POLICÍA NACIONAL Dirección General
INSTRUMENTOS PARA LA GESTIÓN TERRITORIAL DE LA CONVIVENCIA Y LA SEGURIDAD CIUDADANA
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PROGRAMA DEPARTAMENTOS Y MUNICIPIOS SEGUROS
INSTRUMENTOS PARA LA GESTIÓN TERRITORIAL DE LA CONVIVENCIA Y LA SEGURIDAD CIUDADANA
Cartilla N° 2
Bogotá, D. C., junio de 2011
INSTRUMENTOS PARA LA GESTIÓN TERRITORIAL DE LA CONVIVENCIA Y LA SEGURIDAD CIUDADANA Policía Nacional, Primera edición enero de 2005, Segunda edición agosto 2005, Tercera edición noviembre de 2006, actualizada y ampliada, Cuarta edición diciembre de 2008 y Quinta edición junio de 2011 actualizada. Doctor
JUAN MANUEL SANTOS CALDERÓN Presidente de la República
Doctor
RODRIGO RIVERA SALAZAR Ministro de Defensa Nacional
General
ÓSCAR ADOLFO NARANJO TRUJILLO Director General Policía Nacional
Mayor General
RAFAEL PARRA GARZÓN Subdirector General Policía Nacional
Mayor General
ORLANDO PÁEZ BARÓN Inspector General Policía Nacional
Brigadier General
JOSÉ ROBERTO LEÓN RIAÑO Director de Seguridad Ciudadana
Brigadier General
JANIO LEÓN RIAÑO Jefe Oficina de Planeación
Coronel
LEÓN GUILLERMO BARÓN CALDERÓN Jefe Oficina Comunicaciones Estratégicas
Teniente Coronel
LUIS CARLOS HERNÁNDEZ ALDANA Coordinador Programa DMS
Textos:
CLAUDIA PATRICIA GÓMEZ ROJAS Asesora Programa DMS
GRUPO DE IMPRESOS Y PUBLICACIONES Oficina de Comunicaciones Estratégicas
Web: www.policia.gov.co E-mail:
[email protected] Teléfonos: (1) 3159000 exts. 9775 - 9509 Bogotá D. C.
Este documento hace parte integral de la Serie de Cartillas del Programa DMS y tiene como objetivo principal dar a conocer a las autoridades político-administrativas y al personal de policía las funciones y competencias que tienen en la gestión territorial de la convivencia y la seguridad ciudadana. No olvide, todos los documentos de la serie de cartillas del Programa DMS son documentos de consulta permanente para las autoridades, que también se encuentran publicados en la página web del Programa: www.policia.gov.co link Programa DMS. Nota: En las tres primeras ediciones se incluyen algunos aportes del Señor Hugo Acero Velásquez.
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CONTENIDO
Pág.
INTRODUCCIÓN.........................................................................................................................4 OBJETIVO Y CONTENIDOS DEL DOCUMENTO.................................................................8 1. INSTRUMENTOS....................................................................................................................9 1.1. Consejos de Seguridad........................................................................................................... 9 1.1.1. Marco legal y funciones............................................................................................... 9 1.1.2. ¿Quiénes forman parte de los Consejos de Seguridad?................................. 9 1.1.3. Funciones de los Consejos de Seguridad............................................................12 1.1.4. Periodicidad y manejo de los Consejos de Seguridad....................................13 1.1.5. Beneficios para la gestión de la seguridad..........................................................14 1.2. Comités Territoriales de Orden Público............................................................................16 1.2.1. Marco legal y funciones..............................................................................................16 1.2.2. ¿Quiénes forman parte de los Comités Territoriales de Orden Público?..........16 1.2.3. Funciones de los Comités Territoriales de Orden Público.............................17 1.2.4. Periodicidad y manejo de los Comités Territoriales de Orden Público........ 17 1.3. Fondos Cuenta Territoriales de Seguridad y Convivencia Ciudadana (FONSET)........18 1.3.1. Marco Legal.....................................................................................................................18 1.3.2. ¿Qué son los FONSET de las entidades territoriales?......................................18 1.3.3. ¿De dónde provienen los recursos de los FONSET?.......................................18 1.3.4. Fondo Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana (FONSECON).........20 1.3.5. Aspectos a tener en cuenta......................................................................................21 2. ELEMENTOS DE PLANEACIÓN.......................................................................................23 2.1. Consideraciones Iniciales.......................................................................................................23 2.2. Algunas definiciones convenientes....................................................................................23 2.3. Objetivos, estrategias, líneas de acción y otros aspectos..........................................23 2.4. Posibles líneas de acción en un Plan Integral de Convivencia y Seguridad Ciudadana..........................................................................................................25 BIBLIOGRAFÍA............................................................................................................................31
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INTRODUCCIÓN
En el marco de la política de “Defensa y Seguridad Democrática 2002-2012”, el Programa Departamentos y Municipios Seguros (DMS) desde marzo del año 2004, ha trabajado para fortalecer la gobernabilidad local en asuntos de convivencia y seguridad ciudadana, bajo el liderazgo de los Gobernadores y Alcaldes, que con las demás autoridades locales de seguridad, policía y justicia que deben asumir, de manera coordinada, integral y preventiva, la gestión en la materia. El Programa DMS es liderado por la Dirección General de la Policía Nacional, en asocio con el Ministerio del Interior y de Justicia, ha contado con el apoyo técnico y financiero de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID), la Oficina de Asuntos Narcóticos de la Embajada de los Estados Unidos (NAS), así como de otras agencias del Estado colombiano, entre las que se destacan la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional. El Programa fue concebido como una estrategia de trabajo que busca: •
Lograr que las autoridades político-administrativas (Gobernadores, Alcaldes, Diputados, Concejales, entre otros) el personal de la Policía Nacional, la Fiscalía General de la Nación, las Fuerzas Militares, el DAS, entre otras, conozcan y den cumplimiento a la normatividad vigente a nivel nacional para la gestión territorial de la convivencia, la seguridad ciudadana y el orden público.
•
Promover que las autoridades político-administrativas y la ciudadanía, de manera coordinada e interinstitucional, diseñen, ejecuten y hagan seguimiento a los Planes Integrales de Convivencia y Seguridad Ciudadana (PICSC).
•
Incluir en la agenda local de todos los departamentos y municipios del país los temas relacionados con la convivencia y la seguridad ciudadana, de forma tal, que sean objeto de política pública y se les asignen recursos que garanticen la sostenibilidad de las acciones desarrolladas.
Colombia es uno de los pocos países en América Latina en donde claramente están consignadas en la Constitución Política y en diferentes leyes y decretos reglamentarios las funciones y competencias en materia de convivencia, seguridad ciudadana y orden público, tanto de las autoridades político-administrativas y de Policía, así como de las agencias del Estado que conforman la Fuerza Pública. Pese a lo anterior, las acciones que se desarrollaban por parte de las autoridades en muchas jurisdicciones carecían de una articulación clara y de un hilo conductor que permitiese que todos trabajaran bajo los mismos parámetros de eficiencia, eficacia, sostenibilidad, y coordinación. No funcionaban los Consejos de Seguridad como espacios de coordinación interinstitucional y no se asignaban recursos para el fortalecimiento de las agencias encargadas de estos temas, así como para desarrollar estrategias, programas y acciones en pro de la seguridad ciudadana.
