LAS MUJERES EN EL PROGRAMA PROGRESA-OPORTUNIDADES: Una aproximación al estado del arte

Autora: Dra. Cecilia Rodríguez Dorantes Editoras: María de la Paz López y Vania Salles

1 Este estudio se enmarca dentro del proyecto "El Programa Oportunidades examinado desde el género", coordinado por el Colegio de México (COLMEX) en colaboración con el Fondo de Desarrollo de las Naciones Unidas para la Mujer (UNIFEM), bajo la dirección de Vania Salles y María de la Paz López. Las opiniones expresadas por la autora y editoras son responsabilidad de las mismas, y no reflejan una postura institucional del COLMEX ni del UNIFEM.

ÍNDICE Introducción

1

CAPÍTULO 1: Surgimiento y actualidad del Programa Progresa-Oportunidades

6

Introducción

7

1. Políticas sociales y globalización

7

2. Breve recuento del desarrollo de la política social en México

14

2.1 El periodo revolucionario

14

2.2 De la década de los años 40 a los 70

14

2.3 De 1970 a 1976

16

2.4 De 1976 a 1982

17

2.5 De 1982 a 1988

18

2.6 De 1988 a 1994

19

2.7 De 1994 a 2000

20

2.8 De 2000 a la actualidad

23

3. La perspectiva de género en el discurso del Programa de Educación, Salud y Alimentación (Progresa) y del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades 3.1 Programa de Educación, Salud y Alimentación (Progresa)

25 25

3.1.1 La inclusión de las mujeres y las niñas

26

3.1.2 Objetivos y componentes del Programa Progresa

28

3.1.3 Nuevas alternativas para elevar los ingresos de las mujeres

29

3.2 Programa de Desarrollo Humano Oportunidades 2002-2006

30

3.2.1 Un diagnóstico sensible al género

32

3.2.2 Componentes y objetivos del Programa

33

Referencias bibliográficas

38

Cuadros

40

2

CAPÍTULO 2: Estudios sobre el Programa Progresa-Oportunidades

44

Introducción

45

1. Evaluaciones de impacto de Progresa-Oportunidades

45

1.1 Evaluaciones de impacto 1998-2000 1.1.1Tema I: Educación 1.1.1.1

El impacto de Progresa sobre la inscripción escolar

46 47 47

1.1.1.2 Impacto de Progresa sobre las tasas de asistencia a la escuela en la población de la muestra de evaluación, 2000

48

1.1.1.3 El impacto de Progresa sobre el rendimiento escolar durante el primer año de operación

49

1.1.1.4 El impacto de Progresa en la inscripción a la secundaria: modelos multinivel para datos de matrícula escolar

52

1.1.2 Tema II: Salud 1.1.2.1 Algunos aspectos de la salud reproductiva de la población beneficiaria de Progresa 1.1.3 Tema III: Alimentación

53 53 57

1.1.3.1 Evaluación del impacto de Progresa en la talla del niño en edad preescolar

57

1.1.3.2 Evaluación del impacto de Progresa en el estado de nutrición de los menores de 5 años en localidades atendidas por IMSS-Solidaridad

58

1.1.3.3 Perfil de la desnutrición de los niños menores de cinco años en comunidades rurales Altamente marginadas

59

1.1.4 Tema IV: Impacto a nivel comunitario

61

1.1.4.1 Familia y género en Progresa

61

1.1.4.2 Opinión sobre aspectos operativos de Progresa por parte de las mujeres beneficiarias

67

1.1.4.3 Lo vigente y lo emergente: tendencias recientes en la política social en México

69

1.1.4.4 La gestión municipal en el Programa de Educación, Salud y Alimentación

70

1.1.4.5 Emigrar por desesperación: Progresa y la migración interna e internacional

72

1.1.4.6 Cambio demográfico y emigración internacional en una comunidad Progresa: Buenavista, Michoacán

73

1.1.4.7 El impacto de Progresa sobre las relaciones sociales en la comunidad

75

3

1.1.4.8 Pobreza, desigualdad y efectos indirectos del Programa de Educación, Salud y Alimentación 1.1.5 Tema V: Impacto en el trabajo y las relaciones familiares

77 78

1.1.5.1 Impacto de Progresa en la toma de decisiones al interior de los hogares y el aprovechamiento escolar relativo de niños y niñas

78

1.1.5.2 Progresa y el “empoderamiento” de la mujer: evidencia de seis estados mexicanos

82

1.1.5.3 Características de las promotoras comunitarias Progresa y el desarrollo de su actividad

91

1.1.5.4 Impacto de Progresa sobre el trabajo, el ocio y el uso del tiempo

94

1.1.6 Tema VI: Identificación de beneficiarios 1.1.6.1 Perfil de las localidades y hogares beneficiarios de Progresa 1.1.7 Tema VII: Aspectos operativos de Progresa 1.1.7.1 Evaluación de operaciones de Progresa desde la perspectiva de los beneficiarios, las promotoras, directores de escuela y personal de salud

98 99 100 101

1.1.8 Tema VIII: Aspectos metodológicos

104

1.1.9 Tema IX: Análisis social de costo-beneficio

104

1.1.9.1 La aplicación del análisis social de Costo-Beneficio a la evaluación de Progresa 1.2 Evaluaciones de impacto 2001

105 107

1.2.1 Evaluación de Progresa a Nivel Estatal: Indicadores de Seguimiento, Evaluación y Gestión

108

1.2.2 Evaluación de los impactos de Progresa sobre los hogares: Encuestas de Evaluación (ENCEL)

110

1.2.3 Resultados de la evaluación cualitativa basal del Programa de Educación, Salud y Alimentación (PROGRESA) semiurbano

113

1.3 Evaluaciones de impacto 2002

117

1.3.1 Evaluación del efecto de Oportunidades sobre la utilización de servicios de salud en el medio rural

117

1.3.2 Evaluación de impacto de Oportunidades sobre la inscripción escolar: primaria, secundaria y media superior

118

1.3.3 Análisis sobre el cambio en variables demográficas y económicas de los hogares beneficiarios del Programa OPORTUNIDADES 1997-2002

121

1.3.4 Evaluación del cumplimiento de metas, costos unitarios y apego del Programa Oportunidades a las Reglas de Operación

124

4

1.3.5 Documento final de diagnóstico cualitativo de hogares semiurbanos. Localidades de 2 500 a 50 000 habitantes, 2001. Evaluación Progresa/Oportunidades

128

1.3.6 Evaluación cualitativa del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades. Seguimiento de impacto 2001-2002. Comunidades de 2 500 a 50 000 habitantes

133

1.4 Evaluaciones de impacto 2003

139

1.4.1 Evaluación de impacto de Oportunidades sobre la inscripción, reprobación y abandono escolar

139

1.4.2 Evaluación del impacto de Oportunidades en la mortalidad materna e infantil

143

1.4.3 Evaluación del cumplimiento de metas, costos unitarios y apego del Programa Oportunidades a las Reglas de Operación

145

1.4.4 Evaluación cualitativa del Programa Oportunidades en zonas urbanas, 2003

150

1.5 Evaluaciones de impacto 2004 1.5.1 Tema I: Educación

157 157

1.5.1.1 Impacto de mediano plazo del Programa Oportunidades sobre la educación y el trabajo de jóvenes del medio rural que tenían de 9 a 15 años de edad en 1997

158

1.5.1.2 Impacto de mediano plazo del paquete de Oportunidades, incluyendo el aspecto nutricional, sobre la educación de niños rurales que tenían entre 0 y 8 años de edad en 1997

161

1.5.1.3 Impacto de Oportunidades sobre la educación de niños y jóvenes de áreas urbanas después de un año de participación en el Programa

164

1.5.2 Tema II: Salud

167

1.5.2.1 Impacto de Oportunidades en la morbilidad y el estado de salud de la población beneficiaria y en la utilización de los servicios de salud. Resultados de corto plazo en zonas urbanas y de mediano plazo en zonas rurales

168

1.5.2.2 Impacto de Oportunidades en los comportamientos de riesgo de adolescentes y en sus consecuencias inmediatas. Resultados de corto plazo en zonas urbanas y de mediano plazo en zonas rurales

170

1.5.2.3 Impacto de Oportunidades en la salud reproductiva de la población beneficiaria

174

1.5.2.4 Impacto de Oportunidades sobre los conocimientos y prácticas de madres beneficiarias y jóvenes becarios. Una evaluación de las sesiones educativas para la salud

178

1.5.3 Tema III: Alimentación

181

1.5.3.1 Impacto de Oportunidades en el crecimiento y estado nutricional de niños en zonas rurales

181

1.5.3.2 Impacto de mediano plazo del Programa Oportunidades sobre el desarrollo infantil en áreas rurales

183

5

1.5.3.3 Estudio sobre el consumo de los suplementos Nutrisano y Nutrivida en niños y mujeres de zonas urbanas beneficiarios de Oportunidades

186

1.5.3.4 Estudio comparativo sobre el estado nutricional y la adquisición del lenguaje entre niños de localidades urbanas con y sin Oportunidades

189

1.5.4 Tema IV: Aspectos económicos y sociales

191

1.5.4.1 El efecto de Oportunidades sobre el nivel y la composición del consumo en áreas urbanas

191

1.5.4.2 El efecto de Oportunidades sobre la dinámica demográfica de los hogares beneficiarios y las decisiones de migración de sus integrantes, en localidades rurales

192

1.5.4.3 Evaluación del mecanismo de focalización de Oportunidades en zonas urbanas

194

1.5.4.4 Evaluación cualitativa de mediano plazo del Programa Oportunidades en zonas rurales

195

1.5.4.5 Evaluación del cumplimiento de las metas, los costos unitarios y el apego del Programa a las Reglas de Operación, 2004

200

2. Estudios independientes sobre Progresa-Oportunidades

202

2.1 Reconocimientos al enfoque de género de Progresa-Oportunidades

203

2.2 Cuestionamientos al enfoque de género de Progresa-Oportunidades

204

2.3 Efectos no deseados

212

2.4 Recomendaciones

212

3. Tesis de licenciatura y posgrado sobre Progresa-Oportunidades

213

Referencias bibliográficas de las evaluaciones de impacto sobre Progresa-Oportunidades

218

Referencias bibliográficas de estudios independientes

224

Cuadros

227

CAPÍTULO 3: Una mirada externa al enfoque de género del Programa Progresa-Oportunidades

262

1. Organismos internacionales y regionales

263

1.1 Banco Mundial

264

1.2 Banco Interamericano de Desarrollo

266

1.3 Comisión Económica para América Latina y el Caribe

269

6

2. Organizaciones de la sociedad civil

273

2.1 1996: Campaña: “El Banco Mundial en la mira de las mujeres”

273

2.2 1999: Esterilizaciones “forzadas” y otras denuncias asociadas al Progresa

274

2.3 2000: “Dinero del diablo”

277

2.4 2001-2002: Faenas obligatorias

281

2.5 2004-2005: Compromiso con las Organizaciones de la Sociedad Civil

282

Referencias bibliohemerográficas

283

Comentarios finales

285

Bibliografía general Anexos Abreviaturas y acrónimos

287

7

INTRODUCCIÓN1 Como su nombre lo indica, esta investigación es un primer acercamiento a la información que se ha generado con relación al Programa Oportunidades (antes Progresa)2 específicamente la que se refiere al enfoque de género del programa y/o al impacto que éste ha tenido sobre las mujeres beneficiarias y/o posibles beneficiarias del mismo. En su carácter de “estado del arte”3, el objetivo general de este estudio es llevar a cabo una revisión pormenorizada, más no exhaustiva, de estudios y análisis que se han realizado en el periodo comprendido entre 1997 y 2005. Es decir, no se trata de una metaevaluación de las investigaciones de impacto que se han llevado a cabo sobre Oportunidades (antes Progresa), sino de reseñar el conocimiento y las reflexiones más relevantes que se han producido con relación a su enfoque de género y a sus beneficiarias.

Los objetivos específicos del estudio son: •

Contextualizar el surgimiento del Programa Oportunidades (antes Progresa) en el marco de los cambios económicos y sociales ocurridos en las últimas dos décadas a nivel mundial, así como ubicarlo en el proceso de desarrollo de las políticas sociales de superación de la pobreza en México.

•

Identificar el impacto que las acciones del Programa han tenido sobre las mujeres beneficiarias.

•

Identificar los principales actores sociales -nacionales y extranjeros-, que han realizado estudios y análisis sobre Oportunidades (antes Progresa), conocer desde qué perspectivas se han aproximado a éste y cómo han evaluado sus resultados e impactos.

•

Determinar los ejes temáticos fundamentales que han sido abordados a través de los análisis e investigaciones realizados.Proporcionar insumos para la elaboración de recomendaciones al Programa y para el establecimiento de una agenda de investigación.

Metodología

1

En este estudio participaron como asistentes de investigación Yadira Rodríguez Espino, Alejandro Martínez Santiago y Xóchitl Pérez Ovando. En el año de 1997 se puso en marcha el Programa de Educación, Salud y Alimentación (Progresa). En el año 2002, cambia de nombre y se convierte en el Programa de Desarrollo Humano Oportunidades (Nota de las editoras) 3 Por “estado del arte” se entiende el proceso de atender e integrar la teoría más reciente, la mejor información, la discusión y los aportes de investigación más importantes, en este caso, referidos al enfoque de género o a las mujeres beneficiarias o posibles beneficiarias del Programa. 2

8

Se trata de un estudio de corte eminentemente documental organizado en tres grandes ejes temáticos que se corresponden con los tres capítulos que integran este documento.

El primero se titula Surgimiento y actualidad del Programa Oportunidades (antes Progresa). Este capítulo tiene varios propósitos; por una parte, ubicar al programa en el contexto de los cambios económicos, políticos y sociales que el mundo ha experimentado en los años recientes y que han tenido un impacto importante en el diseño e implementación de políticas sociales, especialmente de combate a la pobreza. Asimismo, pretende mostrar el lugar que Oportunidades (antes Progresa) ocupa en el proceso evolutivo de las políticas de superación de la pobreza en el país. Finalmente, a través de una revisión comparativa de los documentos originales, se busca identificar el discurso en el que fue incorporado el enfoque de género en ambos programas.

El segundo capítulo Los estudios de impacto sobre Oportunidades (antes Progresa), está integrado a su vez por tres apartados. En el primero se lleva a cabo la revisión de las evaluaciones de impacto que se han realizado sobre el programa a solicitud de la Coordinación Nacional del Programa Oportunidades el segundo, consiste en un acercamiento a algunos estudios y análisis sobre Oportunidades (antes Progresa) llevados a cabo de manera independiente, los cuales fueron seleccionados a partir del criterio de que incluyeran información o reflexiones sobre el enfoque de género del programa o con relación a su impacto sobre las beneficiarias o posibles beneficiarias; por último, el tercer apartado tuvo como propósito identificar las tesis de licenciatura y posgrado que se han realizado sobre Oportunidades (antes Progresa) en el mismo periodo de estudio, referidas también a género.

Por su parte, el capítulo tres, El enfoque de género de Oportunidades (antes Progresa) visto desde el exterior, tiene como objetivo identificar a los organismos regionales e internacionales así como a las organizaciones de la sociedad civil que han llevado a cabo estudios o análisis sobre el programa en cuanto a su enfoque de género o con relación a las beneficiarias.

En el caso de las evaluaciones realizadas a solicitud de la SEDESOL, las publicaciones correspondientes fueron obtenidas en su mayor parte a través del Programa Oportunidades. El corpus de análisis de esta primera parte estuvo integrado por un total de 73 investigaciones realizadas entre 1998 y 2004 (Anexo 1), de cada una de las cuales se elaboró un resumen ejecutivo en el cual se identificó el objetivo, la metodología utilizada y los resultados más importantes. En esta revisión se llevó a cabo la identificación de información que aludiera a las mujeres y/o a los hombres, o que presentara datos desagregados por sexo, o reflexiones en torno al tema de género. Posteriormente, esta información se sistematizó en matrices de información por cada uno de los estudios, en donde se resaltaban aquellos párrafos que se

9

referían a nuestro tema de interés.4 En las 73 evaluaciones de impacto participaron un total de 100 investigadores (Anexo 2).

Posteriormente, la información fue reagrupada en cinco ejes temáticos que corresponden a las preguntas de investigación planteadas desde el inicio: temas en los cuales se alude a las mujeres y/o a los hombres, o a cuestiones de género5; áreas de mayor impacto para las mujeres; efectos inesperados6; reflexiones sobre el tema, y recomendaciones7.

Es importante subrayar que estas evaluaciones, en su mayoría, si bien incluyen -unas con mayor amplitud que otras- aspectos relacionados con las beneficiarias del Programa, no fueron realizadas con el fin exclusivo de evaluar el impacto específico del programa sobre las mujeres. No obstante, la revisión de la información fue llevada a cabo con el fin último de identificar hallazgos o impactos que dieran luz sobre los efectos (esperados o no, positivos o negativos) del programa sobre mujeres y hombres. De esta manera, la magnitud de la información varió de manea considerable de un estudio a otro y, por supuesto, no se incluye la totalidad de los hallazgos encontrados en las diversas investigaciones. En este sentido, la información que se presenta en este documento constituye solamente una referencia; si se desea profundizar en cada tema se sugiere remitirse a los documentos originales.

También es importante dejar asentado que a pesar de que tanto el programa Progresa como Oportunidades fueron planteados a nivel discursivo como programas con enfoque de género, en el caso de las evaluaciones encargadas por la Coordinación Nacional del Programa Oportunidades no necesariamente está presente dicho enfoque. De hecho, en algunos casos hay una confusión en el manejo de conceptos8, por ejemplo entre sexo y género, y no en todas las investigaciones los resultados obtenidos están desagregados por sexo, ni todas tuvieron como objetivo evaluar los impactos del Programa.

En este sentido, de las 73 evaluaciones revisadas, solamente 9 están enfocadas, de manera directa o indirecta, a las beneficiarias del Programa (Anexo 3), lo cual no significa que en la totalidad de evaluaciones restantes esté ausente este aspecto. Como ejemplo se pueden mencionar los estudios de

4

Solamente se destaca la información que a nuestro criterio fue la más relevante. Esta distinción obedece a que en los estudios revisados se encontraron básicamente tres situaciones: casos en donde la información se refiere exclusivamente a las mujeres o a los hombres; casos en donde los resultados se ofrecen desagregados por sexo (sin reflexiones), y casos en donde los autores analizan un determinado resultado a partir de las implicaciones que tiene para mujeres y para hombres. A esto último nos referimos cuando hablamos de género. También hubo casos en donde los autores no presentan los resultados desagregados por sexo; en esta situación, de acuerdo con la importancia del hallazgo, se decidió incluir la información por considerarse que las mujeres están implícitas en dichos enunciados. 6 En algunos casos, son los mismos autores quienes subrayan el carácter “inesperado” de algún resultado; no obstante, en otros, se clasificó la información bajo este rubro de acuerdo con los siguientes criterios: que fueran hallazgos no previstos por el estudio o no incluidos en sus objetivos, o que contradijeran algún presupuesto del mismo. 7 En estos dos últimos ejes se destacan solamente las reflexiones y recomendaciones que aludan de manera directa o indirecta a las beneficiarias, a los hombres o que guarden alguna relación con el tema de género. 8 Al respecto, es importante tomar en cuenta que no todas la evaluaciones fueron realizadas con enfoque de género, ni estuvieron a cargo de expertos en esta materia (Nota de las Editoras) 5

10

corte cualitativo que se encuentran entre los que ofrecen información más abundante sobre la condición de las beneficiarias.

Respecto al resto de los ejes temáticos, para llevar a cabo la búsqueda y recopilación de información se siguieron las siguientes pautas:

1. Más que un criterio de cantidad o de consulta exhaustiva, imperó un criterio de profundidad y pertinencia de la información a los fines de este estudio. 2. En los estudios independientes, solamente se seleccionaron y revisaron aquellos documentos que hicieran referencia a las mujeres beneficiarias del programa o que de alguna manera incluyeran análisis y reflexiones sobre el componente de género de Oportunidades (antes Progresa). Asimismo, sólo se incluyeron aquellos documentos escritos por investigadores e investigadoras que no hubieran participado en las evaluaciones de impacto.

Para localizar los documentos9, se llevaron a cabo búsquedas en línea de las principales bibliotecas de la ciudad de México (que tuvieran un acervo importante en ciencias sociales y, en específico, en políticas públicas), y luego se procedió a visitarlas para concluir la búsqueda y obtener físicamente los materiales. En total, se visitaron las bibliotecas de las siguientes instituciones: El Colegio de México10 Biblioteca Nacional (UNAM) Biblioteca Central (UNAM) Instituto de Investigaciones Económicas (UNAM) Instituto de Investigaciones Sociales (UNAM) Instituto Tecnológico Autónomo de México (ITAM) Universidad Autónoma Metropolitana-Unidad Xochimilco (UAM-X). Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE).

En el caso de los organismos internacionales y regionales, se procedió a revisar las páginas en internet de cada institución y sus publicaciones más recientes, así como a la búsqueda de información en línea.

9

Si bien es muy considerable la cantidad de documentos escritos sobre Oportunidades (antes Progresa), dentro y fuera del país, los que incluyen reflexiones sobre su enfoque de género no son tan numerosos, como se verá en el segundo capítulo. No obstante, para las personas interesadas, en el Anexo 4 se incluye un listado depurado de la bibliografía identificada sobre los diferentes temas abordados en este estudio. 10 Al momento de realizar la búsqueda de información, la biblioteca del COLMEX estaba siendo remodelada, sin servicio de fotocopias y sin préstamo externo; por tanto la búsqueda se hizo en línea y físicamente, y los documentos identificados fueron posteriormente localizados en otras bibliotecas. En el caso de la UIA, esta universidad no ofrece servicio de fotocopiado para proteger derechos de autor y solamente hacen préstamos a integrantes de su comunidad. En el ITESM, campus ciudad de México, está prohibido el acceso a su biblioteca a personas ajenas a la institución. También se visitó la biblioteca de FLACSO, pero se encontraba en remodelación, motivo por el cual no fue posible hacer la búsqueda en sus instalaciones.

11

En cuanto a las organizaciones de la sociedad civil, si bien este proyecto estableció en un inicio que no incluiría revisiones hemerográficas, éstas constituyeron prácticamente la única fuente disponible para recuperar la información, tal como se verá en el apartado correspondiente. Por último, con relación a las tesis que se han elaborado en este periodo sobre Oportunidades (antes Progresa), fueron localizadas 44, aunque sólo se pudieron obtener físicamente 28. En cuanto al orden de exposición de los materiales, en todos los temas se sigue un criterio cronológico.

Finalmente, es necesario mencionar que no todas las fuentes que hubiéramos querido consultar están incluidas, ya que también contó que se pudieran conseguir los materiales en el curso del tiempo en que se realizó la investigación así como la disponibilidad de recursos humanos y materiales para llevarla a cabo.

12

CAPÍTULO 1 SURGIMIENTO Y ACTUALIDAD DEL PROGRAMA OPORTUNIDADES (ANTES PROGRESA)

13

CAPÍTULO 1 SURGIMIENTO Y ACTUALIDAD DEL PROGRAMA OPORTUNIDADES (ANTES PROGRESA)

INTRODUCCIÓN

El programa Oportunidades (antes Progresa) es considerado a nivel regional e internacional como un programa pionero en la lucha contra la pobreza extrema en que viven millones de personas en México. No obstante, la concepción, el diseño y la puesta en marcha de un programa de las dimensiones de Oportunidades (antes Progresa) es producto de un momento histórico-social no sólo del país, sino del resto del mundo.

En este sentido, el presente capítulo tiene tres objetivos. Por una parte, ubicar el programa Oportunidades (antes Progresa) en el contexto más amplio de los cambios que se han vivido a escala mundial a partir de la década de los 80, en especial, en el área de las políticas sociales. En un segundo apartado, se pretende dar cuenta, de manera sintética, del desarrollo de las políticas sociales en el país y dentro de ellas, las orientadas a superar la pobreza. Finalmente, a partir de un análisis del discurso oficial plasmado tanto en el programa Progresa como en el programa de Desarrollo Humano Oportunidades, se busca identificar el grado en el cual la visión de género está presente en la conceptualización de ambos programas.

1. POLÍTICAS SOCIALES Y GLOBALIZACIÓN

A partir de las publicaciones e informes resultado del proyecto “Gobernabilidad democrática e igualdad de género en América Latina y el Caribe” que la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) ha llevado a cabo entre 2000 y 2005, este organismo afirma que se ha dado un cambio en la trayectoria de las políticas de lucha contra pobreza las cuales han pasado de un enfoque de tipo promocional y sociocomunitario que dio origen a un importante número de programas y proyectos en la década de los años 90, a otro enfocado sobre las transferencias monetarias a las familias previamente individualizadas. Este proceso, señala la CEPAL, “repercute sobre las mujeres que son la contraparte de los programas, ya sea en la versión comunitaria que las convoca a reunirse y organizarse, o en la versión asistencial que les entrega un monto de dinero mensual que genera un cambio en su posición de poder al interior de la familia y la comunidad” (Serrano, 2005:7).

14

Los cambios ocurridos tanto en el Estado como en la sociedad, en el marco de lo que se ha llamado globalización11, ha planteado nuevas exigencias y desafíos a las políticas sociales y en especial a las de superación de la pobreza, de tal manera que los países se han afocado a responder de manera innovadora, apoyados por agencias multilaterales de cooperación como son el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional.

De acuerdo con Sánchez (2000), a comienzos del nuevo milenio la globalización parecer ser el modelo hegemónico de desarrollo económico y social, del cual ningún país queda al margen. Como resultado de la globalización, en el último decenio del siglo la riqueza generada superó a los mejores periodos anteriores de la historia económica, pero también los efectos perversos de la globalización (entre ellos el fuerte incremento de la exclusión y la pobreza) están tocando a todas las economías y sociedades. Según esta autora, “algunos actores internacionales subrayan que la globalización es el único camino hacia el futuro; otros más sufren sus consecuencias, ofreciendo poca resistencia, y otros buscan alternativas a un sistema que no les ofrece futuro. La clave del desarrollo económico y social está, por una parte, en entender que hay varias formas de globalización y que ésta no es la única tendencia internacional y, por otra, en aprovechar las tendencias para situarse mejor dentro del desarrollo internacional” (p. 29).

La globalización o mundialización no es un fenómeno nuevo; los historiadores modernos reconocen varias etapas que se destacan en este proceso durante los últimos 130 años (CEPAL, 2002; FMI, 2002). Las raíces de este largo proceso se nutren de las sucesivas revoluciones tecnológicas, y en particular, de las que han logrado reducir los costos de transporte, información y comunicaciones.

Si bien instituciones como el Fondo Monetario Internacional (FMI) señalan que la globalización hizo posible en el siglo XX que el ingreso medio mundial per cápita registrara un fuerte aumento, también reconocen que se observa claramente que la brecha de ingresos entre los países ricos y los países pobres se ha ampliado a lo largo de varias décadas, e incluso dentro de los mismos países la desigualdad ha ido en aumento (FMI, 2000).

En este gran marco de la globalización, hacia fines de los años 90 y en el curso de los 2000, en la región latinoamericana se da el despliegue de una política social que se expresa en dos modalidades. Por una parte, persiste un importante número de programas de carácter microlocal, centrados en procesos de desarrollo de empoderamiento o ciudadanizantes; pero al mismo tiempo, surgen otros de carácter macro que se dirigen a los más pobres y tienen un carácter focalizado cuya principal herramienta de acción es la 11

Si bien el concepto de mundialización o globalización ha sido ampliamente utilizado en los debates académicos y políticos de los años recientes, sus acepciones no son uniformes. En este documento retomamos la definición que hace la CEPAL: “creciente gravitación de los procesos financieros, económicos, ambientales, políticos, sociales y culturales de alcance mundial en los de carácter regional, nacional y local” (CEPAL, 2002: 17). En este concepto se subraya el carácter multidimensional de la globalización,

15

transferencia monetaria de ingresos (llamada salarios de inserción, bono social o subsidio de pobreza). Entre estos últimos se ubica el programa Oportunidades (antes Progresa).12

La primera de estas modalidades se conoce como enfoque “ciudadanizante” y la segunda como enfoque de “protección social”. Ambos enfoques muestran diferencias importantes en materia de escala, cobertura y mecanismos de gestión, y parten de conceptos de desarrollo distintos; uno habla de integración y bienestar, el otro de protección social. De igual manera, entienden, conceptualizan y operacionalizan la pobreza de diferente forma; el primero enfatiza las capacidades y no sólo las carencias, mientras que el segundo aborda específicamente los problemas de vulnerabilidad e incapacidad de determinados segmentos sociales para enfrentar los riesgos de la pérdida de ingreso y fragilización de sus mecanismos de aseguramiento y bienestar. Ambos suponen papeles diferentes de parte de las agencias públicas, privadas y de cooperación internacional. No obstante, “comparten un punto en común: a la hora de demandar, gestionar o recibir beneficios al interior del hogar, quien actúa es la mujer” (Serrano, 2005, op. cit.:8).

De acuerdo con Serrano, en América Latina es posible identificar un “nuevo” Estado social en construcción que comienza a instalarse en el curso de los años 90 y es el resultado de diversos factores: el fracaso de las políticas de la época en materia social y de superación de la pobreza; la creciente valorización de la democracia que coloca en primer término al ciudadano y al usuario de las políticas públicas; las nuevas tecnologías disponibles; los aportes intelectuales que comienzan a proveer marcos de interpretación para entender un mundo global y postmoderno, y la ampliación de la discusión sobre el crecimiento a la que se añade la preocupación por el sentido último del mismo, entendido ya no como fin, sino como medio para lograr mejores niveles de bienestar y libertad de las personas.

Son seis los elementos que caracterizan a este Estado social en construcción:

1) Un número importante de puntos contenidos en las recomendaciones liberales del ajuste pasan a formar parte del nuevo diseño de Estado social como un concepto de lo público social y no como remedio ante una situación de emergencia.

2) Surgen temas nuevos en la agenda social.

3) El concepto que asociaba la política social con los sectores tradicionales de educación, vivienda, salud y previsión social se hace más complejo dando paso a un nuevo contenido de política: los programas de desarrollo. ya que aunque sus dimensiones económicas son muy destacadas, evolucionan de manera paralela a procesos no económicos, que tienen su propia dinámica y cuyo desarrollo no depende de lo económico.

16

4) El Estado social se desvincula de su referente y beneficiario por excelencia, el trabajador13, o sea, se trata de un Estado que ya no responde a una sociedad del trabajo sino a una del consumo.

5) Este Estado comienza a verse cruzado por temas de ciudadanía y participación; y

6) Las nuevas tecnologías comienzan a incidir de manera importante en las opciones y posibilidades que se abren a la gestión de lo social (Ibidem).

A los fines de esta investigación, entre estos elementos interesa destacar el segundo, ya que la política social de los años 90 se abre a nuevos temas y aparece como objeto de la misma –entre otros- la problemática de género e igualdad de oportunidades de hombres y mujeres. Así, desde finales de la década de los 80 la perspectiva de género comienza a introducirse en las políticas públicas como resultado del papel asumido por el movimiento de mujeres que destaca en esos años por su participación en las luchas democráticas. La visibilidad que adquieren los temas de género como resultado este movimiento, así como de la acumulación intelectual y profesional de conocimiento y su traducción política, son factores que contribuyen a que la agenda pública se abra a las políticas de género. De esta manera, entre las diversas áreas de preocupación de las políticas de género se encuentra la focalización de políticas en el área de la mujer y la pobreza.14

Por otra parte, es importante señalar que en el diseño de las políticas sociales de los últimos años se han empleado diferentes enfoques, entre los que se encuentran el de desarrollo humano, el de generación de capacidades, el del capital social y el de la ciudadanía ligada al desarrollo social. Todos estos enfoques tienen en común que desplazan el foco de atención desde las carencias a la expansión de los espacios de libertad de los sujetos para decidir sobre sus vidas y sobre su destino, en un plano de responsabilidades públicas, sociales e individuales.

Pero además de los anteriores, se encuentra también el llamado enfoque de protección social que se refiere a “el conjunto de intervenciones públicas dirigidas a apoyar a las personas, hogares y 12

También aquí se encuentran los programas Bolsa Familia de Brasil, Bono de Desarrollo Humano de Ecuador, Jefes y Jefas de Hogar de Argentina y Chile Solidario, del país del mismo nombre, entre los más importantes. 13 Al respecto, Lerner señala que las nuevas políticas sociales de carácter selectivo (focalizado) ya no se dirigen a los sectores medios como antaño, cuando se buscaba proteger a los trabajadores calificados y sindicalizados para lograr su apoyo político; ahora el objetivo es orientarse a los sectores más pobres donde las políticas sociales previas no llegaban o llegaban en menor medida (Lerner, 1996). 14 Serrano señala que son fundamentalmente tres las áreas de preocupación de las políticas de género: a) se trabaja en la línea de generar y fortalecer la institucionalidad de alto nivel al interior del Estado para llevar adelante las políticas y programas; b) además del área de mujer y pobreza, se pone el acento en el acceso de las mujeres a espacios de decisión; y c) el desarrollo de programas en áreas estratégicas de género como son la violencia doméstica, derechos reproductivos y autonomía económica de las mujeres

17

comunidades para mejorar su manejo del riesgo, particularmente a quienes se encuentran en extrema pobreza. Se enfatiza en la responsabilidad pública en la provisión de seguridad de ingreso, el que en la práctica se traduce en transferencias monetarias directas a las personas, y el diseño de una red de protección que enlaza estas prestaciones con el refuerzo de las áreas de educación y salud “ (Ibidem:38). De este enfoque de protección social se derivan programas altamente focalizados que comienzan a instalarse a finales de la década de los 90 en diversos países de la región, los cuales deben establecer enlaces con programas sectoriales relacionados con el fortalecimiento del capital humano (educación y salud). Se trata de programas que pueden ser de carácter relativamente permanente o programas transitorios originados en contextos de crisis; dentro de los primeros se puede ubicar el programa Oportunidades (antes Progresa).

En conjunto, Serrano señala que estos programas tienen en común las siguientes características: •

Son programas de subsidio a la demanda por medio de transferencias monetarias directas para que las familias mejoren su consumo.

•

Definen objetivos de soporte y alivio a la pobreza y de inversión en capital humano.

•

La mayoría son de carácter condicionado y cuentan con un componente centrado en educación y otro relativo a salud y nutrición.15

•

El esfuerzo que hacen las economías es moderado ya que no supera el 0.35% del PIB.

•

Están claramente focalizados en población pobre y/o extremadamente pobre, para lo cual operacionalizan diferentes técnicas y metodologías.

•

Las mujeres son las receptoras de las transferencias, ya sea porque el programa expresamente así lo estipula en sus reglas de operación o porque así se da en la práctica.

•

Los beneficiarios(as) deben responsabilizarse de cumplir un acuerdo o contrato con el programa; si no lo cumplen, corren el riesgo de ser suspendidos.

•

Varios de estos programas declaran operar en la lógica de derechos que se expresa en un derecho de inserción social.

15

El componente educativo consiste en becas en efectivo destinadas a niños para asistir a la escuela primaria; en algunos países esto se extiende a la secundaria.

18

•

Se trata de programas altamente centralizados en su diseño y estructura, cuyas principales definiciones y lineamientos son estipulados en un ámbito institucional con alto poder de decisión y respecto del cual los niveles locales y descentralizados tienen poco espacio de opinión o influencia.

•

Requieren apoyo local para su ejecución.

•

Las entidades ejecutoras son instituciones públicas, no hay procedimientos de intermediación o externalización de servicios a terceros.

•

Cuentan con una eficiente tecnología informática y financiera que facilita la entrega de los recursos.

•

Son programas financiados o apoyados e incentivados por la banca multilateral que ejerce un fuerte rol en el apoyo a los países para el diseño, operación y evaluación de los mismos.

•

En general, se trata de programas que han contemplado desde el inicio medidas para poder implementar sofisticados sistemas de evaluación de impacto, ya sea elaborando líneas de base o utilizando metodología de grupo de control.16

•

En varios casos su reglamentación, operación y partidas presupuestales operan bajo una Ley de la República, lo cual es fundamental para proteger la sustentabilidad de las acciones, la transparencia en la asignación de los recursos y la independencia de los programas de cambios o vaivenes políticos (Ibidem).

Dentro de estas iniciativas es importante destacar que Oportunidades (antes Progresa) está considerado como el programa pionero e inspirador de otros en la región, los cuales comienzan a implementarse a partir del año 2000, mientras que Progresa, como se verá más adelante, fue creado en 1997.

Finalmente, con base en el análisis de cinco programas de transferencias condicionadas en América Latina17, incluido Oportunidades (antes Progresa), la autora señala que han tenido un impacto diferenciado de género, la mayoría de ellos en sentido positivo pero sin que se distinga con precisión los asuntos prácticos y los estratégicos de género. En síntesis, entre los principales hallazgos interesa destacar los siguientes:

16

En este punto se destaca el caso de Oportunidades (antes Progresa) por la combinación de estudios de carácter cuantitativo y cualitativo que se han realizado. 17

Ver nota de pie de página no. 2.

19

•

La mayoría de los programas sitúa como receptora de la transferencia a las mujeres, teniendo en cuenta que ellas son mejores administradoras de los recursos al interior del hogar y tienen mayor compromiso con la educación de los hijos.

•

El hecho de que las mujeres dispongan de recursos tiene impacto sobre un mayor control de la economía familiar y poder de decisión, lo que repercute en su autoestima y valoración en el medio familiar.

•

Acciones concretas relacionadas con las corresponsabilidades (por ejemplo salir del hogar para recibir el dinero, participar en pláticas educativas y compartir con otras mujeres), es valorado como un espacio para entablar nuevas formas de interacción.

•

De acuerdo con los estudios que se han realizado, no se han detectado conflictos al interior de la pareja y la familia por el papel de las mujeres en la gestión de los programas, ya que los hombres comprenden que es un beneficio que también los incluye al abarcar al conjunto de la familia. Sin embargo, se han dado casos en que la mayor autonomía de las mujeres genera situaciones de violencia doméstica, aunque al parecer éste no es un efecto del programa sino resultado de situaciones que se arrastraban desde antes. También se producen conflictos cuando la participación de las mujeres en las responsabilidades del programa se percibe como un descuido parcial de otras responsabilidades domésticas, pero también en estos casos se trataba de conflictos presentes con anterioridad.

•

Un efecto no esperado y negativo es el caso donde los hombres dejan de aportar dinero al percibir que hay disponibilidad de recursos adicionales en el hogar.

•

Estos programas sitúan de nuevo a las mujeres como “intermediarias del bienestar” o de la “economía del cuidado”, que deposita en la mujer la responsabilidad de la atención de su grupo familiar, con claras implicaciones en su manejo del tiempo, sobrecarga de trabajo, tensiones y responsabilidades. En este sentido, estos programas aprovechan el imaginario social que concibe a la mujer como dedicada al servicio de los demás, mientras que los estudios muestran que las mujeres que participan en dichas acciones están interesadas en recibir capacitación y tener acceso a activos y servicios financieros para insertarse en actividades productivas e incrementar sus ingresos.

•

En casi todos los países fue posible constatar un desarrollo de la ciudadanía femenina como un efecto no buscado de los programas asistenciales (Ibidem).

