La diagnosi del territori com a suport a les decisions estratègiques Guies metodològiques per a la planificació estratègica, 3

La Diputació de Barcelona es caracteritza per la seva naturalesa local, de suport i cooperació amb els municipis. Per complir aquests objectius ha desenvolupat un model estrictament municipalista, que té el seu referent en l’establiment de xarxes de gestió amb els ajuntaments aportant mitjans tècnics, coneixement i experiència, assessorament, recursos econòmics i suport a la gestió dels serveis municipals. Les Guies metodològiques per a la planificació estratègica són una iniciativa de l’Oficina Tècnica d’Estratègies per al Desenvolupament Econòmic de la Diputació de Barcelona. El seu objectiu és proporcionar als professionals de la gestió local vinculats a la planificació estratègica en sentit ampli una eina pràctica per interpretar, contribuir i desenvolupar processos estratègics. La col·lecció neix de la convicció que en contextos d’incertesa com l’actual els governs locals han de liderar processos estratègics que serveixin per formular models territorials a llarg termini i convertir-los en accions efectives en el present.

Àrea de Desenvolupament Econòmic i Ocupació

www.diba.cat Direcció: Ramon Ruiz, Oficina Tècnica d’Estratègies per al Desenvolupament Econòmic. Àrea de Desenvolupament Econòmic i Ocupació. Diputació de Barcelona. Autors: Andreu Ulied, Mcrit, SL Jordi Boixader i Maria Xalabarder, Oficina Tècnica d’Estratègies per al Desenvolupament Econòmic. Àrea de Desenvolupament Econòmic i Ocupació. Diputació de Barcelona. Amb la col·laboració de: Josep M. Canals, Diputació de Barcelona; Patrícia Giménez, Observatori del Litoral, Consorci El Far; Oriol Estela, Diputació de Barcelona; Oriol Mestre, Pla Estratègic Vallès Avança; Xavier Muñoz, Observatori Econòmic i Social i de la Sostenibilitat de Terrassa; Encarna Perán, Diputació de Barcelona. © Diputació de Barcelona Març, 2012 Maquetació i producció: Direcció de Comunicació de la Diputació de Barcelona Dipòsit legal B. 16536-2012

3

Índex

1. Introducció

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2. La informació i el coneixement en la planificació pública. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5

6

L’evolució dels instruments per a la presa de decisions . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6 L’aportació dels observatoris de desenvolupament econòmic local . . . . . . . . . . . . . . . . 7 3. Què és la diagnosi territorial? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10 De les dades a l’acció . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10 El què. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11 El per què . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12 El quan . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 4. La diagnosi en els plans estratègics: oportunitats de millora . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16 5. Criteris per a la redacció de la diagnosi territorial. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18 Incorporar els actors per arribar al consens . Explorar els prejudicis existents . Observar a l’escala territorial i temporal adequada . Analitzar internament i externament el territori. Identificar les qüestions crítiques. Internalitzar l’aprenentatge i retroalimentant el procés . Comparar-nos amb casos de referència . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Emprar eines avançades d’anàlisi, gestió i comunicació . 6. Caixa d’eines i mètodes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28 Anàlisi DAFO. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30 Anàlisi de factors de desenvolupament. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30 Anàlisi de models de desenvolupament . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31 Anàlisi clúster . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32

Índex 4

Anàlisi shift-share. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33 Anàlisi de les economies d’aglomeració

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

34

7. Sistemes de suport a la planificació

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

37

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

38

Sistemes d’informació

Models de previsió . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39 Models d’avaluació . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41 8. Conclusions: decàleg d’idees

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

43

Més informació i referències. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44 Annex: Enquesta sobre la gestió de la informació: plans i observatoris estratègics . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46

5

1. Introducció

La planificació estratègica és un instrument d’intervenció territorial basat en la participació i la concertació publicoprivada que permet formular visions compartides de futur i les accions o projectes per assolir l’escenari desitjat i possible. Suposa una resposta reflexionada, consensuada i eficient als reptes de cada lloc; una aposta referida a les qüestions clau de futur i a les grans opcions de desenvolupament del territori. Els plans estratègics apliquen una metodologia en fases que sistematitza i enriqueix el procés de presa de decisions. Habitualment, les fases són: organització, diagnosi, prognosi, implementació i avaluació. El present document se centra en la segona fase, la diagnosi territorial i, més àmpliament, l’anàlisi i la diagnosi com a suport a les decisions estratègiques que s’han de prendre posteriorment. En l’àmbit de les polítiques públiques, les decisions tècniques i polítiques han de fonamentar-se en anàlisis reflexives que aportin coneixement de causa i facilitin un consens raonat, més enllà de l’adhesió impulsiva a un projecte o a un líder carismàtic. Sense un coneixement suficient de la situació de partida i de les tendències probables de futur, els actors tendeixen a seguir interessos exclusivament individuals, basats en opinions preconcebudes, i resulta difícil definir objectius compartits a mitjà i llarg termini. Així, la reflexió estratègica, el que anomenem diagnosi, ha de servir sobretot per passar dels prejudicis als judicis, i afavorir l’adquisició de marcs mentals i conceptuals que sent més objectius poden ser més fàcilment compartits, constituint visions de consens. El document que teniu a les mans és una guia bàsica que subratlla la importància de fer una bona diagnosi territorial i aporta pautes per orientar la seva redacció en el marc de la planificació estratègica. Tanmateix, més enllà de promoure bons exercicis puntuals, la guia planteja la necessària sistematització de la pràctica d’anàlisi i diagnosi territorial per mitjà d’eines avançades i dispositius dinàmics –com els observatoris de desenvolupament econòmic– per esdevenir un veritable suport a la presa de decisions de les estratègies i polítiques públiques. La guia s’emmarca dins les activitats de la Xarxa de Processos Estratègics Locals (XPEL), un espai de generació de coneixement i intercanvi d’experiències dels plans estratègics de la província de Barcelona.

6

2. La informació i el coneixement en la planificació pública

L’evolució dels instruments per a la presa de decisions L’exercici públic de governar i administrar, prendre decisions, definir polítiques públiques i planificar ciutats o territoris, sempre ha demanat, en major o menor mesura, informació suficient i actualitzada sobre l’objecte de govern. Els instruments i els mètodes per proveir d’aquesta informació i generar coneixement útil han anat evolucionant al llarg de la història. Des de les estadístiques i registres oficials, passant per les bases cartogràfiques o els centres de documentació, fins a l’actualitat, on abunden els sistemes d’informació i models sofisticats de previsió i avaluació, que es descriuen en el darrer capítol d’aquesta guia. En l’època moderna, l’evolució d’aquests instruments ha estat marcada pel ràpid desenvolupament de les tecnologies de la informació i la comunicació, per la major complexitat de les demandes socials, pels nous reptes de competitivitat internacionals i per l’emergència de nous actors i noves escales de govern i gestió amb capacitat d’intervenció. Després de la Segona Guerra Mundial, però sobretot a l’inici dels anys seixanta i setanta, l’anàlisi de les dinàmiques demogràfiques, urbanes, socials i econòmiques d’un territori, tenia un caràcter tecnocràtic dominant. Només determinats col·lectius professionals experts, (arquitectes, enginyers, etc.) tenien capacitat d’utilitzar les eines i d’interpretar els seus resultats, aplicant solucions objectives i tècnicament irreprovable en els plans i programes d’actuació. Eren temps del regional planning, dels plans de desenvolupament com els plans quinquennals soviètics, o els grans plans d’ordenació metropolitana. La manca de resultats efectius per fer front a la crisi econòmica de finals dels anys setanta va provocar un cert descrèdit de la planificació pública, especialment a Anglaterra i els Estats Units i, en menor mesura, també a la resta d’Europa. Va començar llavors una certa deslegitimació de la racionalitat i de les visions ingènues i optimistes que havien confiat en el coneixement dels tècnics per definir i dur a terme les estratègies òptimes per al progrés d’un determinat territori. Fins i tot avui, encara, el concepte de progrés social o econòmic està en qüestió i requereix de consensos socials i polítics que no poden resoldre’s naturalment des de la racionalitat tècnica o la burocràcia. És en aquests moments quan comença a emergir la planificació estratègica com un exercici d’intervenció territorial i governança, obert a la concertació entre les institucions públiques i els agents socials i econòmics; un procés radicalment diferent del que

La informació i el coneixement en la planificació pública 7

havien estat els plans urbanístics i territorials. Els plans estratègics no volen ser omnicomprensius ni definir estratègies òptimes, sinó arribar a visions compartides i satisfactòries per actuar. En relació amb aquesta evolució en les formes d’actuació pública i com a suport a aquestes, els sistemes d’informació dels anys vuitanta i, especialment a partir dels noranta, adquireixen un caràcter més participatiu i obert. En aquest període, marcat per la recessió econòmica i l’atur, es creen els primers observatoris a la província de Barcelona, com a dispositius permanents depenents de les entitats locals, per proveir d’informació continuada i facilitar la presa de decisions dels governs locals. Operen amb sistemes amigables sobre ordinadors, pensats com a eines de comunicació, discussió i negociació entre actors i decisors, oferint la seva informació i coneixement a través d’Internet. L’anàlisi i el seguiment de les dinàmiques territorials requereix d’eines capaces d’integrar tant els signes vitals del territori, com d’avaluar en quina mesura ens apropem o distanciem de l’escenari desitjat, aportant eines d’intel·ligència governamental a la gestió i la planificació pública. En aquest sentit, el repte avui és doble: d’una banda emprar models científics avançats però alhora amigables i interactius, creant eines d’aprenentatge i comunicació al servei de planificadors, polítics i ciutadans. I, de l’altra, millorar la cooperació interadministrativa, la transversalitat dels dispositius i el treball en xarxa de les entitats públiques, tot facilitant l’intercanvi d’informació i la transparència.

