Integración Productiva en el MERCOSUR: ¿Nueva agenda de cooperación regional?1 María Eugenia Inchauspe

----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------Resumen El objetivo principal del presente trabajo reside en analizar, desde una perspectiva integral, las modificaciones registradas en la agenda de integración productiva del Mercado Común del Sur – MERCOSUR-, a la luz de los elementos de continuidad y de ruptura que se han desprendido desde el escenario abierto tras el período de post-crisis regional (2002-2005) y el posterior relanzamiento del MERCOSUR Productivo y Social (2006-2009), en comparación con lo acontecido durante el modelo comercial de los noventa (1990-2001). En particular, se pretende reflexionar sobre las marcas y contramarchas que ha presentado dicha agenda, en términos de sus estrategias de operacionalización y de las problemáticas que afronta, dentro de los límites estructurales en los que se ha desenvuelto. Para ello, esta investigación analizó el desempeño alcanzado por tres iniciativas específicas: el Foro MERCOSUR de Competitividad de la Cadena de Madera y Muebles, los Proyectos de proveedores de la cadena hidrocarburífera y automotriz, y el FONDOPYME. En tal sentido, se procura aprehender el grado de cooperación regional alcanzado en materia productiva, desde una perspectiva analítica que articule la trayectoria de coordinación de políticas productivas del MERCOSUR con el estudio de casos específicos. ------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

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Este informe técnico es parte de los resultados del Proyecto PID N° 22913 (2007-2009) , investigación dirigida por Mercedes Botto dentro del Programa de Instituciones Económicas internacionales, Area de RRII de FLACSO, argentina

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Índice temático 0. Introducción 3 1. Canales y mecanismos de coordinación pública regional sobre Integración Productiva: Del MERCOSUR comercial al MERCOSUR Productivo y Social. ..............................................4 1.1. Coordinación de políticas de integración productiva y asimetrías bajo la lógica del “MERCOSUR Comercial” (1990-2001).......................................................................................5 1.2. Indicios de una nueva agenda y de coordinación luego de la crisis regional (2002-2005): creación del Foro de Competitividad de Madera y Mubles y el Fondo de Convergencia Estructural...................................................................................................................................8 1.3. Diversificación de la Agenda y de los mecanismos de coordinación pública regional (20062008).........................................................................................................................................11 1.4. Cumbre de Tucumán: consumación “formal” de la Agenda productiva (2008-al presente). .13 2. Estudio de caso de las iniciativas específicas: Foro de Competitividad de Madera y Muebles, Proyectos de cadenas de proveedores (Autopartes y Gas y petróleo) y Fondo PYME.............................................................................................................................................14 2.1. Foro de Competitividad del MERCOSUR de la Cadena de Madera y Muebles. ..................17 2.1.1. Creación del Programa de Foros de Competitividad en Cadenas Productivas del MERCOSUR .................................................................................................................17 2.1.2. El caso de Foro de Competitividad de la Cadena Productiva Madera-Muebles: introducción en la agenda y breve racconto de su implementación. ........................... 20 2.1.3. La cooperación en el caso del Foro de Competitividad: una experiencia de acciones conjuntas.......................................................................................................................25 2.1.4. Balance del Foro de Competitividad de Madera y Muebles: obstáculos e incentivos. ......................................................................................................................................28 2.1.5. Impacto del Foro de Competitividad de la cadena regional madera y muebles.........31 2.2. Proyectos regionales de Cadena de Proveedores del sector automotriz y el hidrocarburífero............................................................................................................................32 2.2.1. Diseño y negociación de las iniciativas de cadenas de proveedores: entrada en la agenda. .........................................................................................................................32 2.2.1.1. Proyecto de Petróleo y Gas:....................................................................................34 2.2.1.2 Programa de cadena automotriz ..............................................................................37 2.2.2. Grado de Cooperación: ¿intercambio de información con potencialidades de arribar a acciones conjuntas?......................................................................................................40 2.2.3. Obstáculos e incentivos puestos en juego en los pre-proyectos de cadenas de proveedores. .................................................................................................................42 2.2.4. Impacto de los proyectos de cadenas de proveedores. .............................................43 2.3. El Fondo de Garantías para las pequeñas y medianas empresas del MERCOSUR...........44 2.3.1. Introducción en la agenda y el camino hacia la implementación. ............................. 44

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2.3.2. Nivel de Cooperación alcanzado por el FONDOPYME: ¿a la espera del inicio de la carrera de acciones conjuntas? .......................................................................... 50 2.3.3. Los “pro” y los “contra” de la entrada en la agenda e instrumentación del FONDOPYME. ..............................................................................................................51 2.3.4. Impacto de la iniciativa. ..............................................................................................53 3. Breve resumen comparativo de los casos estudiados............................................................54 4. Consideraciones preliminares ...................................................................................................58 5. Bibliografía ...................................................................................................................................61

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Introducción Durante los noventa, y en consonancia con el paradigma de regionalismo abierto y el denominado Consenso de Washington que cobró eco en los países del Cono Sur, se mantuvo el supuesto de que el sector privado, librado de los obstáculos que el Estado parecía imponer, sería el vector del desarrollo nacional, e incluso del proceso de integración del Mercado Común del Sur – MERCOSUR-. A punto tal, que los principales debates en torno al modelo de desarrollo del acuerdo de integración giraron netamente sobre las cuestiones comerciales y los intereses de los grandes grupos económicos del bloque regional. Sin embargo, dichas formas de complementación “espontáneas”, pregonadas por las teorías tradicionales del comercio internacional, se tornaron obsoletas tras la crisis que experimentó la región (1998-2001), la cual obligó a reflexionar sobre un modelo de desarrollo económico regional sustentable, que apuntara tanto a la reducción de asimetrías estructurales, como a la diversificación en materia productiva y a la incorporación de los actores económicos de menor porte. De este modo, la temática de Integración Productiva comenzó a cobrar mayor resonancia en el marco del denominado MERCOSUR Productivo y Social (2006). En base al marco descripto, el presente estudio tiene como objetivo principal analizar, desde un abordaje integral, las modificaciones experimentadas en la agenda de Integración Productiva del MERCOSUR, a partir de los elementos de continuidad y ruptura que se han registrado tras la crisis del modelo comercial que predominó durante el decenio de los noventa y el posterior proyecto de relanzamiento regional. Esta agenda se presenta como uno de los ejes más ilustrativas en miras de aprehender más cabalmente los cambios experimentados dentro modelo de integración regional del MERCOSUR ya que la misma refleja, por un lado, el modesto alcance que durante el decenio de los noventa ha tenido la cuestión productiva -que trasciende la frontera comercial- y, por el otro, la actual resignificación retórica que la misma ha adquirido tras el reciente proyecto del MERCOSUR Productivo y Social (2006). De allí que se plantea como problema a abordar: ¿Cuál ha sido la trayectoria de la agenda de Integración Productiva, con énfasis particular en las micro, pequeñas y medianas empresas – MIPYMES, en adelante- durante los noventa, el escenario de crisis regional, y el período abierto con el proyecto Productivo y Social? ¿Qué líneas de continuidad y ruptura se registran durante el interregno bajo análisis, en materia del posicionamiento y tratamiento de la agenda bajo estudio? ¿De qué forma se expresó la crisis del modelo regional de los noventa y su posterior reformulación en materia productiva? ¿Cuál ha sido el nivel de cooperación alcanzado entre los Estados parte del bloque en materia de dichas iniciativas? ¿Cuáles son los factores que dan cuenta de los disímiles avances y retrocesos experimentados de la nueva agenda? La presente investigación se sistematizó, siguiendo los términos de referencia del proyecto, en base a las siguientes dimensiones de análisis, a saber: en primer lugar, se identificó la serie de iniciativas regionales que surgida desde el inicio del acuerdo regional en materia de Integración Productiva. En segundo lugar, se realizó el estudio de casos de las iniciativas del Foro de Competitividad de Madera y Muebles, los Proyectos de cadenas de proveedores (Automotriz y Gas - petróleo) y del FONDOPYME. El análisis de los mismos ha versado sobre la dinámica procesal y sustancial registrada a la luz de la implementación de cada iniciativa, la identificación del nivel de cooperación alcanzado entre los Estados partes en materia productiva y los factores que dan cuenta de los subsiguientes avances y retrocesos experimentados. Por último, se expusieron las consideraciones preliminares que se han desprendido de las iniciativas seleccionadas, en miras de dar cuenta de los cambios experimentados por la propia agenda de integración productiva del MERCOSUR. 1. Canales y mecanismos de coordinación pública regional sobre Integración Productiva: Del MERCOSUR comercial al MERCOSUR Productivo y Social. Además de propiciar ganancias en actividades ya existentes, la coordinación de políticas regionales productivas supone incrementar el grado de diversificación del bloque hacia instancias de mayor valor agregado, e incluso una mayor inserción en las cadenas internacionales, fortaleciendo la

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creación de un ‘mercado interior’ (Porta, 2006) que contemple, por un lado, la complementación productiva empresarial y, por el otro, la redistribución de los beneficios regionales. Es decir, el tratamiento de las problemáticas productivas apunta a considerar el desarrollo de nuevas ventajas competitivas regionales -que traspasan a los tradicionales flujos de comercio e inversión extranjera directa- a través del fortalecimiento de la complementación de las cadenas de valor y de la reducción de asimetrías existentes entre los diversos actores económicos que participan. Con respecto al caso específico del MERCOSUR, la agenda productiva ha sido abordada desde el inicio del proceso de integración, sin embargo, su trayectoria ha estado signada por una dinámica de marchas y contramarchas. Aunque desde una primera instancia, la coordinación de políticas productivas gozó de amplio consenso como vector estratégico para profundizar el desarrollo regional, se han registrado serios condicionantes al momento de su puesta en práctica. A modo de ejemplo, se pueden nombrar, como casos extremos, la monopolización comercial que signó el proceso de integración de los años ‘90, o la tensión existente entre la retórica discursiva y la implementación de las políticas que se encuentra en el actual proyecto de relanzamiento. En esta línea, en este primer acápite se procederá a analizar los elementos de continuidad y de ruptura que se han registrado sobre la agenda, los canales institucionales y el herramental programático en materia productiva, en función de la sistematización de tres etapas temporales, a saber: la primera da cuenta de la coordinación pública presentada durante la vigencia del denominado MERCOSUR Comercial (1990-2001); la segunda, analiza el trabajo desarrollado luego de la crisis que experimentaron los países miembros del proceso de integración regional (20022005) y; la última, condensa los cambios registrados tras el relanzamiento del MERCOSUR Productivo y Social, luego de la realización de la Cumbre de Córdoba (2006) y de Tucumán (2008). 1.1. Coordinación de políticas de integración productiva y asimetrías bajo la lógica del “MERCOSUR Comercial” (1990-2001) Una primera etapa, que actuó como antesala del MERCOSUR, da cuenta de la estrategia de integración productiva que se moldeó con la creación del Programa de Integración y Cooperación Económica (PICE), esquema de integración entre Argentina y Brasil, firmado a mediados de la década de los ochenta. Dicho programa tenía como objetivo la consolidación de un proceso del intercambio comercial y productivo de carácter gradual, sectorial y flexible, en miras de dar término al esquema de especialización inter-industrial y a las fuertes asimetrías comerciales que habían caracterizado la relación bilateral Argentina-Brasil. El proceso se asentó en la firma de 24 protocolos sectoriales que no sólo versaban sobre la apertura comercial, sino también sobre aspectos tales como la cooperación científica-tecnológica, desarrollo de infraestructura, creación de un fondo regional de promoción de inversiones, resolución de asuntos para-comerciales, el establecimiento de empresas binacionales, entre otras cuestiones. Aún así, y pese al aumento en materia del flujo comercial, el devenir del PICE comenzó a revertirse, por los obstáculos que se presentaron en materia de negociaciones comerciales y de implementación de algunas propuestas.2 Con la creación del MERCOSUR a inicios del decenio de los noventa, en sintonía con la adopción del recetario de reformas estructurales auspiciadas por el Consenso de Washington y el paradigma en boga del regionalismo abierto3, se reemplazó la negociación sectorial por un sistema de desgravación arancelario universal, automático y recíproco, junto con el proceso de creación de un Arancel Externo Común -AEC-. Sin embargo, esto no implicó dar la espalda a los grandes grupos económicos locales y extranjeros, en tanto que mantuvieron un protagonismo significativo desde los albores del proceso de integración.

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Para más información ver: Hirst, M., 1990 y Chudnovsky, D. y Porta, F., 1991. Banco Interamericano de Desarrollo (2002): “El Nuevo regionalismo en América Latina”, en Más allá de las fronteras: el nuevo regionalismo en América Latina. Informe 02. Cáp. 2. 3

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Si bien en el Tratado de Asunción se hizo mención explícita al aspecto de los acuerdos sectoriales, como instrumentos relevantes para la armonización de políticas productivas4, en la praxis las negociaciones no evidenciaron dichos propósitos. Más allá del caso paradigmático del sector automotriz, el único acuerdo tangible de complementación productiva, con aval de los Estados, tuvo lugar en el sector siderúrgico –Res. GMC 13/92-. Por su parte, el acuerdo petroquímico se alcanzó a nivel bilateral -Argentina y Brasil- pero no logró proyectarse a escala regional (Sánchez Bajo, 1999). Éste avance “modesto” de los acuerdos sectoriales fue cercenado por el propio Tratado de Asunción, el cual estableció la duración de los mismos hasta finalizado el período de transición (fines de ’94). Por lo tanto, dicho mecanismo fue empleado en forma diferente a la adoptada bajo el esquema de cooperación productiva de los ochenta, al dejarse de lado la concepción de la negociación sectorial como “vía” para alcanzar un esquema de comercio administrado y de articulación productiva intra-sectorial. Aún así, un nuevo aire de optimismo se registró en materia productiva tras la creación del Subgrupo de Trabajo sobre Política Industrial -SGT N° 7-, y de su respectiva Comisión de Pequeñas y medianas empresas y artesanías -creada en 1993-. Dicho canal institucional dio forma en el año 1993 al primer plan de trabajo sobre Micro, Pequeñas y Medianas Empresas -MIPYMES, en adelante- a nivel del MERCOSUR5, el cual tendría una segunda fase de implementación6. La primera etapa de este plan de trabajo tenía como propósito (formal) posibilitar la participación de las micro, pequeñas y medianas empresas en el desarrollo productivo de la región. Entre los objetivos específicos, se recomendó la implementación de una serie de proyectos en pos de fortalecer la situación de las MIPYMES a nivel regional, a saber: elaborar programas de cooperación de Calidad y Productividad, de Intercambio Institucional, de compras gubernamentales, de bolsas de negocios, crear una Red informática de datos sobre empresas y consultores técnicos del MERCOSUR, crear un programa dirigido a la realización de ruedas de negocios a través de TV vía satélite, dar acceso a la información sobre marcas, patentes y transferencia de tecnología, etc. En el año 1998 el GMC dio continuidad a este programa a través de una segunda etapa, aludiendo el éxito aparente del mismo, a contraposición de la evidencia recogida que permite constatar los puntos irresueltos y los condicionantes presentados. Esta segunda etapa (1998- 2001) proponía como líneas estratégicas: identificar los sectores y productos de cada país que perdieron participación relativa respecto a otros países en sus exportaciones MIPYMES, analizar las cadenas de valor, seleccionar aquellos sectores de más alta complementariedad entre los distintos países, identificar las políticas exitosas de apoyo a otros sectores donde se haya ganado una creciente participación en los mercados externos, analizar la posibilidad y desarrollar los mecanismos necesarios para la transferencia de esas políticas y metodologías, identificar las fortalezas relativas de las "capacidades" desarrolladas en cada país para apoyar el mejoramiento de los factores confluentes a la cadena de valor en cuestión. Si bien ésta ha sido la iniciativa programática de mayor relevancia elaborada en el seno del SGT N° 7, y la Comisión de PYMES, durante el decenio de los noventa, la misma no alcanzó implementación sustantiva. Lo que prevaleció fue la práctica dilatoria o la parálisis de los proyectos de mayor contenido sustancial. En este sentido, puede divisarse que las únicas acciones de la Política que han tenido éxito de implementación, respondieron a la realización de talleres o seminarios sobre experiencias nacionales en programas de MIPYMES e IP (auspiciados por el Servicio Brasileño de Apoyo a las Pequeñas y Medianas Empresas —SEBRAE—, la Agencia Brasileña de Promoción de las Exportaciones e Inversiones —APEX—, la Subsecretaría Argentina de Pequeña y Mediana Empresa y Desarrollo Regional —SEPYME—, etc.) y la reglamentación del criterio de clasificación -el cual carece de empleo en el ámbito de regional y nacional-. Las metas 4

En art. 5, inciso d, el TA establece que los acuerdos sectoriales son instrumentos para “optimizar la utilización y movilización de los factores de producción y alcanzar escalas operativas eficientes”. Asimismo, vale agregar que la Res. GMCN° 3/91 fue la que dotó del marco normativo a dichos acuerdos. 5 Esta política surgió en el año 1993 (Res. GMC N° 90/93), en el marco del de la normativa vigente (Art. 13 del Tratado de Asunción y Art. 10 de la Decisión Nº 4/91 del CMC) y del pedido efectuado por el Subgrupo de Trabajo Nº 7 "Política Industrial y Tecnológica" (Recomendación Nº 18/93). 6 Res.GMC N° 58/98.

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(ambiciosas) estipuladas en dicho Plan de trabajo no pudieron alcanzarse en su totalidad por diversos factores que respondían, no sólo al modelo de desarrollo regional, que estuvo predominado por las cuestiones comerciales, sino también a la lógica institucional reinante en el esquema de integración. En este sentido, el SGT N°7 y la Comisión fueron muestras ilustrativas de una dinámica caracterizada por la carencia de poder decisorio, baja representatividad empresarial, insuficiencia en la asignación de recursos, segmentación y la mala calidad de información, asimetría regulatoria, entre otros factores. Por otro lado, otro de los canales orientados al tratamiento de la temática productiva fue el Foro Consultivo Económico y Social —FCES—, establecido en 1994 a través de la firma del Protocolo de Ouro Preto. Dicho Foro tuvo como propósito convertirse en un órgano de consulta entre los actores privados y los trabajadores, es por ello que su conformación contó con la presencia de representantes de organizaciones empresariales, sindicales y del “tercer sector” de cada Estado miembro. Aún así, la praxis dejó al descubierto que el FCES se ha convertido en un ámbito de deliberación e intercambio de carácter ex post sobre la medidas diseñadas por los órganos decisorios, en vez de posicionarse como una instancia consultiva activa al momento del diseño de la agenda productiva regional (Bouzas, 2005)7. Los condicionantes que han colocado al FCES en esta órbita marginal replican a los expuestos arriba (falta de potestad decisoria, bajo presupuesto, etc.), a los cuales cabe adherirle un factor que remite a su propia dinámica: la composición de las delegaciones nacionales. Éstas últimas, de carácter tripartito, no ha permitido una deliberación y reflexión conjunta de las temáticas productivas de espectro regional, siendo que los representantes se han “encorsetado” en sus intereses específicos, dentro del marco nacional. Por su parte, en lo que hace a la representación del sector privado, la misma ha tendido a la sobre-ponderación de los actores empresariales de mayor porte, mientras que los micro, pequeños y medianos empresarios no han podido expresar su voz dentro del FCES8. En referencia a la cuestión distributiva, desde la génesis del MERCOSUR, se cristalizaron fuertes asimetrías de carácter estructural, sin embargo, los Estados no se abocaron a la coordinación política necesaria en pos de reducir las disparidades subyacentes al plano intra-regional. La única respuesta en este plano versó sobre la flexibilización de los requisitos que debían tener los socios pequeños (Uruguay y Paraguay) para alcanzar la liberalización comercial intra-zona y la posterior aplicación del Régimen de Adecuación Final hacia la Unión Aduanera (RAFUA, en adelante) y el AEC.9 Aún así, vale resaltar que dichas concesiones fueron de carácter transitorio y excepcional, ya que sólo fueron efectuadas para el proceso de ajuste (Botto y Quiliconi, 2007; Bouzas, 2005). Este trato diferencial en el marco de las negociaciones para alcanzar la zona de libre comercio y el AEC también tuvo sus réplicas a nivel sectorial. En efecto, se generaron dos tipos de excepciones sectoriales: por un lado, se exceptuaron productos por fuera del acuerdo regional y, por el otro, se exceptuaron productos dentro del mismo. Dentro del primer grupo, los casos paradigmáticos fueron 7

Varias de las recomendaciones efectuadas por el FCES han versado sobre la temática productiva y de reducción de asimetrías, a saber: Políticas de promoción del empleo y Situación actual y futura del MERCOSUR (1997); Integración Fronteriza (2000); Situación actual y futura del MERCOSUR II (2001); Integración Fronteriza II (2002); Programa para la consolidación de la Unión Aduanera y para el lanzamiento del Mercado Común -Objetivo 2006 (2003) y Fondos Estructurales (2005). Empero, las mismas no han traspasado el carácter recomendatorio, debido a la falta de relevancia que los órganos decisorios del MERCOSUR le han otorgado. 8 A título ilustrativo, vale señalar que la delegación empresarial argentina ha estado conformada por organizaciones que representan los intereses de los grandes grupos económicos locales, tales como la Cámara Argentina del Comercio, la Cámara Argentina de la Construcción, la Sociedad Rural Argentina, la Unión Industrial Argentina, la Confederación General Económica, la Cámara de Importadores de la República Argentina, la Asociación de Bancos Públicos y Privados de la República Argentina, la Unión Argentina de Entidades de Servicios; entre otras. 9 Los mecanismos de mayor laxitud para alcanzar la ZLC comprendieron, entre otras cuestiones, un mayor número de excepciones y plazos temporales más extensos. También se rebajaron los condicionamientos al final de la aplicación del Programa de Liberalización Comercial (PLC, en adelante), una vez que los países emplearon el RAFUA y se embarcaron en la implementación del AEC: mayor cantidad de excepciones temporales, extensión del plazos para la implementación del RAFUA y para desmantelar las excepciones en bienes de capital, sector de informática y telecomunicaciones.

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tanto el sector automotriz, donde se preservó el acuerdo bilateral contraído entre Argentina y Brasil, y el sector del azúcar, el cual contó con una fuerte presión política efectuada por el Congreso Argentino. En lo que respecta al segundo grupo, se otorgaron plazos más flexibles para acomodarse al esquema de liberalización automático a sectores tales como, siderurgia, textiles, bienes de telecomunicación e informática, entre otros. Dicha “excepción” ha sido reflejo del poder de presión de los grupos económicos dominantes, dado que los mismos obtuvieron rédito extraordinario tanto por la caída de barreras comerciales, en algunos casos, como por la protección otorgada, en otros. Por último, vale destacar que las vicisitudes registradas en torno al tratamiento de la agenda productiva y de reducción de asimetrías también se alcanzaron en implementación de la normativa y los cronogramas de acciones generales acordados a nivel de los órganos decisorios del MERCOSUR. De hecho, el Cronograma de Las Leñas, establecido por el CMC en 1992 (Dec. CMC N° 1/92), el cual estipuló un plan de trabajo para la creación del mercado común, en el cual se incluía la coordinación de políticas sectoriales y del Subgrupo de Industria, fue reemplazado por un nuevo plan de trabajo en 1994 (Dec. CMC N° 9/93), de corte minimalista, que tampoco tuvo demasiado éxito en la praxis, más allá de las metas arancelarias fijadas. Posteriormente, el “Programa de Acción del MERCOSUR hasta el año 2000”, firmado en 1995, identificó una serie de temáticas a tratar, entre las cuales también figuraba la agenda productiva, empero, la regla a seguir fue nuevamente la práctica dilatoria y la acumulación de temas pendientes. Por lo tanto, de las consideraciones precedentes se concluye que, pese al trabajo prematuro del SGT N° 7 y del FCES, las condiciones regionales proclives a trabajar en torno a integración productiva no fueron satisfactorias durante la primera década de vida del proceso de integración. De hecho, el tema de integración productiva fue funcionalmente invocado cuando se constataba cierta conflictividad sectorial entre los países socios, bajo el discurso de promocionar las cadenas de valor regionales y la inclusión de las MIPYMES. Sin embargo, las dificultades de acceso a mercado y el esquema institucional “moldeado” por el paradigma comercial, se edificaron como murallas difíciles de derrumbar en pos de avanzar en la articulación productiva. De hecho, el comportamiento y participación del sector empresarial en el desarrollo del proceso decisorio estuvo comandado por las ET’s y los grupos económicos locales, quienes se posicionaron como actores de primer nivel (Hirst, 1996) o agentes hegemónicos (Laredo, 1998), teniendo acceso a los poderes ejecutivos y capacidad de influencia en la toma de decisiones a fin de consolidar las ventajas de la ampliación del mercado. En lo que respecta a las pequeñas y medianas empresas, se ha observado que han sido actores de incidencia media (Hirst, 1996), por no decir nula. Pese a que este sector tiene importancia estratégica en las economías de los estados miembro, representando más del 40% de la totalidad del empleo y el 20% de la producción industrial, ante la ausencia de apoyo público y tras las estrategias competitivas impuestas por las transnacionales, quedaron excluidas del mercado, siendo su incidencia en el proceso de integración muy marginal. Estos últimos actores constituyen los perdedores del MERCOSUR de los noventa, siendo que en el plano interno y regional del intercambio de bienes y servicios no han logrado posicionarse airosamente, al mismo tiempo, su capacidad de organización resulta insuficiente y carece de instancias institucionales adecuadas para canalizar sus intereses. Estas falencias lograrían destaparse abruptamente, cual “caja de Pandora”, a raíz de la crisis que aquejó a los países del bloque, la cual llevó al replanteo del modelo de desarrollo comercial que había predominado durante todo el decenio de los noventa. En este sentido, pues, desde las organizaciones empresariales de pequeño porte de los países del MERCOSUR se denunciaba la falta de coordinación pública en materia de integración productiva, señalando que, pese a la importancia vital que detentaban las micro, pequeñas y medianas empresas en el tejido productivo y social de la región, “la falta de participación permanente del sector en las instancias decisorias del bloque son un déficit que debe corregirse en el corto plazo si no se quiere ingresar en una etapa de conflictos que pongan en cuestión la legitimidad y continuidad del proceso de integración.”10

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Documento “El Papel insoslayable de las PYMES en la construcción del MERCOSUR Productivo y Social. Op.cít: p.2.