20

2. BREVE RECUENTO DEL DESARROLLO DE LA POLÍTICA SOCIAL EN MÉXICO18

2.1. El periodo revolucionario

Valencia y Aguirre (1998) señalan que las demandas y las acciones de los pobres estuvieron presentes en la revolución mexicana. Sin embargo, a pesar de que la pobreza fue uno de los motivos fundamentales del conflicto armado, durante ese periodo fueron escasas las acciones de importancia para aliviar las necesidades de la población. Entre las razones que explican esta situación se mencionan la ausencia de instituciones del Estado que se dedicaran a ello ya que la nación se debatía en querellas revolucionarias y posrevolucionarias, y la difícil tarea de reconstrucción y pacificación. No obstante, algunos bandos en conflicto impulsaban diversas medidas ya fuera para disminuir el descontento popular o para allegarse el apoyo de grupos bien identificados. Citando a Gilly (1971), estos autores señalan como ejemplo que el ejército constitucionalista estableció puestos de auxilio en diversos rumbos de la capital, en los cuales distribuía víveres, ropa y dinero en efectivo.

En este primer momento, la política social tuvo como referentes principales los derechos sociales consagrados en la Constitución de 1917: salud, educación y seguridad social, sobre todo asociados a las clases trabajadoras (Moreno et al, 2004). Posteriormente, la relación de las organizaciones obreras y campesinas con el nuevo partido oficial le otorgaría al régimen la base política y social necesaria para la pacificación y consolidación del nuevo Estado. Frente a las carencias económicas resultado de la revolución y de la crisis de 1929, y ante las tensiones sociales y políticas heredadas de la guerra interna, el Estado (y su partido) se erigió como actor central de la promoción del desarrollo económico y como árbitro de los conflictos sociales.

2.2 De la década de los años 40 a los 70

Warman (1994) señala que en los años cuarenta, la pobreza era solamente un dato y no existía el interés por medirla; lo importante era superar el atraso general en que se encontraba el país. Es Lázaro Cárdenas quien centró las bases de la industrialización y de la modernización agrícola, a partir del lugar

18

Para la realización de este apartado nos basamos fundamentalmente en el texto de Valencia y Aguirre (1998), de quienes retomamos el periodo hasta el año 2000. Cuando se recurre a otros autores, así se señala en el documento.

21

privilegiado que ocupó el Estado con el control de los energéticos (nacionalizaciones de la industria petrolera y eléctrica) y de las comunicaciones (nacionalización de los ferrocarriles).19 En estas tres décadas –afirman Valencia y Aguirre- no existía un discurso gubernamental explícito sobre la pobreza. El Estado se concentró en abatir los rezagos económicos y sociales que provocaron el conflicto armado, induciendo el proceso de industrialización y el crecimiento económico. Así, las medidas para elevar el nivel de vida de la población eran de carácter general. La política social se circunscribía, para los habitantes del campo, a la reforma agraria y a la fijación de precios de garantía para los productos básicos y, para la población urbana, al respeto a los derechos laborales, al mantenimiento de los salarios mínimos y la seguridad social.

Es en este periodo cuando surgen instituciones sociales como el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS), la Secretaría de Educación Pública (SEP), la Secretaría de Salubridad y Asistencia (SSA), el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE), y el Instituto Nacional de Protección a la Infancia (INPI), entre otras.

Esta creación institucional dio origen a la elaboración de políticas educativas, de salud, asistencia social y vivienda. La escala de producción y la distribución de productos y servicios sociales rápidamente fue masiva, pero resultó insuficiente debido al acelerado crecimiento poblacional, al precario financiamiento público en el área social y a las resistencias corporativas estatales, sindicales y empresariales que tendían a controlar facciosamente todo programa social (Moreno et al, op. cit.).

“En resumen, durante aproximadamente tres décadas la mejor manera de redistribuir el ingreso y reducir la pobreza se concibió como aquella asociada, por un lado, a la inversión pública para aumentar la capacidad productiva y, por otro, de apoyo al consumo ya fuera mediante aumentos salariales o a través de transferencias directas de recursos. Estas últimas actividades incluyeron también acciones estrictamente de asistencia pública, complementadas por la beneficencia privada…” (Valencia y Aguirre, op. cit: 34).

De acuerdo con Valencia y Aguirre, en estos años ya existían dos grandes corrientes de pensamiento al interior del aparato gubernamental: una que subrayaba las necesidades del proceso de acumulación de capital y que planteaba la resolución al problema de la pobreza como resultado del crecimiento; otra que 19

De acuerdo con Valencia y Aguirre, las acciones fundamentales de Cárdenas en el campo social fueron: favorecer el acceso del campesino a la tierra, mediante una amplia reforma agraria; hacer valer el derecho al trabajo y todas las disposiciones de la Ley Federal del Trabajo; introducir servicios básicos como agua y atarjeas, combatir endemias, epidemias y la mortalidad infantil, incrementar el número de personal médico, fijar las condiciones de higiene en talleres y fábricas e incrementar estos servicios en los estados de la República; aumentar a nivel federal, estatal y municipal los presupuestos destinados a educación; y fomentar que las comunidades diseñaran programas de construcción de escuelas, campos deportivos, granjas escolares, pequeñas empresas de irrigación, carreteras vecinales, reforestación y servicios públicos. De acuerdo con estos autores, es en estas acciones en donde se ubica el origen de políticas organizativas y participativas como las propuestas por el PIDER, la Coplamar y el Pronasol.

22

acentuaba la crítica social y la necesidad de crecer con una mejor distribución del ingreso y resolución al problema de la miseria. Estas corrientes se desarrollarán, se sofisticarán en sus análisis y se expresarán en muy diferentes grupos políticos y propuestas económico-políticas; así, desde los años cincuenta y sesenta, ambas corrientes van a estar presentes, de una u otra manera, en la vida política nacional, pero ninguna de ellas desaparecerá.

2.3 De 1970 a 1976

A partir de la segunda mitad de los años sesenta fueron obvios los primeros signos de agotamiento del modelo de sustitución de importaciones que se manifestaban en una caída del crecimiento, menores inversiones, desarticulación intersectorial, dificultades para financiar las importaciones de bienes de capital con las exportaciones agrícolas y el deterioro de los términos de intercambio agrícola-industrial. A causa de ello, se pretendía hacer compatible el crecimiento económico con la distribución del ingreso, reactivar el sector agropecuario, fortalecer las finanzas públicas y reducir los desequilibrios externos.

Asimismo, en el discurso oficial se integrará una concepción de la pobreza más amplia, que definirá tanto el diseño de las políticas para atacarla como la naturaleza de los programas por implantar: •

“Se reconoce que el crecimiento económico por sí mismo no garantiza una mejor redistribución del ingreso y que éste, a su vez, no es sinónimo de reducción de la miseria de un país.

•

Se hace necesario el desarrollo de métodos de medición de la pobreza más precisos dado que de la identificación de los grupos en esas condiciones depende el éxito de los programas para erradicarla.

•

La pobreza en los países en desarrollo es un problema predominantemente rural, tanto en cantidad como en profundidad; entonces, el diseño de la política para erradicarla debe reconocer diferencias entre el medio urbano y el rural.” (Ibidem: 39)

De acuerdo con lo anterior, durante el sexenio 1970-1976 se aceptaba la necesidad de establecer programas enfocados en función de las características de los grupos-objetivo. Así, algunas de las iniciativas más destacadas de política social del presidente Luis Echeverría fueron: en 1972, la creación del Instituto del Fondo Nacional para la Vivienda de los Trabajadores (INFONAVIT); en 1973 del Programa de Inversiones Públicas para el Desarrollo Rural (PIDER); en 1974, del Fondo Nacional para el

23

Consumo de los Trabajadores (FONACOT); y del Programa Nacional de Solidaridad Social del IMSS20 (dirigido a combatir la pobreza urbana), además de la activa política salarial sobre todo al fin de su sexenio. El PIDER21 y el Programa Nacional de Solidaridad Social fueron proyectos dirigidos a combatir la pobreza.

2.4 De 1976 a 1982

Al finalizar el periodo de Echeverría Álvarez, el país atravesaba por fuertes desequilibrios financieros que obligaron a buscar apoyo con el Fondo Monetario Internacional (FMI) para aliviar la crisis. En el siguiente sexenio, con José López Portillo, ante los incrementos de precios de los hidrocarburos, se recurrió a los préstamos externos como anticipación de los ingresos petroleros y se utilizaron éstos como garantía; además, se flexibilizaron los compromisos de austeridad y se propusieron programas que pretendían atacar simultáneamente los rezagos en materia de alimentación, salud, vivienda y educación.

De nuevo, el tema de la pobreza adquirió importancia y la política social ponía un énfasis especial en la creación de empleos y la consecución de mínimos de bienestar. En esta etapa se diseñaron ambiciosos programas sectoriales orientados al fomento tanto de la producción como del consumo y a la asistencia directa de los grupos desfavorecidos.22 Sin embargo, las principales acciones para combatir la pobreza estuvieron orientadas a las áreas rurales a través del Sistema Alimentario Mexicano (SAM), de la continuación del PIDER y de la creación del Plan Nacional de Zonas Deprimidas y Grupos Marginados (Coplamar). El objetivo de éste último era garantizar que la población de menores recursos se beneficiara de la estrategia de desarrollo emprendida por el gobierno. De esta manera, por medio de convenios con el IMSS, la Conasupo y otros organismos, Coplamar coordinó los instrumentos de política pública a disposición del gobierno para lograr su objetivo (Székely, 2002).

Con Coplamar, por primera vez en el país se pone en marcha un enorme proyecto de investigación en torno a la pobreza, ya que una de sus funciones consistía en estudiar y proponer la atención eficaz de las necesidades de las zonas deprimidas y los grupos marginados. En este periodo la pobreza era 20

Este programa incluía acciones como: la construcción o ampliación de infraestructura física; aumento de la cobertura de la seguridad social tanto en el volumen de la población atendida como en los servicios prestados; y la incorporación de más municipios dentro de la cobertura del IMSS. 21 Según Ordóñez (1997), el PIDER fue creado con la intención de mejorar las condiciones de vida de las pequeñas comunidades rurales y los términos de intercambio de éstas con la ciudad. Sus objetivos fueron para la primera etapa: generar empleos permanente y remunerativos que permitieran arraigar a la población en su lugar de origen; y llevar a cabo obras de infraestructura y servicios. Citado por Valencia y Aguirre, op. cit. Para estos autores, el PIDER fue el primer programa que trata de articular una propuesta de combate a la pobreza a partir del cuestionamiento al modelo anterior. Éste, que se había propuesto la secuencia capitalización-posterior redistribución de la riqueza, había provocado en realidad el incremento de la pobreza. Las discusiones entre los dos grupos señalados se reavivaron y el grupo de los estructuralistas ocupó espacios significativos en el aparato estatal, aunque no desapareció la fuerza del grupo financiero gubernamental. 22 Entre los primeros destacaron el Programa Nacional de Empleo, el Sistema Alimentario Mexicano (SAM), el Plan Nacional de Desarrollo Industrial y el Plan Nacional de Desarrollo Urbano, además de que continuaba vigente el PIDER. Entre los segundos, se instrumentaron los Programas Nacionales de Alimentación y Nutrición, de Orientación Familiar, de Educación para Todos, el

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considerada un fenómeno predominantemente rural y para ello se atenderían a las comunidades dispersas en las zonas desérticas, pantanosas y montañosas del país.

Pese a ser éste el programa más ambicioso del sexenio, Campos y Vélez (1994) señalan que Coplamar no operó en la práctica son hasta los tres últimos años del gobierno de López Portillo porque no contaba con presupuesto propio.

2.5 De 1982 a 1988

En 1982, la caída de los precios del petróleo y el alza en las tasas de interés internacionales pusieron fin al boom interno que caracterizó el inicio de los ochenta. Bajo estas circunstancias, desde el sexenio de Miguel de la Madrid, llegó al poder el grupo de Carlos Salinas, el cual atribuyó la concentración del ingreso al modelo de desarrollo seguido hasta los setenta. Fue precisamente Salinas quien preparó el Plan Nacional de Desarrollo 1983-1988. El grupo salinista consideraba que los efectos sociales serían peores si no se aplicaba con firmeza el ajuste propuesto, cuyo objetivo inicial ya no era la capitalización del país, sino el restablecimiento de las condiciones para lograrla. Se trata de un grupo dominante al interior del gobierno que promovería la liberalización de la economía, en consonancia con el imperio de las políticas de ajuste a nivel mundial y con el fortalecimiento del Banco Mundial (BM) y del FMI. A partir de entonces, las propuestas de combate a la pobreza de los “liberalizadores” coincidirían cada vez más con las recomendaciones de dichas instituciones (Valencia y Aguirre, op cit).

De esta manera, frente al estallido de la crisis de la deuda, Miguel de la Madrid inicia su sexenio con la firma de una nueva carta de intención con el FMI en la cual se comprometía a iniciar un profundo programa de estabilización y ajuste.

Pese al discurso oficial, se decretó, por un lado, la disolución de la Coplamar, y por otro, que los programas que coordinaba pasaran a ser administrados por diversas dependencias. Asimismo, los programas dirigidos a combatir a la pobreza (el SAM y el PIDER) fueron cancelados. Al respecto, se reconocía que la política social estaría contenida dentro de las acciones de la política económica general, operada bajo los criterios de los programas sectoriales de impacto global. Pero con ello, en los hechos, la política social se desarticulaba (Ibid.).23 Por otra parte, las medidas enfocadas a los grupos en extrema

Programa Piloto de Mínimos de Bienestar y el de Vivienda Progresiva, y el Paquete Detección-Atención del Instituto Nacional de Nutrición (INN). 23 Valencia y Aguirre afirman que en este periodo tuvo lugar el cambio más radical en la formación salarial (aunque ya se había iniciado en 1976). En la segunda carta de intención firmada en 1984 por el gobierno de De la Madrid, en el marco del acuerdo con el FMI, la referencia a la protección de los niveles de vida de la clase obrera desapareció del cuadro de la política salarial; se cambió el método de la negociación salarial que consideraba la inflación pasada (ex post) por uno centrado en la inflación esperada (ex ante). Con este método los salarios perdieron poder de compra y fueron supeditados a la política anti-inflacionaria y a la búsqueda de competitividad internacional.

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pobreza fueron restringidas a pequeños programas de impacto reducido; se le dio así mayor énfasis a los programas sectoriales.

Székely menciona que en este periodo, lejos de considerarse como un motor del crecimiento, la política social fue entendida como una amenaza a la estabilidad por sus efectos sobre el déficit público (Székely, op. cit.).

Si bien se suponía que el ajuste sólo debía durar los primeros años del sexenio, se extendió por todo el periodo de De la Madrid, lo cual no impidió la profundización de la crisis, la cual se expresaba en una espiral de devaluación-inflación-fuga de divisas-devaluación-mayor inflación. Esta situación obligó a las autoridades a reforzar un programa de estabilización basado, a partir de 1987, en la concertación entre los representantes de los sectores privado, social y público, conocido como Pacto de Solidaridad Económica (PSE).

2.6 De 1988 a 1994

Con la llegada de Carlos de Salinas de Gortari a la presidencia se pretende consolidar la corriente liberalizadora de la economía, pero en el contexto de una grave crisis política. El nuevo gobierno sabía de la urgencia de políticas y resultados legitimadores. En este marco, la pobreza y los programas para superarla ocuparán un lugar preponderante en la política social. El ajuste y la propuesta de reestructuración económica darán como resultado que la pobreza adquiera relevancia pública y académica.

De esta forma, la pobreza aparecerá, de nuevo, como elemento central en el discurso oficial la pobreza; así, el Plan Nacional de Desarrollo 1989-1994 establecerá cuatro líneas estratégicas básicas tendientes a consolidar el cambio estructural de la economía, una de las cuales consistía en buscar la erradicación de la pobreza extrema.

“El ataque a la pobreza ya no se concebía como resultado del crecimiento ni como acción supletoria por parte del Estado, sino que se postulaba cada vez más claramente la necesidad de políticas enfocadas que no estuvieran en contradicción con la búsqueda de optimización del mercado. Se hablaba de romper con el ‘paternalisrmo’…” (Valencia y Aguirre, op. cit.: 60).

El discurso frente a la pobreza se vuelve más complejo y trata de integrar privatización, reforma del Estado, modernización o políticas de mercado y la lucha contra la pobreza extrema. Se piensa que la políticas de lucha contra la pobreza pueden ser exitosas en el marco de una política económica promotora de la inversión privada. 26

De acuerdo con esta visión, en este periodo aumentaron los fondos para atender a la pobreza, y se articularon las acciones en un programa macro, el Programa Nacional de Solidaridad (Pronasol), que recuperaba las experiencias de la Coplamar, el PIDER y el SAM. Las medidas concretas operaron a partir de la definición de la población objetivo de los proyectos: la pobreza y la pobreza extrema. Sin embargo, a diferencia del PIDER y de la Coplamar, el Pronasol se dirigía no sólo a los pobres rurales, sino también a los urbanos.

Pronasol fue creado con el fin de “compensar los efectos del ajuste estructural que se venía aplicando desde mediados de los ochenta en el marco de la crisis financiera, de los propósitos de sentar un modelo económico regulado por el mercado, así como de la firma del Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos y Canadá. Dichos objetivos exigieron aplicar medidas tendientes a eliminar el déficit fiscal y a renegociar y garantizar el pago de la deuda. También se dispusieron medidas de apertura comercial y se flexibilizaron las condiciones de ingreso del capital extranjero, al mismo tiempo que la política de subsidios generalizados tendió a desaparecer.” (Gordon, 1996: 247-248).

Las obras de Solidaridad se agruparon en tres vertientes: bienestar social (salud, alimentación, educación, vivienda, servicios básicos y regularización de la tenencia de la tierra), programas productivos (agropecuarios, agroindustriales, piscícolas, extractivos y microindustriales) y desarrollo regional (infraestructura regional y programas de desarrollo en zonas específicas) (Ibidem:.252). Cabe destacar que Pronasol planteaba acciones para erradicar la pobreza tanto moderada como extrema, aun cuando se enfatizaría el combate a ésta última.

Moreno y cols., señalan que con Salinas de Gortari se presenta una situación particular, ya que el gasto asignado a desarrollo social es de 19%, el más alto incluso desde 1921 (Moreno et al, op. cit.) (Cuadro 1)

Para Székely (op. cit.), Pronasol contaba con dos características que lo hacían distinto a las políticas anteriores. Por un lado, se basaba en el principio de la focalización. La idea central de este principio es que cuando se tienen recursos escasos una opción para maximizar el impacto de los programas es canalizar los beneficios exclusivamente hacia la población objetivo. Esta estrategia constituyó la alternativa a la provisión de subsidios abiertos a la población en general. Por el otro lado, el programa tenía como uno de sus principios básicos la participación social. Ésta se entendía como el involucramiento de la población beneficiaria en la toma de decisiones relacionadas con el tipo y monto de apoyos que se otorgarían. La modalidad fue particularmente importante para la creación de obras de infraestructura en las comunidades beneficiarias, ya que propiciaba mano de obra barata, así como parte de la inversión requerida.

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El crecimiento de Pronasol llevó a crear la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL) en mayo de 1992. Según Dresser (1997), esta medida también indicó el deseo de extender la longevidad del Pronasol más allá del mandato de Salinas.

2.7 De 1994 a 2000

Con la crisis de diciembre de 1994, el optimismo del grupo salinista respecto de la solidez macroeconómica y de los resultados sociales de su estrategia, sufrió un golpe severísimo. Los conflictos políticos de ese año y el insuficiente ingreso de capitales agotaron las reservas de la nación y condujeron otra vez a la devaluación abrupta, al ajuste y a la recesión aguda en 1995. La economía mexicana cayó una vez más en la emergencia y requirió de un paquete de apoyo financiero internacional sin precedentes.

Con el gobierno de Ernesto Zedillo la política de atención a la pobreza sufrirá una transformación paulatina, que incluirá la incorporación de Solidaridad en la Alianza Nacional para el Bienestar (1995); la descentralización del Pronasol en 1995 y 1996; la puesta en marcha en 1997 del Programa de Educación, Salud y Alimentación (Progresa)24; y la publicación, con casi tres años de atraso y hasta el mes de febrero de 1998, del “Programa para Superar la Pobreza 1995-2000”. Estos cambios son expresión de las controversias intragubernamentales en torno a cómo combatir la pobreza y cómo construir una nueva política social.

En el Programa para Superar la Pobreza se van a definir las dos vertientes de la política social: acciones amplias orientadas a la población en general y acciones dirigidas enfocadas a la población en pobreza extrema. Entre estas últimas se ubica el Progresa, el cual, a través de apoyos alimentarios, educativos y para la salud, busca dar igualdad de oportunidades para los individuos (desarrollo de capacidades). Al respecto, se considera que el presidente Zedillo fue un firme promotor de la teoría del capital humano, promovida por Santiago Levy.25 24

Santiago Levy señala que el cambio conceptual y de estrategia en la política de combate a la pobreza extrema que dio origen a Progresa y a las modificaciones a los programas existentes fue objeto de un amplio e intenso debate, principalmente en el interior del Ejecutivo Federal, pero también con el H. Congreso de la Unión, los partidos políticos, autoridades locales y grupos de interés. Desde el planteamiento inicial hasta el arranque del programa pasaron más de dos años. En este contexto, en marzo de 1995 se tomó la decisión de iniciar un programa piloto que buscaba dar elementos objetivos sobre una de las preocupaciones centrales que era la sustitución de subsidios en especie por transferencias monetarias condicionadas. Este programa piloto se llamó Programa de Canasta Básica Alimentaria y se aplicó en tres ciudades de Campeche. Así, con base en los resultados de las primeras mediciones de la evaluación del programa piloto y con un diagnóstico más específico de las condiciones de salud, nutrición y educación de la población en pobreza extrema, así como de los programas vigentes, en enero de 1996 se contaba con las definiciones básicas generales de lo que entonces se denominaba Programa de Alimentación, Salud y Educación (PASE). No es sino hasta agosto de 1997 cuando se cambia el nombre y se convierte en Programa de Educación, Salud y Alimentación (Progresa) ( Lévy, 2004). 25 Según Valencia y Aguirre, con la entrada del gobierno de Ernesto Zedillo, las diferencias entre las corrientes “tecnócrata” y “reformadora social” se agudizaron notablemente: se expresan en el fuerte conflicto entre los equipos del Subsecretario de SHCP, Santiago Levy y del Secretario de Desarrollo Social, Carlos Rojas. Reafirma esta tensión el hecho de que Levy sea el encargado de la política de egresos del gobierno federal y que las políticas de la Sedesol deban pasar por su aprobación. Los reformistas sociales se resisten a ser dirigidos (o a desaparecer) bajo los auspicio de un tecnócrata (sic) que promueve la teoría del capital humano en el

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Para Székely, probablemente la característica más importante del Progresa es que proporciona beneficios a su población objetivo, a cambio del compromiso de invertir en la educación y salud de los miembros de cada familia. Es decir, el programa proporciona apoyos de corto plazo pero también equipa a las familias pobres con instrumentos que les permiten alcanzar un mejor nivel de vida en el futuro (Székely, op. cit.).

Por su parte, Orozco et al. (2003), destacan los principales aspectos innovadores de Progresa:

1) La ayuda económica es otorgada en efectivo a las familias.

2) Su enfoque de género: la ayuda económica se proporciona directamente a las madres de familia; ellas son las depositarias y titulares de los beneficios económicos ya que se ha comprobado que hacen un mejor uso de los apoyos. Además, las becas educativas están diseñadas de tal forma que en el nivel de secundaria son ligeramente mayores para las niñas que para los niños, lo cual tiene el propósito de revertir la tendencia de un menor nivel de escolaridad de las mujeres en zonas marginadas.

3) La corresponsabilidad de los beneficiarios, la cual es requisito indispensable para que las familias puedan recibir los apoyos de Progresa. Se considera fundamental la participación activa de los padres de familia para el logro de los objetivos del programa, y

4) El enfoque integral del Programa, que incluye tres componentes vinculados entre sí: educación, salud y alimentación.

Los objetivos de Progresa fueron: 1) mejorar sustancialmente las condiciones de educación, salud y alimentación de las familias pobres, particularmente de los niños, niñas y de sus madres, brindando suficientes servicios escolares y de cuidado de la salud de calidad, así como ayudas alimentarias; 2) integrar estas acciones para que el aprovechamiento escolar no se vea afectado por la falta de salud o la desnutrición de los niños y los jóvenes, ni porque realicen labores que dificulten su asistencia escolar; 3) procurar que los hogares dispongan de medios y de recursos suficientes para que sus hijos completen la educación básica; 4) inducir la responsabilidad y la participación activa de los padres y de todos los miembros de las familias a favor del beneficio que significa para los niños y los jóvenes mejorar su educación, salud y alimentación; y 5) promover la participación y el respaldo comunitario en las acciones combate a la pobreza y que duda de la eficiencia de uno de los programas más ambiciosos contra la pobreza. Sin embargo, el discurso de la Sedesol tuvo que irse modificando en esta lucha: del acento en las acciones regionales o comunitarias, pasó al de las acciones dirigidas a los individuos. El nuevo Programa Nacional de Superación de la Pobreza articula varias de las principales ideas sostenidas por Levy en su evaluación de Solidaridad y en su texto “La pobreza en México” (1994).

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de Progresa para que los servicios educativos y de salud beneficien al conjunto de las familias de las localidades donde opere, así como sumar los esfuerzos e iniciativas comunitarias en acciones similares o complementarias al programa (Poder Ejecutivo Federal, 1997).

2.8 De 2000 a la actualidad

En el año 2000 se produjo la alternancia política que inició el proceso de transición del país. Desde los primeros años de la administración de Vicente Fox la política social se presenta como una continuación de la de Ernesto Zedillo, cuyo eje del referente teórico, como ya se señaló, es el capital humano para disminuir la pobreza extrema. En este sentido, el Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006 señala la necesidad de perfeccionar las políticas y los programas sociales, más que reestructurarlos (Moreno et al, op. cit.).

En 2002, el Programa Progresa cambia de nombre y se convierte en el Programa de Desarrollo Humano Oportunidades (Levy, 2004).26 En este sentido, diversos autores han señalado que el Programa Oportunidades es, en esencia, la continuación del Programa Progresa. Oportunidades ha presentado algunos cambios a lo largo de sus años de implementación, entre los cuales se encuentra su extensión a zonas urbanas y la introducción de becas escolares a nivel de preparatoria a partir de 2001, así como la introducción en 2003 de un nuevo componente del programa llamado Jóvenes con Oportunidades27.

El programa Oportunidades se ubica dentro de la estrategia más amplia del gobierno foxista llamada Contigo, con la que el gobierno de México instrumenta el Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006 y de manera específica, la política social. A través de la estrategia Contigo se busca impulsar el desarrollo social y humano de los mexicanos desde diversos frentes. Esto se traduce, por una parte, en la coordinación de esfuerzos entre distintas secretarías y entidades de la administración pública federal; y por la otra, en llevar a la práctica un conjunto de programas y mecanismos de tipo social y económico desde el Estado y con la corresponsabilidad de la sociedad. Esta concepción de la política de desarrollo social y humano expresada en la estrategia Contigo, asume como su principal objetivo proveer beneficios 26

De acuerdo con Levy, en 2001, el presidente Fox propuso, y la H. Cámara de Diputados aprobó, tres modificaciones importantes. Primero, extender la cobertura del programa en 750 mil familias, con una penetración en localidades urbanas de mayor tamaño. Segundo, ampliar por tres años las becas educativas para que cubriesen hasta la educación media superior, manteniendo la diferenciación a favor de las mujeres y el esquema creciente de los montos conforme aumenta el grado escolar. Y tercero, se ampliaron las acciones de salud dirigidas a los jóvenes adolescentes, aumentando su periodicidad e incorporando pláticas sobre sexualidad, drogadicción y violencia intrafamiliar. En paralelo, el presidente Fox realizó gestiones para obtener financiamiento externo para el programa por parte del BID, el cual otorgó un préstamo por mil millones de dólares, el más grande otorgado por ese banco para un programa social. Según este autor, el aval técnico y el financiamiento del BID fueron también factores que contribuyeron a la continuidad de Progresa (Levy, 2004). 27 Este componente consiste en el depósito de cierta cantidad de puntos (iguales a pesos) por cada grado desde el tercero de secundaria hasta el final de la preparatoria en una cuenta a nombre del joven y no de la madre. Cuando el joven termina sus estudios de preparatoria (antes de los 22 años de edad), puede escoger entre esperar dos años para disponer de su saldo (más intereses) para usarlo como mejor le parezca u obtener acceso inmediato a los fondos, siempre y cuando los utilice en alguna de

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sociales básicos a todos los mexicanos que les permitan tener una vida digna en todas sus etapas. Además, la estrategia también incluye un enfoque multidimensional y de largo plazo orientada a impulsar el desarrollo humano.

En la instrumentación de Oportunidades se conjugan los objetivos y estrategias de los Programas Nacionales de Desarrollo Social, Educación y Salud 2001-2006. De esta manera, el programa contribuye al logro de los cuatro objetivos trazados en el Plan Nacional de Desarrollo Social, que son: reducir la pobreza extrema; generar igualdad de oportunidades para los grupos más pobres y vulnerables; apoyar el desarrollo de capacidades de las personas en condición de pobreza; y fortalecer el tejido social fomentando la participación y el desarrollo comunitario. Desde la perspectiva del Plan Nacional de Educación, Oportunidades se enmarca en los objetivos de: avanzar en la equidad en educación; proporcionar una educación de calidad adecuada a las necesidades de todos los mexicanos; e impulsar la participación social (de las familias, de las comunidades y de los grupos sociales involucrados e interesados) en la educación. Finalmente, en el marco del Plan Nacional de Salud, el programa contribuye a los objetivos de: abatir las desigualdades en salud; mejorar las condiciones de salud de los mexicanos; y asegurar la justicia en el financiamiento en materia de salud.

Oportunidades está orientado a contribuir a que las familias en situación de pobreza extrema salgan de esa condición. Para ello, ha dirigido sus acciones a impulsar y fortalecer el desarrollo de las capacidades individuales y colectivas de la población beneficiada, al igual que favorecer la vinculación de ésta con nuevos programas de desarrollo que propicien la mejoría de sus condiciones socioeconómicas y de calidad de vida. Mediante transferencias de ingreso y la inversión en salud, nutrición y educación, este programa busca, como fin último, romper el círculo intergeneracional de la pobreza. Este programa está compuesto de dos subsidios importantes: uno de alimentos y otro escolar. A fin de tener derecho a recibir estos subsidios, los hogares deben satisfacer determinadas corresponsabilidades.

En 2004, Oportunidades contó con un presupuesto de más de 25 000 millones de pesos y alcanzó una cobertura de 5 millones de familias, las que a su vez representan alrededor de 25 millones de beneficiarios. Esto implica que actualmente el programa cubre a casi la cuarta parte de la población mexicana, con un presupuesto que representa el 0.4% del producto interno bruto (PIB) de 2003.

Finalmente, cabe señalar que uno de los principales aciertos de Oportunidades es que desde su inicio incluyó el diseño de evaluación de sus acciones, gracias a lo cual actualmente se cuenta con información sistemática, confiable y válida acerca de sus resultados e impactos. Estos impactos han valido para que diferentes países de la región estén retomando el modelo del programa Oportunidades (como mejor se le conoce) para aplicarlo en sus respectivas luchas de superación de la pobreza. las siguientes iniciativas: a) inscribirse a la universidad; b) comprar un seguro de gastos médicos; c) obtener un préstamo para

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3. LA PERSPECTIVA DE GÉNERO EN EL DISCURSO DEL PROGRAMA DE EDUCACIÓN, SALUD Y ALIMENTACIÓN (PROGRESA) Y DEL PROGRAMA DE DESARROLLO HUMANO OPORTUNIDADES

Uno de los temas más discutidos en torno a Oportunidades (antes Progresa) es si fue concebido desde su inicio como un programa que reconoce que la pobreza es vivida por mujeres y hombres de manera diferente y, en ese sentido, si incorpora una visión de género y busca lograr una mayor equidad entre ambos sexos. Este apartado tiene como finalidad presentar cuál es el discurso empleado en los documentos oficiales del programa Progresa y del programa Oportunidades respecto a las mujeres y cómo incorporan la perspectiva de género, destacando aquellos apartados que aluden de manera directa al tema.

3.1 Programa de Educación, Salud y Alimentación (Progresa)

El programa Progresa inició formalmente sus actividades el 6 de agosto de 1997. Fue el presidente Ernesto Zedillo Ponce de León quien puso en marcha este programa en la comunidad Emilio Hernández/La Florida, municipio de El Cardonal, en el estado de Hidalgo, para atender a las familias en pobreza extrema del medio rural (SEDESOL, 2003).28

El programa Progresa fue planteado en un documento que consta de 68 páginas a través de las cuales es posible identificar que las niñas y las mujeres que viven en condición de pobreza ocupan un lugar central en el diseño del mismo, así como en sus objetivos y líneas de acción.

Progresa fue diseñado en el marco del Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000 como un esfuerzo para ampliar las oportunidades y complementar el ingreso de millones de familias en México que viven en condiciones de muy alta marginación. “Progresa busca, en esencia, asegurar que estas familias, que viven con contextos de muy alta marginación tengan a su alcance oportunidades genuinas de satisfacer las necesidades básicas que representan la educación, la salud y la alimentación para el desarrollo de sus miembros y el bienestar familiar,.” (Poder Ejecutivo Federal, 1997:5).

iniciar un negocio, o d) usarlo para vivienda social. 28 La Coordinación Nacional de Progresa se creó por decreto presidencial, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 8 de agosto de 1997, como órgano desconcentrado de la SEDESOL, con autonomía técnica. Para el adecuado ejercicio de sus atribuciones, se integró el Consejo de la Coordinación de Progresa, conformado por los Secretarios de Desarrollo Social (SEDESOL), quien lo preside, la SHCP, la SEP y SSA. El Coordinador Nacional del Programa funge como Secretario Técnico del Consejo.

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Progresa orientó sus acciones de manera prioritaria hacia las familias, buscando beneficios que alcanzaran a todos los miembros del hogar, pero velando porque favorecieran más a quienes más los necesitan: los niños y los jóvenes –de ambos sexos-, y las madres de familia.

En el documento se señala de manera explícita que “Dentro de sus estrategias, Progresa busca mejorar la condición de la mujer29 y potenciar el papel decisivo que desempeña a favor del desarrollo familiar y comunitario. Para ello, busca satisfacer varias de sus necesidades para el cuidado de su salud y su situación nutricional, así como proporcionar información y conocimientos que promueven su desarrollo personal. En todos los casos se busca que la madre de familia sea la depositaria y titular de los beneficios económicos dirigidos a su hogar”. (Ibidem: 6)

Como una de las tres vertientes que en el sexenio anterior conformaban la política de superación de la pobreza extrema, el Progresa se sumó a las acciones de generación de empleo y de inversión en infraestructura básica invirtiendo en las capacidades básicas de los miembros de las familias con menores ingresos a fin de que éstas lograran superar su condición de marginación. Sus acciones desde entonces se coordinaron con los diferentes órdenes de gobierno en los componentes del programa cuya operación está a cargo de los gobiernos estatales y municipales, tales como los esfuerzos en materia de educación y salud.

3.1.1 La inclusión de las mujeres y las niñas

En el documento del Progresa destacan dos apartados dedicados de manera específica a la situación de las mujeres: “Género y condición de la pobreza” y “La educación de las niñas”.

En el primer apartado la política social de combate a la pobreza reconoce que ésta “adquiere matices y modalidades particulares cuando se le examina a la luz de las desigualdades sociales entre hombres y mujeres. Estas asimetrías se reflejan y manifiestan en aspectos tan diversos como la disponibilidad de menores oportunidades de educación para las mujeres; barreras en el acceso a trabajos estables y bien remunerados; la responsabilidad de la doble y hasta triple jornada de trabajo; y la prevalencia de niveles deficientes de salud y bienestar, entre otros,” (Ibidem: 18).

Asimismo el Programa señala que las desigualdades sociales entre hombres y mujeres conducen a un complejo sistema de interacciones que provoca una acumulación de desventajas para ellas, lo cual puede hacerlas más vulnerables a situaciones de pobreza. “La pobreza femenina incluye un amplio espectro de situaciones que influyen en las estrategias que ellas y sus familias desarrollan para enfrentar esa 29

Subrayado nuestro.

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condición. A fin de potenciar a la mujer para que cuente con oportunidades genuinamente igualitarias para su desarrollo personal pleno, se requiere que los programas de combate a la pobreza refuercen la igualdad de género.30 A su vez, mejorar la condición de las mujeres permitirá que puedan desplegar todas sus potencialidades para lograr un impacto positivo en la calidad de vida de los otros miembros del hogar” (Ibidem).

En “La educación de las niñas”, se señala que la condición de desventaja y segregación que muchas veces sufren las mujeres en la sociedad y en la familia limita su acceso a los medios para desarrollar sus capacidades básicas (educación, salud y alimentación). En este sentido, las niñas y las mujeres tienen por lo general más alta probabilidad que los hombres y los niños de sufrir condiciones de pobreza extrema.

“La condición social de las mujeres es el resultado de un círculo vicioso en el que las niñas no asisten a la escuela porque no se espera que a cambio de más educación puedan aumentar su aporte al ingreso familiar, lo que acaba en efecto cumpliéndose debido a la baja escolaridad que alcanzan. También, muchas veces los padres no tienen los incentivos para aminorar la carga de trabajo de las niñas en el hogar y facilitarles la asistencia a la escuela. Apoyar a las niñas para que asistan y permanezcan en la escuela tiene un beneficio doble: por una parte, mejora su situación personal, social y económica al interior de sus familias y ante la comunidad; por otra parte, trae beneficios a la sociedad en su conjunto, ya que les proporciona las herramientas para mejorar el bienestar de sus familias y en especial, de sus hijos.” (p. 37).

En este punto resulta importante recordar que el programa Progresa fue concebido bajo el cobijo de la teoría del desarrollo de las capacidades básicas, la cual plantea que el combate a la pobreza extrema tiene entre sus objetivos igualar las oportunidades de las familias que sufren esta condición con las del resto de la sociedad. Con esta finalidad, los esfuerzos se concentran en aumentar sus capacidades básicas, apoyando su acceso a los bienes y servicios sociales que les permitan adquirir las habilidades y aptitudes necesarias para una vida plena y autosuficiente.

Se destaca también el amplio consenso que existe en la discusión sobre las relaciones que vinculan a las acciones en educación, salud y nutrición, sobre la importancia de su mutua complementariedad, y el hecho de que para potenciar su efectividad es necesario que confluyan simultáneamente a nivel individual.

No obstante, también se reconoce que la pobreza no sólo es causa y resultado de escasas capacidades básicas, del bajo rendimiento en el trabajo y de ingresos precarios, sino que obedece a otros factores 30

Subrayado nuestro.

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como son la falta de acceso a empleos productivos y servicios sociales esenciales. Por eso, la sola adquisición de herramientas básicas entre los miembros de las familias en pobreza extrema no es condición suficiente para reducir su marginación; es necesario generar oportunidades productivas y mejor remuneradas, y medios que alienten y faciliten su integración a los procesos políticos y sociales del país.

En el discurso del programa Progresa puede observarse con claridad un énfasis especial en la educación y la salud de las mujeres como detonadores de procesos que benefician a toda la familia. De esta manera, en el caso de la educación, se considera que una de las orientaciones estratégicas de la política de combate a la pobreza es impulsar las oportunidades educativas entre los hogares más pobres, y en particular, entre las mujeres.

