente, de la Oficina de Contratación de la Superintendencia Nacional de Salud, a través del NURC 3-2011-012401 envío a la Oficina Jurídica de esta Entidad, los contratos inter administrativos en cuestión, con sus respectivos informes y soportes, para que inicie las respectivas acciones contractuales a que haya lugar ante la jurisdicción contenciosa administrativa, toda vez que al no estipularse en ninguno de estos convenios cláusulas exorbitantes, a la luz del Parágrafo del arto 14 de la Ley 80, la Supersalud quedó despojada de la facultad de imponer medidas sancionatorias contractuales. Con el fin de subsanar las deficiencias respecto de la adecuada supervisión de los contratos celebrados por la Superintendencia Nacional de Salud, la administración ha implementado como acción correctiva capacitación continuada sobre las responsabilidades que implican dicha labor, para lo cual, desde el día 24 de junio de 2011 la Veeduría Distrital experta en el tema, dictó una conferencia, sobre las responsabilidades y obligaciones de los Supervisores e Interventores en concordancia con los normas consagradas en el Estatuto Anticotrupcicn, próximo a convertirse en Ley de la República. Adicional a lo anterior, y consecuente con lo expuesto, se debe precisar y reiterar que en relación con el contrato 073 de 2010 el actual supervisor asumió la interventorla en la etapa final del contrato, lo que exige que para el informe final, que conforme el contrato debe ser un consolidado de toda la ejecución contractual, se analice detenidamente lo ocurrido durante todo el periodo de ejecución. Ya existfa una certificación de cumplimiento hasta el quinto pago y precisamente dada la complejidad de revisar la totalidad de la ejecución para efectos del informe final que debería acompañar el eventual sexto pago, solo se evidenció el presunto incumplimiento en esta etapa posterior al recibo final del contrato. Desde el momento en que se evidenció el presunto incumplimiento, el supervisor consideró necesario informar a la SecretarIa General de lo hallado, según consta en memorando NURC 3-2011-003061. Igualmente, dada la complejidad del tema habida cuenta que existten certificaciones de recibido a satisfacción hasta el 80% de su ejecución, se procedió a la revisión del total de las auditorías y posteriormente a solicitar el apoyo institucional en el área de contratación. Con soporte en lo anterior, mediante el NURC 2-2011-041419 del 23 de junio de 2011, se dio trámite para efectos de permitir al contratista esgrimir sus argumentos o presentar las pruebas que considere pertinentes.

30

CONTRA1.0RiA St;:C'tQI; SOCIAL

DELEQADA

Aunque en su respuesta, la Entidad entra en explicaciones sobre gestiones adelantadas, no controvierte de fondo lo observado por este ente de control, razón por la cual el hallazgo se mantiene. 2.1.2.2 Gestión Presupuestal y Financiera Evaluación Presupuestal A continuación se describen algunos aspectos presupuestales de la vigencia 2010. PRESUPUESTO

CUADRO 12 DE INGRESOS VIGENCIA 2010

(Cifras expresadas en millones de pesos) Presupuesto Ejecutado

Porcentaje de Ejecución

(Recaudo efectivo

(Presupuesto Ejecutado /

Vigente)

acumulado)

Presupuesto Definitivo)

2.553.0

968.7

37.94%

Recursos de Otras Fuentes

46.503.6

42.193.5

90.73%

Total

49.056.6

43.162.2

Presupuesto Definitivo

Recursos

del

Presupuesto

(Aforo

General de la Nación

..

Fuente: Informe Ejecución

Presupuestallngresos

EJECUCiÓN

SNS 2010 .

CUADRO 13 PRESUPUESTAL DE GASTOS VIGENCIA 2010 (Cifras expresadas en millones de pesos)

Presupuesto Definitivo

Descripción

Funcionamiento Inversión

Presupuesto Ejecutado

Porcentaje de Ejecución (Presupuesto Ejecutado / Presupuesto Definitivo)

42.203.5

29.913.0

70.87%

6.853.0

3.942.2

57.76%

O

Servicio de la Deuda

49.056.5

Total ..