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1.2. Indicios de una nueva agenda y de coordinación luego de la crisis regional (2002-2005): creación del Foro de Competitividad de Madera y Mubles y el Fondo de Convergencia Estructural. Tras la crisis económica que experimentó el bloque regional (1999-2001), las lecturas del modelo de desarrollo del MERCOSUR comenzaron a tomar ciertos matices que se distanciaban de los años anteriores. De aquí que, en junio de 2000, se arribaría a la necesidad de diseñar una nueva agenda para el relanzamiento del MERCOSUR (Acta de XVIII Reunión del CMC N° 1/00). Si bien el gran deterioro de la economía argentina paralizó toda tentativa por reconfigurar el proceso de integración en base a esta nueva agenda, en este interregno se prestó mayor atención a dos cuestiones que su tratativa había sido postergada desde el inicio del proceso regional. En primer lugar, se reconoció que, tras más de una década de la construcción del proceso de integración, el eje de las políticas había estado concentrado en materia comercial, siendo la cuestión productiva una agenda de baja intensidad. Resultaba menester, pues, emprender acciones conjuntas en dicha materia11. En segundo término, surgió la preocupación sobre la existencia de las marcadas asimetrías entre los países socios, y a su interior, cuestión que implicaba la necesidad de generar nuevos instrumentos para contemplar dichas divergencias estructurales.12 En lo que hace a la integración productiva, en términos operativos, la agenda del MERCOSUR comenzó a ser más permeable a dicha temática tras la creación del Programa de los Foros de Competitividad de las Cadenas Productivas del MERCOSUR, creado a fines de 2002 por el CMC (Decisión 23/02). Luego del contexto de crisis (1998-2001), que estuvo signado por relaciones comerciales trabadas y políticas proteccionistas, surgió esta idea dentro del SGT N° 7, impulsada por Brasil, de actuar en torno a la creación y fortalecimiento de cadenas productivas del MERCOSUR, en base al antiguo concepto de complementación industrial. Con la introducción de los Foros de Competitividad se revitalizó “parcialmente” la lógica de los Acuerdos Sectoriales, planteándose los mismos como una instancia de deliberación entre el sector productivo (empresarios y trabajadores) y los gobiernos de los países miembros del MERCOSUR respecto a los problemas, oportunidades y desafíos de cada cadena productiva en la región, ya no bajo el postulado de la competencia nacional, sino a través de un esquema de complementariedad y especialización. En esta línea, el Foro de Competitividad de la Cadena de Madera y Muebles emergió como la posibilidad de plasmar una primera prueba experimental de diálogo públicoprivado sobre este sector industrial en particular.13 Pese a los avances que se han registrado –que serán analizados con mayor profundidad en la segunda sección del presente estudio- el Foro también ha presentado diversas trabas a la hora de 11

Este giro a favor de una agenda ya no monopolizada por las cuestiones comerciales tuvo su puntapié inicial tras la reunión llevada a cabo por los presidentes de Argentina, Eduardo Duhalde, y Brasil, Luiz Inacio Lula da Silva, el 14 de enero de 2003 en Brasilia. En un comunicado conjunto ambos presidentes concordaban a título expreso en, “a necessidade de intensificar a integração das cadeias produtivas, voltada para a melhoria da competitividade internacional do Mercosul e o aumento do nível de emprego em cada país. Decidiram solicitar à Presidência pro tempore paraguaia que, para dar início a esse processo, que poderá incluir outros setores – como o automotivo e têxteis -, instale, até março próximo, o Foro de Competitividade da Cadeia Produtiva do Mercosul no setor de madeiras e móveis”. “Comunicado conjunto de imprensa dos presidentes da República Federativa do Brasil, Luiz Inácio Lula da Silva, e da República Argentina, Eduardo Duhalde”, 14 de enero del año 2003, Brasilia. 12 En esta línea, se realizó la primera propuesta del gobierno de Paraguay, presentada en el presentada en el marco de la XXIV Reunión del CMC, la cual denunciaba que; “El MERCOSUR permanece como el único proceso de integración hemisférica donde las asimetrías no son reconocidas en la práctica, a pesar que el Protocolo de Ouro Preto reconoce la existencia de regiones menos desarrolladas. Resulta entonces paradójico que, mientras en un proceso de formación de una zona de libre comercio como el ALCA, el trato diferencial es discutido en los grupos de negociación, en un proceso como el MERCOSUR que pretende llegar más allá de una unión aduanera, este tema aún no haya sido considerado”Reunión XXIV CMC, Acta N° 01/03, Anexo V, DT N° 01/03 sobre “Tratamiento de las Asimetrías en el MERCOSUR. Propuesta del Paraguay”. 13 Esta idea de consolidar las cadenas productivas a escala regional también se replicó en el sector agropecuario. En marzo del 2003 se creó el Consejo Agropecuario del Sur (CAS), con el propósito de promover la comercialización conjunta y la creación de cadenas de valor agropecuarias y agroindustriales. Cabe destacar que la soja fue una de las ramas donde se priorizó el trabajo de dicho Consejo. Empero, más allá de los propósitos e iniciativas, en la práctica no se ha avanzado demasiado.

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efectivizar dichas iniciativas, entre las cuales caben destacar: la preeminencia de la lógica comercial competitiva, la prelación de los intereses sectoriales nacionales por sobre los regionales, las asimetrías nacionales existentes en materia institucional y de recursos, la desmotivación del empresariado tras la falta de resultados reales, etc. Dichas cuestiones fueron las que también jugaron a la hora de poner en réplica la experiencia en otras cadenas. La segunda cuestión que marcó la diferencia con el decenio de los noventa fue la conformación y funcionamiento del Fondo de Convergencia Estructural (FOCEM) -Decisión 18/05 del CMC-, el cual se planteó como un instrumento financiero para dar respaldo a los proyectos que apuntaran a disminuir las condiciones de asimetrías existentes entre las diversas regiones del MERCOSUR en pos de garantizar que los beneficios del mercado ampliado sean aprovechados mayoritariamente por la población. En este sentido, la cuestión de las asimetrías de corte estructural se introdujo en la agenda regional de forma más enérgica que en el decenio de los noventa, luego de permanentes reclamos de los socios menores.14 Los aspectos básicos de funcionamiento del FOCEM fueron reglamentados tras las decisiones N° 18/05 y N° 24/05 del CMC Las mismas estipularon el aporte de los fondos ponderando las asimetrías de los países miembros del bloque, de manera tal que Brasil aporta el 70% de los recursos, seguido por Argentina con el 27%, Uruguay con el 2 % y Paraguay con el 1%. Del mismo modo, la distribución de recursos para los proyectos elaborados por cada país continúa con el orden de prioridades establecidas, siendo el 48% para Paraguay, el 32% para Uruguay, y el 10% para Argentina y Brasil respectivamente. En ese marco de asignación presupuestaria, se establecieron como áreas programáticas posibles a financiar las siguientes: Programa de Convergencia Estructural, Programa de Cohesión Social, Programa de Fortalecimiento de la estructura institucional y del proceso de integración y el Programa de Desarrollo de la Competitividad. Éste último es el que atañe a la temática de IP y MIPYMES.15 Si bien dicha iniciativa ha marcado cierta ruptura en términos de la lectura prevaleciente de los noventa en torno a la temática de distribución de los beneficios del modo de desarrollo regional, se ha aprobado el financiamiento de sólo dos proyectos sobre la temática en el marco del Programa de Desarrollo de la Competitividad, los cuales son de carácter nacional, a saber: 1) “Programa de Apoyo Integral a Microempresas”-presentado por la República de Paraguay. (Decisión del CMC Nº 08/07)-; 2) “Internacionalización de especialización productiva, desarrollo y capacitación tecnológica de los sectores del 'software', biotecnología y electrónica y sus respectivas cadenas de valor"presentado por la República Oriental del Uruguay. (Decisión CMC Nº 08/07)-. Empero, es dable mencionar que recientemente se han presentado tres proyectos sobre IP de alcance regional: uno elaborado por el mencionado Foro de Competitividad de Madera y Muebles, y dos proyectos diseñados por la Agencia Brasileña de Desarrollo Industrial (ABDI, en adelante), y con respaldo del recientemente creado Grupo de Integración Productiva (GIP) -uno relativo al Complejo Automotor del MERCOSUR y otro para el desarrollo de proveedores de la Cadena de Gas y Petróleo-. Empero, los tres aún están en etapa de evaluación. Conforme esto, vale enfatizar que si bien el establecimiento del FOCEM ha adquirido una relevante trascendencia en términos políticos, su impacto económico ha sido modesto, dado el exiguo presupuesto financiero con el que se ha dispuesto y los condicionantes procedimentales que han 14

Desde inicios del 2003 Paraguay presentó un proyecto formal para la tratativa de las asimetrías dentro del esquema de integración. Este fue el puntapié para un proceso de mayor coordinación por parte de los Estados parte para arribar a un esquema formal de distribución del ingreso regional: en primer lugar, se aprobó la Dec. N° 27/03, la cual dispuso una serie de estudios respecto del tema. Seguidamente, se estableció un conjuntó de concesiones para las economías pequeñas: Dec. N° 28/03 -tratamiento especial para Paraguay en las negociaciones externas-, Dec. N° 29/03 -contenido de origen diferente para Paraguay-, y las Dec. N° 31/03 – N° 34/03 -tratamientos arancelarios diferenciados y regímenes de importación especiales para Paraguay y Uruguay. 15 Los proyectos encuadrados dentro del Programa de Desarrollo de la Competitividad para conseguir financiamiento del FOCEM deben apuntar a: -contribuir a la competitividad de las producciones del MERCOSUR, incluyendo procesos de reconversión productiva y laboral, facilitando la creación de comercio intra-MERCOSUR, -fortalecer las cadenas productivas y la institucionalidad pública y privada en los aspectos vinculados a la calidad de la producción (estándares técnicos, certificación, evaluación de la conformidad, sanidad animal y vegetal, etc.); así como a la investigación y desarrollo de nuevos productos y procesos productivos.

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dilatado la aprobación de proyectos. Por otra parte, vale destacar que aún queda pendiente la coordinación en materia de las asimetrías regulatorias, las cuales remiten a las baterías de instrumentos de competitividad que aplican los países del bloque en sus respectivos territorios, que tienen efectos nocivos a nivel regional -regímenes de promoción de inversiones, regímenes de admisión temporaria de importaciones, draw-backs, zonas francas, etc.-, profundizando las asimetrías a nivel estructural (Porta, 2006). Por lo tanto, si bien la introducción del Foro de Competitividad de Madera y Muebles y del FOCEM dejó al descubierto un cambio en la agenda regional, siendo que la misma dejó de ser monopolizada por la temática comercial para dar mayor espacio a las temáticas de integración productiva, el mismo cristalizó un cambio de lectura del modelo de desarrollo regional más que transformaciones tangibles en el plano productivo. Tras la Cumbre de Córdoba (2006) y el relanzamiento del proyecto de MERCOSUR Social y Productivo, ambas iniciativas experimentaron mayor dinamismo, debido al contexto y el mayor respaldo político alcanzado. Empero, esta situación no sólo se dio en los mecanismos ya existentes, sino que además se fue posicionado y profundizado la agenda y la línea de trabajo en torno a la temática, diversificándose, inclusive, los ámbitos de debate y reflexión. 1.3. Diversificación de la Agenda y de los mecanismos de coordinación pública regional (2006-2008). La realización de la Cumbre de Córdoba (2006) tuvo como correlato una gradual apertura de la agenda regional en función de las cuestiones de Integración Productiva, ante el objetivo (discursivo) por parte de los Jefes de Estado de poner fin a un modelo de integración que se había tornado obsoleto, dando cauce a propuestas políticas orientadas a avanzar en materia de integración productiva regional, con énfasis en las MIPYMES. De este modo, se creó una plataforma que sirvió de trampolín al diseño de proyectos referentes a la creación de cadenas productivas regionales, la promoción de asociatividad entre MIPYMES, la coordinación de políticas productivas y tecnológicas, entre otras temáticas. Asimismo, Córdoba estuvo signada por la realización inédita de la primer Cumbre Social, llevada a cabo en forma simultánea a la reunión presidencial, la cual amplió la confección de la agenda de integración productiva a otros actores, relegados en la toma de decisiones: MIPYMES, cámaras empresariales, cooperativas, etc. Tras la extensa lista de 40 puntos enunciados en el marco de ambas Cumbres - de Jefes de Estado y Social-, se dio el puntapié a los Ministros de las áreas vinculadas a la producción a definir las directrices que conformarían el “Plan de Desarrollo e Integración Productivo Regional”. Seguidamente, y en cumplimiento de ese mandato, el SGT N° 7 elaboró una serie de Pautas de Integración Productiva del MERCOSUR -en el marco de la Reunión LXVIII del GMC- y el CMC decidió la creación del Grupo Ad hoc, dependiente del GMC, encargado de diseñar un Programa de Integración Productiva (PIP, en adelante) (Dec. CMC N ° 52/07). Asimismo, vale destacar la designación oficial del Sr. Reginaldo Arcuri16 para elaborar una serie de iniciativas orientadas a la IP17. El mismo elevó un conjunto de propuestas al GMC, las cuales fueron analizadas y se convirtieron en los primeros proyectos en debate: -Programa de desarrollo de proveedores- Petrobrás, -Programa de la cadena automotriz, -Programa de cadena de proveedores vinculada a la industria del turismo, -Programa de una estructura empresarial para la 16

Reginaldo Arcuri fue designado Director de la Secretaría Administrativa del MERCOSUR para el período 2003-2004. Tras su interés y participación en materia de integración productiva, luego del cese de sus funciones directivas fue elegido por el CMC como consultor especializado en la temática con el propósito de realizar un diagnóstico sobre la situación productiva en el MERCOSUR y de diseñar líneas potenciales de acción a ser ejecutadas. Desde el año 2008, Arcuri se encuentra en el directorio de la ABDI, desde donde mantiene su contribución en materia de articulación productiva regional. 17 En este mismo sentido, el Subgrupo de Trabajo N° 7 también hizo su contribución, a través de la presentación al GMC, en el marco de su LXVIII Reunión Ordinaria, de una propuesta elaborada por la delegación brasileña de “Pauta para la Integración Productiva del MERCOSUR”, que recomendaba el desarrollo de líneas de acción de carácter horizontal en complementación con la elaboración de proyectos sectoriales específicos para la integración productiva, con el objetivo de “crear una oferta de bienes públicos de carácter regional, que induzcan a las empresas de los Estados Partes a participar en el ámbito regional” (Documento Informativo GMC N° 13/07).

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integración productiva, y -Propuesta de una estructura permanente de los gobiernos encargada del tema de la integración productiva. Los proyectos de cadena de proveedores de la cadena automotriz e hidrocarburífera serán analizados más detalladamente en la próxima sección, al tratarse de propuestas que dan cuenta de una línea de acción que ha cobrado mucho éxito a hora de diseñar políticas públicas productivas nacionales, y en este caso particular regionales. Si bien el contexto regional y la “nueva” agenda del relanzamiento del MERCOSUR fueron el caldo de cultivo para lanzar el debate de dichos proyectos, los vaivenes experimentados durante las presidencias pro tempore de Uruguay y Paraguay (crisis de las papeleras y los problemas internos de Paraguay- proceso electoral.) paralizaron la cuestión. En el transcurso de este tiempo, fue la Comisión de Representantes Permanentes del MERCOSUR (CRPM, en adelante)18 quien motorizó la cuestión, generando primer “Seminario sobre Integración Productiva en el MERCOSUR” (julio 2007) y talleres subsiguientes. El propósito de los mismos estribó en reflexionar respecto a las “acciones concretas” necesarias para promover la integración productiva y el de discutir sobre las iniciativas existentes en el área del MERCOSUR en materia de integración productiva y MIPYMES, contando con la participación del sector público, privado y academia. Ahora bien, tras los resquemores generados ante la apertura y consolidación de la CRPM como canal de participación paralelo, el GMC, en su LXIX reunión ordinaria, remarcó la necesidad de que las iniciativas de integración productiva sean articuladas en un grupo específico de expertos gubernamentales en el seno del GMC, teniendo la CRPM un rol auxiliar o ad hoc (Acta Nº 03/07). A modo de resumen, entonces, cabe denotar que la Cumbre Presidencial de Córdoba y el consecuente relanzamiento del denominado MERCOSUR Productivo y Social cristalizaron varios puntos ruptura con la trayectoria precedente, a saber: - Diversificación de la agenda: si bien las iniciativas referentes al Foro de Competitividad y al FOCEM comenzaron a romper con el monopolio de los temas comerciales en la agenda regional, ésta última experimentó un cambio de mayor índole tras la Cumbre de 2006, y la confección del documento de los Estados partes, dando prioridad a una “agenda social integral y productiva”. De aquí que se diera el escenario proclive a la dinamización de propuestas amplias y diversas, tales como la creación de cadenas productivas regionales, la confección de instrumentos para promover la asociatividad entre MIPYMES, la creación de fondos de financiamiento productivo, la coordinación de políticas productivas y tecnológicas, etc. -Participación social: la realización del “I Encuentro Regional por un MERCOSUR Productivo y Social”, llevado a cabo en forma simultánea a reunión de los líderes políticos de los países del bloque. Dicha iniciativa, propuesta por la delegación argentina -bajo el auspicio de su Programa Somos MERCOSUR19-, tenía el propósito de abrir el espacio de deliberación y diseño de la agenda a actores de la sociedad civil que no habían tenido incidencia en años anteriores: MIPYMES, cámaras empresariales, sindicatos, ciudades, cooperativas, etc. 20. Este espacio de trabajo 18

La Comisión de Representantes Permanentes del MERCOSUR (CRPM) fue creada en el año 2003 (Dec. CMC N° 11/03), tras las demandas políticas que surgieron en el marco del escenario de crisis que experimentó la región. La misma está conformada por los cuerpos diplomáticos de cada Estado Parte y cuenta con una Presidencia, encargada de llevar la representación del bloque a nivel internacional. A cuenta de las restricciones decisionales (detenta capacidad propositiva pero no decisoria) y presupuestales que enfrenta, la CRPM ha sido considerada como una válvula de escape institucional para responder a determinada coyuntura regional, más que como una tentativa por fortalecer y mejorar el esquema institucional del MERCOSUR. 19 El programa Somos MERCOSUR es una iniciativa regional, puesta en práctica en el año 2005 bajo la presidencia pro tempore de Uruguay, con el apoyo del Centro de Formación para la Integración Regional (CEFIR), que tiene como propósito involucrar a la ciudadanía en el proceso de integración, abriendo nuevos ámbitos para que la sociedad civil y los gobiernos subnacionales puedan debatir, presentar demandas y participar de la toma de decisiones del MERCOSUR. El programa cuenta con una Secretaria Técnica, instalada en el marco del CEFIR y cinco Puntos Focales en cada país del bloque, a saber: Consejo Consultivo de la Sociedad Civil del Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto (Argentina); Asesoría para Asuntos Internacionales de la Secretaría General de la Presidencia de la República (Brasil); Secretaría General del Ministerio de Relaciones Exteriores (Paraguay) y Ministerio de Relaciones Exteriores (Uruguay). 20 Al respecto, cabe destacar que se contó con la presencia de más de 500 representantes de sindicatos, entidades de la micro, pequeña y mediana empresa, asociaciones de productores rurales, universidades, organizaciones sociales de los cuatro Estados Partes, así como de instituciones regionales, tales como, la Comisión de Representantes Permanentes del

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representó un hito dentro del proceso de negociación regional, siendo el primer antecedente de lo que posteriormente se denominarían como las cumbres sociales del MERCOSUR21. - Apertura institucional: lo que dejó al descubierto la diversificación de la agenda en materia productiva, junto con las demandas sociales que surgieron luego de la crisis que experimentó la región, fue la necesidad de dar una mayor apertura institucional para el tratamiento de la agenda productiva, temática que anteriormente había sido encauzada monopólicamente, y con un éxito moderado por el SGT7. En este sentido, se produjo una gradual participación de canales institucionales no tradicionales. Tal es el caso del rol que asumió la CRPM, la cual propulsó el avance de la agenda productiva en momentos de parálisis, y a través de sus seminarios, intentó fortalecer el diálogo gubernamental-empresarial-académico. No obstante, estas líneas de ruptura, en términos de la apertura institucional, la participación social y la diversificación que experimentó la agenda en el marco de la Cumbre de Córdoba, no estuvieron ajenas a algunos puntos de continuidad con la década anterior, los cuales se siguen presentando como grandes condicionantes a sortear. En primer lugar, vale destacar la ausencia de un marco estratégico que sirviese para jerarquizar y ponderar los proyectos de trabajo y, por el otro la primacía de las cuestiones comerciales en la confección de la agenda regional como en su ejecución, cuestión que obstaculizó muchos de los objetivos de la “nueva” agenda de Integración Productiva. Asimismo, otra de las cuestiones que se ha presentado en clave de continuidad, y se presenta como obstáculo a vencer, es la competencia institucional generada tras la apertura de la agenda productiva. En efecto, la deliberación en otras instancias o canales institucionales ad hoc causó cierto recelo por parte de los actores tradicionales, quienes obstruyeron el proceso de negociación. Tal es así que, ante el mayor protagonismo que comenzó a adquirir la CRPM en los temas productivos, la coordinación tradicional del SGT N° 7 y las cancillerías nacionales comenzaron a divisar el hecho con cierto resquemor, terminando por reducirle su grado de intervención en este plano. 1.4. Cumbre de Tucumán: consumación “formal” de la Agenda productiva (2008-al presente). Los puntos introducidos en la Cumbre de Córdoba del 2006, si bien fueron tratados y reflexionados en el ámbito del Grupo Ad Hoc, recién lograrían retomarse y cobrar forma operativa tras la realización de la Cumbre de Tucumán (2008). De hecho, el encuentro de presidentes y la realización de una actividad especializada para MIPYMES en el marco de la Cumbre Social -donde se reunieron más de 200 empresarios de micro, pequeño y mediano alcance de la región del NOAllevaron a la aprobación de tres programas específicos: Programa de Integración Productiva (PIP, en adelante), FONDOPYME, Programa de Ciencia y Tecnología (Dec. CMC N° 12/08). Asimismo, y a la luz de estas iniciativas, se estableció la estructura permanente de IP regional, al aprobarse la creación de un Grupo de Integración Productiva (GIP, en adelante) (Dec. CMC N° 12/08), conformado por los representantes de cada Estado miembro, responsable de ejecutar independientemente el nuevo PIP y de articular con las diversas instancias institucionales del bloque que trabajan (de manera directa o indirecta) la temática concerniente. El establecimiento del PIP se ha posicionado como el marco normativo en base al cual se desprenderán las líneas de acción en materia productiva. El mismo tiene como objetivo general fortalecer la complementariedad productiva de las empresas del MERCOSUR, y especialmente la integración en las cadenas productivas de MIPYMES y de las empresas de los países de menor tamaño económico relativo, en miras de consolidar el posicionamiento e inserción externa de los MERCOSUR (CRPM), el Foro Consultivo Económico y Social (FCES), la Coordinadora de Centrales Sindicales del Cono Sur (CCSCS), la Reunión Especializada de la Mujer, la Reunión Especializada de Cooperativas, la Coordinadora de Productores Familiares del Mercosur (COPROFAM), la Asociación Latinoamericana de Micro, Pequeñas y Medianas Empresas (ALAMPYME), así como de la Red de MERCOCIUDADES y la Confederación Latinoamericana de Asociaciones de Profesionales Universitarios (CLAPU). 21 A finales del 2006, en la ciudad de Brasilia, cobró forma la I Cumbre Social del MERCOSUR. En efecto, hasta la fecha realizaron seis Cumbres Sociales, efectuadas en el marco de las Reuniones Presidenciales del bloque, en las cuales participaron representantes de movimientos sociales y populares, ONG’s, entidades productivas, a los fines de formular demandas y elevar recomendaciones a los actores gubernamentales regionales.

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diversos sectores productivos. En este sentido, se considera que la integración productiva es un instrumento de coordinación que, utilizado complementariamente con otras medidas, puede mejorar la competitividad de las empresas regionales, y catalizar mecanismos de diálogo que profundicen el esquema de integración. El programa contiene siete líneas de acción a nivel horizontal: 1) la cooperación entre los organismos vinculados al desarrollo empresarial y productivo, 2) la complementación en desarrollo y la transferencia de tecnología, 3) la formación de recursos humanos, 4) la articulación con las diversas instancias institucionales del MERCOSUR, 5) la generación de información y su procesamiento, 6) la articulación de medidas de facilitación del comercio, y 7) el financiamiento, por intermedio de mecanismos como el Fondo de Apoyo a las Pequeñas y Medianas Empresas. Por su parte, a nivel sectorial, se prevé el desarrollo y utilización de la instancia de los foros de competitividad, a través de los cuales se propone la creación de nuevos foros sectoriales. De esta forma, el PIP se ha cristalizado como el primer intento normativo por dar materialización a las diversas iniciativas presentadas sobre la temática de productiva, siendo que, por primera vez se logró formular y aprobar un plan que sirviera de columna vertebral a los objetivos y directrices bosquejadas anteriormente. En este sentido, las primeras reuniones del GIP ya han dado inicio al debate e identificación de las primeras líneas de trabajo a desarrollar: discusión sobre el estado de la situación de los proyectos de cadenas de proveedores, presentación de nuevas propuestas tales como de yerba mate, apicultura, sello MIPYMES, etc. Por su parte, el FONDOPYME se presentó como una primera herramienta financiera –exceptuando el FOCEM- para apoyar a las micro, pequeñas y medianas empresas regionales. Se dispuso crear un Fondo MERCOSUR de Apoyo a Pequeñas y Medianas Empresas involucradas en iniciativas de integración productiva. Dicho instrumento público regional tuvo como objetivo inicial financiar a tasa subsidiada proyectos de las MIPYMES involucradas en iniciativas de integración productiva y promover las economías de los socios menores del MERCOSUR (Uruguay y Paraguay) en pos de reducir asimetrías del MERCOSUR y fomentar la asociación de MIPYMES en la región. En este caso, como bien estudiaremos subsiguientemente, es dable mencionar que se ha presentado un cambio en el objetivo general inicial, siendo que al presente el mismo alude a la creación de un Sistema de Garantías que apuntará a respaldar las operaciones de crédito contraídas por las MIPYMES asentadas en el territorio regional, las cuales se encuentran desarrollando actividades de integración productiva. Por último, la creación del Grupo de Integración Productiva también ha tenido un impacto significativo, al tratarse de una iniciativa institucional para conformar un grupo de funcionarios de los gobiernos de los países miembros del MERCOSUR dedicados específicamente a IP y MIPYMES, que enuclee todas las iniciativas que han surgido en forma dispersa sobre la problemática y que articule con la Secretaría del MERCOSUR y trabaje coordinadamente con el SGT722. En términos positivos, se ha considerado como una tentativa de institucionalizar de manera formal y permanente a la temática específica, sin embargo, también puede analizarse como una estrategia para volver a concentrar la agenda en los actores tradicionales, a espaldas de la sociedad civil (ya que el GIP está compuesto por coordinadores de los respectivos ministerios de economía y relaciones exteriores).23 22

Cabe mencionar que la CRPM presentó la posibilidad de crear una Agencia MERCOSUR para la Promoción de la Integración Productiva (AMPIP), la cual apuntaba a tener mayores objetivos y atribuciones que el GIP (Documento Agencia MERCOSUR para la promoción de la integración productiva, 2008), a saber: promoción de políticas y acciones, compatibilización y coordinación entre instrumentos de promoción existentes a nivel nacional, diseño y ejecución de mecanismos de carácter regional, etc. Sin embargo, obtuvo mayores adeptos la conformación de un Grupo con menores responsabilidades de menor alcance. 23 El Grupo de Integración Productiva ha comenzado a reunirse desde su creación, siendo la última de sus reuniones en septiembre de 2008, en Brasilia. El GIP se encuentra analizando las líneas de trabajo potenciales para operacionalizar tanto el Programa de Integración Productiva como el FONDOPYME. Los coordinadores titulares y alternos responden a los directivos del SGT7 y demás instituciones que tradicionalmente han trabajado la temática, y la metodología de trabajo ha consistido hasta la fecha en la realización de reuniones ordinarias donde cada delegación nacional presenta y debate sus propias propuestas y proyectos sobre IP.

