V Conferencia ISTR-LAC Adriana ROFMAN
V Conferencia Regional de la ISTR-LAC Lima, 10 al 12 de agosto
LA PARTICIPACIÓN DE LA SOCIEDAD CIVIL EN LAS INSTANCIAS DE ARTICULACION MULTIACTORAL: HACIA LA ELABORACIÓN DE UN MODELO DE ANÁLISIS Adriana ROFMAN1 Introducción Este articulo se propone establecer algunas bases teóricas para el estudio de las instancias de articulación multiactoral, generadas últimamente en ámbitos locales . La profusa bibliografía existente sobre este tema coincide en pocas definiciones básicas: se trata de espacios de e ncuentro entre el Estado, actores de la sociedad civil y representantes del sector privado, que tienen por objeto intervenir en la formulación de políticas públicas. En otras palabras: aluden a “ la existencia de una multiplicidad de actores que –pese a sus racionalidades e intereses diferentes- convergen en la implementación de una acción común para dar respuesta a una necesidad priorizada de una comunidad.” (Tamargo, 2002:7) Los estudios sobre las instancias de articulación multiactoral local se han expandido a un ritmo semejante al de la efectiva multiplicación de estas estructuras institucionales en diferentes regiones y localidades, tanto en nuestro país como en el resto de América Latina. La creciente conformación de espacios participativos que convocan a actores estatales y no gubernamentales está muy asociada a los procesos de reforma del Estado, y sus implicancias en el campo de las políticas sociales , los procesos de descentralización y la jerarquización de la participación social y ciudadana en la formulación de las políticas públicas. Convergen en este movimiento, por lo tanto, propuestas y modelos de acción generados por sectores muy diversos, entre los que se encuentran los organismos internacionales de crédito y financiamiento, las agencias estatales implicadas en la formulación de políticas sociales, los gobiernos locales, las organizaciones de la sociedad civil, y, por supuesto, los analistas e investigadores que se interesan por este amplio campo de problemas. (Clemente, 1999) En las elaboraciones discursivas que se ocupan de estas nuevas realidades institucionales, los espacios multiactorales son definidos como ámbitos de interacción entre el Estado, la sociedad civil, y en algunas versiones, el sector de la actividad económica; y forman parte, de manera creciente, de la estructura de formulación e implementación de las políticas sociales y de desarrollo local- regional. El modelo de gestión multiactoral alude así a los actores o a las organizaciones de la sociedad civil, como una de las partes de dicha articulación, haciendo referencia, con esa denominación, a aquellos actores que no forman parte del Estado ni del ámbito empresarial de la economía de mercado. Rara vez se explicita en estos discursos, qué tipo de realidades se pretende aludir con el término “sociedad civil”, a pesar de que esta noción es el fundamento del carácter multiactoral de las instancias institucionales propuestas. Este concepto aparece, por lo 1
Profesora – investigadora de la Universidad Nacional de Gral. Sarmiento.
[email protected] 1
V Conferencia ISTR-LAC Adriana ROFMAN
tanto, asimilado a una definción por defecto, que aglutinaría, de forma poco precisa, a un amplio y diverso conjunto de actores y de procesos que sólo tienen en común su diferenciación respecto del Estado y del mercado. Las reflexiones que se desarrollarán en este documento tienen por objeto problematizar la noción de “sociedad civil” presente en las elaboraciones que circulan en torno a estas construcciones institucionales. Es e uso común, si bien puede ser apropiado para el discurso político y de la acción pública, resulta confuso y excesivamente polisémico para los requisitos de pertinencia y rigurosidad científica una investigación en ciencias sociales. Este trabajo, entonces, se propone revisar los diferentes enfoques actualmente vigentes en el debate acerca de estos espacios de interacción, desde una mirada que profundice en el análisis de la noción de sociedad civil implícita en las distintas visiones. La intención es indagar en las concepciones subyacentes en los distintos discursos que alimentan este campo, con el propósito de avanzar en la construcción de un andamiaje conceptual apropiado para los estudios acerca de las instancias de articulación multiactoral. Como criterio organizador de la revisión, tomaré la propuesta de Nuria Cunill Grau, que señala la necesidad de “ indagar a lo menos sobre tres aspectos que conciernen a la institucionalización de la articulación Estado-sociedad civil: a) los sujetos de la participación social, b) las propias modalidades de ella y c) los ámbitos en los que se ejerce” ( 1995:7). En las reflexiones que siguen, me propongo analizar en los discursos acerca de las instancias de articulación multiactorales, profundizando, en la primer sección, en los distintos enfoques acerca de los sujetos que las conforman; y en las modalidades que asume la participación de los actores de la sociedad civil y los ámbitos de intervención de las políticas generadas en estos ámbitos, en la segunda sección.
1. Los sujetos de la interacción multiactoral:¿ partes de una estructura tripartita? La concepción estructural tripartita En la revisión de los distintos enfoques que sustentan las concepciones acerca del espectro de actores o sujetos que conforman los espacios multiactorales, cabría identificar dos corrientes principales, Una vertiente pone el acento en el plano institucional, y jerarquiza a estas instancias en tanto nuevas formas de institucionalidad local; mientras que la segunda corriente, valoriza estos espacios en función de la ampliación de la participación de la sociedad en la formulación e implementación de políticas estatales. La primer vertiente, que se encuentra en el núcleo del pensamiento sobre el desarrollo económico local, habla preferentemente de la “concertación públicoprivada”, como el soporte institucional de los procesos de desarrollo. Para este enfoque, los procesos de crecimiento y desarrollo económico tienen un carácter territorial, si se basan en la articulación de los recursos y capacidades localizadas en un espacio local con el fin de incrementar la productividad y la competitividad de la localidad o región. Si bien esta corriente muestra un fuerte sesgo economicista, al afirmar que el éxito de este proceso se relaciona con la impronta territorial, los autores que abrevan en esta perspectiva recuperan los aportes de las teorías institucionalistas al pensamiento económico clásico, y
2
V Conferencia ISTR-LAC Adriana ROFMAN
destacan la relevancia de las instancias institucionales locales, como forma de vincular a los actores implicados .2 Dado que el acento de esta corriente está puesto en fortalecer la trama institucional y los encadenamientos empresariales que favorecen el desarrollo productivo, los actores que participan de los espacios de concertación son definidos como “agentes del desarrollo local”, noción que incluye fundamentalmente a las instancias estatales –como representantes del sector público- y a los empresarios o sus asociaciones – como representantes de la actividad económica privada-. El resto de los actores sociales de la localidad, se aglutinan en una categoría muy general de “sociedad civil”, “ciudadanos” o “comunidad local”. Con estos términos se alude al conjunto de la población local, que es visualizada como participante del proceso de desarrollo de forma indiscriminada, considerada como “recursos humanos” o “beneficiarios” del crecimiento económico. Esta visión aparece claramente presentada por Albuquerque, uno de los autores más reconocidos de esta corriente: “ El enfoque del desarrollo económico local se orienta a .. “ las políticas activas de intervención desde las diferentes instancias territoriales para el fomento productivo y empresarial , a partir de una concertación de actores públicos y privados , a fin de impulsar la mayor articulación y capacidad competitiva de los diferentes sistemas productivos locales” .... “es preciso el fortalecimiento institucional de las administraciones territoriales , a fin de que los gobiernos locales, provinciales y regionales puedan desempeñar un papel activo como animadores y catalizadores de iniciativas de desarrollo económico local junto a los restantes agentes socioeconómicos privados y el conjunto de la sociedad civil” (Albuquerque, 2001 : 79 , 183. La cursiva es mía) Este modelo de desarrollo se apoya en una concepción de la estructura societal organizada en torno a tres sectores que se distinguen en función de los intereses que articulan: el Estado, como institucionalización de lo público, y representante de los intereses generales del territorio; la economía, en tanto ámbito de desarrollo de los intereses privados de acumulación capitalista; y la comunidad o sociedad civil, visualizada como un espacio residual que recibe el impacto de las acciones generadas por la vinculación entre los otros dos sectores y brinda legitimidad y sustentabilidad al proceso. En esta concepción la sociedad civil alude a un campo indiferenciado de actores, sin otros intereses que una expectativa generalizada e imprecisa de mejoramiento de las condiciones de vida de la población. La segunda corriente está estrechamente ligada a la difusión de las estrategias participativas para la formulación e implementación de las políticas sociales, por lo que pone el acento en la participación de los actores sociales en los diferentes momentos de la gestión de las políticas de intervención social. Los estudios identifican diferentes configuraciones institucionales, que implican distinto grado de participación de los actores involucrados. Así, según Bombarolo, se ubican en la categoría de “espacios participativos multiactorales” diferentes formatos institucionales, como los planes estratégicos, los presupuestos participativos, los consejos consultivos de políticas públicas, el diseño participativo de programas sociales y los sistemas de monitoreo integral de la acción pública (Bombarolo, 2004). Estos espacios, promovidos desde el ámbito estatal, convocan a las organizaciones de la sociedad civil en tanto construcciones institucionales que representan los intereses de la sociedad, entendida aquí como la contrapartida de las políticas estatales. Contrapartida 2
2
Ver, entre otros, VAZQUEZ BARQUERO, 1997; BERVEJILLO, 1999; LAZARO ARAUJO, 1999; ILPES, 1998 3
Eliminado
V Conferencia ISTR-LAC Adriana ROFMAN
que abarca, en general, a las organizaciones que asumen la representación de la población destinataria de estas políticas -es decir el amplio universo poblacional que requiere de la ayuda estatal para sobrevivir- y que recubre a un conjunto de sectores sociales, actores o intereses definidos en función de la recepción de prestaciones sociales del Estado. Se trata, en su mayoría, de organizaciones sociales comprometidas con la problemática social: organizaciones comunitarias, ONGs filantrópicas y/o religiosas, organizaciones de base territorial, etc.
