Guía temática de AG2 “Procesos de reestructuración de deuda soberana” Modelos de Naciones Unidas Asociación MINU

Introducción Esta guía pretende ser una introducción a la temática de los procesos de reestructuración de deuda. Para esto, se hará una breve reseña sobre la noción de deuda y su importancia, sobre los procesos de reestructuración de deuda soberana, la falta de un marco regulatorio para dicho proceso, y sobre los actores que influyen en estos procesos actualmente. Entendemos la deuda pública como la totalidad de las deudas que mantiene el Estado, ya sea frente a residentes o no residentes. Históricamente los Estados utilizaron el endeudamiento como una forma de conseguir los fondos necesarios para realizar proyectos de infraestructura e inversiones a nivel nacional. “En general, la deuda pública de largo y mediano plazo es contraída mediante la emisión de títulos (bonos), con un dado valor y determinadas condiciones en cuanto a su reembolso”1. La tasa de interés que pagan los bonos de cada Estado se determinan por su riesgo país, es decir, básicamente, por la posibilidad de que el mismo caiga en una cesación de pagos. El riesgo país, propiamente dicho, es la sobretasa de interés que pagan los bonos de un país por sobre la tasa de interés del Tesoro de Estados Unidos. Dicho de otra manera, el riesgo país es un aumento en el interés que el mercado financiero internacional le exige a aquellos países que tienen mayores posibilidades de caer en cesación de pagos en relación a Estados Unidos, país que el mercado financiero considera que no puede caer en cesación. Ahora, cuando un Estado no puede cumplir con todas sus obligaciones financieras, cae en lo que llamamos cesación de pagos, mejor conocido como “default”. Un proceso de reestructuración de deuda, soberana o privada, implica la modificación de los términos de un compromiso financiero previo. Sujeto a modificación puede estar la tasa de interés, el plazo de pago, y/o el monto a pagar. Los procesos de reestructuración se realizan cuando hay una imposibilidad de pagos por parte del deudor. Cuando nos referimos a deudores privados (personas y/o entes), cada Estado tiene legislaciones vigentes relativas al formato en el cual las reestructuraciones son realizadas internamente en cada país (por dar el ejemplo más cercano, la Ley de Concursos y Quiebras de la República Argentina, Ley 24.522). Sin embargo, cuando la cesación de pagos es realizada por un Estado soberano no existe ninguna legislación multilateral que enmarque el proceso para que dicho Estado pueda generar la capacidad de pago necesaria para cumplir con sus compromisos financieros. Esta falta de un marco multilateral internacional crece en importancia cuando se entiende que, por el mismo funcionamiento del sistema financiero internacional, los bonos emitidos por un país no siempre son emitidos bajo su propia legislación legal, sino que suelen emitirse bajo legislaciones de grandes centros financieros (Nueva York puede ser el mejor ejemplo). Más 1

http://home.econ.uba.ar/economicas/sites/default/files/cespa32.pdf

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Guía temática de AG2 “Procesos de reestructuración de deuda soberana” Modelos de Naciones Unidas Asociación MINU aún, cuando se reestructuran deudas existentes, los Estados nacionales tienen poco poder para determinar la legislación donde se emitirán los bonos que reemplazan los que cayeron en default.

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Evolución y Estado de la Cuestión Definiciones Deuda Pública: Pasivos que posee un Estado soberano con residentes y no residentes. Default/Cesación de pagos: término habitualmente utilizado para una situación en donde el prestatario no hace frente a sus obligaciones de pago con sus acreedores, en base a lo establecido en el contrato de deuda. Reestructuración de deuda: proceso mediante el cual se modifican términos de un compromiso financiero previo. Dicho proceso puede modificar la tasa de interés, el plazo de pago y/o el monto a pagar. Fondos Buitres: fondos de inversión o de capital de riesgo que invierte en deuda pública, generalmente de entidades cercanas al default o cesación de pagos. Bono (título): Instrumento financiero de deuda utilizado por Estados o entidades privadas. El emisor se compromete a devolver el capital inicial junto con una cantidad de intereses. Sistema Monetario Internacional: el conjunto de instituciones, acuerdos y normas financieras que regulan la actividad económica y financiera a nivel internacional.

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Situación actual: Los procesos de reestructuración de deuda son más cotidianos de lo pensado, ya que hubieron aproximadamente 250 en los últimos 200 años. Dado que en las últimas décadas hubo importantes crisis y grandes reestructuraciones de deuda, llevó a la comunidad internacional a tener una mirada más detenida sobre cómo se llevaban a cabo estos procesos. Para entender mejor la razón de esto, es necesario introducir el concepto de Sistema Monetario Internacional (SMI). A grandes rasgos el SMI es el conjunto de instituciones, acuerdos y normas financieras que regulan la actividad económica y financiera a nivel internacional.