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Por este motivo, se requería de una Estrategia Nacional de Convivencia y Seguridad Ciudadana, que facilitara la articulación de los esfuerzos realizados por Gobernadores, Alcaldes y las autoridades de seguridad y justicia, para atender las problemáticas de violencia, delincuencia e inseguridad. Esta estrategia titulada “Programa Departamentos y Municipios Seguros” (DMS), tiene como principios: la coordinación intra e interinstitucional, la planeación de las acciones y programas, de forma tal, que desde un inicio se establezcan las metas y los indicadores, que permitirán establecer el nivel de impacto de las medidas implementadas. Gracias al liderazgo de las autoridades político-administrativas en la gestión territorial de convivencia y seguridad ciudadana y al compromiso de los funcionarios que tienen funciones y competencias en estas temáticas, es posible dar cumplimiento a lo dispuesto por la Constitución Política de 1991, la Ley 62 de 1993, el Código Nacional de Policía, las Leyes 418 de 1997, y sus posteriores prórrogas y modificaciones Ley 548 de 1999, 782 de 2002, 1106 de 2006, Ley 1421 de 2010, los Decretos 2615 de 1991, 2170 de 2004, Decretos 399 y 577 de 2011, la Política de Defensa y Seguridad Democrática 2002-2012, el Plan de Desarrollo “Hacia un Estado Comunitario 2006-2010”, el CONPES 3460 de 2007 “Política de Consolidación de la Seguridad Democrática: Fortalecimiento de las capacidades del sector defensa y seguridad”, el Plan de Desarrollo “Prosperidad para Todos” y la Política Integral de Seguridad y Defensa para la Prosperidad.En este sentido, para hacer realidad lo antes descrito, el Programa cuenta con tres líneas de trabajo, como se explica a continuación: 1. Capacitación, tiene como objetivo dar a conocer a todas las autoridades relacionadas con el tema, las funciones y competencias que les otorga la ley para dar respuesta a las demandas de los ciudadanos con relación a sus derechos a la convivencia pacífica y la seguridad. 2. Comunicación, tiene como finalidad generar flujos de información respecto a la gestión territorial de la convivencia y la seguridad ciudadana, de tal forma, que las autoridades de todo el país conozcan las últimas disposiciones en la materia, tengan la oportunidad de conocer experiencias exitosas y estén al tanto de las políticas de las entidades nacionales sobre temas específicos. 3. Proyectos Especiales, se desarrollan en aquellos entes territoriales en los que se presentan problemas de gobernabilidad y manejo del orden público, lo anterior con el fin de prestar una asistencia técnica a las autoridades locales que les permita asumir sus funciones y competencias de la mano con las autoridades nacionales. Lo que a largo plazo garantiza el control total por parte del Estado de todo el territorio nacional, así como el monopolio de la fuerza y la justicia. Esto es posible gracias a la consecución de una serie de alianzas estratégicas con entidades nacionales y operadores de agencias de cooperación internacional con las que se diseñan los procesos específicos de acompañamiento y se acuerda en la medida de las posibilidades la inversión de recursos en áreas específicas. Teniendo en cuenta la magnitud de las líneas de trabajo antes mencionadas y la necesidad de garantizar el despliegue de las mismas en todo el territorio nacional, el Programa DMS se define a sí mismo como un programa cíclico, que cuenta
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con tres fases principales y una interfase que se desarrolla durante el segundo semestre del año en el que se eligen gobernadores, alcaldes, diputados, concejales y representantes a las juntas administradoras locales. En este orden de ideas, cada cuatro años debe darse inicio de manera inmediata a la fase de sensibilización como muestra la siguiente línea de tiempo:
La primera fase “Sensibilización”, tiene como objetivo trabajar con las autoridades político-administrativas una vez se posesionan, con el fin de darles a conocer la importancia de los temas de convivencia y seguridad ciudadana, para garantizar su compromiso en la inclusión de los mismos en el Plan de Desarrollo de cada jurisdicción, y presentarles las funciones y competencias que la ley les otorga en la materia; para que bajo su liderazgo se pongan en funcionamiento los instrumentos para la gestión territorial de la convivencia y seguridad ciudadana. La segunda fase “Diseño y elaboración de los Planes Integrales de Convivencia y Seguridad Ciudadana”, tiene como finalidad construir de la mano con los Gobernadores, Alcaldes y el personal de Policía de todo el país los Planes Integrales de Convivencia y Seguridad Ciudadana, a fin de garantizar que estos aborden de manera integral las problemáticas de violencia e inseguridad, de forma tal, que incluyan medidas preventivas, disuasivas y de apoyo a la justicia, que contemplen procesos de reparación de las víctimas y resocialización de los victimarios. La tercera fase “Acompañamiento y seguimiento”, tiene como propósito brindar un acompañamiento especial a las autoridades político-administrativas y de Policía, durante el desarrollo de los Planes Integrales de Convivencia y Seguridad Ciudadana. La interfase de “Sensibilización a candidatos”, se desarrolla durante el segundo semestre del año en el que se realizan las elecciones para gobernadores, alcaldes, diputados y concejales y tiene como finalidad realizar una sensibilización a todos los candidatos a cargos unipersonales y corporaciones públicas, de forma tal, que los temas de convivencia, seguridad ciudadana y orden público queden incluidos en los
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Planes de Gobierno que presentan los candidatos al momento de inscribirse y que son la base para los Planes de Desarrollo en caso de ser elegidos. De acuerdo con lo anterior, es importante resaltar que el Programa “Departamentos y Municipios Seguros”, ha sido liderado por la Dirección General de la Policía Nacional, en particular, por la Oficina de Planeación, y en especial por la Coordinación del Programa DMS, instancia que de la mano con los Comandos de las Regiones, Metropolitanas, Departamentos, Distritos y las Estaciones de la Policía, trabajan de manera conjunta con las autoridades político-administrativas de todo el país.
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OBJETIVO Y CONTENIDOS DEL DOCUMENTO
Este documento es el segundo de la Serie de Cartillas del Programa Departamentos y Municipios Seguros y como se indicó en la contraportada, es la quinta edición del mismo, tiene como público objetivo las autoridades político-administrativas de todo el país. La serie de documentos se encuentra inscrita en la segunda línea de trabajo del Programa y tiene como objetivo generar un flujo de información desde la Policía Nacional hacia los mandatarios locales y departamentales sobre las competencias, funciones, herramientas e instrumentos vigentes, con que cuentan, para atender las demandas de los ciudadanos en relación con su derecho a la seguridad. El objeto fundamental de este segundo Documento, titulado “Instrumentos para la gestión territorial de la convivencia y la seguridad ciudadana”, es presentarle a las autoridades político-administrativas y al personal de Policía, de manera didáctica los instrumentos que existen para la gestión territorial de la Convivencia y la Seguridad Ciudadana de acuerdo con la Constitución, la Ley 62 de 1993, y los Decretos 2615 de 1991, 2170 de 2004, 399 y 577 de 2011. Así como, las disposiciones contenidas en la Ley 418 de 1997 y sus prórrogas modificaciones. De igual forma, en la segunda parte de la misma se presentan en términos generales las posibles líneas de acción que debe tenerse en cuenta al momento de diseñar Planes Integrales de Convivencia y Seguridad Ciudadana - PICSC. Se espera que este documento motive el trabajo interinstitucional y coordinado entre las autoridades político-administrativas, la Policía Nacional, las demás agencias de seguridad y justicia del Estado; así como la ciudadanía, en busca de la seguridad ciudadana. En igual sentido, la expectativa de que las posibles líneas de intervención, expuestas aquí, se constituyan en insumos a ser tenidos en cuenta por las autoridades al momento de iniciar su gestión en el tema durante su mandato. No lo olvide, la convivencia y la seguridad ciudadana son asuntos sensibles para los gobiernos de orden nacional, departamental y municipal y su manejo requiere criterios de oportunidad, sistematicidad, coordinación interinstitucional y mecanismos de seguimiento y evaluación.
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1. INSTRUMENTOS
1.1. Consejos de Seguridad 1.1.1. Marco legal y funciones Teniendo en cuenta la responsabilidad legal y constitucional que tienen los Gobernadores y Alcaldes en los temas de seguridad y orden público los Consejos Departamentales, Municipales, Regionales y/o Metropolitanos de Seguridad se constituyen en un instrumento importante para la gestión y manejo interinstitucional de las problemáticas de violencia, delincuencia, crimen e inseguridad en los departamentos y municipios de Colombia. Los Consejos de Seguridad se fundamentan en el Decreto 2615 de 1991, mediante el cual se organizaron los Consejos Departamentales de Seguridad, el Consejo de Seguridad del Distrito Capital, se crearon los Consejos Regionales y Metropolitanos de Seguridad, se facultó a los Gobernadores para autorizar u ordenar la conformación de Consejos Municipales de Seguridad y se crean los Comités de Orden Público. Estos últimos se fortalecieron mediante los Decretos 2170 de 2004 y el Decreto 399 de 2011. 1.1.2. ¿Quiénes forman parte de los Consejos de Seguridad? A los Consejos Departamentales de Seguridad deben asistir y no pueden delegar: •
El Gobernador del Departamento, quien lo presidirá
•
El Comandante de la Guarnición Militar
•
El Comandante del Departamento de Policía o Metropolitana
•
El Director Seccional del Departamento Administrativo de Seguridad (DAS)
•
El Procurador Departamental o Provincial
•
El Director Seccional de Orden Público o su delegado
•
El Secretario de Gobierno Departamental, quien hará las veces de Secretario del Consejo.
En el caso de los Consejos Municipales de Seguridad el Decreto 2615 de 1991, dispone que los Gobernadores son quienes deben autorizar la conformación y funcionamiento de los mismos, pese a lo anterior es importante tener en cuenta que desde 1991 se ha producido una serie de Directivas Presidenciales en la materia con el fin de disponer el funcionamiento de estos espacios de coordinación en todo el territorio nacional de manera permanente. De igual forma, el Plan de Desarrollo vigente para el periodo 2002-2006, titulado “Hacia un Estado comunitario”, disponía la creación y funcionamiento de Consejos
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Municipales de Seguridad en todos los entes que tuviesen esta categoría en el ámbito nacional. Al respecto el Plan de Desarrollo disponía: “Los alcaldes promoverán la interinstitucionalidad mediante la coordinación de los diferentes entes del orden nacional y local que operan en el municipio y promoverán el desarrollo de acciones en plena correspondencia con los asuntos nacionales y las necesidades locales. Los consejos municipales de seguridad serán espacios idóneos para la promoción de la participación ciudadana a través de consultas realizadas a sectores de la sociedad acerca de las necesidades e iniciativas en términos de seguridad y convivencia”. Finalmente, con relación a la existencia de Consejos Municipales es importante resaltar que por disposición presidencial y de acuerdo con la Política de Defensa y Seguridad Democrática, en todos los municipios de Colombia deben existir consejos municipales de seguridad. En este orden de ideas, a estos espacios de coordinación deben asistir y no pueden delegar: •
El Alcalde, quien lo presidirá
•
El Comandante de la Guarnición Militar
•
El Comandante del Distrito o Estación de Policía
•
El Subdirector Seccional o Jefe del Puesto Operativo del Departamento Administrativo de Seguridad (DAS)
•
El Procurador Provincial o en su defecto el Personero Municipal
•
El Director Seccional de Orden Público o su delegado
•
El Secretario de Gobierno Municipal o el Secretario de la Alcaldía, quien ejercerá la Secretaría del Consejo.
