LA TRANSFERENCIA DE COMPETENCIAS CLAVES DE LA DESCENTRALIZACIÓN Evelyn M. De Tortolero* Resumen: Las transferencias de competencia, clave de la descentralización, es un proceso que nos permite comprender la realidad política contemporánea de Venezuela, partiendo del estudio de la Constitución de 1961, y de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela 1999. Palabras Claves: Descentralización, Transferencia, Federalismo, Proceso Estado. El proceso de descentralización ocupa un buen espacio como hecho y categoría en la tarea de comprender la realidad política contemporánea de Venezuela, de por sí bastante interesante y compleja. En efecto, hoy es vana la tarea de tratar de entender lo que ocurre si no nos adentramos en el cómo y el porqué ocurre. El tema de la descentralización y su correlato la centralización, lleva aparejado otra discusión, otro debate, de carácter teórico y de fuerte base histórica, la cual es el tópico del federalismo. Nos hemos fijado como tema de estudio el proceso de descentralización en uno de los aspectos más interesantes y más complejo. El evidente proceso de centralización en los hechos (en las constituciones que nos atañen en este caso, la del 61 y la del 99), donde se proclaman el carácter Federal del Estado Venezolano, que se han operado en los altos niveles de decisión en Venezuela, es decir, el cúmulo de atribuciones e ingentes recursos que el Gobierno Central maneja, hace más difícil la tarea de transferir atribuciones y recursos hacia los entes descentralizados. * Prof

- Investigadora de INFACGS

La Transferencia es quizás el elemento más arduo de todo el proceso descentralizador, se asume casi como un acto de despojo, de pérdida de poder, de debilidad, en lugar de considerarlo como una contribución al fortalecimiento del espíritu democrático de la nación, como un acercamiento de la colectividad, social y comunitaria, a los centros de decisión política, que no son otros que los que tienen que ver con su propia vida cotidiana de ciudadanos. Este acercamiento del ciudadano común a los centros neurálgicos de decisión genera una conducta favorable a los procesos de cambios, puesto que percibe al poder como algo tangible, mensurable y visible al cual se le garantiza acceso y participación más allá del mero hecho comicial, de por si positivo pero no suficiente para la dinámica político-administrativa de la democracia contemporánea. Cuando se realiza la transferencia, del Estado Central a las regiones y, como debería ser, de éstas hacia municipios de éstos a las comunidades, estamos hablando con propiedad de descentralización en sus diversas acepciones, tanto política como administrativa. Mientras este proceso no se inicie y consolide no es posible afirmar que el Estado Federal Venezolano es una realidad histórica. Este difícil accionar del proceso tiene dos variables, que hace más lento y complejo el transferir, pero que lo consolidan. Nos referimos a los tipos de transferencias exclusivas

y concurrentes, perfectamente tipificadas en la Nueva Constitución de 1999, aún cuando en el anterior texto constitucional (1961) ya se establecía el principio general sin llegar al detalle, casi exhaustivo de la Constitución Bolivariana. Para establecer un vinculo entre el Estado Federal y el Estado Unitario descentralizado, según Bobbio (1997), es necesario que se tenga bien presente el hecho que entre ellos hay una diferencia no solamente cuantitativa; desde este punto de vista se puede hablar de formas intermedias entre Estado Federal y Estados, más o menos, descentralizados. Pero existe una profunda diferencia entre la descentralización administrativa y la descentralización federal, basada principalmente en el concepto de autonomía política difícil sin que exista la autonomía administrativa y de descentralización política. La descentralización política se distingue de la descentralización administrativa no solamente por los distintos tipos de funciones ejercidas sino, por el titulo que está en su fundamento. La descentralización política expresa una idea de derecho autónomo, mientras que la descentralización administrativa verdadera se obtiene de un fenómeno de derivación de poderes administrativos que es además derivación del aparato político administrativo del