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Las experiencias de desarrollo económico local en Europa: las enseñanzas para América Latina
Gioacchino Garofoli Universidad de Insubria (Varese, Italia)
URB-AL III – San José, Costa Rica 4-7 de mayo, 2009
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Introducción El objetivo de este trabajo es proporcionar un cuadro general de los problemas del desarrollo local a partir de la experiencia europea. Adicionalmente, intenta identificar algunas enseñanzas de utilidad en la materia para los países latinoamericanos. El trabajo intenta explicar las razones económicas que han llevado a una creciente atención sobre el aspecto territorial del desarrollo, tomando como punto de partida los análisis sobre los distritos industriales y las aglomeraciones empresariales. Dichos análisis no sólo han puesto en evidencia cómo sistemas económicos basados en la pequeña empresa pueden conseguir la sostenibilidad y efficiencia económica, sino también la posibilidad de perseguir senderos autónomos (y diferentes) de desarrollo. Después del análisis de los modelos teóricos, el trabajo analiza el contexto en el que han tenido lugra distintas experienzas e iniciativas de desarrollo local en Europa. Esta labor se centrará en el análisis de las principales prácticas, los instrumentos utilizados y el cambio progresivo de perspectiva para construir objetivos más elevados y complejos de alcanzar a escala local, como las estrategias diseñadas para aumentar la competitividad e introducir la innovación. En los diversos apartados del trabajo se identifican y enumeran las principales enseñanzas que, a jucio del autor, pueden resultar de utilidad en el debate latinoamericano sobre el diseño de estrategias de desarrollo económico local.
1. Desarrollo económico local: génesis y ideas 1.1. El interés por el desarrollo local Son ya numerosas las experiencias de desarrollo local llevadas a cabo en diferentes áreas del mundo, no solo en países desarrollados sino también de forma creciente en países de Asia y América Latina, lo que demuestra el dinamismo de la cuestión regional y local como “repository” de ventajas competitivas (Scott, Garofoli,2007). Una primera aproximación a escala internacional nos permite apreciar (tanto en la investigación como en las prácticas de las economías y las sociedades locales) una fuerte atención y creciente entusiasmo con respecto al desarrollo local (y a las políticas de intervención) en América Latina y otros países emergentes (y de reciente industrialización), así como un progresivo debilitamiento de la creatividad en términos de proyectos en los países europeos y del sur de Europa, donde el análisis y la practica del desarrollo local se introdujeron en los años 70 y 80. Son numerosas e interesantes las iniciativas surgidas en los últimos años en materia de desarrollo local en América Latina (Vázquez Barquero, 2005) y de formación de clusters de pequeñas y medianas empresas en algunos países emergentes. (Schmitz, 2004; Scott y Garofoli, 2007)
1.2. El desarrollo local en Europa La atención sobre el desarrollo local en Europa, sobre todo en los años 80 y 90, nace a raíz de consideraciones sobre la realidad de los territorios así como de trabajos analíticos realizados por estudiosos que podrían considerarse como los “pioneros” del desarrollo económico local. Este trabajo se centrará fundamentalmente en el primer caso. 2
Con frecuencia se habla de la “gobernanza espontánea” y de los problemas de reestructuración de la economía local en escenarios de cambios económicos intensos. La introducción de iniciativas espontáneas de desarrollo local representaba la respuesta a exigencias difusas (de empresas y ciudadanos) que el mercado no era capaz de resolver y que implicaba la necesidad de una reorganización de los operadores y mecanismos institucionales de la gobernanza del desarrollo debido la ausencia de instrumentos de intervención y de una política económica a nivel local/regional. Esto determinó el comienzo de iniciativas para el sostenimiento de la economía local de parte de actores (públicos y privados) que respondían a necesidades de la economía y la sociedad locales con la experimentación de nuevos modelos de intervención y concertación locales ante litteram en una fase histórica en la cual tales términos no eran de uso común. Este tipo de casos fue particularmente relevante en la España post-franquista, cuando a la par de la progresiva inserción en el sistema de intercambio económico internacional, algunas regiones que habían experimentado una cierta industrialización iniciaron a sufrir los problemas de la competencia internacional, mientras que otras regiones agrícolas y menos desarrolladas no eran capaces de poner en marcha procesos de industrialización y desarrollo. En la transición hacia el sistema de las autonomías, en ausencia de una clara definición de las competencias de las nuevas administraciones creadas, los alcaldes se vieron obligados a comenzar acciones e iniciativas de desarrollo local “desde abajo” (Vázquez Barquero, 1987 y 1992b). Análogamente, las experiencias de gobernanza del desarrollo local en muchos distritos industriales de Italia en los años 70 y 80, a falta de un cuerpo institucional para las políticas de desarrollo local, demuestran la gran disposición que hubo a la hora de poner en marcha proyectos para responder a los diversos problemas de las empresas y trabajadores de los distritos industriales. Todo eso ocurrió en una época en la que nadie (o casi) hablaba de “gobernanza” del desarrollo, de los intereses de los “stakeholders”, ni de distritos industriales o leyes para regular este u otro tipo de áreas. No se puede olvidar, además, el papel incentivador y guía que los programas y proyectos de desarrollo local llevados a cabo por los gobiernos nacionales y supranacionales han jugado. En particular, el programa LEADER (“Liaison entre actions de développement de l'économie rurale” - enlance entre acciones de desarrollo de la economía rural) aparece como uno de los más relevantes. Bajo el campo de acción de la Comisión Europea y pese a disponer de un presupuesto no demasiado elevado, ha sido uno de los programas de mayor éxito de la política económica europea y ha propiciado la difusión del enfoque territorial del desarrollo, sobre todo en las áreas mas débiles y con menor demanda de intervención para el sostenimiento del desarrollo local. También merecen una mención especial los programas URBAN y los pactos territoriales, tanto los introducidos por Italia con la programación negociada como los europeos (los pactos territoriales por la ocupación).
2. Los orígenes de la reflexión analítica: los distritos industriales 2.1. Introdución La atención sobre el tema del desarrollo local en Italia se acentuó, y no de forma exclusiva, en los responsables del sistema productivo. A partir de la segunda mitad de los años 70 e inicios de los 80, con la aparición del llamado desarrollo periférico, surgió un gran número de pequeñas empresas y modelos de industrialización y de desarrollo diferentes a los preexistentes. Comenzaba el interés en el proceso de industrialización 3
difusa y en modelos alternativos de industrialización (Becattini, 1975; Bagnasco, 1977; Garofoli, 1978, 1981; Fuà, Zacchia, 1983). La atención de los economistas se orientó en particular a la necesidad de explicar la paradoja de la combinación empresa pequeña y eficiencia, ya que iba contra la hipótesis de las economías de escala. Se hacia por tanto necesario demostrar en qué condiciones la dimensión de una empresa logra desvincularse de problemas relacionados con el limite dimensional y el acceso a recursos estratégicos para alcanzar la eficiencia económica y la competitividad. De aquí el interés en los modelos organizativos de la producción diferentes al fordista y la gran empresa, y el cambio hacia formas de organización que introducían variables sociales y territoriales al lado de las estrictamente económicas: el territorio se volvía, en otros términos, el lugar de producción de conocimiento especifico (conocimientos contextuales) y de mecanismos de interacción social (redes de relaciones interpersonales, valores, confianza, reciprocidad). En particular, la atención se centraba en la interacción economíasociedad-territorio y en formas de organización productiva basadas en tres esferas de análisis: la estrictamente económica o de relaciones entre empresas; la social, conectada con condiciones determinadas por la estructura y la cohesión sociales; y la derivada de la organización del territorio y la gobernanza institucional. En esta operación, la contribución de otras disciplinas de las ciencias sociales fue determinante. 2.2. Los distritos industriales El modelo organizativo de la producción que ha contribuido en mayor medida, a través del desarrollo de un análisis en profundidad, fue el del distrito industrial (Becattini, 1979, 1987; Brusco, 1989; Garofoli, 1983, 1989, 1999). Las caracteristicas estructurales de los distritos industriales son las siguientes (Garofoli, 1983, 1989): • • •
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notable especialización productiva; nivel elevado de división del trabajo entre empresas locales (relaciones input – output muy estrechas, intrasectorial y intersectorial, a nivel local); gran numero de empresas y ausencia de un líder o empresa dominante que impide la formación de un mercado monopsonistico y conduce a la adopción difusa de comportamientos de ensayo y error (“try and error”); notable especialización a nivel de la empresa y la planta; formación progresiva de un sistema eficiente de circulacion a nivel local de las informaciones (“common economic heritage”); nivel elevado de calificación profesional de los trabajadores (sedimentación histórica de conocimientos); relaciones “cara a cara” entre actores económicos (entre proveedores y usuarios de maquinaria, productos intermedios y de servicios a las empresas), facilitando la diffusión de las mejoras organizativas y tecnológicas que aumentan la eficiencia del sistema local.