Fuente: Informe Ejecución

EJECUCiÓN

Presupuestal

33.862.2 Gastos SNS 2010 .

CUADRO 14 DEL REZAGO PRESUPUEST AL DICIEMBRE 2009- 2010 (Cifras expresadas en millones de pesos)

Descripción

Reservas Presupuesta les

Rezago Presupuestal al

Ejecución del Rezago Presupuestal

Vigencias

cierre de 2009

de 2009 (Pagos)

expiradas

2.659.1

129.2

2.873.8

31

CONTRALORIA SI;_r.:'CF SOCIAl

Cuentas

por Pagar

Total Fuente. Informe Ejecución

1.597.2

1.539.1

40.2

4.471.0

4.198.2

169.4

Rezago Presupuestal

CIERRE PRESUPUESTAL

DEL.EGADA

SNS.

CUADRO 15 - CONSTITUCiÓN DEL REZAGO PRESUPUESTAL DICIEMBRE DE 2010 (Cifras expresadas

en millones

Descripción

Reservas

Cuentas

A 31 DE

de pesos)

Rezago Presupuestal

al cierre de 2010

1.910.4

Presupuestales

por Pagar

1.813.5

Total

3.723.9

Fuente

Informe

Rezago Presupuestal

SNS.

Hallazgo 9: Recursos recaudado en el 2010 para Fondo Anticorrupción Sector Salud (A)

del

Con el Decreto 126 del 21 de enero de 2010 se creó el Fondo Anticorrupción del Sector Salud como un fondo de la SNS, financiado con las multas impuestas por la Superintendencia, los aportes que se le asignen en el Presupuesto General de la Nación, las donaciones, los recursos provenientes de cooperación internacional, las inversiones que se efectúen y los demás ingresos que de acuerdo con la ley, aquel esté habilitado. Para el Fondo, la SNS en la vigencia 2010 recaudó $5.174.2 millones, los cuales no fueron ejecutados por cuanto el Decreto fue declarado inexequible, afectando el desarrollo de algunos convenios suscritos por la SNS para fortalecer la IVC,. Del monto total recaudado el Fosyga alcanzó a transferir $2.330.7 millones, el resto provino de multas impuestas por la SNS. Se observa que la SNS no realizó la respectiva depuración y/o devolución de dichos recursos a las instancias correspondientes, por cuanto no tiene claridad sobre la aplicación o devolución de estos dineros en razón a que los mismos fueron incorporados en el presupuesto de ingresos de la SNS vigencia 2010. Hallazgo 10: Constitución Inversión (A-O)

Reserva

Presupuestal

Con presunta incidencia disciplinaria. •

Rezago presupuestal por funcionamiento 2010

32

Funcionamiento

e

CONTRAlORiA

sec-o»

OELEGADA

SOCIAL

La apropiación definitiva fue por $42.203.6 millones de los cuales $8.202.5 millones correspondieron a transferencia, de manera que el presupuesto de funcionamiento, sin incluir transferencia, ascendió a $34.001.0 millones. Teniendo en cuenta lo establecido en el Decreto 1957 de 2007, en la vigencia 2010 el monto de la reserva presupuestal para la SNS no debía superar $680.02 millones, ($34.001.0 millones X 2%)/100. Sin embargo, el total de reserva presupuestal por funcionamiento fue por $766.15 millones. •

Rezago presupuestal por Inversión 2010

Con apropiación definitiva por $6.853 millones. Teniendo en cuenta el referido Decreto, el monto de la reserva presupuestal por inversión constituida a 31 de diciembre de 2010 no debía superar $1.027,95 millones. Sin embargo, fue constituida en $1.144.22 millones. El artículo 2 del Decreto 1957 de 2007, establece de conformidad con lo previsto en el artículo 9° de la Ley 225 de 1995 y el artículo 31 de la Ley 344 de 1996. en cada vigencia, el Gobierno Nacional reducirá el presupuesto en el 100% del monto de las reservas presupuestales constituidas sobre el presupuesto del año inmediatamente anterior, que excedan el 2% de las apropiaciones de funcionamiento y el 15% de las apropiaciones de inversión del presupuesto de dicho año. Por último la SNS respondió que