L’aportació dels observatoris de desenvolupament econòmic local Els observatoris de desenvolupament econòmic local són dispositius al si de les corporacions locals que recopilen, organitzen, generen i difonen informació territorial de forma continuada al servei dels decisors, amb l’objectiu d’impulsar el desenvolupament econòmic local. Elaboren productes per augmentar el coneixement que els agents tenen sobre l’activitat econòmica per millorar la planificació i gestió de les polítiques públiques. Les principals tasques que desenvolupen són: • Recollir, processar, analitzar i interpretar la informació socioeconòmica rellevant • Elaborar diagnosis sobre la situació socioeconòmica • Difondre la informació en productes entenedors • Promoure el seguiment i l’avaluació de polítiques públiques El naixement dels primers observatoris es produeix en els anys noranta a la província de Barcelona en un context de crisi econòmica, com una resposta a la necessitat dels governs locals de disposar d’informació precisa, desagregada i actualitzada sobre la problemàtica de l’atur. Es creaven així els primers observatoris del mercat de treball a ajuntaments com Sabadell, Terrassa i l’Hospitalet. Amb els anys, es van estendre per tota la província i van anar ampliant el ventall d’àmbits d’anàlisi i la seva cartera de

La informació i el coneixement en la planificació pública 8

productes i serveis. Des de fa una dècada, més enllà de l’estudi dels temes tradicionals (vinculats al mercat de treball, el teixit productiu, l’activitat econòmica i l’emprenedoria), n’han inclòs altres àmbits que també incideixen en el model territorial, com l’urbanisme, la mobilitat, el medi ambient, o la cohesió social i la qualitat de vida. Avui, els 24 observatoris de la província (13 d’àmbit municipal i 11 d’àmbit supramunicipal), integren, en major o menor mesura, les dimensions estratègica, prospectiva i territorial en els objectius específics d’anàlisi i diagnosi, suport a la planificació i a la gestió estratègica, avaluació de polítiques públiques, debat i participació i comunicació i difusió. Funcionalment, integren recursos i sistemes d’informació territorial, coneixement i comuni­cació sobre el desenvolupament econòmic local, i organitzen activitats de discus­sió i reflexió estratègica. Organitzativament, estan integrats en la Xarxa d’Ob­ serva­toris del Desenvolupament Econòmic Local1 impulsada per l’Àrea de Desen­­­vo­ lupa­ment Econòmic de la Diputació de Barcelona. En conjunt, la seva aportació ha permès millorar el coneixement territorial local i, en conseqüència, fer més eficients i ajustades les polítiques de desenvolupament local que s’han aplicat. Els observatoris que anomenem de desenvolupament econòmic local, per la seva tradició i recorregut, figuren entre els més destacats a casa nostra. Però cal tenir present que al llarg d’aquests anys han aparegut altres observatoris centrats en els principals àmbits de preocupació dels governs locals: immigració, polítiques socials, sostenibilitat, cultura, etc. Així mateix, des dels diversos nivells de govern també s’ha utilitzat àmpliament aquesta figura, no solament allí on existien competències sinó allí on era necessari seguir una realitat social que canviava ràpidament i passava a ser objecte d’anàlisi des de les polítiques públiques. El mapa actual es caracteritza per la riquesa, però també per la dispersió. En aquest sentit, el repte és augmentar el coneixement mutu i avançar cap a la coordinació i cooperació funcional bastint una xarxa multinivell i multisectorial d’observació: complexa, com ho és la realitat social, i eficient, com exigeixen les polítiques públiques d’avui.

1 Podeu veure més informació de la XODEL a www.diba.cat/promoeco/xodel/.

La informació i el coneixement en la planificació pública 9

Les principals tasques que realitzen es desglossen en la taula següent: Anàlisi i diagnosi

• Recull de dades, anuaris i catàlegs de recursos i serveis del territori • Selecció de notícies d’interès • Mantenir un centre de documentació de plans i projectes d’interès per al territori, d’estudis i informes • Recollir i processar informació quantitativa i qualitativa rellevant (entrevistes a actors clau, enquestes d’opinió, etc.) • Realitzar informes de conjuntura • Realitzar diagnosis estratègiques territorials integrals o sectorials • Mantenir indicadors temàtics de síntesi estratègics i periòdics (carta de navegació) • Mapar

Suport a la planificació i a la gestió estratègica

• Identificar, seguir i actualitzar els projectes estratègics territorials (mapa de projectes) • Realitzar i aplicar models i mètodes de previsió de tendències (demogràfiques, econòmiques, residencials, mobilitat, consum i recursos ambientals, etc.) • Realitzar anàlisis prospectives

Avaluació de polítiques públiques

• Avaluar impacte de programes i projectes • Dissenyar mapes de recursos de serveis i accions implementades • Analitzar la correspondència entre objectius i polítiques públiques • Evidenciar mancances i proposar alternatives d’actuació

Debat i participació

• Identificar els agents clau (mapa d’actors) • Realitzar entrevistes i enquestes als actors clau • Impulsar el debat estratègic entre els agents del territori • Participar activament en els pactes territorials i agències de desenvolupament local, així com altres instàncies de concertació i decisió

Comunicació i difusió

• Mantenir un directori de contactes • Mantenir un espai web de difusió dels productes i recursos • Atendre consultes d’informació • Elaborar un butlletí mensual d’activitats i informació d’interès • Fer publicacions periòdiques tant en paper com en format digital • Organitzar i coordinar xarxes/tallers de debat estables (presencials i/o virtuals) • Elaborar un Pla de comunicació

Font: Elaboració OTEDE. Diputació de Barcelona

10

3. Què és la diagnosi territorial?

De les dades a l’acció En el procés de presa de decisions públiques es mobilitzen un conjunt encadenat d’objectes i recursos que intervenen en la construcció seqüencial i incremental que va des de l’observació d’una dada concreta, per exemple, el nombre d’aturats, fins a l’actuació, per exemple, l’impuls d’un programa d’intermediació laboral en un municipi concret. Malgrat que a vegades apareixen com a sinònims, en realitat no signifiquen el mateix: Les dades són observacions simples, resultat d’una mesura o registre, que es visualitzen en una estructura simple quantitativa (un nombre) o qualitativa (un nom). Són la matèria primera en els processos de generació d’informació i coneixement. La informació és un conjunt organitzat de dades, processades, organitzades, classificades o sistematitzades de manera que poden transmetre’s o utilitzar-se com a input de les activitats de coneixement. Perquè mantingui la seva utilitat, ha de ser emmagatzemada i actualitzada, funció aquesta que assumeixen típicament els sistemes d’informació. L’origen determina si es tracta d’informació primària (generada ex novo amb mètodes ajustats a les necessitats del projecte), o secundària (registres administratius o estadística oficial); mentre que la procedència determina si és endògena o exògena a l’entitat que la utilitza. En l’actual societat de la informació, són moltes les entitats públiques i privades que generen informació primària útil per a l’anàlisi territorial. Aquesta dispersió pot ser una oportunitat si es procedeix de forma pautada en l’anàlisi, seleccionant una o altra font en funció de l’objectiu de l’estudi, l’àmbit territorial i escala, la qualitat i desagregació de les dades, la continuïtat de les sèries existents i la seva actualització; preveient, així mateix, els possibles errors, duplicitats i, sobretot, la seva accessibilitat. En tot cas, aquesta selecció constitueix el primer component expert aplicat a la diagnosi. El coneixement és la informació digerida, interpretada en un determinat context, que li dóna significat i permet establir relacions entre idees, construir models i prendre decisions. El coneixement és producte de la informació, les habilitats i l’experiència. L’adquisició continuada de coneixements i l’habilitat desenvolupada per utilitzar-los adientment, així com la identificació de quina informació ens ha portat els coneixements més útils formaran part de la cultura de la informació.

Què és la diagnosi territorial? 11

Per exemple, a partir de la informació disponible es poden definir «indicadors» com a unitats de mesura, de resum, de preferència estadística o d’avaluació. Es refereixen a la quantitat, qualitat o magnitud d’un conjunt de paràmetres socials o operatius segons si s’apliquen a l’anàlisi socioeconòmica o al seguiment d’un programa o projecte. Existeixen indicadors simples, construïts a partir de l’aïllament de determinades dades significatives, o complexos, per mitjà del càlcul d’índexs matemàtics. La presa de decisions és l’etapa final d’un procés d’informació amb èxit, després de trobar les dades i organitzar la informació. La decisió, en particular les decisions polítiques concretades en plans i programes d’actuació, és ontològicament diferent a la informació o el coneixement: requereix incorporar objectius, propòsits i valors al coneixement generat. Parteix de la identificació col·lectiva d’allò que en un context socioeconòmic i cultural determinat es pot considerar un problema, una necessitat o una oportunitat de millora.

Polítiques

Coneixement Informació Dades

Problemes, necessitats, oportunitats

Font: Elaboració OTEDE a partir de Davenport i Prusak (1999)

El què L’acció de diagnosticar és, en medicina, l’acte de reconèixer una malaltia mitjançant l’observació dels seus símptomes, sempre que sigui possible a través de mesures objectives. Anàlogament, la diagnosi és un exercici d’anàlisi, interpretació i comprensió d’una problemàtica concreta. En enginyeria, la diagnosi d’un procés o d’un artefacte o mecanisme que no funciona de la forma com estava inicialment dissenyat, segueix un protocol semblant al de la medicina, que de fet podria extrapolar-se a moltes altres activitats orientades a la identificació i solució de problemes. En el marc de la planificació estratègica territorial, la diagnosi constitueix un fonament bàsic del procés, que ha de permetre obtenir una comprensió orientada a l’acció i

Què és la diagnosi territorial? 12

construir les síntesis prospectives sobre les quals es basa la presa de decisions. Dit en altres paraules, la diagnosi del present ajuda a prendre decisions racionals, informades i legitimades sobre el futur. Però la diagnosi territorial té un nivell de complexitat superior als exemples abans esmentats perquè inclou, a més de l’estudi del capital físic d’un territori, les dinàmiques econòmiques i socioculturals que hi intervenen. Aquesta ha de garantir el reconeixement i concreció dels problemes així com desvetllar les potencialitats latents, tot facilitant la generació de vocacions territorials. L’etapa de diagnosi se situa a l’inici del pla estratègic i integra, relaciona i interpreta el conjunt de dades, fets i opinions, sovint parcials, que es refereixen a un entorn geogràfic concret. L’anàlisi es realitza a partir de la combinació dels elements interns i dels que hi influeixen externament, creant una determinada imatge actual del territori i les seves tendències de futur.

La diagnosi estratègica és una síntesi d’informació i procés d’interpretació que analitza les debilitats i les fortaleses, les amenaces i les oportunitats futures d’un determinat territori.

A la pràctica cal, d’una banda, integrar informació dispersa de base científica i percepcions dels actors clau per mitjà de processos de participació oberts. I, de l’altra, generar nou coneixement a partir de la interpretació consensuada d’aquesta informació per part dels mateixos actors. A tall d’exemplificació, podríem dir que els agents han de creure en la diagnosi del territori, com ho fa el pacient amb la diagnosi del metge, com a punt de partida per a l’inici del tractament. L’objectiu ha de ser compartir fins allí on sigui possible una imatge comuna de present deconstruint els prejudicis o les imatges preconcebudes per ser capaços de formular una visió compartida de futur. En definitiva, la diagnosi consisteix a respondre les preguntes següents: com és el territori?, quina evolució ha seguit fins ara?, quina evolució és previsible a mitjà i llarg termini?, quins són els factors determinants en el seu desenvolupament econòmic i social?, quina percepció en tenen els diferents actors que hi intervenen?, quines expectatives de futur tenen els actors?, quins problemes, fortaleses, amenaces i oportunitats presenta?