Estado. Para este autor, la descentralización política no coincide fatalmente, con el federalismo; para seguramente un Estado Federal está políticamente descentralizado, pero hay estados políticamente descentralizados que no son federales. Solamente cuando la descentralización asume las características de la descentralización política puede comenzarse hablar de federalismo, en un nivel menor de real autonomía política de los entes territoriales. No puede asombrarnos, desde esta perspectiva, que exista estados federales, proclamados en sus textos constitucionales, cuya "fisiología" no es descentralizada. sino que más bien registra un índice nada despreciable de centralización. Para Hernández, (1997), el proceso de descentralización tiene su implicación fundamental en el distanciamiento entre el Estado y la sociedad. Esto supone una reestructuración global del Estado que supere el terreno técnico - administrativo y contribuya a la redemocratización del sistema político a través de a participación ciudadana y de un aprendizaje democrático que permita acercar el Estado a la sociedad. Tal acercamiento supone dar origen a nuevos espacios y practicas que permitan desarrollar formas de gestión en que la sociedad civil no se disuelva en el Estado y desarrolle sus propios instrumentos para aumentar sus controles sobre la administración pública en todos los niveles territoriales de gobierno. Es decir, que lograr que tenga alcances reales en cuanto mecanismo redistribuidor del poder político y social, es necesario la correspondiente descentralización de servicios y atribuciones a todos los niveles: gobierno regional, gobierno local, juntas parroquiales, asociaciones de vecinos, etc. Para Brewer Carías (1994) "... la descentralización es el instrumento para lograr la participación es actualmente la única vía para que muestra democracia se perfecciones..." El proceso de descentralización se comienza a consolidar desde el punto de vista político a través de la elección de gobernadores y alcaldes, y el elemento fáctico que uno puede señalar como factor de presión que apresuró las tomas de decisiones por los órganos de las altas esferas del gobierno, (Legislativa, Ejecutivo y Judicial), la podemos ubicar en el estallido social del 27 de febrero de 1989. Erróneamente se señala que los detonadores del estallido fue la puesta en práctica de medidas de carácter neoliberal del paquete CAP, esta apreciación errónea por lo demás se ha incorporado acríticamente a las categorías de los análisis histórico político de Venezuela. Una simple ojeada al contexto en que se produce el 27 de febrero revela que fue el punto de ebullición de

elementos, factores y circunstancias ajenos al carácter supuestamente neoliberal del presidente Pérez, escasamente tenia pocos días en el poder, aunque el 27 de Febrero sigue ameritando una revisión historiográfica mucho más profunda. Es indiscutible, que podemos ubicarnos, si se nos permite el término, el inicio del proceso de aceleramiento que culmina con la decisión de convocatoria para elegir a gobernadores, hechos estos que si podemos asegurar son el punto de inicio de la descentralización político administrativo, cuya decisión fue un signo de partida de un esfuerzo de democratización de la democracia, a la que se le agrega la elección directa de alcaldes, establecido en la reforma dela Ley Orgánica de Régimen Municipal de ese mismo año. El Marco Normativo de la Descentralización El proceso de descentralización registra un marco normativo - legal que parte de la Constitución de 1961, recorre las instancias de la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación de Transferencia del Poder Público (LODDT) y la Ley Orgánica del Régimen Municipal, (LORM), hasta la vigente - transitoriedad aparte - Constitución de la República Bolivariana de 1999. En la Constitución de 1961, en su Artículo 137°, se expresa las atribuciones en materia de competencia que podrán ejercer los Estados y los Municipios. "El Congreso, con el voto de las dos terceras partes de los miembros de cada Cámara, podrá atribuir a los Estados o a los Municipios determinadas materia de competencia nacional, a fin de promover la descentralización administrativa" La Descentralización Administrativa se entiende como