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De esta manera, luego de seis años desde su rediseño, la agenda que comenzó a tener sus primeros matices productivos tras la salida de la crisis regional (2002-2005), y que diversificó y adquirió dinamismo propio con la realización de la Cumbre de Córdoba (2006), formalmente cobraría importancia política y estratégica luego de Tucumán (2008). Empero, cabe interrogarse si deberá correr una ristra más de años para que la misma comience a tener implementación concreta o si se la postergará ad infinitum Por lo tanto, el análisis de la trayectoria de coordinación pública regional de la agenda productiva dentro del MERCOSUR ha presentado tanto líneas de continuidad como de ruptura, en tanto que aún se plantean obstáculos para un verdadero cambio estructural del modelo de integración. Las dinámicas de “lo nuevo” chocan con las lógicas arraigadas de “lo viejo”. En este sentido, en la próximas páginas se intentará responder, a través del estudio de casos, hasta qué punto las nuevas aristas –en términos de iniciativas- que ha adquirido la agenda productiva del MERCOSUR se han planteado como rupturas o como continuidades respecto al modelo comercial de los noventa. 2. Estudio de caso de las iniciativas específicas: Foro de Competitividad de Madera y Muebles, Proyectos de cadenas de proveedores (Autopartes y Gas y petróleo) y Fondo PYME. En este segundo acápite, se expondrán de forma pormenorizada tres iniciativas que resultan de significativa relevancia a la hora de dar cuenta del curso que ha adoptado la cuestión de IP y MIPYMES desde el “relanzamiento” del proyecto regional. En este sentido, vale mencionar que dada la relativa carencia de información en materia de IP en el MERCOSUR, se privilegió la selección cualitativa de las mismas por sobre la representatividad de las observaciones a analizar, a saber: Foro de Competitividad de Madera y Muebles, Proyectos de cadena de proveedores (Automotriz y Petrobrás) y el FONDOPYME24. Dichos casos de estudio han sido seleccionados en función de la ponderación de dos ejes analíticos: por un lado, se tuvo en consideración la trayectoria de coordinación pública productiva descripta anteriormente, en clave de tres etapas temporales que dan cuenta de las líneas de continuidad y de ruptura registradas por la agenda bajo estudio: post Crisis (2002-2005), post Córdoba (2006-2008) y post Tucumán (2008- al presente). Por el otro lado, se puso énfasis los ejes y objetivos programáticos que revisten al diseño e implementación de cada iniciativa propuesta, de donde se desprende diversas finalidades, tales como las de corte sectorial, de cadena de proveedores, de financiamiento, etc. (Véase Cuadro N° 1). Bajo este esquema de selección, el caso de estudio del Foro de Competitividad de Madera y Muebles cobra relevancia en el estudio de la agenda de IP del MERCOSUR, al tratarse de una de las primeras iniciativas que se desarrollaron como respuesta regional al interregno de crisis económica y de cuestionamiento del modelo comercial que experimentaron los países del bloque; y que se focalizó en una modalidad de trabajo productivo más allá del tradicional corte sectorial, en pos de fortalecer las cadenas de valor regional y de conformar un espacio de deliberación públicoprivado. En segundo lugar, se seleccionaron los casos del Programa de intensificación y complementación automotriz en el MERCOSUR y del Programa MERCOSUR de desarrollo de proveedores para la cadena de petróleo y gas, elaborados por la Agencia Brasilera de Desarrollo Industrial durante el escenario abierto con la Cumbre Córdoba (2006). Ambos son ejemplos del notorio alcance que cobró el proceso de diversificación de la agenda y de los canales en donde se trató la materia productiva, pero que, asimismo, no han tenido éxito hasta el momento para 24

En rigor, vale destacar que el estudio de caso de cada iniciativa presentó diversas vicisitudes en el plano del acceso a la información, en tanto que gran parte de los datos que hacen al proceso de negociación, entrada en la agenda e implementación (movilización de recursos financieros y de recursos humanos) no se encuentran abiertos al público en general. Dicha cuestión se ha presentado como el principal problema a vencer a lo largo de la investigación, el cual también alude, en términos generales, al déficit que exhibe el MERCOSUR respecto de la democratización del acceso de la información. Aún así, se ha procurado encarar, a través de un proceso de reingeniería, un ejercicio de recopilación de distintos tipos de datos en función de análisis de la normativa, lectura de textos especializados y de documentos de diversas cámaras empresariales y entidades productivas de carácter público y privado, y de la realización de entrevistas a actores considerados clave para la investigación.

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alcanzar una implementación tangible. Además, vale destacar que si bien los dos proyectos involucran objetivos específicos y sectores diferentes, es relevante analizarlos en conjunto ya que son iniciativas, si bien de corte sectorial, que se anclan en la metodología de cadenas de proveedores, la cual ha emergido en los últimos años como una línea potencial de acción que auspicia la creación, mediante el estímulo público, de redes verticalizadas, comandados por una gran empresa. Por último, el caso del FONDOPYME representa un instrumento financiero para las MIPYMES del MERCOSUR que, alcanzando aprobación formal tras la efectuación de la Cumbre de Tucumán 2008, apunta ser la primera tentativa –exceptuando el FOCEM- de respuesta a los problemas de distribución productiva que se presentan a escala regional. Cuadro N ° 1: Selección de casos de estudio en función de las dimensiones de análisis y de los períodos estudiados. Post Crisis Post Cumbre de Post Cumbre (2002-2005) Córdoba de Tucumán Etapa (2006-2007) (2008- al Dimensión presente) Sectorial

Metodología cadena de proveedores

Foro de Competitividad de Madera y Muebles Programa de intensificación y complementación automotriz en el MERCOSUR Programa MERCOSUR de desarrollo de proveedores para la cadena de petróleo y gas

Financiera

FONDOPYME Fuente: Elaboración propia.

Bajo el marco descripto, y en relación específica con los términos de referencia establecidos por el proyecto de investigación, se propone identificar y analizar el nivel de cooperación regional alcanzado en la agenda de Integración Productiva en función de estos tres estudios de casos escogidos. Para ello, en primer lugar se estudiará articuladamente el desempeño sustancial (objetivos generales y específicos en términos productivos y/o sectoriales) y procesal (trayectoria institucional, participación de actores no gubernamentales, movilización de recursos financieros, etc.) que siguió cada iniciativa; considerando el posicionamiento y la dinámica de las mismas dentro del esquema institucional del MERCOSUR –ya expuesto precedentemente-. Seguidamente, se abordará el nivel de cooperación alcanzado en función del grado de articulación intergubernamental registrado, sin despreciar, en caso de constatarla, la articulación entre privados y la articulación mixta pública-privada. Por último, se identificarán los factores que han contribuido al avance y los que han actuado como obstáculos para el desarrollo de cada instrumento propuesto. Respecto a este último punto, se adoptó la definición de cooperación a partir de la siguiente tipología establecida, la cual da cuenta de tres niveles básicos de la misma (Botto, 2007), que se resume de modo esquemático en el Cuadro N° 2: 1) Intercambio de información: hace referencia al acceso y diseminación de datos de carácter público, tanto en materia de fuentes cuantitativas (estadísticas sectoriales, industriales, etc.) como cualitativas (experiencias de política pública, documentos técnicos y especializados, etc.). Se apunta, por un lado, a incrementar la disponibilidad de información regional que detentan las

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agencias gubernamentales y de su intercambio en el marco del bloque; así como, por el otro, a “democratizar” su acceso al resto de los actores que participan en el proceso de integración. 2) Actividades conjuntas: da cuenta de la movilización de recursos públicos para la implementación de una política pública regional. En este sentido, el grado de cooperación se cristaliza a partir de la asignación presupuestaria intergubernamental para la elaboración y puesta en práctica de instrumentos regionales de promoción industrial, financiera, de infraestructura, etc. 3) Regulación: representa el esfuerzo de mayor escala entre los países miembros del bloque, donde los mismos cooperan en aras de crear e implementar directivas regionales con poder vinculante. La estipulación de las mismas, por tanto, condiciona la normativa y regulación vigente a nivel nacional, trasmutando la estrategia de política pública regional y los actores en juego en una de alcance regional. Cuadro N ° 2: Niveles de Cooperación alcanzados. Acciones Movilización de Acceso y recursos para Directiva disponibililidad implementar una regional con Nivel de de datos política pública poder cooperación públicos regional vinculante Intercambio de Información Acciones conjuntas Regulación Fuente: Elaboración a partir de los términos de referencia establecidos por Botto (2007). Cabe resaltar, de esta manera, que la tipología mencionada es de carácter progresivo, habida cuenta que el avance hacia una instancia superior de la misma significa, necesariamente, haber puesto en ejercicio los niveles de cooperación precedentes. A título ilustrativo, el establecimiento de cierta regulación regional requiere, en efecto, del acceso y disponibilidad de información sobre la cual se basará la política, así como de cierta movilización de los recursos materiales, y la cesión de cierto grado de autonomía nacional. A continuación, se realizará el análisis de los casos de estudio de las iniciativas políticas productivas seleccionadas. Para llevar adelante esta tarea, vale mencionar que la recolección y la técnica de análisis de datos han sido de carácter cualitativas. Se efectuaron las siguientes labores: - revisión bibliográfica sobre las experiencias de integración productiva a nivel regional y las experiencias de otros regionalismos, como la europea y la asiática; - revisión documental de la normativa MERCOSUR, particularmente decisiones del Consejo del Mercado Común (DEC-CMC) y resoluciones del Grupo del Mercado Común (RES-GMC), de las actas del Subgrupo de Trabajo N° 7 de Industria y de la Comisión de PYMES y Artesanías del MERCOSUR, y del Grupo de Integración Productiva. - realización de entrevistas semi-estructuradas a actores clave (funcionarios y ex funcionarios públicos, dirigentes de cámaras empresariales y a especialistas en la materia). 2.1. Foro de Competitividad del MERCOSUR de la Cadena de Madera y Muebles. Este caso de estudio particular versa sobre la coordinación pública MERCOSUR en torno al desarrollo y consolidación de encadenamientos productivos regionales, los cuales revisten de sustancial importancia siendo que pueden llevar a efectos positivos en cuanto a la especialización y complementación intra-sectorial. Aún así, la experiencia del Foro de Competitividad del MERCOSUR de la cadena de Madera y Muebles también ha dado cuenta de las vicisitudes que

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pueden presentarse a la hora de generar estos tipos de mecanismos de coordinación que apuntan a fortalecer las cadenas regionales de valor. 2.1.1. Creación del Programa de Foros de Competitividad en Cadenas Productivas del MERCOSUR La creación del Programa de los Foros de Competitividad de las Cadenas Productivas del MERCOSUR fue aprobado formalmente en el año 2002 (Dec. CMC N° 23/02), luego de la crisis que experimentó el proceso de integración regional durante el interregno 1998-2001, como forma de aminorar el conjunto de conflictos comerciales que se habían producido tras la devaluación del real brasileño, y el descalabro de la crisis económica argentina. Fue en este marco que emergió dentro del SGT N° 7 la idea de trabajar sobre la creación y fortalecimiento de cadenas productivas regionales, sobre la base del tradicional concepto de complementación industrial. Dicho proyecto tuvo su orientación política a través de la designación de la Reunión de Ministros de Industria (y de Agricultura) para identificar y seleccionar, en el marco del Programa, la creación de foros específicos para cada cadena productiva. Ahora bien, cabe destacar que esta introducción en la agenda fue propulsada por Brasil, para quien la coordinación en materia productiva era uno de los ejes estratégicos sobre los cuales debía asentarse el modelo de integración. Este posicionamiento se explicaba, por un lado, por la gran trayectoria institucional que registraba dicho país en materia industrial y, por el otro, por su rol de liderazgo que pretendía mantener y proyectar en el subcontinente y en el plano internacional. El Programa de Foros de Competitividad tuvo como objetivo general la constitución de un espacio de diálogo entre actores empresariales, sindicales y gubernamentales del sector, para analizar las cadenas productivas a nivel regional e identificar los segmentos de las cadenas productivas que, por su especialización, podían “adecuarse a procesos de complementación industrial entre los países del MERCOSUR y permitir un incremento de la competitividad de los productos (nichos) de la región en los países de extrazona”. (MERCOSUR/LII GMC/DI Nº 19/03). Conforme esto, pues, los Foros emergieron, más allá de la finalidad coyuntural mencionada, también como respuesta a la percepción de que el MERCOSUR no había aprovechado los efectos positivos de la complementación y especialización productiva. Así, esta iniciativa representaba un cambio de lectura sobre el proyecto de integración, siendo que la creencia en el paradigma de “complementación espontánea”, que designaba a los mecanismos de coordinación privada como vectores del desarrollo regional, comenzó a tornarse obsoleta tras la crisis regional y la necesidad de reflexionar sobre un modelo de integración autosustentable, que tomara en consideración el progreso en materia productiva y en la inclusión de los actores. En este sentido, los Foros tenía como propósito ser un instrumento de articulación de las cadenas productivas del MERCOSUR, posibilitando que las empresas insertas en las mismas puedan beneficiarse de la especialización complementaria con sus pares de los países socios, sin la necesidad de verse en la situación de producir por completo el abanico de insumos, bienes intermedios y finales, y también del incremento competitivo de los productos regionales el mercado internacional. Todas las fases del proceso (hacia atrás o hacia delante) resultaban importantes y hacían a la propia competitividad de la cadena. En efecto, la contribución de empresas, trabajadores y gobiernos, en el marco de los Foros de Competitividad, permitiría realizar un análisis más integral de los problemas comunes que afectaban a cada eslabón productivo de la cadena, así como de los obstáculos registrados entre los mismos, posibilitando la acción conjunta a través del diseño e implementación de proyectos regionales. Asimismo, la relevancia de los Foros también estribaba en su contribución en materia de la reducción de las asimetrías existentes, tanto entre países como entre actores económicos de la cadena regional. Dado que eran las empresas de los países más grandes (Argentina y Brasil) las que contaban con mayores instrumentos (financieros, productivos, comerciales, etc.) para dar frente a sus problemas competitivos en el mercado interno y regional, los Foros MERCOSUR tendrían como tentativa proyectar las experiencias nacionales a la región, ampliando las

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posibilidades para todas las empresas, disminuyendo, así, las asimetrías del bloque. Por lo tanto, serían los empresarios y países de menor porte los que mayores beneficios obtendrían de la participación en esta iniciativa. La dinámica de trabajo propuesta para alcanzar dichos propósitos fue de carácter participativa y de consenso; contando con la intervención de autoridades públicas (nacionales y coordinadores del SGT N° 7), representantes industriales y otros actores clave (técnicos, sindicatos, etc.). De esta manera, en términos formales, los Foros se planteaban como una herramienta que facilitaría la ampliación del diálogo entre el sector gubernamental y el productivo en miras de generar espacios de intercambio y coordinar políticas para dar solución a los problemas específicos de cada parte y del conjunto de la cadena. Para ello, resultaba menester partir desde un diagnóstico regional consensuado, sobre el cual, posteriormente, se acordarían los lineamientos comunes (objetivos, metas, proyectos) para incrementar la competitividad regional de cada cadena productiva y su inserción en el mercado internacional, incluyendo a las empresas de pequeño porte en la agregación de valor. Dichas metas se reflejarían, además, en términos de creación de empleo y la renta, de mejoramiento de las balanzas de pagos, de crecimiento tecnológico y de desarrollo productivo regional (metas de índole macroeconómicas). Vale destacar que la dinámica de trabajo de los Foros, tal como ilustra el Gráfico N° 1, se planteaba no sólo a cuenta de la generación de consenso entre el sector gubernamental y el productivo, sino también entre los países del boque al momento de desarrollar acciones conjuntas en materia productiva. Esta dimensión (intergubernamental) consideraba, pues, que el éxito del Foro MERCOSUR estaba notoriamente condicionado con el trabajo desarrollado a nivel nacional. Para ello, los actores empresariales y sindicales, junto con sus respectivos gobiernos, tenían como prerrequisito contribuir en encuentros preparatorios orientadas a diagnosticar la situación del sector y de la regulación local, que ulteriormente abonarían el debate y análisis regional.

Gráfico N° 1: Esquema de trabajo de los Foros de Competitividad del MERCOSUR. Fuente: Secretaría del MERCOSUR. Página web: www.mercosur.int La metodología consolidada de los Foros de Competitividad del MERCOSUR fue formalizada a través de la disposición emitida por el GMC en el año 2003 (DI N° 19/03) y del Reglamento de los Foros, elaborado y aprobado por el SGT N° 7 en el año 2004 (Acta N° 01/04). Ambas normativas establecieron cuatro etapas de trabajo a seguir: 1- Etapa

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Preparatoria: la misma contemplaba la instalación del Foro y la identificación de los representantes. Además, se procedería a la realización de los diagnósticos nacionales de la cadena; 2- Etapa de Diagnóstico y Análisis: esta fase comprendía la construcción de un diagnóstico de la cadena productiva a nivel MERCOSUR (estado de la situación de la cadena a nivel regional e internacional), que servirían de base para la deliberación conjunta; 3- Etapa de Decisión: efectuado el diagnóstico regional, se acordarían las pautas, metas, y proyectos de acción conjuntos en pos de incrementar la competitividad de la cadena. Las propuestas concretas se formalizarían en preproyectos ejecutivos, que luego serían analizados y aprobados por el SGT N° 7, convirtiéndose en Proyectos Ejecutivos. Estos últimos quedarían sujetos a la evaluación del GMC; y, 4- Etapa de Operación Permanente: abarcaba la implementación y seguimiento de los proyectos bajo la coordinación de un grupo especial conformado por los representantes de los órganos gubernamentales y del sector productivo de cada país. En lo que hace al organigrama institucional, se estipuló la realización de los Foros de Competitividad del MERCOSUR en el marco del SGT N° 7, bajo la Coordinación General de la delegación que ocupara entonces la presidencia pro tempore. Por su parte, se estableció una Coordinación Técnica, asignada de cuestiones institucionales y organizacionales del Foro, y se encomendó a la Secretaría del MERCOSUR, por medio del Sector de Asesoría Técnica, a dar apoyo en cuanto al seguimiento de proyectos y de acciones técnicas del Foro -recopilación de información, construcción de indicadores de competitividad, realización de estudios, etc.-. Por último, se explicitaron formalmente los criterios de selección de las cadenas productivas para la creación y desarrollo de los Foros de Competitividad del MERCOSUR mediante la disposición del GMC del año 2003 (DI N° 19/03). Los mismos se establecieron en función de las propuestas presentadas por Argentina, Brasil y Uruguay, y consideraban que la cadena a seleccionar debía contar con: 1- Posibilidades de articulación y complementación productiva regional; 2-Efecto multiplicador de las actividades industriales, en términos de encadenamientos productivos; 3Inclusión de las economías de todos los países miembros del bloque, contribuyendo, al desarrollo sostenible y a la reducción de asimetrías; así como a la generación de oportunidades laborales y de distribución progresiva del ingreso; 4- Perspectivas favorables de inserción en el comercio internacional, en cuanto al incremento de las exportaciones del bloque y/o de la generación de un proceso de sustitución competitiva de las importaciones de extra zona; y, 5- Capacidad de incluir y fortalecer el desempeño competitivo de las empresas regionales, a través de herramientas de integración productiva y empresarial. 2.1.2. El caso de Foro de Competitividad de la Cadena Productiva Madera-Muebles: introducción en la agenda y breve racconto de su implementación. Bajo el marco descripto, vale destacar que la selección de la cadena productiva de maderamuebles como caso piloto de los Foros de Competitividad MERCOSUR no estuvo librada al azar, sino que estribó en el cumplimiento de los requisitos establecidos y en la presentación de otras características que actuaron como incentivos al momento de la selección, a saber: concentración geográfica entre las cuatro economías socias25, complementariedad en términos de la cadena de valor regional26, infraestructura compartida27, producción industrial mano de obra intensiva en las fases finales de la cadena y fuerte presencia de MIPYMES, “capital social” formado por las 25

En este sentido, vale mencionar que la producción de madera y mueble se encuentra geográficamente concentrada en los cuatros países de la región, extendiéndose, fundamentalmente, entre la región mesopotámica, la Capital Federal y la provincia de Buenos Aires, en Argentina, la zona sur de Brasil - Sao Paulo, Rio Grande do Sul, Paraná y Santa Catarina; y los territorios de Paraguay y Uruguay. Por lo tanto, gran parte de las empresas se encuentran localizadas en zonas limítrofes, siendo el contacto con socios vecinos más cercano y de fácil acción. La concentración geográfica transfronteriza de la cadena regional, pues, es un punto que actúa positivamente a la hora de trabajar bajo la metodología del Foro. 26 Asimismo, otra de las fortalezas del sector, que jugó en términos de su selección fue el alto grado de complementariedad que presenta el mismo, siendo que abarca tanto la producción maderera en Paraguay, Uruguay y en las provincias de Misiones y Corrientes en Argentina, como la producción de muebles de Río Grande do Sul, Paraná, Santa Catarina y Sao Paulo en Brasil. 27 La cercanía geográfica y la infraestructura compartida (rutas, ferrocarriles, puertos y ríos navegables) posibilitan una relación comercial más fluida y una disminución de los costos empresariales.

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empresas, las cámaras y por las instituciones educativas encargadas de la formación de oficio de carpintería y manufacturas de madera y, bajos niveles de conflictividad en materia comercial. Por lo tanto, la cadena madera y mueble se presentó como el caso propicio para realizar la primera prueba de experimentación de los Foros de Competitividad, no sólo porque reunía los criterios de selección estipulados, sino también porque, por un lado, era uno de los sectores que más trabajo acumulado e registrada en el marco de la trayectoria del SGT N° 7 –previamente se habían realizado “Encuentros Sectoriales Tripartitos” y “Reuniones de Competitividad”, donde el sector madera y mueble fue uno de los convocados-. Por el otro, la experiencia de Brasil, quien ya contaba con la implementación de un Foro Nacional de Madera y Muebles28, incidió significativamente tanto en la introducción de los Foros de Competitividad en la agenda del MERCOSUR como en la selección de la cadena de madera y mueble como caso piloto. Para este país resultaba de prioridad estratégica avanzar en materia de coordinación productiva regional en pos de incrementar su competitividad en el plano local y su inserción en el mercado internacional. Si bien la propuesta provino de modo unilateral por parte de Brasil, las reuniones preparatorias para instalar este Primer Foro de Competitividad se realizaron a través de un proceso de negociaciones bilaterales argentino-brasileño en el marco del SGT N° 7, finalizándose las mismas con la presentación de la propuesta formal en diciembre de 2002 en Asunción. Paraguay rápidamente se manifestó a favor de la propuesta, mientras que Uruguay, quien había puesto de manifiesto su intención de llevar a cabo la propuesta alternativa de crear Foros Empresariales, se unió posteriormente a la iniciativa. Ambos países accedieron a la iniciativa del Foro con la idea de que el mismo y su potencial posibilidad de diseño de políticas sectoriales conjuntas servirían para disciplinar a las dos economías de mayor peso relativo. De esta manera, el 31 de marzo de dicho año el Foro de la cadena de madera y muebles se encontraba en ejecución, teniendo su primera reunión durante el día subsiguiente. La gran rapidez de su instalación estribó en el impulso político inicial que se capitalizó dado el gran cuestionamiento que había experimentado el modelo comercial de los noventa. En efecto, la puesta en marcha del Foro intentaba construir un clima más favorable en el marco de los graves conflictos comerciales registrado, y realizar un cambio de lectura en la agenda productiva. En este sentido, pues, los objetivos de este Foro “piloto” seguían siendo las directrices marcadas por el Programa de Competitividad, que enfatizaban la necesidad de construir un espacio de diálogo para: 1Fomentar la integración productiva entre las empresas del sector para consolidar los procesos de complementación y especialización, y, 2- Buscar conjuntamente el incremento competitivo internacional de la cadena, en términos de exportaciones de los cuatro países del bloque y/o sustitución de productos importadas del resto del mundo. Como primer paso a realizar se procedió a la etapa preparatoria de instalación del Foro, cuestión que implicaba la identificación, por un lado, de los eslabones de la cadena con los que se trabajaría y, por el otro, la de los representantes productivos y gubernamentales que lo conformarían. En cuento a la selección de los eslabones, vale destacar que la cadena de Madera y Muebles del MERCOSUR está integrada por tres sectores principales, a saber: Forestal, Maderero y Mueblero. El trabajo en torno a la cadena regional comprendió desde el procesamiento primario de la madera aserrada hasta la fabricación de muebles de madera, sin incluirse el primer anillo, referente a la producción y extracción de la materia prima. Si bien este último condiciona el desarrollo competitivito de las demás fases productivas de la cadena, se optó por exceptuarlo dado que se trata de un segmento con poco nivel de personal ocupado y altos índices de concentración. Respecto de las instituciones y actores participantes involucrados dentro del Foro de Competitividad de Madera y Muebles valen mencionar, en primer lugar, al Subgrupo de Trabajo de Industria N° 7, órgano que alberga institucionalmente la iniciativa y adopta formalmente sus decisiones. Por su parte, la Secretaría del MERCOSUR asiste técnicamente a los participantes del Foro, a través de apoyo especializado (investigación, confección de diagnóstico, etc.) y de labores 28

El Programa Foro de Competitividad era parte del programa “Brasil Classe Mundial”, en el marco de “Avança Brasil”- Plan Plurianual 2000/2003, coordinado por el Ministerio de Desarrollo, Industria y Comercio Exterior –MDICcon gerenciamiento de la Secretaría de Desarrollo Productivo (SDP)

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de gestión (realización y seguimiento de actividades y proyecto, etc.).29 Sin ir más lejos, dentro de la misma Secretaría se conformó, mediante financiamiento del Banco Interamericano de Desarrollo, una Unidad de Gestión de Madera y Muebles, que tenía como propósito general coordinar, asistir y apoyar accionar del sector. Empero, la misma sólo se encontró en actividad hasta inicios del año 2008. En lo que compete a la propia composición del Foro, cada país designó a un Coordinador nacional, el cual tiene la responsabilidad tanto de representar y llevar adelante la iniciativa MERCOSUR, así como de articular las actividades nacionales con la arena regional. Asimismo, se conformaron delegaciones nacionales tripartitas, compuestas por representantes gubernamentales (Coordinadores del SGT N° 7, actores de instituciones y de Foros nacionales, Secretaría del MERCOSUR, etc.) y por representantes del sector productivo –entidades empresariales y sindicales del sector de madera y muebles-. Éstos últimos, eran elegidos por cada gobierno nacional de modo discrecional (por conocimiento previo, influencia, representatividad, dependiendo del caso) y contaban con financiamiento provisto por el Foro –dos empresarios y un sindical por delegación- para facilitar su movilización y participación. Si bien el SGT N° 7 fue designado como coordinador de la iniciativa, es dable destacar que la institucionalización de la misma se alcanzó con la conformación de los respectivos Foros Nacionales de Competitividad de la cadena de Madera y Muebles. En este aspecto, las agencias nacionales brasileñas volvieron a jugar un rol protagónico, ya que desde el inicio propulsaron no sólo la creación del Foro MERCOSUR, sino también la creación formal de sus contrapartes nacionales, en aras de conformar delegaciones nacionales con semejante representatividad y capacidad de incidencia y de establecer nexos institucionales entre las realidades de cada cadenas nacional y del proyecto MERCOSUR, sensibilizando a empresarios locales. Aún así, las asimetrías en términos de trayectoria institucional y organizativa no pudieron ocultarse. La experiencia acumulada de Brasil Y el acoplamiento temprano por parte de Argentina30, marcó fuertes diferencias con las delegaciones de los países pequeños, que no contaban con réplicas nacionales. Respecto de la participación del sector productivo, la misma también ha evidenciado un alto grado de heterogeneidad, dependiendo de las particularidades que registraban la estructura de representación nacional y su articulación con el sector público. El caso del empresariado brasileño es el que ha tenido mayor involucramiento y organización, debido a su experiencia previa a nivel nacional. A título ilustrativo, vale mencionar que la delegación de dicho país ha estado conformada por grandes entidades empresariales y sindicales del país, tal es el caso de la Confederación Nacional de Industria (CNI), Asociación de Industrias de Muebles del Estado de Río Grande do Sul (MOVERGS), Asociación Brasilera de la Madera Procesada Mecánicamente (ABIMCI), Asociación Brasilera de Industria del Mobiliario (ABIMOVEL), Federación de Industrias de Minas Gerais (FIEMG), Sindicato de la Industria de Muebles de San Pablo (SINDIMOV–SP), Central Única de los Trabajadores (CUT), Sindicato Intermunicipal de Industrias de Muebles de Ubá (INTERSIR Ubá), etc., contando especialmente con el apoyo empresario del Estado de Minas Gerais y Rio Grande do Sul. Por el lado de Argentina, la participación del sector privado comenzó a dinamizarse, manifestando mayor interés merced a la instalación del Foro nacional. De aquí que los representantes empresariales estuvieron enucleados principalmente por la Federación Argentina de la Industria de la Madera y Afines (FAIMA), la Asociación Forestal Argentina (AFOA) la Cámara de la Madera (CADAMA) y el Consorcio Exportador de Muebles, Maderas y Accesorios (COEMMA), con una ponderación mayor en términos geográficos de los empresarios de San Martín, La Esperanza y Córdoba; mientras que la Unión de Sindicatos de la Industria Maderera de la República Argentina 29

El Foro (mediante la coordinación del SGT7) también ha articulado institucionalmente con otras áreas y subgrupos de trabajo. Tal es el caso del SGT6 de “Medioambiente”, con el mismo se realizaron esfuerzos para elaborar una estrategia coordinada sobre la implementación del “Programa de los Foros de Competitividad: Directrices de Gestión Ambiental y Producción más Limpia” y en el desarrollo del Concurso de Diseño regional. 30 El Secretario de Industria, comercio y turismo Alberto Dumont, lanzó en el año 2004 el programa de Foros nacionales de competitividad industrial de cadenas productivas, tendiente al restablecimiento de metas estratégicas instrumentales para cada rama. Se seleccionan nueve ramas industriales, entre las cuales se hallaba el sector de madera y muebles (que en Argentina la cadena toma el nombre de foresto-industrial).