El per què El nostre benestar present i futur, i més en general la satisfacció dels nostres objectius, depèn de la capacitat d’anticipar els esdeveniments del món que ens envolta i actuar, de prendre decisions en conseqüència. Un pla estratègic esdevé una gran oportunitat d’aprenentatge col·lectiu, de millora dels mecanismes d’interrelació entre ciutadans i Administració pública, i també de moder-

Què és la diagnosi territorial? 13

nització d’una Administració que assumeix que no ho sap tot, i que no és l’únic agent impulsor de canvis socials i econòmics. La necessitat de dur a terme processos de comunicació i de participació efectius ha de venir determinada no només per una qüestió de màrqueting institucional o territorial, sinó sobretot pel fet que el coneixement es troba cada vegada més distribuït entre molts actors diferents, i per tant resulta indispensable establir processos eficients de comunicació entre tots ells per tal d’integrar aquest coneixement dispers i posar-lo al servei de l’anàlisi estratègica. Per això la planificació estratègica ha d’anar més enllà d’un exercici de participació ciutadana o institucional, o de promoció o visualització d’una institució o d’un territori. Ha de ser un exercici de participació amb coneixement de causa que condueixi a visions compartides i estratègies viables. La diagnosi territorial és un exercici que mobilitza el coneixement expert i facilita la participació informada dels agents. El pla, ha d’implicar múltiples agents amb interessos diversos per adoptar una visió global compartida de present i de futur. És un exercici complex tant en la formulació com en la visualització dels resultats. D’aquí, doncs, la importància de formular adequadament les interpretacions de la realitat, els problemes i les solucions per mitjà de l’anàlisi de dades, fets i opinions. Aspectes, tots ells, en els quals la gestió de la informació i la creació de nou coneixement resulten crucials: l’ús d’eines adequades i capacitació per interpretar-la millorarà, òbviament, els resultats. En síntesi, la diagnosi territorial fa una contribució decisiva per: • Entendre les dinàmiques territorials i definir les qüestions clau sobre les quals cal actuar. • Anticipar-se als esdeveniments utilitzant escales temporals àmplies. • Construir un relat i un marc mental compartit. • Definir escenaris de futur. • Proposar alternatives d’acció.

El quan En la gestió de les administracions s’observa una tensió entre les inèrcies diàries marcades per la urgència o necessitat en el curt termini i l’absència de previsió i planificació a mitjà i llarg termini. Els governs locals es mouen en uns marcs relativament inestables i canviants. En aquest context, l’ordenació de processos, l’adquisició de rutines o el desenvolupament de mètodes de treball ha de servir per a una presa de decisions més racional i transparent, amb major coneixement de causa. La diagnosi esdevé, en aquest context, un exercici irrenunciable.



Què és la diagnosi territorial? 14

Fase d’anàlisi i diagnosi en el procés d’un pla estratègic

Organització del pla Motivacions

Anàlisi territorial Identificació de temes crítics

Prospectiva Visió estratègica

Anàlisi i diagnosi Com som? Com estem? Cap a on anem?

Línies estratègiques

Avaluació i seguiment

Pla d’acció

Formulació Com volem ser? Com ho hem de fer?

Implementació Anem bé?

Comunicació, treball de gabinet, participació, coordinació, etc.

Font: Elaboració OTEDE. Diputació de Barcelona

En un pla estratègic, la diagnosi territorial ha de començar a gestar-se des de la primera fase, i vinculada a l’observació del territori no hauria d’interrompre’s acabat el pla estratègic. L’equip impulsor del pla parteix d’unes motivacions precises que hauria de poder explicitar; aquestes li permetran delimitar l’àmbit de treball en funció dels temes de preocupació o dels reptes que es volen afrontar durant el procés. Les tasques de redacció del pla s’inicien amb el recull de materials preparatoris com informes, notícies de premsa i documents d’interès passats i actuals, així com material estadístic, gràfic i cartogràfic disponible. Posteriorment es definiran els eixos estratègics en els quals se centrarà el pla i els grups de treball que caldrà crear. Les tasques d’organització i comunicació són contínues al llarg de tot el procés a càrrec de l’oficina tècnica, que ha d’alimentar (àdhuc retroalimentar) els documents que es vagin generant en funció dels resultats de cada fase. Per la seva banda, la participació presenta moments de major i menor obertura en funció de la fase del pla. A partir del recull de dades (quantitatives o qualitatives), fets i opinions i la selecció de les qüestions clau que s’abordaran durant el procés de participació es redacta la diagnosi territorial. En darrera instància, la diagnosi és la fase del pla en la qual es defineixen els problemes essencials que es volen afrontar i condiciona, a més, l’elecció de les estratègies. Es tracta per tant d’un element que se situa en la base de la planificació: inventaria els reptes i identifica els punts clau que han de ser incorporats a l’estratègia. Com dèiem abans, la diagnosi no pot ser un esforç esporàdic. Una característica de la planificació estratègica és la seva revisió i actualització permanent que adquireix un caràcter circular. La lògica estratègica cerca una connexió entre les diverses fases.

Què és la diagnosi territorial? 15

L’observació continuada no deriva solament de la voluntat d’afrontar una realitat canviant, sinó que sobretot és necessària perquè afavoreix el procés d’aprenentatge en el si de les organitzacions.

Definició del problema

Avaluació de resultats

Prioritats i objectius

Ajust de polítiques

Anàlisi de solucions

Opcions de política

Evaluació ex-post

Procés deliberatiu

Polítiques implementades

Implementació

Decisió política

Programes

Planificació

Font: Sistema de planificació holandès, Van der Loop, Govern d’Holanda (2001)

L’anàlisi territorial ha de ser una tasca continuada, sistemàtica i internalitzada per l’organització promotora. La gestió estratègica fa referència precisament a la incorporació del pensament i les metodologies estratègiques en el govern de les ciutats i els territoris. El pla estratègic esdevé des d’aquest punt de vista l’inici de la governança. No és per tant un resultat tancat sinó un procés obert orientat a millorar la intel·ligència i densitat relacional del territori. És en aquest sentit que la cooperació entre plans i observatoris esdevé clau. La institucionalització del pla estratègic en una oficina de seguiment o observatori sembla un camí lògic en la gestió del procés. De la mateixa manera, en aquells territoris on ja existeix un observatori de desenvolupament, aquest ha d’assumir la realització de la diagnosi territorial i la tasca de seguiment de les actuacions.

16

4. La diagnosi en els plans estratègics: oportunitats de millora

En el marc de les activitats de l’XPEL, els tècnics i responsables dels plans estratègics i els observatoris de la província de Barcelona van respondre una enquesta sobre les activitats d’informació i coneixement estratègic territorial (vegeu l’annex). Els resultats són indicatius de les oportunitats de col·laboració continuada entre uns i altres i dels reptes encara pendents, així com del necessari equilibri en l’ús d’informació quantitativa i qualitativa o la incorporació de la dimensió territorial en l’anàlisi i la diagnosi, a més de l’inexcusable ús d’eines avançades de gestió de la informació per a realitzar les seves tasques. • Avui, existeixen dispositius diversos que tenen entre els seus objectius el seguiment de les dinàmiques territorials i donar suport a la definició d’intervencions. Entre els més destacats figuren els plans estratègics i els observatoris. Existeix un gran potencial desaprofitat de col·laboració generant sinèrgies i complementarietats a través del treball en xarxa. • En el pla concret de les pràctiques, s’identifiquen una sèrie d’àmbits que en el futur veuran incrementada la seva importància. En primer lloc, l’estudi de la imatge exterior del territori: com ens veuen els altres?, per què? El posicionament, la identificació amb els valors del territori o la projecció global de les singularitats locals són qüestions que s’han incorporat definitivament a la gestió. • La identificació dels actors clau del territori (institucionals, empresarials, socials...) i establir contactes permanents i freqüents amb els més importants millora clarament el rendiment dels dispositius. Conèixer les seves preocupacions i expectatives és un element valuós alhora d’implicar-los en l’impuls de projectes estratègics. • S’observa una tendència a considerar la informació quantitativa més important que la qualitativa, la qual cosa es reflecteix en les tècniques i els instruments de generació d’informació que s’empren per a l’anàlisi de les dinàmiques socioeconòmiques, com l’ús de registres administratius i estadístiques. Malgrat que ocupen un lloc creixent l’ús d’enquestes de percepció, d’entrevistes en profunditat, etc. és menys freqüent, de manera que es pensa que aquest és un espai d’oportunitat. • L’anàlisi cost-benefici, la georeferenciació d’informació i el seguiment i comparació amb territoris de referència són tres qüestions que, clarament, augmenten el valor dels observatoris i les oficines tècniques dels plans. • La transversalitat interna i externa de les organitzacions i l’obertura de dades obre múltiples possibilitats per a l’obtenció de dades i generació d’informació. Aquesta és una estratègia interessant degut al cost d’accés a determinades fonts.

La diagnosi en els plans estratègics: oportunitats de millora 17

• El vincle dels dispositius amb els decisors polítics es considera fonamental. La influència dels observatoris i els plans es pot mesurar pel gruix d’aquesta relació. Sigui com sigui, aquesta no és una qüestió que pugui abordar-se d’una manera lineal sinó que són diverses les palanques que cal mobilitzar. Es pensa que és fonamental disposar i mantenir una agenda d’actors i contactes estratègics i comunicar i difondre la informació estratègica de manera continuada. En definitiva, s’evidencia que els observatoris i els plans estratègics han d’operar cada vegada més en la lògica de les xarxes. El reconeixement d’interessos, la gestió relacional, l’enfortiment de la confiança, la transversalitat, la proactivitat i la innovació figuren entre els criteris bàsics de treball futur. Els observatoris i els plans, com a dispositius intermedis, han demostrat la seva importància a l’hora de millorar l’organització social, enfortint el capital local que resideix en els agents i les relacions entre ells. 

18

5. Criteris per a la redacció de la diagnosi territorial

La proliferació d’estudis, reflexions i plans, tant de caràcter integral com sectorial amb diverses perspectives temporals, ha produït una certa banalització de les diagnosis territorials. Al costat de treballs valuosos, trobem pràctiques parcials i incompletes, allunyades en tot cas dels objectius i resultats que es pretenen amb aquest exercici. Tenint en compte aquests antecedents, és oportú començar per recordar tres errors freqüents que cal evitar en l’elaboració d’una diagnosi territorial: • No és un simple recull de dades, per bé que requereix òbviament estar sustentada en dades fiables i actualitzades per a la qual cosa cal recórrer a les millors fonts d’informació disponibles i a sèries temporals adequades, així com a bases cartogràfiques. • No és fer una anàlisi enciclopèdica de la realitat. No tota la informació té el mateix nivell de rellevància, ni tota la informació és útil. Tot altrament, la diagnosi ha de ser una anàlisi intencionada que s’ha de reflectir en la selecció de temes, la redacció de titulars, etc. En definitiva diagnosticar significa explicitar les qüestions clau del territori. • No és estàtica. No cerquem fer una fotografia, captar un instant del territori. Al contrari, cal detectar i entendre les tendències, la lògica de les dinàmiques i els patrons. El temps és una variable que cal copsar i incorporar en els exercicis de planificació estratègica situant-nos en horitzons temporals llargs. La realitat és altament complexa. Per això es busca incorporar elements de racionalitat científica en la planificació, fent concurrents les visions dels agents actuants. L’anàlisi ha de ser abordada amb rigor, de manera ordenada i amb equips multidisciplinaris, sumant experiència i coneixement en diferents camps orientats a una mateixa finalitat. A la pràctica, pot resultar útil procedir de forma sectorial sense perdre la visió de conjunt. Descompondre la realitat en subsistemes com el social, el cultural, l’econòmic, el territorial i l’ambiental, tot estimulant la participació en comissions específiques d’experts o interessats en els diferents àmbits.