En el documento se subraya que si bien la escolaridad de ambos padres tiene un efecto positivo sobre la salud y la disminución de la mortalidad de sus hijos, el impacto de la escolar de la madre es más significativo. Esta situación reafirma la necesidad de corregir el rezado educativo de las niñas, y superar la notable disparidad en el acceso a la educación (sobre todo secundaria) respecto a los niños, lo cual redundará en claros beneficios para ellas y sus familias. Se señala también que el impacto de la escolaridad de la madre sobre su capacidad de procurar y mantener el buen estado de salud y el nivel nutricional de sus hijos, se refleja en sus hábitos de higiene y cuidado de la salud, y en la disposición de recurrir, cuando sea necesario, a los servicios de salud para la prevención y tratamiento de enfermedades. Asimismo, Progresa plantea que en las localidades marginadas (con escasa disponibilidad de agua potable e infraestructura sanitaria y sin servicios de atención primaria), la educación de la madre puede compensar de manera importante estas carencias. No obstante, también se reconoce que la relación positiva entre la educación de la madre y la salud de sus hijos, está permeada por los efectos de otros factores asociados con ambas, como son ciertas habilidades y aptitudes de la madre, la autoestima y confianza que tenga en sí misma, y un contexto comunitario que favorezca la autonomía de las mujeres, entre otros.

3.1.2 Objetivos y componentes del Programa Progresa

El Programa Progresa fue diseñado con el propósito general de “apoyar a las familias que viven en condición de pobreza extrema con el fin de ampliar las oportunidades y capacidades de sus miembros para alcanzar mejores niveles de bienestar. El programa se propone llevar a cabo acciones que propicien la elevación de sus condiciones de vida a través del mejoramiento de oportunidades de educación, salud y alimentación como aspectos básicos para este fin.” (p. 38)

Si bien en sus cinco objetivos se encuentran de manera implícita las mujeres, solamente en el primero se alude explícitamente a ellas: “Mejorar sustancialmente las condiciones de educación, salud y 35

alimentación de las familias pobres, particularmente de los niños, niñas y de sus madres, brindando suficientes servicios escolares y de cuidado de la salud de calidad, así como ayudas alimentarias.” (p. 39). Lo mismo puede observarse en el caso de sus tres componentes, de los cuales, solamente el tercero hace mención explícita a las niñas y las mujeres: “Apoyos para mejorar el consumo alimenticio y el estado nutricional de las familias pobres, haciendo hincapié en que esto tiene como propósito mejorar la ingesta familiar de alimentos, principalmente de niños y niñas, así como de las mujeres, quienes por lo general son los miembros de los hogares que más sufren carencia nutricionales.”, (p. 39).

En los componentes educativos y de salud se puede afirmar que gran parte de las acciones giran en torno a las mujeres. De esta manera, en el componente educativo se destaca la importancia de la educación para las mujeres adultas y se establece que las becas para mujeres serán relativamente superiores a las de los hombres: “Resulta de gran trascendencia impulsar una mayor estadía de las mujeres en la escuela. Contribuir a mejorar las expectativas de desarrollo de las mujeres, reducir su elevada deserción escolar y, en general, elevar su permanencia, desempeño y nivel escolar es un componente de justicia social. Un mayor logro educativo entre las mujeres constituye un factor fundamental para mejorar su condición de vida y ampliar su participación social. Los montos de las becas educativas para mujeres (ligeramente superiores que las de los hombres) buscan poner remedio a la segregación educativa que afecta a las niñas y las jóvenes” (p. 42).

Por su parte, en el componente de salud se subraya que si bien todas las acciones se destinarán a todos los miembros de las familias beneficiarias, se tendrá especial cuidado en la población más vulnerable, como son las mujeres embarazadas y en lactancia, así como los niños menores de 5 años.

De esta manera, dentro de las acciones básicas de salud preventiva, sobresalen las relacionadas con el cuidado de la salud materna, tales como la atención y el seguimiento protocolarizado de todos los embarazos, así como el cuidado y la atención temprana de enfermedades y la vigilancia de factores de riesgo que pueden desencadenar otro tipo de enfermedades entre las mujeres y sus hijos. En cuanto a los suplementos alimenticios, Progresa planteó su entrega a las mujeres embarazadas y en lactancia, y a los niños entre cuatro meses y dos años de edad. Cuando se detectara cualquier grado de desnutrición, se darían estos suplementos a niños de entre dos y cinco años de edad.

Con relación a la información y capacitación para la salud, el programa establece proporcionar capacitación adecuada y sistemática a las madres y los padres de familia, así como ampliar la información para los adolescentes y jóvenes, especialmente las mujeres, que favorezca la adopción de conductas adecuadas para proteger su salud desde edades tempranas. Textualmente, el documento plantea que “la educación para la salud está dirigida particularmente a las madres, en razón de representar el eje del grupo familiar y quien por lo regular, en el seno del hogar, transmite más información a todos sus familiares” (Ibid: 48). 36

En cuanto a la integración de los apoyos monetarios del programa, Progresa plantea que estos apoyos se canalizarán a través de la madre o de aquella persona que tenga como responsabilidad las decisiones de compra y preparación de los alimentos, del cuidado de la salud de los menores, así como de la vigilancia de la asistencia de los menores a la escuela. “Con ello, se reconoce la importancia, responsabilidad y compromiso de las mujeres, como agentes para el desarrollo de las familias y para hacer el mejor uso a los apoyos del Programa“ (Ibidem: 51).

3.1.3 Nuevas alternativas para elevar los ingresos de las mujeres

Un último apartado en donde el Progresa pone un énfasis especial en el caso de las mujeres, es el referido a la creación de alternativas que contribuyan a elevar sus ingresos. En este sentido, el programa reconoce que el combate a la pobreza extrema mediante acciones focalizadas debe conjuntar no sólo el desarrollo de las capacidades de los miembros de hogares pobres, y un mayor acceso a infraestructura social básica, sino también crear alternativas nuevas de ingreso.

Así, el programa se propone, a través de la coordinación con diversas dependencias federales y gobiernos estatales, fomentar acciones y proyectos productivos en aquellas localidades donde se ponga en marcha: “(…) también se tomarán en cuenta iniciativas orientadas hacia grupos de población pobre que tradicionalmente sólo han tenido acceso reducido a opciones para llevar a cabo actividades productivas, como es el caso de las mujeres. Dentro de estas iniciativas se pueden destacar apoyos de corte relativamente tradicional, como es el establecimiento de actividades de economía de traspatio, así como propuestas innovadoras que incluyan sistemas de crédito informal. Esto les facilitará a las mujeres pobres tener acceso a recursos para iniciar proyectos productivos y comerciales propios que les permitan superar, de esta manera, los obstáculos que enfrentan para acceder a fuentes de financiamiento. Progresa buscará mejorar la situación total de la mujer desde una temprana edad, valorando y apoyando el papel decisivo que desempeña a favor del desarrollo familiar y comunitario...” (Ibid: 61).

3. 2 Programa de Desarrollo Humano Oportunidades 2002-2006

Como ya fue señalado, gracias a los logros obtenidos a través de sus primeros años de implementación, el programa Progresa es capaz de sortear los vaivenes propios de los cambios sexenales y hace posible

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su continuidad en el nuevo gobierno del presidente Vicente Fox a través del ahora denominado Programa de Desarrollo Humano Oportunidades 2002-2006.31 El programa Oportunidades forma parte de los más de 200 programas que integran la estrategia social llamada Contigo y que están destinados a respaldar a los grupos menos favorecidos de la sociedad, para que alcancen una vida digna y un desarrollo integral. Dentro de esta estrategia, Oportunidades juega un papel central; como se señaló, se trata de un programa que conjuga y potencia diversas acciones de los programas nacionales de Educación, Salud y Desarrollo Social, y en su implementación, además de las tres Secretarías correspondientes (SEP, SSA y SEDESOL), intervienen también la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) y el Instituto mexicano del Seguro Social (IMSS). Se trata de un programa encaminado a lograr la equidad, mediante la interacción de los tres factores fundamentales que conforman un frente para el combate de la pobreza y que fueron atendidos por Progresa: alimentación, salud y educación.

Cabe mencionar que los beneficiarios de Oportunidades se vinculan también a otros programas y esquemas de apoyo del gobierno federal, que les permitan incrementar su autosuficiencia como son: programas de vivienda, esquemas de crédito y ahorro, apoyo a proyectos productivos, acceso a sistemas de protección social, entre otros.

Resulta interesante observar que, al igual que en el caso de Progresa, en el programa Oportunidades hay un reconocimiento explícito de la necesidad de superar las desigualdades de género como requisito esencial para superar la pobreza y lograr el desarrollo; la diferencia más importante radica en que este nuevo discurso está permeado en mayor medida por un lenguaje de género, lo cual es, al mismo tiempo, una respuesta a las demandas del movimiento feminista en su esfuerzo por lograr políticas públicas que incorporen una visión de género, pero también el reflejo de un interés político que ha hecho suyo el discurso de las mujeres con fines diversos.

En la presentación del programa Oportunidades, la Secretaria de Desarrollo Social, Josefina Vázquez Mota señala: “Si el propósito del Desarrollo Humano es ampliar las oportunidades de todos, la continua exclusión de las mujeres entraña un enorme reto y establece la importancia de tomar en cuenta la condición de los hombres y mujeres como requisito para superar la pobreza y lograr el desarrollo. Para 31

En el documento se señala que Oportunidades representa un cambio en la visión de la política de superación de la pobreza que se inició a mediados de los años noventa para transitar de acciones puramente asistencialistas que sólo transferían ingreso a través de diferentes medios, hacia programas que al mismo tiempo que otorgan una transferencia de ingreso, fomentan la inversión en el desarrollo de capacidades, ampliando las oportunidades de las familias en pobreza para salir adelante por su propio esfuerzo. Esto implica una transformación de los subsidios generalizados y de accione aisladas de salud, alimentación y educación, en un esfuerzo integral que se sustenta en el reconocimiento de que estas familias están inmersas en un círculo vicioso que implica niveles altos de morbilidad, fecundidad y mortalidad infantil; incapacidad para demandar servicios educativos; pocos recursos dispersos entre familias numerosas; y la transmisión de estas condiciones de una generación a otra. Para romper el círculo vicioso de la pobreza, se considera necesario complementar y darles integralidad a estas acciones: concentrar esfuerzos adicionales en esta población con mecanismos de focalización transparentes y efectivos; promover la participación activa de los beneficiarios, fomentando su corresponsabilidad; y enfrentar las condiciones que generan el círculo vicioso de la pobreza, considerando particularmente la interacción entre alimentación, salud y educación.

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superar las desigualdades de género se requiere de algo más que políticas públicas, se necesita un compromiso social, cultural, económico y especialmente político. Oportunidades asume este compromiso a través de un enfoque de género que promueve el liderazgo de las mujeres. El Programa está provocando un profundo cambio cultural para dejar atrás la imagen de las mujeres como beneficiarias pasivas de los apoyos, al afirmar cada vez más su carácter de protagonistas activas de las acciones que pueden modificar sus propias vidas y las de sus familias” (Programa de Desarrollo Humano Oportunidades, 2003: s/p).

De esta manera, Oportunidades es presentado como una de las principales acciones del gobierno de la República para atender a las familias que viven en condiciones de pobreza, para contribuir al desarrollo de sus capacidades y propiciar su acceso a las oportunidades de desarrollo.

En el marco global del Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006, el desarrollo social y humano es concebido como un proceso de cambio tendiente a “construir oportunidades de superación para amplios sectores de la población, con criterios de equidad en todos los aspectos, orientado a reducir las desigualdades extremas y las inequidades de género; a desarrollar las capacidades educativas y de salud; a incrementar la satisfacción de necesidades básicas y la calidad de vida de los habitantes del país; (y) a reforzar la cohesión de las colectividades en armonía con el medio ambiente” (p. 14).

El programa Oportunidades fija su población objetivo en todos los hogares que se encuentran en condición de pobreza extrema

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para focalizar sus apoyos y coordinar acciones adecuadas a los

requerimientos de este sector de la población.

3.2.1 Un diagnóstico sensible al género

Sin duda, un aspecto a destacar en el documento es la presentación de un diagnóstico en donde se plasma con toda claridad la importancia de tomar en consideración de la condición de vida de hombres y mujeres en el combate a la pobreza.

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En el Programa Oportunidades se considera que las personas y hogares viven en condiciones de pobreza de capacidades cuando sus ingresos son insuficientes para cubrir conjuntamente sus necesidades básicas de alimentación, salud y educación. Para la identificación de las familias beneficiarias el Programa utiliza una metodología de puntajes que considera la condición de residencia rural-urbano de las familias y sus condiciones socioeconómicas. Los criterios de elegibilidad se pueden consultar en el apartado 6.3.2 de las Reglas de Operación del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades 2006 en la página web de Oportunidades: www.oportunidades.gob.mx, en la dirección: http://www.progresa.gob.mx/htmls/reglas.html (Nota de las Editoras)

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De esta manera, en el apartado titulado “Educación y pobreza” se señala que, a pesar de los avances logrados en este campo, la pobreza se manifiesta a través de diversos factores, entre los cuales interesa subrayar el siguiente: •

Las desigualdades de género se observan claramente en el contexto de la pobreza y la educación, ya que son las mujeres quienes acceden en menor proporción a la escuela y registran un mayor abandono escolar en la adolescencia, limitándose con ello fuertemente sus opciones de desarrollo.

Con relación a este rubro, el Programa plantea que “Lograr una verdadera equidad de género se constituye en una premisa fundamental para mejorar las condiciones de vida de las nuevas generaciones. Por ello, partiendo de la base de que la educación contribuye a la superación de las desigualdades sociales y de género, es necesario incorporar acciones específicas que promuevan la participación activa de las niñas y las mujeres e incidan en las percepciones y representaciones sociales y culturales acerca del papel que desempeñan hombres y mujeres en la familia y la sociedad.” (Ibid: 30).

De igual modo, en el subtítulo “Salud y pobreza” se señala que el impacto de las desigualdades de género también se observan en esta área. Así, se reconoce el hecho de que muchas de las manifestaciones de las desigualdades en el ámbito de la salud tienen su origen en la poca o nula atención que reciben las mujeres antes, durante y después del periodo reproductivo. Esto debido a que la población que vive en pobreza de capacidades no cuenta con acceso a servicios de salud: “Los problemas de salud de los hogares en pobreza de capacidades están muy asociados con la falta de acceso a los servicios de salud, así como a su propia vulnerabilidad, por lo que para abatir esta situación es necesario brindarles acceso a estos servicios y promover el incremento en la calidad de los mismos. Enfrentar este reto implica también disponer de servicios básicos, así como tomar en cuenta factores de índole social y cultural detrás de los cuales también se encuentran algunos obstáculos que impiden a las mujeres tomar decisiones con respecto a su estado de salud” (Ibid: 35).

Finalmente, en el apartado “Alimentación y pobreza”, Oportunidades toma como punto de partida el reconocimiento de que la desnutrición es una huella distintiva e irreversible de la pobreza. La desnutrición en la infancia está asociada con una mayor susceptibilidad a enfermedades infecciosas, una mayor probabilidad de muerte en los primeros años de vida y un menor rendimiento escolar. Pero también se reconoce que la desnutrición tiene efectos a largo plazo, ya que las mujeres que la padecieron cuando niñas tienen el riesgo de tener hijos con bajo peso al nacer y, por consiguiente, más vulnerables ante las enfermedades: “…es un hecho comprobado que las mujeres adultas de los hogares en pobreza de capacidades son, por lo general, las que más padecen las carencias nutricionales. Por ello, es necesario

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implementar acciones focalizadas dirigidas a la población más pobre para que ésta pueda beneficiarse de los programas destinados a mejorar su nutrición.” (Ibid: 36)

3.2.2 Componentes y objetivos del Programa

El Programa Oportunidades es considerado como un paso adelante en la estrategia de superación a la pobreza iniciada con el Programa Progresa, de tal forma que, gracias a los resultados obtenidos por la evaluación externa así como los resultados positivos de auditorías y de los sistemas de seguimiento, es un programa que conserva las principales virtudes de Progresa para impulsar el desarrollo de capacidades, mejora sus sistema operativos e integra nuevas acciones para ampliar el acceso de las familias que viven en condición de pobreza extrema a opciones de desarrollo.

Sus componentes básicos son los siguientes: •

Apoyos educativos para facilitar que las niñas, niños y jóvenes cursen la educación básica y media superior; fomentar su matriculación y asistencia regular a la escuela, así como la participación de los padres de familia para incentivar el aprovechamiento escolar; y, la vinculación con programas y acciones de fortalecimiento de la oferta y mejora miento de la calidad de los servicios educativos.

•

Atención básica a la salud familiar para fomentar la utilización de los servicios de salud, con la participación activa de las familias y un enfoque preventivo en la provisión de servicios de salud, la educación para el cuidado de la salud, nutrición e higiene; y mediante la vinculación con programas y acciones de fortalecimiento de la oferta y mejoramiento de la calidad de los servicios de salud.

•

Apoyos para propiciar la mejora en el consumo alimenticio y el estado nutricional de las familias, privilegiando principalmente a los niños y las niñas, así como a las mujeres, al ser ellas quienes enfrentan mayores condiciones de vulnerabilidad asociadas a la maternidad, el parto y la lactancia.

•

Incentivos para que los jóvenes concluyan la educación media superior a través del componente patrimonial Jóvenes con Oportunidades; un esquema permite a los egresados de ese nivel educativo iniciar su vida adulta en condiciones más equitativas y con mayores opciones para desarrollarse e insertarse en la vida productiva y social del país.

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El Programa Oportunidades plantea dos objetivos:

1) Incrementar las capacidades básicas de las familias en situación de pobreza mediante una tríada estratégica de acciones integrales en educación, salud y alimentación, con estrecha colaboración entre las instituciones y sectores involucrados, y con la participación de los tres órdenes de gobierno.

2) Ampliar el acceso de las familias en pobreza de capacidades a oportunidades de desarrollo, fomentando la seguridad y autosuficiencia de los individuos, así como fortaleciendo su patrimonio, mediante la articulación y concertación de esfuerzos de otras acciones y programas de desarrollo social.

Como puede observarse, la perspectiva de género se diluye en ambos objetivos, sin embargo, cuando se señalan los cinco ejes rectores sobre los que se fundamenta su acción (equidad, integralidad, transparencia, cohesión social y corresponsabilidad), con relación al primero de estos ejes, el documento destaca nuevamente la visión de género: “Oportunidades busca, en particular, conferir equidad en las oportunidades para mujeres y hombres. Es conocido que la existencia de patrones culturales y sociales acerca de los papeles que deben desempeñar hombres y mujeres en la sociedad, en muchas ocasiones, confina a las mujeres a la esfera doméstica o a empleos sin remuneración para apoyar la economía del hogar, negándoles el acceso a las oportunidades educativas y de empleo, situación que se traduce en mayores condiciones de vulnerabilidad. El Programa reconoce la existencia de estas desigualdades entre hombres y mujeres. Por ello, en la búsqueda de la equidad de género, tiene como prioridad mejorar la condición de la mujer mediante el fortalecimiento de su posición en la familia y en la sociedad, incrementando su capacidad y autonomía mediante el acceso a información y el conocimiento que promuevan su desarrollo personal y el de su familia, así como su participación activa en la toma de decisiones. Para Oportunidades una de las mejores maneras de promover la equidad es ofrecer igualdad de oportunidades en educación y salud para las niñas, niños y jóvenes, quienes pueden acceder a becas educativas con montos mayores para las mujeres a partir de la secundaria. El acceso de las mujeres a la atención de su salud reproductiva, de prevención del cáncer cérvico-uterino y a acciones de autocuidado de la salud, constituyen también acciones para atender su condición específica y fortalecer sus espacios de acción y socialización. La entrega de los apoyos monetarios a las madres de familia promueve su participación activa y mayor involucramiento en la vida comunitaria, y amplía su campo de decisiones al interior del hogar, constituyendo así una de las grandes innovaciones logradas por el Programa. Asimismo, desde la infancia temprana, la igualdad de oportunidades para crecer bien nutrido y libre de enfermedades es otorgada a las niñas y niños pequeños, mediante la entrega de suplementos alimenticios y apoyos económicos, y educación en materia de salud y nutrición para sus madres” (Ibid:54).

42

Asimismo, Oportunidades plantea siete estrategias, de las cuales tres aluden directamente a las mujeres y la visión de género:33

Estrategia 1: Impulsar la educación de las niñas, niños y jóvenes

En este apartado nuevamente se subraya que las desigualdades de género se expresan en el contexto educativo en mayores desventajas par las mujeres. La deserción escolar se presenta con mayor intensidad en el caso de las niñas en comparación con los niños, principalmente en la transición hacia la secundaria. Esta situación se considera una manifestación de las bajas expectativas respecto de los beneficios de la educación de las mujeres que aún prevalecen en algunos contextos sociales o hacia el interior de las familias.

Dentro de las líneas de acción de esta primera estrategia, se encuentran:

o

Otorgar becas educativas y apoyos para la adquisición de útiles escolares en los grados de mayor deserción escolar. A través de esta línea de acción se busca: •

“Disminuir las brechas de género en las oportunidades de acceso a la escuela que afectan desfavorablemente a las mujeres, para que continúen sus estudios en condiciones de mayor igualdad” (p.64).

Asimismo, se señala que “Los montos de las becas educativas serán crecientes en la medida que se avanza en los grados escolares, con el fin de compensar la mayor deserción escolar en los niveles educativos más altos. Incorporando una perspectiva de género,34 a partir de la secundaria las becas serán mayores para las mujeres, ya que son ellas quienes enfrentan mayores tasas de deserción” (p.64).

Estrategia 2: mejorar la salud de la población

Al respecto, el Programa señala: “Desde una perspectiva de género, las desigualdades en materia de salud que afectan a la población que vive en condiciones de pobreza se reflejan en la salud reproductiva de las mujeres, caracterizada por elevados niveles de fecundidad y menor espaciamiento entre los hijos, que incrementan los riesgos maternos y ocasionan mayores tasas de mortalidad materno-infantil”. (p.66). 33

Las cuatro estrategias restantes son: apoyar a los jóvenes en la transición a la etapa productiva; promover la autosuficiencia de las familias; fomentar la seguridad y fortalecer el patrimonio de las familias; y mejorar la calidad en la operación del Programa. 34 Subrayado nuestro.

43

De esta manera, Oportunidades pretende mejorar las condiciones de salud de la población que vive en condiciones de pobreza de capacidades, con especial énfasis en los grupos de población más vulnerables, como son las mujeres embarazadas o en periodo de lactancia y los niños pequeños.

En esta estrategia sobresale una línea de acción:

o

Fomentar la salud preventiva mediante la acción corresponsable de las familias. Al respecto, interesa destacar que con esta acción se busca, entre otros objetivos: •

“Atender los principales aspectos de salud preventiva asociados a cuestiones de género que provocan mayor vulnerabilidad para las mujeres, como el cuidado prenatal, del embarazo y puerperio, y la detección del cáncer de mama y cérvico-uterino.” (p.67)

Se señala, además, que el Programa beneficiará a todos los miembros del hogar con especial énfasis en la atención preventiva de los grupos de población más vulnerables, a través de un esquema diferenciado de beneficios que van de acuerdo al ciclo de vida de las familias y bajo un enfoque de género.

Estrategia 3: mejorar la alimentación de la población

Oportunidades parte del hecho de que la población que vive en condiciones de pobreza enfrenta mayores niveles de desnutrición que el resto de la población, sobretodo entre los niños pequeños y las mujeres en edad reproductiva. Con base en ello, establece como línea de acción:

o

Otorgar suplementos alimenticios a los grupos más vulnerables. Con ello se pretende: •

“Proporcionar un suplemento alimenticio a los niños y niñas dentro del periodo crítico de su desarrollo, en donde los daños a la salud y al desarrollo mental de los niños son irreversibles y tiene consecuencias a lo largo de la vida.” (p. 68)

•

“Entregar suplementos alimenticios a las mujeres embarazadas o en lactancia, con lo cual se busca además atender la nutrición de los niños desde la etapa de la gestación.” (p. 69).

44

Finalmente, cabe señalar que estos componentes se complementan con un conjunto de acciones que buscan: dar acceso a los hogares a mecanismos de ahorro, crédito y servicios financieros de acuerdo a sus requerimientos; impulsar la coordinación de esfuerzos con los programas de educación de adultos; acercar la operación de los programas de apoyo a proyectos productivos de la

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y otras

dependencias federales y estatales, para ofrecer opciones de mejoramiento económico a los hogares; impulsar la focalización de apoyos de los programas de mejoramiento de vivienda; incrementar la cobertura del Programa para dirigir sus acciones también a las familias más pobres de las zonas urbanas, que han sido incorporadas por primera vez, mediante un proceso abierto de atención a la demanda; y establecer un mecanismo de mejoramiento continuo de la calidad en la operación de la Coordinación Nacional y en cada uno de sus componentes. (Cuadro 2)

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CAPÍTULO 2 ESTUDIOS SOBRE EL PROGRAMA OPORTUNIDADES (ANTES PROGRESA)

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CAPÍTULO 2 ESTUDIOS SOBRE EL PROGRAMA OPORTUNIDADES (ANTES PROGRESA)

INTRODUCCIÓN

Sin duda alguna, el programa Oportunidades (antes Progresa) ha despertado gran interés debido a sus características que lo ubican como un programa pionero de transferencias monetarias en el combate de la pobreza extrema en la región latinoamericana; por sus dimensiones (la cobertura que alcanza y el presupuesto ejercido), así como por su objetivo último orientado a romper el círculo intergeneracional de la pobreza. Esto ha conducido a que sea continua la publicación de documentos sobre el programa, dentro y fuera de México.

Este segundo capítulo tiene como finalidad aproximarnos a lo que se ha escrito acerca de Oportunidades (antes Progresa) con relación a las mujeres beneficiarias (o posibles beneficiarias) del mismo, o sobre su enfoque de género. El capítulo está estructurado en tres grandes apartados. El primero, y más importante, es el que alude a las evaluaciones externas de impacto realizadas a solicitud de la Coordinación Nacional del Programa Oportunidades en el periodo comprendido entre 1998 y 2004, en donde se destacan los principales hallazgos referidos a las mujeres.

Los apartados dos y tres están centrados en una revisión no exhaustiva de trabajos realizados de manera independiente por académicos y analistas. En este caso, es importante insistir en que aunque las dimensiones de los documentos publicados sobre Oportunidades (antes Progresa) es muy considerable, lo escrito sobre las beneficiarias del programa es realmente limitado. En este sentido, dado el número limitado de trabajos que fue posible localizar sobre el tema de esta investigación, se presenta solamente una breve reseña de los planteamientos más importantes del conjunto de documentos revisados. Se procedió de la misma manera en el caso de las tesis (tercer apartado).

1. EVALUACIONES DE IMPACTO DE OPORTUNIDADES (ANTES PROGRESA)

La evaluación de los impactos de las acciones de política social reviste especial importancia para contar con elementos objetivos que permitan mejorar los instrumentos a través de los que se desarrollan dichas acciones, introducir los ajustes necesarios para su mejor operación, y garantizar el máximo beneficio a la población.

49

Uno de los principales reconocimientos que se ha hecho al programa Oportunidades (antes Progresa) es precisamente haber concebido y puesto en marcha un modelo de evaluación desde el inicio de sus actividades, para estar en condiciones de informar y dar cuenta, con absoluto rigor, transparencia y utilizando procedimientos robustos y objetivos, de sus efectos en las condiciones de vida de las familias que participan en el Programa. La fortaleza de este modelo de evaluación se deriva de que permite observar un grupo de hogares que se asemejen a los hogares beneficiarios en todos los aspectos posibles, pero que no reciben los apoyos del programa; de que se han recolectado observaciones repetidas de las familias y sus miembros antes y después del inicio de la operación del programa; y de que se emplean modernas aproximaciones analíticas para determinar si Oportunidades (antes Progresa) tiene impacto (Sedesol, 2003).

El esquema de evaluación contempla el análisis de resultados e impactos de corto, mediano y largo plazo del programa sobre la población rural y urbana beneficiaria, usando diversas aproximaciones metodológicas, que incluyen instrumentos cuantitativos y cualitativos, así como estudios longitudinales.

Como se señaló en la introducción de este documento, durante el periodo 1998-2004 se llevaron a cabo 73 evaluaciones de impacto sobre diversos aspectos de Oportunidades (antes Progresa). En este apartado se presentan los principales resultados de aquellas investigaciones en donde se hace referencia a las mujeres beneficiarias y/o posibles beneficiarias del programa, a los hombres o a algún aspecto de género del programa.

1.1 Evaluaciones de impacto 1998-2000

Entre 1998 y 2000 se llevó a cabo el esfuerzo más importante de evaluación del impacto del Programa Oportunidades (antes Progresa) en cuanto al número de estudios realizados, el cual fue publicado en 2000 y reimpreso en 200335 en 9 tomos y un documento síntesis, los cuales contienen los estudios realizados por los evaluadores externos participantes, coordinados por el Instituto Internacional de Investigación de Políticas Alimentarias (IFPRI, por sus siglas en inglés) y el Centro de Investigación y Estudios Superiores en Antropología Social (CIESAS).

El corpus de análisis de este periodo está integrado por un total de 39 investigaciones. Los temas generales de investigación fueron: educación; salud; alimentación; impacto a nivel comunitario; impacto en el trabajo y las relaciones intrafamiliares; identificación de beneficiarios; análisis social de costobeneficio; aspectos operativos y aspectos metodológicos.

35

Solamente uno de estos documentos aparece como impreso por primera vez en 2003: “La aplicación del análisis social de costobeneficio a la evaluación de Progresa”, de David Coady.

50

Cabe resaltar que de las 39 investigaciones realizadas en el periodo, solamente cinco se centraron en las mujeres: •

“Familia y género en Progresa”.

•

“Opinión sobre aspectos operativos de Progresa por parte de las mujeres beneficiarias”.

•

“El impacto de Progresa en la condición de la mujer y en las relaciones al interior del hogar”, que incluye dos estudios: o

“El impacto de Progresa en la toma de decisiones al interior de los hogares y el aprovechamiento escolar relativo de niños y niñas”.

o •

“Progresa y el empoderamiento de la mujer: evidencia de seis estados mexicanos”.

“Las características de las promotoras comunitarias Progresa y el desarrollo de su actividad”.

1.1.1 Tema I: Educación

En este primer periodo de evaluación de Progresa, se realizaron cuatro investigaciones sobre el tema de educación. Los objetivos de dichos estudios giraron en torno al impacto de Progresa sobre la inscripción escolar de niños y niñas; la tasa de asistencia a la escuela; el rendimiento escolar en el primer año de operación, y la inscripción a nivel secundaria.

En el Cuadro 1 se muestran los temas y subtemas identificados en cada una de estas investigaciones que de manera explícita se refirieron a las mujeres y/o a los hombres, o que proporcionan datos desagregados por sexo.

1.1.1.1 El impacto de Progresa sobre la inscripción escolar Paul Schultz

Objetivo

Evaluar la forma en que el Programa de Educación, Salud y Alimentación (Progresa) ha impactado sobre la escolaridad de los niños y las niñas.

Metodología

51

Con la información de la Encuesta de Evaluación de los Hogares –ENCEL-36 (1997-1999) se comparan las tasas de inscripción entre los niños pobres que viven en localidades de tratamiento (localidades donde opera Progresa) y los niños pobres en localidades de control (localidades donde no opera el Programa). El efecto del Programa sobre la inscripción escolar se evalúas en dos niveles: 1) las diferencias en las tasas de inscripción entre los niños de hogares pobres en localidades de tratamiento (localidades donde opera Progresa) y los niños de hogares no elegibles (no pobres) para recibir los beneficios del programa y, 2) las diferencias a nivel individual en la inscripción de los niños de hogares pobres y los niños de hogares no pobres, controlando por algunos factores adicionales como las características del hogar y la localidad.

Principales resultados

El impacto de Progresa sobre la inscripción tanto a nivel primaria como secundaria es, en promedio, mayor para las niñas que para los niños. Sin embargo, este impacto es mayor a nivel secundaria: incremento de 11.0 puntos porcentuales para las niñas y 7.5 puntos porcentuales para los niños.

El efecto acumulado de estas ganancias en la inscripción de la muestra panel para los seis años de educación primaria y los tres de secundaria sugiere que el incremento a largo plazo para un niño en una localidad Progresa es de 0.40 años de escolaridad adicional para las niñas y de 0.26 para los niños.

Con base en los datos obtenidos, se muestra que Progresa está contribuyendo a incrementar la inscripción escolar, además de recortar la brecha diferencial existente entre hombres y mujeres.

1.1.1.2 Impacto de Progresa sobre las tasas de asistencia a la escuela en la población de la muestra de evaluación, 2000 Paul Schultz

Objetivo

Evaluar la forma en que Progresa ha afectado la tasa de asistencia de los niños mexicanos inscritos en la escuela durante el primer año de su operación 1998-1999.

Metodología

36

Para una explicación detallada sobre el contenido de la encuesta, ver: “El modelo de evaluación de Progresa” en: Documentos metodológicos sobre la evaluación de Progresa (2000).

52

Este reporte sobre los patrones de asistencia escolar adopta el mismo marco conceptual que el informe previo sobre inscripción a la escuela y explora si Progresa tuvo algún impacto adicional sobre la variación en las tasas de asistencia en el año escolar 1998-1999, en comparación con la asistencia registrada en la encuesta aplicada en marzo de 1998, antes de que el programa empezara a otorgar becas educativas para alentar la inscripción y la asistencia escolar entre niños de hogares pobres.

Principales resultados •

La proporción de niños inscritos que reportaron no haber faltado a clases en el último mes es de alrededor de 89 por ciento.

•

Las tasas de asistencia a la escuela son mayores en las localidades que están más alejadas de las principales áreas urbanas de México, lo cual es consistente con la tendencia de esas poblaciones a reportar tasas más altas de inscripción. Mayores salarios agrícolas para hombres y mujeres se asocian empíricamente con menores tasas de asistencia.

•

Los hallazgos sugieren que el programa tuvo su impacto principal en la inscripción y no en la asistencia. El impacto más dramático del programa se observa en los jóvenes que terminan la primaria y deben decidir si se inscribirán a la secundaria.

•

Las 15 localidades para las que no se reporta información sobre la distancia a la escuela secundaria en la base de datos, son sitios donde los niños tienen una desventaja notable en la inscripción y en la asistencia escolar. La asistencia en el nivel primaria es 12 puntos porcentuales menores para niños y niñas, en estas localidades en comparación con aquellas que tienen su propia secundaria. Asimismo, las tasas de asistencia a la secundaria son 17 por ciento menores para ambos sexos.

•

La educación de los padres, en general, no está asociada con tasas de asistencia más altas. La excepción es la asistencia de las niñas a la secundaria, en donde la escolaridad del padre se relaciona en sentido positivo.

1.1.1.3 El impacto de Progresa sobre el rendimiento escolar durante el primer año de operación Jere R. Behrman, Piyali Sengupta y Petra E. Todd

Objetivo

Evaluar los efectos, a corto plazo, sobre el desempeño cognoscitivo de los niños.

Metodología

Las bases de datos empleadas en esta sección, se integran con una encuesta en la línea basal realizada a todos los hogares en octubre de 1997, y otras de seguimiento que se tuvieron aproximadamente uno y

53

dos años después (ENCEL de octubre de 1998 y de noviembre de 1999). Para llevar a cabo la evaluación del impacto del programa sobre los resultados de las pruebas de rendimiento, el Programa contó con la colaboración de la SEP para realizar pruebas estandarizadas a los estudiantes de la muestra de evaluación del mismo, ésta se realizaron en casi 500 primarias y secundarias ubicadas en las localidades de la muestra de evaluación de Progresa, así como en escuelas cercanas a estas localidades. Se realizaron dos pruebas: Evaluación de la Educación Primaria (EVEP)

y Estándares Nacionales

(“Estándares”). La primera se usó para evaluar los grados de 3º a 6º de primaria en 1997, 1998 y 1999. Los “Estándares” se usaron para estos mismos grados de primaria y los tres niveles de secundaria, en 1998 y 1999. Principales resultados •

Las estimaciones indican incrementos significativos en las tasas de inscripción del grupo de tratamiento en comparación con las del grupo control entre 1997 y 1999 para los niños de 12 a 14 años. Para cada una de estas edades, los efectos son mayores para las mujeres que para los hombres.

•

La información no indica ningún impacto significativo (al nivel del 5 por ciento) del programa sobre los resultados promedio del examen de rendimiento.37

Reflexiones

Relación entre las inscripciones antes de Progresa y los incentivos diferenciales por edad y sexo en la estructura de transferencias •

Los datos sugieren que los estímulos (becas diferenciales) podrían tener poco efecto sobre 3°, 4° y posiblemente 5° grado de primaria, debido a que en estos niveles más de 90 por ciento de los niños en edad de asistir ya estaban inscritos antes de Progresa. De esta manera, si sólo se considera la información previa al Programa (es decir, de 1997), parecería que los recursos podrían haberse utilizado con más efectividad para aumentar las inscripciones, al dirigirlos a niños de mayor edad y grados escolares más altos. Por lo tanto, no es claro que el incremento en la transferencia entre 6° año de primaria y 1° de secundaria, en comparación con los aumentos en los grados superiores de secundaria, esté garantizando la inscripción como se plantea en el Programa.

•

En los datos de 1997, no se encontró una diferencia sistemática en las tasas de inscripción entre niños y niñas en el rango de 6 a 10 años de edad. En el caso de los de 11 años y más, las tasas

37

Los autores señalan que es probable que esto refleje las limitaciones de los datos, particularmente en la posibilidad de evaluar un impacto a poco más de un año de exposición al programa. También es probable que se esté reflejando en estos resultados el hecho de contar con tamaños de muestra pequeños, así como el hecho de que sólo un número limitado de los casos pueda vincularse con la encuesta de los hogares.

54

de inscripción de los niños fueron más altas que las de las niñas. Así, a primera vista, estos datos parecen justificar el que las transferencias sean mayores para las mujeres que para los hombres, ya que ellas presentan menores tasas de inscripción en las edades para asistir a la secundaria; sin embargo, parte de esta diferencia de género en las tasas de inscripción no es el reflejo de que las niñas estén recibiendo menos educación sino de que la tasa estándar de avance de grado de los menores está más rezagada que la de las mujeres. De hecho, en general las deficiencias en el rendimiento escolar promedio fueron mayores para los niños que para las niñas; por consiguiente, parecen no existir diferencias en términos de logros o rendimientos escolares previos a Progresa para favorecer a las mujeres con respecto a los hombres. Aparentemente los niños tenían tasas de inscripción más altas entre los 11 y los 18 años, puesto que se encontraban por debajo del promedio del rendimiento escolar de las niñas, de tal suerte que si los incentivos diferenciales de género fueran deseables, parecería que se debe favorecer a los niños y no a las niñas. •

El hecho de que al parecer Progresa ha sido particularmente efectivo en el incremento de las tasas de inscripción de las mujeres en el rango de 12 a 14 años de edad, coincide con la intención de enfocarse en las edades relacionadas con la transición de primaria a secundaria y los primeros años de ésta última en que los índices de abandono escolar eran altos; asimismo, concuerda con la intención de favorecer a las niñas. No obstante, es probable que este logro haya exacerbado la brecha de género en la escolaridad alcanzada, ya que, como se mencionó anteriormente, a pesar de que las tasas de inscripción por edad específica antes del Programa eran más bajas en las niñas que en los niños, las brechas en la escolaridad por edad eran mayores (y la escolaridad alcanzada menor) en los niños que en las niñas.

1.1.1.4 El impacto de Progresa en la inscripción a la secundaria: modelos multinivel para datos de matrícula escolar Daniel Hernández, Mónica Orozco y Daniela Sotres

Objetivo

Presentar los impactos que son atribuibles a las acciones del componente educativo de Progresa en la inscripción de los niños en la secundaria.