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(USIMRA) representó al sector sindical. Asimismo, vale señalarse que cuando el Foro Nacional comenzó a mermar su labor, los empresarios comenzaron a privilegiar al ForoMERCOSUR como instancia de deliberación y tratamiento de políticas del sector. Por su parte, la representación empresaria de Paraguay (articulada en torno a la Federación Paraguaya de Madereros —FEPAMA— y la Federación Paraguaya de Madereros del Interior — FEPAMI—) y Uruguay (donde tuvieron injerencia tres gremiales nacionales: la Sociedad de Productos Forestales —SPF—, la Cámara de Industrias Procesadoras de la Madera — CIPROMA—, y la Asociación de Industriales de la Madera y Afines del Uruguay —ADIMAU —) .ha sido de menor intensidad. Si bien el requisito de institucionalizar a nivel interno la iniciativa, favoreció al conocimiento entre los empresarios del sector y a la creación de un vínculo de confianza entre los mismos, se ha registrado cierto desinterés por la participación en el Foro de Competitividad Madera-Muebles (entre los pocos que conocen el Programa). Siguiendo la metodología de trabajo adoptada, una vez instalado el Foro y seleccionado los actores intervinientes, se procedió a los diagnósticos nacionales sobre la cadena productivas de madera y muebles, considerando las lecturas del sector gubernamental y del productivo. Los mismos fueron presentados los días 10 y 12 de marzo de 2003 en Asunción (SGT N° 7 Acta N° 01/03), con la finalidad de servir de base al Diagnóstico MERCOSUR. Este último profundizaría el estudio de competitividad del sector a nivel regional para avanzar con la línea de trabajo del Foro, a través del análisis de los problemas, los objetivos y los desafíos que afrontaba la cadena productiva (Acta I Foro CMM, 2003). Su elaboración fue encomendada a la Secretaría del MERCOSUR, tomando en consideración también un estudio previo del sector, elaborado en 1996 para el SGT N°7 con financiamiento del Banco Interamericano de Desarrollo –BID-. En base a los diagnósticos nacionales y la información cuantitativa disponible, la Secretaría del MERCOSUR presentó en mayo de 2004 un diagnóstico preliminar de la cadena de madera y mueble en la región.31 El documento expuso un análisis de la producción y los flujos comerciales intra-bloque y de la inserción internacional de la cadena. Se relevaron como principales debilidades a resolver: la baja inserción internacional de la producción del sector, la carencia y desarticulación de las políticas de desarrollo tecnológico y productivo para el sector, los escasos niveles de coordinación entre los empresarios, la limitación de acceso a financiamiento, el bajo nivel de especialización productiva, entre otras. Si bien este diagnóstico preliminar versó sobre los aspectos cuantitativos, restaban los puntos cualitativos de la cadena regional. Para ello, se confeccionó y aplicó un cuestionario cualitativo dirigido a las empresas del sector. Empero, los resultados, expuestos en el seno del SGT N° 7 (Acta N° 02/2005), no registraron demasiado éxito- cuestión que será analizada en el segundo apartado de esta sección-. En función a las debilidades identificadas en el primer informe preliminar, se consensuó el desarrollo de un programa de trabajo integral, que debía abarcar, entre otras cuestiones: actividades de capacitación, innovación tecnológica, normalización y certificación, capacitación de recursos humanos, así como también la participación en ferias internacionales, rondas de negocios y actividades de “inteligencia de mercado”. (Segunda Reunión Plenaria del Foro de Competitividad de la Cadena Productiva de Madera y Muebles, 2004). En esta línea, sin haberse culminado el diagnóstico regional, surgieron propuestas concretas que se convirtieron en tres pre-proyectos: - Programa de apoyo a las actividades dirigidas al aumento de la competitividad del sector productor de madera y muebles: Este pre-proyecto apuntaba al mejoramiento competitivo de la cadena a través de la asistencia en materia técnica, financiera y de gestión, promoviendo, además, la articulación entre las instituciones nacionales de innovación y desarrollo tecnológico. Se pretendía, pues, extender la red institucional de desarrollo tecnológico del sector a los países menores, nivelar la producción de tecnología entre las diversas fases de la cadena, incluir el concepto de “producción limpia” en el Foro de Competitividad, etc.

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El mismo fue elaborado por el consultor Oscar Stark, Documento de Trabajo N° 011/04. Secretaría del MERCOSUR. Sector de Asesoría Técnica. Consultoría Económica.

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- Observatorio Comercial: El mismo tenía como objetivo la creación de un observatorio técnico de análisis internacional de la cadena de madera y muebles. Se procuraba ampliar el acceso de información de las empresas sobre las cuestiones comerciales y promover la articulación de los programas nacionales de promoción de exportación para dinamizar las relaciones con los operadores internacionales. - Programa de desarrollo de proveedores y redes de empresas de la cadena productiva maderamueble: Este último pre-proyecto tenía como propósito la promoción y fortalecimiento del desarrollo de proveedores de la cadena regional, a través de la creación de redes inter-empresariales, el desarrollo y articulación entre polos sectoriales, clusters, etc., nacionales. Para ello, las instituciones nacionales encargadas en la materia serían el nexo y la plataforma para coordinar acciones conjuntas. Empero, fueron escasos los avances registrados en cada eje mencionado. De hecho, en la reunión de 2006, el SGT 7 reconocía a título expreso que no se habían “verificado avances en las tareas acordadas con el sector privado. En consecuencia, se coincidió en la necesidad de que la Secretaría del MERCOSUR realice un monitoreo y seguimiento permanente del avance de las tareas (…)”. (Acta SGT N°7 N° 01/2006). Si bien el accionar del Foro ha sido variado, presentando ciertos avances y retrocesos, dependiendo el caso, vale destacar que en materia comercial y productiva se efectuaron algunos avances significativos que dan muestra del grado de coordinación al que se pudo arribar mediante el espacio abierto. En primer lugar, se realizaron dos rondas de negocios de alcance regional, en donde se congregaron a los empresarios del sector con el propósito de consolidar los vínculos y dinamizar las transacciones comerciales intra-bloque. La primera ronda de negocios tuvo lugar en Bento Gongalves (Brasil), en el marco III Reunión del Foro de Competitividad (septiembre 2004). En esta oportunidad, también se realizaron seminarios con temáticas de la coyuntura y problemática regional del sector. La segunda ronda de negocios tuvo lugar en Córdoba en 2007, sin embargo, según los testimonios recabados, su éxito fue demasiado tímido, siendo que muchos de los empresarios convocados no pudieron acudir por falta de presupuesto. Otra de las líneas donde se pudo avanzar fue en torno al lanzamiento en mayo de 2007 del Premio de Diseño del MERCOSUR. El mismo tuvo como objetivo favorecer a la articulación productiva de los países miembros del MERCOSUR, generando productos competitivos en la región y favoreciendo la articulación entre diseñadores y empresas. De esta manera, se apuntaba a utilizar al diseño como una herramienta para generar valor, mediante el desarrollo de productos que aportasen ventajas competitivas para las empresas productoras de muebles. En esta ocasión se presentaron un total de 54 proyectos, de los cuales 32 eran brasileños, 14 de Argentina y 8 de Uruguay. La carencia de postulaciones por parte de Paraguay ha sido uno de los puntos relevantes a mencionar, siendo que reflejaba, de alguna manera, los obstáculos de los socios menores a la hora de participar en las actividades del Foro ante la falta de financiamiento destinado a actividades productivas, fundamentalmente en lo que compete a las actividades de diseño. De los proyectos presentados se seleccionaron los finalistas, a los cuales se les entregó el premio MERCOSUR (primer puesto: U$S 5.000, segundo puesto: U$S 2.500 y tercer puesto: U$S 1.500) los días 20 y 21 de noviembre del 2007, en la ciudad de Montevideo.32 Si bien el concurso terminó con éxito, y en la actualidad se están dando las tratativas para lazar su segunda convocatoria, se registraron diversos obstáculos difíciles de sortear, fundamentalmente en torno a la escasa concurrencia de participantes, debido, en parte, por la falta de publicidad

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Los prototipos ganadores del concurso fueron, por orden alfabético, “mecedora calma”, del diseñador Heinzen y la empresa Kairos y Cronos SRL (Uruguay), “mesas ogo”, de autoría de la diseñadora Rumich y la empresa El Rayo SH (Argentina) y “sillón Ñare”, del Diseñador Santamaria y la empresa Ecomad SA (Argentina).

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anticipada del evento y por la desconexión que aún subsiste en los países de la región entre el empresario y el diseñador, a excepción de Brasil, y los procedimientos aduaneros que dificultaron el traslado e ingreso de los prototipos concursantes. Por último, también se registraron avances en materia del Programa de desarrollo de Proveedores de la cadena madera y muebles, diseñado por el SEBRAE. Dicho proyecto que, como lo hemos mencionado anteriormente, tiene como objetivo mejorar la competitividad de la cadena productiva de madera y mueble del MERCOSUR, tanto a nivel empresarial como sectorial, es el más dinamismo ha adquirido en el marco del Foro, sobre todo por el liderazgo que jugó Brasil en su elaboración y puesta en marcha. En esta línea, en primer lugar se realizó una serie de misiones de sensibilización a finales de marzo del 2007 en las ciudades de Montevideo, Buenos Aires, Asunción y Bento Goncalves, con el propósito de difundir esta metodología de trabajo e incentivar al empresariado a participar. Por su parte, la dinámica de la negociación estribó en la confección de proyectos nacionales, los cuales luego fueron estandarizados en un documento único por un consultor contratado especialmente para ello (Rogelio Allegretti, Brasil), el cual presentaba los objetivos conjuntos. Estos últimos versaban sobre distintos componentes de trabajo, tales como, inteligencia competitiva, acceso de las MIPYMES al mercado internacional, estandarización de la normativa y regulación vigente, cooperación y asociatividad entre empresas y gobiernos, etc. Ahora bien, vale resaltar que estos objetivos regionales ponderaron también los intereses particulares de cada país. En efecto, para el caso de Argentina y Brasil se decidió trabajar con los polos productivos ya establecidos: Bento Gongalves, Mina Gerais (Brasil) y Esperanza, San Martín y Córdoba (Argentina). Por le lado de Uruguay y Paraguay, ante sus diferencias de escalas y estructuras productivas, se decidió que el programa se proyecte a escala nacional, sin apuntar al trabajo y fomento en regiones locales específicas. Actualmente, el proyecto está en evaluación del FOCEM para ser aprobado el grueso de los recursos que se requieren para su implementación. Sin embargo, su resolución está presentando dificultades, ya que el financiamiento otorgado por este Fondo supone la existencia de una contraparte pública que hasta el momento no se ha podido conseguir. 2.1.3. La cooperación en el caso del Foro de Competitividad: una experiencia de acciones conjuntas. Una vez realizado un breve racconto de la institucionalización y puesta en práctica del Foro de Competitividad, cabe interrogarnos sobre el nivel de cooperación intergubernamental alcanzado en el marco de esta iniciativa. De la plétora de objetivos y metas de trabajo que se propusieron en el marco de este espacio de diálogo entre el sector productivo y los actores gubernamentales, algunas propuestas quedaron en el camino, siendo truncadas por la misma dinámica del Foro, otras han avanzado en términos de dar un mayor acceso y disponibilidad de datos referentes a la cadena, mientras que unas pocos han rebasado las fronteras de dicho intercambio de información, apostando por la movilización de recursos para alcanzar acciones conjuntas a nivel regional. En primer lugar, respecto de las actividades de intercambio de información realizadas se debe hacer alusión que su propia naturaleza o funcionalidad hace que el Foro cumpla un rol de “facilitador” de herramientas, para que los actores regionales puedan identificar los problemas, oportunidades, necesidades e intereses comunes, de modo de articular acciones y estrategias que beneficien al conjunto de la cadena y a cada una de sus partes. A esta dinámica de intercambio entre actores productivos y gubernamentales, se le suma el requisito de consensuar entre los países. Esta dimensión intergubernamental, dotaba de mayor complejidad al funcionamiento del Foro MERCOSUR, el cual debía prestar una fluida articulación con los Foros nacionales. La primera y segunda etapa de trabajo (preparatoria y de diagnóstico) concentró la mayor cantidad de acciones de intercambio de información. En el marco de las mismas se presentaron los estudios nacionales, y el un diagnóstico MERCOSUR preliminar, realizado por parte de la Secretaría, que estandarizó los estudios locales y pasó revista cuantitativa de la problemática regional. Asimismo, vale destacar que la misma Secretaría, a través de la Unidad de Gestión, continuó elaborando y

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compartiendo información a partir de la confección de diversos informes técnicos sobre el sector, los cuales pasaban revista de diversos indicadores de competitividad, de los principales agentes y sus características, los flujos comerciales, las políticas sectoriales, etc. En este marco, tanto a las reuniones ordinarias del SGT N° 7 como los encuentros del Foro fueron los ámbitos en donde se dio lugar al debate, al intercambio de experiencias y a la diagramación de las líneas de acción, a través de la elaboración de pre-proyectos y el consenso de tareas de trabajo. Dentro de ambos espacios además se efectuaron diversos seminarios o talleres de trabajo específicos (focalizados en normalización y certificación, gerenciamiento, innovación tecnológica, capacitación de recursos humanos, diseño y producción foresta, entre otras cuestiones), que permitieron socializar conocimiento y experiencia entre los empresarios y los funcionarios públicos nacionales. Otro de los logros a mencionar sobre acceso e intercambio de datos de carácter regionales fue la encuesta cualitativa realizada por la Secretaría a varias empresas del sector de la región. El objetivo de la misma estribó en recoger información y opinión de los empresarios del sector sobre los problemas y oportunidades a los cuales debían hacer frente en sus actividades productivas y comerciales. Por lo tanto, puede sostenerse que se intentó contar con la participación y opinión de los privados en la construcción del diagnóstico del sector en la región. La selección de las empresas a las que fueron remitidos los cuestionarios fue realizada por los coordinadores nacionales del SGT Nº 7 y los agentes del sector privado representados en el Foro. Empero, vale señalar la escasa representatividad de la muestra adoptada, siendo que de un total de nueve empresas seleccionadas, dos por país –con excepción de Uruguay que remitió tres-, se obtuvieron respuestas de siete firmas del sector [Informe sobre los resultados de las encuestas realizadas a empresarios seleccionados del sector Madera – Muebles del MERCOSUR (prueba piloto)]. El primer documento preliminar del diagnóstico regional (Documento de Trabajo N° 011/04) elaborado en base a los estudios nacionales, la encuesta a empresas del MERCOSUR y la información cuantitativa recogida-, permitió obtener una primera aproximación sobre la cadena de madera y mueble regional. De la presentación de este trabajo y los comentarios recibidos surgieron los tres pre-proyectos señalados: observatorio comercial, desarrollo de proveedores, actividades de competitividad de la cadena. Respecto de este último punto, cabe destacar que el hecho de que la etapa de diagnóstico no se haya cumplido antes de la elaboración de los pre-proyectos se debe, en parte, a la debilidad registrada por el Foro para lograr un consenso amplio y fuerte sobre el cual avanzar en las etapas posteriores. Empero, las dificultades de obtención de un análisis consensuado de la situación de la cadena en la región no ha impedido la propuesta de iniciativas y proyectos en aquellos ámbitos en los que sí se ha logrado acuerdo. Un ejemplo ilustrativo al respecto ha sido el diseño del proyecto de desarrollo de proveedores. Para impulsar este programa fue muy relevante el intercambio de información realizado durante la cuarta Reunión del Foro (junio de 2005), ya que supuso un importante avance respecto a las anteriores en cuanto a establecer un plan de trabajo concreto. Para ello, además, se impulsó el desarrollo de misiones de sensibilización, a través de las cuales se intentó promover la participación del empresariado de los socios menores, dando muestra de las experiencias exitosas llevadas a cabo por Argentina y Brasilera en materia de desarrollo de proveedores: el Programa de Desenvolvimiento Tecnológico para Exportación (PROGEX) que cuenta con apoyo del SEBRAE, Servicio de Respuesta a Empresas, etc. En esta línea, la lógica fue la visita a los países de la región y realización de talleres y seminarios, con la exposición de agentes gubernamentales y empresariales de Argentina y Brasil, con el objetivo de explicar y sensibilizar a las PYMES paraguayas y uruguayas sobre la metodología en cuestión, sus respectivos programas de proveedores y los resultados obtenidos. Asimismo, se realizó el intercambio de experiencias por parte de otras entidades gubernamentales nacionales (APEX, SEBRAE y los respectivos Foros nacionales) y regionales (Secretaría del MERCOSUR), como así también privadas (ABIMOVEL, AFOA, FAIMA, FEPAMA, COEMMA, etc.), en torno a otras temáticas, a saber: asociatividad entre empresas, competitividad, innovación, producción limpia, diseño, comercio exterior, barreras comerciales, desarrollo de proveedores, etc.

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Otras de las instancias donde se han apreciado avances referentes al intercambio de información han sido las rondas de negocios, las cuales han funcionado como espacios generadores de confianza entre los empresarios en materia comercial. La primera ronda comercial, efectuada en Bento Gongalves en el año 2004, congregó a 47 empresas de la región (12 argentinas, 32 brasileñas, 2 paraguayas y 1 uruguaya), entre las cuales se llevaron a cabo 130 reuniones que involucraron un potencial de negocios entre 810.000 y 1.300.000 dólares. Aún así, pese a estos avances registrados, es dable mencionar que la participación de los socios menores ha sido baja a comparación de Argentina y Brasil, siendo que en la primera ronda asistieron tan sólo dos empresas uruguayas y una paraguaya. La segunda ronda, realizada en la ciudad de Córdoba en el año 2007, si bien presentó menores repercusiones en materia de intercambio comercial, tuvo un significativo en cuanto al acercamiento y generación de vínculos entre empresarios de la región, e incluso entre los pares nacionales, muchos de los cuales no se conocían. En efecto, el espacio brindado por estas rondas no sólo posibilitó la articulación entre las firmas de los diferentes países del MERCOSUR, sino también de las distintas localidades y provincias nacionales. A colación de este último punto, se desprende que la coordinación en materia de intercambio de información también pueden decodificarse como intentos de efectuar acciones conjuntas, siendo que tanto la realización de talleres y de rondas de negocios, así como la recolección datos y la elaboración de diagnósticos sobre la cadena, implican una movilización de recursos (materiales, humanos, institucionales, etc.) que trasciende las fronteras del nivel más básico de cooperación. Dicha cuestión nos adentra en el análisis de las acciones efectuadas en el plano del segundo nivel, el de acciones conjuntas. En efecto, vale señalar que los mayores esfuerzos de movilización de recursos institucionales y financieros estribaron no sólo en las rondas de negocios, sino particularmente en el caso de la ejecución del Concurso de Diseño y de la elaboración del Proyecto de Cadena de Proveedores. El Concurso de Diseño MERCOSUR se lanzó de modo de iniciar el desarrollo de una red regional de proveedores que incorpore el diseño en la producción de un bien de uso que tenga posibilidad de inserción internacional y que cumpla con requerimientos según las exigencias internacionales. En lo que hace a la movilización de recursos humanos e institucionales, el proyecto se ejecutó en el marco del SGT N°7, contando con la dirección operativa de los coordinadores nacionales del Subgrupo y del Foro de Madera y Mueble. Se contó también con el apoyo técnico de técnicos de la Secretaría del MERCOSUR y de funcionarios de los Ministerios de Industria y Relaciones Exteriores, especialmente de los Programas de diseño nacionales, quienes contribuyeron en la confección de la iniciativa y su puesta en práctica, cuestión que supuso articular las acciones nacionales con el plano regional –lanzamiento del concurso, divulgación de las bases y condiciones, inscripción on-line, recepción de proyectos, designación del Jurado, ceremonia y entrega de premios-. 33 Respecto de los recursos financieros, se destinaron significativas sumas de dinero para la puesta en marcha del Concurso, en particular para los gastos de viajes y traslados de consultores, jurados y participantes. En este aspecto, la Secretaría del MERCOSUR, a través de la Unidad de Gestión, solventó la iniciativa con recursos de la misma, de carácter remanentes y/o del convenio de cooperación del BID. Asimismo, las respectivas campañas de difusión y los honorarios profesionales de los funcionarios nacionales involucrados corrieron por cuenta de los presupuestos nacionales. Por último, la elaboración del Proyecto de Cadena de Proveedores de la Cadena de Madera y Mubles también ha dado muestras de un avance “potencial” en materia de acciones conjuntas, se expresa como potencial siendo que el mismo aún está en instancia de evaluación. En lo que hace 33

Asimismo, se realizaron acciones conjuntas, por un lado, con el Subgrupo de Trabajo N° 6 de Medioambiente, al decidirse introducir como bases y condiciones del concurso el requisito de cumplimiento de los términos de Ecoeficiencia, los cuales aludían a la optimización de los recursos y a la reducción de residuos y afluentes del ciclo de producción. Por el otro lado, se registraron tentativas de coordinación con el Reunión especializada de Promoción Comercial Conjunta del MERCOSUR, el CT N° 2 “Asuntos Aduaneros” –dependiente de la Comisión de Comercio- y con las respectivas entidades aduaneras, ante las dificultades que surgieron al momento de ingresar a Montevideo los prototipos seleccionados para la entrega de premios.

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a la movilización de recursos humanos e institucionales, el proyecto requirió el trabajo de los coordinadores nacionales del SGT N° 7 y de los respectivos Foros nacionales, a la hora del análisis y diseño de los proyectos nacionales, sobre los cuales se construyó el documento regional. Para ello se contrató específicamente al consultor brasileño, Rogelio Allegretti, bajo patrocinio del SEBRAE34. Por su parte, también se realizaron las mencionadas misiones de sensibilización y visitas a fábricas del sector, donde se intentó promover y captar la participación de los empresarios nacionales. Los recursos financieros para elaborar el programa corrieron por cuenta de la Unidad de Gestión de la Secretaría Administrativa del MERCOSUR y de las arcas nacionales. A futuro, el proyecto propone la coordinación de acciones conjuntas, movilizando los recursos pertinentes de diversa índole. En esta línea, se realizó la aplicación al FOCEM en búsqueda de financiamiento. La propuesta estipuló un monto de U$S 10.299.615 dólares para llevar a cabo la iniciativa, del cual el 70% (U$S 7.682-673) se solventaría con recursos del FOCEM y el 30% (U$S 2.616.942) correría a cargo de privados nacionales. No obstante, en tanto que el FOCEM no está dirigido a empresas, la tratativa de la propuesta se paralizó hasta que se consiguiera financiamiento de los gobiernos nacionales. Si bien, recientemente Brasil ofertó asignar parte de su presupuesto nacional, aún no han logrado sortearse las desavenencias al respecto. 2.1.4. Balance del Foro de Competitividad de Madera y Muebles: obstáculos e incentivos. A partir de lo expuesto anteriormente en materia de la institucionalización y el nivel de cooperación pública alcanzado por el Foro de Competitividad de Madera y Muebles, se pasará a dar cuenta del balance que hasta la fecha ha registrado dicha iniciativa regional, en términos de la identificación y análisis tanto de los elementos que han incentivado las actividades de integración productiva de la cadena como de los que han obstruido su realización. En primer lugar, vale mencionar que la creación del Programa de Foros de Competitividad del MERCOSUR tuvo lugar tras la superación de la crisis que experimentó el bloque regional durante los años (1999-2001), no sólo como respuesta a la multiplicidad de conflictos comerciales y políticas defensivas que habían emergido en escena, sino también como lectura alternativa sobre la problemática productiva, siendo que el modelo de complementación espontánea y de monopolización comercial que había predominado durante el decenio de los noventa había sido puesto en cuestionamiento. La crisis, pues, sirvió de elemento catalizador del cambio de agenda, facilitando, en parte, el consenso necesario para poner en marcha la iniciativa. Aún así, el rol propulsor de Brasil en cuanto al diseño e implementación de la misma también se presentó como otro de los incentivos claves a mencionar, en tanto que dicho país no estaba dispuesto a desaprovechar la “ventana de oportunidad” que se había gestado dentro del bloque regional, y que le permitiría proyectar su estrategia de liderazgo. Por su parte, como ya hemos analizado con anterioridad, la decisión de comenzar el trabajo de los Foros sobre la cadena madera y muebles estuvo sujeta también a características propias del sector que actuaron como incentivos (sector diseminado geográficamente, con escasa conflictividad comercial, mano de obra intensivo, con alta participación de las micro, pequeñas y medianas empresas, significativa organización a través de las cámaras y federaciones argentinas y brasileras, etc.). Una vez establecido el Foro de Competitividad de Madera y Muebles, un factor regional de suma relevancia lo constituyó su característica institucional y organizativa. En efecto, se desprende que el planteo del Foro MERCOSUR como un ámbito de diálogo y reflexión de conformación tripartita, si bien trajo como correlato un trabajo más arduo en la homogeneización de posiciones y perspectivas, puso como requisito al consenso como mecanismo de toma de decisiones, e incluso dotó de mayor legitimidad a las medidas adoptadas. Asimismo, la construcción institucional 34

Si bien del trabajo de campo realizado no se han podido identificar los motivos por los cuales se llevó a la selección de dicho consultor, al tratarse de una iniciativa propulsada por el SEBRAE, y al no hallarse recomendaciones de las demás delegaciones, se terminó por otorgar la responsabilidad del diseño de dicho proyecto a un técnico especializado de Brasil. Esta afirmación se ha desprendido a lo largo de las entrevistas. A título ilustrativo, vale mencionar el testimonio de una de las principales funcionarias que ha estado a cargo de la coordinación argentina del Foro regional “el modelo del proyecto lo desarrollaron en Brasil. Todas las propuestas y actividades fue algo que ideó Brasil y que nosotros aceptamos” (Entrevista realizada a funcionaria del Subgrupo de Trabajo de Industria N° 7 y Foro de Competitividad del MERCOSUR).

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simultánea del Foro MERCOSUR y sus contrapartes nacionales contribuyó a articular la coordinación pública local junto con la regional. De esta manera, los países que ya se encontraban desarrollando dicho mecanismo, tal es el caso de Brasil y en menor medida Argentina, el proceso de integración los fortaleció a nivel local y los llevó a proyectar sus propuestas e intereses sectoriales en el ámbito regional. Por su parte, los países que no contaban con una experiencia similar, como Paraguay y Uruguay, el MERCOSUR funcionó como incentivo de internalización de la medida. Por su parte, otro de los factores que actúo positivamente a la hora de institucionalizar y fortalecer la iniciativa del Foro fue la creación, con financiamiento del BID, a mediados del año 2006 de la Unidad de Gestión de Madera y Muebles dentro de la Secretaría del MERCOSUR –UGF/SM-,. La misma fue encargada, entre otras cuestiones, de realizar estudios técnicos sobre la cadena madera muebles, construcción de indicadores de competitividad y desempeño del Foro, consultorías técnicas contratadas por el SGT N° 7, el ajuste y seguimiento del Plan de Acción, el rediseño de las plataformas web del Foro y del SGT N° 7, en las cuales se comenzó a publicar información de interés del sector (informes, experiencias exitosas, novedades, etc.), mantenimiento actualizado de la agenda de los coordinadores designados para cada tarea acordada, etc. En relación con esto, cabe señalar que el aporte financiero propiciado por el BID, mediante un convenio de cooperación no reembolsable (Proyecto "Fortalecimiento Institucional del MERCOSUR y Consolidación del Mercado Regional” -ATN/SF-9014-RG-), fue otro de los factores que dinamizó las acciones emprendidas dentro del Foro. Si bien dicho convenio tenía como objetivo reforzar el rol institucional de la Secretaría del MERCOSUR, incluía recursos a ser asignados al Foro35. Los mismos se destinaron para la creación de la mencionada Unidad de Gestión y para garantizar que en cada reunión del foro se cuente con la asistencia de dos empresarios y un trabajador por delegación nacional- los cuales eran elegidos discrecionalmente por cada gobierno-. Pese al cuadro descripto, también se han presentado algunos obstáculos o desafíos que condicionaron la dinámica del Foro y la instrumentación de sus iniciativas, los cuales remiten no sólo a la propia lógica organizacional del Foro, sino que también son aluden a rasgos generales frente a los cuales deben dar batalla la mayoría de las iniciativas productivas del MERCOSUR. En primer lugar, vale mencionar que, si bien los recursos financieros propiciador por el BID en primera instancia fueron un elemento positivo, su falta de continuidad jugó negativamente en los años más recientes del Foro. En efecto, el término del convenio de cooperación con BID, en febrero de 2008, no sólo dejó en una dificultosa situación al Foro por el recorte de sus recursos materiales, sino que además, ocasionó la disolución de la Unidad de Gestión. Como respuesta, las delegaciones nacionales solicitaron en varias oportunidades la disposición de un financiamiento permanente, incluido en el presupuesto de la Secretaría, para incorporar formalmente las funciones de la Unidad de Gestión a las instituciones del MERCOSUR, no se presentaron avances en la materia. No obstante, no se registraron avances respecto de la permanencia institucional de la Unidad de Gestión, así como tampoco en la obtención de nuevas líneas de financiamiento, dificultad que se ha reflejado recientemente con el proyecto de desarrollo de proveedores. Se desprende, por lo tanto, que el financiamiento es requisito para avanzar en un estadio superior en materia de políticas productivas comunes. En materia institucional, pese a haberse seguido prácticamente al pie de la letra la metodología de trabajo del Programa de Foros de Competitividad, también se han registrado diversas dificultades en la praxis. De hecho, a título ilustrativo vale mencionarse que si bien se había estipulado la sesión semestral del Foro, desde su instalación, en 2003, al presente se realizaron siete reuniones -I Foro, realizado en Asunción en marzo de 2003, II Foro, en Buenos Aires en mayo de 2004, III Foro en Bento Gonçalves en Septiembre de 2004, IV Foro llevado a cabo en junio de 2005 en la 35

El Convenio firmado preveía la destinación de US$ 63.000.00 para la contratación de dos técnicos –por el plazo de 20 meses- encargados exclusivamente a dar asistencia a las acciones de los Foros, como hacía también se establecía la contratación de dos técnicos asistentes. Por su parte, US$ 36.500.00 se asignarían a la realización de estudios de la Secretaría y US$ 29.985.00 a reuniones de trabajo y seminarios, con el objetivo de apoyar la implementación de los tres pre-proyectos mencionados (Desarrollo de Proveedores, Observatorio Comercial y Apoyo para el Desarrollo y Mejora de Tecnología).