Criteris per a la redacció de la diagnosi territorial 19

Realitat social

Realitat econòmica

Realitat física

Diagnosi

Desvelar potencialitats, oportunitats, vocacions de futur del territori Establir requisits de millora, competitivitat, sostenibilitat, qualitat de vida

Font: Elaboració OTEDE. Diputació de Barcelona

En síntesi, la diagnosi territorial ha de: • Integrar informació rellevant sobre estudis, plans, programes i projectes que afecten el territori de referència. • Reconèixer i fer seguiment de les dinàmiques amb incidència local: econòmiques, socials i territorials. • Propiciar processos de decisió participatius i amb coneixement de causa. • Permetre ajustar percepcions contràries entre els actors i marcs mentals del que som i del que podem ser. • Identificar l’arrel dels problemes i la llavor de les solucions. • Avaluar la idoneïtat de les actuacions públiques. A continuació, destaquem un seguit de pautes bàsiques per orientar la redacció d’una diagnosi territorial en el marc d’un procés de planificació estratègica.

Incorporar els actors per arribar al consens La diagnosi no és neutra ni unívoca. Implica el reconeixement dels actors clau, en el sentit d’identificar-los, fer-los partícips i autors de la iniciativa. En aquest sentit la gestió de la informació resulta crucial. D’altra banda, és molt important tenir en compte que la clau del procés es troba en la interpretació que es faci de la informació, ja que segons quina sigui (o qui la faci) se’n

Criteris per a la redacció de la diagnosi territorial 20

poden derivar diagnòstics diferents i, per tant, conduir a solucions dispars. Diagnòstics diferents condueixen a solucions diferents. El que cercarem és definir un problema de manera compartida, com una condició necessària per arribar al consens en les solucions. Els agents es mouen per expectatives i, per tant, aquestes condicionen fortament el funcionament dels sistemes econòmics i territorials. El repte del pla és, doncs, gestionar les expectatives i fer-les confluir. En relació amb aquest consens cal remarcar que en un procés racional de presa de decisió en política sovint tractem d’obtenir el BATNA (Best Alternative Towards a Negotiated Agreement). És a dir, en absència de líders carismàtics en situacions de crisi, les solucions ideals que no poden acceptar-se per consens no són vàlides.

Explorar els prejudicis existents Els prejudicis són indicis o opinions preconcebudes, actituds no raonades que es manifesten en formes d’antipatia o simpatia cap a determinades idees, però també envers a individus i grups, o territoris. Les comunitats locals estan plenes de prejudicis que formen part de la vida normal de ciutats i pobles. Com a expressió de les relacions socials les percepcions subjectives i els prejudicis han de ser tinguts en compte en l’elaboració d’un pla estratègic territorial. La seva incorporació ha de ser en un primer moment un reconeixement a l’imaginari que condiciona la visió de la realitat dels diversos grups socials. És necessari entendre també les visions externes, la imatge percebuda de la ciutat o la regió des de fora. Tanmateix l’objectiu és contrastar-los: desfer els tòpics que no s’ajusten a la realitat. Atès la velocitat dels canvis de la realitat, és comprensible que les nostres visions difícilment puguin modificar-se amb la mateixa velocitat, i que sovint tinguem intuïcions que no s’ajustin a la realitat. Al final, l’anàlisi ha de servir per passar dels prejudicis als judicis i afavorir l’adquisició de marcs mentals i conceptuals que serveixin per al consens.

Observar a l’escala territorial i temporal adequada L’escala és la posició a partir de la qual observem la realitat; tindrem més detall com més propers ens hi situem i més abast i comprensió com més lluny. L’elecció d’una escala condiciona quantitativament però també qualitativament la interpretació de les variables. En canviar d’escala els fenòmens canvien no solament de magnitud sinó també de naturalesa. L’anàlisi de les dinàmiques físiques, econòmiques i socials ha de tenir en compte l’escala o, millor, les diverses escales en què un determinat fenomen és significatiu. D’entrada cal escollir aquella escala en què la variable que estudiem es manifesta en tota la seva amplitud, que ens permeti d’avaluar el seu comportament sistèmic. En se-

Criteris per a la redacció de la diagnosi territorial 21

gon lloc, és necessari atendre la multiescalaritat de molts dels processos que caracteritzen o succeeixen en un territori. Així, per exemple, si volem entendre el funcionament d’un aeroport, observarem els protocols i les operacions terrestres, però també caldrà «ampliar el zoom» per comprendre la importància relativa del nostre aeroport en el sistema de navegació internacional. Sabrem en quines rutes opera i, en funció del territori que abasta, quin potencial desaprofitat pot tenir o, al contrari, quins avantatges competitius presenta. Però la visió escalar no és només relativa a l’espai. El temps condiciona també les nostres valoracions. Pensem per exemple en la diferència d’escales temporals que es produeix entre una persona i un territori. Si busquéssim un símil podríem dir que el territori es transforma molt més lentament que nosaltres mateixos. Els canvis que percebem en la nostra geografia necessiten d’escales àmplies: molt sovint necessitem tota una dècada per copsar l’impacte d’una determinada intervenció territorial. Per exemple, hi ha autors que identifiquen patrons de comportament de l’economia a llarg termini amb grans crisis que se succeeixen en cicles llargs, pràcticament cada quaranta anys. Cal incorporar aquesta visió elàstica sobre el temps passat i sobre el futur en la diagnosi territorial.

Analitzar internament i externament el territori La redacció de la diagnosi territorial requereix d’una aproximació metòdica a la realitat d’estudi. L’anàlisi externa busca identificar els factors incontrolables de l’entorn que constitueixen les amenaces i les oportunitats. La interna identifica els punts forts i febles del territori. El document resultant ha de servir per desfer tòpics no adequats a la realitat i permetre la comparació amb l’entorn immediat i altres territoris semblants. L’anàlisi dóna suport als plantejaments estratègics i és per això que ha de documentar les raons per les quals es consideren rellevants aquests plantejaments, tota vegada que ha de fornir vies alternatives per afrontar els mateixos temes i/o problemes. En aquest cas, es tracta de tenir una panoràmica explicativa de l’ordre de factors que fan funcionar el nostre territori, per després fer un zoom que ens permeti entendre la realitat més propera. Aquest exercici d’aproximació i allunyament de la realitat hauria de ser una pràctica freqüent durant tot el procés d’anàlisi. Per a l’estudi de l’entorn, és útil recórrer a informes de referència i avaluar com les diverses tendències poden influir de manera diferencial en el nostre territori. L’anàlisi externa ha de permetre identificar els condicionants que impacten en l’articulació local tot contextualitzant-los, tant si es tracta de dinàmiques d’origen regional, nacional, europeu o mundial. La globalització ha incentivat la competència de territoris i ciutats, per això, l’anàlisi externa dels plans estratègics sol tenir una dimensió més econòmica orientada a identificar els factors de competitivitat i de valor afegit que ofereix o podria oferir el territori d’estudi i el seu àmbit d’influència potencial.

Criteris per a la redacció de la diagnosi territorial 22

En general, es determinen els factors que afecten la capacitat del medi local per aconseguir els resultats desitjats en el procés de desenvolupament, tot identificant les amenaces, les oportunitats i els temes crítics que afecten una institució o territori. Posteriorment, l’anàlisi interna identifica les fortaleses i debilitats de l’àmbit territorial que impulsa el pla en el moment de fer front al procés de desenvolupament estratègic. Avalua la seva capacitat de resposta davant dels reptes i oportunitats que té plantejats. D’altra banda, una diagnosi interna ha de considerar els programes, les polítiques públiques i els recursos que poden facilitar o impedir la consecució dels resultats desitjats. La integració de les anàlisis en un diagnòstic global haurà de ser acceptada per tots els agents implicats en el procés de planificació estratègica, abans de passar a la fase següent.

Identificar les qüestions crítiques Els temes crítics són aquells elements fonamentals que condicionen l’evolució d’un territori concret i el comportament dels seus actors. Una anàlisi intencionada ha de buscar desvetllar potencialitats, oportunitats i vocacions de futur del territori així com establir requisits de millora, competitivitat i qualitat de vida. La determinació dels temes crítics sol realitzar-se en un treball de gabinet posterior, sempre recollint les aportacions i visions dels agents. En moltes ocasions hi ha temes que formen part de l’agenda del pla des del primer moment, d’altres s’incorporen en l’anàlisi, però sempre han estat justificats per les dades i la informació disponible o generada. Existeixen alguns instruments que ens poden ajudar a identificar les variables clau del territori i les relacions entre elles. El principal és l’anàlisi estructural de variables. Analitza l’estructura de relacions entre les diverses variables (econòmiques, socials i territorials) i permet classificar-les en funció de la seva importància o grau d’arrossegament sobre les altres. Quan parlem de temes crítics hem de parar especialment esment en el grau de control que tenim sobre ells.

Criteris per a la redacció de la diagnosi territorial 23

INFLUÈNCIA

Anàlisi estructural de variables: classificació

Aquelles que poden esdevenir motors o frens però sobre les quals es té poca capacitat d’incidència

Són variables motrius, molt dependents de la resta però també molt influents, per tant les que s’han de pendre com a reptes o objecte de projecte

Variables determinants

Variables clau

Influència mitjana Aquelles que, tot i poder ser importants en un context més ampli, no tenen una influència decisiva

Variables autònomes

Aquelles que no tenen capacitat d’influència, però que es veuran afectades per les altres, per tant, sensibles al context i al canvi

Variables resultat

Dependència mitjana

DEPENDÈNCIA

Font: Elaboració OTEDE a partir de Caja de herramientas de la prospectiva estratègica, Godet (2000)

Internalitzar l’aprenentatge i retroalimentar el procés Més que jutjar l’èxit d’un pla estratègic per la idoneïtat de la visió a què s’ha arribat (que sovint existia ja, d’una forma menys explícita i més ambigua, segurament) o del grau de compliment de les estratègies i projectes proposats (sempre relatiu, en funció de dinàmiques alienes al pla), un indicador pertinent de l’èxit d’una experiència és també el coneixement que s’ha generat i la capacitat de les institucions que hi han participat de capitalitzar-lo, internalitzant-lo i augmentar la seva intel·ligència institucional. Tal com hem avançat existeix una relació bidireccional entre informació, diagnosi i estratègies. Si bé és cert que en els primers plans estratègics s’havia postulat una certa linealitat, avui la complexitat dels processos territorials i de l’acció col·lectiva demanen formes de treball que permetin una relació interactiva entre els tres elements. Aquesta retroalimentació permanent ha de servir per donar respostes més ràpides i eficients als canvis de l’entorn, és en aquest sentit que pot fer més intel·ligents les organitzacions. Cal fomentar la reflexió estratègica des d’una òptica integral, a llarg termini i amb la participació dels agents. En aquest context és imprescindible instaurar un procés continu d’observació territorial.