Teniendo en cuenta la organización territorial de Colombia el Decreto prevé la existencia en el Distrito Capital de Bogotá del Consejo Distrital de Seguridad. A este consejo deben asistir y no pueden delegar: •
El Alcalde del Distrito Capital de Bogotá, quien lo presidirá
•
El Comandante de la Guarnición Militar
•
El Comandante del Departamento de Policía o Metropolitana
•
El Subdirector del Departamento Administrativo de Seguridad (DAS)
•
El delegado del Procurador General de la Nación
•
El Director Seccional de Orden Público
•
El Secretario de Gobierno del Distrito Capital, quien hará las veces de secretario del Consejo.
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Aunque no se encuentra contemplado dentro del Decreto 2615 de 1991, el Distrito Capital ha venido realizando Consejos ampliados de seguridad en los que además de los asistentes, que por lo ordenado, hacen presencia los veinte Alcaldes locales del Distrito junto con los comandantes de policía de cada localidad, y actualmente asisten los Comandantes de los Comandos Operativos y de las unidades especiales de la Metropolitana de Bogotá. Al respecto es importante resaltar que la ciudad capital ha presentado un avance importante en relación con la normatividad sobre estas temáticas y con la implementación de los instrumentos de gestión territorial de la convivencia y la seguridad ciudadana a partir del Estatuto Orgánico Ley 1421 de 1993. Entre las disposiciones vigentes se destacan los Decretos 665/2002, que reglamenta los Consejos Locales de Seguridad; 503 de 2003, mediante el que se adoptó el Plan Maestro de Equipamientos de Seguridad Ciudadana, Defensa y Justicia para Bogotá, D.C.; 346 de 2006, que determinó nuevas disposiciones en relación con los Comandos de Atención Inmediata (CAI), y en el desarrollo de la política pública de seguridad y convivencia, define una red de equipamientos para la prestación de los servicios de seguridad ciudadana; el Decreto 563 de 2007, que subroga el Decreto Distrital 503 de 2003; el Acuerdo 135 de 2004, que establece los Instrumentos para la formulación de los Planes Integrales de Seguridad para Bogotá, el Acuerdo 064 de 2006, mediante el que se reestructuraron los Consejos Locales de Seguridad y Convivencia de las 20 Localidades, el Decreto 546 de 2007, que creó la Comisión Intersectorial de Convivencia y Seguridad Ciudadana del Distrito Capital y el Acuerdo 321 de 2008, por el cual se establecen las Juntas Zonales de Seguridad y Convivencia Ciudadana y se dictan otras disposiciones. Así mismo, el Decreto 2615 de 1991, consagró la existencia de los Consejos Regionales de Seguridad, que operan en las regiones integradas por municipios que corresponden a diferentes departamentos. Estos Consejos estarán integrados por los siguientes miembros: •
El Ministro de Gobierno (Hoy Ministerio del Interior y de Justicia) o un delegado del Consejo Nacional de Seguridad, quien lo presidirá
•
Los Gobernadores
•
Los Comandantes de División
•
Los Comandantes de los Departamentos de Policía y de la Metropolitana
•
Los Directores Seccionales del Departamento Administrativo de Seguridad (DAS)
•
Los Procuradores Departamentales
•
Los Directores Seccionales de Orden Público
•
En ellos actuará como Secretario del Consejo, quien ejerza las funciones de Secretario del Consejo Nacional de Seguridad.
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Finalmente, como la organización de la Policía Nacional de Colombia contempla la existencia de unidades Metropolitanas en las ciudades capitales, el mismo prevé la existencia de Consejos Metropolitanos de Seguridad, que estarán conformados por: •
El Gobernador del Departamento, quien lo presidirá
•
Los Alcaldes Municipales y/o locales del Área Metropolitana
•
El Comandante de la Guarnición Militar
•
El Comandante de la Policía Metropolitana
•
El Director Seccional del Departamento Administrativo de Seguridad, DAS
•
El Procurador Departamental
•
El Director Seccional de Orden Público
•
El Secretario de Gobierno del Departamento, quien estará a cargo de la Secretaría del Consejo.
Al respecto es importante recordar que actualmente ocho ciudades capitales cuentan con unidades metropolitanas de la Policía: Bogotá, Medellín, Cali, Cartagena, Bucaramanga, Barranquilla, Cúcuta y Pereira. El Decreto 2615 de 1991, establece que para incrementar la efectividad de los Consejos y para lograr análisis e intervenciones integrales se puede invitar a otros funcionarios de la Administración Pública que agregaran conocimiento y utilidad para el tratamiento de los temas de orden público que se analizan en el Consejo, Art. 8; tal es el caso del Director Seccional del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, las Secretarías de Tránsito y Transporte, Salud y Educación, entre otros. Es importante resaltar que las autoridades departamentales y/o municipales pueden programar sesiones previas a la realización de los Consejo de Seguridad en las que participen dirigentes cívicos gremiales, representantes de las organizaciones comunitarias, de partidos y movimientos políticos e igualmente realizar sesiones de trabajo en veredas, corregimientos, barrios, áreas metropolitanas o regiones, con el fin de escuchar las inquietudes de los distintos sectores sociales sobre los problemas de convivencia y seguridad, y establecer compromisos para la solución de los mismos de manera conjunta. De igual forma, en estos encuentros se pueden establecer las veedurías ciudadanas para el adecuado y cabal cumplimiento de los planes de acción acordados. 1.1.3. Funciones de los Consejos de Seguridad Son funciones de los Consejos Departamentales, Municipales, Distritales, Metropolitanos y/o Regionales de Seguridad de acuerdo con el Decreto 2615 de 1991: •
Elaborar planes específicos de seguridad para afrontar, de acuerdo con las características de los conflictos en su jurisdicción, los factores de perturbación del orden público.
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•
Establecer y mantener estrecha coordinación entre las administraciones departamentales y municipales con la policía, las fuerzas militares, el DAS, la Fiscalía y demás instancias responsables de la convivencia, la seguridad y del mantenimiento del orden público.
•
Suministrar a las autoridades la información necesaria sobre situaciones referentes al orden público en sus respectivas jurisdicciones.
•
Supervisar la ejecución de los planes de seguridad y evaluar sus resultados con el fin de adoptar los correctivos necesarios.
•
Asesorar a la primera autoridad departamental y municipal en las situaciones específicas de seguridad y de alteración del orden público, para adoptar medidas correctivas que guarden estrecha correspondencia con la naturaleza y dimensión del fenómeno.
•
Formular recomendaciones para la preservación de los derechos humanos y el cumplimiento de los deberes ciudadanos para lograr la convivencia pacífica.
•
Asegurar el intercambio permanente de información entre los diversos organismos del Estado en los ámbitos nacional y local, en todo lo que tenga relación el orden público y la seguridad ciudadana.
•
Constituir grupos de trabajo para el análisis de los problemas relacionados directa o indirectamente con la seguridad y el orden público interno de su jurisdicción.
•
Recomendar la realización de campañas de información pública para lograr que la comunidad participe en los programas de seguridad.
•
Coordinar los recursos disponibles y las acciones para combatir los fenómenos generadores de perturbación del orden público. 1.1.4. Periodicidad y manejo de los Consejos de Seguridad
Con el fin de dar un adecuado manejo a los Consejos de Seguridad Departamentales, Distritales, Municipales, Metropolitanos y/o Regionales y permitir el cumplimiento cabal de sus funciones, se deben: •
Realizar de manera regular en todos los Departamentos y/o Municipios de Colombia mensualmente, con el fin de hacer seguimiento permanente a las condiciones de seguridad y de orden público de las respectivas jurisdicciones. Cuando las circunstancias de seguridad u orden público lo ameriten, el Consejo de Seguridad se debe reunir de manera extraordinaria, cuando sean citados por los miembros que los presiden.
•
Según sea la competencia, el Gobernador y/o el Alcalde deben citar a los Consejos de Seguridad de manera previa, dando a conocer a los participantes la agenda de temas a tratar. La citación debe ser por escrito con el fin de avisar de manera oportuna a los miembros del Consejo fecha y hora, teniendo en cuenta que su participación tiene un carácter indelegable. Para esta labor
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el Gobernador y/o el Alcalde se pueden apoyar en el Secretario de Gobierno respectivo, en quien pueden delegar el manejo de este tema por ser el Secretario Técnico de los Consejos. •
En la agenda a desarrollar en el marco de los Consejos de Seguridad debe incluirse un punto donde se presenten la información objetiva de los niveles de delincuencia y violencia de la zona, con el fin de generar estrategias o acciones adecuadas para contrarrestar las problemáticas. En todos los Consejos de Seguridad debe hacerse como mínimo un seguimiento a la información sobre muertes violentas y otros delitos de impacto social1.