Pero el modelo del distrito idustrial es un model dinámico, en una lógica de cambio continuo y de interacción entre los actores locales. Por esto es importante llamar la atención sobre las siguientes caracteristicas dinámicas (Garofoli, 1989, 1991): •
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creciente división del trabajo entre las empresas locales, que fortaleze las interdependencias productivas y sus encadenamientos (“backward and forward linkages”); progresiva acumulación de conocimiento y de competencias técnicas a nivel local, que determina economias externas (“public goods”) y ventajas competitivas dinámicas; 4
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elevada tasa de formación de nuevas empresas, con difusión del emprendimiento en la sociedad local; creciente complejidad del sistema productivo local (con introdución de nuevos sectores y sub-sectores), que determina interación de los conocimientos y multiplicación de las economias externas.
La experiencia de los distritos industriales y la investigación sobre dicha experiencia son importantes porque permites una explicación teórico – analítica de la posibilidad de un modelo de producción descentralizado y basado en pequeñas empresas. El modelo del distrito determina el cuestionamiento del paradigma tradicional basado en grandes empresas, economías de escala y sectores modernos y avanzados. La bibliografía especializada sobre los distritos indusriales permite demonstrar que las pequeñas empresas pueden ser económicamente eficientes e innovadoras cuando trabajan en red y con división del trabajo. Esto es un punto crucial porque puede abrir, en un sentido analítico, perspectivas a modelos de desarrollo local. En particular, los estudios sobre los distritos industriales han evidenciado tres conceptos basicos y categorías analíticas fundamentales para el debate sobre el desarrollo local: las economías externas, la eficiencia colectiva y la innovación social (Garofoli, 2003b). Las economías externas representan el eje del modelo organizativo en distritos, y son determinadas por la acumulación de conocimientos y competencias especificas, históricamente determinadas y que consienten un acceso privilegiado (muchas veces a coste cero) a recursos específicos (bajo la forma de un bien público), además de garantizar una ventaja comparativa a las empresas de los distritos con respecto a las que están aisladas; son por tanto economías externas a la empresa, pero internas al área (Garofoli, 1983). La eficiencia colectiva representa una segunda característica fundamental del distrito industrial; la eficiencia relativa de cada empresa depende de la eficiencia de sus proveedores (en la lógica de la división del trabajo y de la complementariedad entre empresas). El mejoramiento de la productividad de las empresas a nivel individual aumenta gracias a la cadena de interdependencia y a los mecanismos de “fall out” tecnológico. La eficiencia económica empresarial relacionada con el aumento de la eficiencia del sistema en general mejora la posición competitiva de cada empresa, al menos con respecto a las empresas externas. Se activa así un circulo virtuoso que va de una empresa a las otras y al sistema agregado, y de éste a la empresa, determinando un caso especialmente interesante de eficiencia dinámica.(Garofoli, 1983; Schmitz,1995) La innovación social representa la tercera característica determinante. La innovación y el incremento de la productividad del trabajo no están incorporados en las máquinas, no representan sólo un parámetro de ingeniería; son, en cambio, la culminación de un proceso complejo que implica aprendizaje, metabolización del conocimiento, aplicación de competencias e introducción de ajustes continuos en las técnicas productivas y organizativas que hacen uso de las competencias más complejas y variadas. Hay por tanto una integración entre la innovación tecnológica, conocimientos y competencias profesionales a través de un proceso de socialización y de difusión de las “best practices”. Innovación social implica la oportunidad de obtener mejoras de eficiencia y de productividad del trabajo, y prescindir de aumentos del capital físico utilizado; basta pensar en la gran oportunidad de aumentar la eficiencia económica solo con el aumento de la división social del trabajo entre empresas especializadas por fases y procesos de elaboración que no implican la utilización de una cantidad superior de capital físico con respecto a una estructura organizativa verticalmente integrada. 5
2.3. Del distrito industrial al desarrollo local El debate del desarrollo local se enriquece en los años sucesivos sobre la base de dos enfoques analíticos: el primero se centraba en la diferenciación de los modelos locales de desarrollo, mientras que el otro buscaba identificar elementos comunes en los diversos modelos locales para después confluir en una “familia“ más general que pusiese las bases de un enfoque de tipo (también) normativo. El modelo del distrito industrial abre perspectivas económicas a modelos de desarrollo local y a áreas basadas sobre pequeñas empresas, que representan la majoría de las regiones con retraso de desarrollo. En los ultimos años la investigación sobre los paises industriales emergentes ha mostrado la presencia de clusters y de agglomeración de pequeñas y medianas empresas, por esto parece importante discutir las diferencias con el modelo de los distritos industriales. Los clusters en los paises en desarrollo presentan las siguientes caracteristicas: • • •
la aglomeración de PYMES depende de la oportunidad de replicación de competencias básicas en el mercado local del trabajo; ausencia de la división del trabajo entre las empresas locales; la competencia de las empresas está basada sobre la baja de los costos.
La comparación del modelo de los distritos industriales con el modelo del cluster permite afrontar la cuestion de los ingredientes fundamentales para el motor del desarrollo, por lo menos al inicio del proceso de desarrollo, lo que es un punto básico para las estrategias de desarrollo local. Los ingredientes fundamentales del motor del desarrollo son los siguientes: • • •
conocimientos e información; condiciones sociales favorables; vantajas competitivas estáticas.
El processo de desarrollo local despegue cuando fuerzas dinámicas participan creando efectos multiplicadores por medio de: •
efectos imitativos – reproducción de nuevo emprendimiento a través procesos de aprendizaje en las pequeñas y medianas empresas (PYMES); – difusión de nuevas tecnologias y métodos de organización (a través de la imitación); – imitación de las strategias de las empresas más eficientes. ► Estos efectos permiten la difusión de conocimientos en el espacio local.
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efectos complementarios – integración productiva entre las empresas; es decir: – interdependencias productivas y progresiva división del trabajo; – nuevas oportunidades de producción a través encadenamientos hacia arriba y abajo (“backward and forward linkages”). ► Estos efectos permitem un proceso de “clustering” y ampliación de la “filière” productiva.