Sin adentrarnos en el complejo funcionamiento del SMI en su totalidad, es importante mencionar que uno de sus principales objetivos al momento de su reorganización, formato que se mantiene hasta el día de hoy (con los acuerdos de Bretton Woods en 1944, con la creación del FMI y el Banco Mundial) es proveer los flujos necesarios de liquidez a los países con déficits comerciales para que puedan seguir cumpliendo sus compromisos previos. Dicho de otro modo, es destinar dinero a los países que tienen más salidas de dinero que entradas, para que no caigan en default. Sin embargo, muchos países consideran que el sistema no funciona de manera satisfactoria. Yendo un poco más allá, indican que para conseguir los flujos de liquidez necesaria en los momentos cruciales, las instituciones que deberían brindar dichos flujos lo hacen solo a condición de imponer importantes restricciones e intervenir en sus economías nacionales. El principal disparador para la posibilidad de crear un marco legal multilateral se dio con el caso de la Argentina. Luego del default que este país tuvo en el año 2001, realizó una reestructuración de deuda con canjes de los bonos en default en los años 2005 y 2010, con una adhesión aproximada del 93%. Esto significa que de cada 100 bonos en default, 93 accedieron a ser cambiados por los nuevos bonos propuestos por el país en los años mencionados anteriormente. La reestructuración significó un canje propiamente dicho, entre bonos en default y nuevos bonos, con las condiciones propuestas por el Estado para reestructurar su deuda. Como toda reestructuración, el canje propuesto por el Estado tenía una importante reducción del monto total de pago y modificación de sus condiciones (tasa de interés, plazos, etc.), para que exista posibilidad de pago por parte del país.

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Guía temática de AG2 “Procesos de reestructuración de deuda soberana” Modelos de Naciones Unidas Asociación MINU Sin embargo, en el año 2014 la justicia de Nueva York dejó firme un fallo del año 2012, donde se decretaba que Argentina debía pagarle a un fondo especulativo el 100% de lo adeudado de los bonos que habían caído en default en el año 2001. Es decir, a un fondo que formaba parte del 7% que no había aceptado el canje de bonos, se le daba el derecho de cobrar lo que el Estado no había podido pagar en su momento, con la sumatoria de intereses por el paso del tiempo. El fallo de la corte prohibía el pago de los vencimientos siguientes que el Estado tenía con quienes había ingresado al canje de deuda. Esta situación, completamente nueva en el sistema financiero, se la llamó “default selectivo”, ya que existía capacidad de pago por parte de la entidad, pero un fallo judicial no permite que los tenedores de bonos se hagan con su pago. Esta situación, impensada y nunca antes vista, generó un importante revuelo en la comunidad financiera internacional, ya que pone en jaque la posibilidad de llevar a cabo de forma ordenada y satisfactoria futuras reestructuraciones de deuda que fueran necesarias.

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Eje Temático 1: Marco legal multilateral para los procesos de reestructuración de deuda soberana Objetivo: Comprender la importancia que tiene para algunos países la formulación de un marco jurídico multilateral para estructurar los procesos de reestructuración de deuda. Como mencionamos anteriormente, no existe hoy en día un marco jurídico internacional para la realización de las reestructuraciones de deuda. En base a lo sucedido con la reestructuración de la deuda que había caído en default en el año 2001, con este llamado default selectivo del año pasado, la Argentina acudió a las Naciones Unidas, en donde el 9 de septiembre de 2014 se aprobó la Res 304/68, llamada “Hacia el establecimiento de un marco jurídico multilateral para los procesos de reestructuración de la deuda soberana”. La misma dispuso que se cree una comisión Ad Hoc de la Asamblea General, encargada de crear dicho marco. Ahora, ¿Por qué Argentina, junto con otros países, consideran necesario dicho marco? Los países enmarcados dentro del G77 + China, principales defensores de esta posición, indican que los procesos actuales están librados a la voluntad de los Estados y las partes involucradas para poder llevar a cabo de forma ordenada los procesos de reestructuración. Esto genera, según ellos, una posición desfavorable para los países en default, ya que lógicamente estarán en desventaja a la hora de negociar los nuevos términos de la deuda. La existencia de un marco multilateral proveería principios y reglas pre-establecidas, lo cual generaría reglas del juego más claras. En base a esto, se plantea que el marco regulatorio debe establecer la buena voluntad de las partes y evitar las acciones fraudulentas, haciendo referencia a la forma de actuar de los llamados fondos especulativos o fondos buitre, que serán planteadas en mayor detalle en el tercer eje de la presente guía. Como fue mencionado, no existe actualmente un marco jurídico para los procesos mencionados. La ONU está haciendo avances al respecto, dando el primer paso en la creación de una comisión encargada de crearlo. Será entonces la tarea de los delegados la investigación con respecto a las formas en las que sus respectivos Estados consideran hay que llevar a cabo este proceso, y por ende la forma en que debe generarse este marco. Para poder hacer esto correctamente será importante poder entender como los Estados emiten deuda, como puede esta caer en default, como son los procesos de reestructuración de deuda, como influyen los distintos actores en dicho proceso (Organismos Internacionales, Estados, fondos especulativos, etc.). En base a todo esto se podrá determinar, o tener una idea de las propuestas a realizar para la creación de dicho marco, o, como puede suceder, las justificaciones de la funcionalidad del sistema actual.