Metodología

El documento se basa en información proveniente de registros de matrículas escolares de la SEP (Estadística Educativa 1995-1996 a 1999-2000).

55

Principales resultados •

Mientras que en el ciclo escolar 1996-1997,previamente a la entrada en operación de Progresa, había inscritos 57 alumnos en promedio, para el ciclo 1999-2000 el número promedio de estudiantes inscritos fue de 70 alumnos por telesecundaria. Esto representa un incremento de 23 por ciento a dos años del inicio de operación del Programa. En las escuelas del grupo control este indicador no muestra cambios significativos en el mismo periodo, manteniéndose en 53 alumnos por telesecundaria.

•

Se han observado cambios importantes en cuanto a la equidad de género en la asistencia escolar. En las telesecundarias a donde asisten beneficiarios del programa, el número de niñas por cada cien niños pasó de 82 a 90 en los mismos ciclos escolares, mientras que en el resto de la escuela (grupo control) se mantuvo en 90 niñas por cada 100 niños.

Reflexiones

Inscripción a la secundaria •

De acuerdo con los autores, a dos años de operación del Programa, los mayores impactos en el incremento en la matrícula se han dado en escuelas con beneficiarios de Progresa donde el promedio de escolaridad de las madres de niños beneficiarios es menor. En escuelas donde la escolaridad promedio de la madre es de 9 años, es decir con educación secundaria, el incremento en la matrícula es de 8 niños más respecto al ciclo escolar de referencia, mientras que en las escuelas donde la madre tiene en promedio 3 años de escolaridad es de 14 alumnos más. Este resultado es muy importante, en el sentido de que entre las poblaciones con mayores rezagos es en donde se han logrado los mayores impactos, contribuyendo de esta forma a interrumpir el círculo vicioso que impide a los niños concluir su educación básica, brindándoles a través de las becas educativas la oportunidad para continuar sus estudios al reingresar a la escuela.

•

El aumento en el número de niñas que se inscribieron a la escuela durante los dos primeros años de operación de Progresa ha permitido que en la actualidad las telesecundarias tengan una distribución de género más equitativa, aminorando de esta forma la brecha existente entre niños y niñas respecto a las oportunidades educativas en las comunidades más marginadas del país. Este resultado es de gran relevancia en tanto que en un futuro esta nueva condición tendrá repercusiones positivas. La escolaridad de la mujer está estrechamente asociada a la escolaridad de sus hijos, así como a un mayor cuidado preventivo de salud y la de su familia.

1.1.2 Tema II: Salud

56

Sobre el tema de salud, en el periodo 1998-2000 se realizaron tres estudios, de los cuales sólo el segundo proporciona información relacionada con las beneficiarias.38 El Cuadro 2 muestra los temas y subtemas identificados en esta investigación, que de manera explícita se refieren a las mujeres, que proporcionan datos diferenciados por sexo o que aluden a género.

1.1.2.1 Algunos aspectos de la salud reproductiva de la población beneficiaria de Progresa María del Carmen Huerta y Daniel Hernández

Objetivo

Evaluar el impacto de Progresa en distintas áreas de la salud reproductiva de la población en condición de pobreza extrema del medio rural marginado. Específicamente se analizan datos relacionados con la anticoncepción, la atención prenatal, la práctica de la lactancia de las mujeres beneficiarias, así como la vigilancia de la condición nutricional de los niños pequeños.

Metodología

Los datos que se analizan provienen de las encuestas de evaluación de los hogares (ENCEL) de Progresa. Estas encuestas se han realizado aproximadamente cada seis meses a partir de marzo de 1998, por lo que actualmente se cuenta con información de cinco rondas de levantamiento. La primera de éstas se llevó a cabo antes de que se pusiera en operación Progresa en las localidades de la muestra de evaluación (marzo de 1998), por lo que los datos ofrecen una “línea basal” para comparar los resultados obtenidos posteriormente. Los datos son recopilados en una muestra de localidades beneficiadas por el Programa (localidades tratamiento) y de un conjunto de localidades con características socioeconómicas similares, pero que no recibían los apoyos del Programa, esto es, conforman un grupo de control.

Principales resultados Anticoncepción •

Entre las beneficiarias de Progresa (casadas o unidas de 20 a 49 años de edad), 88.6 por ciento reporta conocer al menos un método anticonceptivo de manera espontánea. Esta proporción es significativamente mayor a la que se presenta en las mujeres del grupo control (que también pertenecen a hogares en condición de pobreza extrema), aunque también entre ellas un gran grupo conoce los métodos (84.5 por ciento).

38

El primer estudio se titula “El impacto del programa de Educación, Salud y Alimentación (Progresa) sobre la salud” realizado por Paul Gertler, en el cual se señala que se examina el impacto de Progresa a través de las percepciones de las madres sobre la condición de sus hijos; no obstante, la información sobre resultados no está desagregada por sexo. El mismo autor destaca que existe cierta preocupación en torno a las respuestas ya que las percepciones de las madres pueden reportar las enfermedades de

57

•

Los métodos que una menor proporción de entrevistadas declara conocer son los denominados “naturales” (ritmo y retiro). Esto puede estar reflejando la mayor información y promoción de los anticonceptivos modernos frente a los métodos tradicionales.

•

En cuanto al efecto de Progresa en el uso de anticonceptivos, los resultados indican que es positiva y significativa, interactuando con la edad de las mujeres. Así, las beneficiarias tienen una mayor probabilidad de seguir esta conducta que las mujeres del grupo control. En mayo del año 2000, 45.4 por ciento de las mujeres de 20 a 49 años de edad casadas o unidas beneficiarias de Progresa, utilizaba un método anticonceptivo. Por su parte, en el grupo de control, la proporción que regulaba su fecundidad mediante el uso de algún método de planificación familiar era 42.7 por ciento. Esta pequeña diferencia es estadísticamente significativa. En marzo de 1998, cuando iniciaron las actividades de Progresa en las localidades de tratamiento estudiadas en la muestra de evaluación, no existía diferencia entre los dos grupos (45 por ciento entre las beneficiarias y 44.8 por ciento en el grupo de control).

•

Parece que entre las mujeres que cuentan con los apoyos de Progresa se da un incremento en el uso de anticonceptivos de las mujeres más jóvenes, y una mayor permanencia como usuarias de las mujeres de 40 a 44 años, en comparación con lo que se encuentra en el grupo de control.

•

Para las mujeres pobres rurales analizadas, la probabilidad de usar un anticonceptivo se incrementa claramente conforme mayor es el nivel de escolaridad.

•

Todavía hay una alta proporción de mujeres en condición de extrema pobreza en el medio rural que no puede satisfacer su deseo de regular la fecundidad.

•

Entre las mujeres de 20 a 49 años unidas o casadas de la muestra de evaluación de Progresa, 4 de cada 10 presentan demanda insatisfecha por planificación familiar, esto es, 42 por ciento de las beneficiarias de Progresa y 44 por ciento de las mujeres del grupo de control expresamente deseaban regular su fecundidad, pero al momento de la entrevista en el mes de mayo de 2000 no lo hacían.

•

En la ENCEL de 2000, tanto las beneficiarias como el grupo de control expresa como la principal razón para no usar anticonceptivos la oposición de la pareja o la falta de acuerdo de ellas mismas con el uso de estos medios. Esto señala cómo, no obstante que entre las mujeres más jóvenes se tiene una idea favorable a tamaños pequeños de familia, en el medio rural más marginado aún persiste un grupo de razones muy “tradicionales” para no practicar la regulación de la fecundidad y que en el resto del país ya es poco frecuente.

•

Hay un impacto positivo en la utilidad de las sesiones educativas de salud, ya que más del 90 por ciento de las entrevistas señaló que consideraban útiles cada uno de los 23 contenidos. Los temas que las beneficiarias consideran más importantes son: alimentación, salud, saneamiento

manera errónea. El segundo es “Opinión del personal del IMSS-Solidaridad sobre aspectos de la operación del componente de salud de Progresa”, de Sandra Murillo y Ana Ortiz.

58

básico, planificación familiar, detección del cáncer cérvico-uterino y mamario, y suplementos alimenticios.

Atención prenatal •

En términos generales, más de 80 por ciento de las mujeres con al menos un embarazo terminado desde 1995, reportaron haber tenido revisión prenatal. Al comparar los resultados del grupo de 1995 a 1998 con el de 1999 y 2000, se encuentra que mientras en las beneficiarias de Progresa la proporción que acudió a visitas de vigilancia prenatal pasó de 84.1 a 88.9 por ciento (un incremento de casi 6 por ciento en términos proporcionales), en el grupo control la variación fue muy pequeña (de 84.4 a 85.5 por ciento).

•

Los estimadores que se derivan del modelo indican que recibir los apoyos de Progresa incrementa significativamente la probabilidad de que se tenga vigilancia del embarazo. Los resultados señalan que las mujeres de mayor paridad y las mujeres indígenas presentan menores probabilidades de asistir a este tipo de servicio.

Lactancia materna •

La introducción de los suplementos alimenticios para niños de 4 a 24 meses de edad en las localidades beneficiarias del Programa no ha implicado una disminución de la práctica de la lactancia materna a casi dos años de la puesta en marcha de Progresa; se ha mantenido la tendencia de amamantamiento que existía antes del inicio del programa entre las mujeres beneficiarias, que continúan comportándose de forma semejante a las mujeres con condiciones socioeconómicas similares pero que no reciben apoyos de Progresa.

Vigilancia nutricional de los niños39 •

El grado de escolaridad alcanzado por la madre de familia fue la característica con mayor nivel de significancia en el modelo y los coeficientes se incrementan conforme aumenta el grado escolar. La probabilidad de medir y pesar a un niño con una madre con escolaridad equivalente a primaria completa o más era 6.5 puntos porcentuales mayor, que la de niños con madres sin escolaridad.

•

La escolaridad de la madre y la distancia al centro de salud dejaron de estar asociados con una menor probabilidad de asistencia al control nutricional, lo que ayuda a romper el círculo en el que los hijos de madres con baja escolaridad y habitando en localidades aisladas, por lo general, utilizan en menor medida los servicios de salud.

•

En 18 meses aumentó 11 puntos porcentuales (de 82.7 a 94 por ciento) el control de peso y talla de niños cuyas madres hablan alguna lengua indígena.

39

Si bien los resultados para las niñas y los niños no se presentan desagregados por sexo, se destaca la información relacionada con las madres.

59

Efectos inesperados •

Los autores señalan que si bien a fines de 1999 había una diferencia significativa en la asistencia a los servicios de salud entre los niños beneficiarios y los no beneficiarios, ésta era menor comparada con los períodos anteriores. Esto último puede deberse quizás a un efecto de “contagio”. Un segundo factor que puede asociarse a la reducción en el impacto de Progresa es que el porcentaje de asistencia de las familias beneficiarias era ya bastante elevado (94.7 por ciento) y todo incremento adicional representaba un crecimiento marginal en este grupo.

Reflexiones •

Los autores destacan que en el uso de métodos anticonceptivos se observó un leve incremento en la probabilidad de que las beneficiarias regularan su fertilidad (en comparación con el grupo control). Este dato parece indicar que una de las preocupaciones sobre un efecto “no deseado” de Progresa, como sería que las familias beneficiarias tuvieran más hijos que en el pasado reciente para “atraer” más apoyos, no ocurrió.

1.1.3 Tema III: Alimentación

Este tercer gran tema de investigación fue abordado a través de cinco estudios. No obstante, con relación al tema de género, solamente tres reportan algunos hallazgos desagregados por sexo40 (Cuadro 3). Por tanto, nos enfocaremos a presentar los resultados más relevantes de estas tres investigaciones, subrayando que la información sobre las mujeres beneficiarias que proporcionan tampoco resulta muy extensa.

1.1.3.1: Evaluación del impacto de Progresa en la talla del niño en edad preescolar Jere R. Behrman y John Hoddinott

Objetivo Estimar el impacto total de Progresa sobre el crecimiento de los niños menores de 5 años.

40

En el caso del estudio “El impacto de Progresa sobre consumo: informe final”, elaborado por Hoddinott y cols., si bien en algunos apartados del documento original se alude a la importancia de las mujeres para el programa en tanto titulares de las transferencias y destinatarias de los suplementos alimenticios para ellas y sus hijos e hijas, así como a su corresponsabilidad en las acciones del cuidado de la salud de los menores, los resultados de la investigación no presentan información relevante en materia de género. Por otra parte, el estudio “Mercados de consumo de las comunidades Progresa” realizado por Pérez Argumedo, al tener como objetivo describir el abastecimiento de productos básicos de las comunidades rurales marginadas que participan en Progresa y conocer las comunidades que funcionan como centros de abasto, no guarda ningún tipo de relación pertinente para la investigación que nos ocupa.

60

Metodología La fuente de información de las variables dependientes de interés y de algunas variables explicativas es la encuesta realizada por el Instituto Nacional de Salud Pública (INSP) en sus dos rondas de levantamiento (agosto-septiembre de 1998 y octubre-diciembre de 1999).

Principales resultados Talla del niño en edad preescolar •

Las estimaciones encuentran un impacto significativo que indica que haber recibido el tratamiento de Progresa aumenta el crecimiento del niño y reduce la probabilidad de desmedro. Los resultados indican un incremento de cerca de un sexto en el crecimiento medio anual de estos niños, que pudiera ser un tanto mayor para los niños de los hogares más pobres en las localidades más pobres, pero que provienen de hogares con jefes de familia con mayor escolaridad.

1.1.3.2 Evaluación del impacto de Progresa en el estado de nutrición de los menores de 5 años en localidades atendidas por IMSS-Solidaridad María del Carmen Huerta41

Objetivo Con el propósito de estimar el impacto de las acciones de Progresa para combatir la desnutrición infantil, se llevó a cabo la evaluación sobre el crecimiento en peso y talla de niños beneficiarios y niños no beneficiarios del programa.

Metodología El presente estudio se llevó acabo utilizando los registros de evaluación y control del estado de nutrición de menores de cinco años de edad de las unidades rurales de atención primaria a la salud del Programa IMSS-Solidaridad. La población objetivo para el presente análisis fueron niños y niñas de 0 a 23 y de 24 a 59 meses de edad de la población beneficiaria y no beneficiaria de Progresa. La evaluación se realizó por medio de indicadores antropométricos peso para la edad, talla para la edad y peso para la talla.

Principales resultados Prevalencia de desnutrición en menores de 5 años en localidades atendidas por IMSS-Solidaridad

41

En este estudio se contó con la asesoría del Dr. Homero Martínez del IMSS.

61

Diferencias por género (sic)42 •

En la situación previa al inicio de Progresa, el estado de nutrición presentaba ligeras diferencias por sexo. Estas diferencias favorecen a las niñas y varían de acuerdo con el indicador antropométrico que se esté analizando. De acuerdo con el peso para la edad, la prevalencia es ligeramente menor entre las niñas. De hecho, la diferencia es estadísticamente significativa sólo cuando se incluye desnutrición de tipo leve. Por otro lado, para el indicador talla para la edad las diferencias son marcadas y además son estadísticamente significativas, lo cual señala que los varones tienen una estatura más baja de lo esperado para su edad con respecto a las niñas. Finalmente, para el indicador peso para la talla no hay diferencias significativas por género (sic).

1.1.3.3 Perfil de la desnutrición de los niños menores de cinco años en comunidades rurales altamente marginadas Marcos Fuentes y Humberto Soto

Objetivo

Efectuar un análisis descriptivo del estado nutricional de los niños menores de 5 años que residen en localidades rurales altamente marginadas, para definir las condiciones socioeconómicas y educativas de los padres de los menores, las características físicas de las viviendas y la infraestructura básica de las localidades en que residen, que son determinantes en la presencia de la desnutrición infantil (sic).

Metodología

La información utilizada para este análisis fue recolectada por INSP, en el periodo agosto-septiembre de 1998. El INSP aplicó 4,377 cuestionarios en 347 localidades -205 localidades basales y 142 control-, ubicadas en seis entidades federativas: Guerrero, Hidalgo, Puebla, Querétaro, San Luis Potosí y Veracruz. Se obtuvo una muestra de 3,637 niños menores de 5 años, de los cuales 50.8 por ciento vivían en hogares beneficiarios de Progresa y 49.2 por ciento en hogares control. No a todos los niños les fueron aplicados la totalidad de los módulos que conforman el cuestionario. Para cada uno de los indicadores de desnutrición infantil considerados –desmedro, anemia, deficiencia de hierro, hemoglobina, feritina, cinc plámico y crecimiento lineal, entre otros-, el INSP estimó diferentes tamaños de muestra.

Principales resultados Perfil de la desnutrición de los niños menores de 5 años en comunidades rurales altamente marginadas

42

Llama la atención que en la segunda y tercera evaluaciones se señalen diferencias por “género”, en lugar de por “sexo”, lo cual puede indicar tanto una intención de incorporar la visión de género en el análisis de resultados, como una confusión en el manejo de conceptos.

62

•

Puntaje-Z peso para la talla: se encontró que los niños varones menores de cinco años tuvieron un mayor porcentaje de desnutrición aguda que las niñas, y por lo tanto, un mayor riesgo de enfermedad y muerte.

•

Puntaje-Z peso para la edad: el 20.2 por ciento de los infantes menores de 5 años presentaron desnutrición severa y moderada; porcentaje tres veces más alto que el promedio nacional. No se observaron diferencias significativas de género (sic) para este tipo de indicador.

•

Puntaje-Z talla para la edad: No se encontraron diferencias significativas de género (sic) en el indicador de baja talla o desmedro para la totalidad de la población infantil menor de 5 años. Sin embargo, al analizar la desnutrición de los infantes por tipo de localidad, se encontró que la población infantil menor de cinco años en las localidades basales presentó una mayor prevalencia de desnutrición que los niños de las localidades control.

Variables relacionadas con los padres •

No se encontraron evidencias estadísticamente significas de que la educación del jefe del hogar y la de su cónyuge tuvieran efectos positivos sobre el nivel de salud de los niños menores de cinco años. Al respecto, se encontró que las cónyuges no sólo tuvieron una mayor tasa de analfabetismo que la de los jefes del hogar, sino también un menor porcentaje de estudios de secundaria y más.

•

Al analizar el salario promedio que se paga a las personas que trabajan en las localidades rurales en estudio, se observa un mayor salario para los varones que para las mujeres, para todo tipo de actividad productiva, ya sea si se dedican a las labores del campo, al trabajo fabril o actividades comerciales y de servicios. Los autores señalan si bien los salarios bajos prevalecen en las zonas rurales, la situación salarial se agrava para las mujeres trabajadoras debido a la discriminación de género.

•

El tamaño del hogar también tiene efectos negativos sobre el peso de los menores, principalmente cuando están conformados por 6, 7 o hasta 8 miembros.

Efectos inesperados •

Al evaluar el impacto de Progresa en la talla del niño en edad preescolar, los autores encontraron que la estimación positiva para la escolaridad del jefe del hogar, sugiere que los hogares que se encuentran en una posición económica un tanto mejor tienen mayores ganancias, tal vez porque pueden procesar mejor la información necesaria para obtener mayores beneficios de Progresa.

63

•

Los autores señalan que es interesante observar que la variable de la escolaridad que resulta significativa es la del jefe de familia y no la de la madre, aún cuando 97 por ciento de los jefes de familia de la muestra son varones. Este resultado contrasta con las percepciones generalmente aceptadas de que la escolaridad de la madre es particularmente importante para el desarrollo del niño.

1.1.4 Tema IV: Impacto a nivel comunitario

Bajo este título se engloban nueve investigaciones realizadas sobre diversos temas, entre las cuales hay dos referidas específicamente a las mujeres beneficiarias del Programa, no obstante todos estos trabajos incluyen alguna información relacionada con mujeres y/o género43 (Cuadro 4). 1.1.4.1 Familia y género en Progresa44 Isabel López Rivera

Objetivo

Investigar y analizar las formas en que un programa de esta naturaleza incide en la vida económica y social de las personas beneficiarias. Se estudia también el impacto en las familias y comunidades, la forma de operar el Programa, así como las percepciones de los actores involucrados, especialmente las de las mujeres, sus familias y las promotoras.

Metodología

Se trata de una evaluación de corte cualitativo. Se estudiaron 12 comunidades entre enero y junio del año 2000. Cada comunidad fue estudiada por dos investigadores de campo, quienes residieron y convivieron con familias de la comunidad por un periodo de entre 7 y 10 días.

Principales resultados Jefatura de hogar y división del trabajo •

En todas las comunidades, trabajen o no las mujeres fuera de casa, ellas son las encargadas de las labores del hogar y el cuidado de los hijos ayudadas siempre por sus hijas. Muchas de ellas realizan diferentes tipos de trabajos informales para, ellas dicen, "completar para el gasto" o para

43

El capítulo titulado”Progresa y el bienestar de las familias. Los hallazgos”, escrito por Agustín Escobar Latapí no se incluye en este documento por tratarse de un capítulo introductorio a los estudios de corte cualitativo que se presentan en el mismo volumen. Texto ampliado y revisado por Mercedes González de la Rocha.

44

64

tener algún dinero extra por si se presenta alguna necesidad, pero en muchos casos es el único dinero en efectivo del que puede disponer la familia en algunas temporadas. •

Las mujeres sí administran el dinero que reciben de Progresa, entre otras cosas, porque la mayoría de ellas tienen que trasladarse para recibir el pago y aprovechan para comprar alimentos, ropa y calzado para sus hijos. Es decir, se trata de un uso casi inmediato que no da lugar a la posibilidad del desvío de los recursos.

•

Las mujeres desempeñan trabajos diversos en las que ponen en juego cualidades, conocimientos y capacidades que no se reconocen, y a las que no se da un valor económico; ellas son las proveedoras del trabajo reproductivo, esencial, pero invisible e inmaterial en algunos casos y poco reconocido por sus familias y la sociedad, sea rural o urbana.

Hogares beneficiarios y no beneficiarios •

Las mujeres, en general, se ocupan de labores comunitarias. Ya antes de Progresa se ocupaban del aseo en la escuela y en la clínica. Ahora, las que tienen Progresa, también se ocupan del aseo en la comunidad, aunque no sea un requisito estipulado por Progresa, pero sí aprovechado por los delegados municipales, y en muchos casos por el personal sanitario.

•

Aunque el Programa establece que las mujeres son las beneficiarias, en algunas comunidades hay hombres también beneficiarios titulares Progresa.

•

Uno de los requisitos que debe cumplir toda beneficiaria es ir a recibir personalmente el pago, lo que para las beneficiarias de comunidades alejadas de la cabecera municipal puede llegar a ser un problema. Normalmente el camino hasta el lugar de pago es de una o dos horas; añadido al tiempo que esperan a que le toque el turno a su comunidad, que puede ser de otras dos horas, sumado al tiempo que tienen que dedicar a las compras representa como mínimo medio día fuera de su comunidad. Para algunas mujeres es un trastorno, pues tienen que dejar a los niños pequeños con alguien que los cuide y regresar a sus labores. Es importante también señalar que parte del dinero que reciben lo invierten en el pasaje que puede llegar a 50 pesos, lo que significa una merma importante respecto a lo que reciben si es sólo la ayuda por alimentación, además de la incomodidad y el riesgo que corren ellas y sus bebés hacinadas en las camionetas de transporte. Casi todas las comunidades visitadas están alejadas de la cabecera municipal, tienen difícil acceso y carecen de transporte regular.

•

Algunas mujeres se quejan de situaciones como la anteriormente descrita, pero también es verdad que para muchas, sobre todo las jóvenes, es una oportunidad para salir de la comunidad y hacer algo diferente. Muchas mujeres no salen de su comunidad si no es para ir a cobrar Progresa.

65

Estrategias de sobrevivencia de las mujeres •

La mayoría de las mujeres, madres de familia y con pareja, no tienen un empleo regular, pero, prácticamente todas, desempeñan distintas actividades económicas que representan un aporte monetario muy importante para la economía familiar.

Progresa en la economía familiar •

En algunos casos, si la familia tiene ingresos suficientes para la alimentación, las mujeres aprovechan el dinero de Progresa para comprar algún animal para tener una posibilidad de dinero extra, si les hace falta en algún momento o incluso comprar algo para la casa o repararla si es necesario. Algunas mujeres utilizan parte del dinero de Progresa, para invertir en pequeños negocios como comprar pollos de granja para vender en la comunidad, o compran las viandas necesarias para hacer comida que luego venden en la comunidad.

•

Normalmente el dinero que las familias reciben de Progresa es una ayuda más o menos importante según la economía de la comunidad y de las familias beneficiarias.

Los hombres y Progresa •

Los maridos de las mujeres beneficiarias pueden llegar a tener problemas por el hecho de que su esposa sea la depositaria de una ayuda monetaria. Normalmente admiten que sean sus esposas las que manejen el dinero, pues no pone en entredicho su papel de proveedor, ya que lo que Progresa da a las mujeres es una pequeña ayuda que en absoluto hace prescindible la entrada de recursos monetarios en la familia; además consideran que es un asunto de mujeres pues los recursos que reciben son para comprar alimentos, ropa y calzado a los niños. De todos modos, en casi todas las comunidades se acusa a algún hombre de que exige a su mujer el dinero de Progresa, la mayoría de las veces para tomar.

•

En general, las mujeres dicen que a sus esposos les parece bien que sean ellas las que reciben el dinero de Progresa pues son las que se ocupan de la casa y de los niños, y que sus esposos normalmente no se meten en cómo utilizan el dinero y para qué.

•

Quienes han tenido problemas con sus esposos son algunas mujeres elegidas como promotoras de Progresa, pues a ellos no les gusta que salgan de la comunidad para ir a la cabecera municipal a llevar papeles o a capacitación.

•

En general los esposos no dejan de trabajar porque sus esposas reciban Progresa, ni envían menos dinero a sus esposas, cuando trabajan fuera, que antes de Progresa.

66

Programas sociales y de desarrollo para las mujeres •

En muchos casos, aunque las mujeres no son las únicas beneficiarias de los programas sí se les hace responsables de su puesta en práctica pues son las encargadas del bienestar familiar; por ello los programas impulsados por imss-Solidaridad, aunque afectan a todos los miembros de la comunidad, recaen fundamentalmente en las mujeres.

La figura de la promotora y su relación con las demás beneficiarias, las autoridades locales y las instituciones •

Las beneficiarias, en general, consideran que las promotoras hacen bien su trabajo.

•

La información que las mujeres Progresa tienen sobre el Programa es que "es una ayuda" y que, a cambio, tienen que ir a pláticas, acudir a las citas del centro de salud y mandar a los niños a la escuela. Pero muchas no saben de dónde viene Progresa.

La mujer y la educación •

El problema fundamental que provoca la interrupción de la formación académica de las mujeres, en la actualidad, no son los matrimonios tempranos, sino la lejanía de las escuelas telesecundarias de las comunidades de origen. A pesar de eso, en casi todas las secundarias las mejores alumnas son muchachas, aunque suelen estar en minoría.

•

Uno de los principales problemas con los que se encuentran las muchachas para continuar los estudios son sus propios padres. Los padres no quieren que sus hijas se relacionen con muchachos en los descansos y en el camino a la escuela.

•

Progresa da una beca mayor a las niñas que a los niños para estimular a que las muchachas continúen su formación pero, aunque en muchos casos sí es muy importante y ayuda a que las jóvenes continúen sus estudios, algunas veces ni eso es motivo suficiente para que las muchachas puedan formarse.

Salud de la mujer y salud reproductiva •

En las comunidades con población indígena y escasos recursos económicos el someterse a exámenes ginecológicos continúa siendo un tabú para las mujeres.

•

Una cuestión a considerar es el papel de los esposos. En las comunidades con menos nivel educativo se oponen a que sus mujeres utilicen métodos anticonceptivos o se operen si ellas han pensado en esa opción.

67

•

El hecho de que, aunque Progresa haya previsto un suplemento alimenticio para mujeres embarazadas y en periodo de lactancia, éstas, muchas veces, no tienen acceso a ese suplemento porque no se lo proporcionan en la comunidad y en algunos casos, tendrían que trasladarse a dos horas de camino para poder obtenerlos.

La salud de la familia •

Las mujeres son las responsables de llevar a los niños a vacunar e incluso de recordar a todos los miembros de la familia que acudan a sus citas de control al centro de salud.

•

Los varones también tienen que hacerse un control de salud, pero algunos argumentan que ellos no tienen obligación de ir porque no les pagan.

La salud de la comunidad •

A las pláticas de salud sólo van las mujeres, ya que, habitualmente se hacen por las mañanas y los hombres están trabajando. Además, los señores consideran que las que tienen la obligación de ir son ellas, pues son a las que les dan el dinero, aunque el beneficio sea para la familia y ella sea una mera administradora.

•

Las mujeres no tienen sólo la responsabilidad sobre la vida reproductiva de la familia, y cuidar la salud de ésta, controlando el desarrollo de los niños, ocupándose del tratamiento del agua, cuando no hay agua potable en la comunidad; sino que también tienen que ocuparse de la salud de la comunidad. Todas estas responsabilidades han caído en las manos femeninas y las mujeres se encuentran en una situación de saturación de deberes y de haceres, con relativamente pocos beneficios a nivel personal/individual. A ellas, el monto que se le asigna en el Programa es para alimentación familiar.

Efectos inesperados •

En algunas comunidades, a pesar de la insistencia de los promotores de salud, enfermeras y doctores, y de que relacionan Progresa con la casi obligatoriedad de planificar, algunas mujeres perciben que un mayor número de hijos es equivalente a una ayuda económica de Progresa más generosa. Esto está sirviendo a estas mujeres como estímulo para tener más hijos; pues seguramente nadie les ha informado de que hay un límite en cuanto al monto de la ayuda que pueden recibir, o bien no lo han querido entender así.

•

Respecto al dinero de Progresa, los hombres insisten en que es un recurso para que lo manejen las mujeres y que ellos no intervienen, porque no deja de ser un asunto de mujeres, ya que ellas siempre se han ocupado de comprar los alimentos y de atender las necesidades de la familia. De

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esta manera ellos pueden relajarse respecto a su obligación de aportar dinero para la manutención familiar. •

Las mujeres están hasta cierto punto "obligadas" (sic) a hacer el aseo de la clínica, además del de la escuela y a limpiar la comunidad, pues desde los centros de salud hacen campañas de limpieza a las que sólo convocan a las mujeres. Aunque el hacer faenas no sea un requisito de Progresa, en muchas comunidades la promotora de acuerdo con él o la doctora se encargan de organizar a las mujeres para que hagan faenas. Asimismo, cuando hacen campañas de salud preventivas como control de diabetes, presión y tuberculosis también utilizan Progresa como excusa para estimular a las mujeres a que se hagan los controles.

Reflexiones •

La autora destaca el costo social de que la "apuesta" de un programa como el Progresa sean los niños. Al respecto, la autora alude al precio que las mujeres, esposas y madres, han tenido que pagar para lograr que Progresa opere como fue diseñado. Para ella, las mujeres, supuestas "beneficiarias", no son sino las administradoras y operadoras del Programa al nivel de las familias. Desde su óptica, estas mujeres han tenido que redoblar esfuerzos y jornadas para que Progresa funcione y aporte estadísticas exitosas.

•

De acuerdo con la autora, a partir de la información empírica recopilada, el llamado "empoderamiento femenino", entendido como tener un peso relevante en las decisiones de la familia y un mayor poder de negociación en el hogar como resultado de los ingresos que las mujeres reciben por conducto del Progresa, es muy incipiente.

Recomendaciones •

Es en los rincones más atrasados del país en donde Progresa tiene que duplicar esfuerzos y poner atención a las trabas que el programa ha enfrentado. Se recomienda enviar médicas (y no médicos varones) para hacerse cargo del cuidado de la salud de estas comunidades. Para la autora, las normas y valores culturales que estorban al médico varón en su relación con las mujeres difícilmente cambiarán a corto plazo; no obstante, Progresa puede valerse de esa disposición de confiarse entre mujeres, de cuidarse entre mujeres, para hacer de las mujeres Progresa, verdaderas aliadas en el cuidado y atención de la salud.

1.1.4.2 Opinión sobre aspectos operativos de Progresa por parte de las mujeres beneficiarias Daniel Hernández, Enrique Ortiz y Humberto Soto

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Objetivo

Presentar la información que el Programa de Educación Salud y Alimentación (Progresa) ha recolectado sobre aspectos referentes al conocimiento del Programa por parte de las mujeres beneficiarias, sobre la opinión que tienen acerca de los beneficios que les son otorgados, así como de algunos de sus aspectos operativos.

Metodología

Este trabajo presenta los datos recolectados en los años de 1998 y 1999, en un sentido comparativo sobre el posible cambio en las opiniones acerca de algunos aspectos referentes a la operación de Progresa. Para la elaboración de este documento se consideró una muestra de 4,580 mujeres titulares del Programa, identificadas previamente como personas que respondieron en tres rondas de entrevistas de la Encuesta de Seguimiento Operativo. Dichas encuestas se realizaron durante octubre de 1998, mayo de 1999 y noviembre de ese mismo año. El propósito de estudiar a este grupo de titulares en las diferentes rondas de levantamiento, es investigar si existen cambios en los temas que se analizan a lo largo de los tres periodos de referencia.

Dado que el Programa entrega los apoyos monetarios directamente a las madres de familia de los hogares beneficiarios, se consideró pertinente incluir en esta muestra únicamente a las titulares, ya que son ellas quienes están en contacto directo con los diferentes componentes del Programa, y con la realización de las actividades y tareas que se requieren para recibir de manera continua sus apoyos. El conjunto de titulares elegidas para el análisis conforma una submuestra de la muestra de hogares seleccionados por Progresa para fines de evaluación.45

Principales resultados •

A poco más de un año de su incorporación a Progresa, la gran mayoría de las titulares beneficiarias (97 por ciento) tienen claro que Progresa les otorga apoyos monetarios para la compra de alimentos. La proporción de titulares beneficiarias que señala otro tipo de apoyos, como las becas y los suplementos, puede estar influida por la presencia de miembros en el hogar en edades de recibir dichos apoyos.

•

Sólo 60 por ciento de las beneficiarias indica como apoyo la atención a la salud y sólo una de cada dos entrevistadas hizo referencia a las sesiones educativas de salud. Esto podría reflejar

45

Dicha muestra consta de 506 localidades, el Programa opera en 320 de éstas desde 1998. En las 186 comunidades restantes, el Programa inició su operación hasta finales de 1999 (y conformaron el grupo de control para evaluar los impactos de Progresa en diversas áreas). Estas localidades se ubican en 7 estados del centro de la República Mexicana: Puebla, Guerrero, Hidalgo, San Luis Potosí, Querétaro, Veracruz y Michoacán.

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que este tipo de apoyos se perciba más como corresponsabilidades que como beneficios, dado que acudir a las citas médicas programadas y a las sesiones informativas son condicionantes para la emisión de los apoyos monetarios. •

A fines de 1998, las beneficiarias tenían en general una visión positiva. Un año más tarde se continúa presentando una buena opinión, pero se aprecia un importante incremento de las respuestas más favorables. Esta situación puede reflejar que las familias beneficiarias han observado, con el transcurrir del tiempo, mayores beneficios globales generados por el Programa en sus hogares y comunidades.

•

Un aspecto en el que se subrayan los puntos de vista favorables a las acciones de Progresa es que la mayoría de las titulares entrevistadas considera que en general los servicios han mejorado, principalmente en lo que respecta a la disposición y trato de los médicos.

•

En materia de servicios educativos también se encuentran expresiones en las que más de 70 por ciento de las titulares opinan que los estos servicios han mejorado en lo concerniente a los procesos de inscripción, a la calidad de la enseñanza, y a la atención otorgada a los niños por parte de los docentes.

•

A fines de 1999, al preguntar a las beneficiarias sobre qué desearían en la situación hipotética de que se tuvieran más recursos disponibles, las entrevistadas optaron mayoritariamente por la alternativa de incluir más familias en la localidad (77.8 por ciento) frente a la alternativa de que se aumentaran los apoyos a su familia (21.9 por ciento).

•

En cuanto a la opinión sobre los compromisos que adquieren las titulares al aceptar participar en el Programa, en general sólo un grupo minoritario expresó que estos les signifiquen problemas familiares o en la localidad. Esto es muy importante debido a que desde la implementación del Programa se han planteado algunas preocupaciones sobre la posibilidad de que se presentaran conflictos en la familia.

•

No obstante, se encuentran frecuencias de respuesta un poco más altas en el sentido de que el cumplimiento de las corresponsabilidades implica mucho trabajo, gasto y, principalmente, tiempo para las beneficiarias. De hecho, entre 1998 y 1999 se presenta un leve incremento en este tipo de opiniones (que de cualquier manera no son expresadas por más de 10 por ciento de las mujeres).

Reflexiones •

Respecto a la opinión mayoritaria de las beneficiarias de favorecer a más familias en el programa en lugar de aumentar los apoyos a sus familias, los autores consideran que una posible explicación de ello puede ser que este apoyo se perciba como "para toda la familia", mientras que el recurso de las becas se administre con una orientación que privilegie a los niños y niñas. No obstante, consideran que se trata de un área que requiere mayor estudio y exige un mayor

71

esfuerzo por atender las solicitudes de revisión de los casos de familias no incorporadas, así como encontrar mejores mecanismos para informar a toda la población del resultado de la atención a las solicitudes y para explicar aquellos casos en que no se lleva a cabo la incorporación a Progresa. •

Los autores concluyen que las mujeres beneficiarias expresan una opinión muy favorable hacia el Programa, y esta perspectiva no se ha deteriorado en lo fundamental con la mayor experiencia de las mujeres en el Programa. Por el contrario, existe evidencia de que ha ido creciendo la satisfacción con éste. No obstante, una de las áreas en que se expresan algunos malestares es que entre 6 y 10 por ciento de las mujeres señalan que el cumplimiento de las corresponsabilidades ha representado un requerimiento de su tiempo más allá de lo que ellas hubieran deseado.

1.1.4.3 Lo vigente y lo emergente: tendencias recientes en la política social en México Mercedes González de la Rocha

Este documento es presentado por la autora como un comentario que constituye un ejercicio de reflexión sobre la política social actual —y de manera especial sobre Progresa— a la luz de los paradigmas de política social en el contexto contemporáneo de América Latina. No obstante lo cual, a los fines de la presente investigación, interesa presentar dos comentarios que la autora resalta relacionados con la equidad de género y Progresa:

Reflexiones •

Según la autora, parece oportuno que al fin exista cierta sensibilidad en el gobierno para detectar y atacar la desigualdad de género que existe en casi todos los rincones de nuestra sociedad. La lucha en este campo es ardua y apenas comienza. La equidad de género no será alcanzada con Progresa ni con ningún otro programa similar, puesto que es una lucha que requiere de muchas trincheras y de muchos combatientes. Pero es alentador ver algunos indicios de que la desigualdad de género empieza a convertirse en un problema social y político.

•

Hacer de las mujeres las aliadas de Programa es, parece, uno de los aciertos de la política social de este "medio sexenio". El hecho de que la política social actual quiera hacerIas sus aliadas no es, quizás, una medida hacia la equidad de género (aunque puede serIo), pero sí es una jugada atinada para que los recursos fluyan hacia quienes más lo necesitan. Pero las mujeres también son trabajadoras asalariadas y sus ingresos son cada vez más importantes para las economías familiares. Velar porque las mujeres sean capaces de continuar con su papel de proveedoras, a través de su trabajo (con más empleos y mejores salarios) es también un asunto de política social.