u ••• Siendo conscientes de que los topes se pasaron por una mínima diferencia cada una, y teniendo en cuenta que todas las Reservas obedecen a procesos contractuales llevados en su oportunidad que por alguna razón no se recibió el bien y servicio o no se contó con el informe del interventor a tiempo, no se tuvo más opción que constituir el rezago como reserva, con el fin de garantizar el pago de las obligaciones contractuales adquiridas. Por lo anterior se revisará el procedimiento y se evaluará y fortalecerá el proceso de planeación y ejecución presupuesta/. n

Dado que el órgano competente en la materia es el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, se surtirá trámite ante la citada entidad, para lo de su competencia. Por presentarse un presunto incumplimiento normativo, se surtirá el trámite ante la instancia correspondiente. En respuesta del 30/06/2011 la Superintendencia Nacional de Salud indicó, entre otros que el rezago, "corresponde a contratos celebrados con las Universidades Nacional (Contrato No 62) , Universidad Nacional a Distancia UNAD (Contrato No. 76), Universidad del Valle (75 y 79), Y Universidad de la Guajira(70) , que a Diciembre 31 de 2.010 los supervisores no reportaron el cumplimiento del objeto contractual, ante lo cual para el Grupo de Administración Financiera al no haberse generado la obligación contractual de efectuar un pago, no podía registrarse como una cuenta por pagar presupuestal."

Como bien lo manifestó la entidad, el no contarse con la totalidad de los documentos soportes legales (facturas, informes del supervisor y/o interventor,

33

((/~ \\_

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CONTRALORíA

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CONTRALORIA Sl'-G'GP ~;OCIAl

DELEGADA

entre otros), no permite constituir la cuenta por pagar y en consecuencia, cumplirse los requisitos para la constitución del rezago presupuestal, constituye con el fin de proteger cualquier incumplimiento contractual en pagos que como contratante debía realizar, de manera que en el tema contabilización no se observa que se haya actuado de forma indebida.

al se los de

Sin embargo, las reservas presupuestales por los contratos 62, 70, 75, 76 Y 79 de 2010 efectivamente fueron las que incidieron en se sobrepasara el tope máximo establecido, ya que la reserva por estos contratos ascendió $1.128.4 millones frente a un total de $1.144.22 millones, no obstante que los mismos fueron suscritos en enero de 2010. Hallazgo 11: Rezago Presupuestal •

para Contratos

(A)

Contrato 221 de 2009

El valor inicial del contrato fue por $186.0 millones, de los cuales $96.5 millones correspondieron a la vigencia 2009 y $89.5 millones vigencia 2010, con vigencia futura. Según copia del Acta Modificatoria del citado contrato 10, modificaron el valor del contrato, quedando en la suma de $138.3 millones (del Presupuesto de la vigencia 2009 la suma de $48.7 millones y con cargo a la vigencia 2010 la suma de $89.5 millones, cupo vigencia futura). De acuerdo con los registros, en el 2009 pagaron al contratista $18.2 millones y constituyeron una cuenta por pagar a 31 de diciembre de 2009 por $30.5 millones. La SNS respondió que el le realizó un del contrato $30.542.220 de diciembre solicitarse el

"valor inicial para la vigencia 2009 fue de $96.509,980, al cual se pago por valor de $18.207.769 pesos y un Acta Modificatoria que reduce el valor por $47759.989 Y una liquidación de dos (2) pesos, lo cual arroja un saldo de valor que quedó constituido en cuentas por pagar del rezago de 2010. Como a 31 de 2010 este pago no se hizo fenece y queda como vigencia expirada en caso de mismo por parte del interventor"

Si se tiene en cuenta el acta modificatoria y el pago realizado en la vigencia 2009 frente al monto constituido en cuenta por pagar, se observa que existe coherencia respecto al valor correspondiente a la vigencia 2009. Sin embargo, no resulta coherente lo que se registra en el Comprobante de Ordenación de Pago 1512 del 30 de diciembre de 2009 en el que se autoriza pago al contratista por $18.2 millones y a su vez se indica que el saldo pendiente de pago es por $167.8 millones, es decir, que con esta orden de "En la AZ facilitada a la CGR se encuentra copia del Acta modificatoria, pero sin la firma del contratista y las pójzas de cumplimiento 18001007220 del 9/11/2009) que se encuentran en la AZ se refieren al valor del contrato por $186,0 millones y la misma póliza con fecha de solicitud de junio de 2010 hacen referencia al valor del contrato en $275.6 millones.