•
El Gobernador y/o Alcalde, según sea el caso, o cualquiera de los asistentes, deben presentar el comportamiento de los delitos de mayor impacto social acumulado hasta la fecha, teniendo en cuenta el proceso de consolidación y validación de la misma con las fuentes. Al respecto puede consultarse la Cartilla Número 6 de la Serie de Cartillas del Programa que se titula: “La importancia de la información sobre violencia y delincuencia”.
•
Es importante que se le dé un espacio formal a los asistentes de las diferentes entidades que hacen parte del Consejo de Seguridad, para que presenten la información que tengan respecto al tema tratado.
•
Del análisis de la información se deben proponer estrategias para controlar los problemas tratados o los delitos con mayores porcentajes de incremento, con tareas específicas para las instituciones participantes, que se deben evaluar en el siguiente Consejo de Seguridad.
•
Todos los Consejos de Seguridad se deben realizar en las instalaciones de las Gobernaciones y/o Alcaldías en la medida en que estas cuenten con un espacio adecuado para tal fin, de lo contrario deben realizarse en las instalaciones de la Policía.
•
De todos los Consejos de Seguridad debe quedar un acta o memoria técnica de los temas tratados y de las decisiones que se toman. Este documento debe ser elaborado por el Secretario de Gobierno, que es el secretario técnico del mismo. Por el contenido de las mismas se consideran documentos de carácter reservado, no secreto.
•
El tiempo sugerido en el que debe realizarse un Consejo de Seguridad es de 2 horas. En el caso de los Consejos extraordinarios depende de las necesidades y del problema que se esté tratando. 1.1.5. Beneficios para la gestión de la seguridad
Como instrumento para el manejo de la seguridad ciudadana los Consejos de Seguridad se constituyen en la instancia privilegiada de intercambio de información y de análisis sobre conflictividad, violencia y delincuencia. 1
De acuerdo con las problemáticas de la Región, Metropolitana y/o Departamento y Municipio, la información que exista al respecto, lo miembros de los Consejos de Seguridad en pleno deben determinar cuáles son los delitos de mayor impacto social en su jurisdicción, con el fin de realizar un seguimiento específico a su comportamiento.
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La información (cuantitativa y cualitativa), la experiencia y conocimiento de las diversas entidades que hacen parte del Consejo de Seguridad son el insumo básico para priorizar las intervenciones de mediano y largo plazo, de acuerdo con las características de los problemas que se quieran resolver. Las reuniones regulares, el análisis de la información y la discusión interinstitucional e intersectorial de los problemas, permite consolidar el trabajo interinstitucional y mejorar los dispositivos de vigilancia y las intervenciones que se realizan en lo relacionado con la seguridad y la convivencia ciudadana en la jurisdicción, lo que asegura la preservación de la tranquilidad y la generación de condiciones de convivencia armónica entre los ciudadanos. En este sentido, los Consejos de Seguridad se constituyen, principalmente, en instancias de prevención y no de reacción. Así mismo, como espacios de encuentro para la discusión y la toma de decisiones, los Consejos de Seguridad promueven y consolidan relaciones de confianza, trabajo en equipo y delimitación de las funciones de cada una de las entidades, condiciones estas que son fundamentales para obtener buenos resultados a la hora de enfrentar los problemas que afectan la convivencia, la seguridad ciudadana y el orden público. De igual manera, permiten optimizar la utilización de los recursos humanos, técnicos y financieros con que se cuentan para atender estas problemáticas. Para la utilización eficiente de los Consejos de Seguridad se requiere al menos de tres elementos: *
El liderazgo y compromiso del Gobernador y/o el Alcalde según la jurisdicción del Consejo
Convocar los Consejos de Seguridad implica que las autoridades conozcan sus competencias y responsabilidades Constitucionales y legales en materia de convivencia, seguridad ciudadana y orden público, como se planteó en el documento “Responsabilidades de las autoridades político-administrativas en la gestión territorial de la convivencia y la seguridad ciudadana”, de esta misma serie. Así mismo, los Gobernadores y/o Alcaldes deben ejercer su liderazgo político para convocar los esfuerzos interinstitucionales que se requieran, a través de los Consejos de Seguridad, a fin de garantizar los derechos a la seguridad y la convivencia de todos los ciudadanos. *
Analizar información para tomar medidas de mediano y largo plazo (función preventiva)
Los Consejos de Seguridad deben contar con información actualizada. Las decisiones de política pública deben responder a la lógica de la prontitud en la respuesta. Si, por ejemplo, están ocurriendo homicidios de personas que se dedican al trabajo sexual, estos deben ser detectados prontamente para evitar que ello siga ocurriendo. Igual sucede con otras franjas de la población, como los jóvenes o si están sucediendo muertes en accidentes de tránsito reiterativamente en ciertos sectores de la ciudad, hay que tomar medidas lo más pronto posible.
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Después de dos o seis meses o un año, de ocurridos los hechos de violencia y delincuencia, cualquier decisión puede quedar desfasada y fuera de lugar y posiblemente, se han perdido vidas, bienes y la tranquilidad de los ciudadanos. Por otra parte, la información debe ser de utilidad para la toma de decisiones. Las autoridades son quienes deben decidir a cuáles delitos hacer seguimiento y análisis permanente de acuerdo con las condiciones de la jurisdicción, estos por lo regular son: muertes violentas (homicidios, muertes en tránsito, suicidios, por otras lesiones de causa externa) lesiones personales, hurtos, secuestros, extorsiones, piratería terrestre, violencia intrafamiliar, delitos sexuales y maltrato infantil, terrorismo, etc. *
Los Consejos de Seguridad deben realizarse de manera regular y ordinaria
El Gobernador y/o el Alcalde, según sea el caso, debe convocar los Consejos de Seguridad mensualmente, lo que garantiza que: primero los problemas de seguridad y orden público sean tratados de manera preventiva y no reactiva y, segundo, que los procesos interinstitucionales sean sistemáticos y se afiancen las relaciones de confianza entre las autoridades encargadas de garantizar la convivencia, la seguridad ciudadana y el orden público en el Departamento y/o Municipio. Para convocar el Consejo de Seguridad, a manera de ejemplo, los Gobernadores y/o Alcaldes pueden utilizar el formato anexo de invitación a los miembros de esta instancia. (Ver Anexo No. 1)
1.2. Comités Territoriales de Orden Público 1.2.1. Marco legal y funciones Según el Decreto 2615 de 1991, en cada departamento y municipio se debe implementar un Comité de Orden Público; disposición que fue ratificada mediante el Decreto 2170 de 2004, artículo 7o, que prevé la existencia de un Comité de Orden Público en cada municipio del país y el Decreto 399 de 2011 Art. 18.. 1.2.2. ¿Quiénes forman parte de los Comités Territoriales de Orden Público? Ahora bien, con relación a la conformación de los mismos es importante aclarar que el Decreto 399 del 14 de febrero de 2011 disponen que estos están compuestos por: a.
El Comandante de la Guarnición Militar o quien haga sus veces o su delegado;
b. El Comandante de la Policía; c.
El Director Seccional del Departamento Administrativo de Seguridad (DAS) o su delegado operativo;
d. El Director Seccional del Cuerpo Técnico de Investigación (CTI) de la Fiscalía General de la Nación;
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e.
El Gobernador o el Alcalde Municipal, según el caso o como su delegado el Secretario de Gobierno o quien haga sus veces, quien lo presidirá. 1.2.3 Funciones de los Comités Territoriales de Orden Público
Con relación a las funciones de este espacio de coordinación interinstitucional, el Decreto 399 de 2011 amplió el margen de acción al disponer en el artículo 18 siete funciones, a saber: a.
Coordinar el empleo de la Fuerza Pública en el marco de formulación de la política integral de seguridad y convivencia ciudadana que se articulará con la política nacional de seguridad y convivencia ciudadana que formule el Gobierno Nacional;
b. Coordinar la implementación de los planes integrales de seguridad; c.
Aprobar los planes integrales y programas de seguridad y convivencia ciudadana, atendiendo las necesidades de seguridad en cada jurisdicción, en el marco de lo establecido en este decreto y de las políticas integrales de seguridad y convivencia ciudadana;
d. Recomendar al Gobernador o Alcalde, los programas y proyectos que se ejecutarán en la respectiva anualidad y se prioricen las inversiones que se requieran para dar cumplimiento a la política integral de seguridad y convivencia ciudadana; e.
De acuerdo con lo anterior, preparar para aprobación del Gobernador o Alcalde el Plan Anual de Inversiones del Fondo-Cuenta;
f.
Evaluar y determinar la necesidad de gestionar ante las autoridades competentes la implementación del Sistema SIES en la respectiva jurisdicción y efectuar seguimiento al mismo;
Adicionalmente, la Ley 1421 de 2010 en el artículo 8o Parágrafo incluye la función de: g.
Aprobarán y efectuarán el seguimiento a la destinación de los recursos que se reciban por concepto de aportes de particulares para proyectos y programas específicos de seguridad y convivencia ciudadana, así como la partidas especiales que destinen a estos los gobernadores y alcaldes; 1.2.4. Periodicidad y manejo de los Comités Territoriales de Orden Público
Los Comités de Orden Público se reunirán a solicitud de cualquiera de sus miembros. Podrá invitarse a las sesiones de los Comités de Orden Público a otros funcionarios de la administración pública que tuvieren conocimiento de utilidad para el tratamiento de los temas de orden público que se analizan en el Comité. Los Comités de Orden Público deberán ejercer sus funciones subordinadas a las orientaciones que en materia de orden público dicte el Presidente de la República.