72

1.1.4.4 La gestión municipal en el Programa de Educación, Salud y Alimentación Juan Manuel Anaya

Objetivo

Analizar la relación que se da entre el municipio (su organización y agentes) y el Progresa (su organización, desarrollo y agentes).

Metodología

Estudio cualitativo desarrollado en 12 comunidades correspondientes al mismo número de municipios de muy distintas zonas de México. Todas las comunidades son rurales. Principales resultados46 Los enlaces municipales •

En el rubro de la gestión municipal, las autoridades municipales nombran al enlace para el Progresa. Esta figura, contemplada por el Programa, debe constituir un vínculo entre la promotora (representante de las familias beneficiarias del Programa) y las autoridades estatales de Progresa.

La promotora •

La promotora es otra figura de representación y enlace de las familias beneficiadas ante el Progresa: pero, además, estas funciones deben complementarse con la de promoción del uso de los recursos para fines adecuados a los objetivos buscados. Se elige entre las beneficiarias titulares, o sea, ella misma es una beneficiaria. Todas las actividades de representación, capacitación, control de formatos y gestiones que tienen que realizar no tienen remuneración. Por ello, dependen de la cooperación periódica de las otras beneficiarias para cubrir los gastos de traslado y viáticos que ésta tiene cuando va a hacer alguna gestión o asistir a alguna reunión fuera de la comunidad. Sin embargo, la relación natural que establecen con el enlace municipal, y a través de él con el ayuntamiento, en algunos casos redunda en beneficios particulares para ella.

Gestión municipal y salud

73

•

La realización de los exámenes de detección de cáncer cérvico uterino, requisito indispensable para la obtención del recurso Progresa, constituye un problema serio debido a que, aunque en diferentes grados, casi siempre encuentra resistencia por parte de las mujeres y sus esposos. Aunque, como mecanismo de presión, si una mujer beneficiada no se lo realiza se le suspende el pago. Con excepción del Ayuntamiento de Santa Elena, el resto de los ayuntamientos se mantuvo al margen por completo en cuanto a la etapa preventiva de este problema de salud. Pero es importante señalar que respecto a este padecimiento, se encontró que el enlace municipal y el ayuntamiento tienen un papel activo en la canalización de las pacientes a quienes se les detecta algún tipo de cáncer cervicouterino, mamario o alguna otra enfermedad que requiera de hospitalización, ya sea dándoles apoyos monetarios de manera directa o gestionando su ingreso a una instancia de los servicios médicos estatales.

•

Cuando el ayuntamiento no interviene facilitando el acceso a atención de segundo nivel a las mujeres que lo requieren, éstas se ven en la necesidad de buscar recursos —en su mayoría endeudándose— para poder recibir la atención médica que necesitan.

•

En cuanto a la atención a mujeres embarazadas, lactantes y niños menores de 5 años, en las comunidades visitadas ni el ayuntamiento mediante programas específicos, ni el enlace municipal —mediante la vigilancia que sí se establece en cuanto al rubro de educación— se involucran en ello.47

1.1.4.5 Emigrar por desesperación: Progresa y la migración interna e internacional Enrique Martínez Curiel

Objetivo

Explorar cómo emigran los pobres al interior y fuera del país.

Metodología

Para llevar a cabo el estudio, se utilizaron los resultados obtenidos en campo de las 12 comunidades rurales de distintos estados del país. Por ello, las fuentes principales que se utilizan en este trabajo son básicamente etnográficas.

46

Anaya señala que, a pesar de que el municipio fue excluido de varios de los diferentes pasos necesarios para la operación de Progresa, los gobiernos municipales sí se han articulado con él de diversas maneras, tanto benéficas como negativas. 47 El autor concluye que la situación de los enlaces municipales es similar a la de las promotoras quienes tampoco son supervisadas en su gestión y, por ello, se presentan diferencias notables entre sus ejercicios: las hay por completo desentendidas de desarrollar sus funciones y las hay, también, que sobrepasan éstas llevando a cabo tareas de asignación excesiva de trabajo a las beneficiarias.

74

Principales resultados •

Progresa ha tenido más impacto en la dinámica migratoria de los que se desplazan por ciclos más cortos al interior de México, que de los que salen a los Estados Unidos, posiblemente porque quienes emigran al interior de México son tanto hombres como mujeres, solteros o casados y entre las mujeres hay bastantes beneficiarias del Programa. Mientras que los que recurren a emigrar al Norte son mayoritariamente hombres.

•

Las características demográficas de los emigrantes internos presentan diferencias importantes con respecto al flujo internacional. En primer lugar, la migración en hombres y mujeres está casi a la par; los hombres presentan una ligera mayoría en las salidas a las áreas urbanas del país. En las diez comunidades con migración interna hay hombres y mujeres que se incorporan al grueso de la migración; éstas, tanto solteras como casadas.

•

En cuanto a la migración internacional por estado civil, hay ciertas diferencias entre las comunidades. En algunos casos, los hombres emigran en condición de solteros y casados; mientras que las mujeres únicamente lo pueden hacer casadas. En otras comunidades el emigrar soltero o casado no es exclusivo de un solo sexo, por tanto, las mujeres emigran en calidad de solteras o casadas. Para el caso de las comunidades indígenas de Oaxaca y Chiapas, donde sólo han emigrado los hombres, la mayoría emigran casados.

•

La emigración de la madre complica más la dinámica interna de la familia. El efecto ha sido mayor en los migrantes internos, a pesar de que la migración interna de los miembros de una familia implica menos gastos, riesgos y trastornos en cada grupo doméstico. Es por ello que la lógica de cada migración es distinta y los efectos de Progresa en las familias migrantes también.

1.1.4.6 Cambio demográfico y emigración internacional en una comunidad Progresa: Buenavista, Michoacán Agustín Escobar Latapí

Objetivo

Explorar la naturaleza diversa del cambio demográfico en el país y analizar, con base en materiales de primera mano de una localidad Progresa michoacana, los detalles microsociológicos de la posible relación entre el proceso de cambio demográfico y la migración internacional.

Metodología

Este estudio se llevó a cabo con base en métodos antropológicos (la genealogía) manejados, para este fin, de manera cuantitativa, dada la excelente cobertura de la población en cuestión. Se trata de un estudio de caso, lo cual impide hacer generalizaciones. 75

Principales resultados •

La migración femenina es sustancialmente distinta de la masculina. Sobresalen varios hechos importantes:1) las mujeres migraron internamente (sobre todo a las grandes ciudades mexicanas) en mucha mayor proporción que los varones; 2) además de que migraron más a las ciudades mexicanas, esta migración fue proporcionalmente más definitiva que la de los hombres, y 3) las mujeres van menos frecuentemente a Estados Unidos que los hombres (van aproximadamente tres hombres por cada mujer), pero casi siempre lo hacen de manera definitiva; es decir, hay poca migración de retorno femenina. En conjunto, la emigración interna extrajo muchas más mujeres que hombres de esta comunidad.

•

Las mujeres que emigran a ciudades mexicanas a partir de los años setenta son las primeras en disminuir su fecundidad, mucho más que las de familias emigrantes internacionales, que muestran la misma fecundidad que las no migrantes.

•

Dado que más de la mitad de la población de mujeres ya no vive en Buenavista, el descenso de la fecundidad puede manifestar el descenso de la fecundidad de las mujeres ya emigradas, mientras que las que permanecen en la comunidad podrían estar teniendo más hijos.

•

Los casos en que sólo migra el marido son casi en su totalidad casos de migración internacional, y ésta a su vez es cíclica o temporal. Los casos de migración de más de un miembro de la familia son sobre todo casos de migración de toda la familia (incluso la mujer) a ciudades mexicanas. Por último, los casos de ausencia de migración son raros; y se trata de mujeres que no se casaron, se casaron o se unieron tarde; o se quedaron en el hogar de origen a cuidar a familiares discapacitados o enfermos, o viudas con hijos pequeños. Son casos desviantes y familias en extrema pobreza, que por su composición o por desgracias personales tienen pocas posibilidades de emigrar.

•

Hay tres conclusiones principales: 1) hacia los años setenta, la emigración a las ciudades mexicanas efectivamente producía una caída notable en la conducta reproductiva, pero éste ya no es el caso; 2) la emigración internacional no tiene ningún “efecto de demostración” que reduzca la fecundidad de las familias migrantes internacionales de manera distinta a la del resto de los habitantes de Buenavista. En todo caso, en estas familias sucedió lo contrario, aunque han reducido su fecundidad. Sin embargo, esto puede haber sido afectado por el hecho de que se trata básicamente de migración estacional; 3) las mujeres en edades reproductivas actuales, sea cual sea su tipo migratorio o lugar de residencia, muestran un descenso fuerte de su fecundidad, lo que señala que, si hay empleos regionales, deberá efectivamente ocurrir un descenso en la presión emigratoria de manera relativamente acelerada en los próximos años.

76

1.1.4.7 El Impacto de Progresa sobre las relaciones sociales en la comunidad Michelle Adato

Objetivo

Con base en la investigación llevada a cabo en 1999 y principios de 2000, se busca explorar cómo la diferenciación entre "beneficiarios" y "no beneficiarios", ha tenido consecuencias no anticipadas en las comunidades donde opera Progresa.48

Metodología

Debido a que son difíciles de cuantificar el costo social y los impactos sobre las relaciones sociales, el estudio en el que se basa este informe empleó dos tipos de métodos de investigación cualitativos. El componente principal consistió en grupos focales con las promotoras, los beneficiarios y los no beneficiarios, incluyendo aproximadamente a 230 personas de 70 comunidades en 6 estados. Estos grupos focales se llevaron a cabo durante los meses de junio y julio de 1999 como parte de la evaluación de IFPRI acerca de las operaciones y los estudios intrahogareños y comunitarios en Progresa.

El segundo componente de la investigación implicó entrevistas semiestructuradas con personas clave, principalmente los médicos que trabajan en las unidades de salud locales en 17 comunidades de 4 estados. También se levantaron entrevistas con los directores de escuelas cuyos resultados se presentan en forma resumida, ya que la mayoría no se refirió de forma directa sobre estos temas. Estas entrevistas de realizaron entre enero y febrero de 2000.

Principales resultados •

En las entrevistas comunitarias, realizadas en 1998 y 1999, se reporta que aproximadamente 89 por ciento de las localidades tanto de Progresa como aquellas pobres no incluidas en el Programa (de control) tenían faenas, y casi 75 por ciento de ambos tipos de localidad reportaban que, ya sea todas o la mayoría de las personas participaban en ellas. Alrededor del 85 por ciento, en ambos tipos de comunidad, reportaron que las personas que participaban eran varones y mujeres juntos; 2 y 3 por ciento, respectivamente, decía que eran sólo mujeres. El pequeño

48

En especial, esta investigación intenta responder las siguientes preguntas:¿Cómo se siente la gente en las comunidades Progresa acerca del sistema de identificación de beneficiarios? ¿Se considera que es justo en cuanto a su concepto y aplicación?; ¿Cómo se siente la gente como beneficiaria o no beneficiaria?; ¿Cómo afecta esta diferenciación a las relaciones entre las personas en los dos grupos?, y ¿Se ha creado un nuevo capital social como resultado de Progresa?

77

número que se reportó de mujeres que trabajaban solas en las faenas sugiere, ya sea que éstas no son muy comunes para las mujeres de Progresa, o bien que el término empleado en la entrevista estaba asociado con un tipo específico de actividad de trabajo comunitario que se vio diferente de aquel que están organizando recientemente los médicos y promotoras para este género (sic).

Efectos inesperados •

El principal resultado de esta investigación sobre el impacto del Programa en las mujeres, se refiere a un efecto “secundario” de Progresa: entre las mujeres de Progresa, los grupos focales proporcionan evidencia de nuevos tipos de relaciones sociales que han fortalecido los efectos en las mujeres beneficiarias y parecen estar creando nuevas formas de capital social entre ellas. Las reuniones mensuales, las pláticas educativas para la salud, las faenas y desplazarse a recoger sus beneficios, son actividades en las que las beneficiarias del Programa se reúnen y tienen la oportunidad de platicar con las demás en grupo. El propósito principal de las reuniones mensuales es que las promotoras les transmitan información acerca del Programa, contesten sus preguntas y observen ciertos aspectos de las operaciones del mismo; sin embargo, en los grupos focales las mujeres decían que en ocasiones hablan de otros temas, comparten problemas y soluciones y se dan cuenta de que tienen experiencias en común.

Reflexiones y recomendaciones •

El programa ha fortalecido las relaciones sociales entre las mujeres beneficiarias. Algunas promotoras y beneficiarias reportan experiencias positivas de su participación en las actividades de grupo, en las que se divierten y aprenden al comunicarse con otras mujeres. De acuerdo con la autora, este efecto secundario del Programa debe evaluarse, y también sugiere que se podrían fomentar los tipos de oportunidades que brindan las actividades de Progresa, que promueven la formación de capital social; quizá, paradójicamente, la creación de un grupo de mujeres beneficiarias que participan en actividades separadas (identidad como “mujeres Progresa”) también puede fomentar las divisiones sociales, por lo que requieren estudiarse adicionalmente las dificultades relacionadas a la identificación de los hogares.

1.1.4.8 Pobreza, desigualdad y efectos indirectos del Programa de Educación, Salud y Alimentación Handa Sudhanshu, María del Carmen Huerta, Raúl Pérez y Beatriz Straffon

78

Objetivo

Explorar los posibles efectos indirectos del Programa en toda la localidad; por lo tanto, en lugar de enfocarse sobre los impactos a nivel individual, se concentra en los indicadores de bienestar que son atributo de la localidad, tales como la pobreza, la desigualdad, y las tasas de asistencia a la escuela y a los centros de salud, lo que permitirá evaluar los efectos de Progresa.

Metodología

Se empleó información a nivel de los hogares de las distintas rondas de la muestra de la evaluación del Programa (Encuesta de Evaluación de los Hogares); junto con la encaseh,49 levantada en 1997,50 ofrecen datos valiosos sobre las características de los hogares y de la localidad antes y después de la puesta en marcha de Progresa.

Principales resultados Permanencia en la escuela •

Se construyeron las tasas de permanencia en la escuela entre los ciclos escolares 1997-1998 y 1998-1999 para 5 grupos de edad distintos, según sexo y participación en Progresa. Al parecer, existen efectos indirectos significativos entre los niños de 11 a 12 años de edad, especialmente las niñas; es decir, los menores de este grupo de edad que no reciben beneficios y viven en las localidades donde opera Progresa, presentan tasas de permanencia en la escuela significativamente más altas, en comparación con los niños no beneficiarios de las localidades de control. Este efecto indirecto es especialmente fuerte para las niñas que no reciben beneficios, para quienes las tasas de permanencia en la escuela son casi 10 puntos porcentuales más altas en las localidades donde está Progresa con relación a las niñas de las de control.

1.1.5 Tema V: Impacto en el trabajo y las relaciones intrafamiliares

Bajo este título se engloban seis investigaciones, en dos de las cuales no se identificaron aspectos relacionados con las mujeres beneficiarias.51 De las cuatro restantes, tres están dedicadas explícitamente a las mujeres y el cuarto incluye algunos rubros sobre el tema. En el Cuadro 5 se

49

Encuesta de Características Socioeconómicas de los Hogares. Para una explicación detallada sobre el contenido de la encuesta, ver “el modelo de evaluación de Progresa” en: Documentos metodológicos sobre la evaluación de Progresa (2000). 51 Estas son: “Una evaluación del impacto de los apoyos en efectivo de Progresa sobre las transferencias privadas en los hogares”, realizada por Graciela Teruel y Benjamín Davis, y “Los hogares en el contexto de Progresa: una mirada longitudinal” de Patricia E. Muñiz. 50

79

muestran los principales temas y subtemas que en cada estudio incluyeron algún aspecto referido a las mujeres o a género, o que proporcionan datos diferenciados por sexo. ***************************************************************************************************************** 1.1.5.1. Impacto de Progresa en la toma de decisiones al interior de los hogares y el aprovechamiento escolar relativo de niños y niñas52 Bénédicte de la Brière y Agnes Quisumbing

Objetivo

El objetivo general es examinar el impacto de Progresa sobre la condición de la mujer y en las relaciones al interior del hogar. Los objetivos específicos son: 1) corroborar si la instrumentación de Progresa contribuyó a un incremento en el poder de negociación de las mujeres, utilizando para este fin las respuestas a una serie de preguntas sobre los papeles del esposo y la esposa al tomar decisiones específicas relacionadas con el hogar; 2) controlar por antecedentes familiares y por la distribución existente (previa al programa) del poder de negociación al interior del hogar, utilizando para este propósito la información sobre los recursos físicos y humanos de la pareja en el momento del matrimonio, además de las variables que capturen la elegibilidad de la familia para ser beneficiarias del programa, la ubicación de las comunidades de control y de las comunidades de tratamiento; y las transferencias monetarias que el programa otorga; y 3) examinar el grado en el que difieren las preferencias de los padres con relación a la escolaridad de los hijos, dependiendo de su sexo.

Metodología

Para lograr indicadores que pudieran afectar el poder de negociación al interior del hogar, los equipos del IFPRI y de Progresa decidieron recabar datos adicionales sobre factores que afectan el poder de decisión de cada uno de los cónyuges. Apoyándose en un documento reciente que aborda aspectos sobre las decisiones al interior del hogar y que utiliza las características del esposo y de la esposa en el momento del matrimonio, las cuales son exógenas a las decisiones que se toman dentro del matrimonio mismo, los equipos del IFPRI y de Progresa diseñaron conjuntamente un módulo que primero se probó en una fase piloto con promotoras en febrero de 1999, y después se incluyó en el trabajo de campo como parte de la ENCEL “M” de junio-julio 1999.

Principales resultados

Antecedentes familiares y activos y bienes en el momento del matrimonio

80

•

Los padres alfabetizados que han asistido o terminado la escuela primaria tienen hijos que terminan más años de escolaridad. El que los padres varones asistieran o terminaran la escuela primaria tiene un efecto positivo y significativo en la escolaridad tanto del esposo como de la esposa, sin embargo, el que las madres asistieran o completaran la escuela primaria tiene un efecto positivo y significativo sólo en la escolaridad de la esposa.

•

Los esposos llegan al matrimonio con más capital humano y físico que sus esposas. Los esposos tienen significativamente más años de escolaridad que las esposas; 13 por ciento de los esposos eran dueños de tierras en el momento del matrimonio, en comparación con el uno por ciento de las esposas, y sus puntajes de activos y bienes —un agregado con base en una suma ponderada de las categorías de activos reportados— eran el doble que el de las esposas. Si, como lo sugiere la literatura, el capital humano y físico tiene una influencia significativa en el poder de negociación dentro del matrimonio, los esposos rurales mexicanos detentan mayor poder dentro de sus hogares que sus esposas.

•

Las esposas con más educación y cuyas madres han asistido a la escuela primaria, tienen mayor experiencia laboral antes del matrimonio.

•

Los puntajes de los activos y bienes de los esposos, parecen estar influidos no sólo por la riqueza de los padres, sino también por las características del progenitor del mismo sexo. Los varones cuyos padres terminaron la escuela primaria y usaban zapatos durante su niñez, llevan más activos al matrimonio. Las mujeres cuyas madres están alfabetizadas, terminaron la escuela primaria, cuyos padres (ambos) usaban zapatos, y poseían grandes áreas de tierra contribuyen con más activos a sus matrimonios.

•

Las variables maternas, de manera consistente tienen un efecto positivo y significativo sobre la escolaridad y en los activos de la esposa, y las variables paternas en el capital físico y humano del esposo.

Patrones de la toma de decisiones al interior del hogar •

Las características del esposo y de la esposa son los determinantes más uniformes de los patrones en la toma de decisiones. Es más probable que el esposo sea el único que toma las decisiones, si su esposa tiene menor educación, si tiene menos experiencia laboral antes del matrimonio, si no habla español, o si habla una lengua indígena. De igual manera, es más probable que los esposos que hablan una lengua indígena sean también los que tomen las

52

Esta investigación y la siguiente están englobadas bajo el título general “El impacto de Progresa en la condición de la mujer y en

81

decisiones dentro del hogar de manera individual, lo que indica que quizás los papeles que juegan las mujeres en las sociedades indígenas sean más tradicionales. •

Con relación a las características individuales, entre los hogares pobres, residir en una localidad donde opera Progresa no tiene un efecto predecible ni fuerte en los patrones de toma de decisiones. Sin embargo, el que la mujer reciba un ingreso extra a través del Programa, tiene un efecto significativo en los patrones de toma de decisiones, muy por encima del resto de los efectos del Programa.

•

Uno de los resultados más importantes es el efecto que tienen las transferencias económicas de Progresa en las decisiones relacionadas en la disposición del ingreso extra de las mujeres. Si bien Progresa parece haber disminuido la probabilidad de que las mujeres decidan por sí mismas cómo gastar su ingreso adicional entre marzo de 1998 y mayo-junio de 1999, con relación a una toma de decisiones conjunta con sus esposos, las transferencias de dinero también parecen haber disminuido la probabilidad de que la mujer permita que su esposo decida cómo gastar su dinero adicional. El nivel de significancia de las transferencias monetarias, a pesar de sus pequeños efectos marginales, confirma la creencia de que las transferencias focalizadas a las mujeres pobres, tienen el potencial de cambiar los patrones en la toma de decisiones al interior de los hogares.

•

Los efectos más significativos se observan en la reducción unilateral por parte de los hombres, en cuanto a la toma de decisiones en varias áreas relacionadas con los niños (atención médica, obligarlos a ir a la escuela, y gastos en ropa para los niños) y con los gastos del hogar (gastos en comida, reparaciones de la casa).

Aprovechamiento escolar relativo de hijos e hijas •

Al controlar por las características de los antecedentes familiares tales como la escolaridad y la riqueza de ambos padres, entre niños de 6 a 16 años de edad, se observa que las niñas tienen un aprovechamiento igual que los niños de la misma edad.

•

Los niños de padres más preparados, tienen un mejor aprovechamiento escolar en comparación con niños de la misma edad; sin embargo, el tamaño del coeficiente de la escolaridad de la madre es tres veces mayor que aquél que tiene el padre.

las relaciones al interior del hogar”.

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•

Existen indicios muy claros de la preferencia de género de los padres: los padres (varones) con una mayor preparación tienen favoritismo por los hijos varones. Este es un patrón que también se ha encontrado en la generación de los padres, sin embargo, no se tiene evidencia de que las madres de esta generación otorguen trato preferencial a las niñas en lo que a la escolaridad se refiere.

•

Para los hogares pobres, encontrarse en una localidad donde opera Progresa mejora el logro educativo con relación a los demás niños de la misma edad.

•

Las transferencias de Progresa tienen un efecto significativo y positivo, en el logro escolar de los niños.

Efectos inesperados •

En contra de las expectativas, las transferencias de Progresa redujeron la toma de decisiones que las mujeres hacían por sí mismas, con relación a darle permiso al niño para salir en octubre de 1998, y en lo que se vincula a las reparaciones de la casa en junio de 1999.

Recomendaciones •

Examinar si han cambiado o no las actitudes sobre el papel de los hombres y de las mujeres en el tiempo y si este cambio se puede atribuir a la operación de Progresa.

•

Evaluar el impacto sobre el aprovechamiento educativo de niños y niñas, lo cual también puede medirse de diversas formas —ya sea por medio de la asistencia, índices de continuidad escolar, y puntajes de pruebas—.

•

Analizar si los recursos en manos de las mujeres tienen o no un impacto diferencial en la composición de los gastos en el hogar.

1.1.5.2 Progresa y el “empoderamiento” de la mujer; evidencia de seis estados mexicanos Michel Adato y Dubravka Mindek

Objetivo Con base en el punto de vista del "empoderamiento" de la mujer, se indagan las perspectivas de las beneficiarias y las promotoras, con relación a los cambios que perciben en sus vidas, relacionados directa o indirectamente con las características de Progresa. En un menor grado, también se exploran las

83

perspectivas de las no beneficiarias, para ver si sus puntos de vista son distintos, o cómo se han visto afectadas al tener al Programa operando en sus comunidades.

Metodología La investigación se llevó a cabo de junio a julio de 1999 en seis estados: Estado de México, Guerrero, Hidalgo, Michoacán, Querétaro y Veracruz. En total se realizaron 23 grupos focales que incluyeron a 230 mujeres; 80 beneficiarias, 80 no beneficiarias y a 70 promotoras de diversas comunidades.

Principales resultados

Relaciones al interior del hogar, actividades colectivas y empoderamiento de la mujer •

Las mujeres apoyan fuertemente la designación de ellas como las titulares beneficiarias del Programa. Entre las muchas razones que dieron se encuentra que ellas son más responsables con el dinero, y por lo tanto más recursos se gastan en la familia; también opinan que a las mujeres les importa más el bienestar de sus niños. En la mayoría de las respuestas las mujeres mencionan que es más probable que los hombres gasten el dinero que reciben en alcohol. Una razón adicional, fue el hecho de que Progresa es para satisfacer las necesidades del hogar, como alimentos, y que las mujeres saben mejor cuáles son las necesidades del hogar.

•

Progresa ha impulsado el reconocimiento de la importancia de las mujeres en la familia, así como ha reconocido que el grado de responsabilidad de las mujeres hacia la familia es mayor a la de los hombres. Estas creencias entre las mujeres son anteriores d Progresa. Pero ahora se han visto fortalecidas y son más explícitas, debido al reconocimiento del gobierno de la importancia de la mujer.

•

Las mujeres dijeron que la mayoría de los hombres aceptan el papel que juega la mujer en el Programa. La razón principal es que los apoyos también le sirven al esposo, y a toda la familia. Los hombres permiten que sus esposas empleen el tiempo necesario para cumplir con los requisitos de Progresa, porque los beneficios que reciben lo compensan.

•

Algunos hombres están descontentos con la cantidad de tiempo que las mujeres pasan fuera de su casa cumpliendo con las corresponsabilidades del Programa. Las mujeres dicen que reducen este conflicto asegurándose de cumplir con las responsabilidades de su hogar antes de salir de casa.

84

•

Se consideró útil haber incluido a los hombres en las asambleas comunitarias de Progresa, en donde se explicaron las responsabilidades de las beneficiarias y las actividades del Programa, de manera que cuando las mujeres tuvieron que salir de casa para participar en estas actividades, los esposos estuvieron en posición de entenderlo.

•

En ocasiones las promotoras deciden qué es lo que ellas pueden pedir a las beneficiarias que hagan y cuándo no deben hacerlo, con base a la situación de los hogares, por ejemplo, cuando hay conflicto.

•

Las mujeres dijeron que la participación en el Programa les trae cargas adicionales de trabajo en el sentido de que tienen que viajar para recibir las transferencias económicas, asistir a las juntas, a las pláticas y a las faenas. Sin embargo, sólo unas cuantas lo describieron como un problema. Otras dicen que para progresar se requieren esfuerzos adicionales, o explicaron cómo administran su tiempo cuidadosamente para cumplir con sus corresponsabilidades y con sus labores domésticas, simultáneamente.

•

Otra razón por la que aumentan las cargas de trabajo para las mujeres, es porque ahora ellas tienen que hacer el trabajo que antes hacían los niños, y que ahora asisten a la escuela. Sin embargo, las madres ven que esto vale la pena, con tal de que sus hijos estudien. Este trabajo también lo comparten con otros miembros de la familia.

Toma de decisiones en los gastos y control de los recursos del hogar •

Las beneficiarias y las no beneficiarias dijeron que las mujeres toman sus propias decisiones en cuestión de compra de alimentos, mientras que los hombres o las parejas deciden sobre los gastos mayores del hogar. La participación en Progresa no parece, a partir de estas discusiones, haber alterado notablemente los espacios de la toma de decisiones.

•

Existen cuatro formas en las que las entrevistadas sugieren que Progresa puede aumentar la autonomía de la mujer, con relación a las decisiones de los gastos en el hogar: 1) no necesita pedirle dinero a su esposo cuando necesita algo, lo puede comprar ella sola con el dinero de Progresa; 2) dado que recibe este ingreso adicional, tiene más confianza en su capacidad para determinar si hay suficiente dinero para comprar las cosas que se necesitan, mientras que cuando el esposo tenía el dinero no estaba en posición de determinarlo; 3) si con Progresa hay más dinero disponible para que la familia gaste en alimentos, que es parte de las decisiones que toma la mujer, las mujeres ahora pueden tomar más decisiones sobre tales gastos, aun cuando los tipos de decisiones no cambien; 4) el dinero de Progresa puede incrementar potencialmente

85

el dominio de la toma de decisiones de la mujer en algunos casos, por ejemplo, dado que el dinero de Progresa se emplea en ropa para los niños o en ocasiones para sí misma, ahora las mujeres pueden tomar más decisiones que en el pasado, con respecto a la ropa sin que el esposo participe. •

En los grupos focales y en las encuestas de 1999, las mujeres dijeron que los hombres rara vez les quitan el ingreso de Progresa. Sin embargo, las entrevistas con los doctores indicaron que sí se los quitaban.

Progresa y las actividades colectivas •

Las actividades colectivas, así como los viajes que realizan las mujeres para cobrar sus transferencias económicas, constituyen oportunidades para salir de sus casas y de sus comunidades sin sus esposos.

•

Las promotoras y las beneficiarias describieron cambios personales que son formas de empoderamiento, incluyendo una mayor libertad de movimiento, confianza en sí misma, y "apertura mental". Los tipos de cambios reportados caen en tres categorías: 1) las mujeres salen con más frecuencia de sus casas; 2) las mujeres tienen oportunidad de comunicarse entre sí sobre preocupaciones, problemas y soluciones, y 3) las mujeres se sienten más cómodas cuando hablan en público. Tales cambios son más pronunciados para las promotoras, que para las beneficiarias, sin embargo algunas mujeres dijeron haber tenido experiencias similares a las de las promotoras. Mientras que en otras no se reportó cambio alguno.

•

Otra forma en la que Progresa contribuye al empoderamiento de la mujer es a través del contenido de lo que aprenden en las pláticas de salud. Las beneficiarias en general dicen saber más ahora, y se refieren a una amplia gama de nuevos conocimientos en las áreas de sanidad, alimentación, enfermedades, y otros asuntos relacionados con la salud. También reportan que han ocurrido cambios en las relaciones de las mujeres con los hombres, como resultado de lo que han aprendido, por ejemplo, en el área de planificación familiar.

Cuestiones de educación y de género

Actitudes hacia la educación de las niñas •

Las mujeres respondieron de manera vehemente a favor de la educación de las niñas. Las cuatro razones expresadas, en orden de frecuencia, son: 1) la educación es importante para la

86

capacidad que pueden tener las niñas en obtener empleo, o un mejor empleo, un mejor sueldo, y una menor explotación. Lo más interesante es que la mayoría de las respuestas que mencionan la importancia de la educación para obtener empleo, explica esta importancia no en términos de la contribución de la mujer con ingresos adicionales al hogar, sino en términos de la posibilidad de que el matrimonio fracase, que el marido la abandone o que la relación termine mal, y que tenga que mantenerse a sí misma y a los niños. 2) La educación ayuda a que las niñas vivan en general mejor, con relación al ingreso, al desarrollo personal, a la posición en la familia, y a la probabilidad de que tarde más en casarse. 3) La educación permite que las niñas y las mujeres se defiendan mejor en sus relaciones con los hombres, y en público, y que se desarrollen mejor con el mundo exterior, y 4) la educación hace que las mujeres se valoren más a sí mismas. •

Al comparar la importancia de la educación de las niñas con la de los niños, las mujeres tienden a favorecer a los varones, y sus explicaciones revelan una menor discrepancia entre sus actitudes y las actitudes que atribuyen a los hombres. Las razones que ofrecieron fueron: la responsabilidad de los hombres como sostén de la familia y jefe del hogar, y el hecho de que las niñas se casan. Un grupo más pequeño de respuestas, en su mayoría de las promotoras, favorece a las niñas.

•

Las opiniones de las mujeres acerca de si los hombres apoyaban o no que sus hijas fueran a la escuela, se encontraron igualmente divididas. La razón principal para lo anterior es que los hombres consideran que la educación de las niñas posterior a la primaria es una pérdida de tiempo y de dinero, porque es muy probable que las niñas se casen jóvenes y se conviertan en amas de casa. Otras de las razones, tiene que ver con su seguridad física al viajar a la escuela, y el riesgo de que encuentren novio en la escuela y se embaracen.

•

No se obtuvo respuestas que sugieran que Progresa tuviera una influencia a corto plazo en las actitudes de los hombres sobre el valor de la educación de las mujeres. Sin embargo, parecer ser que los hombres han permitido que sus hijas asistan a al escuela.

Educación para adultos •

Las mujeres hablan muy bien de Progresa y de los beneficios que éste les trae, en términos de ingreso adicional, mejoras en la salud y en la educación. Sin embargo, cuando se les preguntó sobre el tipo de programa gubernamental que más les gustaría tener, consistentemente mencionaron, en primer término, disponibilidad de empleos. Muchas mujeres mencionaron leer y escribir.

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•

Las mujeres dijeron que Progresa debe dar educación a los hombres adultos, específicamente sobre: cómo tratar a las mujeres y a la familia; control de la natalidad/planificación familiar; violencia doméstica; educación para las parejas; la importancia de los cuidados de salud para toda la familia.

Efectos inesperados •

Las mujeres describieron un sentido nuevo de empoderamiento al no tener que pedir dinero a sus esposos cada vez que quieren comprar algo. Sin embargo, ahora los esposos les dan menos dinero que antes, lo cual tiene implicaciones para los beneficios netos de las mujeres. Este es un punto que requiere investigación adicional.

Reflexiones •

El hallazgo global de la investigación es que el énfasis que Progresa ha puesto en la mujer está bien orientado. A pesar de que ha introducido nuevas tensiones en el hogar y cargas para las mujeres, en general éstas piensan que, en términos generales, les ha ayudado a mejorar su condición y ha ayudado a la familia. Las beneficiarias y no beneficiarias proporcionaron un refuerzo abrumador del concepto de que darle los recursos a las mujeres significa que más de estos llegarán a la familia, enfatizando principalmente que los hombres son menos responsables en su forma de gastar su ingreso, que los hombres gastan su dinero en alcohol y que las mujeres saben qué es lo que necesita el hogar. Las mujeres también sienten que al hacerlas beneficiarias, el gobierno las está reconociendo. Así que, al reconocer su importancia en el bienestar de la familia y su habilidad para tomar las responsabilidades de Progresa, el Programa puede tener impactos quizá menos tangibles pero mayores en el largo plazo en la condición de las mujeres.

•

La investigación sugiere que las mujeres se están beneficiando del reconocimiento de su importancia en la familia, de la nueva libertad de movimiento, y de una mayor confianza, conciencia y conocimiento, sin tener que pagar un precio muy alto con relación a la armonía al interior del hogar. No obstante, los cambios en las relaciones al interior del hogar originados por el Programa parecen ser modestos. Según los autores, esto no debe sorprender ni desilusionar, dado que el cambio es un proceso necesariamente lento y complejo, donde las mujeres toman decisiones estratégicas que implican reto, acuerdo y acomodo. Progresa da a las mujeres recursos e información para enfrentar tales opciones.

88

•

Las respuestas relacionadas con el valor de la educación de las niñas fueron más sólidas y se respondieron con mayor confianza que aquéllas relacionadas con el hecho de si Progresa pone a las mujeres en mejor postura dentro de sus propios hogares. Esto sugiere que es probable que los efectos de empoderamiento de Progresa, en lo que se refiere a las relaciones al interior del hogar, serán mayores como efectos a largo plazo, los cuales afectarán a la siguiente generación de mujeres a través de la educación, más que empoderar a las beneficiarias actuales.

•

Los incentivos de Progresa para la educación de las niñas corresponden a las actitudes y aspiraciones de las mujeres en estas comunidades. Casi una cuarta parte de las repuestas reportadas fueron dadas por las no beneficiarias, lo que implica que estas actitudes existen, independientemente de Progresa, o que las no beneficiarias han recibido la influencia de las ideas que el Programa ha introducido en sus comunidades. Es probable que ambos casos sean verdaderos.

•

La mayoría de las mujeres explicó que las becas en efectivo eran mayores para las niñas que para los niños, porque las niñas tienen más gastos que los niños, como es el caso de cosméticos y ropa más cara. Casi la mitad de estas respuestas provino de las promotoras, lo que indica que algunos de los principios del Programa no estuvieron bien explicados, o que las promotoras no los entendieron correctamente, lo que implica que en el caso de las beneficiarias, la compresión de los mismos es todavía menor.

•

Ochenta y ocho comentarios o disertaciones dieron las razones por las que era importante educar a las niñas. La razón principal, que se señaló en la mitad de estas respuestas, fue la importancia de la educación para que las niñas tuvieran la oportunidad de conseguir empleo, o un mejor empleo, con una mejor paga y un empleo menos denigrante y donde no se les explote. La siguiente razón que se dio con más frecuencia reflejaba la idea de que el tener una vida mejor en términos generales, está relacionada con el ingreso, el desarrollo personal y la posición en la familia. La tercera categoría más grande de respuestas sugería que la educación permite que las niñas y mujeres se defiendan mejor en sus relaciones con los hombres y en público. La fuerza de estas respuestas sugiere que las características del Programa que respaldan la educación de las niñas concuerdan con los puntos de vista de las mujeres en la localidad. Sin embargo, no es posible decir que las actitudes expresadas por las mujeres acerca del valor de la educación de las niñas sean un resultado de Progresa. Aproximadamente una cuarta parte de las respuestas relacionadas con los puntos anteriores las hicieron las beneficiarias. Esto implica ya sea que: a) cuando menos en cierto grado, estas ideas existían en las comunidades, independientemente de Progresa o b) que debido a que las no beneficiarias están en las mismas localidades que las

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beneficiarias, reciben influencia de las ideas que ha introducido Progresa y del hecho de que ahora más niñas se están quedando en la escuela. •

Los comentarios de las mujeres con relación al valor de la educación de las niñas, señalan formas adicionales en las que las mujeres usan la educación. Sin embargo, estas formas distintas afectarán las actitudes de manera diferente, y mientras estén limitadas las oportunidades de trabajo para las mujeres, y mientras se considere que las mujeres no “necesitan” educación, entonces quedará cuestionada la sustentabilidad de incrementar la inscripción escolar de las niñas después de Progresa.

•

Progresa está diseñado para incrementar el bienestar de las mujeres y las niñas de varias formas a corto y largo plazo, de manera directa e indirecta, de manera material y no-material. También puede producir efectos no intencionales debido a tensiones socioculturales con base en las diferencias de género, que significan nuevos retos para las mujeres. Debido a que se están enfrentando prejuicios de género añejos, el éxito del Programa a largo plazo depende, hasta cierto grado, del cambio de actitudes y creencias entre hombres y mujeres.

•

La presente investigación identificó varias áreas en las que Progresa puede brindar empoderamiento a las mujeres más allá de la obtención de beneficios materiales, a través de los procesos que se presentan en las actividades colectivas relacionadas con el Programa. Sin embargo, esta experiencia no ha sido uniforme, y algunas sienten que el cambio ha sido muy pequeño o, inclusive, que no ha habido cambio alguno. El empoderamiento colectivo está limitado en el sentido de que Progresa no crea la capacidad organizativa que pudiera producir beneficios económicos y sociales indirectos. Sin embargo, los elementos del empoderamiento personal que se generan a través de las actividades colectivas son suficientemente valiosos por sí mismos como para ameritar una consideración especial sobre cómo institucionalizar las oportunidades de dicha interacción, por ejemplo, al alentar a las promotoras por medio de su capacitación, a que usen estas reuniones para discusiones que van más allá de los aspectos operativos del Programa.