La otra reflexión analítica se centraba en la diferenciación de los modelos locales de 6
desarrollo, estudiando las variables determinantes para la discriminación de los modelos locales o la construcción de una tipología (Garofoli, 1991; Storper e Harrison, 1991; Leborgne e Lipietz, 1992). La construcción de una tipología es importante porque permite identificar los diferentes modelos de desarrollo local, lo que es muy útil para la seleción de los desafios y de las oportunidades en áreas diferentes y para la construcción de políticas y estrategias de desarrollo local coherentes. Lo que interesa recordar aquí es la importancia de la diferenciación en el enfoque del desarrollo local en los siguientes temas: valorización de los recursos locales, desarrollo “desde abajo”, el papel de los actores locales y finalmente la estrategia de desarrollo local. La multiplicidad de senderos de desarrollo local favorece el establecimiento de un enfoque pragmático y en cierto modo, más optimista, también en las cuestiones de desarrollo específico en las áreas mas débiles. De hecho ee centra la atención en las condiciones de base del desarrollo local, en las oportunidades existentes y en los recursos a valorizar. Es entonces hacia la potencialidad de desarrollo (y hacia las oportunidades por aprovechar a través de proyectos específicos) de un sistema territorial o una comunidad local, a donde se debería dirigir el interés. Ciertamente, un punto de vista de este tipo evidencia y resalta la importancia de la responsabilidad de los actores locales en la persecución del desarrollo y elimina la ambigüedad (y la evasión de responsabilidad) en los casos de fracaso relativo. Los proyectos de desarrollo local no pueden, de hecho, evitar la cuestión de su relevancia, respondiendo a necesidades especificas de la “comunidad de empresas y personas” (Becattini, 1989) que insisten en el territorio, evitando de este modo, justificaciones y excusas habituales para explicar los fracasos debidos a factores exógenos o impedimentos de carácter estructural. Llegado este punto es necesario introducir el concepto de sistema productivo local (Garofoli, 2003), o al menos de identificar las condiciones territoriales para el desarrollo; esto es, identificar los factores cruciales que consienten que un proceso de desarrollo esté arraigado en un territorio en vez de ser el resultado exclusivo de procesos decisionales externos que utilizan el territorio como una “maceta a rellenar”, en la cual la comunidad local juega un papel exclusivamente pasivo frente a los procesos económicos fundamentales. El siguiente recuadro resume sintéticamente estas condiciones necesarias para un desarrollo “territorializado”.
CONDICIONES TERRITORIALES PARA EL DESARROLLO ECONÓMICO
A) EXISTENCIA DE RECURSOS ESPECÍFICOS NO TRANSFERIBLES A OTROS TERRITORIOS B) EXISTENCIA DE UNA LOGICA DE SISTEMA C) EXISTENCIA DE CAPACIDAD PROYECTUAL (y por lo tanto, CAPACIDAD PARA RESPONDER A LOS DESAFIOS EXTERNOS)
Cuanto se ha dicho permite de definir el concepto de sistema productivo local como un modelo más amplio que incluye los districtos industriales, los clusters y otros modelos 7
de desarrollo endógeno (como los polos tecnológicos, los sistemas integrados agroalimentarios, los sistemas turísticos integrados). El sistema productivo local se puede definir con las características siguientes (Garofoli, 2003a): • • • •
presencia de economías externas; existencia de unos recursos específicos (“specific assets”) existencia de conocimientos tácitos; introdución de unas determinadas formas de regulación social 1 .
El territorio, por lo tanto, juega un papel activo en el proceso de desarrollo. Además, existe una mutua interdependencia de las dimensiones económica, territorial y social. El sistema productivo local representa la dimensión territorial del desarrollo endógeno vease (véase Recuadro 1).
Recuadro 1 – El modelo de desarrollo endógeno El modelo de desarrollo endógeno se basa en las siguientes características (Garofoli, 1991, 1992): •
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utilización y valorización de recursos locales (capacidad empresarial, trabajadores especializados con formación y aprendizaje local, capital acumulado históricamente, conocimiento específico de los procesos de producción, tareas profesionales específicas, recursos naturales); capacidad de controlar el proceso de acumulación; capacidad de controlar el proceso de innovación (habilidad de internalización de los conocimientos tecnológicos y organizativos, o de introducir directamente innovación); existencia de (y capacidad de desarrollar) interdependencias productivas, intrasectoriales e intersectoriales a nivel local y nacional.
Desarrollo endógeno significa, por lo tanto (Garofoli, 1991, 1992): • • • •
capacidad de transformación del sistema socio-económico; capacidad de reacción a los desafíos externos; capacidad de promoción de aprendizaje social; capacidad de introducir formas específicas de regulación social a nivel local y regional, que favorezcan el desarollo de las caracteristicas anteriores.
Desarollo endógeno significa, en conclusión, habilidad de innovación a nivel local (y en una escala territorial mayor, a nivel nacional). Un modelo de desarrollo endógeno garantiza autonomía al proceso de transformación del sistema económico local, subrayando la importancia de los procesos decisionales de los actores sociales locales y su capacidad de controlar e internalizar 1
Es decir, la capacidad de producir a nivel local intervenciones que resuelvan problemas específicos, a menudo con la constitución de instituciones intermedias. Los problemas pueden ser de las empresas (como consequencia del fracaso del mercado), del mercado del trabajo o de la comunidad local (que implica la introducción de formas de “welfare” local).
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conocimientos e informaciones externas, asumiendo generalmente características de desarrollo autosostenido y durable. El proceso de transformación se basa por tanto en algunas características específicas locales y en la capacidad de gobernanza de algunas variables fundamentales para el proceso de desarrollo (para un detallado análisis del desarrollo endógeno, Garofoli, 1991, 1992, 2003a; Vázquez Barquero, 1999, 2002; Courlet, 2001). _____________________________________________________________________ ___________ Es posible entonces extender el uso del concepto de sistema productivo local a cada modelo organizativo de la producción basado en la presencia de economías externas y de recursos específicos (Colletis-Pecqueur, 1995) y de conocimientos tácitos (Becattini-Rullani, 1993) no transferibles y en la introducción de formas especificas de regulación que identifiquen y mantengan la originalidad del desarrollo 2 . El concepto de sistema productivo local es propuesto aquí en la definición más extensiva de modelo organizativo de la producción de fuerte base territorial. En él son fuertes las interrelaciones entre el sistema productivo y el sistema socio-institucional local, con las implicaciones que ello tiene en términos de economías externas (consecuencia ya sea del denso intercambio de mercancías e información en el ámbito del sistema productivo o de la continua producción y reproducción de conocimientos específicos), de profesionalidad y de formas de regulación local que caracterizan al territorio y que non son fácilmente exportables a otro lugar (Garofoli, 1999b). Dicho de otra manera, el concepto de sistema productivo local utilizado aquí combina las características de un modelo productivo, de un modelo espacial y de un modelo social: las tres dimensiones (económica, territorial y social) no son escindibles por la estrecha relación de las variables y por su mutua interdependencia. Este concepto será de especial ayuda en el discurrir de la cuestión relacionada con las políticas de desarrollo local y con las oportunidades de intervención de las Agencias de Desarrollo Local.