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1.3. Fondos Cuenta Territoriales de Seguridad y Convivencia Ciudadana (FONSET) 1.3.1. Marco Legal La Ley 418 de 1997, prorrogada y adicionada por las Leyes 548 de 1999, 782 de 2002, 1106 de 2006 y la Ley 1421 de 2010 han dispuesto la creación de los Fondos Cuenta Territoriales de Seguridad y Convivencia Ciudadana (FONSET), en todos los departamentos y municipios del país. De igual forma, las leyes antes mencionadas determinaron la creación y administración del Fondo Nacional de Seguridad y Convivencia (FONSECON), que está a cargo del Ministerio del Interior y de Justicia por funcionar como una cuenta especial sin personería jurídica bajo un sistema separado de cuenta2. 1.3.2. ¿Qué son los FONSET de las entidades territoriales? Respecto a los Fondos Cuenta Territoriales de Seguridad y Convivencia Ciudadana (FONSET), la Ley 1421 del 21 de diciembre de 2010, dispuso en su artículo 6o que estos tienen el carácter de “Fondos Cuenta”, señalando que “Los recursos de los mismos, se distribuirán según las necesidades regionales de seguridad y convivencia de conformidad con los planes integrales de seguridad, en materia de dotación, pie de fuerza, actividades de prevención, protección y todas aquellas que faciliten la gobernabilidad local. Estas actividades serán administradas por el gobernador o por el alcalde, según el caso, o por el secretario del despacho en quien se delegue esta responsabilidad, de conformidad con las decisiones que para ello adopte el Comité de Orden Público Local. Las actividades de seguridad y orden público que se financien con estos fondos serán cumplidas exclusivamente por la Fuerza Pública y los organismos de seguridad del Estado; las que correspondan a necesidades de convivencia ciudadana y orden público serán cumplidas por los gobernadores o alcaldes”. 1.3.3. ¿De dónde provienen los Recursos de los FONSET? Con relación a los recursos de los Fondos Cuenta Territoriales de Seguridad y Convivencia Ciudadana (FONSET), es importante recordar que la Ley 1106 de 2006 dispuso en el artículo sexto, tres (3) modalidades para el recaudo de la contribucción especial, así: I.
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“Todas las personas naturales o jurídicas que suscriban contratos de obra pública, con entidades de derecho público o celebren contratos de adición al valor de los existentes deberán pagar a favor de la Nación, Departamento o Municipio, según el nivel al cual pertenezca la entidad pública contratante, una contribución equivalente al cinco por ciento (5%) del valor total del correspondiente contrato o de la respectiva adición”3. Así mismo, de conformidad con el parágrafo 1° del artículo 6° de la Ley 1106 de 2006, en los casos en que las entidades públicas suscriban convenios de cooperación con organismos multilaterales, que tengan Respecto al FONSECON el Decreto 2170 de 2004 reglamentó las disposiciones de la Ley 782 de 2002, no obstante la Ley 1421 de 2010 dispone en el Artículo 6° Parágrafo único: “El Gobierno Nacional, dentro del término de tres (3) meses contados a partir de la vigencia de la presente ley, reglamentará este artículo”. Para tal efecto el ejecutivo expidió el Decreto 399 de 2011 (febrero 14 de 2011) “Por el cual se establece la organización y funcionamiento del Fondo Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana y los Fondos de Seguridad de las Entidades Territoriales y se dictan otras disposiciones”. Entonces, de conformidad con el artículo 121 de la Ley 418 de 1997, prorrogado por la Ley 1421 de 2010, la entidad pública contratante descontará el cinco por ciento (5%) del valor del anticipo, si lo hubiere, y de cada cuenta que cancele el contratista. El valor retenido por la entidad pública contratante deberá ser consignado inmediatamente en la institución que señale, según sea el caso, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público o la entidad territorial correspondiente. Copia del correspondiente recibo de consignación deberá ser remitido por la entidad pública al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Unidad Administrativa de Impuestos y Aduanas Nacionales o la respectiva Secretaría de Hacienda de la entidad territorial, dependiendo de cada caso. Igualmente las entidades contratantes deberán enviar a las entidades anteriormente señaladas, una relación donde conste el nombre del contratista y el objeto y valor de los contratos suscritos en el mes inmediatamente anterior.
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por objeto la construcción de obras o su mantenimiento, los subcontratistas que los ejecuten serán sujetos pasivos de esa contribución. De igual forma, en cumplimiento del parágrafo 2° del artículo 6° de la Ley 1106 de 2006, los socios, copartícipes y asociados de los consorcios y uniones temporales, que celebren los contratos a que se refiere el inciso anterior, responderán solidariamente por el pago de la contribución del cinco por ciento (5%), a prorrata de sus aportes o de su participación. II.
Las concesiones de construcción, mantenimiento y operaciones de vías de comunicación, terrestre o fluvial, puertos aéreos, marítimos o fluviales pagarán con destino a los fondos de seguridad y convivencia de la entidad contratante una contribución del 2.5 por mil del valor total del recaudo bruto que genere la respectiva concesión. Esta contribución sólo se aplicará a las concesiones que se otorguen o suscriban a partir de la fecha de vigencia de la presente ley.
III. “Se causará el tres por ciento (3%) sobre aquellas concesiones que otorguen las entidades territoriales con el propósito de ceder el recaudo de sus impuestos o contribuciones”. Es de anotar que la disposición específica con relación a la causación del tres por ciento (3%) perdió vigencia debido a la promulgación de la Ley 1386 del 21 de mayo de 2010 que dispone en el artículo 1° de manera expresa, la prohibición de entregar a terceros la administración de tributos y ordena que las entidades de control correspondientes a la fecha de expedición de esta ley, revisen de oficio los contratos de esta naturaleza que se hayan suscrito por las entidades territoriales. Al respecto, es importante resaltar los pronunciamientos realizados por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a través de la Subdirección de Fortalecimiento Institucional -Dirección General de Apoyo Fiscal, respecto a la definición de los contratos de obra pública, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993 que reza: “Contrato de Obra. Son contratos de obra los que celebren las entidades estatales para la construcción, mantenimiento, instalación y, en general, para la realización de cualquier otro trabajo material sobre bienes inmuebles, cualquiera que sea la modalidad de ejecución y pago”. Dicho lo anterior, vale la pena aclarar que son sujetos pasivos de las mencionadas contribuciones contenidas en la Ley 1106 de 2006 prorrogada y adicionada por la Ley 1421 de 2010; todas las personas naturales o jurídicas: a.
Que suscriban contratos de obra pública con entidades de derecho público;
b.
Que suscriban contratos de concesión de construcción, mantenimiento y operaciones de vías de comunicación, terrestre o fluvial, puertos aéreos, marítimos o fluviales;
c.
Los subcontratistas que ejecuten contratos de construcción de obras o su mantenimiento en los casos en los que las entidades públicas suscriban convenios de cooperación con organismos multilaterales, y
d. Los socios, copartícipes y asociados a prorrata de sus aportes o de su participación en los consorcios o uniones temporales.
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Así mismo, en la Ley 1421 de 2010 con el fin de promover una mayor inversión de recursos en los temas de convivencia y seguridad ciudadana, viabilizó tres nuevas modalidades para el recaudo de recursos a estas materias; así: a.
Por aportes voluntarios por parte de gremios y personas jurídicas, según lo reglamentado en el artículo 14 del Decreto 399 del 14 de febrero de 2011. Estos aportes que se reciben en calidad de donaciones por parte de gremios y personas jurídicas y cuyo origen lícito deberá estar debidamente soportado, sólo podrán presentarse previo estudio y aprobación de los Comités Territoriales de Orden Público. Por lo anterior, los comités deberán registrar contablemente los aportes de los gremios y personas jurídicas destinadas a financiar la convivencia y la seguridad ciudadana y velarán por la correcta destinación de los recursos. Es importante resaltar que en ningún caso, los aportes se asignarán con criterio de contraprestación de servicios de seguridad y convivencia, ni podrán ser destinados para prestar directamente servicios de convivencia o seguridad a favor de quienes lo realizan;
b. Por aportes voluntarios de los municipios y departamentos contenida en el artículo 8o de la Ley 1421 de 2010. Dichos recursos deben provenir de otras fuentes o recursos distintos a los establecidos en la ley para los fondos territoriales de seguridad y convivencia ciudadana y serán incorporados al FONSET y destinados a financiar el Plan Integral de Seguridad y Convivencia, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 13 del Decreto 399 del 14 de febrero de 2011; c.