34

CONTRAlORiA SECTcr

DELEGADA

SOCIAL

pago, el valor del contrato sigue siendo el inicial por $186.0 millones. Monto éste que igualmente, es referenciado en algunas certificaciones del interventor en la que establece que el valor del contrato es $275.6 millones ("186.059.960 + 89.54Q,980 = $ 275.609.940"); monto que incluye la adición del 4 de junio de 2010 PO! $89.5 millones. (El subrayado es nuestro). Así las cosas, la cuenta por pagar fue constituida teniendo en cuenta el valor del contrato por $138.6 millones (de los cuales $48.7 millones correspondieron a la vigencia 2009) pero el comprobante de ordenación de pago y certificaciones del interventor del contrato, indican que el valor del contrato fue por $186.0 millones ($96.5 millones de la vigencia 2009 y $89.5 millones vigencia 2010), establecidos en el contrato inicial sin modificatoria. Situación que genera incertidumbre sobre el valor que debió constituirse como rezago presupuestal, debido a la falta de coherencia en la información y de claridad y precisión en las certificaciones del contratista sobre los montos autorizados y pagados a la fecha de la expedición de la certificación y saldos pendientes de pago y además por la falta de oportunidad de los reportes de informes de interventoría , como se evidencia en el memorando 3-2010-027305 del 17 de diciembre de 2010 proferido por la Coordinación Grupo de Contratación Bienes y Servicios al Interventor del Contrato en el que solicita "el informe final de interventor{a en el cual debe informar cual fue el valor total ejecutado, los saldos que a la fecha están penciientes ... ", máxime si se tiene en cuenta que el plazo de ejecución del

contrato -era hasta el 5 de septiembre de 2010. •

Ejecución

presupuestal

de gastos. Rubro de Inversión.

Proyectos en ejecución en la vigencia 2010: Para ejecutar cuatro (4) proyectos hubo una apropiación definitiva por $6.853 millones, de los cuales comprometieron a 31 de diciembre de 2010 la suma de $3.949.1 millones, equivalente al 57,63% respecto al total de recursos, como se detalla en el siguiente cuadro: PROYECTOS (Cifras

en millones

CUADRO 16 EN EJECUCiÓN EN EL 2010, RUBRO DE INVERSiÓN

de pesos) APROPIACION DEFINITIVA

PROYECTO 1.

2. 3. 4.

COMPROMISOS ACUMULADOS

ANALlSIS SEGUIMIENTO Y EVALUACION DE LA ESTf .••BILlDAD FINANCIERA, ECONOMICA Y SOCIAL DEt.SGSSS E IMPLEMENTACION DISENO E IMPLANTACION DEl.SISTEMA NACIONAL DE IVC PARA EL SGSSS

1.350.1

880.0

1.975.8

1.186.5

DISENO IMPLANTACION E IMPLEMENTACION DEL SISTEMA DE INFORMACION PARA LA SNS SISTEMA DEL EVALUACION CONTROL Y OBLIGATORIO DE GARANTIA DE CALlDADEN EL SGSSS A NIVEL NACIONAL

2.519.7

878.1

1.007.5

1.004.7

6.853.0

3.949.2

TOTAL .. Fuente. Informe de ejecución presupuestal de gastos 2010 .