Eliminado
Quedan afuera de las estructuras institucionales participativas que enmarcan la implementación de los programas sociales, los actores que representan al mundo de la actividad económica. Ello se explica por la concepción predominante acerca del campo de intervención de la política social, que asignan a estos espacios multiactorales implicados en la implementación de los programas sociales una ingerencia limitada al campo de la distribución de los recursos, un recorte que se funda en la delimitación del ámbito de intervención de las políticas asistencialistas y compensatorias. Por su parte, aquéllas instituciones ligadas al mundo de la producción – cámaras empresariales, agencias de desarrollo, sindicatos- son preferentemente convocados en los espacios donde se debate la política económica. Esta separación tajante entre política social y política económica reproduce, en el nivel de las políticas estatales, la concepción de la estructura societal tripartita de esferas separadas, que estaba presente en las elaboraciones del desarrollo económico local. En esta mirada, el Estado constituye una de las partes de dicha estructura trifásica; mientras que en el campo de la sociedad se distinguen dos ámbitos institucionales: las organizaciones del mundo de la producción, es decir, de la economía, que operan en el ámbito del mercado y expresan los intereses ligados a la ganancia y la acumulación, agrupadas en la categoría de “empresas” o “ entidades empresariales”; y las organizaciones que intervienen en el campo de la satisfacción de las necesidades, de la acción social, que constituyen el ámbito de la sociedad civil. En los discursos predominantes acerca de la sociedad civil actualmente en circulación, esta distinción se expresa, literalmente, en el término “ tercer sector”, u “ organizaciones sin fines de lucro”. Es decir, las dos formas de articulación multiactoral que se proponen en los modelos de formulación e implementación de políticas que apelan a la interacción entre el Estado y la sociedad, se sustentan en la concepción tripartita de la estructura societal conformada por tres esferas separadas: el Estado, el mercado y la sociedad civil. La distinción entre estos tres campos parece basarse, en una primera aproximación, en los principios que guían la acción de las organizaciones involucradas en cada uno de ellos: el Estado alude al complejo institucional que se propone como ámbito de representación de los intereses generales cuyas acciones se orientan a sostener la legitimidad de su autoridad; el mercado engloba a la trama de entidades que , empujadas por el afán de acrecentar sus ganancias, se vinculan de manera competitiva; y la sociedad civil refiere a un campo más difuso de organizaciones e instituciones que se movilizan en función de la satisfacción de necesidades y defensa de derechos, y que se regirían por valores de solidaridad e ideales de ampliación de la participación. La imagen de las tres esferas, cada una de las cuales se organizaría de acuerdo a lógicas claramente diferentes, se inscribe en la tradición del pensamiento pluralista, donde la sociedad civil constituiría el tercer campo, distinto de la economía y del Estado. En este enfoque, la delimitación del campo de la sociedad civil es resultado de dos operaciones entrelazadas de diferenciación de la estructura societal: por un lado se distingue entre la coacción y la libertad, en donde la esfera social corresponde al dominio de la libre asociación entre individuos, contrapuesta a la naturaleza coactiva y autoritaria de la regulación estatal; y, por el otro, se establece la separación entre el dominio de los intereses 4
Eliminado
V Conferencia ISTR-LAC Adriana ROFMAN
privados, vinculados entre sí a través del mercado, y las cuestiones de orden público, que involucran a las instituciones que organizan la interacción social. Como resultado, la visión predominante en los discursos políticos y sociales identifica al espacio de la sociedad civil con la participación libre y voluntaria en cuestiones relativas al interés público. Rastrear la construcción histórica de estas dos operaciones conceptuales de delimitación del ámbito de la sociedad civil, que han confluido en la definición actualmente vigente, puede ayudar a precisar sus contenidos. La distinción entre sociedad civil y Estado, por un lado, se asienta en una importante tradición del pensamiento político moderno. En este sentido, Bobbio comienza un capítulo sobre el tema afirmando que “En el lenguaje político actual la expresión ´sociedad civil¨ es conocida en términos de la gran dicotomía sociedad civil / Estado ... no se puede determinar el significado ni delimitar la extensión de la sociedad civil, más que refiriendo y delimitando al mismo tiempo al término “Estado”. Negativamente, se entiende por sociedad civil la esfera de relaciones sociales que no está regulada por el Estado.” ( Bobbio, 1995:39). A su vez, Taylor describe a la sociedad civil como “ una red de asociaciones autónomas, independientes del estado, que vinculan y agrupan ciudadanos en torno a cuestiones de interés público, y pueden tener efectos en las políticas públicas por su mera existencia o acción.” (Taylor, 1995:204) 3. En ambas definiciones el rasgo principal que identifica a la sociedad civil refiere a su autonomía respecto de las relaciones de autoridad propias de la dominación estatal. Esta concepción nació junto con la emergencia de la sociedad burguesa, y lleva la marca de las condiciones de surgimiento de una nueva clase social que estaba construyendo –y apropiándose de - un espacio público distinto al estatal. Este sentido encuentra sus orígenes en el pensamiento del siglo XVIII, como señala Taylor (1999) cuando el surgimiento de la noción de sociedad civil buscaba expresar la realidad de un emergente ámbito público burgués, distinto de la estructura política de la monarquía y de la Iglesia, que permitía la libre expresión y discusión de las ideas, y abría así las vías de legitimación de los derechos individuales frente a las instituciones. La definición de sociedad civil que propone Bobbio (1995) se apoya en estas bases históricas, ya que la identifica como un ámbito pre-estatal, señalando de esta manera al conjunto de formas de participación públicas que son resultado de la libre expresión de los intereses individuales y que, por lo tanto, aspiran a desarrollarse lejos de la interferencia del control estatal. Esta visión, que establece fronteras sumamente claras entre la sociedad civil y el Estado, está presente en el pensamiento pluralista, que recorta un campo de participación libre en asociaciones voluntarias que no aspiran a intervenir en el sistema político. La otra dicotomía mencionada, la demarcación entre la sociedad civil y el mercado, no encuentra fundamentos filosóficos tan fuertes, puesto que la tradición basada en la distinción del Estado llevaba a asimilar a la sociedad civil con el campo de las actividades privadas, es decir, con la vida económica. En la tradición iusnaturalista, la idea de sociedad civil hacía referencia a los contratos e instituciones que tenían por objeto superar el estado de naturaleza. Es éste el sentido que lleva a Locke, según afirma Taylor (1995), a construir una imagen de la sociedad como un conjunto actos interrelacionados de producción, intercambio y consumo , que tienen su propia dinámica interna. Como indica este autor, en ese momento la economía definía a una de las escasas dimensiones de la vida social en la que la sociedad podía funcionar fuera del ámbito de la política, donde podían generarse asociaciones libres y 3
La traducción del texto de Taylor, es responsabilidad de la autora. 5
V Conferencia ISTR-LAC Adriana ROFMAN