Criteris per a la redacció de la diagnosi territorial 24

Els plans estratègics, siguin integrals o sectorials, assumeixen elevats costos per a l’obtenció, gestió i anàlisi de la informació, i a vegades no tenen continuïtat en el temps. La necessitat de sistematitzar i integrar el coneixement generat en les diferents parts de l’organització és avui evident. El pla estratègic pot aparèixer com una oportunitat per crear nou coneixement, però sobretot per gestionar millor l’existent i obrir processos d’aprenentatge organitzacional. Arribats a aquest punt, la millora de les competències organitzatives és l’element crític que ha d’acompanyar la gestió estratègica. Organització funcional del pla estratègic Vallès Avança

DIAGNOSI Productes i estudis Escenaris de futur 2013

Mapa d’accions realitzades

ANÀLISI

ESTRATÈGIES

Influència entorn Observació permanent Avaluació

Diàleg social Concertació territorial

Pla estratrègic Vallès Avança 2008-2013

IMPACTE Indicadors realització i resultat

Projectes rellevants

EXECUCIÓ

Plans d’actuació bianuals

Trobades internes (agents socials i regidors)

REFLEXIÓ PLANIFICACIÓ

Acords i compromisos Programació i polítiques

Projectes i accions Resultats Persones, empreses i territori

Seminaris tècnics

Mapa d’accions

Cooperació institucional Sol·licitud i recerca de finançament

ACCIÓ

Model d’intervenció

Plenari

i

Comissió

Executiva

Font: Pla estratègic Vallès Avança, 2010. Consorci per a l’Ocupació i la Promoció Econòmica del Vallès Occidental (2010)

Comparar-nos amb casos de referència La competitivitat del territori té lloc en esquemes cada vegada més complexos de competència i cooperació. En el marc de la gestió estratègica és necessari disposar d’una visió de com estem en relació als altres i conèixer si evolucionem positivament o no. Els casos de referència s’han de seleccionar no solament a través de criteris de

Criteris per a la redacció de la diagnosi territorial 25

similitud: població, posició territorial, estructura econòmica, etc. sinó tenint sobretot en compte quines han estat les estratègies i polítiques que han permès millorar els altres territoris. El benchmarking –procés sistemàtic i continu d’avaluació comparativa– i el benchlearning –l’aprenentatge per comparació– són eines útils per a aquesta tasca. Com també la construcció d’una base de dades per mitjà de fitxes, per sistematitzar la informació i posar-la a disposició del conjunt de l’organització i la ciutadania. Com sempre, es tracta d’anàlisis que cal mantenir vives i que adquireixen valor en períodes temporals llargs.

Emprar eines avançades d’anàlisi, gestió i comunicació Hi ha una gran varietat d’eines i tècniques metodològiques que s’empren per a l’anàlisi i la diagnosi; moltes han estat a bastament assajades en diversos plans estratègics i recollides en la literatura tècnica sobre la matèria per la seva contrastada utilitat. A la pràctica, cal adaptar les tècniques a emprar a les necessitats i idiosincràsia de cada lloc, atès que el context territorial i institucional és específic, i els condicionants de calendari també ho són. Cal no perdre de vista l’objectiu que es vol assolir en cada fase de treball i dissenyar un conjunt d’eines veritablement útils. En tot cas, els reptes metodològics als quals cal atendre durant la redacció de la diagnosi són: • Com crear un marc de participació que afavoreixi la generació d’idees? • Com promoure una visió concurrent entre tots els actors? • Com adoptar les escales adequades en l’anàlisi i la formulació prou precisa d’estratègies? • Quina capacitat d’anticipació i gestió tenen les institucions públiques? • Quines són les capacitats del territori per transformar-se? • Quines són les capacitats de canvi dels teixits socials? L’oficina tècnica encarregada de la redacció del pla és la que assumeix totes les tasques de recopilació selectiva d’informació, redacció de documents preliminars i finals així com d’organitzar i gestionar el procés de participació que nodrirà de contingut el procés. El quadre següent recull de forma esquemàtica alguns exemples d’eines i tècniques que s’empren habitualment, una selecció de les quals es detallen en l’apartat següent.

Criteris per a la redacció de la diagnosi territorial 26

Fase

Treball de gabinet

Organització/ • Base de dades d’institucions i persones a incorporar en el procés Treballs preparatoris • Recull d’informació rellevant (estudis, informes, notícies de premsa, etc.) • Anàlisi de plans aprovats o en curs de redacció Anàlisi

Recull i organització d’informació estratègica: • Bases de dades estadístiques, registrals i cartogràfiques disponibles • Ús o construcció d’un sistema informació geogràfica (SIG) (informació cartogràfica georeferenciada) • Informació gràfica: fotografies, vídeos • Directori d’estudis realitzats per diferents administracions • Directoris de plans, normativa i projectes que afecten el territori • Bibliografia • Recull de premsa • Visió històrica, imaginaris col·lectius, literatura • Estratègies que s’han plantejat des de diferents institucions, i experts, d’una manera més o menys formal Interna: • Explotació de dades socioeconòmiques • Anàlisi comparativa de perfils territorials • Projeccions (demogràfiques, de mobilitat, etc.) • Informes estratègics territorials i sectorials • Anàlisi dels models de desenvolupament • Anàlisi clúster • Matriu d’estratègies d’actors o sociograma • Mapa de projectes estratègics Externa: • Anàlisi de macrotendències • Anàlisi territorial a escala de la dimensió de les dinàmiques • Comparativa amb territoris veïns i en relació a àmbits geogràfics superiors de referència • Benchmarking (anàlisis de casos similars tant dins com fora del país) Síntesi: • Anàlisi PESTEL (anàlisi tendències polítiques, econòmiques, socials, tecnològiques, ecològiques i legals que afecten el territori)

Procés participatiu • Seminaris preparatoris amb l’equip de govern impulsor del pla

• Enquestes d’opinió (sobre diagnosi, tendències) • Mètode Delphi (procés d’interrogació sistemàtica a un grup d’experts sobre la possibilitat que es compleixi una hipòtesi o succeeixi un cert esdeveniment; es fa per mitjà d’un qüestionari que es va modificant en funció de les respostes) • Mètode MICMAC (matriu d’impactes creuats - multiplicació aplicada a una classificació) • Grups de contrastació (taules de debat sectorial amb actors implicats, comissions d’anàlisi) • Seminaris de treball amb experts assessors • Jornades i tallers territorials • Debats amb els promotors d’altres plans

Criteris per a la redacció de la diagnosi territorial 27

Fase

Treball de gabinet

Procés participatiu

• Matriu DAFO (debilitats, amenaces, fortaleses, oportunitats) • Anàlisi Shift-Share (descompon els factors de creixement de l’economia d’un territori) • Anàlisi estructural de variables clau • Elaboració d’escenaris prospectius Elaboració d’objectius: • Elaboració d’hipòtesis i concreció línies de qüestions clau estratègiques • Definició del model territorial i projectes • Taules d’importància i viabilitat: matriu de factibilitat de projectes • Fitxes de viabilitat de projectes Pla d’acció • Anàlisis cost/benefici de projectes i accions • Anàlisi multicriteri d’estratègies, accions i projectes

• Enquestes d’opinió (per la priorització de projectes) • Entrevistes en profunditat a actors clau i decisors (alcaldes, regidors, experts, empresaris, representants públics i civils, etc.) • Grups de contrast (taules de debat sectorial amb actors implicats, comissions d’anàlisi) • Seminaris de treball amb experts assessors • Jornades i tallers territorials

Avaluació i seguiment

• Jornades anuals (sobre temes crítics, projectes, etc.)

• Sistema d’indicadors de seguiment i execució • Protocols d’actuació i programa d’implementació • Informe estratègic anual de seguiment • Seguiment tècnic per projectes • Anàlisi d’impactes

Comunicació, • Pla de comunicació: difusió de resultats per tasca contínua diferents canals: Internet (web, xarxes socials, butlletí electrònic, fòrums), edició de llibres, revistes, fulls de mà, díptics, premsa, televisió, ràdio, etc. Font: Elaboració OTEDE. Diputació de Barcelona

D’altra banda, el coneixement i la comunicació són activitats complementàries. La comunicació té associada, per definició, l’intercanvi d’informació i la possibilitat de generar nou coneixement. Així, una millor comunicació possibilita que es generi més coneixement, i un millor coneixement facilita una comunicació més significativa.

28

6. Caixa d’eines i mètodes

En aquest apartat ens referirem a alguns dels mètodes i tècniques d’anàlisi emprats en la realització de diagnosis estratègiques. Aquests no depenen exclusivament de l’objecte de l’estudi sinó fonamentalment de la perspectiva adoptada, ja que l’adopció d’una perspectiva condiciona allò que trobarem. Mentre que la filosofia és un esforç racional per entendre, o almenys plantejar les preguntes fonamentals sobre la condició humana, el «mètode científic» es basa a observar i analitzar el món atentament, formular teories sobre el seu comportament, i modificar (perfeccionant) les teories quan les seves prediccions es demostren equivocades (o imprecises). El mètode científic pressuposa l’existència de mesures objectives i quantitatives del món real i, a partir de teories generades de forma intuïtiva, construeix i valida experimentalment models matemàtics per preveure les seves evolucions. Com que la planificació estratègica estudia dinàmiques socials i econòmiques en un determinant territori, l’aproximació científica entra més en el camp de les ciències socials, no experimentals, i per tant la informació qualitativa, l’anàlisi dels prejudicis i dels imaginaris presents, esdevé indispensable. La informació quantitativa és sempre insuficient, i per això mateix s’ha de tractar amb molta cura i donar-li la significació que mereix, sense abusar-ne per justificar idees preconcebudes. Els enfocaments quantitatius i qualitatius són complementaris i necessaris per abordar la riquesa i la complexitat de la realitat.

Caixa d’eines i mètodes 29

Principals tècniques d’anàlisi:

Paradigma quantitatiu

Paradigma qualitatiu

Base epistemològica

Positivisme, funcionalisme, interaccionisme simbòlic

Historicisme, fenomenologia

Utilitat

Explicació causal

Interpretació

Èmfasi

Mesura objectiva (dels fets socials, les opinions o les actituds individuals); demostració de la causalitat i la generalització dels resultats de la investigació

L’actor individual: descripció i comprensió interpretativa de la conducta humana, en el propi marc de referència de l’individu o grup social que actua

Recollida d’informació

Estructurada i sistemàtica

Flexible: un procés interactiu continu, marcat pel desenvolupament de la investigació

Anàlisi

Estadística, per quantificar la realitat social, les relacions causals i la seva intensitat

Interpretacional, sociolingüístic i semiològic dels discursos, accions i estructures latents

Dades

No tot és acció social; hi ha vegades en què sí que és possible la mesura de la realitat i, d’altra banda, la mesura ha avançat molt

Recullen el significat i les interpretacions dels actors socials. Pretenen captar la totalitat de l’acció dels actors socials

Relació amb les tècniques en l’àmbit del desenvolupament econòmic local

Verificació i justificacionisme de teories

Construcció generació de teories

• Anàlisi estadística univariant i bivariant

• Entrevista en profunditat

• Regressió

• Mètode Delphi

• Anàlisi multivariant

• Anàlisi de contingut

• Anàlisi factorial

• Històries de vida

• Anàlisi de components principals

• Anàlisi de xarxes socials

• Observació participativa • Grups de discussió

• Anàlisi clúster Font: Elaboració OTEDE a partir de Tècniques d’investigació social, I. Brunet, I. Pastor, A. Belzunegui (2002)

A continuació es recullen un seguit de tècniques d’anàlisi d’ús comú en la redacció de plans estratègics a mode de caixa d’eines.