35

CONTRAlORIA $L'.::' ;-_::f' 5C1CIAl

DELEGADA

La baja ejecución del proyecto referenciado en el cuadro anterior con el No. 1, se debió a la no realización de la contratación de los estudios de mercado previstos en $470. O millones debido a que fueron suprimidos por la Ley 1393 de 2010. La baja ejecución del proyecto referenciado bajo el No 3, obedeció de una parte a que el proceso para la contratación de interventoría a las concesiones del chance fue declarado desierto mediante Resolución 1547 del 10 de septiembre de 2010 y por la otra porque la actividad de "Auditorias Medicina Prepagada y Reg Contributivo" prevista en $934.7 millones no fue ejecutada; por cuanto para la SNS se presentaron dudas sobre la pertinencia del objeto a contratar, concluyendo por tanto que no existían las suficientes garantías para la correcta ejecución de estos recursos asignados durante la vigencia 2010. Hallazgo 12: Proyecto adquisición

de la sede para la SNS (A-O)

Con presunto alcance disciplinario. La CGR identificó que para el proyecto de adquisición de la sede, inmueble de propiedad del Instituto de Se~uros Sociales - ISS ubicado en la Transversal 42 No. 26-91 CAN, Bogotá, O,C 1, la SNS desembolsó en el 2008 aIISS, $4.000.0 millones producto de la Promesa de Compraventa; promesa que fue reversada, según documentos, por el grave deterioro de la edificación y de vicios redhibitorios u ocultos que registran las estructuras y porque su rehabilitación para los fines y destinación requendos son inviables desde el punto de vista económico, entre otros. Sin embargo, a

mayo de 2011, la SNS no contaba con sede propia, ni disponía de los recursos que fueron entregados en su momento, existiendo en la actualidad una demanda contra el ISS para que los mismos sean devueltos con los correspondientes rendimientos financieros. En la actualidad, la sede de la SNS se tiene a través de un contrato de arrendamiento por $1.775.9 millones por el término de once (11) meses, con el cual no se logra evidenciar que la entidad haya una solución satisfactoria a las condiciones y necesidades de espacio. La anterior situación se atribuye a la falta de planeación y deficiencias en la evaluación técnica, actuaciones que presuntamente no se surtieron en la debida forma en el 2007 y 2008, lo que pudo haber sido contrario a lo que establecido en las leyes 80 de 1993, y 1150 de 2007 y los decretos 2170 de 2002, en lo relacionado con los principios de economía y responsabilidad, en la etapa precontractual, en especial en cuanto a la conveniencia, definición, soporte técnico y económico, y los riesgos implícitos en la contratación.

" El proyecto contempló edificación de 6.000 16 446m2. área de parqueadero 3.700 m2.

m2

y en la promesa

de compraventa

36

se consignó

área total de 7.937,50

m2, construida

CONTRAL.ORíA SECTor. SOCIAL

DEL.EGADA

Por último, se advierte la importancia que tienen los antecedentes que dieron origen para la no ejecución del proyecto a fin de que sean elementos de juicio para la toma de decisiones en esta materia. La SNS respondió entre otros que la planeación de la adquisición de la sede de la Entidad se llevó a cabo en el ailo 2.007, para ser ejecutado el presupuesto en la vigencia 2.008. Sin embargo, al detectar el señor Superintendente Nacional de Salud del momento, basándose en el concepto emitido por la Directora General del Presupuesto Público Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y por el Director de Inversiones y Finanzas Públicas del Departamento Nacional de Planeación, y al constatar que existía diferencia a favor de la Entidad entre el metraje aprobado y el efectivamente comprometido en Promesa de Compraventa, se decidió rescindir de común acuerdo el contrato de promesa de compraventa suscrito, procediéndose a llevar el asunto al Comité de Conciliación de la Entidad, el cual aprobó celebrar conciliación con la mencionada Entidad. En relación con la respuesta de la entidad, es importante anotar que si bien las razones esbozadas anteriormente hicieron parte de las justificaciones para rescindir la negociación, del análisis de la información se evidencia que existieron otras razones determinantes, expuestas en comunicación proferida por la Jefatura de la Oficina Asesora Jurídica de la SNS en donde se hace mención a que" ... se constató que la estructura interna del mencionado edificio es la de un hospital o clínica y que en nada resultaría adecuada para el funcionamiento de las oficinas administrativas de la Superintendencia. Pues para hacerlas funcionales y operativas, había necesidad de rehacer esa estructura interna, lo que se traduce en mayores costos .. "

Vigencias futuras A la SNS le fueron aprobados cupos de vigencias futuras en el 2009 y 2010, como se muestra en el siguiente cuadro.