2.4. Las enseñanzas Las grandes enseñanzas de la reflexión analítica sobre los distritos industriales y el desarrollo local (con los conceptos de sistema productivo local y desarrollo endógeno) son las siguientes: A. Existencia de una multiplicidad de senderos de desarrollo; no existe una vía única al desarrollo (“the one way to development”) y hay oportunidades para todas las áreas; B. Metodología del desarrollo local (DEL): Movilización de actores y valorización de los recursos locales. El desarrollo local es posible (difícil pero no imposible); C. El impulso al desarrollo local puede ser mas fuerte en las siguientes situaciones: - La existencia de aglomeraciones de empresas facilita la difusión del conocimiento y de las oportunidades. El proceso de desarrollo local es generalmente espontáneo y permite la identificación de problemas comunes a las empresas que pueden ser resueltos por ellas mismas (desde un punto de vista técnico y económico – gracias a la 2
Se pueden considerar todos los casos de desarrollo local en los cuales el territorio tiene un papel activo y el sistema productivo local goza de una fuerte identidad, así como de características especificas que la colectividad local considera oportuno defender y reproducir. Entonces, es posible considerar sistemas organizativos que pueden estar basados ya sea en la gran empresa (incluida la externa, si está implicada en la creación de desarrollo y en la interrelación con el entorno local) (Garofoli, Gilly, Vázquez Barquero, 1997), ya sea en modelos organizativos que no determinan una elevada división social del trabajo entre las empresas locales (con procesos de industrialización basados en mecanismos de reproducción social y con la reproducción de nuevo empresariado (Garofoli, 2002, 2003a).
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posibilidad de estar todas las empresas involucradas), lo que permite, entonces, la construcción de respuestas colectivas con un enfoque “problem solving” (generalmente bajo el liderazgo de una institución intermedia); - La crisis de la sociedad local: el crecimiento del desempleo y las dificultades crecientes en las sociedades locales, que no pueden ser resueltas por el gobierno nacional, obligan a una “movilización y dinamización desde abajo” y a una respuesta desde el nivel local.
3. El desarrollo local en Europa 3.1. Una introducción: la difusión de los análisis de desarrollo local en Europa A partir de los años 70 empieza a tomar cuerpo un enfoque alternativo al paradigma de desarrollo que enfatizaba el papel de la gran empresa (hasta ese momento preponderante). Este enfoque alternativo partía “desde abajo” (Stöhr, 1981) y tenía como pilares la recuperación y la valorización de las potencialidades del territorio. En los países del sur de Europa, sobre todo en Italia, Francia, España y Portugal comienza a desarrollarse un nueva corriente teórico-interpretativa para explicar los nuevas vías de desarrollo, en las que la pequeña empresa e instituciones de recorrido endógeno controladas por actores locales se convertían en los agentes principales de los proyectos (Garofoli, 1992, 2002; Vázquez Barquero, 2002). En los años 80 surgen estudios e investigaciones, en gran medida a partir de la autores italianos, españoles (Vázquez Barquero, 1987, 1992), franceses (CourletPecqueur, 1992) y de otros países mediterráneos (Silva, 1992) sobre el desarrollo de pequeñas empresas y procesos de industrialización difusa. En términos generales esos trabajos llegan a la conclusión de que los territorios no se desarrollan de la misma forma y que algunos permanecen alejados de la trayectoria de desarrollo, no solamente en países atrasados sino que también en países desarrollados. El territorio se vuelve la base de un desarrollo que es fruto de determinantes económicos y sociales, basado en la valorización de los recursos específicos, el acervo de conocimientos, la capacidad de aprendizaje, la capacidad empresarial- determinantes que estimulan la innovación y la competitividad de las empresas-, todo lo cual hace difícil formular generalizaciones empíricas de los procesos de desarrollo local. En muchas regiones del sur de Europa, y no sólo en los tradicionales países mediterráneos (España, Portugal, sobre todo, además de Italia) (Vázquez Barquero, 1987, 1992b; Costa et al., 1993; Costa, 1995; Silva, 1992; Figuereido, Costa, Silva, 1994), y también en el sur de Francia (Courlet-Pecqueur, 1992; Courlet-Hsaini, 1997; Courlet, 2000), se halla una presencia relevante de sistemas locales de pequeñas y medianas empresas (al menos 25-20 áreas en España, 10-15 en Portugal, cerca de 30 en Francia, por no hablar del caso italiano, acaso más citado y conocido). A menudo se trata de verdaderos distritos industriales. En algunos casos estos sistemas locales de empresa son el producto de la progresiva transformación de una cultura productiva difusa de tipo artesanal (el caso de Ubrique en España , especializada en la producción de marroquinería, o el caso de Kastoria en Grecia, especializada en la producción de peletería), o de la transformación de materias primas locales (el caso de Porriño en España, especializado en la elaboración de granito); en otros casos son el resultado de antiguas especializaciones ( el caso de la industria del cuchillo de Thiers en Francia) y de una experiencia consolidada en los mercados internacionales (Mazamet en Francia, especializada en las primeras fases de la elaboración de la lana) o de progresivas transformaciones de elaboraciones mecánicas, basadas en la consolidación de conocimientos profesionales de los trabajadores locales (Cluses en Francia, especializada en la producción de componentes metálicas – o “décolletage”). 10
2.2 El cambio institucional en Europa y la creciente atención al desarrollo local. Para explicar la creciente atención de la cual el desarrollo local ha sido objeto en los últimos años, se necesita hacer referencia principalmente a las fuerzas “espontáneas” que han caracterizado el surgimiento y la intensificación de las iniciativas de desarrollo en contextos a menudo mas allá de áreas urbanas, en la cuales el papel desarrollado por actores e instituciones locales ha sido de vital importancia. En la mayor parte de los casos los procesos de desarrollo local han comenzado sin el auxilio de políticas de apoyo ad hoc, gracias a respuestas de parte de las comunidades locales a crisis económicas y vacíos institucionales. En España son numerosas la experiencias lanzadas “desde abajo”- a partir de la movilización del potencial endógeno- en áreas y regiones nacidas frecuentemente (como se ha recordado en la introducción) para hacer frente a los procesos de restructuración productiva (Vázquez Barquero, 1992a). Gobiernos locales y regionales españoles aumentan progresivamente su autonomía 3 , el alcalde y el gobierno regional emergen como nuevos animadores de iniciativas de desarrollo local, sobre todo para crear mejores condiciones económicas para el empresariado local (Vázquez Barquero, 1987, 1992b). Este proceso recuerda de alguna manera la forma en que la crisis de los años 70 en Francia empujó a las autoridades locales a intervenir de forma mas frecuente, a menudo fuera del marco institucional (Courlet, 1992). A pesar del elevado grado de concentración de poder en manos del estado, Francia ha aprobado desde 1982 una serie de leyes de reforma de la descentralización del sistema político-administrativo que han traído significativos cambios en la gestión del territorio. En el modelo francés de gobierno del territorio hay generalmente un papel determinante del prefecto, que coordina las intervenciones publicas sobre el territorio concertándolas con entes locales, ayuntamientos, departamentos y las regiones. A estas últimas se les reconocen competencias especificas, como por ejemplo la elaboración de planes propios regionales o la estipulación de “contratos de planos Estado-Región”, que representan un medio eficaz de coordinación de política regional y estatal. La significativa experiencia de algunas iniciativas comunitarias, a partir del Programa LEADER (“Liaison entre actions de développement de l'économie rurale”), han contribuido a dar una mayor fuerza al enfoque territorial del desarrollo. Introducido este plan con la reforma de los Fondos Estructurales de 1988 4 , LEADER ha representado un instrumento innovador con la finalidad de promover el desarrollo integrado y sostenible de las áreas rurales, a través de la valorización de todos los recursos del territorio, configurándose en el nuevo ciclo de programación (2007-2013), no ya como una Iniciativa comunitaria sino como uno de los ejes en los cuales se articulan las políticas estructurales de la Unión Europea.