Recomendaciones •

Es difícil definir las áreas reales de la toma de decisiones, porque las respuestas que las mujeres otorgan pueden reflejar elecciones estratégicas acerca de cómo presentar públicamente la autoridad formal y no revelar las formas sutiles e informales en que las mujeres en realidad toman las decisiones o ejercen influencia. Otras formas de manifestación de poder, y los cambios en las mismas, como resultado del nuevo papel de la mujer, como beneficiaria, también son

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difíciles de comprender a través de grupos focales o de encuestas. Se requeriría un esfuerzo de investigación más profundo que los realizados a la fecha, de preferencia estudios etnográficos, para entender mejor estos patrones sutiles de la toma de decisiones y de las otras manifestaciones de poder al interior del hogar, así como los efectos de Progresa sobre las mismas. •

Dado que los hombres históricamente tienen prejuicio contra la educación de las niñas, algunas promotoras explicaron que las becas eran más altas para ellas con el fin de alentar a los padres para que permitieran que sus hijas siguieran estudiando. Las discusiones sobre este tema con las promotoras y con las beneficiarias sugieren que 1) los incentivos del Programa para permitir que las niñas continúen en secundaria están bien diseñado, y 2) que el hecho de que Progresa otorgue becas más altas para la escolaridad de las niñas puede promover la discusión sobre los derechos de las mismas a la educación. Esto argumenta a favor de una mejor capacitación para las promotoras, de manera que entiendan mejor los principios y la estructura de los incentivos del Programa, así como los beneficios potenciales de compartir esta información con los beneficiarios.

•

En ausencia de un desarrollo organizacional y de los tipos de empoderamiento colectivo que pueden facilitar esas organizaciones y debido a la falta de oportunidades de empleo que puedan lograr que las mujeres salgan de sus casas y les faciliten la interacción social con otras mujeres, las asambleas mensuales de Progresa y las pláticas surgen como avenidas potencialmente valiosas para brindar empoderamiento a las mujeres, aunque sea a pequeña escala. Por lo que debería ser una preocupación operativa el cerciorase de que se lleven a cabo las asambleas y pláticas mensuales.

•

A las promotoras se les debe alentar para que usen estas asambleas o reuniones no sólo para discutir asuntos operativos, sino para facilitar un diálogo en relación con las preocupaciones y preguntas relacionadas o no, con Progresa. El objetivo y los métodos para crear dicho diálogo podrían ser parte de la capacitación que reciban las promotoras.

•

Investigar el efecto que sobre los beneficios netos de las mujeres tiene el hecho de que algunos hombres les den menos dinero como consecuencia de que ellas reciben las transferencias.

•

Se requiere más investigación para saber si los hombres les quitan el ingreso de Progresa a las mujeres, tal como informan los doctores, ya que esto repercute en los artículos que se pueden comprar con el dinero y quién los puede comprar; también tiene implicaciones para las relaciones de poder en el hogar y el grado en el que Progresa las está cambiando.

91

•

Hay que mejorar la capacitación de las promotoras, de manera que entienden mejor los principios y la estructura de los incentivos del programa, así como los beneficios potenciales de compartir esta información con los beneficiarios.

•

Debido al grado en el cual las mujeres expresaron su deseo de tener oportunidades laborales, el Programa debería incrementar sus esfuerzos para relacionar a las beneficiarias con los programas que apoyan las actividades productivas.

•

La política de Progresa originalmente contempló otras características del programa que representaban un enfoque más holístico de desarrollo para la reducción de la pobreza. Si se revisaran algunas de las ideas (por ejemplo, educación para adultos, proyectos productivos, participación de la comunidad) y se escucharan las sugerencias de las mujeres (como educación de salud para hombres) o se aprendiera sobre las formas en que el Programa se ha adaptado en comunidades con buenos resultados (por ejemplo, alentar a que las promotoras usen las reuniones mensuales como un foro para que las mujeres discutan problemas y soluciones), el Programa se fortalecería en términos de los beneficios que aporta en el corto plazo y de su potencial para reducir la pobreza e incrementar sus impactos de desarrollo en el largo plazo.

•

Una de las estrategias clave de Progresa para mejorar el bienestar de las mujeres, es incrementar la educación de las niñas. Aun cuando el objetivo principal de Progresa es incrementar la asistencia escolar, es muy importante un cambio de actitud de los padres hacia la educación de las niñas para hacer que funcione el Programa y lograr que los resultados sean sustentables, reduciendo la posibilidad de que las niñas abandonen la escuela una vez que se acabe el entusiasmo inicial del Programa, en caso de que los beneficios no les lleguen a tiempo, o si el Programa desaparece del todo.

1.1.5.3 Características de las promotoras comunitarias Progresa y el desarrollo de su actividad Ana Núñez Interiano y Georgina García Vilchis

Objetivo Analizar distintas características de las mujeres titulares y de las promotoras comunitarias, estableciendo las diferencias existentes entre ambos grupos. Asimismo, a partir de una perspectiva cualitativa, estudiar otras características de las mujeres, las actividades de las promotoras comunitarias, el contexto de sus relaciones y el desarrollo de sus capacidades.

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Metodología Se utilizó información de la Encuesta Socioeconómica de los Hogares (encaseh) que es el instrumento utilizado para recolectar la información social y económica de los hogares que identifican a los beneficiarios de Progresa. Dicha información fue recuperada de todas las fases de recolección de datos que ha llevado a cabo Progresa (y que se asocian con las etapas de ampliación de su cobertura). El universo de estudio comprende 243,258 hogares, de un total de 4,289 localidades rurales en el ámbito nacional de operación de Progresa. En este conjunto se tienen 4,380 promotoras comunitarias y 238,878 titulares beneficiarias. También se realizaron entrevistas cualitativas a promotoras comunitarias en los siguientes períodos: en el mes de junio 1998 y durante los meses de julio y agosto de 1999. Dichas entrevistas se llevaron a cabo de manera individual y en grupos focales en diferentes localidades y estados de la República Mexicana. También, se utilizaron reportes antropológicos de trabajo de campo en varias localidades y estados del país, levantados en el año de 1998 y en el 2000.

Principales resultados •

Las promotoras comunitarias son elegidas entre las titulares de la localidad en una asamblea comunitaria y son el enlace entre las familias beneficiarias y el Progresa. Las promotoras son voluntarias, o sea que no reciben ninguna remuneración por su actividad. Deben acudir periódicamente a reuniones para recibir capacitación y exponer comentarios sobre la operación del Programa. En la asamblea se les extiende una constancia de acreditación como promotora comunitaria.

•

La edad promedio de las promotoras comunitarias es de 35.4 años, mientras que para las beneficiarias es de 39.7 años.

•

90 por ciento de la promotoras comunitarias están unidas o casadas, proporción similar a la de las titulares beneficiarias (87.2 por ciento). Las mujeres que viven solas —con estado civil separada, divorciada o soltera—, representan 7.4 por ciento de las promotoras y 6.5 por ciento de las titulares beneficiarias. Además, 6.3 por ciento de éstas últimas son viudas, mientras que en el grupo de las promotoras sólo 2.6 por ciento tiene esta condición.

•

En cuanto al promedio de hijos residentes en el hogar de las promotoras comunitarias, éste es de 3.6, mientras que para las titulares beneficiarias es de 3.

•

La proporción de mujeres que no saben leer y escribir entre las titulares beneficiarias es mayor que en las promotoras comunitarias: 32.6 por ciento frente a 6.3 por ciento.

93

•

Únicamente 1.6 por ciento de las promotoras comunitarias son monolingües, mientras que la proporción aumenta a un 6.2 por ciento en las titulares beneficiarias. Esta característica es de gran importancia, debido a que las promotoras comunitarias son el vínculo de comunicación entre las familias beneficiarias y el personal del Progresa.

•

Una cualidad a señalar de las promotoras es su notorio interés por contribuir en la búsqueda de soluciones a los problemas que enfrentan sus vecinos y la comunidad en conjunto.

•

Actividades de la promotora comunitaria: ser un enlace entre las familias beneficiarias y el Programa; facilitar un mejor conocimiento de las corresponsabilidades por parte de las mujeres beneficiarias y orientarlas en la búsqueda de soluciones a algunos de los problemas que se presentan en el funcionamiento del Progresa; y establecer una mejor vinculación entre las titulares beneficiarias de Progresa y el personal de los servicios de salud y educativos.

•

Una gran mayoría las promotoras gozan en sus comunidades de un alto grado de respeto y estima, tanto por el papel institucional que desempeñan, como por la actuación misma de las mujeres. Sin embargo, es necesario mencionar algunos problemas que se presentan en el desempeño de su labor y que pueden relacionarse con un inadecuado ejercicio de su cargo. Un aspecto que aparece repetidamente en las entrevistas es acerca de la solicitud que algunas realizan para obtener apoyo económico para sus traslados, los cuales incluyen transporte, alimentación y gasto en papelería. En la mayoría de lugares donde eso sucede, las aportaciones económicas oscilan entre 2 y 5 pesos, pudiendo ser menores. Estas cuotas, si bien nominalmente son pequeñas, en términos reales son importantes para la economía de las beneficiarias por su condición de pobreza extrema.

•

Otra situación que se presenta es que, por las características de su trabajo, las promotoras comunitarias son poseedoras de más información que el resto de las beneficiarias. Según algunas de las promotoras, esta situación provoca en ocasiones dificultades entre ellas y el resto de las beneficiarias, al considerar las últimas que poseen información y no la transmiten.

•

Las promotoras comunitarias parecen gozar de mayores márgenes de libertad en sus movimientos y de autonomía personal, en comparación al resto de las beneficiarias. De ahí que un planteamiento escuchado con frecuencia entre las promotoras comunitarias sea el orgullo y satisfacción de considerarse mujeres más avanzadas que el resto de su comunidad.

Recomendaciones

94

•

Las mujeres electas como promotoras comunitarias de Progresa han desarrollado en el ejercicio de su cargo cualidades de liderazgo, las cuales podrían ser canalizadas en la reproducción de su experiencia, formando y capacitando a otras mujeres que en un momento determinado retomen ese liderazgo. El propósito de esto sería fortalecer el desempeño de ese cargo mediante una rotación de personas, y contribuir así a un ejercicio democrático de los cargos para los que han sido electas.

•

Con el objetivo de fortalecer y mejorar el desempeño de las promotoras, sería igualmente conveniente promover en las titulares el seguimiento permanente de la función de la promotora comunitaria, a través de la Contraloría Social, tanto para velar porque esa responsabilidad sea ejercida conforme a los lineamientos del Progresa, como para que se mantenga el sentido de privilegiar el interés de las familias a quienes Progresa apoya.

•

De los resultados se desprende la conveniencia de revisar las tareas de las promotoras comunitarias

y

definir

nuevos

lineamientos

que

precisen

con

mayor

claridad

las

responsabilidades que el Programa les asigna en la coordinación de actividades con los enlaces municipales, con el propósito de que no se generen dificultades que podrían influir negativamente en la marcha del Programa. •

Existe la necesidad de estudiar alternativas para apoyar a las promotoras comunitarias en sus traslados.

•

En reconocimiento al esfuerzo que realiza la gran mayoría de las promotoras comunitarias de Progresa, existen evidentes ventajas de ampliar y profundizar la capacitación en diversos temas que contribuyan al desarrollo de estas mujeres.

1.1.5.4 Impacto de Progresa sobre el trabajo, el ocio y el uso del tiempo53 Susan W. Parker y Emmanuel Skoufias:

Objetivo Analizar el impacto de Progresa sobre el trabajo y la distribución del tiempo de los beneficiarios.

Metodología Se estima el impacto de Progresa en la participación de hombres, mujeres y niños en la fuerza laboral, utilizando información recabada antes y después de la implementación del Programa (incluyendo la ENCASEH 97, ENCEL 98N, ENCEL 99M, y la ENCEL 99N). También se utilizó la encuesta de uso del tiempo aplicada como parte de la ENCEL 99M para observar el impacto de Progresa en el tiempo libre, así como en la distribución del tiempo en diversas actividades laborales y en asistencia a la escuela en el caso de los niños. La encuesta de uso del tiempo, permitió utilizar una definición de trabajo más amplia, la cual incluye, actividades agrícolas y domésticas. Esta encuesta, también permitió tener una visión

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acerca de si es importante para las mujeres el tiempo que dedican a las actividades necesarias para cumplir con los requisitos del Programa.

Principales resultados

Impacto de Progresa en la participación laboral de los niños •

En el caso de las niñas, a pesar de que existía una baja participación laboral antes del inicio del Programa, existen reducciones significativas asociadas a Progresa. La tasa promedio de participación de las niñas de 8 a 17 años antes del Programa era de 8.6 puntos porcentuales y Progresa redujo esta participación en 1.2 puntos porcentuales.

•

Para las niñas de 14 a 15 años, los efectos son mayores y significativos a través del tiempo, mostrando una reducción en la probabilidad de trabajar en aproximadamente 18 a 25 por ciento (dependiendo de la ronda); los efectos de Progresa en el trabajo no son significativos para las niñas entre 16 y 1 7 años, como sucedió en el caso de los niños. Aparentemente los efectos de Progresa no consiguen disminuir la participación laboral de niños y niñas de este grupo de edad.

•

Para las niñas, Progresa impacta de forma distinta a cada grupo de edad analizado dependiendo del tipo de actividad (trabajo asalariado o no asalariado). Es difícil determinar el grado en que uno u otro tipo de trabajo han sido afectados por Progresa.

•

En general, el desplazamiento de la incidencia en el trabajo infantil es menor que la ganancia en la inscripción a la escuela, tanto para los niños como para las niñas. Una forma de interpretar estos resultados sugiere que el incremento en la inscripción a la escuela se obtiene principalmente de niños que abandonaron la fuerza laboral para incorporarse a la escuela, más que de niños que estén combinando ambas actividades.

•

En contraste con los niños, en el caso de las niñas el efecto de Progresa sobre la probabilidad de inscripción a la escuela es considerablemente mayor (en valor absoluto) que el efecto marginal sobre la participación laboral. Dado que la participación de las niñas en el trabajo es muy baja, los resultados sugieren que la mayor parte del incremento en la inscripción de las niñas se debe a una combinación de actividades domésticas y asistencia a la escuela.

53

En este estudio, Parker y Skoufias presentan resultados previos a la implementación del Programa; no obstante, aquí sólo se presentan los resultados de impacto del mismo sobre los rubros especificados en el documento.

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Impacto de Progresa en la participación laboral de los adultos •

La información no muestra que Progresa haya tenido efectos significativos o permanentes sobre la participación en el mercado laboral de los adultos. En lugar de esto, los resultados son consistentes al mostrar que Progresa no afecta la participación laboral de hombres y mujeres.

Impacto de Progresa sobre el tiempo libre y el uso del tiempo de los niños •

Debido al gran impacto de Progresa en el incremento de la inscripción de niñas a la escuela, las niñas incrementaron en mayor medida su tiempo de estudio de lo que redujeron su tiempo de trabajo. Esto sugiere que el impacto de Progresa está enfocado principalmente a incrementar la inscripción de niños a la escuela y a reducir el número de niños que trabaja, pero no necesariamente a reducir el número de horas de trabajo de los niños que van a la escuela.

•

Las estimaciones de la asistencia escolar son mucho mayores para las niñas en comparación con los niños, siendo este resultado consistente con estudios previos. De hecho, para las niñas entre 8 y 17 años, el impacto promedio de Progresa en la participación escolar es casi el doble que el de los niños. Para las niñas entre 12 y 17 años, que tenían un nivel promedio de participación del 51 por ciento, el impacto de Progresa aumentó su participación en 7 puntos porcentuales, es decir se dio un incremento alrededor de 14 por ciento.

•

La conclusión que parece emerger del análisis es que Progresa ha tenido éxito en incrementar la participación escolar y disminuir la participación en el trabajo, a pesar de que hay un pequeño impacto en la reducción de las horas que los niños trabajan.

Impacto de Progresa sobre el tiempo libre y el uso del tiempo de los adultos •

Se puede decir que no hay suficiente evidencia para sustentar la hipótesis de que Progresa ha reducido el tiempo libre de hombres y mujeres. Así como tampoco existe evidencia que sustente que el tiempo libre se ha incrementado con Progresa.

•

Se mostró previamente que el tiempo libre total de las mujeres no se redujo después de Progresa, lo cual indica que el Programa no ha afectado excesivamente el trabajo de las mujeres. Sin embargo, en ciertos grupos de edad, se han mostrado algunas reducciones sobre la participación en el trabajo doméstico.

97

•

Existe cierta evidencia de que el tiempo que las mujeres dedican a cumplir con los requisitos del Programa es significativo. Las mujeres en Progresa son más propensas a reportar que invierten tiempo tanto en llevar a otros miembros del hogar a la escuela o a la clínica de salud, como tener una mayor participación en las actividades comunitarias. Sin embargo, el corto periodo de referencia utilizado, no permite hacer un juicio adecuado de hasta qué punto estos requisitos restringen de manera importante la distribución del tiempo de las mujeres.

Reflexiones •

Los incrementos en la escolaridad están asociados con reducciones en el trabajo; en el caso de los niños, las reducciones son tanto en la participación laboral como en el quehacer doméstico, mientras que en el caso de las niñas, hay reducciones significativas en el quehacer doméstico. Para los niños, las reducciones en la fuerza laboral son aproximadamente equivalentes con los incrementos en la participación escolar, lo que sirve como evidencia de que el trabajo y la escuela pueden verse, de alguna manera, como actividades que compiten. Sin embargo, en el caso de las niñas, aunque hay reducciones significativas en la participación laboral, estos impactos tienden a ser más pequeños que los incrementos en la participación escolar. Esto indica, que las actividades laborales de las niñas son más compatibles con la escuela, esto es, que ellas suelen tener actividades que pueden realizarse en pocas horas al día. Así el impacto de Progresa en el uso del tiempo total de las niñas parece reducir ligeramente su tiempo libre. De lo anterior se desprende que el tiempo libre de las niñas era mayor antes de que se implementara el Programa, esto no necesariamente concierne a Progresa.

•

También se examinó la hipótesis de que Progresa ha incrementado las cargas de trabajo de las mujeres beneficiarias. Éstas deben cumplir con los requisitos de Progresa, tales como llevar a los niños a la escuela o clínica de salud, asegurarse de llenar adecuadamente los formatos de registro a las escuelas y clínicas, así como ir a recoger sus apoyos. Se mostró que el tiempo libre total de las mujeres no se redujo después de Progresa, lo cual indica que el Programa no ha afectado excesivamente el trabajo de las mujeres. Sin embargo, en ciertos grupos de edad se han mostrado algunas reducciones sobre la participación en el trabajo doméstico. Esto puede implicar que el tiempo que demanda Progresa ha estado asociado de alguna manera con el tiempo que las mujeres tienen disponible para dedicarlo a otras actividades productivas. No obstante, el número total de horas que se invierten en trabajar (considerando todas o casi todas las actividades relevantes incluidas en la encuesta) muestran que en promedio las mujeres trabajan alrededor de 7 horas diarias. Esto no indica que las mujeres tengan excesivas restricciones de tiempo. Es más plausible, que la menor participación en el quehacer puede ser hasta cierto punto una elección asociada con la recepción de los beneficios, esto es, que las

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mujeres pueden invertir menos tiempo en las actividades domésticas si los beneficios de Progresa facilitan, por ejemplo, comprar mayores cantidades de alimentos, que les permitan ir de compras con menor frecuencia. •

La información obtenida con la encuesta de uso del tiempo no es particularmente buena para analizar la demanda de tiempo asociadas con Progresa. Esto se observa particularmente en el hecho de que el periodo de referencia utilizado en la encuesta se refiere únicamente al día anterior, lo cual probablemente subestima sustancialmente la proporción de mujeres que reportan su participación en las distintas actividades. No obstante, se analiza el impacto de Progresa en dos categorías relacionadas con la demanda de tiempo asociada con la participación en Progresa, que incluye: 1) llevar a otros miembros del hogar a la escuela o a la clínica de salud y 2) contribuir en los trabajos comunitarios. Sin embargo la participación en estas actividades no es un requisito de Progresa, (además de que en teoría no debe exigirse su cumplimiento).

•

Es notable la reducción en el quehacer doméstico como resultado de la puesta en marcha de Progresa, en el caso de las niñas. A Progresa se le asocia tanto con el aumento en la inscripción escolar como con la reducción del trabajo doméstico. Lo que implica que el quehacer doméstico compite con el tiempo dedicado a la escuela, aunque muchas niñas, sin embargo, combinan el quehacer doméstico con la escuela. El mercado laboral, como se ha mostrado, es un obstáculo mucho más importante para dejar de asistir a la escuela en el caso de los niños, que en el caso de las niñas, debido a la mayor participación laboral de los niños.

•

En el caso de los niños, las reducciones en el trabajo, donde trabajo tiene una definición más amplia que incluye al mercado laboral, actividades agrícolas y quehacer doméstico, son en alto grado, comparables con los incrementos en la escolaridad. Sin embargo, en el caso de las niñas, las reducciones en el trabajo son significativamente menores que los incrementos en la escolaridad. Esto parecería confirmar que mientras el trabajo infantil es un obstáculo importante para la educación escolar de niños y niñas, éste obstaculiza en menor grado a las niñas, aunque sigue siendo importante. Esto está probablemente relacionado con el hecho de que a pesar de que muchas niñas participan en el trabajo doméstico, el cual implica mucho trabajo y horas, tienen mayores posibilidades de combinar el estudio y el trabajo. Asociado con esto, está el hecho de que el tiempo libre total de las niñas ha mostrado pequeños decrementos con Progresa, resultando consistente con la menor reducción en el trabajo con respecto al incremento en la escuela.

Recomendaciones

99

•

Debe examinarse en el futuro, en estudios más detallados, hasta qué punto puede pedirse a los beneficiarios que colaboren en trabajo comunitario adicional.

•

Se debe notar que el periodo de tres años en que se otorgan los apoyos está por terminar para la primera cohorte de beneficiarios de Progresa y el procedimiento de revaloración está en proceso. Si los beneficiarios perciben que serán incluidos/excluidos de futuros apoyos dependiendo de que tan pobres sean, esto puede tener implicaciones sobre el esfuerzo laboral futuro y en el esfuerzo laboral reportado. Por lo tanto, la evaluación de Progresa sobre los patrones de trabajo de las familias beneficiarias debe continuarse en el futuro.

1.1.6 Tema VI: Identificación de beneficiarios

En el marco de la evaluación de impacto de Progresa, la referida a la identificación de beneficiarios incluyó tres estudios, aunque solamente uno de ellos proporciona información relacionada con mujeres.54 Este estudio no se refiere a ningún tipo de impacto del Programa sobre ellas, sino a su caracterización demográfica en tanto beneficiarias de Progresa (Cuadro 6).

1.1.6.1. Perfil de las localidades y hogares beneficiarios de Progresa Edith Cruz, Cinthia Ma. Medina, B. Rosa Ayala y Hadid Vera Llamas

Objetivo Exponer las características de las localidades atendidas por Progresa, tales como la accesibilidad, disponibilidad de servicios, indicadores de marginación y aspectos físicos.55

Metodología Los datos provienen de la cédula utilizada para recolectar la información de cada hogar de las localidades seleccionadas para ser incorporada a Progresa (ENCASEH), mediante la cual se realiza la identificación de las familias beneficiarias. En este trabajo se analiza una muestra probabilística de aproximadamente 180 mil hogares, obtenida a partir de los registros demás de 3.5 millones que se han entrevistado para recabar la información socioeconómica referida. La recolección de información se realizó en distintas fases entre 1996 y 1999. Esta muestra provee información que ofrece un fiel reflejo de la condición de los hogares en las localidades rurales marginadas del país. 54

Los otros dos estudios son: “Evaluación de la selección de hogares beneficiarios en el (Progresa) Programa de Educación, Salud y Alimentación” de Emmanuel Skoufias, Benjaim Davis y Jere R. Behrman y “Comparación de distintas metodologías para la identificación de familias beneficiarias” de Cinthia Medina, Celia Hubert y Humberto Soto.

100

Principales resultados Características demográficas de los hogares •

Mediante el sistema de puntajes desarrollado por Progresa, para el análisis de hogares en las localidades rurales marginadas del país se ha identificado a 74 por ciento de los hogares analizados como en condición de pobreza extrema, lo que en promedio representa que en cada comunidad incorporada al Programa se tienen 47 hogares beneficiarios. En términos poblacionales, 76.9 por ciento de las personas que viven en dichas localidades presentan tal condición, sin que se observen diferencias de acuerdo con su sexo (76.6 por ciento de los hombres y 77.2 por ciento de las mujeres viven en hogares que tienen condiciones de pobreza extrema).

Jefatura del Hogar •

La proporción de hogares encabezados por mujeres en las áreas rurales marginadas asciende a 12 por ciento entre los hogares en pobreza extrema y a 14.7 por ciento en los hogares no beneficiarios de Progresa. De hecho, la proporción de hogares identificados en situación de mayores carencias es relativamente menor en los hogares con jefatura femenina que entre los hogares con jefatura masculina (69.2 y 74 por ciento, respectivamente).

•

Las unidades con jefatura femenina tienen un índice de dependencia menor, el cual es de 1.9 personas por cada trabajador, un tercio menor que en el caso de los hogares con jefatura masculina. Es necesario analizar dos aspectos principales para explicar esta diferencia. En primer lugar, los hogares dirigidos por mujeres son de menor tamaño que los encabezados por un hombre: tienen 3.7 miembros en promedio en comparación con 5.4 de las unidades de jefatura masculina. Este tamaño del hogar se deriva de una alta presencia de hogares en donde solamente vive una persona (20 por ciento del total) o conformados por la madre con sus hijos (sin cónyuge o estando éste ausente de la vivienda) (57.3 por ciento).

•

No obstante, incluso una vez que se excluyen los hogares con una sola persona, los hogares con jefatura femenina continúan presentando un menor índice, lo que indica una relativa mayor participación económica de sus miembros con respecto a las familias con jefe hombre. Así, los hogares con jefe mujer tienen en promedio 1.2 personas que trabajan, cifra ligeramente menor

55

En este documento solamente se destacan algunas de las características más importantes. Para una mayor profundización, remitirse al documento original.

101

que los 1.5 trabajadores en promedio en los hogares con jefes hombres. Esta diferencia es, por supuesto, menor que la existente en cuanto al número total de miembros. •

La presencia de la mayor inserción laboral en las familias encabezadas por una mujer está asociada a su vez, con la estructura de edades de los integrantes de estas unidades domésticas, en cuya conformación predominan hogares sólo con adultos (50.8 por ciento del total, proporción superior a la de los hogares de jefatura masculina, 34.3 por ciento).

1.1.7 Tema VII: Aspectos operativos de Progresa

La evaluación de los aspectos operativos de Progresa en el periodo 1998-2000 implicó la realización de cuatro investigaciones, pero solamente una alude a cuestiones de mujeres o género56; en un caso más el documento revisado incluye una recomendación que afecta a las beneficiarias, misma que se incluye en el apartado correspondiente (Cuadro 7).

1.1.7.1 Evaluación de operaciones de Progresa desde la perspectiva de los beneficiarios, las promotoras, directores de escuela y personal de salud Michelle Adato, David Coady y Marie Ruel

Objetivo Identificar cualquier problema presentado en la etapa inicial del Programa, con la intención de sugerir posibles acciones correctivas. Además, se busca identificar los distintos canales a través de los cuales el Programa puede impactar, el rango de los impactos (planificados o no) sobre los distintos actores y participantes, así como las formas como pueden influir estos actores y participantes en la operación y resultados del Programa.

Metodología Se utilizó un “enfoque de sistemas” que permite identificar a diversos actores y participantes clave. Se identificaron y analizaron sus experiencias empleando diferentes mecanismos de recolección de información (encuestas cuantitativas, entrevistas cualitativas y grupos focales), con el propósito de identificar los problemas operativos, así como sus causas y soluciones

56

Estos estudios son: “Evolución operativa de Progresa 1997-2000” de Eric Quijano et al.; “Cumplimiento de la corresponsabilidad de la asistencia a los servicios de salud de los hogares beneficiarios de Progresa” de Hernández y Soto; y “Avance en el acceso a los puntos de entrega de apoyos de Progresa” de Martínez y Cruz.

102

Principales resultados

Actitudes hacia la educación y el Programa •

En el caso de la inasistencia escolar, se observó que principalmente en los niños de mayores edades está indirectamente motivada por la pobreza, es decir, por el deseo de los niños mayores de contribuir al ingreso familiar y la percepción de la migración como un medio para progresar. En el caso de las niñas mayores, también influye el aspecto de su seguridad, ya que representa un problema cuando tienen que desplazarse solas grandes distancias para asistir a la escuela.

Nutrición y educación para la salud •

Se identificó el problema de que sean doctores del sexo masculino los que den las conferencias sobre la prueba del papanicolau o sobre planificación familiar. Este problema es bien comprendido por el personal de las unidades de salud, y en algunas de ellas ya se han tomado medidas para que la discusión de estos temas se lleve a cabo por personal del sexo femenino. Sin embargo, en algunos casos, esta responsabilidad recae en las promotoras que no necesariamente se sienten (y no están) calificadas para ello.

•

Existe una actitud muy positiva de la población hacia las sesiones de educación para la salud, a pesar del hecho de que esto implica consumo de tiempo por parte de las madres y otros miembros de las familias.

•

Los participantes de los grupos focales y los doctores están de acuerdo en la importancia de la educación para la salud dirigida a hombres, ya que esta educación, además de ayudarlos de diversas maneras, facilitaría la vida de las mujeres y les permitiría que pusieran en práctica lo aprendido en las sesiones (como la planificación familiar o la importancia del cuidado de la salud para toda la familia).

Problemas con el componente de alimentación y salud de Progresa •

Muchos doctores reprobaron (en las entrevistas cualitativas) las dificultades que enfrentan con la renuencia de los hombres para participar en actividades de las clínicas de salud, pues consideran que no sólo sería benéfico que los hombres asistieran a las revisiones médicas y a las sesiones educativas, también les gustaría aprovechar para hablarles de otros asuntos delicados como el alcoholismo y la violencia intrafamiliar.

103

La promotora comunitaria •

Los resultados globales de la investigación con los beneficiarios, doctores y maestros indican que las promotoras son muy útiles e importantes, que están cumpliendo con sus principales responsabilidades y que el sistema de promotoras generalmente está trabajando bien, con excepción de algunos casos específicos.

Funciones de la promotora •

En los grupos focales las mujeres mencionaron que a veces las reuniones con la promotora se usa como un foro para que las mujeres se relacionen, aprendan a desenvolverse en público, compartan sus problemas y ofrezcan soluciones.

Las faenas •

La gran mayoría de las localidades atendidas por Progresa y donde no opera el Programa, reportaron que la mayor parte de las personas participan en actividades comunitarias. Las faenas no son parte de las operaciones de Progresa y no están formalmente asociadas al mismo. Aunque los resultados de la encuesta sugieren que Progresa no ha aumentado el número de faenas o faenas exclusivas de las mujeres (beneficiarias de Progresa), en muchos de los grupos focales y entrevistas con doctores se señalaron las formas en las que las faenas están siendo vinculadas con el Programa –que es usado como medio para conseguir que las personas participen en el trabajo comunitario-.

Efectos inesperados •

Los autores señalan que de la evidencia proporcionada por la encuesta cuantitativa de los beneficiarios, parece que la distribución y consumo del suplemento alimenticio por el grupo objetivo podría ser el problema operativo más serio del componente. El principal problema parece ser que los niños objetivo y los niños menores probablemente reciben sólo una fracción de los nutrientes diarios que el programa en teoría les proporciona; esto se debe a cuatro causas: 1) a las madres se les terminan los sobres y no acuden por más a la unidad de salud; 2) las madres comparten el suplemento entre los miembros del hogar; 3) el suplemento, a menudo es diluido (en agua) más de lo recomendado en el sobre y 4) el suplemento es ampliamente distribuido a los que no son beneficiarios (independientemente de si están desnutridos o no).

104

•

Las reuniones con las promotoras son espacios de socialización, intercambio y apoyo entre las mujeres.

•

Los hombres están renuentes en participar en las actividades de las clínicas y en las sesiones de educación para la salud.

•

Rechazo a los médicos hombres para hablar de salud reproductiva con las mujeres.

Recomendaciones •

Los doctores señalaron que es una mala idea transferir dinero en efectivo a la población. Recomiendan, en cambio, que se den provisiones de alimentos para evitar que los beneficiarios hagan un mal uso del dinero que reciben y así reducir la posibilidad de que los esposos empleen el dinero para comprar alcohol.

•

Se encontró que la baja frecuencia de las reuniones está asociada con el lugar de reunión con la promotora. Que éstas se realicen en lugares de reunión de la comunidad puede ser más conducente a un mayor contacto.

•

Las promotoras deberían de recibir capacitación adicional para facilitar el desenvolvimiento de las reuniones mensuales en cuanto a promover que las reuniones sean usadas por las mujeres como un foro para relacionarse, aprender a desenvolverse en público, compartir problemas e intercambiar soluciones.

•

Si la política de Progresa decide que no debe asociarse de forma alguna con las actividades de las faenas, esto debe ser reiterado y explicado a la comunidad.

•

A pesar de que se han superado importantes obstáculos, persisten problemas derivados no sólo de la ubicación del punto de entrega, sino también del sistema de la entrega de apoyos que se encuentra vigente. Es necesario seguir buscando mecanismos de entrega que den a la titular la posibilidad de retirar sus apoyos el día y a la hora que prefiera. Pero ello enfrenta limitaciones de disponibilidad de infraestructura de caminos e instalaciones de instituciones liquidadoras.57

1.1.8 Tema VIII: Aspectos metodológicos

57

Esta recomendación es del estudio de Martínez y Cruz: “Avance en el acceso a los puntos de entrega de apoyos de Progresa”.

105

En este volumen de la evaluación de impacto de Progresa están incluidos cuatro estudios (Cuadro 8) en las cuales no se identificaron hallazgos relacionados con el tema de la presente investigación. Si bien, cabe señalar que en la investigación “El modelo de evaluación de Progresa”, realizada por Orozco y Hernández, en varias partes del documento se alude a la perspectiva de género como una de las innovaciones de Progresa y se señala que la ENCEL incluye información relacionada con el estatus de la mujer.

1.1.9 Tema IX: Análisis social de costo-beneficio En este último tema de evaluación del periodo 1998-2000, solamente se publicó el siguiente trabajo por primera vez en el años 2003 (Cuadro 9).

1.1.9.1 La aplicación del análisis social de Costo-Beneficio a la evaluación de Progresa David O. Coady

Objetivo 1) Mostrar cómo la aplicación de las técnicas de

ASCB

pueden proporcionar un marco de análisis útil para

entender de qué manera el Programa puede contribuir, en conjunto, a lograr los objetivos generales de desarrollo del gobierno, en particular el alivio a la pobreza; y 2) Mostrar cómo un análisis de este tipo proporciona valiosos conocimientos respecto a la forma como operan los diversos componentes del Programa para alcanzar sus objetivos. Tales conocimientos pueden ayudar a identificar áreas donde la modificación del diseño del Programa pueda mejorar su capacidad para alcanzar los objetivos propuestos.

Metodología Los instrumentos utilizados para la recolección de la información con el objetivo de calcular los impactos del Programa fueron visitas repetidas a los hogares (estudios panel), información de las escuelas (datos de 1997 a 1999 de todas las escuelas secundarias de los siete estados de la muestra de evaluación), así como diversos métodos de análisis de datos, tales como estimaciones de diferencias y dobles diferencias mediante un análisis de regresión.

Principales resultados •

El tiempo de viaje promedio al centro de salud es ligeramente mayor a 118 minutos por ida y regreso. El tiempo de viaje promedio anual por hogar al centro de salud es de casi 48 horas, equivalente a 4 horas por mes aproximadamente, siendo la mayor parte (68 por ciento) a cuenta del tiempo de la madre de familia.

106

•

El impacto en el incremento porcentual en la inscripción es mucho mayor para las niñas; mientras que el impacto en la inscripción de los niños disminuye a 8 puntos porcentuales en 1998 y a 5.6 puntos porcentuales en 1999, el impacto en la inscripción de las niñas se mantiene alrededor de 11.8 puntos porcentuales.

•

Se encontró que la distancia es un factor importante para explicar la variación en las decisiones de inscripción, en especial de las niñas.

•

Para intentar explicar el impacto decreciente del programa en las inscripciones con el tiempo, se trata de identificar por separado el impacto del Programa en las tasas de continuidad y en las tasas de retorno. La interpretación que se hace de esto es que es más común que los niños que regresan a la escuela después de un periodo de ausencia, lo hagan porque están motivados principalmente por el subsidio y no por alguna gratificación personal percibida por la escolaridad extra recibida. Tal vez para estos niños sea difícil seguir el ritmo de la escuela y al final terminen abandonándola. En este sentido, el Programa tiene más éxito en hacer que regresen las niñas a la escuela de manera permanente.

Reflexiones •

Los subsidios en secundaria son mayores para las mujeres con el fin de eliminar los sesgos de género en las inscripciones. Aunque se ha mostrado que el aprovechamiento general de las niñas, medido según los años de escolaridad completados, no era menor que el de los niños antes de la implementación del programa, hay un claro sesgo de género contra las mujeres en términos de la tasa de inscripción a la secundaria. Estas tendencias en conflicto pueden explicarse en gran medida por las mayores tasas de repetición y mayores tasas de repetición, ausencia o deserción escolar entre los varones. Esto es consistente con el hecho de que los niños tienen un costo de oportunidad más alto por la participación en el mercado de trabajo.

•

Respecto a la estructura de las becas, la menor tasa de inscripción para las niñas sugiere que las becas deben ser más altas para ellas, pero la mayor probabilidad de repetición de año o deserción de los niños implica que las becas deben ser más altas para ellos.

•

El interés por la acumulación de capital humano también sugiere que las becas deben estar condicionadas al término de los estudios en lugar de que sea a la asistencia. El hallazgo empírico común de que los rendimientos sociales de la educación son relativamente altos para las niñas

107

comparados con los niños, refuerza el argumento de que las becas para las niñas sean más altas. •

El programa trae como consecuencia un mayor incremento de inscripciones para las niñas que para los niños, lo suficiente para equiparar las tasas de inscripción de ambos grupos. No obstante, puesto que no se sabe si esto se hubiera logrado con becas iguales para niños y niñas, no hay nada en este resultado que en verdad proporcione información para el tema de la estructura de las becas. Pero en términos de aumentar al máximo el impacto en los resultados de la educación, el patrón de inscripción observado ofrece sustento para poner un mayor énfasis en las becas para la educación secundaria

Recomendaciones •

El tema de retener mayores becas para las mujeres en la secundaria requiere de un análisis y justificación a futuro.

1.2 Evaluaciones de impacto 2001

En 2001, el Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE) realizó la evaluación externa de los resultados e impactos de Progresa. Además, el Instituto Nacional de Salud Pública (INSP), en el marco del Convenio para la evaluación externa, encomendó a investigadores del Centro de Investigación y Estudios Superiores en Antropología Social (CIESAS), la evaluación cualitativa del programa en zonas semiurbanas, cuyos resultados se presentaron a finales de 2001.

Este segundo esfuerzo de evaluación fue publicado en dos volúmenes. El primero, impreso en 2003, con el título: Indicadores de Seguimiento, Evaluación y Gestión 1998-2001. Evaluación de Resultados del Programa de Educación, Salud y Alimentación. El segundo, realizado por CIESAS, se tituló: Resultados de la Evaluación cualitativa basal del Programa de Educación, Salud y Alimentación (Progresa) semiurbano. Septiembre-diciembre de 2001.