voluntarias alejadas de la autoridad estatal. En esta lectura, la sociedad civil alude al espacio de desarrollo de la actividad económica, y de las organizaciones que tienen que ver con la defensa de intereses anclados en la estructura económica, como los gremios de oficios, antecesores de los sindicatos y cámaras empresariales contemporáneos. Esta línea de pensamiento también debe comprenderse en el marco histórico de surgimiento del capitalismo, donde la vida económica mercantil se estaba configurando como el único ámbito alejado de la ingerencia estatal, y, por lo tanto, el campo más propicio para la expresión de los intereses individuales y el desarrollo de los acuerdos libres y voluntarios. Este contexto histórico permite explicar la asociación que postula Hegel entre la sociedad civil y el reino de las necesidades, y más claramente Marx, con las relaciones económicas de base material. ( Bobbio,1995) Cabe atribuir a los pensadores políticos del siglo XX la redefinición de este esquema, y la consiguiente identificación de un ámbito público, no estrictamente estatal y a la vez diferenciado de los intereses privados. Podrían señalarse, dos aportes sustanciales para esta reconfiguración. En primer lugar, el pensamiento de Gramsci, quien concibe a la sociedad civil como el campo de construcción y lucha por la hegemonía, y por lo tanto, referida a las instituciones públicas que operan en la formación del consenso social acerca del sistema de dominación. En segundo lugar, la filosofía de Habermas, que al postular un “mundo de la vida” caracterizado por la vigencia de una ética comunicativa basada en el reconocimiento del otro y el valor de la deliberación, sienta las bases de una visión normativa de la sociedad civil, distinta del mundo del poder estatal y del mercado. Este camino filosófico se entrecruzó con procesos históricos propios de la expansión del capitalismo a lo largo del siglo XX, como la creciente mundialización e institucionalización de la economía , que generó dinámicas de concentración económica que hacen difícil, a comienzos del siglo XXI, concebir al mercado como el ámbito de expresión de los acuerdos libres e individuales, tal como lo podría haber imaginado Locke en el siglo XVIII. A la vez, la expansión del campo de la comunicación social, ha convertido al ámbito de la opinión pública en un espacio fuertemente marcado por lógicas de mercado y de manipulación política, lo que tiene poco que ver con la imagen de “discusiones periodísticas o de café”, que aparecían en esa época como los ámbitos principales de expresión de la opinión pública. También cabe mencionar las transformaciones del sistema democrático, como la reducción de la participación política a las instancias electorales y el consiguiente alejamiento entre representantes y representados. En síntesis, en esta fase del desarrollo capitalista resultaría inconcebible imaginar que la trama de las relaciones económicas se rija por lógicas individuales y de libre asociación, así como suponer que los debates públicos que se difunden a través de los medios de comunicación expresan puntos de vista individuales y autónomos. Por lo tanto, ninguna de las dos dicotomías sentaron las bases para la delimitación del ámbito de la sociedad civil en la tradición de la filosofía política, conservan hoy su vigencia, ni resultan apropiadas para caracterizar este ámbito en la actualidad. En consecuencia, la definición que predomina hoy en el campo de los estudios de la sociedad civil se apoya en la concepción tripartita de la estructura societal, donde la sociedad civil se distingue tanto del Estado como de la economía. La mayoría de los autores que intervienen en este debate apelan a este esquema conceptual, que puede ser expresado en la definición operativa del campo que proponen Cohen y Arato: “ una esfera de interacción entre la economía y el Estado, compuesta ante todo por la esfera íntima (en especial la familia), la esfera de las asociaciones ( en especial las asociaciones voluntarias) los movimientos sociales y las formas de comunicación pública” ( 2000: 8). Esta delimitación del campo de la sociedad civil se apoya en la definición teórica que presentan los autores 6
V Conferencia ISTR-LAC Adriana ROFMAN
más adelante, cuando sugieren comprender la noción de sociedad civil “ en torno a una noción de movimientos democratizadores autolimitados que procuran extender y proteger espacios tanto para la libertad negativa como para la libertad positiva y volver a crear formas igualitarias de solidaridad sin obstaculizar la autorregulación económica”.( 2000: 36/7). Este modelo conceptual constituye también el presupuesto teórico que orienta los estudios empíricos sobre el campo de la sociedad civil. Estas investigaciones hacen operativa esta concepción a través de la virtual asimilación de sociedad civil al concepto de organizaciones de la sociedad civil, entendidas principalmente como el conjunto de asociaciones voluntarias que trabajan para el bien público. Citando el párrafo inicial de uno de los textos pioneros en nuestro país en este campo: “Entre el Estado y el mercado siempre hubo un extenso tejido asociativo, un universo heterogéneo que incluye desde las sociedades de fomento,los clubes, las entidades de beneficencia, las colectividades, las fundaciones, etc. Eso que decimos llamar el tercer sector para diferenciarlo del sector estatal y del sector privado tiene algo de uno y algo de otro, pero es justamente esa peculiar combinación lo que define su naturaleza específica: siendo una actividad sustentada por iniciativa de los particulares tiene una dimensión pública en la medida en que se emprende como un servicio voluntario a los demás” (Gonzalez Bombal, 1995: 66) Sería posible caracterizar a este modelo, tanto en su formulación teórica como en la versión más operativa como una concepción estructural de la sociedad civil, ya que sustenta esta noción en una imagen de estructura compuesta por tres partes y analiza a la sociedad civil en base a sus diferencias con las otras dos esferas. Este modelo conceptual brinda, en principio, un marco de análisis apropiado para estudiar esta dimensión de la interacción social, si bien amplia y heterogénea, se expresa en un conjunto de prácticas e instituciones con ciertos rasgos comunes, permitiendo así delimitar un campo de reflexión filosófica y de investigación empírica La aplicación de este modelo de análisis plantea, sin embargo, algunos interrogantes, como ¿cuáles serían los rasgos propios de la sociedad civil, y cómo se diferencian de aquéllos que caracterizan el ámbito estatal y del mercado? En las formulaciones analizadas es posible encontrar variadas respuestas a estas preguntas. En el pensamiento de Cohen y Arato, se caracteriza a la sociedad civil en relación a la preeminencia del valor de la solidaridad y a su potencialidad de democratización de las relaciones sociales, frente al autoritarismo del Estado y al egoísmo individualista del mercado. Las investigaciones empíricas, por su lado, traducen estos principios en criterios de clasificación de las instituciones, apuntando principalmente al carácter voluntario – fuera de la imposición estatal- y no lucrativo – no económico- de las organizaciones de la sociedad civil. Los criterios de diferenciación Aún cuando se reconoce el valor metodológico de un modelo conceptual estructural que permite definir el campo de estudio y clasificar a las instituciones y organizaciones en estudio, es importante revisar con mayor profundidad los criterios que organizan este mapa societal: cuáles son los principios que explican la lógica de cada una de las esferas y permiten ubicar a las instituciones en uno u otro campo? Los criterios de distinción entre las esferas pueden aludir, en algunas formulaciones, a la naturaleza de los principios que caracterizan a la sociedad civil. Para Cohen y Arato, la sociedad civil sería el ámbito de expresión de los intereses sociales donde tenderían a predominar los principios de autonomía, entendida como fundamento de la posibilidad de 7
V Conferencia ISTR-LAC Adriana ROFMAN
la interacción comunicativa, la asociación y, por lo tanto, la libertad; de igualdad, vinculada aquí a la noción habermasiana de universalidad como “un principio regulador del proceso discursivo por medio del cual los participantes razonan juntos sobre cuáles valores, principios e interpretaciones de necesidades merecen ser institucionalizados como normas comunes... tiene como núcleo un concepto intersubjetivo, interactivo, de la individualidad y la autonomía” (2000:40) ; donde radicaría la capacidad de democratización del conjunto de la estructura societal: “Creemos que la democratización de la sociedad civil –la familia, la vida asociativa y la esfera pública- necesariamente ayuda a abrir la estructura de los partidos políticos y de las instituciones representativas” (2000:38) La lógica propia de la sociedad civil debería radicar, en este enfoque, en la prevalencia de aquellos valores que Habermas ubicaría en el “ mundo de la vida” y que se contraponen con los principios competitivos y autoritarios de las otras dos esferas. Esta perspectiva de tono normativo, si bien aporta a la construcción de modelos ideales que permitan orientar la acción y analizar los fenómenos históricos, necesita asociar estos valores con instituciones o con actores “realmente existentes”, si