4. Las estrategias de desarrollo económico local 4.1. “Up grading” del sistema local Las experiencias de desarrollo económico local en Europa subrayan que los tres pilares del desarrollo económico local son los siguientes: emprendimiento (crecimiento de la capacidad empresarial y organizativa del sistema local), desarrollo integrado e 3
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La historia política moderna de España es realmente significativa ya que se produce una transición de una dictadura al desarrollo de las autonomías a traves de la constitución de 1978, que ha llevado a una gran transformación político-territorial y a un grado elevado de autonomia decisional. En el periodo 2000-2006 ha estado activo el LEADER +, la tercera fase de esta iniciativa que has seguido a el LEADER I (1991-1993) y el LEADER II (1994-1999).
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interrelaciones productivas (es decir, integración económica a nivel territorial) y la estrategia “up – grading” de las empresas locales (que esta basada sobre el crecimiento de la capacidad estratégica de las empresas y el aumento de la productividad, a través la produción de calidad y la introdución de la innovación). Las estrategias de desarrollo local son necesarias no solo porque existe un retraso económico, sino porque hay una incapacidad del mercado para resolver los problemas por medio de una relación adecuada entre las necesidades de las empresas y de los ciudadanos (demanda) y la solución de estas necesidades por parte de otras empresas (oferta), sobre todo en áreas con presencia prevalente de PYMES. El fracaso del mercado es frecuente para el acceso al crédito de las PYMES, para asegurar una relación coherente entre formación y el mercado del trabajo (acceso a los recursos humanos calificados), entre investigación y mundo productivo (acceso a la tecnología), entre PYMES e internacionalización. A menudo, en los casos exitosos de desarrollo local, las instituciones intermedias (entre mercado y estado) representan respuestas a los fracasos del mercado; como ejemplo, baste pensar en el papel de los Consorcios de PYMES para el acceso al crédito, de los Centros de servicios, de los Centros tecnólogicos. La movilización de los actores locales es la primera fuente de entendimiento de las necesidades de la economía y de la sociedad local para intentar acciones colectivas y resolver los problemas del sistema económico. Adoptar este enfoque es el primer paso para introducir una lógica de desarrollo participativo a nivel local. El desarrollo local implica la movilización y la dinamización de los recursos latentes u ocultos (Courlet, Garofoli, 2008). Del análisis del desarrollo local (análisis de las necesidades y construcción de una interpretación compartida de las tendencias económicas, de los desafíos y de las oportunidades para el sistema económico – social local) es posible pasar de manera lógica a la construcción de estrategias y de políticas de desarrollo participativo. El desarollo local tiene a menudo un enfoque “bottom – up” y “problem solving”, que se puede introducir en toda las áreas, desarrolladas o no. Las estrategias de desarrollo local se basan en el aumento de la productividad de las empresas existentes y en el crecimiento de la capacidad de emprendimiento. Con referencia al primero punto, las estrategias y a las politicas de acompañamiento a las empresas pueden perseguir las siguientes intervenciones:
Intervenciones para favorecer la capacitación empresarial y gerencial de las PYME Posición en el mercado - Autonomía comercial; - Diferenciación del producto; - Capacidad de negociación de precios; - Diversificación de los productos. Autonomía en el proyecto - estrategia del producto; - capacidad de solucionar problemas de las empresas clientes; - capacidad de diseño; - introdución de nuevos productos.
Con referencia al secundo objectivo, es importante recordar los factores determinantes de la formación de nuevas empresas:
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conocimiento del proceso productivo y de las técnicas de organización y gestión; conocimiento de los mercados potenciales de salida; esistencia de los perfiles profesionales y de las competencias técnicas específicas en el mercado local del trabajo; disponibilidad de (o acceso a) los recursos financieros.
Esto explica porqué es importante —aunque tembién complejo— reforzar el emprendimiento a nivel local. Dicho reforzamiento requiere tanto de la animación, la formación y el acompañamiento de los emrpesarios potentiales, o la construcción de un contexto con saberes difusos y muy articulados, con competencias técnicas y profesionales y con intercambios entre las empresas locales (queda claro que ambos procesos no son excluyentes y pueden, incluso, ser compelementarios).
4.2. Las enseñanzas AquÍ se resumen las principales enseñanzas de la experiencia europea en materia de estrategias de desarrollo local: A. Los elementos cruciales para una estrategia de desarrollo local son los siguientes: - Crecimiento de iniciativas empresariales (reproducción y ampliación de la capacidad organizativa-empresarial a nivel local); - Integración productiva que permite la introducción de una lógica de sistema productivo local basado sobre fuertes interdependencias productivas; - Crecimiento de la capacidad estratégica de las empresas (recursos humanos cada vez más calificados, innovación y entrada en nuevos mercados) (“capacity bulding” y “empowerment capability”). B. Papel central de las instituciones intermedias como intermediarios entre el Estado y el mercado y como capacidad de individualización de necesidades esenciales de la sociedad y economía local. C. Modelo participativo: interacción entre actores locales, aprendizaje colectivo, capacidad de identificar objetivos comunes y compartidos. D. El desarrollo económico local (DEL) es el “qué” y el “cómo”; es decir, no es solo un objetivo a alcanzar, sino también es un proceso permanente, que debe hacer parte de la cotidianidad de la comunidad local. E. Es necesario “descubrir” los recursos existentes: los recursos son “descubiertos” y dinamizados en el proceso de desarrollo económico.
5. Los instrumentos y herramientas de las políticas locales 5.1. La instrumentalización y las iniciativas introducidas en Europa Las iniciativas comunitarias en Europa (como Leader, Urban, Interreg,...) han desplegado un papel de promoción de la participación de los actores locales a las políticas de desarrollo, la valorización de los recursos locales y la movilización de los actores. Las iniciativas europeas han sido, por lo tanto, un instrumento de anticipación de las nuevas perspectivas de desarrollo a nivel territorial.
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Antecedentes importantes son las experiencias en Francia con los “contrats de pays”, que implica una negociación entre las áreas locales y los territorios (consorcios de municipalidades) y el Estado nacional. Es necesrio recordar que en Francia existe una fuerte tradición y une elevada capacitación de coordinación nacional con el papel que desplega el Datar-Diact (“Délégation à l’Aménagement du Territoire et à l’Action Régionale”). En el caso de Italia es necesario recordar la experiencia de la programación negociada y de los pactos territoriales en la segunda mitad de los años noventa. Posteriormente fue introducida la programación integrada de desarrollo local con los PIT/PISL (Proyecto Integrado Territorial/ Programa Integrado de Desarrollo Local) con un papel determinante de las Regiones. La experiencia en Italia muestra algunos retos, alcances y limitaciones (sobre todo en la falta de coordinación entre los diferentes niveles de gobierno que no permite una organización coherente para el acompañamiento del desarrollo a nivel local). Se puede hablar de ascenso y descenso de las políticas de desarrollo local en Italia y en Europa, porque después de un periodo de fuerte entusiasmo sobre la oportunidades de acciones de desarrollo local (sobre todo en los anos noventa) se pasó a una época (durante la última década) de falta de confienza sobre los instrumentos y las politicas de desarrollo local. Los problemas están relacionados con la insuficiente capacidad de planificación (debido a problemas relacionados con la ausencia de adecuadas competencias profesionales y de coherencia lógicoprogramática entre diferentes niveles de gobierno), con los escasos resultados registrados en muchas áreas, con el muy elevado peso de una burocracia que prefere los controles formales a la mobilización y a la capacitación de los actores locales en una lógica de solución de las necesidades selecionadas. Es imporrante recordar que los mejores resultados se han registrado en áreas que fueron capaces de introducir una lógica de planificación estratégica, con un esfuerzo de construcción de un plan de desarrollo (y de utilización de recursos) a medio-largo plazo. Los instrumentos mas éxitosos en las estrategias de desarrollo local en Europa han sido "herramientas livianas", a menudo instituciones intermedias (entre el mercado y el estado) y de interfaz entre actores para la interacción entre problemas y soluciones. Como exemplo, se puede recordar los siguientes: • • • •
Centros de servicio; Equipos de “tutor” de pequeñas empresas; “Forum” de empresarios; Investigación sobre las necesidades de nuevas competencias y perfiles profesionales.