la creación de entes subordinados a las personas públicas territoriales, en los cuales se descargan funciones administrativas propias de éstas, a los fines de una mayor agilidad en la gestión. Según Brewer Carías, de esta noción es importante retener la ideade que la descentralización administrativa, por su propia naturaleza, solo supone la transmisión de potestades administrativas a los entes descentralizados, y nunca funciones que se resuelvan en acto de rango legal (Funciones Políticas). El Artículo 17°, ordinal 6° establece que: Es de competencia de los Estados, las competencias que le sean atribuidas de acuerdo con el Artículo 137°, y el Artículo 20°, ordinal 1°, señala las atribuciones de las Asambleas Legislativas. Por lo tanto, los Estados tiene, así, poderes legislativos sobre la materia que se les hubiere sido atribuida conforme al Articulo 137°, de la Constitución Nacional, y todo parecería indicar que las atribuciones administrativas traducen actos de rango legal. Evidentemente, que al complementar el articulo 137° con el Articulo 17°. ordinal 6°, citado anteriormente, las asambleas legislativas tienen atribuciones de legislar sobre materia de su competencia (Art. 20° de la Constitución de 1961), reafirma que el acto de transferencia es un proceso político y no meramente administrativo. Para Brewer Carías (1994), donde se declaran: La República es un Estado Federal en lo términos allí consagrado, se defina en virtud de ello, las competencias que corresponden al Poder Nacional y a los Municipios y para los Estados aquello que no corresponda, de conformidad con lo establecido en la Constitución, a la competencia nacional o municipal, las llamadas competencias residuales (Art. 17°, ordinal?°). Bajo este enfoque, la Constitución de 1961, crea dos niveles totalmente autónomos las gobernaciones y los municipios de Venezuela, reforzados por la relación y el carácter residual, de las competencias y la vigencia por ende, de la concurrencia de las mismas. Efectivamente, el citado Artículo 137° prevé la transferencia de competencia desde el

Poder Nacional a los estados y la transferencia de competencia a los municipios en materia de potestad nacional. A tal fin, resumiendo, el sistema constitucional de distribución de competencia y el Artículo 137°, conforme a dicha Constitución. establecen que el Poder Público se distribuye en tres niveles territoriales como son: la República que ejerce el Poder Nacional, los Estados que ejercen el Poder Nacional Estada¡ y los Municipios que ejercen el Poder Municipal. En cada uno de estos niveles territoriales la Constitución situó un conjunto de competencias exclusivas y concurrentes que se enumeran en los Artículos 17°, 30°, y 137 respectivamente. Ley de Descentralización, Delimitación y Transferencias de Competencias del Poder Público. En Diciembre de 1989, se sancionó LODDT, y entró en vigencia en Enero de 1999, en la cual, se establecieron las bases legislativas para la descentralización Política de la Federación en Venezuela, mediante el reforzamiento del papel no sólo de los Estados, sino incluso de los Distrito Federal y de los Territorios Federales, a los cuales también debe entenderse la normativa de la Ley. En este instrumento se establecen los mecanismos para aumentar las competencias de los Estados (Art. 11), y se enuncian en el Artículo 4°, las transferencias progresivas del poder nacional a los estados. Así, el Artículo 11°, señala que: «A fin de promover la descentralización administrativa y conforme a lo dispuesto en el Artículo 137° de la Constitución, se transfiere a los Estados las transferencias exclusivas". Así se transfiere a los estados las competencias exclusivas siguientes: La organización, recaudación, control y administración del ramo del papel sellado. El régimen administrativo y explotación de las piedras de construcción y de adornos o de cualquier otra especie, que no sean preciosa el mármol, posfido caolín, magnesita, las arenas, pizarras, arcillas, calizas, yeso, pulzolanas, turbas, de las sustancias terrenosas, las salinas y los ostrales de perlas. Así mismo como la organización, recaudación y control de los impuestos respectivos. El ejercicio de esta competencia esta sometida a la Ley Orgánica para la ordenación del