Por imposición de tasas y sobretasas destinadas a la seguridad y la convivencia ciudadana dispuesta en el artículo 8o de la misma ley y reglamentada en el artículo 1 del Decreto 577 del 2 de marzo de 2011, sugiere “el recaudo de los recursos que tengan ocurrencia en un hecho generador de origen distrital o municipal será destinado exclusivamente al fondo territorial de seguridad distrital o municipal correspondiente. En el evento en que la asamblea departamental imponga un gravamen sobre un hecho generador del nivel distrital o municipal, estos recursos serán destinados al fondo cuenta distrital o municipal donde se causen. En ningún caso podrá haber duplicidad del mismo gravamen, es decir, no podrá gravarse por más de un ente territorial un mismo hecho generador, a cargo de un mismo sujeto pasivo”.
Es de anotar que en la destinación de los recursos la Ley 1421 de 2010, al igual que sus predecesoras, dispuso en el artículo 7° que “Los recursos que recauden las entidades territoriales por este mismo concepto deben invertirse por el FondoCuenta Territorial, en “Dotación, material de guerra, reconstrucción de cuarteles y otras instalaciones, compra de equipo de comunicación, compra de terrenos, montaje y operación de redes de inteligencia, recompensas a personas que colaboren con la justicia y seguridad de las mismas, servicios personales, dotación y raciones para nuevos agentes y soldados, mientras se inicia la siguiente vigencia o en la realización de gastos destinados a generar un ambiente que propicie la seguridad y la convivencia ciudadana, para garantizar la preservación del orden público”. 1.3.4. Fondo Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana (FONSECON) Con relación al Fondo Nacional de Seguridad y Convivencia (FONSECON) la Ley 1421 de 2010 en el artículo 7o dispuso nuevamente la existencia del Fondo “que funcionará
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como una cuenta especial, sin personería jurídica, administrada por el Ministerio del Interior, con un sistema separado de cuenta y tendrá por objeto garantizar la seguridad, convivencia ciudadana y todas aquellas acciones tendientes a fortalecer la gobernabilidad local y el fortalecimiento institucional. Los recursos que recaude la Nación por concepto de la contribucción especial consagrada en el artículo 6o de la Ley 1106 de 2006, deberá invertirse por el Fondo Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana (FONSECON), en la realización de gastos destinados a propiciar la seguridad y la convivencia ciudadana, para garantizar la preservación del orden público”. En este orden de ideas, el FONSECON financia y confinancia iniciativas y proyectos presentados por los entes territoriales en las materias antes descritas. Al respecto, vale la pena aclarar que los proyectos presentados por las autoridades de los entes territoriales son evaluados técnicamente por el comité evaluador creado por el Ministerio del Interior para tal fin. A pesar de lo anterior, cabe señalar que, “la financiación o cofinanciación de programas y proyectos no exime a las entidades nacionales, departamentales, distritales y/o municipales, de cumplir sus obligaciones constitucionales y legales en la preservación de la seguridad y la convivencia ciudadana, y el orden público” artículo 8° Decreto 399 del 14 de febrero de 2011. Resulta importante tener presente que si las autoridades de los diferentes entes territoriales identifican necesidades con relación a la puesta en marcha de los Sistema Integrados de Emergencias y Seguridad SIES; en el marco de los Comités de Orden Público se puede estudiar la viabilidad de presentar el proyecto para confinanciación del FONSECON. 1.3.5. Aspectos a tener en cuenta Debido a la importancia que revisten los temas de convivencia y seguridad ciudadana y a la necesidad de dar cumplimiento a los principios del Buen Gobierno, con relación a la destinación que se realiza de los recursos la Ley 1421 de 2010 incluyó en el artículo 6o parágrafo único, la obligación de hacer seguimiento a las inversiones que los entes territoriales realizan con los recursos de los Fondos Cuenta Territoriales de Seguridad y Convivencia Ciudadana (FONSET) al Ministerio del Interior y de Justicia, el cual deberá diseñar en el término de tres meses de acuerdo con lo dispuesto en el parágrafo único artículo 9° del Decreto 399 del 14 de febrero de 2011”, un sistema que le permita verificar la creación de los FONSET en las entidades territoriales y realizar seguimiento a las inversiones que las entidades territoriales realizan con los recursos de los FONSET. En consonancia con la anterior disposición, el artículo 8o de la misma ley dispone que los alcaldes y gobernadores tienen que presentar al Ministerio del Interior y de Justicia, informes anuales con la ejecución presupuestal de los respectivos fondos cuenta territoriales de seguridad. Para cumplir con esta obligación, el artículo 19 del Decreto 399 del 14 de febrero de 2011 dispone que de conformidad con los lineamientos establecidos por la Contaduría General de la Nación, los informes de captación, ejecución e inversión de los recursos de los Fondos Cuenta Territoriales de Seguridad y Convivencia Ciudadana (FONSET), serán remitidos a través del Formulario Único Territorial que se remite regularmente a la Contaduría General de la Nación, quien los remitirá al Ministerio del Interior y de Justicia.
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Finalmente, de acuerdo con la Sentencia C-075/93, de la Corte Constitucional, los Fondos Cuenta se crean mediante Ordenanza para el caso de los departamentos y por Acuerdo en los municipios. Los Fondos Cuenta, que fueron creados mediante decreto de la primera autoridad del departamento y/o municipio, presentan un vicio de forma en su creación, que debe ser corregido a la mayor brevedad con el fin de evitar continuar cometiendo actos que no se ajustan a la norma. El motivo por el que deben ser creados por las corporaciones administrativas es porque la Sentencia en mención determina que “la facultad constitucional para crear fondos territoriales reside exclusiva y autónomamente en las asambleas, para el caso de los departamentos, y en los concejos, en el caso de los municipios”.
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2. ELEMENTOS DE PLANEACIÓN
De manera general hay que considerar que la planeación y ejecución de las acciones que buscan garantizar la convivencia, la seguridad ciudadana y mantener el orden público en los departamentos y municipios deben partir de un diagnóstico, tener unos objetivos, unas estrategias que permitan mejorar el bienestar de los ciudadanos. En este orden de ideas, en este aparte se presentan algunas líneas de acción que debe tenerse en cuenta al momento de diseñar Planes Integrales de Convivencia y Seguridad Ciudadana (PICSC). 2.1. Consideraciones Iniciales El propósito de la planeación es construir, coordinar y mantener una red de relaciones (sistema) entre agentes de las esferas política e institucional, para que interactúen estratégicamente con el fin de incrementar la efectividad y lograr unidad de acción en la provisión de bienes y servicios (planeación de desarrollo) de responsabilidad pública a largo plazo. 2.2. Algunas definiciones convenientes •
Política: definición de las directrices y principios básicos que guían la acción articulada de diversos agentes en busca de un objetivo compartido.
•
Objetivo / Prioridad: descripción de un futuro deseado que orienta las acciones para lograrlo.
•
Estrategia: conjunto de decisiones y acciones articuladas que permiten alcanzar un objetivo determinado.
•
Programa: conjunto de proyectos que permiten la realización de la estrategia.
•
Proyecto: unidad básica de ejecución (metas, responsable, tiempo, recursos e indicadores).
•
Meta: caracterización de los resultados esperados (Objetivos, Estrategias, Programas, Proyectos).
•
Indicadores: instrumento de seguimiento y evaluación que permite medir y ajustar el cumplimiento de la Meta. 2.3. Objetivos, estrategias, líneas de acción y otros aspectos
Con relación a los Planes Integrales de Convivencia y Seguridad Ciudadana es importante resaltar que el objetivo primordial en términos generales de los mismos
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es “Garantizar las condiciones de convivencia y seguridad ciudadana de manera que estas permitan que el Departamento y/o Municipio se consolide como un escenario competitivo para la inversión nacional y extranjera y donde el bienestar y el desarrollo social y económico de todos los ciudadanos sean una constante”. Respecto a las estrategias para enfrentar adecuadamente las problemáticas de inseguridad, violencia y delincuencia que se presentan en una jurisdicción y con el fin de garantizar la paz, protección y bienestar de los ciudadanos, es fundamental realizar todas las gestiones necesarias para que las instituciones del Estado tanto del nivel nacional como local actúen de manera coordinada, de forma tal, que se logre la integralidad de las acciones desarrolladas. Lo anterior, con el fin de devolverle al Estado el papel de garante de los derechos y deberes colectivos, así como, restablecer el balance adecuado entre las actuaciones de la autoridad y el comportamiento de los ciudadanos; y entre las acciones de prevención, regulación y control sobre las actividades delictivas y comportamientos que lesionan el bienestar de la comunidad. Con relación a la elaboración de los diagnósticos acerca de las problemáticas que afectan la convivencia, la seguridad ciudadana y el orden público de una jurisdicción; es importante que el Gobernador y/o Alcalde, lidere de manera personal o a través de su Secretario de Gobierno las siguientes actividades: 1. Solicitar a la unidad de Policía Nacional respectiva, a la seccional del DAS, a la Fiscalía y a la Unidad Militar un diagnóstico de la situación de seguridad, convivencia y orden público y los planes de acción previstos para atender dichas problemáticas, de acuerdo a las competencias de cada entidad. 2. Solicitar a las demás instituciones departamentales y/o municipales que atienden algunos problemas de violencia y convivencia los diagnósticos y planes de acción respectivos. 3. Convocar un Consejo de Seguridad en el que participen las entidades a las que se les solicitaron los diagnósticos, con el fin de escuchar la exposición de los mismos, los planes de acción previstos por cada entidad y discutir cómo se pueden abordar los distintos problemas de manera conjunta y coordinada. 4. Con la información recogida, la Secretaría de Gobierno debe elaborar un solo documento de diagnóstico de la situación de violencia, delincuencia e inseguridad del departamento y/o municipio, que debe ser presentado, discutido y convalidado en la siguiente reunión del Consejo de Seguridad. Con base en este diagnóstico, de manera interinstitucional y con el liderazgo de la Secretaría de Gobierno, se debe elaborar un Plan Integral de Convivencia y Seguridad Ciudadana para el periodo de gobierno. El Plan, de acuerdo con las características de cada Departamento y/o Municipio, puede desarrollar algunas de las siguientes líneas de acción.