Caixa d’eines i mètodes 30

Anàlisi DAFO L’anàlisi DAFO consisteix en la construcció d’una matriu que organitza la informació en quatre categories: debilitats (elements negatius interns), amenaces externes, fortaleses (elements positius interns) i oportunitats externes, amb relació a allò que estem analitzant. La matriu DAFO ens permet primerament de tamisar la informació rellevant. I, també, presentar-la en un format adequat que permeti, efectivament, conèixer les variables que afecten allò sobre què volem actuar. Per tant, l’anàlisi DAFO és especialment útil per al disseny d’estratègies. És freqüent que en un pla estratègic s’utilitzi no solament una matriu DAFO general sinó que se’n realitzin per als principals àmbits objecte d’anàlisi. Per altra part, a escala global aquesta metodologia ens permet també avaluar el posicionament d’un territori o sistema a partir de la ponderació o pes de cada un dels elements. Posicionament

Fortaleses

Debilitats

Oportunitats Posició ofensiva forta Posició ofensiva dèbil Reorientació Amenaces Posició defensiva sòlida Posició defensiva dèbil Supervivència Font: Elaboració OTEDE. Diputació de Barcelona

Anàlisi de factors de desenvolupament L’anàlisi dels factors de desenvolupament és una eina provinent de les formulacions més convencionals del desenvolupament local. Estudia de manera ordenada els elements que contribueixen al desenvolupament dels territoris i les ciutats. • Factors bàsics de creixement econòmic: infraestructures, equipaments i sòl industrial. Són els elements de base que serveixen per al funcionament del sistema productiu. • Característiques de l’estructura productiva: mercat de treball i teixit empresarial. • Factors avançats de creixement: tecnologia, capital humà i innovació. Són els factors soft, immaterials i qualitatius del desenvolupament. • Altres factors que incideixen en la qualitat de vida: medi ambient, serveis vinculats al lleure, etc. Aquí es recullen factors que escapen del que és estrictament econòmic però que tenen una notable capacitat explicativa del desenvolupament local. • Accions i polítiques de desenvolupament local i regional. Es tracta dels factors organitzatius relacionats amb els agents, l’acció col·lectiva i la governança del territori.

Caixa d’eines i mètodes 31

L’apartat d’accions i polítiques és menystingut en molts dels plans estratègics. Tanmateix hem de pensar que el desenvolupament local en un món d’elevada incertesa, canvi i complextitat depèn cada vegada més de l’acció col·lectiva i és, segurament, menys tendencial, menys depenent de les trajectòries històriques, del que ho havia estat en el passat.

Anàlisi de models de desenvolupament L’anàlisi de models de desenvolupament s’inspira en les pràctiques empresarials, però el seu objecte d’anàlisi és el sistema territori, el qual es descompon en diversos subsistemes. • Model físic. Habitualment apareixen implicats diferents àmbits d’anàlisi: territorial i urbanístic amb un gran protagonisme del planejament normatiu (plans territorials, plans directors urbanístics, plans d’ordenació urbana i plans derivats). A escala territorial estudiarem especialment els sistemes urbans, les infraestructures i els espais oberts. A escala urbana ens centrarem no solament en els factors morfològics i funcionals sinó també en la seva interacció en aspectes econòmics i socials. • Model econòmic. Combinant les estratègies públiques de desenvolupament econòmic i les estratègies privades o empresarials, Fernández Güell (2006) obté quatre models bàsics per a les economies locals

Desenvolupament endogen

Model tradicional espontani

Model innovador espontani

Avantatges basat en cost

Avantatges basat en la diferenciació

Model tradicional induït

Model innovador induït

Desenvolupament exogen

Font: J.M. Fernández Güell (2006)

Caixa d’eines i mètodes 32

• Model social. Els models socials són especialment difícils d’explicitar. To i així podem utilitzar diferents qüestions clau: qualitat de vida, capital social, riscs, etc. En els diversos apartats s’entén la noció de model com una representació simplificada de la realitat que utilitzem amb finalitats d’interpretació i de valoració dels fenòmens i dels comportaments.

Anàlisi clúster Aquest mètode es basa en Porter (1990). Els clústers geogràfics són concentracions d’empreses i institucions interrelacionades que actuen en una determinada activitat productiva. És una anàlisi útil a escales territorials àmplies en què observem una forta especialització sectorial. L’autor proposa explicar la competitivitat del territori a partir dels anomenats determinants de la competitivitat territorial. • Condicions dels factors. Aquest determinant inclou els factors d’oferta, la dotació del territori quant a recursos humans, físics, de coneixement, de capital i d’infraestructures. Per a una anàlisi acurada és necessari establir jerarquies entre aquests factors, distingir els que són generalitzats i específics, així com valorar el grau d’eficiència i efectivitat amb què s’utilitzen. • Estratègia, estructura i rivalitat empresarial. Es tracta de les condicions vigents en què es creen, organitzen i gestionen les empreses, així com la naturalesa de les relacions domèstiques: competència i cooperació. És a dir, reflecteix les metes que tracten d’assolir les empreses, la motivació dels treballadors, l’estructura empresarial i la rivalitat. • Condicions de la demanda. Es refereix a la seva composició, magnitud i pautes de creixement i mecanismes de transmissió a l’estranger. • Sectors connexos i de suport. Estudia la presència o absència de sectors proveïdors i sectors afins a partir del seu grau de competitivitat. Aquests sectors afins i de suport donen accés ràpid i eficaç als inputs, proporcionen una coordinació continuada, faciliten la innovació i el perfeccionament i indueixen nous sectors. Aquests són els quatre vèrtexs fonamentals de la competitivitat. Tanmateix quan se cerquen els casos d’èxit ens adonem que la casualitat també ha tingut un paper important: determinats esdeveniments externs al mercat i fora del control dels agents creen discontinuïtats que propicien canvis en la posició competitiva i obren processos que es retroalimenten al llarg del temps. Finalment, el sistema es completa amb la presència del govern. No es considera un determinant més ja que el seu paper és precisament el d’influir en el diamant.

Caixa d’eines i mètodes 33

Diamant de Porter

Casualitat

Estratègia, estructura i rivalitat de les empreses

Condicions dels factors

Condicions de demanda

Indústries auxiliars i afins

Casualitat

Font: Michael Porter (1990)

Anàlisi shift-share L’anàlisi shift-share és un mètode usat per explicar l’evolució econòmica d’un determinat àmbit geogràfic a partir de tres components: • Efecte regional o national share, reflecteix la influència de l’àrea de referència en el creixement de l’àrea seleccionada. El seu valor és precisament el de l’àrea de referència, per exemple, el PIB de la regió. • Efecte sectorial o industry mix, explica el percentatge de creixement a causa de l’especialització sectorial del territori. Reflecteix el fet que diferents indústries mostren diferents taxes de creixement de manera que un lloc amb una major proporció d’indústries de ràpid creixement ha de tenir un creixement més ràpid. • Efecte local o regional shift, és la part del creixement del territori que no s’explica pels components regionals i sectorials anteriors, i se suposa que és degut a la idiosincràsia local amb components com les economies d’aglomeració, factors institucionals, etc.

Caixa d’eines i mètodes 34

Per tant, si y és una variable econòmica (producte, valor afegit, ocupació, etc.) tenim que: yij = National share + Industry Mix + Local Competitive Effect La taxa de creixement en el període de 0 a t, per al territori j i la indústria i, que anomenem yij, s’expressa de la forma següent: yij = y +( yi - y) +(yij - yi) on:

Anàlisi de les economies d’aglomeració Els plans estratègics afronten habitualment la definició dels models econòmics a partir, entre d’altres, d’estratègies d’especialització i de diversificació. El seu èxit està molt relacionat amb el potencial de les economies d’aglomeració. En el camp de l’economia regional i urbana es coneix com a principi d’aglomeració la tendència de la població i l’activitat a aglomerar-se en l’espai. L’aglomeració pot produir-se a l’interior de l’empresa. Aleshores parlem d’economies internes a l’empresa precisament perquè existeix un estalvi derivat de la dimensió de l’empresa o planta, de la disponibilitat d’una gamma de productes, de la disminució dels costs de transacció o de l’existència de coneixement intern. Però l’aglomeració pot produir-se també fora de l’empresa, és a dir, en el territori. Aleshores parlem d’economies externes a l’empresa o externalitats territorials positives. Existeixen dues grans tipologies d’economies d’aglomeració: • Economies de localització: són avantatges derivats de la concentració d’empreses del mateix sector en l’espai. Es produeixen per la presència d’un mercat de treball especialitzat; de proveïdors especialitzats; per la presència de spillovers de coneixement; pel capital social i la confiança existents en una àrea determinada, etc. • Economies d’urbanització: són avantatges relacionats amb la concentració de població i d’empreses de diferents sectors en l’espai. Es produeixen per la dimensió del mercat local; la diversitat productiva; la diversitat social; l’existència de béns públics com infraestructures, etc. El coneixement d’aquestes dinàmiques és una de les qüestions més rellevant i a la vegada complexa que afronten els plans estratègics locals. A continuació es proposen quatre índexs que ens permeten d’aproximar-nos a les economies locals.

Caixa d’eines i mètodes 35

• Coeficient de localització zonal: mesura l’especialització a través del càlcul de la localització del sector i a la regió j amb relació a la concentració del mateix sector respecte a un àmbit geogràfic major de referència.

El coeficient s’expressa en percentatges. A mesura que el valor augmenta, el municipi/regió i està més especialitzat i, per tant, la força de les economies de localització hi és major. • Si Lij > 100, existeix una elevada concentració del sector i a la regió j i, per tant, existeix especialització relativa. • Si Lij < 100, la concentració és baixa. • Coeficient de localització sectorial: mesura el grau de concentració d’un sector i en una o diverses regions j en relació amb el grau de concentració dels altres sectors.

El coeficient varia entre 0 i 1: 0 ≤ CLi ≤ 1. Valdrà zero si l’activitat i pot localitzar-se en qualsevol regió i augmenta a mesura que es concentra en poques regions. • Si CL → 0, baix grau de concentració del sector en la regió o regions objecte d’anàlisi. • Si CL → 1, alt grau de concentració. • Coeficient d’especialització: mesura el grau d’especialització en determinades activitats d’una regió en relació amb el grau d’especialització en les mateixes activitats d’un àmbit territorial de referència major.

El coeficient varia entre 0 i 1: 0 ≤ CEj ≤ 1. Si el coeficient d’especialització és igual a zero, la regió té la mateixa estructura sectorial que la regió major de referència i, per tant, diem que no està especialitzada. Al contrari, si el coeficient tendeix a 1 significa que la regió j té un patró sectorial molt diferent de la regió major i que està especialitzada. • Si CE → 0, la regió té la mateixa composició d’activitats que l’àmbit geogràfic major de referència, és a dir, la regió no està ni més ni menys especialitzada en termes relatius en alguna activitat.

Caixa d’eines i mètodes 36

• Si CE → 1, la regió està molt especialitzada, en termes relatius, en alguns sectors. • Coeficient de diversificació: mesura la diversificació de l’estructura productiva d’una regió en relació amb el grau de diversificació d’un àmbit territorial de referència major.

El coeficient varia entre 0 i 1: 0 ≤ CDj ≤ 1. Si el coeficient és igual a zero, la regió j té un grau de diversificació màxim i l’estructura productiva es distribueix de manera uniforme entre els diversos sectors o branques d’activitat. Al contrari, si el coeficient és igual a 1, la regió j té un patró sectorial molt concentrat ja que tota l’activitat de la regió es dóna en un únic sector. • Si CD → 0, el grau de diversificació és màxim i, per tant, les activitats es distribueixen de forma uniforme. • Si CD → 1, el grau de diversificació és mínim. Mitjançant les anomenades matrius de creixement-participació és possible de sintetitzar la informació relacionada amb l’evolució de l’estructura productiva.