territorio y a las leyes relacionadas con la protección del ambiente que los recursos naturales renovables. La conservación, administración y aprovechamientos de las carreteras, puentes y autopistas en sus territorios. Cuando se trate de vías interestatales, esta competencia se ejercerá mancomunadamente, a cuyos efectos se celebrarán los convenios respectivos. La organización, recaudación, control y administración de los impuestos específicos al consumo, nos reservamos por la Ley al Poder Nacional. La administración y mantenimiento de puertos y aeropuertos públicos de uso comercial. Es de hacer notar, que estas competencias para ser asumidas por los estados, es necesario que las Asambleas Legislativas, dicten una ley, especial. Por lo tanto, hasta que no se produzcan estas leyes, estas competencias no serán asumidas. Estas competencias son fundamentales para el proceso de descentralización, y por ende, para la tarea de reformar el estado. Debido a que ellas son fuente de recursos propios y de

desarrollo de experiencia de gestión en las que el pago de tarifas por parte de los usuarios a favorecido la creación de una orientación institucional de servicios públicos. Competencias Concurrentes Se denominan a las competencias concurrentes, en donde su nivel de responsabilidad concurre a más de un nivel territorial de gobierno, es decir, del Poder Nacional, los Estados y los Municipios. El mecanismo de transferencia previsto en la Ley Orgánica no fue la sanción de una ley por las Asambleas Legislativas (Competencias Exclusivas), sino el de la firma de convenios intergubernamentales de transferencias de servicios entre el gobierno y los estados. Para hacer efectivo el proceso de acuerdo con lo establecido en los Artículos 4°, 6° y 9° de la Ley Orgánica de Descentralización. En efecto el Artículo 4°, de la Ley Orgánica estableció que en ejercicio de las competencias concurrentes, que establece el testo constitucional y conforme a los procedimientos que esta ley señala. serán transferidos progresivamente a los Estados, los siguientes servicios. Para ello, se establecen 18 ordinales que particularizan cada uno de los servicios que actualmente cuenta con el Poder Nacional. En el Artículo 6°, se señala el procedimiento que se debe cumplir para la transferencia a través de los convenios que se deben firmar entre el Poder Nacional y los Estados, y el Artículo 9°, Indica la obligación del Ejecutivo Nacional para impulsar la descentralización de funciones, dentro de sus respectivas dependencias, a fin de facilitar la celebración de convenios para transferir la presentación de servicios específicos. En cuento a las transferencias de los servicios en el marco de las competencias concurrentes se señalan las siguientes: Planificación, coordinación y promoción de su propio desarrollo integral de conformidad con las leyes nacionales de la materia. La protección de la familia, y en especial en el menor. Mejorar las condiciones de vida de la población campesina. La protección de las comunidades indígenas atendiendo a la preservación de su tradición cultural y la conservación de sus derechos sobre su territorio. La educación , en los diversos niveles y modalidades del sistema educativo, de conformidad con las directrices y bases que establezca el Poder Nacional. La cultura en sus diversas manifestaciones, la protección y conservación de .las obras objetos y monumentos de valor histórico o artístico. El deporte la educación física y la recreación. Los servicios de empleo. La formación de recursos humanos y en especial los programas de aprendizaje, capacitación y perfeccionamiento profesional y de bienestar de los trabajadores. La promoción de la agricultura, la industria y el comercio. La conservación, defensa y mejoramiento del ambiente y los recursos naturales. La ordenación del territorio del Estado de conformidad con la Ley Nacional. La ejecución de las obras públicas de interés estadal con sujeción a las normas o procedimientos técnicos de obras de ingeniería y urbanismo establecidas por el Poder Nacional y Municipal, y la apertura y conservación de las vías de comunicación estadales. La vivienda popular, urbana y rural. La protección de los consumidores, de conformidad con lo dispuesto en las leyes nacionales.