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Eje Temático 2: El rol de los Organismos Internacionales en los procesos de reestructuración de deudas Objetivo: entender la participación de los Organismos Internacionales en las negociaciones para las reestructuraciones de deuda El Sistema Financiero Internacional está confeccionado por una serie de organismos, cada uno con su distinta finalidad. Cuando nos referimos a los defaults de deuda, es necesario hacer énfasis en el Fondo Monetario Internacional, aunque no hay que dejar de lado la existencia de otros actores de importancia, que deberán ser detectados e investigados por el delegado. Como ya se mencionó, el FMI es creado en 1944 luego de las conferencias de Bretton Woods, en donde se planificó y se dejó sentado como funcionarían las bases económicas luego del final de la Segunda Guerra Mundial. A grandes rasgos, el FMI está encargado de generar los flujos necesarios de liquidez para evitar grandes desequilibrios en las balanzas de pagos de los países (como ya se explicó, cuando un país tiene más salidas que entradas). En el artículo 1 de su Convenio Constitutivo se indica, “v) Infundir confianza a los países miembros poniendo a su disposición temporalmente y con las garantías adecuadas los recursos generales del Fondo, dándoles así oportunidad de que corrijan los desequilibrios de sus balanzas de pagos sin recurrir a medidas perniciosas para la prosperidad nacional o internacional”2. Sin embargo, las bases y creencias sobre la cual se formó el mismo fueron cambiando con el tiempo. Hoy en día, muchos países ven al FMI como una institución que vela por los intereses de unos pocos países. En palabras de Joseph Stiglitz, destacado economista y Ex economista en jefe del Banco Mundial, “el FMI ha cambiado profundamente a lo largo del tiempo. Fundado en la creencia de que los mercados funcionan muchas veces mal, ahora proclama la supremacía del mercado con fervor ideológico. Fundado en la creencia de que es necesaria una presión internacional sobre los países para que acometan políticas expansivas – como subir el gasto, bajas los impuestos o reducir los tipos de interés para estimular la economía – hoy el FMI típicamente aporta dinero solo si los países emprenden políticas como recortar los déficits y aumentar los impuestos o los tipos de interés, lo que contrae la economía”3. El FMI es generalmente parte de las negociaciones de reestructuración de deuda, imponiendo condiciones que suelen tener resultados negativos para las economías del país en cuestión, ya sea por fervor ideológico o interpretaciones erróneas. Posee una importante capacidad de presión internacional para imponer sus medidas. Es pertinente entender como es su participación en las negociaciones para comprender cual, en consideración de cada Estado,

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Noemí Brenta, Historia de las Relaciones entre Argentina y el FMI, Eudeba, pag. 35.

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Joseph E. Stiglitz, El Malestar en la Globalización, Editorial Taurus, Alfaguara, pag. 40.

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Guía temática de AG2 “Procesos de reestructuración de deuda soberana” Modelos de Naciones Unidas Asociación MINU debería ser su aporte en las mismas, buscando siempre el mejor resultado posible en pos del beneficio del país y del comercio internacional en su totalidad.