5.2. Las enseñanzas ¿Qué explica la historia de los instrumentos introducidos en Europa y la comparación de las metodologías de programación adoptadas? Mencionaremos los siguientes factores: a. El territorio debe ser el coordinador de los procesos de desarrollo local. b. El financiamiento público no es el punto de partida ni la condición necesaria del desarrollo local.
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c. Para el desarrollo local son necesaria tanto la negociación de la estrategia entre actores locales (cfr. “cooperación horizontal”) como la negociación entre los diferentes niveles de gobierno (“cooperación vertical”). La estrategia de desarrollo (como el desarrollo económico) es un proceso decisorio interactivo y complejo (no deductivo cartesiano ni de "ingeniería social"). d. El acompañamiento al desarrollo local de parte de los niveles de gobierno superiores (el nivel regional y nacional) es importante ya sea por el principio de aprendizaje institucional a través de la negociación, ya por el involucramiento de saberes y competencias profesionales y técnicas que generalmente no están disponibles a nivel local (cfr. las experiencias de los “contrats des pays” y el potencial operativo del Datar/Diact en Francia, en una lógica de acompañamiento a las instituciones locales y regionales). e. Los riesgos de un enfoque burocrático al desarrollo local (que puede permitir individualizar sólo ex post algunos errores en la aplicación metodológica), que introduce vínculos que no contribuyen a un proceso de movilización de actores y recursos. Los nuevos instrumentos son a menudo “híper burocráticos” y esto impide la construcción de un proceso de desarrollo “desde abajo” y de carácter endógeno. Esto quiere decir que el desarrollo local no se realiza ni por decreto ni por ley. f. Los costos de la burocracia de los diversos niveles de gobierno (del nivel internacional al nivel local) son a menudo altísimos, lo mismo que los recursos financieros invertidos con los instrumentos de las políticas de desarrollo. g. La utilización de una metodología de planeación estratégica puede permitir la construcción de acciones colectivas frente a objectivos de largo plazo y puede promover la eficacia de las estrategias de desarrollo local.
6. Las estrategias de desarrollo local para la competitividad y la innovación 6.1. El análisis Con el periodo de programación de los fondos estructurales europeos 2007-2013 inicia un cambio de perspectiva en los objectivos europeos (en relación con el periodo previo 2000-2006), con una atención particular no sólo en la animación del desarrollo local “desde abajo” y con la mobilización de los actores locales, sino también con el aumento de la productividad y de la competitividad del sistema productivo local y de la capacidad de innovación. Esto es un cambio notable, aunque no se sabe si ha sido bien entendido por todos los actores e instituciones locales; en todo caso, implica una mayor conciencia de los retos y de las opurtunidades para la economía local. Una política de apoyo al territorio y una política de apoyo a las empresas implica una mayor eficacia de la política pública y de la calidad de los proyectos de desarrollo local. Esta nueva perspectiva recuerda el debate sobre el “camino alto” (Pyke, Sengerberger, 1992) de desarrollo económico basado sobre la innovación y la producción de calidad, que implican la utilización de recursos humanos calificados. Este camino se contrapone con el “camino bajo” de desarrollo económico, basado en la competitividad de costos.
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Los objetivos de competitividad y de innovación implican una movilización más selectiva de los actores y la producción e internalización (en el sistema local) de competencias técnicas y profesionales complementarias a las existentes. Nuevas herramientas han sido introducidas en Europa en los ultimos años a nivel nacional, como los “pôles de competitivité” en Francia (con diversos actores y sobre todo con la interacción entre centros de investigación y empresas industriales) y las políticas de innovación a nivel territorial en España (en polos de desarrollo con grandes empresas, en districtos industriales y en clusters de empresas). Esto enfoque cambia las estrategias de acompañamiento al sistema local porque favorece el soporte de los factores competitivos locales hacia la producción de ventajas competivas dinamicas. En esta perspectiva parece más importante no sólo aumentar las relaciones productivas entre empresas locales, con un augmento de la división del trabajo, sino apoyar la formación de nuevas empresas. En este sentido, la solución de los problemas comunes a las empresas locales para introducir cambio e innovación aparece como otro objetivo notable para el sistema productivo local. La consecuencia de todo ello es organizar un sistema de competencias profesionales coherente y orientado al cambio, producir una cultura difusa y una orientación a la innovación. Se puede resumer con el siguiente recuadro. _____________________________________________________________________ ___________ ESTRATEGIAS Y POLITICAS: ACCOMPAÑAMIENTO AL SISTEMA LOCAL • • • • • •
APOYAR DE LOS FACTORES COMPETITIVOS LOCALES (HACIA LAS VENTAJAS COMPETIVAS DINÁMICAS) AUMENTAR LAS RELACIONES PRODUCTIVAS ENTRE EMPRESAS LOCALES (DIVISIÓN DEL TRABAJO) APOYAR LA FORMACIÓN DE NUEVAS EMPRESAS SOLUCIONAR PROBLEMAS COMUNES A LAS EMPRESAS LOCALES ORGANISAR UN SISTEMA DE COMPETENCIAS PROFESIONALES COHERENTE Y ORIENTADO AL CAMBIO PRODUCIR UNA CULTURA DIFUSA ORIENTADA A LA INNOVACIÓN
Instrumentos muy útiles para una perspectiva de esto tipo son la constitución de Agencias de desarrollo economico local (ADEL) (que puede promover el análisis y favorecer la construcción de una interpretación compartida de los retos y de las opurtunidades para el sistema local), la organización de “Foros” de los actores locales (para promover la individuación de necesidades comunes y proyectos específicos para su solución) y la introdución de acciones estratégicas a nivel local en una lógica de planificación estratégica. Todo esto se resume en el seguiente recuadro.
INSTRUMENTOS • •
AGENCIAS DE DESARROLLO ECONOMICO LOCAL (ADEL) “FOROS” DE LOS ACTORES LOCALES 16
•
ACCIONES ESTRATÉGICAS ESTRATÉGICA)
A
NIVEL
LOCAL
(PLANIFICACIÓN
_____________________________________________________________________ ___________
6.2. Las enseñanzas: Es importante resaltar que el desarrollo local debe entenderse como una oportunidad para modificar la lógica de organización de las relaciones entre las necesidades y los recursos de una colectividad local, y en este sentido representa un proceso de cambio e innovación y no una defensa proteccionista y asistencial de la comunidad local. Es en este sentido que deben ser interpretados los cambios en la orientación de la política europea de fondos estructurales, que para la programación del periodo 20072013 (la nueva “política de desarrollo y cohesión”) ha individualizado en la innovación y el cambio los referentes estratégicos postulados para alcanzar los objetivos de competitividad regional y aumento del empleo. ¿Qué hemos aprehendido a este punto de la exposición? A. El desarrollo local es capacidad de innovación y de aprovechamiento de las oportunidades (en un mercado abierto) sin un sometimiento total a la dicha “lógica de mercado”. B. El objetivo del proceso y de las acciones colectivas es la llamada “vía alta del desarrollo” (que significa un no al “dumping” social). C. Una política de sostenimiento a la competitividad territorial implica: - Inversión en recursos humanos y en bienes públicos. - Creación de economías externas. D. Cambio como oportunidad. La inversión (de las empresas y de los operadores públicos) no debe ser considerada como un costo sino como un objetivo de las empresas y del sistema local en su agregado. E. Redes e integración entre actores son la base esencial del aprendizaje colectivo y de la innovación social.