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2.4. Posibles líneas de Acción en un Plan Integral de Convivencia y Seguridad Ciudadana A manera de ejemplo, a continuación se expondrá una serie de líneas de acción que pueden abordar las administraciones locales como parte del Plan Integral de Convivencia y Seguridad Ciudadana de sus respectivas jurisdicciones. A. Fortalecimiento Institucional para el manejo de la Convivencia y Seguridad Ciudadana “Una política pública coherente, bien formulada y con visión de futuro fortalece a las instituciones que la desarrollan. De igual forma un conjunto de instituciones fuertes y activas ayudan a fortalecer una política pública con las mismas características”4. Teniendo en cuenta lo anterior es fundamental llevar a cabo las siguientes acciones: 1. Fortalecer la secretaría de gobierno, como instancia encargada de atender los temas de convivencia y seguridad ciudadana. Para tal efecto, es fundamental que esta cuente con profesionales capacitados en estas temáticas y con recursos físicos y logísticos para implementar programas y acciones, etc. 2. Garantizar que el Consejo de Seguridad se reúna mensualmente, de tal forma que se constituya en una instancia analítica, de coordinación y de decisión capaz de realizar seguimiento a las acciones que se convengan. 3. Promover o crear un sistema y/o mecanismo que permita hacer seguimiento a la información que exista sobre violencia y delincuencia, con el fin de realizar un seguimiento riguroso a los indicadores objetivos en la materia. La revisión y análisis de las cifras de violencia y delincuencia y las investigaciones que se realicen sobre diferentes problemáticas que afecten la convivencia y seguridad y de los ciudadanos deben constituirse en herramientas importantes para la formulación, implementación y evaluación de las políticas que se ejecuten. Con el fin de trabajar con la mayor y la mejor información sobre violencia y delincuencia en una jurisdicción es necesario contar con la participación de instituciones tales como: el Instituto Nacional de Medicina Legal, la Policía Nacional, la Fiscalía General de la Nación, representantes de la academia y del sector privado. En este campo se puede aprovechar la experiencia que tiene la Policía Nacional en el manejo de cifras de violencia y delincuencia a través de los Centros de Investigaciones Criminológicas, CIC, y los Centros de Información Estratégica Policial Seccional, CIEP, y el Sistema de Información del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, CIVELSE. 4. Vincular a la sociedad civil organizada en el diseño, implementación y seguimiento de las políticas, planes, programas y acciones de convivencia y seguridad ciudadana, mediante el fortalecimiento de los Frentes de Seguridad Locales, las Escuelas de Seguridad Ciudadana, las Juntas de Acción Comunal, los Comités de Convivencia creados dentro de los multifamiliares, la relación con las Asociaciones de Padres de Familia, entre otras. De esta manera, se busca consolidar una relación estrecha 4
GÓMEZ ROJAS, Claudia Patricia. Seguridad Ciudadana en Bogotá ¿Un nuevo enfoque? ¿Una nueva política del Distrito? 1995 - 2000, Agosto 2001.
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y solidaria entre las autoridades y la ciudadanía, con el fin de que cumplan labores preventivas y de desarrollo comunitario. B. Fortalecer la acción de las autoridades de seguridad y de justicia que prestan sus servicios en el departamento y/o municipio Para dar un manejo adecuado a las problemáticas de seguridad y convivencia, que se presentan en los departamentos y/o municipios, es fundamental fortalecer las entidades responsables de la seguridad y la justicia. En ese orden de ideas es necesario que las autoridades administrativas propendan al desarrollo de las siguientes acciones: 1. A través del Fondo Cuenta de Seguridad o de líneas de inversión de las Secretarías de Gobierno o de Salud se deben asignar los recursos necesarios para fortalecer las acciones de las instituciones responsables de garantizar la seguridad, la justicia y la convivencia ciudadana en el departamento y/o municipio. 2. Para que la Fuerza Pública pueda prestar un servicio de seguridad preventivo y de control más eficiente y eficaz, se le deben asignar recursos para su fortalecimiento tanto en infraestructura (instalaciones), como en equipos técnicos (transporte, comunicaciones, material para control de vías, etc.) 3. Fortalecer el recurso humano de las agencias de seguridad del Estado brindándoles capacitación continua, para que el servicio que presten se realice en el marco del respeto de los derechos humanos. 4. En coordinación con las instituciones responsables del tema carcelario, se puede promover la reubicación, construcción y modernización de los Centros de “Rehabilitación social”, con la finalidad de reinsertar a la población carcelaria. 5. Fortalecer a las instituciones que cumplen labores de Policía judicial (Policía judicial, DAS y Fiscalía General de la Nación a través del Cuerpo Técnico de Investigaciones (CTI)) con capacitación, equipos y material logístico. 6. Con base en la Constitución Política, las leyes y con el apoyo y trabajo coordinado con la Asamblea Departamental y/o el Concejo Municipal, las organizaciones de la sociedad civil interesadas en reducir la impunidad y mejorar la convivencia y seguridad ciudadana, es necesario elaborar y presentar propuestas de reforma de normas de carácter policivo y legal que hagan más eficiente y eficaz la labor de los organismos de seguridad y justicia. C. Acercar la justicia restaurativa a los ciudadanos Gran parte de las problemáticas de convivencia y seguridad ciudadana que se presentan en los departamentos y/o municipios tienen sus orígenes en conflictos menores (problemas entre vecinos, familiares, entre otros) que no fueron atendidos a tiempo. Con el fin de evitar que estos conflictos desencadenen actos violentos y que se puedan resolver de manera pacífica, es esencial que en todos los departamentos y/o municipios se propenda al desarrollo de las siguientes acciones:
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1. Promover, en el ámbito institucional y ciudadano, la capacitación y utilización de los Mecanismos Alternativos de Resolución de Conflictos. 2. Con el concurso del Ministerio del Interior y de Justicia promover la construcción de Casas de Justicia y Centros de Convivencia en los municipios y/o departamentos. 3. Crear y/o fortalecer las Comisarías de Familia, Inspecciones de Policía y Unidades de Mediación y Conciliación. D. Reducir los factores de riesgo Teniendo en cuenta que las problemáticas de inseguridad y violencia son causadas en gran parte por la existencia de factores generadores de riesgo, los cuales aumentan la posibilidad real de que los ciudadanos sean víctimas de hechos violentos, es necesario que en los departamentos y/o municipios: 1. Las autoridades político-administrativas desarrollen programas orientados a desestimular el consumo de alcohol y drogas. 2. Las autoridades político-administrativas promuevan programas y políticas de desarme del ciudadano. Teniendo en cuenta que el monopolio legal de las armas está a cargo del Estado colombiano y todos los ciudadanos que no cumplan los requisitos para el porte de armas están cometiendo un delito. 3. Las autoridades político-administrativas prevengan y restrinjan el uso de artículos pirotécnicos de acuerdo con lo estipulado en la Ley 670 de 2001. 4. Las autoridades político-administrativas reduzcan los factores asociados a la accidentalidad vial, a través de políticas y programas que promuevan el uso del cinturón de seguridad y del casco en motociclistas, el uso de los puentes peatonales y la señalización adecuadamente de las vías, entre otras. E.
Atención a grupos vulnerables y minorías
En todos los departamentos y/o municipios del país existen grupos y personas a las que se les vulneran sus derechos fundamentales, como pueden ser: Los jóvenes, indigentes, hombres y mujeres que se dedican a la prostitución, habitantes de la calle, entre otros. Así mismo, las estadísticas de muertes violentas dan cuenta de que el grupo de población más afectado son los hombres jóvenes. De igual forma, en algunas ocasiones, hay población vulnerable que viola con sus acciones los derechos de los demás ciudadanos, como es el caso de la invasión del espacio público por habitantes de la calle y los llamados informales. Para todos estos casos se requieren políticas de intervención preventiva y de atención de corto y mediano plazo. Con el fin de dar un adecuado manejo a estas problemáticas, las Administraciones departamentales y/o municipales deben definir políticas de atención a población vulnerable, en coordinación con las políticas e instituciones del orden nacional responsables de atender estos temas. En particular se deben definir programas de prevención de riesgos y atención a las problemáticas específicas para cada uno de los sectores de la población vulnerable. Un buen diseño de las acciones permitirá incidir
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sobre el mejoramiento de las condiciones de calidad de vida de la población afectada y disminuir el impacto negativo que estas generan en otros ámbitos. Los programas y las estrategias deben ser orientados a grupos específicos (jóvenes pandilleros, desempleados, desescolarizados, trabajadores sexuales niños, adolescentes y/o adultos; niños y adultos habitantes de la calle, etc.) pero en general pueden orientarse a: 1. Apoyar el aumento de ofertas de formación para el trabajo y la vinculación de estas poblaciones a programas que fortalezcan sus posibilidades de empleo calificado, de adaptación a procesos tecnológicos, productivos y promoción del desarrollo personal integral. 2. Brindar oportunidades de vinculación a la educación formal a los ciudadanos desescolarizados, mediante el desarrollo de programas educativos que tengan una propuesta pedagógica aplicada a estas poblaciones y que contengan acciones complementarias de promoción comunitaria. 3. Promover la organización y la participación de estas poblaciones mediante el apoyo y realización de actividades de beneficio comunitario propuestas por ellos. 4. Generar procesos y animar acciones de participación y formación política de manera que participen en las dinámicas democráticas propias del departamento y/o municipio. 5. Impulsar y apoyar el desarrollo de acciones dirigidas a la ocupación del tiempo libre, mediante el aumento de ofertas lúdicas, deportivas, culturales o formativas. 6. Apoyar la participación de estos ciudadanos en espacios de gestión y coordinación interinstitucional, para la elaboración de propuestas y formulación de políticas públicas. F.