pretende ofrecer también un marco de análisis de los procesos sociopolíticos contemporáneos. La definición inicial de que presentan los autores aquí analizados, que refiere a la sociedad civil como “ movimientos democratizadores autolimitados”, así como sus observaciones acerca de la propuesta de una “sociedad civil ha llegado a reflexionar sobre sí misma mediante la determinación de sus temas y las normas que se aplica a sí misma , al igual que a través de su autolimitación vis a vis la sociedad política” ( 2000:79) lleva implícita el supuesto de la existencia –real o virtual- de sujetos sociales con capacidad de autorreflexión. Si embargo, más allá de estas sugerencias, estos autores no avanzan en la elaboración de marcos analíticos que permitan caracterizar empíricamente a dichos sujetos, aún en los capítulos dedicados al análisis de los procesos históricos que dieron lugar al resurgimiento de la sociedad civil en las últimas décadas. Otro fundamento de los criterios de diferenciación entre esferas proviene de los estudios empíricos, que confluyen en una vertiente de orientación sociológica, ya que se identifica el espacio de la sociedad civil con el conjunto de organizaciones que lo movilizan, haciendo referencia a la naturaleza asociativa y voluntaria de este universo organizacional. La sociedad civil se caracteriza, en este enfoque, como un ámbito de libre asociación entre individuos, que se agrupan en función del interés público de servicio a otros, es decir, sin fines de lucro privado. Es un universo donde no rige la autoridad política ni la lógica de la acumulación económica, sino el principio de la participación. El estudio de los actores de la sociedad civil, interés principal de esta corriente ha dado lugar a numerosas investigaciones empíricas que se proponen clasificar a las organizaciones, valorar su aporte social, describir sus trayectorias históricas, etc. 4 Se destaca, en la producción argentina implicada en este enfoque, el libro compilado por A. Thompson “Público y privado”, donde cada capítulo analiza el desarrollo de un tipo diferente de organizaciones de la sociedad civil. (Thompson, 1995) Los estudios ubicados en este enfoque constituyen una contribución sumamente valorable al conocimiento de la conformación y de la acción de la sociedad civil en Argentina. Algunos de ellos, sin embargo, se detienen en una aproximación descriptiva, aunque asumiendo de manera acrítica la definición del espacio institucional de la sociedad civil en base a los principios y valores que supuestamente ellos portarían. Es decir, una corriente importante de estudios inscriptos en esta perspectiva, asumen como hecho evidente la orientación hacia el bien público, la ausencia de principios de mercado y la 4
Entre los estudios publicados en nuestro país, se puede mencionar el libro ya citado de Thompson, 1995, donde aparece el ya mencionado artículo de Gonzalez Bombal, 1995; PNUD /BID , 1998; Luna. 1999; Filmus, Arroyo y Estébanez, 1997 8
V Conferencia ISTR-LAC Adriana ROFMAN
separación tajante del sistema político. Por ejemplo, el importante estudio de alcance nacional, coordinado por Elba Luna, asigna a las organizaciones “ el propósito de dar respuesta a las necesidades de los pobladores, ...de realizar donaciones y desempeñar actividades filantrópicas, ,.. ayudar a otros” . Las características fundamentales de estas organizaciones, serían para este estudio, entre otras: “privadas, en el sentido de constituir una estructura separada del gobierno, ... no lucrativas... autogobernadas... voluntarias, ... no partidarias” (PNUD/BID, 1998: 24/25) . Sin embargo, una revisión detallada de las organizaciones que configuran el objeto de estudio de estos trabajos encontraría allí numerosos casos de instituciones imbricadas en los mecanismos de mercado o en las tramas clientelares del Estado, o agrupaciones cuyo funcionamiento interno o su labor pública difícilmente puedan cargar con el calificativos de democráticos. En síntesis, los criterios utilizados para distinguir a la esfera de la sociedad civil de los ámbitos estatal y de mercado, se pueden basar en consideraciones de orden axiológico y normativo, relativas a los valores e ideales que postula cada espacio; como en categorías de tipo sociológico, que pone el foco en las organizaciones y estudia las características institucionales, los estilos organizativos o el desarrollo de este campo. El enfoque valorativo jerarquiza el papel de la sociedad civil en el camino hacia una utopía, pero su aproximación a los actores sociales que deberían encarnar esos ideales, resulta demasiado abstracto y general. El enfoque sociológico, por su lado, se detiene en el análisis de las lógicas de acción del mundo asociativo, esforzándose en construir esquemas taxonómicos para ordenar este campo, pero sin profundizar demasiado en la interacción de estas organizaciones con las otras esferas ni en torno a los valores que efectivamente guían las prácticas de los actores de cada una de los tres ámbitos. Ambos sistemas de análisis parecen pertinentes para el estudio de la sociedad civil, pero dados los límites conceptuales que cada uno de ellos se establece, corren el riesgo de incorporar acríticamente supuestos ideológicos acerca de las lógicas de acción de este espacio. Así, desde ambas perspectivas aparece una cierta tendencia hacia una consideración esencialista del mundo de la sociedad civil, ya que las elaboraciones de tono normativo o valorativo tienden a imaginar al conjunto de las organizaciones de la sociedad civil como corporización evidente de los valores de igualdad, democracia y solidaridad, mientras que los trabajos empíricos asumen como datos el carácter solidario, voluntario y no lucrativo de sus objetos de estudio. Se construye así una imagen idealizada del ámbito de la sociedad civil, que imagina un universo organizativo comprometido de manera uniforme con los valores de igualdad y democracia, y nítidamente diferenciado de la lógica competitiva y deshumanizante del mercado, así como del carácter burocratizante y autoritario del poder estatal. Esta imagen idealizada está muy presente en los discursos que fundamentan la participación de organizaciones de la sociedad civil en las instancias multiactorales creadas para la implementación de políticas sociales. En los fundamentos de los programas sociales , la convocatoria a las organizaciones de la comunidad se apoya en consideraciones acerca de la importancia de la ampliación de la participación social en la implementación de políticas, en la garantía de compromiso solidario con la comunidad que estas organizaciones ofrecerían, y en el reaseguro de transparencia –es decir, ruptura de los mecanismos clientelares del Estado- que su presencia aportaría. . En segundo lugar, es necesario poner en cuestión los postulados acerca de la nitidez de las fronteras establecidas entre las esferas de la sociedad civil , el mercado y el Estado. El modelo de estructura tripartita supone fronteras nítidas y rígidas entre los tres dominios, tanto en lo referente a las lógicas de cada ámbito como en cuanto al campo organizacional que lo compone. Estos supuestos difícilmente se verifiquen en la realidad, si se concibe a tanto a la economía como al Estado con la complejidad propia de cada esfera. 9
V Conferencia ISTR-LAC Adriana ROFMAN