La salud pública y la nutrición, observando la dirección técnica, las normas administrativas y la coordinación de los servicios destinados a las defensa de las mismas que disponga el Poder Nacional. La investigación científica. La defensa civil. Ley Orgánica del Régimen Municipal En la Constitución del 1961, se indica en el Artículo 25° «Los Municipios constituyen la unidad político administrativa y autónoma dentro de la organización nacional..." y en los Artículos 28° y 29°, en el primero se señala, que podrán ser agrupados en Distritos y podrán constituir mancomunidades para determinar fines de su competencia, y en el segundo articulo citado se indica de la autonomía del Municipio, referida a la elección de sus autoridades, la libre gestión en las materias de su competencia y la creación, recaudación e inversión de sus ingresos. En el Artículo 30°, se refiere a las competencias municipales del gobierno y la administración de los intereses peculiares de la entidad, en particular cuando ten—a relación con sus bienes e ingresos y con las materias propias de la vida local, tales como urbanismo, abasto circulación, cultura, salubridad, asistencia social, institutos populares de créditos, turismo y policía municipal. Las competencias del municipio venezolano están claramente delimitadas en dicha Ley en el Art. 36°, donde se manifiesta: « Los municipios para la gestión de sus intereses y en el ámbito de sus competencias, podrán promover toda clase de actividades y prestar cuanto servicios públicos contribuyan a satisfacer las necesidades y aspiraciones de la comunidad" Son de la competencia propia del Municipio las siguientes materias: Acueductos, cloacas, drenajes y tratamiento de aguas residuales. Distribución y venta de electricidad y, gas en las poblaciones de su jurisdicción. Elaborar y aprobar los planes de desarrollo urbano local, formuladas de acuerdo con las normas y. procedimientos técnicos establecido por el Ejecutivo Nacional. Igualmente. velará porque los planes nacionales y regionales de ordenación del territorio y de ordenación urbanística se cumplan Promoción y fomento de viviendas, parques, jardines, plazas, playas, balnearios y otros sitios de recreación y deporte, pavimentación de las vías públicas urbanas. Arquitectura civil , nomenclatura y ornato público. Ordenación del tránsito de vehículos y personas en las vías urbanas. Servicio de transporte público y urbano de pasajeros. Abastos, mataderos y mercados, y en general la creación de servicios que faciliten el mercado y abastecimiento de los productos de consumo de primera necesidad. Espectáculos públicos y publicidad comercial, en cuanto conciernen a los intereses y fines específicos municipales. Protección del ambiente y cooperación con el saneamiento ambiental. Organizar, promover las ferias y festividades populares. así como proteger y estimular las actividades dirigidas al desarrollo del turismo local. Aseo urbano y, domiciliario, comprendidos los servicios de limpieza, de recogida y, tratamiento de residuos. Protección civil y servicios de prevención y lucha contra incendios en las poblaciones.

Creación de institutos populares de créditos, con las limitaciones que establezca la legislación nacional. Cementerios. hornos crematorios y servicios funerarios. Crear servicios que tendrán a su cargo la vigilancia y control de las actividades relativas a las materias de la competencia municipal. Actividades e instalaciones culturales y deportivas y de ocupación de tiempo libre. Las demás que sean propias de la vida local y las que le atribuyan las leyes. Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (1999) Este texto consagra el principio descentralizador en sus Artículos 157° y 158°, el primero de ellos establece que: «La Asamblea Nacional, por mayoría de sus integrantes, podrá atribuir a los municipios o a los Estados determinadas materias de la competencia nacional, a fin de promover la descentralización» y el segundo «La descentralización como política nacional, debe profundizar la democracia_ acercando el poder a la población y creando la mejores condiciones, tanto para el ejercicio de la democracia como para la prestación eficaz y eficiente de los cometidos estadales». El Artículo 164°. se reitere a las competencias exclusivas de los Estados y en el Artículo 165°, se plantea las competencias concurrentes entre el Poder Nacional y el Poder Estadal. las materias objeto de las mismas deben ser reguladas mediante leyes bases dictadas por el Poder Nacional, y las leyes de desarrollo aprobadas por los Estados. Esta Legislación debe estar orientada por los principios de la interdependencia, coordinación, cooperación. corresponsabilidad y subsidiariedad. Estos Artículos establecen como principio que los Estados deben descentralizar y transferir a los municipios los servicios y competencias que gestionen y que