7. Las experiencias de desarrollo local en América Latina y las perspectivas del desarrollo económico local Ante de analizar algunos casos exitosos y ejemplares en Europa, parece útil hacer un rápido recorrido analítico de las experiencias de desarrollo local en América Latina. 7.1. Algunas experiencias de desarrollo local en América Latina Algunos casos de desarrollo local en América Latina son particularmente interesantes, entre otros factores por el entusiasmo que manifiestan las organizaciones públicas y privadas que han estado involucradas en ellos. Describiremos brevemente algunos de los casos más significativos, cuyo conocimiento puede resultar particularmente útil para entender, a la vez, las dificultades del proceso de desarrollo local y su factibilidad.
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El proyecto “Arranjos Productivos Locais” del SEBRAE (Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas), la Agencia nacional de apoyo a las PYMES en Brasil, es tal vez uno de los más conocidos. Este proyecto ha desarrollado intervenciones de desarrollo local y de “upgrading” de las PYMES en cuatro áreas: Nova Friburgo, Paragominas, Campina Grande y Tobias Barreto (las últimas tres son regiones atrasadas del noroeste del país). El proyecto ha contado con apoyo internacional; además del BID (Banco Interamericano de Desarrollo) ha estado involucrada la cooperación descentralizada Italiana (con participación de algunos distritos industriales italianos y las Regiones de Lombardia y Marche). El de la municipalidad de Rafaela, en Argentina, es otro caso muy estudiado y citado (comunmente como distrito industrial, aunque no lo sea) en la bibliografía especializada latinoamericana. Rafaela es una pequeña ciudad de emigrantes italianos, con un sistema productivo dedicado a la manufactura mecánica y en particular de la maquinaria agrícola. De este caso interesa destacar la existencia de una red participativa de actores locales para el desarrollo, con la introdución de una metodologia de planificación estratégica. En Guadalajara (estado Jalisco, México) se ha formado un interesante cluster de empresas del sector de la electrónica en torno a algunas grandes empresas multinacionales (IBM, HP, Motorola, Siemens) que han permitido la formación de una compleja red de relaciones con proveedores locales, lo que ha posibilitado la creación de nuevas empresas y atraído empresas extranjeras, incluso pequeñas multinacionales (con un total de 300 empresas proveedoras). Esto, junto con la cooperación y el seguimiento por parte del gobierno del estado, ha determinado el impulso de proyectos secuenciales que han dado lugar a la producción de nuevos conocimientos y competencias profesionales (a través de la construcción de instituciones intermedias de apoyo a la relación entre formación, investigación y mundo empresarial), creando estímulos para que las empresas locales se alejen progresivamente de la competencia basada en los costes de producción (del coste del trabajo, especialmente) y se orienten cada vez más a una producción innovadora y de calidad. Chuchamatanes en Guatemala, es un área de población maya que sufrió la brutalidad de la guerra civil y sus posteriores consecuencias. Representa un caso particularmente interesante de reorganización “desde abajo” con actividades de tipo cooperativo y solidario por parte de la sociedad local. Se han iniciado importantes proyectos de reorganización y racionalización productiva a partir del sector agrícola y de la producción agroalimentaria (revalorización de productos típicos locales como el café orgánico, y la capacidad de “defender” y promover la producción típica local). Así mismo, han sido numerosos los proyectos de formación y de construcción de capacidades empresariales y administrativas para afrontar a nivel local los problemas a los que debían hacer frente los pequeños agricultores. El caso de Chuchumatanes es entro otras cosas destacable por la puesta en funcionamiento de un sistema de proyectos coordinados de la cooperación internacional (Word Food Program, OPEP Development Fund y el gobierno holandés) con la participación de instituciones nacionales y locales. Además de los casos mencionados, existen otros más cuya importancia radica en ser producto de iniciativas de planificación estratégica (Rosario en Argentina, Asunción en Paraguay, de Mérida en México), de apoyos al sistema productivo local (Santa Catarina en Brasil) o de la introducción de prácticas de participación social y de construcción de presupuestos sociales (Porto Alegre en Brasil).
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En todos los casos subresale el papel de la coordinación de las políticas locales y de las estrategias de desarrollo local. En este sentido es importante el papel del SEBRAE en los “arranjos productivos locais” en Brasil. También es necesario destacar la importancia de la presencia de una cultura y una lógica de desarrollo participativo. De igual forma, el papel de la cooperación internacional descentralizada es tambièn sobrasaliente, porque permite no sólo el conocimiento de otras experiencias y buenas prácticas sino la transferencia y la internalizaciòn de conocimientos y competencias profesionales tacitas en el intercambio personal y relacional con los cooperantes de otros paises. Por todo esto, los convenios entre Europa y América Latina pueden fortalecer la capacitación estratégica (“capacity building”) para el desarrollo local.
7.2. Las enseñanzas A. La evidencia disponible muestra que el desarrollo local en América Latina nace de casos de crisis y dificultad, y generalmente, con un papel determinante de los gobiernos locales. B. No es suficiente introducir instrumentos de desarrollo local y establecer instituciones intermedias (a menudo hay redundancia de instituciones intermedias que no trabajan en una lógica de sistema e interacción con los otros actores locales, porque optan por trabajar de manera autoreferencial). C. La importancia del papel de acompañamiento de las instituciones nacionales que tienen conocimiento del cuadro internacional y de las “buenas prácticas” adoptadas en otros países. D. La importancia de tener un proceso participativo: la necesidad de escucha de los “stakeholders” de la sociedad local y la construcción compartida de la interpretación, primero, y de las propuestas de acciones colectivas, luego. E. La importancia estratégica (como mecanismo de aprendizaje institucional) de la cooperación descentralizada internacional, porque involucra a los actores locales de otros territorios que pueden manifestar su modo de trabajar y pueden explicar cómo han resuelto sus problemas. La cooperación descentralizada difunde saberes y competencias sin crear “dependencia cultural” respecto de los métodos y tecnologías externas, facilitando la internalización y metabolización del conocimiento y de las experiencias externas.