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ciudad de Asunción, VI Foro en Montevideo en el año 2007, y VII Foro en marzo de 2008 en la ciudad de Córdoba.-, restando cinco semestres sin encuentro. Por su parte, la exigua participación de los sectores productivos ha sido otro de los elementos que han obstaculizado las acciones del Foro. Si bien las políticas de complementación e integración productiva generan resultados a mediano o largo plazo, ha reinado el escepticismo del sector privado respecto del desempeño tangible del Foro, siendo que este último no ha presentando señales claras a la hora de resolver problemas cotidianos que cualquier empresario enfrenta. Esta cuestión no sólo se ha reflejado en la misma parálisis experimentó el Foro en el año 2006, sino que también se ha reflejado en la desmotivación frecuente que ha presentado el privado de los socios menores. En efecto, de la lista de participantes de las reuniones tanto del foro y del SGT N° 7, se constata que las delegaciones de Paraguay y Uruguay han sido las menos numerosas en términos comparativos con los otros dos socios, los cuales contaron con mayores recursos humanos y financieros para su traslado. Asimismo, la realización de la Primera Ronda de Negocios de Bento Golgalvez contó tan sólo con la participación de dos empresas de Paraguay y una de Uruguay sobre un total de 47 firmas de la región. Semejante fue la situación que se produjo ante la implementación de la primera encuesta cualitativa de las empresas de la región, siendo que de una muestra de nueve empresas -dos por país, salvo Uruguay que presentó tres firmas- se obtuvieron respuestas de siete empresarios, sin recibirse la respuesta de dos firmas uruguayas. Por lo tanto, dichas instancias no sólo han relevado la desmotivación empresarial sino que han sido los países más grandes los que se han beneficiado más de la dinámica establecida, pese a que los Foros se plantearon como herramienta para la reducción de asimetrías. En miras de revertir esta situación, las delegaciones de Argentina y Brasil pusieron en marcha un programa de misiones de sensibilización en Uruguay y Paraguay. Estas misiones tenían el propósito de lograr un mayor involucramiento, interés, y participación de las empresas de los socios menores en el desarrollo del Foro, y en particular en el proyecto de desarrollo de proveedores, a través de la transmisión de las experiencias de las empresas de Argentina y Brasil (Acta SGT N°7 02/2005). Empero, los resultados no han sido demasiado significativos. De la misma forma, vale destacar que las controversias registradas en el plano comercial también se presentaron como un obstáculo al desarrollo normal de las actividades del Foro. Si bien al tratarse de la primera prueba experimental no se tomaron en consideración las potenciales situaciones de controversias comerciales, su objetivo fue crear una instancia de cooperación entre los empresarios de la región en pos de desarrollar proyectos productivos conjuntos, reduciendo los niveles de conflictividad. Sin embargo, la metodología adoptada no contempló la negociación directa de conflictos específicos. Reflejo de esto fue la parálisis que experimentó el Foro durante el transcurso del año 2006, tras una presentación de dumping por parte de Argentina a la producción de placares brasileños. Vale destacar que para algunos de los entrevistados, dicha experiencia de demanda de dumping logró superarse tras la misma lógica que consiguió adquirir el Foro como espacio de diálogo público-privado. Surgió, pues, la necesidad de dar a conocer en el seno del Foro las cuestiones de esta índole que podrían derivar en conflictos comerciales futuros. De hecho, a fines del año 2007 se repitió una situación semejante que involucraba nuevamente a empresas argentinas y brasileñas por un problema de dumping, no obstante, en esta ocasión el espacio de diálogo entre las delegaciones públicas y privadas llevó a destrabar el conflicto, sin presentarse denuncia. Situación semejante en materia comercial se vivenció con la entrega de premios del Concurso de Diseño del MERCOSUR, en la cual diversos prototipos fueron obstaculizados en ingresar a Uruguay por cuestiones aduaneras. De aquí que, el traslado de materias primas, insumos intermedios, piezas no fue un tema contemplado en el seno del Foro a la hora de establecerse los objetivos de integración productiva. Pese a que las autoridades del Foro solicitaron al GMC la instrucción del CT N° 2 “Asuntos Aduaneros”, a cargo de la Comisión de Comercio, a los fines de clarificar el procedimiento a seguir para el traslado exitoso de los prototipos del concurso y demandaron la creación de instrumentos específicos para dicho proceso, se siguieron presentando dificultades en dicha materia. Esto da la pauta de la poca articulación que existió entre el Foro y la Comisión de Comercio, y de los condicionamientos comerciales que siguen trabando las tentativas de encauzar a la región en un proceso de integración productiva. En este sentido, se observa que

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las acciones de IP no pueden plantearse aisladamente de las cuestiones comerciales y las tratativas para-arancelarias. Dichos conflictos comerciales no hacen más que cristalizar los intereses nacionales bajo los cuales han actuado las delegaciones del Foro, obstaculizando la construcción de una visión conjunta de la cadena de madera y mueble del MERCOSUR. Incluso entre los participantes del sector privado existe la percepción de que cada país tiene su propio posicionamiento, sin tener predisposición de abordar e implementar iniciativas de índole regional en el plano productivo. En efecto, se han evidenciado limitaciones para arribar a una lectura común, la cual reemplace la percepción de amenaza con la que los socios menores cotidianamente lo han considerado a Brasil por una visión que rescate la oportunidad del mercado y de la estructura productiva-tecnológica brasileña al momento de crear una cadena regional competitiva para sus empresarios. 2.1.5. Impacto del Foro de Competitividad de la cadena regional madera y muebles. A diferencia de las iniciativas precedentes sobre Integración Productiva, el Foro se presentó como la primera tentativa tangible en términos de impulsar la articulación público-privado en pos de fortalecer la cadena de valor regional de madera y muebles. En este sentido, y a diferencia del período anterior donde la competencia era lo que primaba en las cuestiones sectoriales del MERCOSUR, se registraron significativos impactos tanto en el plano regional como nacional, a saber: A nivel regional, la creación de una instancia de deliberación entre representantes del gobierno, empresarios y sindicatos del sector logró acercar y sentar en la mesa a actores que no lo habían hecho antes para discutir y conocer sobre la problemática que tenían los empresarios de la misma cadena. Aún más, el Foro conllevó a estrechar vínculos y posiciones de los países de la región. En el caso de los países mejores, se logró propulsar su participación en la instancia regional, reduciendo, en gran parte –pese a los obstáculos apuntados previamente- el aislamiento y el temor sobre la talla y poder de negociación de Brasil y Argentina. En efecto, la institucionalización del Foro MERCOSUR contribuyó, en tanto que impulsó a un proceso de socialización y articulación de los actores, generó mayores mecanismos de confianza, y dotó de mayor legitimidad a las iniciativas impulsadas. Por su parte, la construcción del Foro MERCOSUR tuvo también un gran impacto a nivel nacional. La réplica de esta metodología en el plano interno fue impulsada por el mismo bloque, en tanto que se consideraba que el éxito de la iniciativa regional también dependía del desempeño de los Foros nacionales sobre los cuales se trabajaría. El caso paraguayo y uruguayo dicho pre-requisito fue fundamental, siendo que a nivel del Foro MERCOSUR se ganó el conocimiento y la experiencia de gerenciamiento de un sistema de diálogo público–privado que luego fue llevado a la arena nacional. De esta forma, la creación de los Foros nacionales fue un paso relevante para sensibilizar a los empresarios y sindicatos nacionales, coordinar políticas nacionales de competitividad sectorial, y para internalizar las medidas adoptadas a nivel regional. Por su parte, en Argentina, que contó con la institucionalización de los Foros desde temprana data, el impacto fue el inverso, siendo que al declinar la iniciativa nacional, las empresas y federaciones movilizadas lograron sacar provecho de la oportunidad que ofrecía el Foro MERCOSUR. Esta doble articulación, por un lado, entre actores gubernamentales y productivos, y, por el otro, entre el nivel nacional y regional, dio fruto a tres iniciativas puntuales en el seno del Foro MERCOSUR, a saber: - El Concurso de Diseño, el cual contó con la participación y el aval de todos los Estados parte del Foro y logró culminarse con la entrega del premio en el año 2008; - Las rondas de negocios, donde concurrieron las delegaciones empresariales de los cuatro países, y se concretaron diversas operaciones comerciales, y; - El diseño del proyecto de cadena de proveedores, que se ha presentado como el avance más significativo hacia acciones conjuntas del Foro.

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Si bien estos avances fueron opacado con los desafíos y obstáculos a los cuales se ha tenido que hacer frente, la experiencia del Foro de madera y muebles ha marcado la agenda de integración productiva del MERCOSUR, ofreciendo la primera herramienta de intercambio y socialización para los actores productivos de la región. En efecto, en el comunicado conjunto de junio del 2003, los cuatro presidentes del bloque fueron categóricos a la hora de analizar los resultados del establecimiento del Foro de la cadena de madera y muebles y apuntaron a que dicha iniciativa se replicara a otras cadenas regionales: “un paso significativo para la mejora de las condiciones de competitividad, de la distribución equilibrada de la agregación de valor y para el establecimiento de complementariedades entre los sectores productivos de la región. Por dicha razón, alentaron a los órganos del MERCOSUR responsables de esta temática a la creación de nuevos foros de otras cadenas productivas, a establecer su correspondiente programa de trabajo, y a analizar las posibilidades de financiación tanto para el funcionamiento de los foros como de los proyectos que de ellos deriven” (“Comunicado Conjunto de los Presidentes de los Estados parte del MERCOSUR”, 18 de junio de 2003, Asunción). Empero, dichos propósitos retóricos quedaron obstruidos en la praxis, siendo que las negociaciones en los demás sectores se paralizaron por diversos factores ya mencionados. El único ejemplo aprobado en dicha materia ha sido el caso del Foro de Competitividad del Sector Cinematográfico Audiovisual del MERCOSUR, creado en el primer semestre de 2007 (Res. GMC N° 14/07), y funciona en el marco de la Reunión Especializada de Autoridades Cinematográficas y Audiovisuales del MERCOSUR (RECAM). 2.2. Proyectos regionales de Cadena de Proveedores del sector automotriz y el hidrocarburífero. El “Programa de intensificación y complementación automotriz en el MERCOSUR” y el “Programa MERCOSUR de desarrollo de proveedores para la cadena de petróleo y gas” son casos ilustrativos a la hora de aprehender el grado de diversificación de la agenda y de los canales institucionales que imprimió el escenario abierto tras la realización de la Cumbre de Córdoba del 2006. Los mismos, además, dan cuenta de una línea metodológica que ha cobrado mayor resonancia a nivel regional como internacional, la cual versa sobre la creación y trabajo en torno a la lógica productiva de cadenas de proveedores traccionadas por una/varias empresas núcleo/s. En efecto, se pasará revista del alcance que han registrado ambas iniciativas, así como los obstáculos que hasta la fecha han imposibilitado su puesta en práctica. 2.2.1. Diseño y negociación de las iniciativas de cadenas de proveedores: entrada en la agenda. La metodología de proyectos de cadenas de proveedores fue una iniciativa propulsada por la delegación brasileña. De hecho, si bien surge inicialmente en el marco del Foro, cobró dinamismo propio luego de la Cumbre de Córdoba de 2006, tras la designación oficial del Sr. Reginaldo Braga Arcuri como coordinador de las propuestas de integración productiva del MERCOSUR. En el marco de dicha ordenanza, el funcionario brasileño presentó, en el marco de la LXV Reunión Ordinaria del GMC -noviembre de 2006, Brasilia-, un racconto de sus actividades y cuatro pre-proyectos que se presentaban como posibles líneas de acción a trabajar para profundizar el desarrollo productivo de los países del MERCOSUR, a saber: 1) Desarrollo de proveedores locales para el programa de compras de la empresa brasileña Petrobrás, 2) Densificación de la cadena productiva automotriz del MERCOSUR, 3) Articulación del Programa “Estrada Real” de Brasil con el proyecto de “Rutas del MERCOSUR” y, 4) Redes empresariales del MERCOSUR, para profundizar la integración de las firmas regionales, en el marco del convenio CAF-CRPM. (XXXI CMC/DI N° 08/06). Las dos primeras propuestas, el Programa de intensificación y complementación automotriz en el MERCOSUR y el Programa MERCOSUR de desarrollo de proveedores para la cadena de petróleo y gas, cobran relevancia particular a la hora de emprender el estudio del éxito de estos preproyectos productivos, siendo que, por un lado, son los casos que mayores avances han registrado

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en el marco del período abierto tras la Cumbre de Córdoba, en el que tomó forma el proceso de diversificación de la agenda y de los canales de materia productiva, pese a que su instrumentación no ha sido efectuada hasta el momento. Por el otro lado, ambos proyectos se asientan en la metodología de trabajo sectorial basada en la creación de cadenas de proveedores, la cual ha emergido últimamente como una de las preferentes líneas de acción de Brasil, país que ha apostado, a través del trabajo de sus diversas agencias de desarrollo industrial, a la dinamización las cuestiones productivas de la región. En lo que respecta a sus objetivos generales, vale mencionar que las iniciativas de las cadenas de proveedores, surgieron en sintonía con los enfoques productivos a nivel nacional e internacional, los cuales se asientan en el supuesto de que el crecimiento de las MIPYMES de la región puede ser traccionado por una empresa núcleo. En esta línea, se argumentaba que “la sustitución de proveedores de extrazona por proveedores regionales es una condición clave para la integración productiva, y debería realizarse promoviéndose una mayor competitividad en las economías más pequeñas con la incorporación de mayor valor agregado a sus actividades de procesamiento” (MERCOSUR/LXVIII GMC/DT Nº 11/07). De esta forma, el objetivo estratégico sobre el cual se asentaban ambos proyectos era el de fortalecer y acelerar la complementariedad entre los distintos eslabones de las cadenas de valor regional, contribuyendo a la reducción de las asimetrías estructurales existentes, al incorporar a las economías de menor tamaño y a las empresas de pequeño porte en los procesos productivos. Así, se definía como cadena productiva al “conjunto de actividades productivas que se articulan progresivamente desde los insumos básicos hasta el producto final. Una cadena productiva contempla las relaciones entre los agentes económicos que son necesarias para la producción y entrega de un producto a un consumidor final”. (CMC/DI Nº 05/08). Si bien, dichas propuestas comenzaron a gestionarse de modo unilateral, desde Brasil, se contó con el acompañamiento de la CRPM, del GMC y del CMC, órganos a través de los cuales se prestaron diversos debates en torno a las mismas, a saber: las reuniones del GMC (especialmente en junio y septiembre del 2007), el Seminario de IP realizado por la CRPM en julio de 2007. También se efectuó su exposición en ocasión de la XXVIII y la XXIX Reunión del SGT N°7 – noviembre 2006 y mayo 2007-, pese a que dicho subgrupo también había presentado una serie de Pautas para la Integración Productiva (ver al respecto: Acta LXVIII Reunión GMC/DI Nº 13/07). Luego de las exposiciones preliminares, cada delegación nacional del SGT N° 7 comenzó a analizar y trabajar con sus instancias gubernamentales y privadas sobre cada propuesta, en forma independiente. A partir del aporte preliminar de Arcuri, y tras la creación del Grupo Ad Hoc de Integración Productiva -GAHIP- (Decisión CMC N° 52/07, se comenzó a trabajar sobre la conformación de los grupos de trabajo de cada proyecto, la discusión y preparación de las líneas de acción a seguir, la realización de visitas técnicas, y la recolección de información para la profundización de los proyectos y su puesta en práctica. Empero, recién tras el escenario abierto por la Cumbre de Tucumán (2008), estos proyectos volverían a activarse por iniciativa de Brasil, al presentarse una nueva versión más elaborada de los mismos a través de la Agencia Brasilera de Desarrollo Industrial (ABDI), en la XXXV reunión del CMC. La ABDI contrató a consultores especializados para la elaboración de dichos proyectos, que fueron enviados al Programa II (Programa de de Desarrollo de Competitividad) del FOCEM en pos de conseguir los recursos financieros necesarios para llevarlos a cabo. Tras esta reunión, se le otorgó la responsabilidad y seguimiento al Grupo de Integración Productiva, creado en Tucumán, bajo el paraguas del Programa de Integración Productiva. Desde agosto de 2008 se realizaron varias reuniones técnicas con representantes de cada uno de los países del bloque, para realizar el trabajo de consultoría, delinear las acciones a ser implementadas en el ámbito nacional y elaborar los respectivos cronogramas, las cuales serán desarrolladas seguidamente en el marco de cada proyecto en particular. En la actualidad, ambos proyectos, que comenzaron a trabajarse en el ámbito cuatripartito del GIP, fueron presentados para ser financiados con los aportes de Brasil del Fondo de Convergencia Estructural del MERCOSUR (FOCEM). Si bien dentro de este ámbito también se están tratados

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otros proyectos sectoriales, los mismos se encuentran en un grado de desarrollo más embrionario, tal es el caso de la yerba mate, la apicultura, el turismo, etc. En este sentido, se denota que en lo que hace a las iniciativas de integración productiva, las centradas en la cadena automotriz y en el sector hidrocarburífero se presentan como las más relevantes, por tres cuestiones a señalar: 1) Las iniciativas demuestran una clara disposición de Brasil por tomar partida en la agenda de integración productiva, 2) los proyectos otorgan un rol estratégico al actor empresarial en el proceso de integración; y 3) los objetivos de ambos programas muestran una disposición por satisfacer las demandas de los demás socios, particularmente los más pequeños. Aún así, la crisis internacional y el recientemente anuncio de Brasil de recorte de sus fondos del FOCEM, hacen dudar sobre el dinamismo que puedan adquirir las negociaciones de ambos proyectos, al igual que el Proyecto de proveedores presentado por el Foro de Madera y Mueble. 2.2.1.1. Proyecto de Petróleo y Gas: El proyecto para fortalecer la cadena de proveedores de petróleo y gas fue presentado en su versión final por Brasil en ocasión de la XXXV Reunión del CMC en junio de 2008, en Tucumán, Argentina (CMC/DI Nº 05/08). El documento, realizado por la ABDI, recogía la información y los comentarios relevados del trabajo efectuado durante el año 2006 y 2007, y fusionaba dos agendas que en los últimos años venían alertando a la región: por un lado, la agenda de integración productiva, la cual comenzó a revitalizarse tras la crisis que aquejó a los países de bloque y que tomó cuerpo definido con la Cumbre de Córdoba y el denominado relanzamiento del MERCOSUR Productivo y Social y, por el otro, la agenda energética, que había cobrado mayor eco desde la puesta en marcha de la Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional Sudamericana (IIRSA), lanzada en el año 2000 en los países del Cono Sur y se había profundizado con la tentativa de formalizar acuerdos de complementación energética regional con los países socios del MERCOSUR-Chile y Bolivia- y tras la incorporación de Venezuela en el proceso de integración. Dichas tentativas surgían en el marco de una grave crisis energética regional, donde las principales economías enfrentaban serias restricciones de abastecimiento, siendo importadoras netas o estando en camino de convertirse en deficitarias. Por lo tanto, este proyecto, confeccionado exclusivamente por Brasil, reflejaba, por un lado, una tentativa de respuesta articulada a estas dos agendas, brindado herramientas que permitiesen un avance tanto en la complementación dentro de la cadena hidrocarburífera regional como en el aprovisionamiento de los recursos energéticos, mientras que, por el otro, daba muestras de del posicionamiento de dicho país en el proyecto de integración subcontinental. Esta estrategia brasileña también podía desprenderse de la lectura del objetivo general del Programa, siendo que el mismo apunta a incrementar la calidad de los proveedores del sector gas y petróleo de la región, según los requerimientos del mercado establecidos por la empresa Petrobrás y los estándares internacionales. Se pretendía, pues, facilitar a los proveedores regionales (compuestos en su mayoría por micro, pequeños y medianos empresarios) el incremento de su participación en las compras que realizaba dicha empresa. Por lo tanto, la propuesta tiene como actor pivote a la firma de capitales brasileños, Petrobrás36, considerada la empresa ancla de mayores dimensiones del sector hidrocarburífero del MERCOSUR. Al momento, pese a que sus filiales abarcan a más de 18 países, la compañía importa la gran mayoría de los bienes e insumos de proveedores extranjeros frente a las dificultades encontradas a la hora de hallar proveedores locales que cumplan con las condiciones exigidas al sector. Dado, pues, que Petrobrás opera en los tres países miembro del MERCOSUR, 36

La actuación de Petrobrás en cada uno de los países del MERCOSUR es trascendental. En Argentina, la firma opera desde inicios de los noventa y sus actividades incluyen desde la explotación y producción de petróleo y gas natural, refinación y procesamiento, distribución de derivados, hasta la gestión de tuberías y actividades petroquímicas. En dicho país la empresa dispone de unas 720 estaciones de servicio, opera en todas las cuencas productoras, y tiene derechos exploratorios en 21 bloques y 25 campos petroleros. Por su parte, en Uruguay la empresa se ha ubicado desde el 2004 en materia de distribución de gas natural, tiene el control de Distribuidora Uruguaya Conecta y exclusividad en la distribución de gas natural por gasoductos, de GLP y de gas manufacturado en el interior del país. Por último, en Paraguay la firma opera desde el año 2006, al adquirir los negocios de la Shell en torno a combustibles. La operación abarcó estaciones de servicio, comercialización de GLP y de productos de aviación.

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el propósito del Programa sería privilegiar a los proveedores locales, pero para ello los mismos deberían alcanzar los estándares internacionales requeridos. Del objetivo general y de los niveles de acción mencionados, se desprenden los siguientes cuatro componentes principales de trabajo: 1- Inteligencia competitiva: tiene como propósito relevar empresas que integran la cadena productiva regional de petróleo y gas a los fines de detectar las debilidades, oportunidades y potencialidades de negocio, detectando las empresas interesadas en ser proveedoras de la cadena; 2- Innovación y tecnología: se basa en la capacitación de los proveedores en las áreas de administración, comercio exterior, y I&D; 3- Articulación y difusión de la información: apunta a sensibilizar a las empresas ancla a dar preferencia a las operaciones con proveedores locales y no con extranjeros, y; 4- Gestión de la competitividad: tiene como objetivo estimular a las empresas proveedoras a construir canales de relaciones formales y adecuarse a la normativa técnica internacionalCabe agregar que dichas líneas de acción guardan relación directa con otros proyectos que están siendo desarrollados para el sector hidrocarburífero brasileño, cuestión que pone en evidencia el rol de liderazgo que dicho país detenta en materia productiva sobre la región. De este modo, la propuesta presentada apunta a replicar el modelo brasileño, en donde se ha aplicado el proyecto de “Internacionalización de la Cadena Productiva de Petróleo, Gas y Energía”, como resultado de un acuerdo entre Petrobrás y SEBRAE. Además, se hallan otras iniciativas a nivel interno que también siguen la línea con lo propuesto a nivel regional: -Programa de Promoción Comercial de Exportaciones del Segmento de Petróleo y Gas”, ejecutado por la APEX y la Organización Nacional de la Industria del Petróleo (ONIP) y el Programa de Movilización de la Industria del Petróleo y Gas (PROMINP). Pese a ser una iniciativa unilateral de Brasil, el programa proponía tener alcance regional, abarcando a los cuatro países miembros del bloque, pero de forma tal que los países en donde la empresa presenta filiales sean los más favorecidos. En efecto, del análisis de la iniciativa se desprende que Argentina, Paraguay y Uruguay “se beneficiarán de los cuatro componentes del proyecto (…), mientras que Brasil se beneficiará solamente del componente de gestión de la competitividad, en virtud de la creación de una red de cooperación, aprendizaje y compatibilización y armonización de normas técnicas” (CMC/DI Nº 05/08). En esta línea, pues, los principales beneficiarios directos serían esencialmente las empresas privadas del sector del petróleo y gas, localizadas en los países del MERCOSUR y que se desenvuelven en actividades relacionadas a la cadena. A continuación de expone el diagrama de la cadena productiva sobre la que se pretende trabajar y sobre los eslabones que receptaran los resultados esperados: Gráfico N° 2: Cadena productiva de Petróleo y Gas.