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Eje Temático 3: El Rol de los fondos especulativos en los procesos de reestructuración de deudas Objetivos: Entender el accionar de los fondos especulativos en los procesos de reestructuración de deuda. Cuando nos referimos a un fondo especulativo nos referimos a un fondo de inversión, es decir, una agrupación que posee dinero y lo invierte en distintos elementos financieros (bonos, acciones de empresas, etc.), buscando siempre sacar un rédito económico. Cuando hacemos la distinción de un fondo por ser especulativo, nos referimos particularmente a aquellos que buscan una importante ganancia en un corto plazo. Son estos los fondos que suelen ser actores importantes en los procesos de reestructuración de deuda porque estos son los que se hacen con la deuda barata cuando esta cae en default. Para ilustrar esto, pensemos en un bono que tiene un valor X. Cuando el bono cae en default, o está cerca de hacerlo, todos los poseedores de ellos los venden, y como aumenta mucho la oferta, su valor cae considerablemente. Estos fondos suelen comprar la deuda en su menor valor posible, para después pedir el monto total de dichos bonos. Su influencia como actores de las reestructuraciones reside en que generalmente se rehúsan a formar parte de las mismas. Podemos nombrar lógicamente el caso de Argentina, pero también fueron influyentes en la crisis de los “bonos basura” en la década del 80 en México, en las crisis del sudeste asiático del año 19974, por decir algunos. Podemos dar como ejemplo el caso de Argentina, donde el 7% de los acreedores no ingresaron al canje propuesto por el país, buscando luego reclamar el total adeudado previo a las modificaciones realizadas en los canjes. Ahora, es importante destacar un elemento más que incentiva el actuar de estos fondos, y son los seguros contra default. Quedará a merced del delegado entender a fondo su funcionamiento, pero a grandes rasgos podemos decir que son, como todo seguro, un resguardo que es posible comprar. En teoría, es una forma de cubrirse del riesgo de poseer un activo como puede ser un bono. Quién compra el seguro (Credit Default Swap, CDS) paga periódicamente una prima, y recibe una compensación si es que ese activo no puede ser cobrado de forma satisfactoria según las normas que regían para dicho título. La importancia de estos seguros contra default reside en que, en muchos casos (como sucede en el caso de Argentina), los mismos fondos que presionan y hacen caer entrar en default al país, los poseen, beneficiándose con dicha cesación de pagos. En base a esto podemos entender la importancia que algunos países encuentran en un marco jurídico multilateral que genere una negociación entre dos partes de buena fe, en pos de resolver el conflicto.

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http://jubileosuramericas.net/wpcontent/uploads/2014/07/La_crisis_de_la_deuda_y_los_fondos_buitres_.pdf

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Conclusiones: Los procesos de reestructuración de deuda son un tema de suma importancia. Con revuelo actualmente por la situación de Argentina, la trascendencia del financiamiento de las deudas y la posibilidad de reestructurarlas de forma eficiente y satisfactoria son cruciales para el desarrollo sostenible de los Estados. Actualmente se piensa que la necesidad de un marco regulatorio para estos procesos es de gran necesidad debido a las complicaciones que el actual formato posee. El default selectivo en el cayó la Argentina fue, definitivamente, un llamado de atención, ya que dicho precedente puede generar tamañas complicaciones en próximas reestructuraciones. Hay que pensar que, si se piensa que puede conseguirse el 100% de la deuda, ¿Quién entraría a un canje con quita de deuda, o menores tasas de interés? Los procesos de reestructuración de deuda y la posibilidad de realizarlos de manera satisfactoria es de suma importancia para el mantenimiento del equilibrio (siendo positivos) del sistema financiero internacional.

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Preguntas para el Delegado:   

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¿Cómo funciona, a grandes rasgos, el Sistema Monetario Internacional y sus instituciones? ¿Cómo se realizan hoy en día los procesos de reestructuración de deuda? ¿Qué actores influyen en su resultado? ¿Cuál es la importancia de los procesos de reestructuración de deuda, y de que se realicen satisfactoriamente, en el mantenimiento de un equilibrio financiero internacional? ¿Cómo influyen los fondos especulativos y Organismos Internacionales en las negociaciones para reestructuraciones de deuda? ¿Qué pautas deberían incluirse en un posible marco regulatorio multilateral para la realización de los procesos de reestructuración de deudas?

Legislación Vigente de ONU: http://www.un.org/es/comun/docs/?symbol=A/RES/68/304

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Bibliografía y Links de Interés: http://www.unizar.es/lgadea/documents/Crisis_deuda_soberana.pdf http://home.econ.uba.ar/economicas/sites/default/files/cespa32.pdf http://jubileosuramericas.net/wpcontent/uploads/2014/07/La_crisis_de_la_deuda_y_los_fondos_buitres_.pdf http://www.telam.com.ar/notas/201503/97519-cecilia-nahon-estados-unidos-fondos-buitrereestructuracion-de-deuda.html http://www.telam.com.ar/notas/201502/94421-argentina-onu-reestructuracion-deuda.html http://www.telam.com.ar/notas/201502/93847-onu-reestructuracion-deudas-soberanas.html Brenta, Noemí, Historia de las relaciones entre Argentina y el FMI, Eudeba, Ciudad Autónoma de Buenos Aires, 2013. Stiglitz, Joseph E., EL Malestar en la Globalización, Alfaguara, Provincia de Buenos Aires, 2002. Díez de Castro, Luis T. Mercados financieros internacionales. Editorial Dykinson S.L http://www.un.org/es/comun/docs/?symbol=A/RES/68/304

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