8. Las enseñanzas de las experiencias de desarrollo local en Europa 8.1. Iniciativas de desarrollo local en Europa: algunos casos ejemplares A continuación se discutirán los resultados de un análisis comparativa de algunas experiencias de desarrollo local en Europa (Garofoli, 2003b). El análisis se organiza haciendo hincapié en las estrategias aplicadas para construir/reforzar la trayectoria del desarrollo. Los casos analizados representan ejemplos que muestran la relevancia de los siguientes elementos: a) Aparición del problema (o de la conciencia del mismo de parte de los 19
actores locales), a menudo como consecuencia de una profunda crisis económica local o como prueba de la imposibilidad de individualizar soluciones fuera de la comunidad local; b) Demanda de intervención publica de parte de los actores sociales y/o de las empresas (y sus asociaciones); c) Organización de la respuesta de parte del sistema local, frecuentemente con un papel determinante del operador público, y activación de instituciones específicas para el análisis y la formulación del proyecto, con frecuencia bajo la forma de Agencia de desarrollo local; d) Predisposición a una intervención estructural e integrada (que responda coherentemente a las necesidades del territorio). Las intervenciones de “gobernanza” son, por tanto, organizadas como respuesta a problemas urgentes surgidos a escala local y las actividades de las instituciones intermedias específicas introducidas (con frecuencia bajo la forma de Agencias de desarrollo), si son poco a poco modificadas, se extienden a nuevos campos y requieren nuevas competencias para adecuarse progresivamente a las nuevas necesidades y a los nuevos problemas locales, reforzando así gradualmente la capacidad de respuesta local y de intervención integrada. Los casos analizados pueden agruparse en cuatro categorías, en función de la tipología del problema surgido y de la modalidad de intervención de la colectividad local (véase, para una presentación más amplia, Garofoli, 2003b): a) La restructuración de los distritos industriales y la acción estratégica de intervención, comúnmente en una lógica de desarrollo integrado con la introducción de instituciones intermedias y de la planificación estratégica (véase los casos de Cluses en Francia y de Elche e Ibi-Onil en España, con la introducción de parques tecnológicos de la red IMPIVA - Instituto de la Pequeña y Mediana Empresa Valenciana -) y, en algunos casos, hasta la introducción de nuevas trayectorias, con el inicio de nuevas actividades que introducen sectores productivos complementarios y nuevos sistemas de interrelación de la producción de los saberes (casos de transformación particularmente interesantes son los de Cholet y Saint Etienne); b) La implementación de “clusters” de empresas para el reforzamiento de la capacidad competitiva del sistema de las empresas con la introducción de consorcios de proveedores para organizar servicios específicos y reforzar la capacidad de negociación con los clientes (véase el caso de Beziers en Francia) y con el aumento del emprendimiento y del empleo a través las herramientas de un Pacto territorial por la ocupación (como en el caso del Vallés Occidental en España); c) Proyectos integrados de intervención local para la interacción entre la lógica de desarrollo exógeno (attración de empresas extranjeras) y la lógica de desarrollo endógeno (valorización de los conocimientos y competencias locales). Esto ha sido posible poniendo en marcha una estrategia compleja y articulada (con animación y acompañamiento de las empresas y de los trabajadores por parte de instituciones intermedias) que permite la anticipación del cambio productivo y organizativo de las empresas locales, generando una masa de proveedores potenciales de 20
la grandes empresas externas que se localizan en el territorio (véase los casos de la Welsh Development Agency en Gales y de Vigo en España); d) Intervenciones en áreas marginales (caracterizadas por la ausencia de mecanismos autosustentables de desarrollo) que consienten la ruptura de los equilibrios del subdesarrollo con la organización de un proyecto de desarrollo integrado con la inclusión de sectores diferentes en el processo de desarrollo económico local (véase el caso de Caltagirone en Italia, en el cual fue posible, a través del desarrollo del turismo cultural, facilitar la transformación del sector de la cerámica artística y de los productos agroalimentarios hacia una producción de calidad).
8.2. Las competencias para la gestión del desarrollo local Es necesario recordar algunos pasos necesarios para enfrentar un plan de desarrollo local, aunque no es éste el sitio ni hay espacio para discutir en detalle la cuestión. Baste recordar en todo caso la importancia de construir una interpretación compartida (por parte de los actores locales) de los retos y de las oportunidades de la economía y de la sociedad locales. Para ello es imprescindible la capacidad de organizar un análisis de campo (“field research”), porque es la manera de individualizar problemas y necesidades de las empress y la comunidad local. Sin una interpretación compartida no es posible introducir y lanzar proyectos colectivos para solucionar los problemas locales. Para organizar un proceso de esto tipo y después para organizar proyectos colectivos son necesarias competencias profesionales para la gestión del desarrollo local. Estas competencias son difíciles y raras; se trata de competencias de sistema que son necesarias para la gobernanza del proceso de desarrollo local. No sólo son necessarias ciertas competencias profesionales para la animación de los actores y para la coordinación de los proyectos (y del proceso) de desarrollo local, sino que se requieren también competencias técnicas en campos específicos. Es pertinente, al respecto, recordar la necesidad de competencias para las siguientes funciones estratégicas: A. Análisis de posicionamiento estratégico (del sistema local); B. Capacidad de comparación internacional (y capacidad de difusión de las “buenas prácticas”); C. Capacidad de interpretar e individualizar las necesidades comunes a las empresas o a la comunidad local para lanzar proyectos específicos de su solución.
8.3. Las enseñanzas A. La construcción metódica para alcanzar y lograr la definición de los objetivos prioritarios (aquellos que estén alcance de los actores locales en América Latina). B. Es necesario llamar atención sobre la diferencia entre desarrollo y crecimiento y sobre los conceptos de durabilidad y sostenibilidad del desarrollo. C. La difusión de las metodologías del desarrollo local: formación, investigación y acción. La formación para el desarrollo local: el papel de las agencias de desarrollo local/regional y de las universidades. 21
D. Agencias de desarrollo local y misiones locales de desarrollo: estructuras poco costosas, cercanas a la población, como motor fundamental para el aprendizaje colectivo. E. La importancia del análisis directo: la análisis de campo (“field research”) es crucial para iniciar a construir una interpretación compartida. Las universidades de América Latina deben organizarse para emprender análisis directos con la participación de los actores locales. F. Definitivamente, el desarrollo local es ante todo, un proceso cultural y luego un proceso participativo.
9. Observaciones finales Introduciremos algunos comentarios finales. En primer lugar, parece importante recordar que el desarrollo local puede producir ventajas competitivas dinamicas para reforzar el sistema productivo local frente a la competitividad a escala nacional y internacional. Esto no significa que toda la economía y la sociedad locales deban ser involucradas en una lógica de competencia internacional, sino, simplemente, que es posible, con proyectos coherentes de desarrollo local, reforzar dicha competitividad. Si el desarrollo local tiene importancia para que la sociedad local tome una posición favorable y competitiva en la economia de mercado global, resulta más evidente el papel estratégico de los proyectos de desarrollo local para resolver problemas de la sociedad y de la economía locales que están fuera del mercado (“hors marché”). Este es un punto fundamental del ánalisis. Con respecto a la parte de economía local que opera en el mercado, es necesario llamar la atención sobre los factores competitivos locales que deben ser permamentemente atendido. De acuerdo con las investigaciones discutidas y la evidencia empírica proveniente de los casos concretos evocados en este articulo, conviene subrayar los siguientes elementos:
existencia de competencias y conocimientos especificos; mecanismo eficaz de circulacion de las informaciones; confianza recíproca entre los actores locales; bajos costes de transacción; conexión eficaz entre escuela y trabajo; capacidad de solucionar problemas comunes (existencia e introdución de instituciones locales específicas); capacidad de producción y reproducción de “economias externas” (producción de bienes publicos para los actores locales).
En segundo lugar es importante subrayar el papel de los sistemas locales como “unidades de intervención” de la política industrial y de la política de desarrollo. No debe olvidarse que la capacidad competitiva y las trayectorias innovadoras de los sistemas locales se basan sobre interacciones entre los actores economicos y sociales, sobre las redes de relaciones. Por último, las politicas de apoyo a los sistemas de pequeña empresa son intervenciones que producen y reproducen “economias externas”, es decir, los
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conocimientos y los recursos especificos que determinan las ventajas competitivas del sistema local.
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