Fuente: Programa de Cadena Productiva de Petróleo y Gas del SEBRAE. En cuanto a los beneficiaros indirectos que también obtendrán ganancias del proyecto, caben mencionar a las ciudades y las regiones donde estas empresas se localizan, las cuales fortalecerán

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su desarrollo productivo local (aumentando la mano de obra, los servicios, la producción y comercialización de insumos, etc.). Asimismo, se considera que serán potenciales beneficiadoras las agencias gubernamentales y las entidades empresarias del sector nacionales y regionales. Respecto de los canales institucionales sobre los cuales se pretende instrumentalizar el proyecto, no hay menciones expresas. El organismo ejecutor del mismo sería la Agencia Brasilera de Desarrollo Industrial –ABDI-, entidad que se encargó de su propio diseño, bajo la supervisión del Grupo de Integración Productiva –GIP- a nivel regional. Por su parte, el proyecto contempló su financiamiento a través del FOCEM, particularmente del Programa de Desarrollo de Competitividad de dicho Fondo, en orden de U$ 2, 5 millones como costo global para las actividades a desarrollarse durante los dos años del proyecto. En lo que hace a las negociaciones, durante el año 2007 se realizó una primera ronda de reuniones tanto entre las entidades públicas brasileñas y la empresa Petrobrás, como con los países socios – Argentina, Uruguay y Paraguay- para recoger comentarios e información soporte para la organización y planeamiento de la versión preliminar del proyecto y visitar a las organizaciones públicas y privadas a beneficiar. Empero, la primera reunión general de presentación del Programa se efectuó recién en marzo de 2008, en Río de Janeiro, la misma contó con la participación de representantes de sectores públicos y privados de los Estados Partes. Al momento, se realizaron reuniones técnicas de la ABDI con el SEBRAE, ONIP, y Petrobrás, para elaborar una propuesta más específica del Proyecto, en términos de las listas de materiales con las que está trabajando la empresa y profundizar el método de trabajo de estructuración de las redes de proveedores para la cadena de petróleo y gas. Asimismo, los consultores responsables efectuaron una serie de visitas técnicas en su etapa de trabajo de campo en Argentina (septiembre 2008) y en Uruguay (agosto 2008), quedando pendiente la visita a Paraguay. La ABDI también tuvo reuniones con representantes de sectores públicos y privados del sector el 9 de octubre en Buenos Aires. A partir de esos encuentros, se dio cauce a la etapa final de sistematización del proyecto. No obstante, vale destacar que son varias las tareas que aún restan por realizarse y que se presentan como obstáculos a la hora de la negociación, tal es el caso particular de la preparación y difusión de las listas de materiales, la identificación de demandas y posibles proveedores, la diagramación de posibles rondas de negocios y misiones de sensibilización al empresariado, la programación de talleres o seminarios de capacitación, etc. Asimismo, vale agregar que otra de las cuestiones faltantes hasta el momento ha sido la participación del sector privado, especialmente de las MIPYMES, quienes teóricamente serían las potenciales beneficiarias de esta iniciativa. Los actores empresariales que han participado selectivamente en los bastidores de esta propuesta remiten a los grupos económicos principales del sector de cada país, cuestión que cristaliza, en gran parte, el vacío o defecto de instrumentación de la misma. “Entonces, se ve que estas iniciativas están desarmadas, sirven sólo para que algunos viajen, sirve para que algunos digan “estamos haciendo esto”, pero en la realidad, en lo concreto… no está funcionando. Porque esto tiende a ser sólo una cosa…abrir el registro de proveedores de Petrobrás Brasil a las empresas argentinas y considerarlas, en la mayor medida posible, como si fueran empresas brasileñas. Además, lo único que tenés que tener son calificaciones, porque la industria del petróleo es muy exigente. Pero realmente si quisieran tomar una medida para la integración, es lo único que tienen que hacer. Es una medida concreta. Sin embargo, no lo hacen. Además de ello, tenés cuestiones como la falta de información, interés y estrategia política por parte de los organismos argentinos, tanto Cancillería como el MECON. Y además de ello, tenés otro problema que son las alianzas políticas. Si vos analizás la lógica de Cancillería, en todo lo que tenés en referencia al tema petróleo está controlado por Techint. Entonces, ahí sonaste”. (Entrevista a Dirigente de Cámara de Proveedores de Petróleo de Argentina)

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2.2.1.2 Programa de cadena automotriz La presentación final por parte de Brasil del “Programa de Intensificación y Complementación Automotriz en el ámbito del MERCOSUR” también fue realizada en junio de 2008, en el marco de la XXXV Sesión del CMC en junio de 2008 (CMC/DI Nº 04/08). Éste documento, patrocinado por el Ministerio de Desarrollo, Industria y Comercio Exterior de Brasil (MDIC), establecía como entidad ejecutora a la ABDI y como responsable de a Reginaldo Arcuri, presidente de dicha agencia y diseñador de la iniciativa. Asimismo, y en aras de articularlo en términos formales al FOCEM, dicho proyecto se encuadró dentro del Programa II del Fondo –Programa de Desarrollo de la Competitividad-, particularmente con el componente “Promoción del desarrollo de encadenamientos productivos en sectores económicos dinámicos y diferenciados”. Nuevamente, Brasil es el autor y propulsor de esta iniciativa, la cual procura tener un alcance regional, comprendiendo como beneficiarios directos a los cuatro países del MERCOSUR, y, específicamente, a las empresas del sector. De este modo, y siguiendo con el posicionamiento estratégico brasileño, se propone ampliar y consolidar la integración de la cadena automotriz regional, en base a tres direcciones en particular: promoción de competitividad de los proveedores de autopartes (en su mayoría micro, pequeños y medianos empresarios), desarrollo de sistema de información para la promoción de nuevos negocios intra-bloque, y fomento en materia tecnológica y de innovación en la cadena productiva regional. El Programa se fundamenta en el peso hegemónico que ha obtenido el sector automotor tanto en el ámbito comercial como productivo del MERCOSUR. En esta línea, pues, cabe señalar que la cadena automotriz ha sido una de las pocas que desde el inicio ha tenido un tratamiento especial dentro de las negociaciones arancelarias del proceso de integración. Durante el período de transición, dicho sector –junto al azucarero-, dada su sensibilidad y las diversas asimetrías que se exhibían en materia de las regulaciones públicas nacionales, fue excluido del libre comercio intraregional y las políticas comunes, pasando a tratarse en los denominados acuerdos sectoriales. De hecho, en el bloque regional funciona desde hace años en base a negociaciones bilaterales argentina-brasileñas sobre el acuerdo de la Política Automotriz del MERCOSUR (PAM) (Dec. CMC 70/00) y sus posteriores renegociaciones, que dieron como saldo los lineamientos de un sistema de comercio administrado para el sector.37 Desde el punto de vista de la dinámica comercial y productiva, el sector ha sido uno de los principales motores del comercio intra-industrial dentro del MERCOSUR, siendo los vehículos terminados el componente de mayor intercambio comercial, bajo un patrón intra-firma en sintonía con la división de trabajo regional. Así, en los noventa el MERCOSUR se convertiría el centro neurálgico de la producción del sector, densificando los flujos de comercio, bajo estándares tecnológicos internacionales y una mayor complementación productiva entre ambos países. Los regímenes promocionales vigentes en Argentina y Brasil, junto con los repectivos instrumentos del acuerdo regional automotriz, fueron elementos determinantes para alcanzar una rápida modernización de la industria automotriz, merced a la instalación de nuevas técnicas organizaciones, a los procesos de especialización y de ganancia de escala y la alta afluencia de inversiones. Como contrapartida, las automotrices optaron por abastecerse cuantitativamente de importaciones de insumos y suministros del resto del mundo, cuestión que ha condicionado las posibilidades de desarrollo tecnológico y la propia sobrevivencia del tejido autopartista local.

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Luego de una larga etapa de marchas y contramarchas, se aprobó por el CMC la Decisión Nº 70/00, la cual estableció el acuerdo sobre Política Automotriz del MERCOSUR, que su instrumentación se realizaría años más tarde, conforme al propósito de adoptar las bases para dar garantía a un proceso de libre comercio de productos automotrices en el MERCOSUR y de fomentar las condiciones propicias para el fortalecimiento de una cadena integrada y competitiva a nivel regional, con una mejor inserción internacional. Además, se creó el Comité Automotor, órgano encargado de la supervisión del sistema de comercio administrado entre Argentina y Brasil y de la estructura arancelaria sobre los productos importados de terceros mercados. De este modo, ambos países establecieron un esquema de comercio administrado por un período de transición previo a la liberalización total del sector, la cual estaba prevista para el año 2006. Empero, al cumplirse el plazo de duración de dicho acuerdo, ambos gobiernos renovaros los acuerdos establecidos al mantenerse sus reservas a la hora de pasar a un sistema de libre comercio regional.

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Frente a este cuadro descripto, pues, esta propuesta se fundamenta no sólo por focalizarse en uno de los sectores pivotes del comercio y la producción del MERCOSUR como es el automotriz, sino también por las necesidades que hacen, por un lado, a fortalecer los eslabones más golpeados de la cadena –autopartista-, y por el otro, a ampliar las condiciones competitivas frente al crecimiento sectorial que han experimentado otras experiencias de integración, como ASEAN, UE, NAFTA, etc. Pese a considerarse a la PAM como un intento de coordinación pública regional para generar algún tipo de acercamiento en materia productiva del sector, el proyecto en cuestión apunta a una respuesta más integral, en tanto que pretende dar solución al déficit sobre el segmento autopartista, la escasa inclusión de los socios menores y el desaprovechamiento del potencial de complementación, entre otras cuestiones. Las tareas y objetivos específicos que se desprenden de esta propuesta comprenden cuatro componentes principales, a saber: 1- Fortalecimiento institucional: creación de un Grupo Ejecutivo para la Integración Productiva de la Cadena Automotriz del MERCOSUR (GEIPA), estudio comparado de las políticas nacionales, realización de un Seminario sobre política automotriz en el MERCOSUR; 2- Promoción Competitiva: formación de equipos técnicos, capacitación de proveedores de pequeño tamaño, fortalecimiento de acuerdo productivos subregionales; 3- Sistemas de Información para la integración comercial: dar conocimiento sobre las oportunidades de negocios y otorgar mayor posibilidades de participación a proveedores locales en las compras de autopartes, y; 4-Apoyo a la innovación y al desarrollo tecnológico: realización de programas de capacitación en innovación, capacitación de cuadros técnicos, integración en actividades de investigación y desarrollo. Dichos componentes de trabajo también aguardan relación directa con proyectos previos que ha venido desarrollando Brasil en su nivel interno y con su Política de Desarrollo Productivo, lanzada por dicho gobierno a mediados del 2008. En cuanto a los costos, los mismos se calcularon inicialmente sobre un monto estimado de US$ 3,5 millones para las actividades a desarrollarse entre los dos años estipulados del proyecto. En este sentido, el aporte financiero del FOCEM alcanzaría entre US$ 1,6 Y US$ 2 millones, representando entre el 46% y 57% del costo total del proyecto. Por su parte, a semejanza del caso de gas y petróleo, los canales y/o órganos institucionales sobre los cuales se procura instrumentalizar este proyecto tienen como organismo ejecutor a la Agencia Brasilera de Desarrollo Industrial –ABDI-, y como institución de supervisión regional al Grupo de Integración Productiva –GIP-. Empero, a ello cabe adherirle, el rol protagónico que tendría el Grupo de Trabajo para la Integración Productiva de la Cadena Automotriz del MERCOSUR –GEIPA-, espacio institucional del sector sobre el cual también se espera que se implemente la iniciativa y cobre llegada a los empresarios. Respecto de la dinámica procesal del Programa de la cadena automotriz, vale destacar que su primer tratamiento se efectuó, en septiembre del año 2006, el marco de la reunión de MERCOPARTES en Septiembre del 2006. En esta ocasión se presentó una primer versión borrador del proyecto, elaborada por SEBRAE de Río Grande do Sul de Brasil, el cual luego fue sometido a evaluación Éste por el SEBRAE nacional y otras instituciones brasileñas. Una vez aprobada la propuesta en el plano interno, fue presentada a las demás delegaciones en la Ronda de Negocios en Caxias do Sul –octubre 2006- y en el seno del SGT N° 7 –noviembre 2006-. Al término de dichas rondas de discusiones se elaboró una versión preliminar del proyecto, contando con el respaldo del SEBRAE y el CNI, y se formalizó el establecimiento del GEIPA -julio 2007-. A colación de este último punto, pues, vale destacar que se efectuado su Primera Reunión en San Pablo, el 13 de marzo de 2008, en donde se congregaron actores públicos y privados de Argentina, Brasil, Paraguay, Uruguay y Venezuela. En dicha instancia se presentó a los participantes la meta de acelerar las experiencias productivas y de explorar las posibilidades de complementación entre los sectores de los países socios del bloque. Si bien principalmente fueron discutidos el sistema de funcionamiento del grupo y sus propuestas de trabajo, se presentaron estilizadamente las directrices del Programa, sobre la base del pre-proyecto elaborado por la ABDI. Posteriormente, se realizaron diversas visitas técnicas en los países socios (agosto- noviembre 2008).

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En la II Reunión del GEIPA en San Pablo, el día 6 de octubre de 2008, en presencia de los representantes gubernamentales y las asociaciones empresariales de los países del MERCOSUR, se discutió y se profundizó sobre los tres ejes del Programa, sobre la base del ante proyecto elaborado por la ABDI, con el propósito de definir una versión preliminar que contemplara las recomendaciones e información otorgada por las delegaciones nacionales. Esta versión fue circulada por todos los integrantes del GEIPA y presentada al GIP, y posteriormente se presentó al FOCEM. Al presente, el proyecto se encuentra paralizado, esperando la resolución del Fondo para contar con el financiamiento que daría comienzo a su implementación. Como temas pendientes a resolver, restan la identificación de demandas y posibles proveedores; la realización de talleres que den cuenta de los casos exitosos y la difusión del proyecto, la realización de un análisis más detallado con acciones específicas en los cuatro países del bloque, entre otras cuestiones. No obstante, vale destacar que, a diferencia del caso de petróleo y gas, una de las cuestiones que se han presentado como elemento dinamizador de las negociaciones ha sido el lugar institucional que han tenido las pequeñas empresas autopartistas. Las mismas han presentado una significativa trayectoria cooperativa (informal) en lo que respecta al tratamiento de sus intereses, cuestión que se ha cristalizado con la creación en el año 2004 del Consejo Autopartista del MERCOSUR, comúnmente denominado MERCOPARTS. El mismo está integrado por las entidades autopartistas de los cuatro países socios del bloque -7 miembros designados por el Sindicato Nacional de Indústria de Componentes para Vehículos Automotores –SINDIPEÇAS- (Brasil), 4 miembros por la Asociación de Fábricas Argentinas de Componentes –AFAC- (Argentina), 2 miembros designados por la Cámara de Fabricantes de Componentes de Automotores –CAFCA- (Uruguay) y 1 miembro por la Cámara Paraguaya de Fabricantes de Autopartes y Motopartes –CAPAFAM- (Paraguay). Empero, su accionar ha sido exiguo en el marco de la negociación de este proyecto, debido a los problemas de índole organizativos y de escasez de recursos que ha experimentado dicho segmento, así como al poder de mercado y de lobby político practicado por las terminales. Particularmente respecto a las negociaciones del proyecto, han sido las grandes automotrices las que exhibieron un rol protagónico en la mesa de negociaciones, mientras que los autopartistas tienen un rol más marginal al respecto. De hecho, de las entrevistas recogidas se desprende la baja convocatoria realizada al sector empresarial de los autopartistas, potenciales beneficiarios directos de la propuesta; “Respecto a ese tema, tomo prevalece en la retórica….aún no se puede salir de la retórica. El sector automotriz es un sector que está comandado por los gigantes, las terminales, que tienen mucha incidencia de lobby. Vos acá tenés que el BNDES y demás de Brasil hacen charlas y demás, pero ellos financian a las empresas brasileras que se quieren radicar acá, no se van a financiar a las argentinas porque son sólo líneas para Brasil… que es algo lógico”. (Entrevista a dirigente de Cámara Autopartista Argentina). 2.2.2. Grado de Cooperación: ¿intercambio de información con potencialidades de arribar a acciones conjuntas? En el caso de los proyectos de cadenas de proveedores de gas-petróleo y automotriz, si bien pueden considerarse como potenciales puntos de acción conjunta, dependiendo de su aprobación en el FOCEM, aún dichas iniciativas siguen delimitándose al primer nivel de cooperación, según la tipología adoptada, el cual remite a la realización de acciones básica orientadas a generar un mayor intercambio de información. Si bien entre los propósitos de cada programa queda planteada la movilización de recursos regionales, en pos de acciones conjuntas sobre ambos sectores – coordinar políticas regionales sobre promoción competitiva, apoyo a la innovación y tecnología, creación de un sistema de información, entre otras-, e incluso, el avance en el plano regulatorio, ambas cuestiones están lejos de efectuarse sin cumplirse con el requisito del financiamiento. Lo particular de estos casos, es que las acciones tendientes a alcanzar un mayor grado de intercambio de información no fueron realizadas durante la fase de confección del proyecto, siendo

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que, como hemos resaltado anteriormente, ambos ante-proyectos fueron elaborados de modo unilateral por Brasil, sin deliberación conjunta a priori. Es decir, la ABDI, sobre la base de sus datos disponibles y, especialmente, sobre la experiencia de los programas y herramientas de coordinación del gobierno brasileño en la materia, elaboró los documentos marco sobre los cuales se asentó la subsiguiente discusión del estado de situación de cada cadena y de las propuestas a seguir a nivel regional. De esta manera, la negociación y análisis de las restantes delegaciones se efectuó ex post de manera cerrada, siendo que su contribución no estribó en intercambio de información disponible y la confección de propuestas alternativas, sino más bien en comentarios sobre el “paquete” del proyecto ya presentado. Fue en esta segunda fase, de presentación y puesta en análisis de las restantes delegaciones del MERCOSUR, que la ABDI comenzó a recopilar información de dichos países para profundizar el documento según las especificidades nacionales y la situación de sus respectivos empresarios. Dicho proceso de recolección se realizó durante las visitas técnicas de dichos países, en el marco de las cuales se realizaron encuentros cerrados entre los representantes gubernamentales del GIP, los consultores especialistas de la ABDI, y las entidades empresariales seleccionadas por cada país. La necesidad de contar con este tipo de información era un elemento determinante para el avance de cada propuesta, no sólo porque en caso contrario implicaría restarle contenido regional y, por ende, no cumplir con los requisitos de aprobación financiera por parte del FOCEM, sino también porque resultaba necesario sensibilizar a los actores, tanto gubernamentales como empresariales, para coordinar acciones al respecto. Empero, es dable mencionar que, a diferencia del Foro de Competitividad, en estos proyectos no se incluyó en las reuniones de negociación al sector sindical, pese a ser proyectos productivos en cadenas donde los trabajadores tienen una significativa presencia. El caso automotriz es el que ha registrado mayores avances al respecto, ya que no sólo se efectuaron encuentros institucionales entre representantes de organismos públicos, asociaciones empresariales, y los consultores, sino que además se realizaron entre septiembre y noviembre del año 2007 visitas a fábricas automotrices y autopartistas de cada país (Uruguay: Nordex, Oferol & Bognor, MEPI; Argentina: DANA, Toyota Argentina, Renault, FIAT, MATRIMET; y Paraguay: Ramírez Radiadores, FERPAR, Metalúrgica Fernández, Le Fort, Multiflex, Masterlat, Wilko, Corsat, Clifton). Si bien se señaló la realización de visitas técnicas del proyecto de gas y petróleo, las mismas no han podido constatarse de las relatorias e informes de integración productiva presentadas al GMC Estas dificultades en materia de disponibilidad de la información se han repetido en otras instancias de desarrollo de las negociaciones del proyecto. En efecto, se recogieron testimonios que han señalado la falta de predisposición por parte de la ABDI, e incluso Petrobrás, por dar conocimiento sobre las pautas y objetivos en base a los cuales se apunta con el programa. Tal es así, que muchos de los empresarios y de los mismos actores gubernamentales manifestaron no tener certeza de las dimensiones que abarca el proyecto en materia de la lista de demandas de la empresa. La segunda razón sobre la relevancia en torno al intercambio de información estribaba en la necesidad de diagnosticar más cabalmente la situación y las problemáticas que enfrentaba cada cadena y, de esta forma, establecer la lista de acciones en donde debía trabajarse. De esta manera, en el marco de las reuniones y visitas realizadas, el organismo elaborador de cada propuesta pudo acceder y disponer de datos referentes a la problemática nacional de los sectores específicos en miras de construir y fundamentar un análisis de índole regional. Si bien esta cuestión puede asemejarse a la metodología aplicada por el Foro, sin embargo, en este caso en particular no se construyeron diagnósticos nacionales para luego arribar a una lectura MERCOSUR, sino que se otorgaron las herramientas cuantitativas y cualitativas para que Brasil continuara con la elaboración de la misma, profundizando sobre las problemáticas nacionales en miras de regionalizar la propuesta. Otro de los puntos que también discrepan con la lógica de participación del Foro de Madera y Muebles radica en que las reuniones y visitas realizadas en pos de intercambiar información en el

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marco de los proyectos de cadenas de proveedores se efectuaron sobre listas confeccionadas por cada gobierno, que cerraron sus puertas a la representación real de los pequeños y medianos empresarios, quienes teóricamente serían los beneficiaros de las iniciativas. Esto ha sido afirmado en varias de las entrevistas realizadas a las entidades empresariales de las MIPYMES cada sector, a través de las cuales se ha podido atestiguar no sólo la carencia de información sobre las oportunidades regionales que pueden aprovecharse, sino además de los obstáculos prácticos per se que las mismas enfrentan, pese a tener conocimiento de las iniciativas y su interés por participar (carencia de convocatoria pública a las reuniones, selección restringida para la participación del sector privado por parte de los organismos gubernamentales, etc.). Aún así, un paso para abrir la participación de los diversos actores y hacer más integral el debate se registró en el marco del seminario realizado por la CRPM, el cual incluyó la contribución tanto de empresarios MIPYMES, como de representantes del sector sindical y de la academia. En dicha ocasión, el Sr. Reginaldo Arcuri expuso sucintamente ambos proyectos y los sometió al debate de los participantes. Más allá de dicha experiencia, no se han constatado otras experiencias de talleres o seminarios para fomentar la intervención de los actores de las delegaciones restantes. El caso del sector automotriz ha presentado mayores avances, siendo que la creación del GEIPA ha tenido como propósito la creación de un espacio “formal” de diálogo regional en el cual intercambiar opiniones y experiencias entre el sector empresarial y los funcionarios públicos. Por lo tanto, el intercambio de información ex post y de carácter intergubernamental es el que ha prevalecido, en tanto que: 1- Fue Brasil el encargado de elaborar, de modo unilateral, el diagnóstico de las cadenas bajo estudio y la confección del proyecto, para luego someterlo al análisis de los restantes países del bloque. 2- El sector privado, potencial beneficiario de ambas propuestas, tuvo una participación exigua en las reuniones y negociaciones efectuadas. 2.2.3. Obstáculos e incentivos puestos en juego en los pre-proyectos de cadenas de proveedores. Una vez expuestas, pero no agotadas, las principales características y los avances en términos de cooperación pública que se desprenden de los proyectos de cadenas de proveedores, resulta relevante indagar sobre los factores que han contribuido, en cuanto obstáculos o incentivos, en el sendero recorrido hasta la fecha y que permiten responder porqué se ha llegado hasta ese nivel determinado. En primer lugar, es dable destacar que las iniciativas bajo estudio responden a un cambio de lectura de la integración en materia productiva, que tiene como objetivo de largo plazo la coordinación de políticas orientadas a fortalecer la complementación productiva regional y reducir las asimetrías existentes entre los actores económicos. En este marco, el principal elemento que ha motorizado la confección de ambos ante-proyectos, que han alcanzando el nivel de intercambio de información, estribó en la apertura de la agenda regional que se registró tras la Cumbre de Córdoba, en el año 2006, lo cual dio impulso formal a la elaboración de proyectos de esta índole. En efecto, el programa de gas y petróleo se manifiesta como una primera iniciativa de trabajo en torno al sector hidrocarburífero regional, y en especial sobre los micro, pequeños y medianos empresarios, siendo que en su mayoría son proveedores de grandes empresas, pero hasta la fecha no han tenido la posibilidad de articularse con éxito con contrapartes regionales. Por su parte, el Proyecto de la cadena automotriz, pretende dar mayor beneficio a las autopartistas, que en su mayoría responden al segmento de la MIPYME industrial, diferenciándose, de esta forma, con la trayectoria precedente de las negociaciones e iniciativas políticas del sector. Dado el encargue expreso a Brasil para elaborar ambos proyectos, a través del patrocinio de la ABDI, se desprende otro de los factores que han actuado como incentivo a la hora de motorizarlos: la prioridad política brasileña de profundizar la coordinación de acciones en torno a la temática de integración productiva en la región. Dicha cuestión quedó registrada tras el sello de dicho país en los proyectos, siendo ambos de gran interés estratégico de Brasil. Empero, dicho incentivo ha tenido como contrapartida la disconformidad de las restantes delegaciones, en tanto que se ha optado por la discusión ex post sobre proyectos ya diseñado unilateralmente por una agencia nacional brasileña, restando, de este modo, el consenso y la representatividad de los intereses y

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problemáticas particulares de cada país a la hora de confeccionar cada propuesta. Si bien, tras la creación del GIP como estructura permanente en materia de integración Productiva y la aprobación del Programa que trazaría las directrices a seguir en dicha agenda, el tratamiento de ambas propuestas cobró cauce institucional, no se realizaron mayores avances a la hora de construir diagnósticos nacionales sobre las respectivas cadenas. Siguiendo en materia de los obstáculos, vale enfatizar que el financiamiento ha sido el gran atasco para la ejecución de ambas propuestas y, de este modo, para el avance hacia niveles más profundos de cooperación. Al presente, se está a la espera de la aprobación de recursos por parte del FOCEM, el cual aún no ha expedido su resolución respecto de las respectivas aplicaciones realizadas en julio del año 2008. Por lo tanto, el desarrollo de las actividades que competen a cada proyecto -que condicen con el nivel de cooperación de acciones conjuntas- se encuentra, hasta la fecha, condicionado al visto bueno y el subsiguiente desembolso de recursos financieros por FOCEM. Dicha cuestión remite, en parte, a la brecha tradicional que existe permanentemente en la lógica institucional del MERCOUR entre su agenda discursiva y su práctica real, ya que no sólo se ha congelado el desarrollo de ambos proyectos en el ámbito del FOCEM, sino que además la articulación pública-privada ha sido de exiguo alcance, al punto tal que la participación de los empresarios se ha visto condicionada por tanto por cuestiones propias de su poder organizacional como por los ribetes que adquiere el proceso de negociación del MERCOSUR. Los dirigentes de las empresas de pequeño porte del sector han señalado su disconformidad al no haber podido participar en las reuniones del GIP, las cuales son cerradas a actores no gubernamentales, e incluso al no haber sido convocados abiertamente por las delegaciones nacionales para debatir los términos de referencia de los documentos. Si bien la creación del GEIPA, en el caso automotriz, implicó una mayor representación institucional de los pequeños y medianos empresarios autopartitas, en general, el tratamiento de ambos proyectos se ha realizado no sólo con la escasa convocatoria a los empresarios MIPYMES, a los cuales teóricamente se proponía beneficiar, sino también la falta acceso a información. Como contrapartida, vale enfatizar que tanto el automotriz como el de gas y petróleo, a diferencia del de Madera y Muebles, si bien presentan un segmento MIPYME relevante, las negociaciones regionales han estado protagonizadas por las grandes empresas (petroleras y terminales automotrices), las cuales históricamente han preservado un gran poder de lobby respecto a las medidas a efectuarse sobre sendos sectores. A futuro resulta pertinente interrogarse sobre los intereses reales que pueden depositar las grandes empresas en proyectos de integración productiva como los citados, en tanto que éstas las que dictan las directrices del conjunto de empresas de cada sector, y sobre el poder real de negociación que detentan las pequeñas y medianas empresas bajo este contexto sectorial. Otro de los elementos que ha presentado dificultades al momento del tratamiento de las propuestas remitió a la multiplicidad y superposición de los canales institucionales sobre los cuales se llevó a cabo dicho proceso. Si bien, como hemos señalado, la designación formal de un Coordinador encargado del diseño de proyectos de integración productiva -Reginaldo Arcuri- y la posterior creación del GIP centralizó la realización de propuestas, no se evitó la competencia y el resquemor por parte de los actores que tradicionalmente venían trabajando sobre la temática. A título ilustrativo, durante la presentación y análisis del proyecto de la cadena automotriz se registró cierta renuencia por parte de algunos funcionarios gubernamentales para tratar el proyecto en el marco de otras instancias institucionales ajenas a las del propio sector, en tanto éstas últimas eran las pertinentes para idear y coordinar acciones sobre la cadena, dado el capital de conocimiento técnico con el que contaban. 2.2.4. Impacto de los proyectos de cadenas de proveedores. Realizada la breve caracterización de ambas iniciativas y del nivel de cooperación que han alcanzado en cuanto a la cooperación regional, se expondrán estilizadamente los impactos preliminares que se han registrados hasta la fecha a nivel regional y nacional. En primer lugar, cabe señalar que tanto a nivel nacional como regional se ha podido abrir la agenda frente a la necesidad de avanzar hacia un esquema de integración que contemple la reducción de