37

7. Sistemes de suport a la planificació

Les eines i els mètodes enumerats en l’apartat anterior poden utilitzar-se de manera separada i puntualment o integrar-se en un sistema de suport a la planificació. L’avantatge d’un sistema és que és capaç de proporcionar tres elements d’ajuda al planificador: informació sobre la situació actual; models matemàtics o lògics per fer previsions i obtenir la millor informació possible sobre els possibles impactes de les decisions en estudi; i mètodes per avaluar les decisions, que poden consistir en un rànquing, una taula multicriteri, o la selecció d’una o d’un conjunt d’aquestes a partir d’una regla de decisió predefinida. Els sistemes de suport a la planificació incorporen un conjunt d’eines per facilitar l’anàlisi, la generació de coneixement i la comunicació. Amb aquesta finalitat els actius que gestiona són: • Gestió de dades: bases de dades alfanumèriques i cartogràfiques necessàries per a fer un seguiment (monitoratge) de l’estat actual del territori en relació amb el territori del voltant. Un exemple són els sistemes d’informació geogràfica. • Informació d’estat: informació sobre l’estat i les evolucions passades mitjançant dades estructurades en indicadors, per identificar situacions que poden requerir engegar actuacions o projectes, i que permeten avaluar-ne l’impacte. • Coneixement, resposta i previsió: bases i eines de coneixement capaces de generar nova informació amb models de previsió, matemàtics, i crear previsions sobre l’impacte futur de les actuacions, o sobre les evolucions de l’entorn, però també indicadors comparatius i qualitatius, així com síntesis d’estudis i d’informació qualitativa, llibres de referència i d’altres. • Anàlisi decisional: criteris d’avaluació i regles de decisió de les actuacions; típicament models multicriteri integrant objectius globals i particulars, per planejament a mitjà i llarg termini; models d’optimització de recursos per a la gestió a curt termini. • Comunicació: sistema de comunicació i presentació als usuaris (polítics, periodistes i ciutadans). Avui en dia és obligat l’ús d’Internet com a canal de comunicació i com a plataforma de difusió de continguts. • Administració: administració del sistema. Processos de producció, protocols de transferència i manteniment. Seguretat i confidencialitat.

Caixa d’eines i mètodes 38

Esquema dels serveis de l’Observatori Econòmic i Social de Terrassa

Relacions públiques

Estudis

Servei nuclear

Sistema d’informació

Realitat física

Fons documental

Formació & R+D

Font: Observatori Econòmic i Social de Terrassa, 2010

Amb tot, és important remarcar que les eines d’ajuda a una decisió racional són necessàries però la definició de les decisions o estratègies alternatives a estudiar i els objectius que es pretenen assolir, han de ser adoptats pel planificador mateix. A més, cal tenir clares certes limitacions d’aquests sistemes: la informació disponible pot resultar insuficient, els models de previsió simplistes i/o poc explicatius, els criteris d’avaluació arbitraris per bé que explícits, etc. A continuació s’expliquen breument tres tipus de sistemes de suport a la planificació: el d’informació, el de previsió i el d’avaluació.

Sistemes d’informació Una persona informada és aquella que és capaç de donar sentit a totes les dades difuses que contínuament percep del seu entorn; per fer-ho ha d’integrar-les en una estructura comuna que les interconnecti, i permeti la seva contextualització. Un sistema d’informació té com a objectiu posar en el context de la planificació les bases de dades disponibles, seleccionant i controlant la qualitat de les variables més rellevants, estimant variables no disponibles però necessàries, interrelacionant cartografia i dades estadístiques en estructures georeferenciades, documentant fonts i protocols de manteniment i organitzant el conjunt d’informació del sistema d’acord amb una estructura temàtica, geogràfica i temporal prefixada. El sistema d’informació ha de tenir una estructura orientada a objectes basada a definir classes d’entitats (o objectes), mètodes (comportament comú de tots els objectes en una classe, relacions entre entitats) i atributs (característiques específiques de cada

Caixa d’eines i mètodes 39

objecte en la classe d’objectes). Aquesta estructura, coneguda com a model de dades, ha de ser única en el sistema d’informació i compartida per tots els models d’anàlisi que la utilitzin. La gestió adequada de la informació territorial permet copsar els signes vitals del territori. Amb l’objectiu que aquesta informació prengui valor i incideixi de manera directa en la presa de decisions de les polítiques de desenvolupament local en l’àmbit municipal, l’Oficina Tècnica d’Estratègies per al Desenvolupament Econòmic i promou els sistemes d’informació següents: • La sistematització, anàlisi i difusió de la informació socioeconòmica en l’àmbit municipal a través del programa Hermes (www.diba.cat/hg2/menu_ini.asp) • La sistematització, anàlisi i difusió de les polítiques de desenvolupament local amb el programa Sitdel (exclusiu per a tècnics provincials) • Recull de la normativa de les polítiques de desenvolupament local, amb el programa Delfos (www.diba.cat/delfos/) • Intercanvi d’experiències en matèria de desenvolupament econòmic local, amb la identificació i difusió de bones pràctiques locals (www.bbp.cat)

Models de previsió L’objectiu d’un model de previsió és crear nova informació sobre el futur a partir d’informació existent de l’actualitat i d’un coneixement sobre el funcionament del sistema que s’està analitzant. L’ús de models de previsió ha de servir per objectivar les valoracions d’escenaris i estratègies alternatives. Idealment, han de dissenyar-se com a eines interactives (pregunta-resposta-nova pregunta) accessibles als usuaris interessats. Des d’un punt de vista científic, el coneixement adquirit sobre el sistema es formalitza en una teoria general, s’expressa en una formulació matemàtica i és valida a través de l’experimentació o l’observació. Tanmateix, la complexitat intrínseca dels sistemes socials, com ara la matriu territorial, fa que aquest mètode de coneixement resulti difícilment aplicable amb rigor (en relació amb l’experimentació, posem per cas). En les ciències socials, la capacitat de previsió del sistema a mitjà i llarg termini, i també la capacitat d’explicació, són més limitades que en les ciències naturals, i encara molt més que en les ciències físiques, que estudien sistemes de menor complexitat relativa. Així com els models basats en la mecànica quàntica tenen gran capacitat de previsió, o els models basats en l’evolució biològica gran capacitat explicativa, els models de previsió del comportament humà –per exemple, amb relació a les pautes de consum, mobilitat, demanda, o evolució econòmica sectorial– són molt més limitades. Tanmateix, la necessitat de produir solucions estables està en contradicció amb la realitat complexa dels sistemes socials, constituïts per les decisions simultànies de multitud d’agents que tenen objectius no sempre explícits i que adapten les seves decisions al llarg del temps basant-se en un coneixement imperfecte del sistema on es mouen. En aquests sistemes complexos adaptatius (modelitzables a través de formu-

Caixa d’eines i mètodes 40

lacions dinàmiques no lineals i estocàstiques) les evolucions poden ser tant estables, com periòdiques, complexes o caòtiques. Per tal de modelitzar l’equilibri aparent dels sistemes socials, les hipòtesis de partida dels models econòmics, per exemple, es basen a suposar que els agents estan perfectament informats i són racionals, capaços d’optimitzar les seves utilitats (quan en realitat tenen informació parcial i més que optimitzar utilitats pretenen satisfer mínimes condicions en un procés més adaptatiu que racional). A tall d’exemple, els models de localització i de mobilitat es basen en hipòtesis similars, poc versemblants però robustes. Per tal d’augmentar la versemblança dels models socials, cal passar per un procés de calibratge estadística a partir de les dades de la situació de partida; per tant, només si les polítiques provoquen un canvi marginal i l’equilibri es pot reproduir a curt termini, els resultats dels models són relativament fiables. Els resultats dels models de previsió, per tal d’integrar-se en un sistema de planificació i servir de suport a la decisió, han de complir, en principi, tres condicions bàsiques: • Han de ser robustos per tal de poder servir de base a l’avaluació posterior. És a dir, han d’oferir resultats deterministes i poc sensibles a canvis marginals en les variables del model. Aquesta exigència fa que els models hagin de garantir unicitat i estabilitat. • Han de produir solucions versemblants. En conseqüència, han de calibrar-se a partir de la situació real o, si això no és possible, com sovint succeeix en el cas dels sistemes complexos, validar-se a partir d’opinions expertes. • Han de ser explicatius del fenomen que modelen. Per tant, sempre que sigui possible han de basar-se en una teoria general sobre el comportament del sistema, més que no pas en el simple ajust estadístic d’una formulació qualsevol partint de les dades disponibles. En general, un model de previsió pot construir-se a partir de tres mètodes (o d’una combinació d’aquests): una base teòrica de caràcter científic, com ara la mecànica de Newton o l’evolució biològica de Darwin; regles heurístiques, com per exemple les lleis potencials de Zipf 2 o de criteris experts o de bona pràctica basats en l’experiència dels analistes i validats estadísticament; o a partir d’ajustos estadístics basats en dades preexistents (emprant regressions lineals o mètodes més avançats com ara xarxes neuronals). Qualsevol que sigui la font de coneixement i el procés de modelització, l’estructura d’un model es pot descompondre sempre en aquests elements: • Base de dades sobre la situació actual: inputs. • Teoria científica o regles heurístiques o mètode estadístic, que bàsicament defineixen el «domini de coneixement» del model a construir. • Formalització matemàtica resultant: variables independents (escenaris, plans, pro-

2

Zipf, G.K. 1949. Human Behavior and the principle of least effort. Cambridge. AddisonWesley Press.

Caixa d’eines i mètodes 41

grames i polítiques a estudiar), paràmetres (definits en la formulació i ajustats estadísticament i, variables dependents (que representen els impactes potencials). • Implementació informàtica del model. • Base de dades resultant: outputs. • Presentació dels resultats. Un exemple de previsió és el projecte Mètodes i eines de previsió estratègica (PrevEst)3 en el marc de la Xarxa d’Observatoris del Desenvolupament Econòmic Local de l’Àrea de Desenvolupament Econòmic de la Diputació de Barcelona. Consisteix en un conjunt de models de previsió sobre els principals factors crítics del desenvolupament local: demografia, activitat, creixement empresarial, equipaments, habitatge, etc. Són aplicatius senzills sobre full de càlcul que tenen la virtut de permetre fer previsions a escala local i fer comparables els resultats entre tots els territoris de la província.