La separación entre el ámbito de la economía y el de la sociedad civil, en primer lugar, se apoya en una frontera que se vuelve más o menos porosa según la definición de “economía” que se adopte en el análisis. Sólo en la perspectiva liberal la actividad económica, el mundo de la producción y circulación de bienes, tiene lugar en un dominio regido por el principio de la libertad, que se organiza en función de las leyes del mercado, cuya lógica competitiva aseguraría la mejor distribución de los recursos y ,por lo tanto, constituiría la mejor forma de regulación social para la consecución del bien común. En esta matriz de pensamiento, entonces, la economía consistiría en la esfera privada por excelencia, cuyo mejor funcionamiento requeriría una separación estricta de los intereses públicos, de las regulaciones del Estado y de las relaciones de autoridad. En este esquema conceptual las organizaciones de la sociedad civil se denominan también “ organizaciones sin fines de lucro”, tal como se las menciona en varios de los estudios empíricos reseñados, donde la condición de “ no lucrativa”, constituye una de las principales características de las organizaciones que conforman el sector5. Se supone que cabe encontrar una frontera muy precisa entre las organizaciones orientadas por la búsqueda privada de la ganancia –las empresas- y aquéllas que tendrían por objetivo la consecución de objetivos de interés público. Aunque no se expliciten estos fundamentos intelectuales, es posible leer las actuales propuestas de articulación multiactoral concebidas como “concertación público-privada”, como expresión de esta línea de pensamiento. Los textos que documentan o promueven las experiencias de desarrollo económico social alientan la formación de acuerdos o instancias de articulación entre el sector empresario y el Estado, como representante de los público. Las otras actividades e instituciones no regidas por lógicas de mercado – la familia, el trabajo no mercantilizado, la participación social, etc.- formarían también parte del mundo privado, aunque no se explicita cómo se estructura la representación institucional de estas actividades en estos espacios de concertación multiactoral,. En los modelos más marcadamente economicistas estas actividades cobran sentido sólo en relación al circuito económico: como provisión de fuerza de trabajo – lo que habilita la participación de sindicatos en las instancias de interacción- o como consumo, de donde se promueve la conformación de asociaciones de defensa del consumidor. Esta rígida distribución de objetivos y lógicas entre tres esferas se basa, como se indicaba anteriormente, en una visión sumamente estrecha de la vida económica. Otras miradas sobre la economía, como la que abreva en el campo de la economía social, visualizan a este mundo como el conjunto de las actividades de producción, circulación y consumo de bienes y servicios, aún aquéllas que se desarrollen en ámbitos no mercantiles. El punto de partida de la noción de economía social, justamente, consiste en incluir en el espacio de la vida económica a una diversidad de actividades y formas organizativas que no se ajustan al modelo capitalista, que no se reproducen con lógicas competitivas de mercado ni con metas de acumulación, y que asumen estructuras organizativas no basadas en la plusvalía. En esta línea, Benoit Levesque (2003), hace visible la existencia de un conjunto de actividades económicas, de producción concreta de bienes y de servicios que sume formas plurales: mercantiles, no mercantiles (redistribución) y no monetarias (reciprocidad y don). A su vez, en este sistema se encuentran organizaciones que participan de la actividad económica, pero cuyas reglas - estatutos jurídicos diversos: organizaciones sin fines lucrativos, cooperativa, mutuales, - y valores - finalidad de servicio a los miembros o a la colectividad más bien que beneficio, autonomía de gestión, para distinguirla de 5
Ver Roitter y González Bombal, 2000 y PNUD / BID, 1998 10
V Conferencia ISTR-LAC Adriana ROFMAN
organizaciones políticas o religiosas, por el proceso de decisión democrática, la primacía de las personas y el trabajo sobre el capital, la distribución de los beneficios- se distinguen del mundo empresarial. En el debate nacional se destacan las ideas de Coraggio quien originalmente ha propuesto el concepto de “economía del trabajo” o “economía popular” para designar a un subsector de la economía compuesto por unidades domésticas, cuya racionalidad principal es garantizar la reproducción ampliada de la vida. La extensión de este sector al ámbito social “ incluye actividades cooperativas de consumo y producción, asociaciones libres, redes mutuales y comunitarias, y otras formas articuladas orgánicamente para gestionar los recursos y necesidades de sus miembros y de la comunidad, que son socialmente eficientes, ahorran, acumulan, invierten e innovan, pero no tienen fines de lucro. (2003:12) En una línea de pensamiento cercana, cabe mencionar aquí la idea de Donati (1999) acerca del campo de lo “privado social”, como uno de los cuatro polos que organizan la satisfacción de necesidades de la sociedad. Además del mercado, del Estado y del tercer sector, Donati hace visible la acción de las “redes primarias” conformadas por la familia, los grupos de amigos, y otras redes no institucionalizadas. Buena parte de la producción de bienes y servicios se realiza, según este autor, en el tercer y el “ cuarto” sector, en el marco de instituciones y relaciones que, si se sigue el modelo tripartito, constituirían la base sustantiva de la sociedad civil. Según este planteo, entonces, al interior de la esfera de la sociedad civil se realizan diversas actividades económicas que tienen por objeto asegurar el bienestar de la sociedad. Ambas formulaciones se proponen poner de relieve la existencia de circuitos de producción o de circulación de bienes y servicios que funcionan sobre la base de principios de solidaridad y reciprocidad. No se desprende de ello, , sin embargo, que estos circuitos operen aisladamente del mercado, sino que, por el contrario, estos autores postulan que la valorización de las actividades económicas no capitalistas depende de su imbricación sinérgica con los procesos mercantiles. Más precisamente, los defensores de la economía social apuestan al crecimiento económico de las empresas y emprendimientos sociales, lo que posibilitaría su incorporación al sector formal capitalista. En cuanto al modelo del “ privado social”, Donati concibe a estos polos como partes de un sistema general de satisfacción de necesidades, y propone que las instituciones que se generan, como cooperativas, asociaciones sociales, “ deben ser reconocidas como sujetos de servicios primarios y como titulares de derechos que exigen una plena reciprocidad con el Estado” (Donati, 1999: 129) Así, si se concibe a la esfera económica como el conjunto de actividades orientadas a satisfacer la necesidades sociales, tanto las que funcionan en el mercado como las que circulan por otras redes, quedan en evidencia las limitaciones de un marco conceptual que identifica fronteras nítidas entre la esfera del mercado y la de la sociedad civil. El esquema se vuelve más débil aún cuando el criterio clasificador es de carácter normativo, es decir, si está relacionado con los valores o con los objetivos de la acción, ya que la mayoría de los procesos de producción y circulación que sostienen la satisfacción de las necesidades confluyen en un sistema de actividades e instituciones que operan con lógicas competitivas y solidarias a la vez. En conclusión, establecer fronteras rígidas entre el campo de la sociedad civil y el mundo de la actividad económica lleva a invisibilizar un amplio conjunto de actividades económicas que tienen lugar en el campo de las organizaciones de la sociedad civil y restringir la potencialidad de estas relaciones para la democratización de las instituciones económicas regidas por el mercado. Esta conclusión asume especial importancia para el estudio de las instancias de articulación multiactoral impulsadas por las políticas sociales, puesto que esta estrategia institucional constituye un dispositivo central los programas sociales que se proponen 11
V Conferencia ISTR-LAC Adriana ROFMAN
fomentar el desarrollo local y la economía social. Los principales programas de promoción socioproductiva que se implementan actualmente en nuestro país, el Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados, y el Programa “ Manos a la obra”, convocan a la participación de organizaciones de la sociedad civil , tanto en cuanto miembros de los Consejos Consultivos encargados de la implementación local, como en tanto destinatarios de subsidios para actividades socioproductivas. Aparece así, como interlocutores de estos programas, un espectro de organizaciones sociales que se involucran en actividades productivas, sin que ello suponga dejar de lado su carácter de “ sociedad civil”.Esta confluencia de lógicas de distinto origen se aprecia claramente en el accionar del movimiento “piquetero”, que sostiene principios y desarrolla prácticas políticas propias de un movimiento social contestatario, a la vez que se involucra en experiencias de economía social. Esta realidad constituye una ilustración indiscutible de las reflexiones teóricas sobre la presencia de actividades económicas en el mundo de la sociedad civil. Una reflexión similar puede realizarse en referencia a la separación que se formula entre la esfera de la sociedad civil y el sistema político o el Estado, distinción que también está presente en la dos visiones del modelo tripartito, antes presentado. En este caso, los valores que distinguirían a estos dos campos se relacionan con la autoridad y el poder, ya