Con el fin de poner la evaluación 2001 en perspectiva, la SEDESOL señala que es importante notar su alcance limitado, ya que en contraste con el periodo de dos años y medio disponible a la evaluación 1998-2000, la presente evaluación se realizó en el curso de un mes, desde la adjudicación del proyecto hasta la entrega del producto final.58

58

Información tomada de: www.oportunidades.gob.mx/e_oportunidades/evaluación_impacto/CIDE/CIDEMAIN.HTM.

108

El primer volumen señalado está integrado por dos partes independientes. La primera incluye una evaluación del funcionamiento del programa a nivel estatal, basado en el análisis de los indicadores de seguimiento, gestión y evaluación de 1998 al 2001. La segunda parte utiliza rondas de la ENCEL que no habían sido analizadas en los trabajos de las evaluaciones anteriores, para efectuar un nuevo análisis de los impactos del programa.

En cuanto a la evaluación cualitativa, ésta se propuso conocer los procesos a través de los cuales Progresa selecciona, incorpora, certifica corresponsabilidades y da seguimiento a las poblaciones beneficiarias. Esta evaluación se basó en la recopilación directa e independiente de información cualitativa en un conjunto diverso de localidades y familias beneficiarias y no beneficiarias. Asimismo, esta evaluación 2001 permite sopesar algunas coincidencias y diferencias entre los procesos que empiezan a ocurrir en las localidades urbanas y semiurbanas y las que observaron en localidades rurales. De esta manera, se puede decir que durante 2001 solamente se realizaron tres estudios, entre cuyos resultados fue posible identificar algunos aspectos relacionados con las mujeres y/o género. A continuación se presentan algunos de los principales hallazgos relacionados con el tema central de la presente investigación. En el Cuadro 10 se muestran los temas y subtemas identificados en cada estudio, en los cuales se alude a las mujeres beneficiarias, a los hombres o se ofrecen datos desagregados por sexo.

1.2.1 Evaluación de Progresa a Nivel Estatal: Indicadores de Seguimiento, Evaluación y Gestión Susan W. Parker y John Scott

Objetivo Llevar a cabo una evaluación de los Indicadores de Seguimiento, Evaluación y Gestión, enfocados a variables operativas del programa, en especial sobre la participación corresponsable de los beneficiarios y la entrega de los apoyos monetarios.

Metodología En esta evaluación utilizaron los indicadores reportados en 1998-2001, en conjunto con indicadores estatales de otras fuentes, para obtener una evaluación preliminar e indicativa de la operación del programa a este nivel.

Principales resultados

109

•

En el caso de atención materna, no se observa una relación clara a nivel estatal entre la proporción de madres embarazadas que reciben suplementos alimentarios y la proporción de niños con bajo peso al nacer.59

Incluimos también dos resultados en el ámbito educativo los cuales, a pesar de que no presentan la información desagregada por sexo, implican a las mujeres: •

Persisten altas tasas de deserción con relación a los promedios estatales, aunque la brecha se ha cerrado para los ciclos 1998-1999 y 1999-2000. Esto es especialmente preocupante porque representa uno de los principales problemas que dieron origen y motivaron el diseño del Progresa.

•

También preocupa un aumento notable en las tasas de repetición de la población beneficiaria para todos los estados. Esta observación es consistente con la última ENCEL disponible (noviembre de 2000), que reporta una proporción de niños que han reprobado de 15 por ciento para los beneficiarios originales del Programa, y 11 por ciento para la población de control apenas incorporada. Al respecto, la posibilidad de que la reducción en las tasas de deserción se logre al costo de un aumento en las tasas de reprobación podría explicarse, en parte, por una baja en la calidad de la oferta educativa por niño atendido, asociada al aumento en la demanda, pero principalmente por la permanencia en el sistema escolar de niños de bajo potencial académico que en ausencia del programa hubieran desertado.

Recomendaciones60 •

Ampliar las condiciones de corresponsabilidad educativa del programa a mantener un mínimo en el desempeño académico, idealmente comprobado por medio de exámenes estandarizados de aptitudes de lenguaje y matemáticas. Aunque los montos crecientes de las becas por nivel educativo representan un incentivo para la transición hacia niveles superiores, actualmente la única condición de rendimiento académico para conservar las becas es no reprobar el mismo año en dos ocasiones.

•

Debe preocupar la ausencia de una relación clara entre los recursos ejercidos por el Progresa en becas educativas por estado y la evolución de dos variables directamente pertinentes con este objetivo reportadas en el censo: la población de 6 a 14 años que no sabe leer y escribir y que no

59

El tema de salud y nutrición es el único en el cual se alude de manera explícita a las mujeres.

60

Si bien en este punto tampoco hay una referencia explícita a las mujeres, se destacan las siguientes recomendaciones en el rubro educativo, que sin duda alguna las incluye.

110

asiste a la escuela. Es especialmente preocupante observar aumentos en esta última tasa para la gran mayoría de los estados entre 1995 y 2000. Este es un tema de importancia crítica para el Programa que deberá ser estudiado a profundidad en el futuro.

1.2.2 Evaluación de los impactos de Progresa sobre los hogares: Encuestas de Evaluación (ENCEL) Susan W. Parker y John Scott

Objetivo 1) Saber hasta qué punto el grupo control, una vez que es incorporado y que recibe los beneficios del Progresa, registra los mismos impactos que se observaron en el grupo de tratamiento, cuando éste comenzó a recibir los apoyos monetarios; 2) utilizar la información de las nuevas rondas de entrevistas para analizar hasta qué punto es posible evaluar algunos resultados de mediano plazo en los jóvenes beneficiarios de Progresa. Se evaluó si la presencia de Progresa aumenta la probabilidad de que los estudiantes continúen en el nivel de educación media superior y si la escolaridad extra que los jóvenes recibieron como resultado del Progresa se ha traducido en un incremento en la probabilidad de conseguir mejores empleos, con mejores ingresos; y 3) estudiar la relación que puede existir entre Progresa y migración (señalan que la información disponible se refiere a un periodo de sólo 3 años, que no permite el análisis de indicadores de largo plazo).

Metodología El grupo de tratamiento comenzó a recibir los beneficios del Programa en mayo de 1998, mientras que el grupo control empezó a recibirlos en enero del 2000. El periodo intermedio constituye el periodo de estudio. Las encuestas de evaluación que corresponden al periodo de la investigación incluyen la ENCEL de octubre de 1998, la de mayo de 1999 y la de noviembre de 1999. Estas son las bases de datos que se utilizaron en las evaluaciones anteriores que realizó el IFPRI. En este trabajo los autores llevaron a cabo dos nuevos estudios de impacto, incorporando el uso de información que no estaba disponible en las evaluaciones anteriores. Esta nueva información proviene de dos rondas más de entrevistas a los hogares que se realizaron después de que el grupo control se incorporó a Progresa, encel de mayo y noviembre de 2000. Estas dos rondas adicionales representan la primera información disponible sobre cómo reaccionan los grupos control frente a su incorporación al Programa. Además, permiten contar con un año adicional de datos para analizar variables cuyos impactos pueden tomar cierto tiempo en manifestarse.

Principales resultados

Inscripción escolar

111

•

Antes del programa la inscripción escolar de los niños entre 12 y 14 años era cerca de 78%; en noviembre de 2000 se elevó a 85% para los dos grupos (beneficiarios y control). No obstante, los resultados son algo menos favorables para las niñas en este grupo de edad.

•

Entre los jóvenes entre 15 y 17 años, el impacto en el grupo control, aunque es menor, es también sustancial. Mientras que en 1997 sólo 37 por ciento de los niños y 28 por ciento de las niñas de este grupo de edad se inscribieron en la escuela, en noviembre de 2000, cuando recibían ya los beneficios de Progresa, se inscribieron 44 por ciento de los niños y 38 por ciento de las niñas.

Salud •

Después de que el grupo de control se incorporara a Progresa, el porcentaje de niños enfermos durante las cuatro semanas anteriores a la entrevista continuó decreciendo. Para este grupo la caída se presenta a una tasa más rápida, aunque el impacto parece ser muy similar para ambos grupos. Las mismas tendencias generales son evidentes para los niños y las niñas entre 0 y 2 años, y para los niños y niñas de 3 a 5 años.

Impacto de Progresa en la inscripción a la educación media superior, los ingresos y la migración •

Durante un periodo de dos años y medio, los niños y las niñas en secundaria que recibieron becas de Progresa lograron en promedio 0.15 y 0.38 más años de escolaridad, respectivamente, que los niños y niñas que no recibieron becas. De manera intuitiva, se puede decir que 38% de las niñas y 15% de los niños beneficiaron tienen un año más de escolaridad como resultado de recibir becas de Progresa por dos años y medio.

•

Los datos sugieren un pequeño efecto de Progresa sobre la inscripción en la educación media superior. El porcentaje de niñas inscritas en la educación media superior es ligeramente mayor en el grupo de tratamiento que en el grupo control.

•

Los autores señalan limitaciones en la información acerca de las razones por las que los jóvenes de la muestra que utilizaron dejan el hogar. Para esta muestra, casi tres cuartas partes de los niños reportaron haber dejado el hogar por razones de trabajo, el resto está dividido entre continuar sus estudios o casarse. Cerca del 40 por ciento de las niñas reportaron haber salido de su hogar para trabajar y otro 40 por ciento dejó el hogar para casarse. Muy pocas niñas reportaron que habían dejado el hogar para continuar sus estudios.

Efectos inesperados

112

•

Cuando el grupo de control se incorpora al Programa, no parece haber un incremento significativo en la inscripción de las niñas de este grupo, así, la brecha entre la inscripción de ambos grupos continúa hasta finales del 2000. Esto es muy intrigante, dado que los niños en el grupo control sí incrementaron su inscripción escolar y más aún porque evaluaciones previas demostraron que los mayores impactos en la inscripción escolar se ha presentado en las niñas.

Reflexiones •

Los datos muestran un pequeño efecto de Progresa sobre la inscripción en la educación media superior. Es muy probable, sin embargo, que el efecto de la inscripción en ésta se incremente con el tiempo. En este sentido, resulta todavía prematuro evaluar en su totalidad el impacto de Progresa a este nivel.

•

Progresa presenta incentivos potenciales y desincentivos para la migración. Por ejemplo, puede ser el caso que los hogares tengan menos probabilidad de salir de las localidades donde opera el Progresa si al salir no pueden continuar recibiendo los beneficios del Programa, a menos de que vayan a otra localidad donde sí opera. Esto puede tener como efecto que se reduzca la migración de los hogares que están recibiendo los beneficios de Progresa. Por otra parte, dado que las mujeres son las que deben recoger los pagos de las transferencias de Progresa o asegurarse de cumplir con los requerimientos de Progresa, es posible que la migración de los hombres no necesariamente se vea afectada. La migración de las mujeres, bajo este último razonamiento, podría reducirse.

•

Los jóvenes que se han beneficiado más del Progresa a través de un incremento en los años de escolaridad todavía están asistiendo a la escuela y se encuentran fuera del mercado de trabajo. Para obtener evidencia directa acerca del efecto de la mayor escolaridad sobre su ingreso laboral se requiere el paso del tiempo.

•

El éxito de Progresa en reducir la pobreza de las generaciones futuras depende en gran medida de sus efectos sobre el nivel educativo, las oportunidades de empleo y finalmente sobre el ingreso laboral de los niños y las niñas una vez que hayan terminado la escuela y dejado de recibir los apoyos de Progresa. Probablemente tome años acumular la evidencia necesaria para tener certidumbre de si los niños y las niñas que hoy se benefician del Progresa incurrirán en un riesgo menor de caer en la pobreza cuando sean adultos. El programa es relativamente nuevo, actualmente está en su 5º año de operación.

113

Recomendaciones •

Continuar monitoreando la inscripción escolar de las niñas.

1.2.3 Resultados de la evaluación cualitativa basal del Programa de Educación, Salud y Alimentación (PROGRESA) semiurbano Mercedes Gonzáles De la Rocha y Agustín Escobar Latapí61

Objetivo Conocer los procesos a través de los cuales el Progresa selecciona, incorpora, certifica corresponsabilidades y da seguimiento a las poblaciones beneficiarias. Esta evaluación permite conocer:

1) cómo y en qué forma el procedimiento de selección por AGEB se adecua a la distribución de los hogares pobres en una localidad; 2) la participación de los ayuntamientos en el proceso de selección, y si ésta mejora o empeora la calidad de la selección de los hogares a entrevistar, en términos de su pobreza; 3) la opinión, los procedimientos usuales y las actitudes de los maestros, médicos, jefas de hogar beneficiarias y no beneficiarias, padres de familia y funcionarios municipales hacia el programa; 4) la calidad de la información que fluye hacia los hogares encuestados y hacia los hogares seleccionados; 5) la relación que se entabla entre las unidades de servicio (clínicas y escuela) y las beneficiarias, en relación con el Progresa; y 6) las diferencias que se producen en cada localidad y la manera en que éstas se relacionan con la etnicidad, el tamaño y la organización de las familias, y las principales características de la pobreza y de la estructura del empleo Metodología La metodología utilizada es de corte cualitativo. Las técnicas que se aplicaron fueron: observación participante; grupos de enfoque (con mujeres, hombres, adolescentes y niños), en los que se hizo coincidir a beneficiarios y no beneficiarios y a jóvenes en la escuela y fuera de ella; entrevistas a profundidad con informantes cruciales (enlaces municipales, médicos, enfermeras, maestros); entrevistas semiestructuradas; diario de campo, y estudios de caso.

El estudio abarcó diversas comunidades a lo largo y ancho del país en dos etapas: una piloto, en la que se probaron los instrumentos, y otra de desarrollo en comunidades de control y tratamiento, que contempló la aplicación de las técnicas con los instrumentos ya probados. Además, se realizó un breve estudio especial sobre el uso del suplemento alimenticio en la región noreste del país. Todos los poblados se seleccionaron de una muestra aleatoria (una submuestra de la muestra aleatoria seleccionada por el Progresa para la evaluación basal del INSP) con base en las variables de mortalidad, fecundidad, migración, población indígena y analfabetismo.

114

Principales resultados

Flujo de información •

Cuando las familias ya han sido seleccionadas se lleva a cabo la asamblea de incorporación. Sin embargo, como por lo regular la reunión dura cerca de 2 horas y en algunos casos es masiva, las titulares del Programa no siempre logran comprender de forma cabal sus derechos y obligaciones, ni el conjunto de sus beneficios.

•

En cuanto a las promotoras, si bien existe en las reglas operativas del Programa en el área rural un apartado sobre su elección, en lo urbano no se sabe cómo elegirlas ni qué funciones tendrán; de tal forma que en cada comunidad las eligen de modos diversos y en ocasiones en un número mayor al necesario.

Instituciones de salud •

Persiste una actitud de desconocimiento sobre los derechos y obligaciones del personal de las clínicas en relación con la atención de la gente del Programa, así como los que le puede otorgar y exigir a las y los beneficiarios, lo que suscita diversos problemas, entre los cuales se encuentra la colaboración directa de las beneficiarias en la clínica respecto a las faenas, que en algunos casos siguen imponiéndose como obligatorias.

Instituciones de educación •

El problema que se encontró en las escuelas es el relativo a la poca información que se posee sobre lo que implica tener becarios del Progresa. Las escuelas, por su parte, se construyen expectativas sobre los cambios que esperan por parte de los becarios y de sus familias: que los padres cooperen para las mejoras de la escuela, por lo menos con las cuotas anuales, o que las y los niños vayan “más presentables” en cuanto a su ropa, zapatos, compra de uniformes y ropa para deportes; así como una mejoría en sus calificaciones. Esto se traduce en exigencias más o menos abiertas para los becarios. Respecto al último punto, las circunstancias de las y los niños no son siempre favorables a pesar de ser becados: algunos además de estudiar, deben trabajar.

•

Todos los padres y madres entrevistados coinciden en que prefieren que sus hijos estudien para que logren salir de la pobreza en la que ellos han vivido incluso desde generaciones anteriores,

61

Además participaron como coordinadora de investigación de campo Dolores Marisa Martínez; investigación de campo: Mónica

115

sin embargo, en ocasiones sus condiciones no les permiten brindar a sus hijos esta posibilidad educativa. Y ante sus circunstancias de pobreza, no pueden dejar de ver en sus hijos a la vez, una potencial fuerza de trabajo e ingreso económico para la familia.

Mujeres y trabajo: cargas en expansión •

Se encontró que en estas localidades semi-urbanas la mayoría de los hombres se desempeña total o parcialmente en la agricultura, que les produce escasos ingresos.

•

En la mayoría de los lugares visitados las actividades laborales que pueden desempeñar las mujeres son el trabajo doméstico, de empleadas en tiendas o maquiladoras, como vendedoras y/o productoras de alimentos o artículos de belleza, así como en la elaboración y venta de artículos diversos. La consecuencia directa es el aumento en la carga de trabajo de las mujeres, y más aun para quienes han sido beneficiadas con el Progresa y tienen que realizar las faenas en su comunidad. A lo anterior habría que agregar una carga más: la de las mujeres que son elegidas promotoras del Progresa.

•

Las características particulares de las zonas semiurbanas crean condiciones difíciles a las mujeres respecto a la atención de sus trabajos y deberes con el Progresa que no se han tomado en cuenta en las reglamentaciones. En muchos casos, las familias no fueron censadas (no se les aplicó el cuestionario de la Encasurb) precisamente porque el ama de la casa –la trabajadora/madre/esposa- se encontraba en su jornada de trabajo remunerado y el cuestionario no pudo ser aplicado. En muchos otros casos, una vez ya incorporadas las familias al Progresa, las mujeres beneficiarias pierden el salario de los días en los que tienen que asistir a las asambleas y otras reuniones del Progresa.

•

En las zonas semi-urbanas en donde se llevó a cabo el trabajo de campo hay más hogares encabezados por mujeres que en las comunidades rurales, sea porque hay un índice más alto de madres solteras, abandonadas o viudas; o porque hay mayor migración temporal o permanente de sus parejas. Son estas mujeres quienes se hacen cargo de las solicitudes de atención por parte de la clínica, la escuela y lo concerniente a su condición de beneficiarias, además de u trabajo regido por un horario y días determinados.

Suplemento alimenticio

Morales T., Juan Manuel Anaya Z., Jesús Alejandro Hernández y Alma Leticia Flores A.

116

•

En general, la papilla es muy valorada en todas las comunidades por el personal de las clínicas e incluso por la misma población, pues es evidente el impacto en la mejora de la nutrición que genera en las y los niños, las madres embarazadas, e incluso en gente de la tercera edad.

Promotoras •

La descripción del cargo de promotoras en el ámbito rural aparece de manera clara en el manual operativo de Progresa; sin embargo, para las que se eligen en localidades semiurbanas no se especifica nada. Hay sin embargo una necesidad palpable de las mismas, sobre todo por la sobrecarga que se origina en los servicios de salud.

•

Durante el periodo de investigación sobre el suplemento alimenticio y en la visita a algunas comunidades rurales, se encontró que las promotoras que llevan tres años en el cargo voluntario ya están cansadas. Es previsible que en el ámbito semiurbano, donde muchas mujeres están incorporadas al mercado de trabajo, ocurrirá otro tanto pues además de esto se hacen cargo de las labores del hogar, los deberes que les impone el Progresa y las actividades de promotoras (cuando es el caso).

Reflexiones •

La diversidad que es posible encontrar en las formas familiares en México –y particularmente la mayor presencia de hogares de jefatura femenina en las zonas semi-urbanas recientemente adoptadas por el PROGRESA- es un aspecto de mucha importancia (y no simplemente un detalle etnográfico) que tiene implicaciones profundas en el bienestar de la población y en la eficacia del Programa.

Recomendaciones •

Se recomienda instrumentar en las instituciones participantes del Progresa protocolos que permitan identificar a las titulares que trabajan, de tal modo que no se les exente de sus obligaciones, sino que como una consideración especial se adecuen éstas a sus tiempos laborales, pues de lo contrario muchas de ellas afectarán de modo real su ya de por sí mínimo familiar.

•

Es importante que el programa establezca en forma clara la figura de promotora: la forma de elección, sus funciones y a cuántas beneficiarias representará en las localidades semiurbanas y urbanas. Con esto es posible evitar la discrecionalidad y los efectos que ésta genere entre las familias beneficiarias

117

1.3 Evaluaciones de impacto 2002

En 2002, el Instituto Nacional de Salud Pública (INSP) coordinó cinco estudios de evaluación del Programa. Por su parte, el Centro de Investigación y Estudios Superiores en Antropología Social (CIESAS), realizó dos documentos con los resultados de la evaluación cualitativa. Estas evaluaciones fueron publicadas en 200362. De las siete evaluaciones realizadas, solamente en una no se identificaron cuestiones relevantes a los fines de este estudio.63 En el Cuadro 11 se muestran los temas y subtemas identificados en cada estudio en los cuales se alude a las mujeres beneficiarias, a los hombres o a cuestiones de género.

1.3.1 Evaluación del efecto de Oportunidades sobre la utilización de servicios de salud en el medio rural Sergio Bautista, Sebastián Martínez, Stefano Bertozzi y Paul Gertler

Objetivo Evaluar el impacto que el Programa de Desarrollo Humano Oportunidades tuvo sobre la utilización de servicios básicos de salud de 1996 a 2002 en las clínicas de primer nivel de atención del Programa

IMSS-

Oportunidades por parte de los hogares beneficiarios del medio rural. Se analiza el impacto sobre la demanda de consultas totales y de forma independiente sobre la demanda de consultas de nutrición, planificación familiar y de atención prenatal. Además se muestran los resultados de la implementación de Oportunidades en la proporción de consultas preventivas sobre el total de consultas; en la proporción de consultas a niños con desnutrición severa sobre el total de consultas de nutrición y en la proporción de primeras consultas de atención prenatal en el primer trimestre de embarazo sobre el total de primeras consultas de atención prenatal.

Metodología Este análisis se beneficia del diseño aleatorizado y controlado bajo el cual se realizó. En 1998, 506 de las 50,000 localidades donde operaba Progresa se asignaron en dos grupos: uno de control y otro de tratamiento. Los hogares elegibles (hogares pobres) que habitan en las localidades en tratamiento fueron incorporados inmediatamente al Programa, mientras que los hogares elegibles de las localidades en 62

El volumen a que nos referimos incluyó el estudio de Seguimiento de Impacto 2001-2002 de la evaluación cualitativa. No obstante, en el presente documento también se reseña la publicación titulada “Documento final de diagnóstico cualitativo de hogares semiurbanos. Localidades de 2500 a 50,000 habitantes 2001”, tomada de la página web del Programa (www.oportunidades.gob.mx). 63 Nos referimos al estudio “Evaluación de la identificación de familias beneficiarias en el medio urbano”, realizado por Juan Pablo Gutiérrez, Stefano Bertozzi y Paul Gertler. La única alusión en el documento es la que señala lo siguiente: “De las características del jefe(a) del hogar, la edad no resulta significativa en ninguna de las estimaciones. El sexo del jefe(a) de familia es significativo al 95% para las localidades incorporadas en módulos (las del 2002), y con el signo positivo esperado. Es decir, el porcentaje de identificación de hogares se incrementó en las localidades del 2002 en aquéllas en donde había un porcentaje mayor de jefe(a)s de hogar mujer en casi un 0.82 puntos porcentuales por cada punto porcentual más de mujeres jefas de hogar. Esta variable no fue significativa para las localidades del 2001.”

118

comparación se incorporaron a inicios del año 2000. Gracias a este diseño, se puede contar con clínicas que se han incorporado al Programa en distintos momentos y así tener grupos de comparación sobre el impacto del mismo. Para recibir los apoyos monetarios del programa, los miembros de los hogares beneficiarios deben acudir a consulta en los centros de salud adscritos, motivo por el cual se podría observar un incremento en las consultas de las clínicas públicas por parte de las familias beneficiarias del programa.

Principales resultados

Consultas de planificación familiar y de atención prenatal •

No se encontraron diferencias en los efectos positivos estadísticamente significativos sobre la utilización de consultas de planificación familiar en clínicas beneficiarias. Esto puede deberse en buena medida a que el Sector Salud en general ha puesto atención a este tema y se observa una mejora tanto en clínicas beneficiarias como en clínicas no beneficiarias. En cuanto a la proporción de las primeras consultas de atención prenatal en el primer trimestre del embarazo, no se encontraron diferencias significativas entre los tres grupos de clínicas analizados ni un aumento importante en general en esta proporción.

1.3.2 Evaluación del impacto de Oportunidades sobre la inscripción escolar: primaria, secundaria y media superior Susan W. Parker64

Objetivo Evaluar el impacto de Oportunidades en la inscripción a escuelas de nivel primaria, secundaria y media superior en zonas rurales, semi-urbanas y urbanas.

Metodología El análisis empírico utiliza información sobre la matrícula así como otras características de todas las escuelas del país del ciclo escolar 1995-1996 al ciclo 2001-2002. Usando estimadores en dobles diferencias, se estima el impacto de Oportunidades en la inscripción a la escuela comparando la tendencia de crecimiento en escuelas con y sin Oportunidades a lo largo del tiempo.

El estudio es novedoso porque provee las primeras estimaciones del impacto del programa en la inscripción escolar en zonas semi-urbanas y urbanas y también el impacto en escuelas de nivel medio 64

Colaboraron con ella Emilio Gutiérrez y Beatriz Straffon.

119

superior. Se trata de un estudio que calcula impactos representativos a nivel nacional, es decir, en todos los lugares del país en que el Programa ha sido implementado, además de que extiende los resultados de estudios anteriores hasta el ciclo escolar 2001-2002.

Principales resultados •

Los resultados obtenidos para las escuelas de nivel primaria son parecidos a los que se obtuvieron en estudios anteriores. En general, se observa que no hay impacto del programa, ni en zonas rurales ni urbanas, en la inscripción a primaria. Esto se debe en gran medida a que el porcentaje de cobertura a nivel primaria en México, incluso en zonas rurales, es superior al 90 por ciento, por lo que el programa no podría incrementar la matrícula considerablemente.

•

A nivel de secundaria, en las zonas rurales, se comprueban aumentos importantes en la matrícula de las escuelas Oportunidades frente a las no Oportunidades a partir de que se comenzó a implementar el programa. Los impactos crecen en el tiempo para, en 2001, alcanzar un aumento en la matrícula asociado a Oportunidades del 23.2 por ciento (correspondiente a 179 mil estudiantes adicionales), y considerablemente más alto para las niñas que para los niños: la inscripción de las niñas a primero de secundaria aumentó en un 28.7 por ciento y la de los niños aumentó en un 15.7 por ciento.

•

Para las secundarias en zonas semi-urbanas, los aumentos se dan principalmente en la matrícula femenina y son de alrededor del 10 por ciento para todos los niveles de secundaria. Para las secundarias en zonas urbanas, no se observan impactos significativos de Oportunidades en la inscripción a la escuela, tal vez debido al reducido tamaño del programa en estas zonas hasta el 2001.

•

Para las escuelas de nivel medio superior, los impactos en zonas rurales se dan principalmente en el primer grado, lo cual no es sorprendente dado que se trata del primer año en que el programa se implementa a este nivel, y son del 35.7 por ciento para hombres y 40.1 por ciento para mujeres (representando un aumento de casi 27 mil alumnos en total). En las escuelas de nivel medio superior urbanas y semi-urbanas, los impactos más importantes son de nuevo para el primer grado de estudios a este nivel. La matrícula femenina experimentó un incremento del 8 por ciento y la masculina del 4.9 por ciento asociado al programa Oportunidades (más de 30 mil alumnos adicionales en total debido al impacto del programa).

•

En su conjunto, los incrementos en la matrícula sugieren que Oportunidades está aumentando fuertemente los niveles de escolaridad en su población beneficiaria. Además, estos resultados

120

sugieren que los impactos de Oportunidades no son temporales, los resultados indican que la inscripción en la escuela es permanentemente mayor debido al programa. •

A pesar de que los resultados deben ser considerados como preliminares, Oportunidades parece tener un efecto en reducir tanto el abandono escolar como la reprobación, principalmente en tercero y cuarto de Primaria y con mayor fuerza para las niñas. Para el año 2000, alrededor del 14 por ciento de los niños y el 17.9 por ciento de las niñas que abandonaban el tercer grado de primaria dejan de hacerlo como resultado de Oportunidades, y alrededor del 16.5 por ciento de las niñas que antes abandonaban cuarto de primaria dejan de hacerlo también a raíz del programa.

•

En cuanto a reprobación, más del 3.8 por ciento de los niños y 8.4 por ciento de las niñas que reprobarían tercero de primaria dejan de hacerlo como resultado de Oportunidades, y el 6.5 por ciento de las niñas en cuarto de Primaria que reprobarían dejan de hacerlo también como resultado del programa. Estos últimos resultados nos permiten concluir que el programa parece estar teniendo un efecto importante sobre el abandono y reprobación a nivel primaria, por lo menos en zonas rurales.

Reflexiones •

Como se ha mostrado en estudios previos, el impacto de Oportunidades para las mujeres sigue siendo mucho más grande que para los hombres. Esto parece también suceder en las zonas urbanas, donde la brecha educativa por género es menor. Si bien es importante buscar la igualdad en la educación por género entre la juventud mexicana, creemos que es importante asegurar que Oportunidades no esté favoreciendo el que se revierta la brecha por género en este sentido. Una brecha que ponga a las niñas en ventaja no es ideal, como ha sido el caso de otras naciones latinoamericanas.

•

En el caso de las zonas rurales, si las tendencias observadas en los impactos a nivel secundaria se hubieran mantenido para las escuelas de nivel medio superior, y considerando que las becas a este último nivel siguen siendo mayores para las mujeres que para los hombres, el impacto del programa debería ser mucho mayor para las mujeres que para los hombres. No obstante, se piensa que estos resultados pueden reflejar el hecho de que los jóvenes en zonas rurales deben recorrer distancias muy largas desde su hogar para asistir a una escuela de nivel medio superior, dado que, en zonas rurales, muy pocas comunidades cuentan con escuelas a este nivel. Asimismo, es posible que los padres sean más renuentes a enviar a las mujeres a la escuela si la distancia entre ésta y el hogar es muy grande. En un estudio anterior a éste (Coady y Parker,

121

2001), se encontró que la variable que mide la distancia entre el hogar y la escuela es un fuerte determinante de la decisión de los padres en inscribir o no a sus hijos a la secundaria y el efecto negativo de la distancia en la inscripción era mucho mayor para niñas que para niños. Este problema podría también estar presente para las escuelas de nivel medio superior. Recomendaciones65 •

Se recomiendan estudios adicionales en el futuro para seguir profundizando en los impactos posibles de Oportunidades sobre abandono y reprobación.

•

En zonas rurales los efectos en el segundo y tercer grado de educación media superior no son significativos, lo cual implica que todavía Oportunidades no ha tenido efecto en aumentar la inscripción en estos grados. Sería importante seguir monitoreando los siguientes años para observar la permanencia de los efectos, por ejemplo, si el aumento fuerte que se observó en el primer grado de la educación media superior continuará para el segundo y tercer grados y si se repetirán los impactos para el primer grado.

1.3.3 Análisis sobre el cambio en variables demográficas y económicas de los hogares beneficiarios del Programa OPORTUNIDADES 1997-2002 Luis N. Ruvalcaba Peñafiel y Graciela Teruel Belismelis

Objetivo Analizar el cambio en variables socioeconómicas y demográficas de los hogares beneficiarios del programa Oportunidades durante el periodo 1997-2002, que permita conocer qué hogares —y sus características— deberá salir del esquema actual de apoyos por medio de la aplicación del proceso de recertificación.

Metodología Este análisis utiliza la información socioeconómica y demográfica de hogares beneficiarios proveniente de las Encuestas de Características Socioeconómicas de los Hogares (ENCASEH) y de las Encuestas de Características de Recertificación de los Hogares (ENCRECEH). Las ENCASEH fueron levantadas en diversas etapas. La primera, que aquí se denomina periodo base, abarca los años en que se fueron incorporando al Programa los hogares entrevistados (1997, 1998 y 1999). Posteriormente, en una segunda etapa como parte del proceso de recertificación, se re-contactó a los hogares beneficiarios y se les aplicó de nueva cuenta un cuestionario (ENCRECEH), similar a la ENCASEH. Esta segunda etapa de

65

Si bien estas recomendaciones no aluden explícitamente a mujeres y/o hombres, se incluyen por considerar que son importantes para ambos sexos.

122

recolección de información, que denominan levantamiento de recertificación (panel), tuvo lugar durante los años 2000, 2001 y 2002.

Principales resultados

Análisis a nivel individual •

Para el análisis de escolaridad se construyen dos subgrupos de edad, a partir del grupo de interés (7-17): primero, los niños de 7 a 12 años en base y, segundo, los jóvenes de 13 a 17. El aumento en los años de escolaridad de este grupo de individuos (7-17 años) es de poco más de dos años en promedio (2.017 años). Separando por grupos de edad es claro que la diferencia es menor para los individuos de 13-17 (1.177 años) que para el grupo 7-12 (2.209 años). Esta diferencia es estadísticamente significativa.

•

Al distinguir entre sexos, para el grupo 7-12 aumentan más los años de escolaridad de hombres (2.193 años) y mujeres (2.225 años), que para el grupo 13-17, (hombres 1.198) y (mujeres 1.156). Estos resultados reflejan que el Programa efectivamente está teniendo un impacto al promover la asistencia escolar y la acumulación de capital humano, especialmente en el grupo con edades de 7 a 12. La asistencia en primaria es casi universal, y el Programa está sirviendo como impulsor para que niños continúen hacia la secundaria (diferencia en la edad de los niños pequeños), mientras que el impacto sobre los jóvenes (13-17) es positivo pero menor hacia la transición a preparatoria.

•

En cuanto a la condición de trabajo de los individuos se tiene que en todos los casos la proporción de individuos que trabajan aumentó mucho más para el grupo de edad 13-17; así se observa que este grupo sin distinción entre sexos cambió en poco más de 20.6 puntos porcentuales, mientras que el cambio de la muestra en su totalidad fue de apenas 5.3 puntos, es decir un cambio aproximadamente cuatro veces menor. Este resultado se repite cuando sólo se observa el grupo de hombres; en su conjunto los hombres vieron incrementada la proporción de individuos que trabajan en 6.3 puntos, en tanto que el grupo de 13-17 en 29.6 puntos porcentuales, o sea casi cinco veces mayor. Estos resultados son intuitivamente congruentes ya que son pocos los jóvenes al salir de secundaria ingresan a la educación media superior.

•

Para las mujeres, la magnitud de las diferencias es más pequeña, pero se aprecia que el grupo de 13-17 experimenta un cambio de 9.3 en la proporción de mujeres que trabajan, mientras el conjunto de todas las mujeres uno de 4 puntos, el cual es algo menos que la mitad del primero. Después del grupo de 13-17, es el grupo de 18-24 años el que mayores incrementos presenta en

123

la proporción de individuos que trabajan, y esto sucede para todos en conjunto y distinguiendo entre sexos. •

Comparando por géneros (sic), es claro que la proporción de hombres que trabajan aumenta más en promedio que la proporción de mujeres. Esto es cierto cuando se consideran los grupos en conjunto (7.1 y 4.5 puntos porcentuales respectivamente) y separando en grupos de edad, siendo el grupo 13-17 para el que se observa la mayor diferencia entre hombres (29 puntos) y mujeres (10.1 puntos). La única excepción a esto se presenta en el grupo de 25-65 años, el aumento en la proporción de mujeres que trabajan (5.2 puntos) es poco más del doble (2.4 veces) que el incremento en la proporción de hombres (2.2 puntos). Otro resultado interesante es el de las mujeres de 8-12 años quienes, contrario a lo observado en los demás casos, ven disminuida -no aumentada- en promedio la proporción de quienes trabajan (1.8 puntos porcentuales), lo cual indicaría que estos niños, beneficiarios del Programa, dejaron de trabajar.

•

En síntesis, los individuos en edad de asistir a primaria y secundaria están viendo aumentados sus años de escolaridad. A excepción del grupo de mujeres de 8 a 12 años en base, los individuos en promedio están participando más en el mercado laboral, lo cual no implica que hayan aumentado las horas trabajadas, solamente que individuos que antes no trabajaban lo empezaron a hacer durante el periodo de referencia. Asimismo se presentan aumentos promedio importantes en el ingreso laboral mensual, especialmente para el grupo 13-17.

Reflexiones •

Al comparar entre géneros (sic) la diferencia promedio en años de escolaridad es estadísticamente igual (al 95 por ciento de confianza) para ambos sexos, inclusive para el grupo de niños mayores. Este resultado es interesante ya que el Programa diferencia el monto de la beca otorgada por sexo, ofreciendo un estímulo mayor a las niñas para incentivar su asistencia escolar. Estos resultados indican la pertinencia de revisar el impacto de montos diferenciados sobre los años de escolaridad, probablemente a través de llevar a cabo evaluaciones piloto de tipo experimental.

•

Los aumentos en la proporción de hombres y mujeres que trabajan se pueden deber a que terminan el nivel de estudios deseado; abandonan la escuela para trabajar, interrumpiendo su asistencia escolar; o se incorporan al mercado laboral mientras continúan sus estudios, ya que no se puede distinguir entre estas razones, estos resultados no pueden asociarse directamente a cambios en el bienestar. Lo que sí resalta es que las niñas de 8 a 12 claramente están dejando

124

de trabajar (variación de 1.8 puntos porcentuales), siendo este grupo de edad para el que la escolaridad aumenta en mayor medida (2.439 años).

1.3.4

Evaluación del cumplimiento de metas, costos unitarios y apego del Programa Oportunidades a las Reglas de Operación Bernardo Hernández, José E. Urquieta, Fernando Meneses, Mary Carmen Baltazar y Mauricio Hernández

Objetivo Evaluar el cumplimiento de metas, costos unitarios y apego del programa Oportunidades a las Reglas de Operación del mismo, mediante un análisis de los indicadores de seguimiento, evaluación y gestión que Oportunidades recaba regularmente en las localidades donde opera, además de verificar el apego a las Reglas de Operación vigentes en una muestra de beneficiarios.

Metodología En este trabajo se realizaron tres análisis específicos: 1) análisis de tendencias en los indicadores de operación del programa, así como del presupuesto programado y emitido por Oportunidades de enero del 2001 a octubre del 2002; 2) cambios a las Reglas de Operación del programa 2001-2002, e implicaciones de dichos cambios; y 3) prueba piloto de una evaluación en campo, con el fin de verificar el apego a las Reglas de Operación del programa.

Principales resultados

Resultados de los indicadores de salud, nutrición y educación •

El porcentaje de niños menores de 2 años y de 2 a 4 años que están en control nutricional ha aumentado a lo largo del mismo periodo en un 4.5% y 5.3%, respectivamente. La misma tendencia creciente se encuentra en la mujeres embarazadas en control prenatal, la cual registró un incremento del 4.8%.

•

En cuanto a la cobertura de la atención prenatal, en promedio para el periodo comprendido de enero 2001 a octubre 2002, los estados de Tabasco y de México arrojaron los mejores resultados, con casi el 100% para ambos estados de mujeres embarazadas atendidas, mientras que Oaxaca y Veracruz registraron los más bajos niveles de cobertura, con 84% y 89%, siendo el promedio nacional 97%.