Models d’avaluació Desenvolupar un model d’avaluació té la funció d’objectivar les valoracions d’escenaris i estratègies alternatives a adoptar. El mètode d’avaluació més simple per a l’adopció d’un projecte o una determinada política o estratègia, consistiria a definir una sèrie de criteris i uns indicadors. Els valors d’aquests indicadors han de procedir tant com sigui factible dels models de previsió de les actuacions i dels models d’impacte sobre el medi, però poden haver-hi casos on no hi hagi models disponibles o fiables i calgui recórrer a valors experts o heurístics. En qualsevol cas, els indicadors han de ser explícits. Per agregar els valors dels indicadors, es construeix una matriu on, per a cada alternativa de decisió (o projecte), es llisten valors resultants per a cada indicador. En el cas que tots els indicadors tinguin la mateixa importància i que tots els indicadors siguin quantitatius, una simple suma dels valors dels indicadors dóna una mesura consistent de l’interès relatiu de cada alternativa; en cas que els indicadors tinguin diferent rellevància o que alguns siguin qualitatius o categòrics, la mesura d’agregació requereix una traducció quantitativa i una suma normalitzada i ponderada pels pesos relatius. En el cas dels indicadors d’un sistema de suport a la planificació el mètode d’avaluació és més complex: • Les alternatives de decisió (plans, programes) no tenen criteris d’independència clars i presenten diferents valors segons s’agrupin o com es realitzin al llarg del temps. • Hi ha incertesa sobre el pes relatiu de cada criteri, fins i tot sobre la seva comparabilitat. Sovint, resulta impossible fixar valors numèrics.

3

Més informació sobre el PrevEst en l’enllaç següent: www.diba.cat/promoeco/estrategies/ode

Catàleg d’activitats no professionals 2011 42

• Pot haver-hi diferents índexs o indicadors per definir un sol criteri. • La regla de decisió pot no ser la cerca de la solució òptima. D’entre els criteris d’avaluació esmentats, n’hi ha un (el criteri cost-benefici) que pot integrar tota la resta quan és possible traduir-los en termes monetaris. Així, hi ha criteris establerts per monetaritzar externalitats ambientals o socials (per exemple, en un cas extrem, el preu associat a la vida humana s’ha arribat a determinar en un milió d’euros, equivalent a la mitjana de la quota de l’assegurança de vida que una persona està disposada a pagar per cobrir el seu risc de mort), o per fixar preus per recursos no existents (com ara preus ombra). La teoria de l’anàlisi cost-benefici social, pot arribar a substituir tot el plantejament multicriteri exposat, o reduir-lo només a aquells criteris més difícilment monetaritzables. Més en general, l’anomenada teoria de la decisió estudia tot el procés de definició i adopció de decisions basades en entorns d’incertesa científica (sobre les valoracions dels criteris) i política (sobre la definició dels criteris i de les seves importàncies relatives, sobre l’adopció d’una regla de decisió per consens, que resulti exitosa en un procés de negociació obert i participatiu). En el cas de decisions simples és possible modelitzar el propi procés de decisió amb un sistema expert capaç d’inferir la decisió òptima, tal i com ho faria un decisor perfectament racional. A més de l’avaluació ex ante fins ara explicada, pot dur-se a terme una avaluació expost que pot consistir o bé en l’avaluació dels outcomes (del grau d’assoliment dels objectius predefinits pel pla estratègic) o dels outputs (del grau de realització o implementació de les estratègies definides). Un exemple d’avaluació en l’àmbit de la prestació i gestió dels serveis municipals és el projecte coordinat per l’Àrea de Govern Local de la Diputació de Barcelona «Cercles de comparació intermunicipals»4. S’aplica un mètode d’avaluació participada amb periodicitat anual, amb l’objectiu de mesurar, comparar i avaluar resultats mitjançant uns indicadors comuns consensuats, formar un grup de treball per intercanviar experiències, i impulsar la millora dels serveis.

4

Mes informació sobre els CCI en l’enllaç següent: www.diba.cat/menugovernlocal/cci

43

8. Conclusions: decàleg d’idees

1. Donar més importància a la informació qualitativa: percepcions, expectatives, imatges preconcebudes, visions des de l’exterior, etc. 2. No abusar de la informació quantitativa: identificar indicadors clau, d’alt valor explicatiu. 3. Incorporar la dimensió territorial: la diagnosi física, el seguiment de plans i projectes existents i proposats, la mapificació de problemes i oportunitats o d’estratègies. 4. Emprar eines més avançades d’anàlisi i comunicació: per exemple, sistemes d’informació geogràfica, models de previsió i avaluació, recursos interactius per a la generació d’escenaris de futur més rellevants… 5. Desenvolupar models de previsió interactius, que esdevinguin eines de coneixement i comunicació. 6. Desenvolupar models d’avaluació per objectivar les valoracions d’escenaris i estratègies alternatives. 7. Treballar en xarxa: desenvolupant recursos de comunicació exterior, fomentant la integració en xarxa, la dinamització d’actors o la cooperació institucional. 8. Enfortir la intel·ligència de les institucions: capitalitzar el coneixement, generar informació al servei de la decisió, relacionar els observatoris i les oficines de planificació estratègica, etc. 9. Proposar sistemes de seguiment i avaluació dels objectius i les estratègies del pla. 10. Desenvolupar el web del pla com a llibreria virtual d’informació i coneixement obert a tots els agents.

44

Més informació i referències

Bibliografia: Brunet, I.; Pastor, I.; Belzunegui, A. Tècniques d’investigació social. Fonaments epistemològics i metodològics. Barcelona: Pòrtic, 2002. Bertalanffy, L. Von. Teoría general de sistemas : fundamentos, desarrollo, aplicaciones. Buenos Aires: Fondo de Cultura Económica, 1991 CCOO. «Anàlisi qualitativa del programa: Observatoris del Mercat de Treball». Barcelona: CCOO, 2008. Chorley, R. J.; Haggett, P. La geografía y los modelos socio-económicos. Madrid: Instituto de Estudios de la Administración Local, 1971. Fernández Güell, J. M. Planificación estratégica de ciudades. Barcelona: Gustavo Gili, 2000. Folch, R. (ed.). El territorio como sistema. Conceptos y herramientas de ordenación. Barcelona: Diputació de Barcelona, 2003. Forn de, M. Estratègies i territoris. Els nous paradigmes. Barcelona: Diputació de Barcelona, 2004. Godet, M. Caja de herramientas de la prospectiva estratégica. LIPSOR, 2000. www. cnam.fr/lipsor/spa/data/bo-lips-esp.pdf Henric-Coll, M. «Gestión del conocimiento y equipos de trabajo», dins Gestiopolis, juny 2003. ODECAT. Guia sobre el desenvolupament estratègic a Catalunya, Documents de Prospectiva i Estratègia, 8, novembre de 2003. ODECAT. «Observatoris, laboratoris i xarxes de prospecció territorial: cap a un desenvolupament estratègic “multicapa” del territori», Documents de Prospectiva i Estratègia, 1, novembre de 2002. Pascual i Esteve, J. M. La estrategia de las ciudades. Barcelona: Diputació de Barcelona, 1999. Pujadas, R.; Font, J. Ordenación y planificación territorial. Madrid: Síntesis, 1998. Rodríguez Gutiérrez, F. (ed). Manual de desarrollo local. Gijón: Trea, 2001.

Més informació i referències 45

Serra de la Figuera, D. Métodos cuantitativos para la toma de decisiones. Barcelona: Gestión 2000, cop. 2004. Valhondo, D. Gestión del conocimiento: Del mito a la realidad. Madrid: Ediciones Díaz de Santos, 2003. Voogd, H. Multicriteria evaluation for urban and regional planning. Londres: Pion Limited, 1982. Yépez, B.; Módenes, J. A.; López Colás, J. Demografía de la gestión local. Los observatorios socioeconómicos de la provincia de Barcelona.Barcelona: Centre d’Estudis Demogràfics, 2007. Zafra, M. El ayuntamiento como gobierno facilitador de consensos. Barcelona: F. Pi i Sunyer, 2003.

Enllaços relacionats: Caixa d’eines i mètodes: www.diba.cat/promoeco/estrategies/caixa.asp Sistemes d’informació territorial: www.diba.cat/promoeco/estrategies/sit.asp Què és un Observatori del Desenvolupament Econòmic? www.diba.cat/promoeco/estrategies/sit.asp Observatori del Desenvolupament Econòmic: www.diba.cat/promoeco/estrategies/ ode.asp Més documentació a Xarxa de Processos Estratègics Locals: www.diba.cat/web/plansestrategics/xpel

46

Annex

Enquesta sobre la gestió de la informació: plans i observatoris estratègics Enquesta sobre activitats d’informació i coneixement estratègic territorial

Treballo a l’entitat des de l’any amb el càrrec de Responc l’enquesta en tant que observatori?

Sí q

No q

Responc com a oficina de pla?

Sí q

No q

Senyala el grau d’importància de l’activitat d’1 (inconvenient) a 5 (molt important), segons la teva opinió i des de la teva posició i treball diari. Indica el nivell de realització actual d’1 (no es fa) a 5 (molt alt). Sobre percepcions: visions i estereotips dels actors del territori...

Activitats Identificar els actors clau del territori (institucionals, empresarials, socials...) i establir contactes amb els més importants. Conèixer les seves preocupacions i expectatives a través d’entrevistes personals o enquestes d’opinió. Reconèixer els estereotips presents en els discursos dels actors del territori, analitzant mitjans de comunicació i altres publicacions. Analitzar la imatge exterior del territori (com ens veuen els altres?, per què?) Explicitar, prèviament a l’inici dels treballs, la visió de futur per al territori que implícitament o explícitament han expressat els actors.

Importància? (1 a 5)

Nivell de realització? (1 a 5)

Annex 47

Sobre la gestió de la informació territorial de referència...

Activitats

Importància? (1 a 5)

Nivell de realització? (1 a 5)

Importància? (1 a 5)

Nivell de realització? (1 a 5)

Informació quantitativa (observacions, enquestes...) sobre les dinàmiques socioeconòmiques del territori. Informació qualitativa (enquestes de percepció, entrevistes en profunditat...) sobre el territori. Informació sobre territoris de referència o comparació. Informació georeferenciada (bases de dades, SIG...). Observació sistemàtica i sistemes d’informació formalitzats. Difusió periòdica d’informació sobre dinàmiques i seguiment de plans i projectes. Sobre la creació i gestió del coneixement

Activitats Previsió de tendències per sectors clau. Definició d’escenaris de futur. Sobre la definició i comunicació d’accions o decisions estratègiques... Seguiment del grau d’execució dels plans i projectes a mitjà i llarg termini que afecten directament el territori. Aplicació de mètodes d’avaluació i seguiment de l’impacte dels projectes estratègics. Conducció de processos participatius per al debat de plans i projectes. Capacitat de comunicació i difusió d’informació estratègica.

Annex 48

Sobre els reptes organitzacionals

Activitats L’organització ha de tenir reconeixement i suport polític. L’organització ha de cooperar fluidament amb la resta d’unitats o departaments de la mateixa institució. L’organització ha de tenir un nivell alt de formació en relació amb la gestió de la informació i el coneixement. L’organització ha d’estar permanentment en contacte amb altres observatoris i oficines de planificació estratègica. L’organització ha de ser capaç de generar recursos financers propis (p.e. acords publicoprivats, subvencions fons europeus...).

Altres idees que es vulguin tractar en la sessió del taller:

Importància? (1 a 5)

Nivell de realització? (1 a 5)

Àrea de Desenvolupament Econòmic i Ocupació

Oficina Tècnica d'Estratègies per al Desenvolupament Econòmic Travessera de les Corts, 131 - 159 Recinte Maternitat - Pavelló Mestral 08028 Barcelona Tel. 934 049 171 · Fax 934 022 785 [email protected] www.diba.cat/promoeco/