que se postula que la lógica que ordena las acciones de la sociedad civil se fundamenta en la libre voluntad de participación y asociación y la libertad de expresión, encarnada en la noción de opinión pública. Se desprende de este enfoque que en la sociedad civil no habría lugar para intereses ligados a la legitimación de relaciones de poder institucionalizadas, sino que en este ámbito primaría una actitud de compromiso con la igualdad y la autonomía. En el debate actual, esta serìa la visión que sustenta las propuestas de creación de Consejos multiactorales de políticas sociales en todos los niveles de gobierno, impulsadas fundamentalmente por el Estado nacional y los organismos multilaterales de crédito, pero también muy difundido en la opinión pública. Las propuestas de estos diseños institucionales hacen hincapié en el valor de estos espacios participativos en tanto resguardo de la transparencia y la eficacia en la implementación de las políticas, asignándose a las organizaciones de la sociedad civil especiales atributos de honestidad y rechazo de los mecanismos corruptos propios de la estructura del Estado, así como de compromiso con los proyectos y sus destinatarios, y un diseño organizacional y procedimental que aseguraría una gestión más eficaz y eficiente que la que realizaría una agencia estatal. Esta postura trasunta una cierta ingenuidad en la evaluación de los comportamientos – tanto internos como externos- de las organizaciones de la sociedad civil y sus motivaciones en lo referente a su participación en las políticas públicas. La “glorificación” de la sociedad civil, como denominan Nun y Aboy Carlés a esta postura, no sólo oculta los intereses políticos y económicos que se ponen en juego cuando los actores – supuestamente- representativos de la sociedad civil intervienen en la gestión de políticas estatales, sino que también esconde las dinámicas de poder –y en algunos casos de autoritarismo- que estructuran el funcionamiento interno de estas organizaciones. Por otro lado, se manifiesta aquí una visión extremadamente simplificada de la noción de política, que se asimila al ámbito del sistema político y el Estado. Así, se reduce el espacio de debate público y se restringe la política a la labor de los aparatos institucionales del Estado, expresando de este modo uno de los postulados centrales de la teoría elitista de la democracia. Al proponer esta idea de Estado como aparato, se desconoce, además, que el “poder estatal sólo puede entenderse como una categoría relacional , como el producto de una correlación entre actores sociales...”, como indica 12
V Conferencia ISTR-LAC Adriana ROFMAN
Portantiero. (1998) En esta perspectiva, el Estado penetra la sociedad civil , y viceversa, tanto en el plano de la reproducción de las relaciones sociales y económicas – “intromisión” que se hace especialmente evidente en el Estado benefactor- como también en el nivel ideológico político, puesto que la legitimidad estatal se construye en esa red de poder que atraviesa los diferentes ámbitos de la vida social. Esta crítica tiene fuertes raíces en la visión de Gramsci acerca de la sociedad civil , quien la considera como el campo de construcción de la hegemonía de la clase dominante sobre el conjunto de la sociedad. Para este pensador, la reproducción del sistema de clases se asienta en dos procesos: hegemonía , apoyada en las dinámicas de formación de consenso, y la dominación, término que alude a los mecanismos de coerción. La hegemonía, señalan Cohen y Arato ,no debe ser comprendida como “algo que se genera autónomamente dentro de la sociedad civil, sino como una de las formas en que el poder del Estado funciona efectivamente” (Cohen y Arato, 2000:183) La producción de hegemonía es, por lo tanto, una dimensión esencial para el funcionamiento del Estado, que constituye un campo eminentemente cultural e ideológico, funciones que son propias de la sociedad civil. En este sentido, como postula Portelli, (2000) la sociedad civil puede ser comprendida, entre otros aspectos, como “dirección ideológica de la sociedad”, concepto que implica tanto a la ideología propiamente dicha, como a las organizaciones y las instituciones que la crean y la difunden. La necesaria imbricación entre el Estado y la sociedad civil no permite sostener la distinción tajante entre estos ámbitos en función de la preeminencia de valores o mecanismos ligados a la constitución del poder político. Como quedaría en evidencia en cualquier estudio empírico que se detenga a analizar el papel de las organizaciones de la sociedad civil en las instancias multiactorales de implementación de políticas sociales, el campo de la sociedad civil participa de manera activa en la consolidación o debilitamiento del sistema político, y su funcionamiento está atravesado por dicha lógica. La historia de conformación de la sociedad civil en nuestro país no puede sino ilustrar esta concepción, ya que sólo es posible comprender el desarrollo de los primeros movimientos y organizaciones sociales ( sindicatos, sociedades de fomento, etc.) en el marco de la construcción del Estado peronista. Como bien señala González Bombal .. “el Estado fue la fuente de la identidad colectiva de actores cuya consistencia en el plano de la sociedad civil y los intereses privados fue endeble y nunca claramente distinguible de lo estatal” (González Bombal, 1995: 69) Estas afirmaciones no conllevan, sin embargo, la propuesta de eliminar toda distinción entre el sistema político y la sociedad civil, sino limitar esta diferenciación a criterios de orden socioinstitucional. En este sentido, Gramsci distingue entre las instituciones implicadas en la construcción de la hegemonía – entre las que se destacan las instituciones culturales -, y el “aparato legal, burocrático, policial y militar del Estado o sociedad política” (Cohen y Arato, 2000:176), a cargo de la coerción. En esta misma línea, Portantiero apunta que “analíticamente, podríamos distinguir entre “sociedad civil”, “ sistema político” y “ Estado o sociedad política”. Por la primera entenderíamos el cuadro de clivajes sociales ... que pueden dar lugar a un primer nivel asociativo a partir de la solidaridad de intereses. El sistema político implicaría un grado más: los grupos que lo integran interactúan ya en el espacio en que se formulan las decisiones globales, y en sus comportamientos se asientan los pactos constitutivos del Estado... Finalmente el Estado político aludiría al cuadro institucional-burocrático organizado alrededor de la ley y compuesto por ramas y aparatos de gobierno” (Portantiero, 1988: 202)
13
V Conferencia ISTR-LAC Adriana ROFMAN
Encontramos aquí, como señalan Nun y Aboy Carlés, una distinción funcional entre distintos ámbitos, una separación analítica de funciones, que no fragmenta entre espacios distintos, ni conlleva supuestos acerca de la distribución de principios normativos. Se trata de un esquema analítico que identifica distintos “ modos específicos de acción” de las instituciones. (Nun y Aboy Carlés, 2002:8) Retornando entonces a los interrogantes que guían esta sección del artículo, se hacen evidentes las limitaciones conceptuales del modelo estructural que pretenda asimilar criterios de orden axiológico y normativo para la distinción de las esferas de la estructura societal, con caracterizaciones operacionales aplicadas linealmente al conjunto de organizaciones que constituyen cada uno de estas esferas.. Si bien un modelo tripartito puede ser fructífero para comprender las distintas lógicas que movilizan la vida social, y por lo tanto, para caracterizar a los diferentes espacios institucionales que se orientan primordialmente por dichas lógicas, ello no puede entenderse como el sustento de un mapa sectorial que resulte de la traducción automática de criterios normativos a caracterizaciones organizacionales. Por lo tanto, cabe postular que la elaboración de criterios apropiados para identificar y caracterizar a las organizaciones que conforman las instancias de articulación multiactoral , y particularmente, a las organizaciones de la sociedad civil debería basarse en la diferenciación funcional, en el papel que juegan los distintos actores en la estructura societal.. Siguiendo este razonamiento, apelar a criterios funcionales conducirá a profundizar en las modalidades de acción de las organizaciones de la sociedad civil, a sus formas de entralazamiento con instituciones económicas y estatales, y a su incidencia en esas otras esferas y , por lo tanto, en la dinámica general de la sociedad.