VIGENCIAS

CUADRO 17 FUTURAS APROBADAS POR EL MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PÚBLICO, 2009 Y 2010. (Cifras en millones

VIGENCIA EN QUE FUERON APROBADAS

REFERENCIA APROBACION

2009

1-2009-001726

2010

1-2010-058303

2010

1-2010-058303

2010

PE

2010

Fuente:

1.644.5 4.201.1 SUBTOTAL $5.845.7 103.0

106.1

2.068.8

POR

copra oñcios de aprobación

y convenio

2012

1.794.0 4.583.0 SUBTOTAL $6.377.7

1-2010-063567 Y 12010-069580 -2010-063567 Y 12010-069580

2010

2011

246.4 Y 449.9 1.269.5. SUBTOTAL $1.965.8

1-2009-014943

TOTAL VIGENCIA

de pesos)

ICETEX

2010.

37

6.483.8

5.845.7

CONTRAl.ORíA OELEGADA 3f'r:"GP SOCIAL

Hallazgo 13: Reportes sobre utilización de cupos anuales autorizados para asumir compromisos de vigencias futuras (A) No se evidencia reporte oportuno al Ministerio de Hacienda y Crédito Público de la información sobre la utilización de los cupos autorizados para asumir compromisos de vigencias futuras. Sobre el particular la entidad aportó un correo del 17 de marzo de 2010 en el que se registra un reporte, por fuera de los términos establecidos. Situación originada por las debilidades en los mecanismos de control en la generación y reportes de información, lo cual genera riesgos de utilización de recursos de vigencias futuras caducados y de control en la ejecución de estos recursos. Sobre el particular la entidad respondió entre otros, que "... Mediante correo electrónico dirigido a la asesora encargada de la Superintendencia en el Ministerio de Hacienda el 17 de marzo de 2011, se le informa, en cuadro que se anexa, cuáles fueron los valores utilizados por la Superintendencia de los cupos de vigencia futuras aprobados por los años 2011 y 2012. Aunque la SNS no comparte el hallazgo, es pertinente anotar que el artículo 4 de la Resolución 011 del 6 de agosto de 1997 del Consejo Superior de Política Fiscal, es claro en establecer que se deberá reportar antes del 31 de enero de cada año la utilización de los cupos autorizados a la Dirección General del Presupuesto Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Públicó; no de varias vigencias y posterior a la fecha señalada, como se desprende de la respuesta. Evaluación Contable Hallazgo 14: 120309 Inversiones (A) Referente a las inversiones en Títulos Clase B con saldo a 31 de diciembre de 2010 por $37.753.9 millones, se evidenciaron las siguientes situaciones: •

El Decreto 1525 de 2008 del Ministerio de Hacienda y Crédito Público en su artículo 61 establece: "Las inversiones a que se refiere el presente decreto deberán estar valoradas y contabilizadas a precio de mercado"; por su parte, el Régimen de Contabilidad Pública Titulo 1 Procedimiento Contable para el reconocimiento, revelación de las inversiones numeral 6- Actualización de Inversiones con fines de política, señala que las mismas se deben actualizar con base en la tasa interna de retorno según las metodologías adoptadas por la Superintendencia' Financiera; sin ernbarqo, la Superintendencia Nacional de Salud realizó la valoración a precios de mercado.