Recuperación y mejoramiento de entornos urbanos que facilitan los actos delictivos
Es imprescindible que los departamentos y/o municipios inicien procesos de recuperación de los espacios urbanos, públicos y privados; que por su condición de deterioro facilitan la acción de los delincuentes. De este tipo de programas pueden hacer parte las instituciones que tienen que ver con la prestación de distintos servicios, como son las empresas de energía, aseo, teléfonos, obras públicas, parques, etc. También pueden participar los ciudadanos en actividades como jornadas de limpieza y cerramiento de lotes baldíos, embellecimiento de fachadas, mantenimiento de andenes, y separadores de la vía, etc. El énfasis de este tipo de programas estará puesto en aquellas acciones que permitan a las autoridades y a los ciudadanos participar de manera conjunta en la recuperación de los lugares deteriorados, de tal forma, que vuelvan a identificarse con su entorno y con su departamento y/o municipio. Para ello, se tendrá como fundamento la transformación de los entornos que agraden permanentemente a los habitantes. Todo esto bajo unos principios básicos de estética urbana y con óptimas condiciones de seguridad y comodidad, que demuestren el respeto por la dignidad del ser humano.
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En la búsqueda de este objetivo pueden converger acciones de distintas instituciones para promover el uso adecuado del espacio público y su apropiación por parte de los ciudadanos, de tal forma que los espacios se ganen para el encuentro y la interrelación y se le quiten a la acción de la delincuencia. Para tal efecto, es necesario fomentar actividades que comprometan la capacidad de los ciudadanos para disfrutar y compartir socialmente la ciudad. En este orden de ideas, se puede promover la realización de actividades culturales, recreativas y deportivas en el espacio público, en múltiples escenarios de los departamentos y/o municipios tales como: Parques, polideportivos, plazas, salones de espectáculos, etc. Estas actividades pueden estar dirigidas a todos los ciudadanos, pero en especial a niños, jóvenes, la tercera edad y los discapacitados. G. Metas Finalmente, es necesario que los Planes Integrales de Convivencia y Seguridad Ciudadana incluyan un conjunto de metas a las que deben estar dirigidas todas las acciones, tales como: 1. Reducir en un porcentaje determinado anual los delitos de mayor impacto. Esta meta siempre debe ser acordada con las autoridades de Policía, militares y las instituciones de justicia que funcionan en el departamento y/o municipio. 2. Capacitar y dotar de elementos y equipos a la Fuerza Pública y de manera específica a la Policía Nacional para fortalecer su operatividad. 3. Desarrollar campañas para la reducción de los factores de riesgo (desarme, accidentalidad vial, consumo de alcohol, drogas y reducción del uso de la pólvora). 4. Crear o fortalecer, según sea el caso, el trabajo desarrollado con las redes de vecinos en el departamento y/o municipio para mejorar la seguridad ciudadana. 5. Crear o fortalecer, según sea el caso, un sistema y/o mecanismos que permita hacer seguimiento a la información de violencia y delincuencia. Este puede ser un sistema relativamente simple. 6. Propender a la articulación entre las entidades nacionales, departamentales y municipales con el fin de formular proyectos de inversión y desarrollar programas tendientes a resolver las problemáticas de las poblaciones vulnerables y mejorar la calidad de vida de los ciudadanos. 7.
Construir, mantener y remodelar según sea el caso las Inspecciones de Policía, las Comisarías de Familia, las Casas de Justicia y las Unidades de Mediación y Conciliación.
8. Extender y fortalecer la cobertura de los mecanismos de mediación y conciliación para resolver los conflictos familiares y comunitarios, a través de Comisarías de Familia, Casas de Justicia y Unidades de Mediación y Conciliación.
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Anexo “Carta para convocar Consejos de Seguridad” NOMBRE Cargo Entidad Ciudad Ref. Consejo de Seguridad De acuerdo con las disposiciones del Decreto 2615 de 1991, me permito invitarlo (a) al Consejo Departamental, Municipal, Distrital, Metropolitano o Regional (según sea el caso) de Seguridad que se llevará a cabo el día ____ de ____ del presente año a partir de las _____ en las instalaciones de la Gobernación y/o Alcaldía. De acuerdo con lo reglamentado por el decreto en mención me permito informarle que al mismo van a asistir: (según sea el caso especificar quiénes asisten). Así mismo, participarán del mismo en calidad de invitados_____________. La agenda a desarrollar será la siguiente: 1. Balance de la situación de violencia y delincuencia en la jurisdicción o problema importante a tratar. Presentación del Alcalde, Gobernador o del responsable de la institución que tenga la información. Presentación Comandante de Policía del Departamento, Metropolitana y/o Municipio. Presentación Comandante Unidad Militar presente en la jurisdicción. Intervención de otras entidades sobre asuntos de conflictividad, violencia y delincuencia. 2. Análisis crítico de la situación de conflictividad, violencia y delincuencia y recomendaciones de medidas. 3. Varios. Finalmente, este despacho se permite recordarle que de acuerdo con el Decreto 2615 de 1991, su asistencia es obligatoria e indelegable. De antemano le agradezco la atención prestada. Cordial saludo, FIRMA GOBERNADOR O ALCALDE
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BIBLIOGRAFÍA
1. Ley 418 de 1997 “Por la cual se consagran unos instrumentos para la búsqueda de la convivencia, la eficacia de la justicia y se dictan otras disposiciones”. 2. Ley 548 de 1999 “Por medio de la cual se prorroga la vigencia de la Ley 418 del 26 de diciembre de 1997 y se dictan otras disposiciones”. 3. Ley 782 de 2002 “Por medio de la cual se prorroga la vigencia de la Ley 418 de 1997, prorrogada y modificada por la Ley 548 de 1999 y se modifican algunas de sus disposiciones”. 4. Ley 1106 de 2006 “Por medio de la cual se prorroga la vigencia de la Ley 418 de 1997, prorrogada y modificada por la Ley 548 de 1999, la Ley 782 de 2002 y se modifican algunas de sus disposiciones”. 5. Ley 1386 de 2010 “Por la cual se prohíbe que las entidades territoriales deleguen, a cualquier título, la administración de los diferentes tributos a particulares y se dictan otras disposiciones”. 6. Ley 1421 de 2010 “Por medio de la cual se prórroga la Ley 418 de 1997, prorrogada y modificada por las Leyes 548 de 1999, 782 de 2002 y 1106 de 2006”. 7.
Decreto 2615 (noviembre 19 de 1991) “Por el cual se reorganizan los Consejos Departamentales de Seguridad y el Consejo de Seguridad del Distrito Capital; se crean los Consejos Regionales de Seguridad y los Consejos Metropolitanos de Seguridad; se faculta a los Gobernadores para autorizar u ordenar la conformación de Consejos Municipales de Seguridad y se crean los Comités de Orden Público”.
8.
Decreto 2170 (julio 7 de 2004) “Por el cual se establece la organización y funcionamiento del Fondo Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana, los Fondos de Seguridad de las Entidades Territoriales y se adiciona el Decreto 2615 de 1991”.
9. Decreto 399 (febrero 14 de 2011) “Por el cual se establece la organización y funcionamiento del Fondo Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana y los Fondos de Seguridad de las Entidades Territoriales y se dictan otras disposiciones”. 10. Decreto 577 (marzo 2 de 2011), “Por el cual se modifica el Artículo 12 del Decreto 399 de 2011”. 11. Sentencia C-075/93. Corte Constitucional. 12. Directiva 0011 (mayo 13 de 2008). Procuraduría General de la Nación. RECOMENDACIÓN Señores Gobernadores, Alcaldes, Comandantes de Policía y demás autoridades con funciones y competencias de policía: no olviden revisar continuamente las disposiciones que sobre las materias aquí expuestas se expiden en el ámbito nacional, departamental y municipal, a fin de dar cumplimiento a las mismas en el marco del Estado Social de Derecho. Para tal efecto consulten con frecuencia las siguientes páginas web. http://www.presidencia.gov.co http://www.secretariasenado.gov.co http://www.constitucional.gov.co
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