Las modalidades y ámbitos de participación En este punto profundizaré en el análisis del debate actual en torno a la modalidad de participación de los actores de la sociedad civil en los espacios de articulación y los ámbitos de incidencia de estas instancias. Cabe identificar tres posturas en este punto: a) la que propone limitar la participación de los actores de la sociedad civil a un papel de control de las políticas públicas, b) la que postula que esta intervención de la sociedad puede incidir en la democratización de la acción estatal y c) la que valora la presencia de estos actores en tanto construcción de nuevas formas de institucionalidad. La perspectiva más difundida actualmente, tanto en los discursos como en los diseños institucionales de implementación de políticas sociales, está afincada en la visión axiológica de la sociedad civil, asigna a estas organizaciones el papel de resguardo de la transparencia y la eficacia, proponiendo así formas de participación que aseguren el mantenimiento de la distinción nítida entre esta esfera y los actores estatales. En este modelo, los papeles que corresponden a los representantes de la sociedad civil, que van desde la auditoría y control de las políticas estatales,- como los Consejos Consultivos- 6 hasta el rol de ejecutores de las prestaciones previstas en dichas políticas – como se establece en la mayoría de los programas sociales actualmente vigentes- , se sitúan por afuera de los procesos de formulación de los programas. Al pautar tan claramente los límites a la intervención de las organizaciones de la sociedad civil en un lugar de exterioridad a la formulación de las políticas, se pretende resguardar a los valores
6
Ver, al respecto, el diseño institucional de los Consejos Consultivos, que fueron establecidos junto con el Programa Jefes y Jefas de Hogar Desocupados, como aparece en la normativa correspondiente. 14
V Conferencia ISTR-LAC Adriana ROFMAN
supuestamente propios de la sociedad civil , de la contaminación nociva que provendría de la política. Las reflexiones expuestas en el análisis de los implícitos acerca de los sujetos de la participación, se aplican también en este tema, y permiten poner en evidencia el carácter ilusorio de la asignación lineal de valores democráticos a las organizaciones de la sociedad civil. Los estudios realizados sobre el desempeño de los Consejos Consultivos, o muestran hasta qué punto estos espacios de interacción estaban atravesados por dinámicas de acumulación política. (FLACSO, 2003; Lupika, 2003) Una segunda vertiente agrupa a las elaboraciones que analizan la difusión de los espacios de articulación desde una perspectiva crítica, fundamentalmente alertando ante el enfoque “anti” o “a” político que está implícito en la perspectiva predominante, arriba expuesta. Los autores que se pueden colocar en esta perspectiva valoran los procesos de interacción y de gestión asociada siempre que se constituyan en vías para la democratización de las políticas sociales y como ámbitos de participación efectiva, de los actores sociales en general y de los beneficiarios de los programas en particular, en la formulación y gestión de las políticas públicas. Así, Cardarelli y Rosenfeld ( 2002) sostienen que desde el modelo de la gestión asociada se visualiza a estos espacios como escenarios de “participación ascendente y profundización del sistema democrático” Partiendo de una posición crítica semejante, Garcia Delgado señala el riesgo de que la hegemonía del paradigma gerencial y tecnocrático oculte las limitaciones estructurales exclusión y pobreza estructural- que condicionan el impacto esperado de estas instancias de articulación en el desarrollo social. Propone, por lo tanto, una resignificación de la articulación de las OSC con las políticas sociales , que tome en cuenta tanto la necesidad de aumentar la participación de la sociedad civil así como superar la visión gerencial por una perspectiva más política de la intervención de de las OSC en las políticas sociales (Garcia Delgado y De Piero, 2001). Estas ideas contienen también muchos de los preceptos del pensamiento normativo , y subyace aquí la idea de la posible autonomía de la sociedad civil, y de una esfera con lógicas y principios distintos a los de la sociedad política y de la economía. La posibilidad de desarrollo de una “sociedad autorreflexiva”, que, separada del Estado, pueda contribuir a democratizar el sistema político constituye uno de los supuestos de estas posturas. Una orientación similar aparece en el pensamiento de Cunill Grau, cuando plantea la “cuestión de la organización de la sociedad como un asunto que incumbe a sí misma. .... En este sentido, la función política primigenia de la sociedad se traduce en la crítica y control sobre el Estado” (Cunill Grau, 1997:25) Los análisis de las experiencias de participación de actores de la sociedad civil en la formulación y/o gestión de políticas públicas han producido pocos resultados que confirmen la hipótesis respecto de la autonomía de estos actores y su potencial de crítica de las estructuras de poder político. Quizás esto se deba parcialmente a que, como señalaba previamente, en nuestro país el surgimiento y desarrollo de las organizaciones de la sociedad civil ha estado siempre atravesado por la intervención estatal, y ,por lo tanto, resulte difícil situar las bases para la autonomía de este sector. Más aún, los estudios que tratan acerca del papel de las organizaciones en la implementación de las políticas sociales, ponen de manifiesto la incidencia de las relaciones clientelares –tanto entre individuos como entre organizaciones- que tiñen esta trama. Ello constituye, como se decía antes, una ilustración empírica del papel que juega la sociedad civil, y particularmente sus instituciones, en la construcción de la hegemonía, como postula Gramsci. En este sentido, la misma Cunill Grau advierte que la participación en las políticas del Estado “ en vez de facilitar el incremento de la representación social , pueden legitimar la propia corporativización del aparato estatal, limitando aún más su publificación” ( Cunill Grau, 1995:7) 15
V Conferencia ISTR-LAC Adriana ROFMAN
Si la sociedad civil se comprende, en el sentido gramsciano, por la función de mediación para la formación o discusión del consenso social en torno al sistema de cominación , cabría preguntarse por el sentido que tiene postular la autonomía o la autoorganización de este campo. En este enfoque, parecería más pertinente reformular esta cuestión en términos de la ampliación del espacio público, o de publificación del Estado y la sociedad, tal como lo plantea Cunill Grau. Es decir, un marco conceptual que permita analizar las experiencias de interacción podría apoyarse, como punto de referencia, en la capacidad de dichas instancias para incluir a las instituciones estatales- y, por lo tanto, al sistema político partidario-; a las organizaciones que representan los intereses privados de acumulación económica –tanto los que están plenamente inscriptos en la lógica de mercado como aquéllos que se orientan hacia la economía social- , y el también heterogéneo espectro de actores de la sociedad civil, para ampliar los ámbitos de deliberación públicos.