éstos estén en capacidad de prestar, así como la administración de los respectivos recursos dentro de las áreas de competencias concurrentes entre ambos niveles del poder público. Las Competencias del Poder Municipal El Artículo 178° de la Constitución define la competencia del municipio el gobierno y administración de sus intereses y la gestión de las materias que le asigne la Constitución y las Leyes Nacionales, en cuanto concierne a la vida local, en especial la ordenación y promoción del desarrollo económico y social, la dotación y prestación de los servicios públicos domiciliarios, la aplicación de la política referente a la materia inquilinaría con criterios de equidad, justicia y contenido de interés social, la promoción de la participación, y el mejoramiento en general de las condiciones de vida de la comunidad. En el Artículo 184°, se establece el principio descentralizador de los Estados y Municipios, hacia la comunidad organizada, al indicar que la ley debe establecer mecanismos abiertos y flexibles para que los Estados y los Municipios descentralicen y transfieran a las comunidades y grupos vecinales organizados los servicios que estos gestionen previa demostración de su capacidad para prestarla CONCLUSIONES La conclusión fundamental a la que podemos llegar es, que el proceso de descentralización constituye el eje básico de la profundización democrática, entendiendo ésta como la aproximación del ciudadano a los centros de decisión políticoadministrativo. Tomando en cuenta la observación anterior, podemos concluir que la

Transferencia se asume como el nódulo sobre el cual descansa el hecho descentralizador. Sin que operen las transferencias es difícil, por no decir, imposible que se pueda hablar con propiedad de descentralización. Por esta razón asumimos que los constituyentes de 1999, la privilegian en el texto constitucional y establecen, a fines de hacerla más viable, que está tenga dos caracteres que lejos de separarlos o debilitarlos las fortalece y las hace más tangibles, es decir, que la concurrencia y la exclusividad son complementarias y privilegia los fines de vigorizar los sentimientos democráticos de la sociedad venezolana. Los mecanismos de transferencia operan, pues, como conductores democratizantes, dentro de un proceso que es por si mismo ampliador de los escenarios democráticos, en otras palabras, al desarrollarse las transferencias es el momento en que podemos hablar con propiedad de que está cumpliendo el objetivo fundamental del proceso descentralizador, que si bien es agilizado de los procedimiento administrativos, no es menos acertado afirmar que su papel esencial es el de profundizar y ampliar lo político democrático, por lo menos así reza el espíritu de la Constitución y todo el andamiaje político-jurídico que lo sostiene. Sin embargo, no se puede concluir este trabajo, sin referirnos a dos tópicos que están presentes por su actualidad en la realidad política contemporánea del país. Nos referimos al caso de la puesta en boga del debate sobre el federalismo, o más certeramente sobre el nuevo federalismo que desde los más altos centros del gobierno central se lanzan a la palestra política. El otro está referido a la vieja fórmula de regionalización. Ambos conceptos jugarán en el mundo conceptual de la política venezolana de los próximos tiempos, un papel no deleznable. Con cierta frecuencia en el vocabulario oficial ha comenzado a aparecer estos términos que seguramente nos llevarán a un interesante debate.' El criterio de la regionalización, es un criterio predescentralizador y atiende a elementos de formalidad y eficiencia administrativa, operadas desde el poder central, más que a cualquier otro intento o vocación de distribuir el poder, pareciera que a lo sumo se puede aspirar con esta es a la desconcentración, que no tiene las implicaciones autónomas de la descentralización. BIBLIOGRAFÍA Bobbio N., Matteuccin y Otros. (1997). Diccionario de Política. Editorial Siglo Veintiuno, S.A. de C.V. l0° Madrid - España. La Transferencia de Competencias Claves ... Evelyn M, de Tortolero Brewer, A. (1994). Informe Sobre la Descentralización en Venezuela Editorial Arte, C.A. Caracas. _________, (2000). L a Constitución de 1999 Comentada. Editorial Arte, C. A. Caracas - Venezuela. Constitución de Venezuela (1961). Texto Legales Eduven. Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Gaceta Oficial N° 36.860.Caracas, 30 de Diciembre de 1999. De La Cruz, R. (1992). Descentralización, Gobernabilidad y Democracia. Serie: Venezuela, la Reforma del Futuro. Ediciones COPRE - PNUD - Nueva Sociedad. Caracas. Hernández, J. (1997). Desarrollo de la Gestión Local. Descentralización o Municipalización. Revista de la Facultad de Derecho N° 56°. Valencia. Mascareno, C. (1999). Descentralización: Un diálogo para el desarrollo. Editorial Nueva Sociedad - PNUD/BM/BID. Caracas.