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asimetrías entre países y actores económicos, y que incentive un mayor grado de complementación productiva, con participación protagónica de las MIPYMES. En esta línea, los proyectos de cadena de proveedores parecen apuntar hacia este objetivo, en tanto que ponen énfasis en dos sectores que han sido nodales en materia del comercio y la producción del MERCOSUR como son el automotriz y el hidrocarburífero, y que se presentan como estratégicos a la hora de insertarse competitivamente en el plano internacional. Asimismo, se pretende dar respuesta a los eslabones más golpeados de estas cadenas, compuestos en su mayoría por pequeñas y medianas empresas -sector autopartista y los proveedores de petróleo y gas-. Los mismos fueron desplazados durante el predomino comercial de los noventa por las importaciones de insumos y piezas provenientes del resto del mundo, cuestión que cercenó sus posibilidades de desarrollo productivo y tecnológico, permaneciendo en una posición de mera sobrevivencia. Por lo tanto, el diseño y propuesta de ambas iniciativas ha reflejado el intento de dar soluciones más integrales a los problemas de dichas cadenas regionales, en términos de la participación asimétrica de las MIPYMES y de los socios menores -Uruguay y Paraguay- y de la pérdida de oportunidades para llevar adelante procesos de complementación y especialización productiva y tecnológica. Empero, este significativo impacto en materia de la agenda productiva del MERCOSUR, no ha tenido una traducción semejante en la praxis, ya que se trata de dos proyectos que aún no están en ejecución, sin siquiera contar con la aprobación formal por parte de las instituciones regionales. Aún así, vale destacar la excepción de la creación del GEIPA, grupo de trabajo de la cadena automotriz que se ha posicionado como un canal institucional del MERCOSUR en miras de empoderar política y económicamente al segmento autopartista en relación con la cadena de valor regional. Incluso, a comparación con el caso del Foro de Madera y Muebles, no se ha contado con repercusiones en el ámbito nacional y empresarial, cuestión que, en parte, se explica por las propias características que adquirieron tanto el proceso de elaboración como el de negociación de los proyectos. La unilateralidad de Brasil junto con la convocatoria selectiva a los empresarios han sido dos factores que, como hemos mencionado, debilitaron el proceso al quitar de representatividad a ambas propuestas. 2.3. El Fondo de Garantías para las pequeñas y medianas empresas del MERCOSUR. El FONDOPYME representa el primer instrumento financiero de apoyo a las micro, pequeñas y medianas empresas del MERCOSUR. Dicha iniciativa resulta relevante a la luz de nuestro análisis en tanto que, a diferencia de los proyectos de cadena de proveedores, ha alcanzado una rápida aprobación por parte del esquema institucional del bloque y de los países en cuestión, y ha sido la única respuesta diseñada para dar solución a los problemas distributivos de la región que, a diferencia del FOCEM, tienen como protagonistas a los actores privados –firmas- de pequeño porte. 2.3.1. Introducción en la agenda y el camino hacia la implementación. Tras la ruptura (¿discursiva?) al predominio comercial del proyecto de integración, que comenzó a registrarse desde la recuperación de la crisis regional y cobró mayor forma luego de la Cumbre de Córdoba (2006), se registró la apertura de una agenda más permeable a las problemáticas sociales y productivas, con énfasis en las MIPYMES y los actores excluidos hasta entonces. Esta, pues, fue la plataforma sobre la cual se dinamizaron las primeras propuestas de coordinación política productiva regional, entre las que se destacan el FONDOPYME del MERCOSUR. Bajo este marco, en el año 2007, el CMC impulsó la creación de mecanismos de financiamiento para estimular las inversiones en materia productiva que no eran alcanzadas por la política de apoyo dispuesta por el FOCEM. En este sentido, pues, se consideraba “necesario estudiar la constitución del mecanismo de financiamiento de apoyo para pequeñas y medianas empresas de los Estados Partes, involucradas para proyectos de integración de cadenas productivas en el plano regional” (Dec. CMC 22/07). Tras este puntapié inicial, las delegaciones nacionales intercambiaron ideas para instrumentalizar dicha propuesta, en forma simultánea al pedido realizado por el CMC

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para que el Grupo de Mercado Común pueda proponer alternativas para la constitución de un Fondo MERCOSUR de apoyo a las MIPYMES. De esta manera, pues, quedaban trazados los primeros propósitos generales sobre los cuales se daba sustento a la creación de un Fondo de Apoyo a las Pequeñas y medianas empresas del MERCOSUR, el cual tendría como objetivo inicial financiar a tasa subsidiada proyectos de las micro, pequeñas y medianas empresas involucradas en iniciativas de integración productiva y promover las economías de los socios menores del MERCOSUR (Uruguay y Paraguay) en pos de reducir asimetrías del MERCOSUR y fomentar la asociación de MIPYMES en la región. A los fines de analizar los posibles caminos a seguir y de generar un primer insumo de trabajo a la labor designada al GMC, la Comisión de Representantes Permanentes del MERCOSUR –CRPMtomó la coordinación de la propuesta, convocando a la realización de un Taller de Trabajo. El mismo contó con tres sesiones y con la presencia de los representantes del SGT Nº 7, de funcionarios públicos abocados a la implementación de políticas para MIPYMES, de titulares de diversas entidades financieras nacionales y regionales, de especialistas en la temática, entre otros. Luego de intercambiar posiciones y de presentar las experiencias más exitosas desarrolladas en los distintos países, se arribó al consenso de que el Fondo debía tener como objetivo, a título expreso, “mejorar las condiciones de acceso al mercado regional y/o internacional, desarrollar inversiones para mejorar la competitividad, diversificar productos y procesos, desarrollar innovaciones en productos y procesos, a través de estrategias de carácter asociativo entre pequeñas y medianas empresas. Estos proyectos contribuirían a fortalecer la competitividad y complementariedad productiva en las firmas pertenecientes al MERCOSUR y a dar sustentabilidad al proceso de integración”. (MERCOSUR/LXIX GMC/DI Nº 19/07: “Aportes de la Presidencia de la CRPM en referencia a las alternativas para la constitución del Fondo PYMES”.) Siguiendo esta línea, se considera que el instrumento de financiamiento a crear debía dar apoyo a proyectos que tuvieran como propósito, entre otras cuestiones, la generación de cadenas de valor regionales, la inserción en terceros mercados, la compra conjunta de bienes de capital, la certificación de calidad, el desarrollo de proveedores, la creación de grupos exportadores de MIPYMES, el desarrollo de innovación y tecnología, etc. Para ello, se propusieron tres fuentes de financiamiento: 1- recursos presupuestarios de los Estados, con el objetivo de crear un fondo semejante al FOCEM; 2- el uso de recursos otorgados por organismos regionales de crédito (BID, CAF, FONPLATA, etc.); 3- la extensión de líneas de créditos por parte de los bancos públicos locales. La primera de las alternativas, si bien se señalaba como la más costosa en cuanto al tiempo y la ejecución del Fondo, tendría mayores ventajas en términos de la flexibilización de las condiciones financieras y de la experiencia previa del FOCEM. La segunda propuesta, se manifestaba como una opción de mayor rapidez, pero su costo de financiamiento sería más elevado. Por último, la última alternativa requería, por un lado, de una tarea de exhaustivo relevamiento previo respecto de las entidades financieras públicas locales abocadas a créditos para las pequeñas y medianas empresas, las líneas disponibles, y, por el otro, de las modificaciones estatuarias pertinentes para avanzar en la creación de este instrumento de financiamiento a nivel regional. Si bien el trabajo realizado por la CRPM significó un gran avance en términos de la generación del consenso necesario para definir las directrices del Fondo y las acciones pertinentes para dar instrumentación a la propuesta del CMC, no fue la única alternativa que se registró al respecto. En efecto, a inicios del año 2008, el gobierno brasileño también hizo su contribución, continuando con la línea de liderazgo que dicho país había tomado respecto de las temáticas concernientes a la nueva agenda de integración productiva. Así, presentó al GMC sus sugerencias sobre el tema a través de la confección de un documento intitulado “Posibles ideas para un modelo de operación del Fondo MERCOSUR para pequeñas y medianas empresas” (LXXIGMC/DI N° 02/08). En el

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mismo se expone una ristra de proposiciones respecto del objetivo y dinámica del Fondo que discrepa bastante con la alternativa presentada por la CRPM, a saber: “O objetivo do Fundo de Pequenas e Médias Empresas do Mercosul (Fundo PMEs) seria, assim, facilitar o acesso de pequenas e médias empresas ao crédito, a fim de viabilizar sua participação em iniciativas de integração produtiva (...). O Fundo ofereceria garantias em apoio a bancos credenciados que concedessem empréstimos a pequenas e médias empresas. A empresa tomadora de empréstimo poderia solicitar que parte das garantias a serem oferecidas em troca do crédito sejam fornecidas pelo Fundo”. (LXXIGMC/DI N° 02/08: “Posibles ideas para un modelo de operación del Fondo MERCOSUR para pequeñas y medianas empresas”) De esta forma, se recomendaba instrumentalizar la iniciativa en base al objetivo de “mínima” de constituir un Fondo de garantías para respaldar a los bancos acreditados que concedan préstamos a las MIPYMES que estaban involucradas en proyectos de índole productiva en el plano regional. Recaería en dicha entidad bancaria el análisis de otorgar el crédito a la empresa beneficiaria y la decisión de utilizar la garantía del Fondo MERCOSUR, garantía que, vale mencionar, no sería total sino parcial del monto financiero. Este pasaje de un fondo financiero hacia un sistema de garantías fue fundamentado por la delegación brasileña en tanto que la gran dificultad que enfrentaban las pequeñas y medianas empresas de los países del bloque no era necesariamente la oferta de crédito, la cual era abundante, sino la capacidad de las mismas de ofrecer garantía real para solventar dichos empréstitos. Por lo tanto, la introducción de un esquema de garantías a nivel regional podría permitir el acceso de las MIPYMES a las líneas de créditos existentes. De las dos alternativas presentadas, se dio respaldo a la confeccionada por la delegación brasileña, cuestión que reflejaba nuevamente la incidencia de dicho país sobre los lineamientos productivos del MERCOSUR, al determinarse, en el marco de la Cumbre de Tucumán (2008), la creación del Fondo MERCOSUR para Apoyo a las MIPYMES, en cuya primera etapa se instrumentaría como un Sistema de Garantías (CMC, Dec. N° 13/08). Asimismo, en dicha ocasión también se decidió crear un Grupo Ad Hoc, independiente del GMC, cuya función sería la de elaborar el marco normativo para el Sistema de Garantías mencionado. A tal efecto, el Grupo Ad Hoc debía considerar las propuestas presentadas, elaborar un proyecto de Estatuto para el Sistema de Garantías y proponer otras modalidades de financiamiento (art.2, 3 y 4). En base a esta designación, el Grupo Ad Hoc confeccionó el respectivo Estatuto de Sistema de Garantías que daría cuerpo orgánico a la iniciativa, el cual fue aprobado por el Consejo del Mercado Común en diciembre del año 2008, en el marco de la Cumbre de Salvador en diciembre de 2008, (XXXVI CMC, Dec. N° 42/08). En dicho documento, pues, se dispuso que el denominado Fondo MERCOSUR de Garantías tuviera como finalidad garantizar; “con recursos financieros propios, operaciones de crédito contratadas por micro, pequeñas y medianas empresas situadas en el territorio de los Estados Partes del Mercosur que participen en actividades de integración productiva, (…), ya sea por medio de concesión de garantía a préstamos realizados por Instituciones Financieras Intermediarias, o por medio del reafianzamiento de garantías otorgadas por Entes de Garantía nacionales”. (CMC Dec. Nº 42/08: Estatuto del Fondo MERCOSUR de Garantías para micro, pequeñas y medianas empresas) Asimismo, el CMC terminó por establecer oficialmente el denominado “Fondo MERCOSUR de Garantías para Micro, Pequeñas y Medianas Empresas” (CMC Dec. Nº 41/08). Se registraba explícitamente, pues, el cambio respecto del objetivo general inicial, al optarse por el establecimiento de un Sistema de Garantías de primer piso, que colocaba al MERCOSUR como “prestador de última instancia”, siendo su propósito garantizar, con recursos financieros propios, las operaciones de crédito contraídas por las MIPYMES regionales, volcadas a actividades de integración productiva.

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Dicho viraje fue fundamentado en base a la propuesta de Brasil, argumentándose, entre otras cuestiones, que eran varias las dificultades operativas y normativas a las cuales debían hacerse frente si se pretendía un objetivo de mayor alcance del Fondo, como el propuesto por la CRPM, a saber: - Condicionantes financieros: son magros los recursos que se disponen a nivel regional y los países son reacios a ceder parte de sus recursos en pos de esta iniciativa. - Condicionantes normativos: son varias las dificultades que se presentan al momento para estandarizar la normativa nacional para implementar la iniciativa. - Condicionantes empresariales: el segmento de las MIPYMES presenta serias dificultades a la hora de reunir las condiciones requeridas para contraer obligaciones crediticias. Dicha cuestión implicaría un gran riesgo de pérdida de los fondos destinados. Por lo tanto, la transformación del FondoPYME en un Fondo de Garantías se presentó como la mejor opción a seguir, siendo que partía de objetivos menos ambiciosos para una realidad regional no ajena a las dificultades. Vale destacar que, si bien la propuesta fue propulsada por Brasil, las restantes delegaciones nacionales se manifestaron a favor de implementar un objetivo menos ambicioso, encauzando la medida en función del establecimiento de un sistema de garantías. En esta línea, uno de los Coordinadores nacionales en materia de integración productiva, manifestó; “si se constituía un fondo de préstamos de entrada, las dificultades serían muy grandes en cuanto a la homogeneización de las normas para que alguien sea prestable…(…)…pero además, el tema más grande es que del relevamiento sobre cuáles eran los problemas principales que eran comunes a todas las PYMES de la región, había surgido una cosa que era clarísima: la cuestión del acceso a crédito, pero dentro de ello era el tema de poder garantizar” (Entrevista a Coordinadora nacional del SGT N° 7 y del GIP). Desde esta perspectiva, se consideraba como un avance la creación de una medida que intentara dar solución a una de las vicisitudes que debían enfrentar todos los micro, pequeños y medianos empresarios de la región en materia de acceso al crédito. Dado el alto nivel de informalidad que se presentan en dicho segmento productivo y su escaso acervo de capital, condicionantes que obstaculizan a las MIPYMES al momento de responder a una operación crediticia, el MERCOSUR garantizaría una parte de ese riesgo de la banca privada, permitiendo, de esta forma, la prosecución de la operación y la profundización de proyectos productivos en la región. De este modo, se trataba de coordinar acciones para constituir un fondo de garantía sobre las operaciones entre las empresas y la banca privada, donde el MERCOSUR asumiría parte del riesgo. Empero, más allá de este consenso de base sobre la construcción de un sistema de garantías, las desavenencias no se disiparon. De hecho, tras las reuniones realizadas para dar confección al Estatuto de Garantías se presentaron disensos en torno a los siguientes ejes: -Creación de Fondo como segundo piso: Argentina y Venezuela propusieron que el Sistema de Garantías de segundo piso, como forma de contrabalancear los sistemas ya existentes en los países. Brasil y Paraguay se manifestaron en contrapunto con esta propuesta. Finalmente no terminó aceptándose la iniciativa. -Integración Productiva como requisito: La delegación paraguaya manifestó la posibilidad de que el fondo no se destine tan sólo a las empresas que estén abocadas a tareas de IP. A contraposición, las delegaciones restantes sostuvieron la necesidad de seguir mantenido dicho requisito. -Delimitación de la medida: Argentina propuso acotar la medida sólo a las micro y pequeñas empresas. Brasil se manifestó en contra de dicha propuesta, siendo que las empresas medianas son las que mayores posibilidades tienen para ejercer operaciones de comercio exterior.

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Pese a las contraposiciones registradas, se arribó por consenso a la aprobación del mencionado Estatuto que dio operatividad al Sistema de Garantías, dejando a futuro el debate en torno a los ejes mencionados. En términos operativos, por lo tanto, se determinó la concesión de garantía a proyectos que tuvieran como fin cuestiones tales como: 1) Inversión fija, incluso inversión al territorio del MERCOSUR; 2) Inversión fija con capital de giro asociado; 3) Adquisición de capital de giro, con plazo fijo de amortización; 4) Inversión en desarrollo tecnológico, capacitación e innovación y; 5) Producción y comercialización de bienes destinados a exportación. En lo que compete a las empresas a ser beneficiadas por este mecanismo, las mismas debían dar cuenta de su condición de micro, pequeña o mediana empresa, conforme a la normativa vigente del MERCOSUR, y de su participación en actividades de integración productiva entre al menos dos de los países del bloque regional, o, de su finalidad según los criterios mencionados anteriormente. Por su parte, se determinó que los recursos de operatividad del Fondo serían constituidos de diversas fuentes, a saber: contribuciones de los Estados Partes; rentas del cobro de la comisión de Garantía; rentas de los rendimientos de las colocaciones financieras del Fondo; recursos originarios de las recuperaciones de las operaciones patrocinadas por el Fondo; y, recursos derivados de donaciones y/o asociaciones con otras entidades financieras y no financieras. En su primer año de operación, el Sistema de Garantías recibiría la contribución inicial de los Estados parte para su funcionamiento en un total de 100 millones de dólares estadounidenses, de acuerdo a los siguientes porcentajes: Cuadro N ° 3: Porcentajes de las contribuciones nacionales al FONDOPYME Argentina 27% Brasil 70% Paraguay 1% Uruguay 2% Fuente: Estatuto del Sistema de Garantías del MERCOSUR. La puesta en funcionamiento del Fondo tendría una vigencia de diez años, comenzando una vez receptadas las contribuciones iniciales de al menos tres de los países del bloque. A partir de allí, todos los Estados miembro debían mantenerse al día con sus aportes y con las cuotas que se establecieron para dar sustento a la estructura institucional. Respeto de los órganos y actores que darían institucionalidad a la iniciativa, vale mencionar que el Estatuto dispuso un carácter netamente intergubernamental tras la designación del Grupo Ad Hoc encargado del seguimiento del Fondo. Asimismo, en el estatuto aprobado en diciembre se estableció la creación de Consejo de Administración del Sistema de Garantías y la contratación de un Gestor, los cuales darían operatividad a la medida y se encargarían de su ejecución y monitoreo. El Consejo, conformado por representantes de cada país, con aprobación del CMC, tendría como misión ejecutar el Sistema de Garantías y articular con los demás canales institucionales del MERCOSUR. Entre sus atribuciones se mencionaban: definir los parámetros de gestión del Fondo, conducir las operaciones del Gestor, aprobar programas especiales de acción, orientar y determinar la renovación de los servicios, supervisar la administración financiera del capital del Fondo, realizar la auditoria periódica del Fondo, entre otras. Por su parte, el Operador sería contratado a través de licitación internacional, con el objetivo de contribuir en las tareas operativas y procedimentales del Fondo, conforme a los lineamientos trazados por el Consejo de Administración: elevar el balance presupuestario del Fondo; regular y ejecutar el sistema de autorización y seguimiento de las operaciones realizadas, etc. Por lo tanto, la articulación y consulta con los privados no parecen al momento estar presente en el espíritu esbozado en el documento que pondrá en efecto al Sistema de Garantías, cuestión que convierte a dicha iniciativa de carácter exclusivamente intergubernamental y con institucionalidad cerrada. Esta cuestión ya estaba presente desde el mismo diseño de la iniciativa, siendo que las rondas de negociación que comenzaron a dar cuerpo al Fondo no involucraron a los sectores privados a los cuales apunta la medida. Si bien cada delegación de Integración Productiva nacional debía encargarse de realizar consulta y dar participación al sector empresarial MIPYME, en miras

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de que el mismo contribuya con sus recomendaciones pertinentes y con información adicional, los testimonios recogidos del trabajo de campo demuestran que el empresariado fue ajeno a la discusión, diseño y negociación de la medida. Al respecto, vale mencionar el testimonio de un dirigente empresarial de micro, pequeñas y medianas empresas, el cual ponía énfasis en que, si bien fueron citados en ocasiones contadas a las reuniones informativas sobre el funcionamiento del FONDOPYME, resultaba menester “poner plata, porque esto debe ser una inversión, y hacer amplia la convocatoria de participación de las MIPYMES, ya que las pequeñas organizaciones no se enteran, no son llamadas o no tienen recursos para movilizarse (…) si querés hacer una actividad de ese tipo, tenés que congregar a muchos empresarios y tenés que afrontar los gastos, para que los gobiernos vean que las PYMES son una realidad… más allá de que siempre somos un discurso pre-eleccionario. Bueno, esta es la realidad que tenemos, pero vamos a seguir peleando”. (Entrevista a dirigente de Cámara MIPYME nacional). Distinta fue la situación de participación de las entidades financieras, ya que se efectuaron diversas consultas e intercambios con bancos y agentes financieros nacionales, a modo de asegurar el atractivo y credibilidad de la medida, así como con operadores de fondos y sociedades de crédito, a fines de obtener información referente a subsidios. Por lo tanto, si bien el Fondo ya ha sido creado y se han reglamentado las condiciones sobre las cuales se implementará, hasta el momento no se han divisado avances en el plano de la praxis, sin haberse registrado aún constataciones referentes a la conformación del Consejo, la designación del Gestor y la realización de los aportes financieros de los Estados. Lo que se ha establecido por el momento ha sido una “Comisión Asesora para la Implementación del Fondo”, encargada de dar continuidad y despejar el terreno para instrumentalizar el mecanismo y el Consejo de Administración, una vez en vigencia los mismas, la Comisión cesaría sus funciones. (CMC Dec. N° 43/08). Aún distan cuestiones programáticas a resolver y la fijación de un cronograma de tareas para poder dar inicio a la operacionalización de la iniciativa. Entre las cuestiones pendientes cabe mencionar: - La definición de los parámetros de elegibilidad: proyectos y regiones prioritarias, empresa ser beneficiadas. Respecto de este último punto, es requisito comenzar a trabajar sobre la adopción de un nuevo criterio de clasificación de las MIPYMES regionales, siendo que la establecida en ’98 no ha sido aplicada y está desfasada con la situación económica actual. Para ello, se están realizando diagnósticos comparativos sobre los criterios utilizados en cada país, las normativas utilizadas, etc. -La identificación de las instituciones financieras intermediarias nacionales con las cuales articulará el mecanismo de Fondo de Garantías del MERCOSUR. Si bien en el Estatuto se han establecido las prioridades de selección, en términos de las credenciales que hacen a la experiencia previa, la capacidad de atención, la habilitación de operar en comercio exterior, las condiciones favorables al financiamiento, entre otras cuestiones, no se ha avanzado en cuanto a su designación definitiva. A ello cabe sumarse como cuestión a trabajar en aras de darle mayor viabilidad al proyecto el desarrollo de una política de difusión sistemática en los países del bloque, punto que anteriormente había sido subrayado por la CRPM en su propuesta. En este sentido, la difusión se presenta como un área prioritaria a trabajar siendo que, a la luz de la experiencia registrada tanto sobre los instrumentos nacionales de apoyo a las MIPYMES como respecto a las iniciativas regionales sobre integración productiva, la mera existencia de una herramienta crediticia para las micro, pequeñas y medianas empresas no es suficiente para que las mismas la utilicen, sobre todo cuando la participación del sector privado ha sido exigua desde el tratamiento inicial del Fondo. 2.3.2. Nivel de Cooperación alcanzado por el FONDOPYME: ¿a la espera del inicio de la carrera de acciones conjuntas?

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La iniciativa del FONDOPYME del MERCOSUR ha alcanzado hasta el momento el primer nivel de cooperación, correspondiente a la tipología adoptada: intercambio de información. Sin embargo, es dable destacar que los objetivos generales del Fondo, una vez entrado el mismo en su fase de instrumentación, apuntan al segundo nivel de cooperación -Acciones Conjuntas-, es decir, a la movilización de recursos financieros para la puesta en marcha de un instrumento público regional que garantice las operaciones de crédito que involucren proyectos productivos a desarrollar por las MIPYMES de los cuatro países. Dado que la implementación del Fondo aún no se ha llevado acabo, puede sostenerse que hasta el momento se registra un “potencial” avance en materia de acciones conjuntas, a semejanza del caso de estudio de cadena de proveedores. Ahora bien, este potencial, como ya hemos demostrado, ha sido recortado a lo largo de las negociaciones, ya que en una primera etapa, el Fondo se orientaba a ser una herramienta de financiamiento a las MIPYMES, mientras que, posteriormente se optó por un objetivo de menor alcance en torno al establecimiento de un Sistema de Garantías. Dicho recorte se ha traducido en un descenso de cooperación de los Estados y de disposición de sus recursos financieros para confeccionar esta medida. Respecto a este último punto, vale recordar que la propuesta de mínima fue propulsada por Brasil, país que nuevamente dada muestras de su incidencia en el plano del trazado de las directrices de la agenda de integración productiva del MERCOSUR. Las acciones de intercambio de información comenzaron luego de la propuesta que realizó el CMC, a mediados del año 2007, de crear un instrumento de financiamiento para estimular las inversiones productivas de las MIPYMES de la región, con la convocatoria del Taller de Trabajo organizado por la CRPM. En el marco de este espacio, las delegaciones de los países del bloque -conformadas por funcionarios públicos regionales y nacionales, técnicos, representantes de entidades financieras, etc.-, comenzaron, por un lado, a presentar sus posiciones respecto de la realidad de la problemática, las alternativas a considerar, la funcionalidad del proyecto y, por el otro, a intercambiar información básica sobre la situación financiera de las MIPYMES de cada país. De hecho, actores gubernamentales abocados a las políticas de apoyo a las MIPYMES realizaron presentaciones sobre programas implementados en los diferentes países y que detentaban condiciones de regionalizarse. Estos encuentros de trabajo se efectuaron de manera cerrada y sin presencia de empresarios del segmento productivo en cuestión. Si bien esta fue una primera instancia de avance en la definición de las directrices del Fondo, la aprobación de la propuesta brasileña dejó lugar a la unilateralidad, cuestión que redujo el espectro de articulación e intercambio de información entre todos los países socios del bloque. Lo que siguió, posteriormente, fue una serie de reuniones de trabajo que apuntó a dar cuerpo al Estatuto del Sistema de Garantías. Conforme esto, se realizaron diversas sesiones de intercambio coordinadas por el Grupo Ad Hoc, que contaron con la participación de actores gubernamentales de los países socios, representantes institucionales del MERCOSUR, desde septiembre del año 2008 hasta el presente. Nuevamente, el sector empresarial MIPYME no fue convocado a dichos encuentros, siendo su lugar ocupado tan sólo por las sociedades de crédito, agentes financieros y operadores de fondos privados que intervienen en la región. Los mismos fueron convocados a mesas de consulta con el propósito de recoger comentarios y sugerencias sobre el proyecto de Sistema de Garantías. Ahora bien, un dato de innovación en materia de la participación en las reuniones concernientes a la agenda productiva, fue la inclusión de Venezuela en las negociaciones, país que está en espera de la aprobación de su membresía plena en el MERCOSUR. El insumo de la información fue un determinante significativo al momento de confeccionar el Estatuto, la cual versó sobre datos básicos sobre el diagnóstico situacional de las MIPYMES en cada país, los criterios de clasificación, los programas nacionales de apoyo al segmento que se encontraban ejecutándose, sus líneas de crédito y entidades disponibles, etc. Sin embargo aquí, a comparación de lo acontecido en el Taller de Trabajo realizado por la CRPM, no se presentaba como propósito empaparse de la realidad o la situación de la contraparte en pos de arribar a una visión conjunta, sino que, a decir verdad, la información fue funcional al sustento de posiciones a la hora de la negociación.