El tercer enfoque analítico respecto de los alcances de las instancias de interacción multiactoral, valoriza estos espacios en relación a su capacidad para elaborar colectivamente y gestionar procesos de cambio social, particularmente en el campo del desarrollo local.. Como se desprende de la definición de Ballon y Zeballos: “La concertación, entendida como el conjunto de reglas y procedimientos que permiten la negociación de intereses distintos de diversos actores (los que existen en el espacio local) y por ende la canalización del conflicto –no su negación” (Ballon y Zeballos, 1998: 29) ; o del señalamiento de Tamargo: “estas alianzas parecen constituir una estrategia en la que todos ganan, pero la sustentabilidad de proceso social no siempre es un objetivo compartido, sino que más bien se confrontan lógicas y objetivos particulares , y en algunos casos contrapuestos “ (Tamargo, 2002:10). Este enfoque resulta especialmente valioso, ya que incorpora la perspectiva del desarrollo a la vez que ilumina sobre los conflictos y potencialidades de estas construcciones institucionales. Esta mirada porta una visión menos idealizada sobre la naturaleza de los actores sociales, a la vez fundamenta el valor de estos mecanismos de articulación en una preocupación más amplia por el desarrollo. En este sentido, este enfoque pone de relieve tanto la naturaleza conflictiva como la potencialidad sinérgica de estos espacios. Este esquema brinda una visión distinta acerca de la modalidad de participación de las organizaciones de la sociedad civil, ya que hace hincapié en las formas de interacción entre las tres esferas, y en el papel de estas organizaciones como sostén institucional de los esfuerzos sociales de ampliación del espacio público. Dejando de lado imágenes idealizadas, de fuerte carga valorativa, esta perspectiva busca poner de relieve los espacios de mediación que generan las instancias de la sociedad civil. El foco en la dimensión funcional lleva a considerar que los valores o ideales que se promuevan desde estas instancias estarán influidos o condicionados por los principios que orienten la cultura política o patrones ideológicos de cada sociedad y cada tiempo, por lo que cabe encontrar organizaciones orientadas por muy distintos ideales. Los rasgos comunes de este campo de organizaciones consisten en su carácter público no estatal, y, por lo tanto, en su potencialidad para viabilizar la participación social.
A manera de conclusión En conclusión, parecería apropiado, a los fines del trabajo de investigación que me estoy proponiendo, identificar a los actores – organizaciones o individuos- de la sociedad civil en relación a la función de mediación social en la construcción –o reconstrucción- de la hegemonía. Esta concepción permite apartarse de una visión esencialista acerca de las 16
V Conferencia ISTR-LAC Adriana ROFMAN
características de la sociedad civil , para colocar el acento en la dimensión de lo público. Es decir, se trata de analizar la potencialidad de las instancias de articulación, y de los actores en ella implicados, para construir escenarios de interacción cada vez más amplios, más representativos de la diversidad de intereses y con mayor capacidad para elaborar proyectos colectivos . Partiendo de este basamento conceptual, será posible avanzar en la elaboración de criterios que ayuden a caracterizar a los actores de la sociedad civil y a analizar el papel que juegan en estos procesos. Esta perspectiva ayudará a visibilizar y a valorizar estas formas emergentes de institucionalidad local, cuya generación y fortalecimiento se consideran de principal importancia para los procesos de desarrollo local. Un estudio que ponga el foco del análisis en la capacidad de los espacios de gestión pública multiactoral a nivel local para canalizar la participación de los actores de la localidad en la formulación y ejecución colectiva de las acciones que supone el desarrollo endógeno, permitirá recuperar los aspectos más valiosos de estas experiencias: su aporte a la ampliación del espacio público en la escena local.
17
V Conferencia ISTR-LAC Adriana ROFMAN
Referencias bibliográficas ALBUQUERQUE, Francisco.La importancia del desarrollo económico local . en Vazquez Barquero, Antonio y Madoery, Oscar. Transformaciones globales, instituciones y políticas de desarrollo local. Homosapiens ediciones. Rosario, 2001 BALLON, Eduardo y ZEBALLOS, Molvina. Concertación y desarrollo local. Reflexión sobre algunas formas de influir en políticas públicas. En Pobreza urbana y desarrollo. N°19, Año 8. IIED-AL, Diciembre 1998 BERVEJILLO, Federico. Reinvención del territorio. Los agentes de desarrollo ante el conocimiento y el proyecto colectivo. En MARSIGLIA, Javier (comp). Desarrollo local en la globalización. CLAEH, Montevideo, 1999 BOBBIO, Norberto. Estado, gobierno y sociedad. Fondo de Cultura Económica, México, 1995 BOMBAROLO, Félix. Detrás de las noticias… Construyendo democracia y equidad a través de los “espacios multiactorales” en América latina En GONZALEZ BOMBAL, Inés (comp) Fortaleciendo la relación Estado-Sociedad civil para el Desarrollo Local. Libros del Zorzal, Bs.As,, 2004 CARACCIOLO BASCO, Mercedes y FOTI LAXADE, María del Pilar. Economía solidaria y capital social . Ed. Paidós, Bs As, 2003 CALDARELLI, Graciela y ROSENFELD, Mónica. La gestión asociada: la utopía realista. Ponencia presentada al I Congreso Nacional de Políticas Sociales, Quilmes, 2002 CLEMENTE, Adriana. La relación Estado / sociedad civil. Nuevas tendencias en América Latina. En Medio Ambiente y Urbanización. N° 54 Año 15. IIED-AL, Bs As.,Diciembre 1999 COHEN, Jean y ARATO, Andrew. Sociedad civil y teoría política. Fondo de Cultura Económica. México, 2000 CORAGGIO, José Luis. La Economía Social como vía para otro desarrollo social”, http//: www.urbared.ungs.edu.ar. 2002 CUNILL GRAU. Nuria. Publicado en la Caracas. La rearticulación de las relaciones Estado-Sociedad: en búsqueda de nuevos sentidos. Revista del CLAD Reforma y Democracia. No. 4 . Caracas, Julio 1995 CUNILL GRAU, Nuria .Repensando lo público a través de la sociedad. CLAD / Nueva sociedad . Caracas, 1997 DONATI, Pierpaolo. La ciudadanía societaria. Universidad de Granada, 1999 GARCIA DELGADO, Daniel y DE PIERO, Sergio. Articulación y relación Estado – organizaciones de la sociedad civil. Modelos y prácticas en la Argentina de las reformas de segunda generación. FLACSO, mimeo, 2001 GONZALEZ BOMBAL, Inés. ¿Entre el Estado y el mercado? ONGs y sociedad civil en la Argentina .en Público y privado. Thompson , Andrés, (comp.) Ed. UNICEF / Losada, Bs As., 1995 18
V Conferencia ISTR-LAC Adriana ROFMAN
FILMUS, Daniel, ARROYO, Daniel; ESTEBANEZ, María Elina. El perfil de las ONGs en Argentina. FLACSO - Banco Mundial , Buenos Aires, 1997 FLACSO, “Evaluación de los niveles de participación de las organizaciones de la sociedad civil en los consejos consultivos y la capacidad de aprovechamiento de los recursos locales”. Arroyo, Daniel, coordinador, SIEMPRO-CENOC, Buenos Aires, 2003 ILPES, Dirección de Desarrollo y Gestión Local. Manual de desarrollo local. Santiago de Chile, 1998 LAZARO ARAUJO, Laureano. Viejos y nuevos paradigmas, desarrollo regional y desarrollo local. Ciudad y territorio, Estudios Territoriales, XXXI (122), 1999. Madrid LUPICA, Karina et.al Representatividad y Funcionamiento de los Consejos Consultivos. Plan Jefes y Jefas de Hogar. Análisis y Agenda de Reformas. Buenos Aires, Cáritas, AMIA, Consejo Cristiano Evangélico, Grupo Sophia. 2003 PNUD / BID. El capital social. Hacia la construcción del Indice de Desarrollo de la Sociedad Civil en Argentina. Buenos Aires, 2000. PORTANTIERO, Juan Carlos. Sociedad civil, estado y sistema político. La producción de un orden . Ed Nueva Visión, Bs. As., 1988 PORTELLI, Hugues. Gramsci y el bloque histórico. Ed Siglo XXI. Bs. As, 2000 NUN, José y ABOY CARLES, Gerardo. Los estudios sobre organizaciones de la sociedad civil en Argentina. Mimeo. 2002 TAMARGO, Maria del Carmen. El rol de las alianzas público-privadas en el contexto global-local. En Medio ambiente y desarrollo Nro. 57 Año 18 . IIED-AL, Bs As., Febrero 2002 TAYLOR, Charles.Invoking Civil Society . Philosophical arguments. Harvard University Press. Cambridge/London , 1995 THOMPSON; Andrés. (comp.) Público y privado. Ed. UNICEF / Losada, Bs As., 1995 VAZQUEZ BARQUERO, Antonio. Crecimiento endógeno o desarrollo endógeno? Cuadernos del CLAEH, 78-79, Montevideo, 1997
19