38

CONTRAI.ORiA SEC,QP

DEL.EGADA

SOCIAL

Ahora bien, teniendo en cuenta que la tasa interna de retorno maximiza la inversión y la valoración a precios de mercado tiene como objetivo calcular, registrar y revelar el precio de intercambio al cual un activo podría ser negociado en una fecha determinada, de acuerdo con sus características particulares, pero por ser de tipo transitorio puede conducir a reversar las valoraciones dependiendo de las fluctuaciones de las tasas de interés, por lo tanto se debe aclarar la metodología para su valoración. La Superintendencia en respuesta dada a la CGR manifiesta: "Con el propósito de revisar la aplicación de la Resolución 205 del 25 de mayo de 2008, la Superintendencia Nacional de Salud, elevará consulta a la Contaduría General de la Nación a fin de determinar si se requiere ajustar los procedimientos" •

Si bien se tiene establecido un manual de procesos y procedimientos para la compra y venta de las inversiones, el mismo no recoge la totalidad de las políticas señaladas en el artículo 31 del Decreto 1525 de 2008 en cuanto planeación financiera, riesgo, rentabilidad y liquidez entre otros, situación que se evidencia en la respuesta dada a la CGR con Memorando 3-2011005414 del 15/03/2011 donde señalan que esta Resolución fue objeto de u ...

revisión conjunta ... Con el fin de ajustar los procedimientos

•

al manejo actual.

,.

Se presentan diferencias en cuanto al valor de las ventas de títulos reflejadas en el auxiliar de la cuenta 120309 Inversiones - Títulos de Tesorería respecto a la información suministrada por pagaduría por concepto de ventas de TES:

CONFRONTACiÓN

CUADRO 18 LIBRO AUXILIAR INVERSIONES

VS. REPORTE VENTA TES

(Cifras expresadas en millones de pesos) ......---~ECHA

OPERACiÓN

REGISTROS SEGÚN AUXILIAR 120309 INVERSIONES (Crédito

REPORTE VENTA TES 10.601.4

07/01/2010

10.601.4

04/02/2010

9.577.6

9.577.6

09/04/2010

4.609.B

4.557.3 3.740.9

24/06/2010

3.633.4

24/0B/2010

2.335.7

22/12/2010

5.037.7

4.690.8

35.795.8

35.410.9

TOTAL VENTA DE TES

2.247.6""

384.9

OIFER:~NCIA

Fuente: Información suministrada por Pagaduria de la SNS. 'Valor que es consistente con el reportado en el Boletín Diario de Caja 158 del 24/08/2010

En respuesta dada mediante oficio 2-2011-024073 del 25/04/2010 la Entidad manifiesta: "En la tesorería de la Superintendencia, se registra el portafolio de inversiones en los boletines diarios de caja a Costo Actual y a Costo de Mercado. La información suministrada a la comisión auditora es un papel de trabajo del Grupo de Tesorería, con el fin de controlar el portafolio. La informaCión oficial y por tanto válida sobre el movímiento de los títulos de TES, se refleja en los Boletines Diarios de Caja. Por lo tanto, no se considera válida la observación realizada por la comisión de la auditoría. teniendo en cuenta que los datos reflejados, no provienen de la fuente principal de información, si no de uno de los papeles de trabajo del Grupo de Tesorería".

39

CONTRALORiA

se.e

GI'

DELEGADA

SOCIAL

Sobre las características cualitativas de la información Contable Pública del Plan General de Contabilidad Pública, se tiene: "106. Verificabilidad. La información contable pública es verificable cuando permite comprobar su razonabilidad y objetividad 6' través de diferentes mecanismos de comprobación", de tal forma que todos los insumas o-reqistros extracontables que se generen en cada una de las dependencias deben permitir confirmar o acreditar la procedencia de los datos registrados, las transacciones o los hechos y operaciones revelados en la contabilidad. •

En las ventas realizadas en la vigencia 2010, se observa que la liquidación anticipada de los títulos para atender compromisos de gastos, no se efectuó dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a la liquidación de la inversión; conforme lo establece el artículo 4 del Decreto 1525 de 2008, como se detalla en el cuadro siguiente: CUADRO 19 VENTA TES VIGENCIA 2010 (Cifras expresadas FECHA DE VENTA

en millones

VALOR

DE

LA VENTA

de pesos)

SALDO DE LA

CONCEPTO

CUENTA cr,

BANCARIA "

..

09/04/2010

4.663.7

4.600.2

SALDO DE LA CUENTA

126-036897-57

CONTRIBUCION

AL 1