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Por último, como hemos mencionado anteriormente, la puesta en marcha del proyecto del Fondo de Garantías, implica en el mediano plazo una movilización de recursos materiales e institucionales por parte de los Estados. En lo que compete a los primeros, se determinó una contribución financiera inicial de cada país, según los porcentajes estipulados, por el valor inicial de 100 millones de dólares, orientados a implementar el Fondo. Respecto de los segundos, se demandó la asistencia de funcionarios y técnicos de los ministerios y agencias abocadas a la materia en cuestión (Secretarías de Industria, Ministerios de Economía y de Relaciones Exteriores, etc.). Ahora bien, de los expuesto anteriormente referente a la institucionalización de la iniciativa y del intercambio de información alcanzado, cabe interrogarse si dichas acciones de cooperación entre las delegaciones nacionales pueden arribar hacia un estadio de mayor involucramiento, dando cuenta del carácter cerrado que hasta el momento ha caracterizado al sistema de participación de las negociaciones, el recorte que han experimentado los objetivos iniciales del proyecto, la práctica dilatoria que se ha registrado en lo que concierne a la instrumentalización del Estatuto aprobado, la carencia de una política de difusión orientada a los empresarios MIPYMES, potenciales beneficiarios, etc. La respuesta será dada a través de la praxis. 2.3.3. Los “pro” y los “contra” de la entrada en la agenda e instrumentación del FONDOPYME. Analizadas pormenorizadamente las características y las actividades de cooperación desarrolladas en el marco del FONDOPYME, en el siguiente apartado se pasará revista de los elementos que han dinamizado las acciones de los Estados para llevar adelante la iniciativa, así como los obstáculos que han dificultado su avance. En primer lugar, a semejanza del caso de estudio de cadenas de proveedores, es dable mencionar que uno de los principales elementos que ha actuado como incentivo para el diseño de esta propuesta aludió a la apertura que experimentó la agenda de integración productiva tras el proyecto de relanzamiento del MERCOSUR Productivo y Social, Córdoba 2006. Conforme este cambio de lectura sobre el modelo de desarrollo económico regional, asentado en la diversificación productiva y la distribución del ingreso -cuestiones relegadas en la agenda de los noventa-, se sedimentó el caldo de cultivo propicio para la elaboración de diversos proyectos, entre ellos el FONDOPYME. El surgimiento de éste último, reflejó un interés compartido por parte de los Estados y de las instituciones regionales –CMC, CRPM, SGT7, etc.- en pos de avanzar en la constitución de mecanismos financieros que propulsaran la inclusión de las micro, pequeñas y medianas empresas en el modelo regional. Este proyecto se fortalecería una vez aprobado el Programa de Integración Productiva, julio 2008, el cual marcó formalmente las directrices programáticas de la agenda productiva del MERCOSUR. Dicho marco de apertura y cambio de modelo (¿discursivo?) regional, fue acompasado por la voluntad política, tanto de los funcionarios del MERCOSUR Productivo como de las instituciones y actores decisorios del acuerdo regional. En esta línea, del trabajo de campo recogido se ha desprendido que fueron éstos los encargados de diseñar e idear la iniciativa, dándole continuidad en el tiempo, en términos de la presentación de propuestas alternativas y la posterior aprobación del Estatuto de Garantías, el cual dio cuerpo orgánico al Fondo, según las posibilidades reales del bloque para su implementación. Por su parte, y conforme al esquema institucional del MERCOSUR, el rol protagónico del Grupo Ad Hoc, encargado del diseño e implementación del Estatuto, resultó vital desde su creación, no sólo en cuanto al avance del nivel de cooperación sino en cuanto a la disipación de competencias y rivalidades interinstitucionales –nacionales y regionales- que generó. Por último, otro de los factores que agilizó la aprobación de la medida estribó en la característica propia de la medida, que tiene como finalidad programática la regionalización de ciertos instrumentos financieros vigentes en el plano nacional. Más allá de la gran competencia que se extiende entre la batería de herramientas nacionales, cuestión que se presenta como un obstáculo a vencer al momento de encauzarse en políticas productivas y de reducción de asimetrías, la coordinación de acciones en torno instrumentos nacionales que pueden regionalizarse, es decir, a los cuales se les puede incorporar un componente regional, se ha presentado como un eje

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potencial de trabajo en la agenda de integración productiva. En el caso del Fondo, al contarse con una amplia gama de herramientas financieras en los países del MERCOSUR, pese a que sólo Argentina y Venezuela detentan una significativa trayectoria en el Sistema de Garantías, se ha cristalizado dicho incentivo “regionalizable”, que facilita la instrumentación al proyectar al plano regional los instrumentos que ya se encontraban disponibles en el plano nacional. No se trató, pues, de hacer tabula rasa, sino de reorientar regionalmente los instrumentos nacionales potencialmente compatibles. Respecto de los elementos que han obstaculizado el avance de cooperación en esta iniciativa, la cual está en proceso de implementación, se destaca, en primer lugar, un factor de índole doméstico que al momento no ha logrado sortearse con mayores éxitos a nivel MERCOSUR, a saber: recursos materiales. Resultaba menester para la creación de una herramienta crediticia como la que se propone, orientada a dar apoyo a las empresas más perjudicadas de la región, contar con el financiamiento suficiente para su puesta en práctica (además de la movilización de recursos institucionales, humanos, etc. que se requerían). Es por ello que, desde el inicio, se presentó la inquietud por parte de muchos de los actores involucrados sobre cómo solventar la creación de un Fondo Financiero MERCOSUR para las MIPYMES y que, además, tenga llegada real a éstas últimas. Si bien se realizaron propuestas al respecto, que consideraban la opción de contraer convenios de cooperación con organismos internacionales de crédito, de efectuar contribuciones nacionales, de extender las líneas de créditos de las entidades bancarias locales, entre otras, se optó por recortar el objetivo de la medida. En efecto, del objetivo inicial, el cual apuntaba a otorgar préstamos regionales a las MIPYMES a tasas subsidiadas se pasó a la aprobación de un Sistema de Garantías, que proponía una línea de trabajo menos ambiciosa. Aún así, tanto la carencia de recursos financieros regionales como la resistencia de los Estados para movilizar sus propios recursos continuaron presentándose como condicionantes del avance de la iniciativa, a punto tal de que al presente se siguen presentando vicisitudes en el plano material, debido a que Estados no han realizado por el momento la primera contribución estipulada, según la cual se comenzaría a poner en marcha la iniciativa. A colación de éste último punto, vale mencionar que dicho recorte de los objetivos iniciales sujeto no sólo a restricciones materiales (financieras) mencionadas, sino también, por un lado, a cuestiones estructurales, es decir, propias al desarrollo de las negociaciones del Fondo, y de integración productiva en términos generales, que aluden al rol protagónico que ha ejercido Brasil al respecto. En este sentido, si bien puede divisarse como un factor positivo la presencia e interés de la delegación brasileña por el diseño e implementación del Fondo, vale destacar que fue dicho liderazgo, acompañado con la actitud pasiva por parte de los restantes países, el que condujo el recorte de los objetivos de la iniciativa, obstruyendo, de esta forma, el avance hacia un nivel de cooperación superior. Por otro lado, es dable mencionar los obstáculos que se han presentado referentes a la baja cantidad y calidad de datos públicos disponibles sobre las MIPYMES regionales. De esta manera, del trabajo de campo y del análisis de las acciones de intercambio de información se ha constatado que el Fondo de Garantías alcanzó su aprobación sobre la base de la recolección y análisis de datos básicos de las MIPYMES de cada país y de los programas nacionales de apoyo a este segmento, sin haberse avanzado sobre un exhaustivo diagnóstico regional, que daría sustento a la confección de los objetivos y metas del proyecto. En rigor de verdad, si bien el Fondo se ha planteado como una acción tendiente a alcanzar un nivel de cooperación avanzado (acciones conjuntas), aún no se ha agotado el trabajo sobre el nivel básico de cooperación (intercambio de información). De aquí que, la falta de acceso de datos y socialización de los mismos se ha presentado como uno de los obstáculos que ha condicionado el progreso de la iniciativa y de su puesta en práctica (entre las tareas pendientes se han subrayado la armonización del criterio de clasificación de las MIPYMES, identificación de las entidades bancarias, etc.). Esta situación de limitado acceso y análisis conjunto de la información pertinente se ha dificultado aún más debido a que su intercambio y debate durante el proceso de elaboración y de instrumentación del Fondo se ha circunscripto a los tradicionales actores gubernamentales, sin abrir la mesa de negociación al sector de micro, pequeños y medianos empresarios. Pese a ser el segmento a beneficiar, vale destacar que, inicialmente, la convocatoria de las empresas y

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asociaciones ha sido acotada y se ha efectuado sobre la base de una selección restringida por parte de cada delegación nacional, mientras que la estrategia de difusión posterior ha sido de bajo alcance. Dicha cuestión, que se replica en el tratamiento de otras iniciativas de integración productiva regional, se ha traducido en la aprobación de un Fondo que se encuentra enajenado de las problemáticas y demandas reales de las MIPYMES, obstaculizando una implementación satisfactoria a futuro. 2.3.4. Impacto de la iniciativa. A semejanza de los proyectos de cadena de proveedores, se identificará el impacto que traído como correlato la propuesta del FONDOPYME a nivel regional y nacional de forma preliminar, siendo que dicha iniciativa aún se encuentra a la espera de su implementación. No obstante, vale mencionar que el Fondo se encuentra en un peldaño superior al caso de proveedores, siendo que ya ha alcanzado su aprobación formal por parte del CMC El impacto más trascendental a mencionar ha radicado en el cambio de lectura regional sobre las políticas de integración productiva y reducción de asimetrías, en tanto que el FONDOPYME se ha traducido en el interés de los Estados del bloque por crear herramientas financieras regionales que den apoyo a las actividades productivas realizadas por las micro, pequeñas y medianas empresas localizadas en la región. Pese a que se pasó de la idea de otorgar préstamos a tasas subsidiadas a conformar un Fondo de Garantías MERCOSUR, no puede omitirse la evolución que significaba la introducción de este tipo de mecanismos frente al modelo de “complementación espontánea” y a beneficio de los grandes capitales que tuvo lugar durante el decenio de los noventa. Dentro de los resultados tangibles hasta el momento, vale destacar: - La aprobación formal del Fondo MERCOSUR para Apoyo a las MIPYMES, (CMC, Dec. N° 13/08). - La creación institucional de un Grupo Ad Hoc encargado de elaborar la normativa que dio instrumentación a la iniciativa. - La elaboración y aprobación del Estatuto del Sistema de Garantías (XXXVI CMC, Dec. N° 42/08), el cual le ha dado cuerpo orgánico a la iniciativa y ha puesto en papel las principales directrices a seguir en materia institucional y de financiamiento. Sin embargo, a la luz de los objetivos y de los obstáculos presentados, aún restan varias cuestiones a realizar para que el FONDOPYME pase de ser una medida “potencial” de acciones conjuntas del MERCOSUR a una “real” en términos empíricos. En efecto, al resultar poco pertinente la elaboración de proyecciones y pronósticos a futuro, resta esperar para aprehender más cabalmente el proceso y alcance de la medida en cuestión. 3. Breve resumen comparativo de los casos estudiados. A raíz de las iniciativas seleccionadas se ha intentado determinar cuál ha sido el nivel de cooperación regional alcanzado tras el cambio de lectura que experimentó el proceso de integración desde el período de post-crisis regional (2002-2005) y el posterior relanzamiento del MERCOSUR Productivo y Social (2006-al presente). Identificadas las actividades de cooperación alcanzadas entre los actores gubernamentales y productivos, se ha procedido al análisis de los balances y desafíos registrados, poniendo énfasis en la identificación de los elementos que han contribuido al avance de cada iniciativa propuesta, así como aquellos que han actuado como obstáculos para su desarrollo. Cuadro N° 4: Niveles de Cooperación regional según cada caso de estudio

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Fuente: Elaboración propia. De los resultados recabados, ha quedado al descubierto que la mayoría de las iniciativas efectuadas en el marco de los tres casos de estudios escogidos -Foro de Competitividad de Madera y Muebles, Proyectos de Cadenas de Proveedores y FONDOPYME- se han concentrado en el nivel básico de cooperación: intercambio de información (Cuadro N° 6). No obstante, es dable mencionar que el mismo ha presentado diversos alcances, dependiendo de la implementación y el proceso de participación que se ha dado a los diversos actores involucrados -gubernamentales, empresariales, sindicales, etc.-. En efecto, lo que se ha observado a lo largo del análisis es el predominio del acceso y la disponibilidad de datos e indagaciones -tanto nacionales como regionales, así como sectoriales y de un segmento económico en particular- entre los funcionarios públicos involucrados en el proceso de integración y en las iniciativas específicas, mientras que la posibilidad de proyectar ese intercambio a los actores productivos -empresarios y sindicatos- ha sido más acotada. El caso del Foro de Competitividad de Madera y Mubles ha sido el único que ha registrado mayores avances en materia de acceso a datos sobre la cadena y de su socialización entre los actores gubernamentales y productivos-, cuestión que se ha evidenciado el marco de las sesiones del SGT N° 7 y del Foro, así como también en las instancias de las dos rondas de negocios organizadas, donde se dio lugar al intercambio directo entre privados, y en las misiones de sensibilización del proyecto sobre proveedores de la cadena. Dicha cuestión que se explica, en parte, por la misma composición tripartita del Foro, que tenía como objetivo garantizar la representación del sector productivo (empresarios y trabajadores) y de los gobiernos de los países del MERCOSUR al momento de deliberar sobre los problemas, oportunidades y desafíos de cada cadena productiva regional. Por su parte, en lo que respecta los proyectos de las cadenas de proveedores de gas y petróleo y del sector automotriz, también se observaron tendencias de intercambio semejantes, en menor grado, en el marco de los seminarios organizados por la CRPM, instancia que contó con la participación de los empresarios MIPYMES, como de los representantes del sector sindical y de la academia. Las visitas realizadas a las automotrices y autopartistas de Argentina, Uruguay y Paraguay también pueden decodificarse como un avance en materia de intercambio de información, en tanto se recabaron datos del sector in situ. Incluso, en lo que se refiere a este sector, también se ha facilitado dicho proceso de socialización y participación de los diferentes actores productivos desde la institucionalización del GEIPA, grupo de trabajo creado para el tratamiento de la cuestión automotriz. Como contrapartida, el proyecto de proveedores del sector hidrocarburífero y el FONDOPYME han presentado mayores dificultades para avanzar en este nivel, siendo escasos los avances registrados en materia de creación de información y de su posibilidad de acceso por parte de los empresarios. En segundo lugar, cabe destacar que la experiencia del Premio de Diseño se ha presentado como la única iniciativa política que ha alcanzado en forma “tangible” el nivel regional de acciones conjuntas, implicando la movilización de recursos institucionales, humanos y financieros para su puesta en marcha. La aprobación del financiamiento por parte del FOCEM al Proyecto de Proveedores de madera y muebles podría convertirse en un significativo ascenso en esta dirección,

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empero, hasta el momento no es pertinente realizar proyecciones a futuro. Dicha cuestión se replica en los restantes proyectos de proveedores –cadena de gas-petróleo y automotriz-, los cuales están en la sala de espera del FOCEM para contar con los recursos financieros requeridos para su puesta en marcha. Por último, el nivel de cooperación registrado sobre la experiencia del FONDOPYME ha estado caracterizado por la movilización de recursos –sobre todo de recursos humanos e institucionales- entre actores gubernamentales, siendo que, como hemos expuesto, la convocatoria a los privados ha sido acotada, por no decir nula, hasta el momento. En caso que el proceso de instrumentalización se cumpla según la letra de la normativa, dicha experiencia daría lugar a la creación de una plataforma que, a través de un instrumento financiero articulado por actores públicos y privados de los países del bloque, propulsaría el desarrollo de otras acciones productivas conjuntas de las MIPYMES regionales. Por último, es dable destacar que en materia de regulación regional, es decir, el máximo nivel de cooperación que apunta a la creación de decisiones con poder vinculante en los países miembros del bloque, se ha registrado un conjunto vacío del estudio de casos seleccionados. Si bien se enuncia en los documentos, e incluso en los diversos discursos efectuados por los funcionarios de gobierno que participan y tienen capacidad de decisión dentro del proceso de integración, la pretensión de alcanzar un grado más profundo de coordinación de políticas productivas regionales, al presente no se ha podido constatar ningún avance al respecto. En efecto, se desprende que las asimetrías estructurales (tejido productivo, sistemas tecnológicos, etc.) y regulatorias (políticas de competitividad nacional, incentivos sectoriales, poder de incidencia de los actores productivos, redes productivas y sectoriales público-privadas, etc.), junto con los intereses y competencias institucionales que se presentan en el marco de las negociaciones regionales, son vallas difíciles de quebrantar para dar cauce a un nivel de cooperación más profundo en la agenda productiva del MERCOSUR. Respecto de los factores que han intervenido en términos de obstáculos como de incentivos sobre el grado de desarrollo alcanzado por cada iniciativa en materia de cooperación regional, vale exponer a modo de resumen el siguiente cuadro comparativo:

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En primer lugar, respecto a la introducción de la agenda, como ya hemos mencionado con anterioridad, la “ventana de oportunidad” para la elaboración y propuestas de iniciativas productivas se registró tras el revés que experimentó el modelo comercial de los noventa, con la crisis regional (1998-2001). Dicho cuestionamiento, pues, terminó de cobrar formalidad tras el relanzamiento del MERCOSUR Social y Productivo. Asimismo, un dato no menor a destacar es el rol central que ha jugado Brasil al momento de la presentación y diseño de las tres iniciativas analizadas, cuestión que da muestra de una clara disposición de este país por asentarse como un actor estratégico en materia de integración productiva regional. En lo que hace al organigrama institucional del MERCOSUR, el Foro ha sido el único que ha conservado el involucramiento de los actores tradicionales del proceso de integración, en tanto que su coordinación quedó a cargo del Subgrupo de Trabajo de Industria N° 7, órgano pionero en cuanto al tratamiento de la agenda productiva regional. Ahora bien, su composición tripartita y la articulación formal con las réplicas de los Foros Nacionales otorgaron una cuota de novedad a dicho espacio de diálogo productivo. Por su parte, los proyectos de cadenas de proveedores y el FONDOPYME desarrollaron el procesos de negociaciones en canales institucionales ad hoc – CRPM, GIP, GEAH, etc., que tras la realización de la Cumbre de Córdoba lograron abrirse como ámbitos de debate y propuesta sobre la agenda de integración productiva. En estos dos casos, si bien se registraron intentos de articulación interinstitucional o “trabajo en red”, lo que predominó fue la diversificación, e incluso superposición, de canales institucionales encargados de dar tratamiento a las propuestas generadas en la materia. Con respecto al Foro, si bien se registraron intentos de coordinación institucional con otros subgrupos de trabajo, tal es el caso del SGT N° 6, se debió lidiar con problemas operativos y aduaneros generados por la falta de articulación con otras instituciones y entidades nacionales. Las características del segmento beneficiario de las distintas iniciativas también tuvieron un impacto directo en la misma representación e incidencia del sector productivo. En efecto, en el caso del Foro donde el beneficiario, la cadena madera-muebles del MERCOSUR, se presentaba como un sector en su mayoría integrado por MIPYMES, con potenciales condiciones de complementariedad y representación empresarial, el espacio que detentaron los actores productivos fue significativo. Empero, vale destacar que en este aspecto tuvieron un rol primordial tanto la propia dinámica de trabajo, la cual apuntó a convertirse en un espacio de deliberación tripartita regional, como las acciones emprendidas para captar la participación de los privados, tal es el caso de las misiones de sensibilización. En el caso de los proyectos de cadenas de proveedores no se percibió la misma convocatoria, en tanto que el sector empresarial participó de forma selectiva y discrecional, según las listas elaboradas por los funcionarios de gobierno. No es casual que ambos sectores, tanto el de gas y petróleo como el automotriz, si bien presentan un significativo segmento MIPYME, han estado signados históricamente por el gran poder de lobby de las grandes empresas (petroleras y terminales automotrices). Respecto del FONDOPYME, cabe señalarse que si bien es la iniciativa de alcance más general, en tanto que la misma pretende comprender a todas las micro, pequeñas y medianas empresas regionales involucradas en proyectos de integración productiva del MERCOSUR, paradójicamente, dicho segmento ha sido prácticamente excluido de las negociaciones y debates programáticos. En relación con éste último punto, se ha desprendido que el acceso a la información ha estado condicionado por el poder de incidencia de los propios actores productivos, así como de los actores gubernamentales involucrados en el tratamiento y la toma de decisión. El caso que ha registrado menores avances en esta materia ha sido el FONDOPYME, ya que los datos públicos requeridos para dar fundamento sustancial y operativo a la iniciativa fueron de acceso restringido, sólo los funcionarios de gobierno –regionales y nacionales- que participaban en el proceso de negociación detentaron dichos insumos. Pese a los obstáculos registrados en cuanto a la disponibilidad de la información de las MIPYMES regionales (ante la carencia y poca fiabilidad que presentan las estadísticas oficiales), la mesa de análisis se caracterizó por la ausencia de representantes de dicho segmento, supuestos beneficiarios de la iniciativa. En lo que hace a los proyectos de cadena de proveedores se experimentó una situación semejante, con la diferencia que el acceso y disponibilidad de los datos fue monopolizada inicialmente por Brasil, país que se encargó de la elaboración de ambas propuestas. Aún así, posteriormente se realizó un modesto trabajo de campo, coordinado por la ABDI, del cual se extrajeron datos cuantitativos y cualitativos de ambos

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sectores. Diferente ha sido la situación experimentada por el Foro de Competitividad, no sólo por el rol técnico que efectuó la Secretaría del MERCOSUR en materia de creación de información regional –elaboración de informes y estudios, construcción de indicadores de competitividad de la cadena regional, etc.-, sino también por el uso compartido de los mismos por parte del sector público y del productivo –en el marco de las reuniones del SGT N°7, los seminarios y talleres especializados, las rondas de negocios, etc.-. Por último, el financiamiento se ha presentado como común denominador de los obstáculos encontrados por las tres iniciativas. Tanto el Foro de Competitividad -pese al inicial convenio de cooperación con el BID-, como los proyectos de proveedores y el FONDOPYME -que están a la espera de la aprobación del FOCEM y la contribución de los Estados, respectivamente-, han presentado como requisito para avanzar sobre el sendero de una cooperación regional más profunda a la disponibilidad y movilización de recursos financieros. A futuro, resulta menester para la coordinación de políticas productivas del MERCOSUR, orientadas a dar apoyo a la complementariedad y a la resolución de asimetrías entre los actores económicos de la región, contar con mecanismos de financiamiento que den respaldo material a su implementación. 4. Consideraciones preliminares A través del recorrido que hemos realizado a lo largo de estas páginas, se ha intentado dar muestra de las características y el desarrollo que ha adquirido la agenda de Integración Productiva en el marco del proceso regional del MERCOSUR. Esta agenda, pues, se posiciona como uno de los ejes cardenales al momento de analizar las rupturas y las continuidades que se han experimentado dentro del propio modelo de desarrollo regional, en tanto que, por un lado, refleja el exiguo alcance que han tenido las cuestiones productivas y los intereses de los actores de pequeño porte a la luz del modelo regional de los noventa, dominado desde sus inicios por una visión economicista centrada en lo comercial y en la reducción de las barreras arancelarias. Mientras que, por el otro, evidencia la significativa revitalización (discursiva) que adquirieron, tras la profunda crisis regional (1998-2001), las temáticas que rebasan las fronteras comerciales. El descalabro de la crisis, pues, visibilizó las falencias del dogma de libre mercado y replanteó la necesidad de emprender una nueva lectura, que tuviera como ejes a la complementación productiva y a la superación de las asimetrías. Sin embargo, más allá del nuevo ropaje retórico que se formalizó a través del relanzamiento del MERCOSUR Social y Productivo (2006), resultó pertinente interrogarse sobre: ¿cuánto de lo “viejo” está presente en lo “nuevo”? ¿Qué signos se han divisado en cuanto a la construcción de un nuevo modelo de desarrollo productivo regional que apunte a la inclusión social y productiva en términos reales? En este sentido, como ha quedado demostrado, la coordinación en materia de la agenda sobre integración productiva regional ha presentado variados vaivenes y fluctuaciones. El modelo comercial que signó la primera década de vida del MERCOSUR no fue el escenario proclive para trabajar conjuntamente en torno a políticas de fomento de articulación productiva y de reducción de asimetrías, en tanto que, fue el paradigma de libre mercado el que dominó la agenda del MERCOSUR. Por un lado, el modesto accionar del SGT N° 7 y el desdibujado rol que ocupó el FCES para los órganos decisorios, no conllevaron a una prolífera armonización y diseño de políticas productivas. Por el otro, tampoco se evidenciaron preocupaciones respecto de la reducción de asimetrías de índole estructural y regulatorio, siendo los mecanismos excepcionales de adecuación arancelaria para Paraguay y Uruguay los únicos en ocupar un lugar en la agenda. En esta primera etapa, pues, lo que primó fue el establecimiento y profundización de la liberalización comercial, resguardando selectivamente algunos sectores y actores sensibles y estratégicos de los intereses nacionales. No obstante, cierto es que se experimentó cierto cambio de tonalidad en la agenda luego de la crisis que experimentaron los países de la región. La creación del primer instrumento en pos de trabajar en torno a las divergencias estructurales presentadas entre los países miembros, ante la introducción del FOCEM, y; la apertura de una instancia de deliberación productiva pública-privada en el marco de una metodología de coordinación sectorial, como representó el establecimiento del Foro de Competitividad de la cadena de Madera y Muebles, fueron dos señales políticas que dieron

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muestra suficiente del cambio de paradigma. Empero, en la praxis los avances de dichas iniciativas han sido más que limitados. Recién desde la Cumbre de Córdoba (2006), tras el relanzamiento del proyecto de MERCOSUR Social y Productivo, se fue posicionado y profundizado la agenda y la línea de trabajo de integración productiva, diversificándose las temáticas –ejemplo de ello han sido las propuestas de conformación de redes de proveedores para la cadena automotriz e hidrocarburífera-, e inclusive, los ámbitos de debate y reflexión. Aún así, los puntos introducidos en esta instancia recién lograrían retomarse y cobrar forma operativa en la Cumbre de Tucumán (2008), a través de la aprobación de las instrumentos públicos de coordinación: Programa de Integración Productiva y el FONDOPYME, y de la creación de una estructura institucional permanente de Integración Productiva, como es el denominado Grupo de Integración Productiva. Bajo este marco, el presente trabajo ha procurado contribuir teórica y empíricamente en la forma en que los procesos de negociación, las dinámicas institucionales y los actores –tanto gubernamentales como productivos- han incidido sobre la nueva agenda de integración productiva, y la forma en que esta última ha respondido frente a los mismos en miras de alcanzar un mayor grado de cooperación regional, a la luz de los obstáculos e incentivos presentados como de los elementos de continuidad y de ruptura con el decenio de los noventa. En este sentido, se ha puesto en cuestionamiento sí las nuevas iniciativas políticas que han emergido a escena tras la crisis del acuerdo regional –Foro de Competitividad de Madera y Muebles, Proyectos de Cadenas de Proveedores y FONDOPYME- han sido tan sólo reformas instrumentales que no han traspasado las fronteras del discurso, o sí, por lo contrario, han sido medidas transformadoras que rompieron con el paradigma comercial, bajo el objetivo de fortalecer el grado de complementación y especialización productiva regional y de reducir las asimetrías existentes entre los actores económicos. Los resultados alcanzados sobre este “rediseño” regional han presentado a la tensión como la gran protagonista en escena, siendo que “lo viejo” ha continuado condicionado a toda intención nueva de cambio, imprimiéndole obstáculos difíciles de sortear a la agenda de integración productiva, y particularmente a los casos de estudio seleccionados. Las rupturas que se han evidenciado en esta última etapa, signadas por la multiplicidad de propuestas y canales institucionales creados en materia productiva, han estado condicionadas a diversas continuidades “estructurales”. En efecto, el propio organigrama regional sigue mostrando diversas falencias en términos de: la falta de continuidad política/institucional, la duplicación de competencias e instrumentos, la carencia de un norte estratégico que dé la directriz de los ejes prioritarios para comenzar con la coordinación pública, la magra disponibilidad de recursos financieros, el conservadurismo que han adoptado los órganos decisorios del MERCOSUR sobre la potencial contribución que podrían realizar tanto las instancias institucionales que trabajan en la materia, como la propia sociedad civil, entre otras cuestiones. Dichos condicionantes, por lo tanto, remiten a los obstáculos que se han presentado desde la génesis del proceso de integración a la hora de diagramar e implementar políticas productivas regionales. La deuda de trabajo pendiente estriba, pues, en la coordinación en materia de implementación de los compromisos acordados, los cuales han hallado como obstáculos a vencer a los resabios estructurales heredados de la década de los noventa. Empero, a tono optimista, cabe enfatizar la relevancia política regional que ha adquirido en estos últimos años la problemática productiva, y, consecuentemente, la “ventana de oportunidad” que se ha abierto en el marco del proceso de integración para la puesta en marcha de un modelo de desarrollo regional más competitivo e inclusivo. El desafío principal estiba en explotar dichas ventanas de oportunidad creadas tras la nueva agenda social y productiva, dando un salto de la retórica a la instrumentalización práctica de dichos enunciados generales.

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