•

En relación a la dotación de suplemento a mujeres embarazadas en control prenatal, en promedio para el periodo de estudio, los estados de Nayarit y Colima tuvieron el mejor desempeño en este rubro con 99% y 97% respectivamente, mientras que los estados de Tabasco 125

y Campeche tuvieron los más bajos porcentajes, con 69% y 67% de cobertura, siendo el promedio nacional de 83%.. Se encontró en la mayoría de los estados, un mínimo de cobertura de 67% en la dotación del suplemento alimenticio a los grupos de población objetivos. •

En cuanto al porcentaje de niños con bajo peso al nacer de mujeres beneficiarias por el programa y con atención institucional, en promedio para el periodo de estudio, los estados de Baja California con 10.4% y Nuevo León con 5.54% registraron los porcentajes más altos, con media nacional de 3.4%. El estado de Colima es el que muestra una mayor asociación positiva entre la dotación de suplemento a mujeres embarazadas y el porcentaje de niños con bajo peso al nacer. El comportamiento de este indicador fluctúa de manera importante a largo del periodo de estudio, en principio se registra un aumento durante el primer semestre de ambos años (enero-julio 2001 y enero-mayo 2002), llegando a registrar un promedio nacional de casi 4%; posteriormente, muestra una disminución a través del segundo semestre, llegando a registrar 2.67% en el bimestre septiembre-octubre 2002.

•

A nivel nacional, el comportamiento promedio de la proporción de menores de dos años y mujeres embarazadas que recibieron suplemento alimenticio, registró una mejoría significativa a lo largo del periodo de estudio. En enero del 2001, la cobertura porcentual en estos dos grupos de interés fue de 52% y 65% respectivamente, mientras que en octubre del 2002 llegó a 77% y 85%. Lo que indica que el Programa no sólo ha aumentado el padrón de sus beneficiarios en este lapso, sino también la calidad en su cobertura.

•

En cuanto a la inscripción a los tres niveles educativos atendidos por Oportunidades, el incremento porcentual promedio, a nivel nacional, de becarios inscritos en primaria fue de 60% en el ciclo escolar 2002-2003, en relación al ciclo anterior. En la educación secundaria, el incremento promedio de becarios inscritos, a nivel nacional, en el ciclo 2002-2003 respecto del ciclo anterior fue de 63%. En lo referente al nivel medio superior, el incremento promedio a nivel nacional, de becarios inscritos fue de 102%.

•

Los lndicadores de Seguimiento, Evaluación y Gestión de Oportunidades revelan que la eficiencia terminal promedio66 de los niños beneficiarios por el Programa, para todos los grados de estudio que componen el nivel de educación primaria, fue de 93.7% para niños y 95% para niñas en el ciclo escolar 2001-2002.

66

Los autores consideran como eficiencia terminal por grado de estudio, a la proporción de niños y niñas que concluyeron el ciclo escolar en determinado grado de estudio, respecto al número de becarios que iniciaron el ciclo escolar en ese mismo grado. Se promedió, tanto el nivel primaria y secundaria, la eficiencia terminal de los grados de estudio que componen cada nivel, en el caso del nivel de educación primaria se consideró de tercero a sexto grado, y en el nivel de educación secundaria se consideraron los tres grados que lo componen.

126

•

La eficiencia terminal promedio de los becarios de Oportunidades, para los tres grados de estudio que componen el nivel de educación secundaria, fue de 89% para niños y 91 % para niñas en el ciclo escolar 2001-2002.

•

En cuanto al nivel de absorción en el nivel de educación media superior, en promedio, los jóvenes becarios de Oportunidades registraron un aumento en la absorción en este nivel educativo del 6.3% en el ciclo escolar 2002-2003 con relación al ciclo anterior, notoriamente mayor al reportado por la SEP en este periodo, que fue de -1.2%. Se destaca que los estados de Colima y Baja California Sur hayan tenido una notable mejoría en la absorción de las mujeres al nivel medio superior, alcanzando un incremento porcentual de 22% y 18%, respectivamente. Por otro lado, Baja California, con una diferencia porcentual en el nivel de absorción de -16% en hombres y -1% en mujeres en el ciclo escolar 2002-2003, registró el mayor retroceso en este indicador a nivel nacional.

•

En promedio, el porcentaje de becarios hombres de entre 8 a 17 años con respecto al total de hombres del mismo grupo etáreo del padrón activo de Oportunidades, registró una ligera disminución, pasando del 62.8% al inicio del ciclo escolar 2001-2002 a 62% en el ciclo 20022003. Este mismo comportamiento, para los mismos ciclos escolares, se registró también en las mujeres del mismo grupo etáreo, con 63.1% y 62%. A pesar de no haber una diferencia significativa entre ambos ciclos escolares, los resultados sugieren que aún existe un importante número de niños y jóvenes, hijos de familias beneficiarias, que pudiendo estudiar la educación básica, no lo hacen.

Análisis de Reglas de Operación •

Las Reglas de Operación 2002 proponen la creación de Comités de Promoción Comunitaria, en sustitución de las promotoras comunitarias.

•

También se realizó una prueba piloto en tres comunidades del país para evaluar en campo el apego a las Reglas de Operación del Programa. Entre los principales resultados de la prueba piloto se encontró que, en general, las titulares de Oportunidades de las tres localidades visitadas tienen conocimiento de las actividades del Programa y sus corresponsabilidades. Además, las titulares conocen el procedimiento de desinfección del agua y la mayoría sabe que a las embarazadas, recién nacidos y niños menores de cinco años se les otorga consulta médica. La problemática más sentida en las tres localidades, expresada por las mujeres encuestadas, fue la falta de medicamentos en las unidades de salud.

127

Recomendaciones67 •

Los resultados sugieren que los incentivos a la educación en las familias beneficiarias están funcionando adecuadamente. No obstante, es necesario reforzar los esquemas de apoyo educativo, con el fin de mejorar la proporción de becarios de entre 8 y 20 años de edad, con respecto al total de niños y jóvenes listados en el padrón activo.

•

Revisar los procesos de control nutricional de los niños menores de 5 años, con el fin de que este indicador no decline en los meses donde hay vacaciones escolares.

•

Revisar los mecanismos de dotación del suplemento entre las diversas poblaciones objetivo al interior de los estados, principalmente en aquellos que tienen una mayor brecha de mortalidad infantil. Asimismo, se recomienda revisar los criterios de asignación del suplemento entre las entidades federativas, con el fin de evitar sobredotación de suplemento en algunos estados y subdotación en otros.

•

Evaluar el efecto de las pláticas educativas en salud, en el comportamiento, conocimiento y prácticas de la población a la cual están dirigidas y su impacto en su estado de salud.

•

Determinar a nivel jurisdiccional y estatal las posibles causas que subyacen en el incumplimiento satisfactorio de los esquemas de seguimiento nutricional a los niños menores de 5 años y la dotación del suplemento alimenticio a los niños, mujeres embarazadas y en periodo de lactancia.

•

Indagar las causas que están originando que los jóvenes becarios de algunos estados no se estén inscribiendo a la secundaria y nivel medio superior, una vez terminado el nivel educativo inmediato anterior.

•

Analizar el impacto sobre la probabilidad de inscribir a los hijos a la escuela, de la percepción de los hogares sobre los retornos a la educación de sus hijos, sobre todo en áreas donde el programa lleva más tiempo.

1.3.5 Documento final de diagnóstico cualitativo de hogares semiurbanos. Localidades de 2 500 a 50 000 habitantes, 2001. Evaluación Progresa/Oportunidades

67

Se presentan estas recomendaciones porque incluyen de manera implícita a las mujeres o a ambos sexos.

128

Agustín Escobar Latapí y Mercedes González de la Rocha68

Objetivos

Establecer, de manera cualitativa, el estado y las formas de organización de las comunidades, de los hogares y de las principales instancias de servicios antes de recibir las transferencias monetarias del programa, así como caracterizar el proceso de interacción entre todos los anteriores actores y el programa Progresa–Oportunidades en el momento de su incorporación. Éste constituye un estudio diagnóstico que, según los autores, proporcionará la base para analizar los cambios que se generen a raíz del inicio del programa en estas localidades.69

Metodología

Se utilizaron técnicas cualitativas. La información proviene de: 1) entrevistas estructuradas con informantes claves, 2) estudios de caso de hogares, 3) grupos de enfoque, 4) entrevistas espontáneas, no estructuradas y ocasionales. La información fue recopilada durante el trabajo de campo realizado entre octubre y diciembre de 2001 en localidades semiurbanas de distintos estados del país.70 Los temas básicos del estudio fueron: condiciones de la localidad; condiciones de los hogares; condiciones del intercambio social; servicios de educación; servicios de salud; otros programas sociales; y el proceso de incorporación al entonces Progresa.

Principales resultados

Vivienda •

En lo correspondiente a la vivienda, en todas las localidades estudiadas se encontró que las viviendas son sumamente precarias. La falta de servicios públicos, hace más difícil la vida cotidiana y el trabajo doméstico que las mujeres realizan como parte de sus labores reproductivas. Muchas de las viviendas visitadas no cuentan con agua, drenaje y luz.

Trabajo

68

Coordinadora de investigación de campo: Dolores M. Martínez; Investigación de campo: Juan M. Anaya, Cecilia Escobedo, Alma L. Flores, Jesús A. Hernández, Mónica Morales y Diana E. Serrano. Sistematización de la información: Dolores M. Martínez, Manuel Triano, Paloma Paredes y Paloma Villagómez. 69 El documento señala que se prepara un segundo periodo de estudio en estas comunidades cuyos resultados serán presentados al finalizar el año 2002. 70 Amatlán de Cañas, Nayarit; Arteaga, Michoacán; Basconcobe, Sonora; Ébano, San Luis Potosí; El Sauzal, Baja California; Hostotipaquillo, Jalisco; La Ribera, Jalisco; La Ventosa, Oaxaca; y Tatahuicapan, Veracruz.

129

•

Las mujeres de las localidades estudiadas están activamente involucradas en el trabajo asalariado. Existe un patrón de intensa participación femenina en este rubro. En general, las mujeres generan este tipo de ingresos a pesar de las opiniones negativas, sobre todo de los hombres. Se encontraron motivaciones domésticas como motores de empuje del trabajo de las mujeres. Por ejemplo, contar con dinero para los hijos parece ser el factor que lleva a muchas a buscar un empleo o a dedicarse a una actividad que les genere ingresos.

•

La carga de trabajo reproductivo (los quehaceres de la casa y el cuidado de los hijos) recae principalmente en las mujeres, aunada a las agotadoras jornadas laborales cuando contribuyen a sostener la economía familiar. En muy pocos casos se observó que la carga doméstica fuera un factor inhibidor del trabajo femenino a cambio de salario. En casi todas las localidades, las mujeres participan muy activamente en la obtención de ingresos, aunque muy bajos, a pesar de que el trabajo doméstico sigue siendo considerado como un asunto femenino.

•

Los hombres enfrentan mercados laborales muy deteriorados. La baja escolaridad de algunos hombres, incluso de los jóvenes, se asocia al trabajo como jornaleros agrícolas. Los hombres de todas las localidades estudiadas encuentran muchas dificultades para mantenerse en su papel de proveedores principales.

Relaciones y organización doméstica •

Las estructuras domésticas nucleares están asociadas a la permanencia de las mujeres en su papel de amas de casa y son las estructuras extensas las más conducentes al trabajo de las mujeres/madres. En la mayoría de los casos de hogares nucleares en donde la mujer/madre se desempeña como trabajadora se encontró que el hogar es monoparental de jefatura femenina, cuya mujer/jefa desempeña un trabajo asalariado. Las formas no tradicionales, entonces, son las que están detrás de la participación femenina en el mercado de trabajo.

•

La mayoría de los hogares Progresa son hogares de estructura nuclear tradicional (pareja y descendientes), en donde la madre se dedica a las labores domésticas. En cambio, entre los hogares no Progresa se encontró mucha mayor presencia de trabajo femenino asalariado y formas diversas de estructura doméstica (hogares monoparentales, hogares de jefatura femenina y hogares extensos).

•

Con la información de este estudio, se sugiere que los hogares no nucleares y con mujeres/madres trabajadoras tuvieron menos posibilidad de ser incluidos en el programa

130

Oportunidades: el trabajo femenino actúa como un factor inhibidor y la presencia de niños es menor en este tipo de hogares. •

En general, la supervivencia de las familias de las localidades del estudio se consigue a través de las aportaciones de varios miembros del hogar, en las cuales las contribuciones femeninas y las de otros trabajadores “secundarios”, como los niños son importantes.

•

En muchas ocasiones, las hijas que trabajan se encargan de cubrir los materiales y requerimientos escolares de sus hermanos, además de contribuir para el consumo cotidiano.

•

Para que el dinero les alcance a estas familias “mas o menos para vivir”, las mujeres tienen que poner en marcha mecanismos de compra descritos como “buscar barato”, “estirar el dinero”, y restringir el consumo.

•

Al parecer, a pesar del cambio de selección, ha subsistido un sesgo en contra de la inclusión de hogares encabezados por mujeres o donde la mujer trabaja jornadas completas. Este problema también fue encontrado en las localidades rurales estudiadas en el año 2000.

Examen de cáncer cérvico-uterino •

Se descubrió una población más acostumbrada a los exámenes de cáncer cérvico-uterino.

Ausentismo escolar •

Se encontró que el trabajo jornalero produce ausentismo debido a que los padres salen de sus hogares por meses a otras regiones del país y dejan a los hijos e hijas mayores como responsables de la familia. Por otro lado, hay casos en que los padres se llevan a sus hijos a la milpa muy seguido, así como también se encuentra la migración jornalera familiar a otros estados de la república desde los 10 años de edad.

•

La principal causa de las ausencias ocasionales de los alumnos es la falta de desayuno, de ropa y zapatos y de útiles. Muchas madres no mandan a sus hijos a la escuela cuando no tienen alimentos para el desayuno. Los hijos no quieren ir cuando no tienen zapatos o ropa limpia.

La Incorporación al Progresa

131

•

El nombramiento de promotoras o vocales de salud y educación había sido realizado en casi todas las localidades. En general el proceso fue el correcto, y se había elegido a personas con alguna experiencia en salud, o a otras particularmente comprometidas con la comunidad.

Reflexiones •

El análisis condujo a concluir que las relaciones domésticas y familiares son uno de los más importantes recursos de los hogares estudiados. Los nexos cotidianos construidos sobre vínculos de parentesco, amistad, compadrazgo y vecinales son un espacio vital y dinámico de la supervivencia de las familias de este estudio. La administración de los recursos económicos (los ingresos monetarios) tienen una fuerte base social sin la cual es imposible entender cómo se subsiste en los contextos de pobreza que hemos estudiado. Los grupos domésticos son los escenarios de arreglos complejos de colaboración (más o menos intensos y colectivistas) y contribución económica donde las mujeres madres siguen fungiendo como los ejes, las encargadas de los procesos de centralización de ingresos para su distribución posterior. Es en los hogares en donde, con una base social, se edifican las estrategias de usos de recursos para sobrevivir.

•

La subsistencia de un sesgo en contra de la inclusión de hogares encabezados por mujeres o donde la mujer trabaja jornada completa, es un problema que parece ser producto de la ausencia de la mujer en el momento de la encuesta, y de que no se hizo un esfuerzo por visitar a estos hogares fuera de las horas de trabajo. La situación es digna de preocupación si se considera que además dichos hogares con frecuencia tienen hijos pequeños, y su inclusión en el programa podría disminuir sustancialmente su vulnerabilidad y mejorar su alimentación. Aunque la literatura encuentra que en estos hogares se dedica una mayor proporción del gasto total a la alimentación y la educación, también muestra que sus ingresos per capita son menores que los de los hogares biparentales.

•

Respecto al examen del cáncer cervicouterino, llama la atención que la familiaridad y la práctica del mismo no coinciden con las comunidades de mayores ingresos o educación. Parece ser que la insistencia, la difusión de las muertes por esta causa, y la práctica respetuosa del examen son básicas para lograr altas tasas de éxito. Pero milita en contra que, varias comunidades, nunca se les ha entregado resultados a las mujeres examinadas. Es necesario hacerlo para evitar que las mujeres se angustien.

Recomendaciones

132

•

Se recomienda fomentar la obtención de información sobre los hogares encabezados por mujeres para permitir su inclusión en el futuro.

•

En los poblados más pobres e indígenas, es posible superar la resistencia al análisis de cáncer cérvico-uterino, siempre y cuando se haga con respeto, se insista en la práctica, se dé difusión a sus beneficios (y a las consecuencias del descuido) y se informe a las mujeres oportunamente de sus resultados. Se recomienda al Sector Salud y al programa Oportunidades que insistan en este tema en las pláticas a la población, tanto beneficiaria como no beneficiaria, y que analicen las razones por las cuales muchas mujeres no reciben oportunamente sus resultados.

•

Tal parece que la política de capacitación de parteras no ha tenido continuidad. Dado que no todas las clínicas tienen el instrumental y el personal para atender partos, es imprescindible que se vuelva a emprender, o se amplíe, el programa que capacitó a las parteras. Si el Sector Salud evalúa que este Programa no ha dado resultados satisfactorios, deben estudiarse las razones para esto y diseñar uno que lo supla, dotando a las clínicas de lo necesario para atender partos o capacitando a otras personas para estas tareas. Los problemas perinatales de las mujeres todavía son un factor fundamental en la desconfianza de los usuarios hacia el Sector Salud.

1.3.6 Evaluación Cualitativa del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades. Seguimiento de impacto 2001-2002. Comunidades de 2,500 a 50,000 habitantes Agustín Escobar Latapí y Mercedes González de la Rocha.

Objetivo Sintetizar y analizar los cambios registrados en los hogares y las comunidades semi-urbanas (Arteaga, Michoacán; Basconcobe, Sonora; Ébano, San Luis Potosí; Hostotipaquillo, Jalisco; La Ribera, Jalisco y Tatahuicapan de Juárez, Veracruz) que se incorporaron al Programa en septiembre de 2001 y que fueron re-analizadas en 2002. Su objeto es transmitir al programa Oportunidades cuáles son los factores comunitarios, de hogar y de organización del programa que inciden en el mayor o menor impacto del mismo sobre sus áreas objetivo.

Metodología El trabajo realizado en 2002 completa el de 2001, es decir, la información basal de los hogares y comunidades en 2001 sólo adquiere sentido al ser contrastada con la del seguimiento de 2002, porque sólo en éste sería posible observar los cambios acaecidos de manera directa, no retrospectiva.

Se diseñó una metodología antropológica y cualitativa que permite hablar de estos impactos en distintos tipos y tamaños de comunidades semi-urbanas en cinco diferentes estados del país. En 2001, fueron seleccionadas nueve comunidades para el estudio basal del programa Oportunidades en localidades 133

semi-urbanas, siete de ellas en proceso de incorporación en esa fecha y otras dos que serían incorporadas posteriormente, cuando se incrementara el presupuesto de Oportunidades. Por esta razón fungían entonces como localidades de control. Las nueve comunidades seleccionadas corresponden a distintos tipos definidos según: 1) tamaño (de poco más de 2,500 habitantes hasta 35,000); 2) variables demográficas básicas (fecundidad, mortalidad y migración); 3) porcentaje de población indígena; 4) porcentaje de población analfabeta; y 5) sector económico predominante (agricultura vs. manufactura). Los estudios de 2001 comprendieron: el análisis de la estructura de oportunidades de la comunidad, estudios de funcionamiento y organización de unidades domésticas, estudio de la disponibilidad, acceso y uso de los servicios de educación, salud y otros programas sociales, y un estudio del proceso de incorporación de hogares en cada comunidad, con el objeto de establecer errores de inclusión/exclusión que puedan adjudicarse a la organización misma del proceso de selección e incorporación.

El trabajo de campo de 2002 es el correspondiente de manera estricta a este reporte. De las siete comunidades de tratamiento estudiadas en 2001, una no había sido incorporada finalmente, por lo que esto redujo el total. Se decidió no estudiar comunidades “testigo” (las que se iban a incorporar con posterioridad) porque finalmente sí fueron incorporadas al Programa, y habían perdido su cualidad analítica. Esto dejó entonces seis comunidades para el análisis correspondiente al 2002.

Principales resultados Capital humano

Educación •

El hallazgo fue que los hijos de las familias con Oportunidades han permanecido en la escuela en mayor grado que los que no tienen el programa.

•

El Programa elevó las metas y expectativas educativas de padres e hijos.

•

En la mayor parte de los casos de jóvenes o de niños que ya habían abandonado la escuela, no ha ocurrido el regreso a ésta. Esto puede responder a tres razones: la primera es que algunos jóvenes han migrado; unos pocos migraron en el curso de los últimos doce meses, en parte simplemente porque buscan mejores empleos en otras ciudades o en Estados Unidos, y en parte impelidos por necesidades urgentes y deudas de la familia. La segunda razón es el embarazo o la salida del hogar paterno con el novio, en el caso de las mujeres. La tercera es que varios de estos jóvenes (de entre 13 y 16 años) ya eran proveedores económicos de sus hogares y no han podido renunciar a ese rol.

134

Salud •

Los Programas de planificación familiar se han incorporado más sistemáticamente al paquete de atención Oportunidades, aunque hay variaciones. Pero en general se reporta un avance en la cantidad de mujeres que usan un método de planificación familiar.

•

Se ha avanzado en la realización de exámenes de cáncer cérvico uterino. La resistencia a estos exámenes persiste pero es cada vez menor. Parece haber dos argumentos importantes según las mujeres. El primero sigue siendo la protección a su intimidad y su rechazo a desnudarse frente a un médico hombre (en donde hay médicas o enfermeras capacitadas para el examen es notable la diferencia en aceptación). El segundo es su percepción de la falta de higiene de los aparatos con que se realiza el examen, ya que en algunas localidades las sexoservidoras acuden a las mismas clínicas y se usan los mismos aparatos con ellas. Esta segunda percepción parece ser correcta en unos casos, pero puede ser un pretexto en otros.

•

Parece que el estrecho cuello de botella que significaba hasta el 2001 el procesamiento, análisis y comunicación de resultados de los exámenes, se ha mejorado relativamente, y se reporta en general que en tres meses se entregan resultados a las mujeres (el año anterior se recibieron múltiples reportes de personas que se habían examinado seis meses antes y no habían recibido resultados).

•

El suplemento para madres (vía SSA), se distribuye satisfactoriamente.

•

En las clínicas se ha agravado la saturación y no se reporta un aumento significativo de equipo, ni de infraestructura, ni de medicamentos. Esta saturación es crítica porque va en contra del trabajo productivo o reproductivo de hombres y mujeres y del cumplimiento de las corresponsabilidades.

Trabajo

Trabajo masculino y femenino •

El principal cambio que se menciona es uno ligeramente positivo: posiblemente por la emigración a Estados Unidos, los salarios en el ramo de la construcción y el jornal agrícola han mejorado ligeramente para los adultos. Esto se percibe sobre todo en la construcción y en menor medida en el jornal agrícola. Esto ha significado también que las mujeres de algunas localidades están dedicando más días hábiles a la agricultura. Aunque es una labor extenuante, significa un recurso

135

para los momentos en que existe demanda en este sector, las mujeres adultas tienen necesidades urgentes y tienen quien las supla en el hogar. Pero no es una posibilidad siempre abierta a todos. No sólo es estacional sino que depende de las condiciones climáticas y de mercado. •

En resumen, en el caso de los trabajos de hombres y mujeres, no hay un cambio significativo en las formas de empleo o en los salarios que permitan afirmar que hay una disminución de la vulnerabilidad a partir de la incorporación al Programa. Sin embargo, cabe señalar que el Programa no cuenta, hasta el momento, con las herramientas que le permitan incidir en ese rubro.

Oportunidades: Impacto directo y percepciones •

Hay mujeres que no permiten que se compre ni un saco de cemento, porque todo el dinero (de Oportunidades) debe ser para comer y para vestir, y otras y otros que por el contrario relatan cómo han hecho mejoras a la casa.

•

El programa permite o bien disminuir el fiado o bien pagarlo más a tiempo (lo cual los autores creen impacta en un mayor consumo).

Organización doméstica

Según los autores, no cabe esperar grandes cambios en la organización doméstica en un año; sin embargo señalan que hay indicios de modificaciones en el autoritarismo masculino y la ayuda entre amas de casa: •

El Programa provoca un cambio en el grado de autonomía de las mujeres, y especialmente las promotoras, lo que a veces provoca conflictos domésticos. Estas dos cosas (autonomía y, en unos pocos casos, conflicto) son hallazgos repetidos en las evaluaciones cualitativas.

•

No se observan cambios importantes en la división doméstica del trabajo, pero la mayor parte de las mujeres siente que el dinero de Oportunidades es un apoyo para ella y para sus decisiones. Las pláticas seguramente tienen mucho que ver con esto. Se encontró que funcionarios del Programa les hablan explícitamente de sus derechos a las mujeres y del apoyo que les pueden brindar en caso de necesitarlo para defenderlos, asimismo, de la promoción de cursos sobre “el empoderamiento de la mujer”, y no se pueden excluir conflictos, pero hay que insistir en que el

136

desvío generalizado de dinero hacia vicios masculinos no se reportó en ninguna de las localidades de este seguimiento. •

Sí se perciben distintos niveles de acuerdo y de autoridad de hombres y mujeres en el manejo del dinero, pero esta vez no hubo manifestaciones sistemáticas de abusos.

Efectos inesperados •

Respecto al examen de detección de cáncer cervicouterino, la proporción de mujeres con resultados positivos se ha mantenido estable. Desgraciadamente, sin embargo, está creciendo rápidamente la cantidad de hallazgos del virus del papilaloma humano que, según los doctores, es importado por los migrantes a Estados Unidos.

•

Existe una intensificación de la jornada de los niños y múltiples pequeñas negociaciones en el hogar y en la escuela; esta adecuación de los trabajos de los niños a la permanencia escolar, provoca conflictos domésticos, como cuando las adolescentes se niegan a cooperar en tareas domésticas para dedicar tiempo a las tareas escolares.

•

El programa está creando grupos entre mujeres, y estos grupos pueden volverse apoyos significativos para ellas. Existe entonces la posibilidad, contraria a lo que han afirmado los críticos del programa, de que éste genere nuevas formas de solidaridad entre titulares centrada en las normas del programa.

•

Hay una incompatibilidad creciente entre los trabajos masculinos y femeninos y los sistemas de revisión, pláticas y consultas requeridos por el programa Oportunidades. Esto significa un costo muy real, del que se quejan tanto hombres como mujeres, en tanto que implica la pérdida de tiempo y la obtención de un ingreso; en el caso de las mujeres la pérdida de tiempo es más substantiva.

Reflexiones •

No se perciben, en el corto plazo de esta evaluación, impactos positivos en la organización doméstica y este no es un objetivo del programa. Sin embargo, hay indicios de que en un plazo mayor las transferencias y corresponsabilidades de beneficiarias, vocales y promotoras coadyuvarán para que ganen autonomía y autoridad en sus hogares, aunque es muy posible que esto produzca conflictos.

137

•

Si bien este es un ámbito sobre el cual el programa no pretende incidir, no hay una tendencia clara sino una combinación de rasgos que hacen de las relaciones domésticas un espacio de claro-oscuros. Por un lado, se observaron separaciones conyugales, abandonos familiares por parte de algunos hombres, y disminución de aportaciones que éstos hacían hace un año al presupuesto hogareño. Por otro lado, permanecen los conflictos y confrontaciones de intereses que caracterizan la vida doméstico-familiar, al igual que las diferencias marcadas de género y edad en los procesos de toma de decisiones. Sin embargo, hay indicios de que las mujeres están aprendiendo a defender los ingresos del programa para destinarlos a la compra de mejores alimentos y de ropa y zapatos para sus hijos. Esta incipiente generación de autonomía y autoridad femeninas es, por supuesto, un elemento positivo que se puede traducir en el mayor bienestar de los niños y jóvenes (y posiblemente del suyo propio). Se considera también que a medida que el programa se consolida y el conocimiento y aceptación del mismo por parte de los usuarios aumenta, se está gestando una Cultura Oportunidades que lleva a la aceptación y mayor respeto masculinos de las formas de operación, lo cual implica un cierto ensanchamiento de la autonomía femenina en la administración de los recursos.

•

En el apartado de trabajo, los autores sostienen la hipótesis de que, a mediano plazo, una mayor eficiencia en los sistemas de cumplimiento de corresponsabilidades (que disminuya los costos de las corresponsabilidades para las familias incorporadas y por lo tanto aumente la transferencia neta) permitirá disminuir la subocupación intensiva de mujeres y niños, lo que redundará en mejores ingresos por hora trabajada para ellos y un mayor impacto en las áreas sustantivas del programa.

•

El panorama laboral general de las localidades estudiadas no ha mejorado, y esto disminuye los impactos positivos del programa. La subocupación intensiva de mujeres, jóvenes y niños, dado el desempleo o subempleo masculino, no puede disminuir, y su capacidad de dedicar tiempo y esfuerzo a las corresponsabilidades o a la escuela por lo mismo no ha mejorado. Esto se suma además a la permanencia de los bajos ingresos y un sentimiento general de angustia ante la incertidumbre sobre el futuro y de tener que resolver las cosas día a día lo cual es parte esencial de la vulnerabilidad.

•

Los autores concluyen que, de acuerdo con la matriz de la vulnerabilidad, hay indicios de la contribución positiva del programa Oportunidades en cuanto al capital humano, aunque no se puede decir que se estén presenciando procesos claros de empoderamiento femenino. Las evidencias de mayor autonomía en la administración de los ingresos que provienen de Oportunidades no son suficientes para concluir que las mujeres están siendo empoderadas por el programa Oportunidades. En cuanto al capital social, los autores señalan que las relaciones

138

sociales observadas ya existían, aunque también es posible pensar en que los grupúsculos femeninos en torno a las actividades del programa pueden sugerir el afianzamiento de relaciones preexistentes o la gestación de nuevas. Se advierte, sin embargo, que si el programa llega a tener impactos positivos y notorios en los niveles de vida y vulnerabilidad de las familias incluidas, pueden gestarse procesos de segregación-atomización en las constelaciones de parentesco, amistad y vecinaje que incluyen familias beneficiarias y no beneficiarias. Este es un asunto de doble filo; tener éxito en un sentido implica el sembrar los elementos para la gestación de procesos de segregación y ruptura de relaciones sociales, mayor conflicto, etcétera.

Recomendaciones •

Se debe mantener la prueba del cáncer cervicouterino.

•

Se considera imprescindible revisar los sistemas de trabajo de las clínicas para reducir el tiempo que deben dedicarles los hombres y mujeres sanos. Pueden juntarse las citas de varios hijos, o ponerse en operación sistemas de citas a horas precisas para las revisiones de personas sanas.

•

Se recomienda que se estudie un mejor sistema de citas para revisión y consulta, y que en la medida de lo posible estas revisiones se hagan en las tardes o en horas menos hábiles (sábados y domingos, las tardes, o de 7 a 9 horas de la noche).

•

Conviene estudiar los niveles educativos que reciben beca y los montos de las mismas. Si la situación del empleo persiste, es posible que convenga aumentar modestamente el nivel de las becas de la educación media, para reforzar los incentivos de permanecer en la escuela y trabajar menos.

•

La saturación de las clínicas es crítica porque va en contra del trabajo productivo o reproductivo de hombres y mujeres y del cumplimiento de las corresponsabilidades. Parece ineludible hacer ya inversiones, pero también explorar la posibilidad de colaboración con los DIF estatales y municipales para aumentar el personal o permitir los seguimientos de población sana en algunos estados.

•

1.4

Convendrá profundizar en la aparente constitución de grupos informales de apoyo entre mujeres.

Evaluaciones de impacto 2003

139

En 2003, el Instituto Nacional de Salud Pública (INSP) coordinó tres estudios de evaluación del Programa. Por su parte, el Centro de Investigación y Estudios Superiores en Antropología Social (CIESAS), realizó un documento con los resultados de la evaluación cualitativa. Todos estos estudios abordaron en su desarrollo aspectos relacionados con género (Cuadro 12).

1.4.1 Evaluación del impacto de Oportunidades sobre la inscripción, reprobación y abandono escolar Susan W. Parker71

Objetivo Evaluar el impacto de Oportunidades en la inscripción a escuelas de nivel secundaria y medio superior y en las tasas de reprobación y abandono en escuelas primarias en zonas rurales y urbanas.72

Metodología El análisis empírico utiliza información proporcionada por la SEP sobre la inscripción, abandono y reprobación así como otras características de las escuelas del ciclo escolar 1995-1996- al ciclo escolar 2002-2003. También se utiliza una base de datos que contiene información sobre todos los becarios de Oportunidades desde que comenzó el Programa. Se usaron estimadores en dobles diferencias para calcular los impactos de Oportunidades en la inscripción (abandono/reprobación), comparando la tendencia de crecimiento en escuelas con y sin becarios de Oportunidades a lo largo del tiempo.73

Esta investigación representa una actualización del trabajo anterior e incluye nuevos análisis en varios sentidos. Primero, incorpora otro ciclo escolar (2002-2003), lo cual permite analizar con más detalle los impactos potenciales de Oportunidades, sobre todo en las zonas urbanas (es importante destacar que el programa aumentó el número de hogares beneficiados sustancialmente entre 2001 y 2002 en zonas urbanas, por lo cual se podría esperar que se encontraran mayores impactos que los reportados en el trabajo previo). Segundo, se expande el análisis sobre los efectos del programa sobre la reprobación y abandono al nivel de primaria. La autora señala que todos los impactos del programa se desagregan por género (sic) y por grados, así como por ubicación geográfica (urbana y rural). Además, se controlaron el impacto de otros programas de la SEP que pueden confundirse con los impactos de Oportunidades. Asimismo, se presenta un nuevo análisis sobre el impacto que el programa ha tenido en la brecha de

71

Colaboró con la autora Emilio Gutiérrez. Esta evaluación se realiza a seis años de iniciado el Programa. 73 En su trabajo anterior (Parker, 2002) para la población rural encontró que, debido a las becas de Oportunidades a nivel de secundaria, el número de jóvenes que se inscribieron aumentó en un 23.2 por ciento. Al nivel medio superior, en su primer año de ofrecer becas, Oportunidades provocó un aumento en la inscripción al primer grado de un 37.8 por ciento. Para el caso de las zonas urbanas, donde el programa empezó a operar en el año 2001, se encontraron efectos positivos, aunque menores que de los de las zonas rurales, tal vez precisamente porque el programa acababa de empezar a operar allí y tiene una menor extensión. Por otro lado, se hizo un análisis preliminar sobre reprobación y abandono escolar en primaria, encontrando algunos efectos significativos en la reducción de ambas variables, sobre todo en el tercero y cuarto grados. 72

140

inscripción, reprobación y abandono entre hombres y mujeres. Finalmente, la autora destaca que este estudio provee un análisis del impacto de Oportunidades a nivel nacional.

Principales resultados Impacto de Oportunidades en la brecha74 de inscripción escolar, reprobación y abandono entre hombres y mujeres •

Con respecto a la inscripción, en secundarias rurales, Oportunidades parece contribuir a eliminar la brecha entre hombres y mujeres. Antes del programa había 83 mujeres inscritas al primer grado de secundaria por cada cien hombres. Considerando solamente los impactos del Programa, esta cifra creció hasta 96 mujeres por cada cien hombres inscritos para 2002-2003. En secundarias urbanas, como resultado de Oportunidades, la brecha se redujo considerablemente en los primeros dos grados (de 92 a 95 mujeres por cada 100 hombres en primer grado y de 95 a 99 mujeres por cada cien hombres en segundo grado) y para el tercer grado incluso se invirtió.

•

En el nivel medio superior, mientras la brecha en zonas rurales no era muy grande antes de la entrada en vigor del programa (92 y 98 mujeres inscrita por cada cien hombres en primero y segundo grados, respectivamente), Oportunidades no ha contribuido a reducir la brecha, aunque es importante destacar que estas brechas en la práctica se han casi eliminado, debido a otros impactos en la inscripción de hombres y mujeres no asociados al Programa. En zonas urbanas, donde la inscripción de hombres y mujeres era muy similar antes de la entrada en vigor del programa (98 y 109 mujeres por cada cien hombres inscritos en primer

y segundo grado,

respectivamente), Oportunidades tuvo un impacto mayor en la inscripción de las mujeres que se traduciría en cifras de 100 mujeres por cada cien hombres en el primer grado (la brecha se elimina) y 111 mujeres por cada cien hombres en el segundo grado, ampliando la brecha invertida (es decir, se favorece a las mujeres). •

Al nivel de primaria, los efectos sobre reprobación, donde las mujeres tienen tasas mucho menores que los hombres incluso antes de Oportunidades, el programa ha aumentado la brecha invertida en reprobación.

•

Oportunidades parece tener, entonces, un efecto significativo en la reducción del abandono escolar, principalmente para tercero y cuarto de primaria y con mayor fuerza para las niñas que para los niños.

74

Se refieren a brecha de género como la diferencia de inscripción o en la tasa de reprobación y abandono entre hombres y mujeres, favoreciendo a los hombres. Como brecha de género invertida entienden aquella que se refiere a una diferencia en la inscripción, reprobación o abandono que favorece a las mujeres.

141

Reflexiones •

Se puede decir que los impactos de Oportunidades han incrementado en mayor medida la inscripción de las mujeres con respecto a la de los hombres, con la importante excepción del nivel medio superior en zonas rurales. No obstante, es justo decir que está surgiendo un fenómeno relativamente complejo. En las secundarias rurales, donde la inscripción de las mujeres estaba muy atrás de la de los hombres antes de Oportunidades, los impactos del programa han reducido de manera importante la brecha de género en la inscripción escolar. En el nivel medio superior, sin embargo, la diferencia entre la inscripción de hombres y mujeres en zonas rurales no era tan grande antes de la entrada en vigor del programa. En la actualidad la brecha entre hombres y mujeres en zonas rurales en el nivel medio superior se ha eliminado prácticamente, aunque no se puede decir que Oportunidades haya ayudado a cerrar esta brecha. Más bien, el efecto del programa al nivel medio superior en estas zonas ha sido mejorar la inscripción de los hombres con respecto a la de las mujeres. En zonas urbanas, donde existían pocas diferencias de género en la inscripción antes de Oportunidades, el programa ha logrado eliminar prácticamente por completo las brechas de género que anteriormente favorecía a los hombres. De hecho, para el tercer grado de secundaria, la inscripción de las mujeres es superior a la de los hombres, lo que se traduce en una brecha de género invertida.

•

Mientras la mayoría de los hacedores de política verían una brecha de género a favor de los hombres como inequitativa, surge la pregunta sobre si las mismas brechas favoreciendo a las mujeres deben ser consideradas también como inequitativas. La presente investigación no pretende resolver ese asunto, sino simplemente evidencia que Oportunidades está, en algunos casos, de hecho contribuyendo a una tendencia hacia mayores logros de las mujeres que de los hombres, aunque es importante decir que en algunos casos, brechas favoreciendo a las mujeres existían incluso antes de Oportunidades.

•

En el caso de reprobación y abandono en las primarias, antes del Programa, existía una brecha invertida, es decir, los hombres tenían mayores tasas de reprobación y abandono que las mujeres. El efecto del Programa ha sido aumentar esta brecha invertida, con excepción del caso de abandono en zonas rurales donde el efecto ha sido reducir la brecha invertida.

Recomendaciones •

Parecería una prioridad explorar por qué los impactos de Oportunidades en secundarias rurales, mayores para las mujeres, no se traducen en impactos mayores también para las mujeres en el

142

nivel medio superior rural. La autora considera que una condición determinante podría ser la distancia entre el hogar y la escuela. •

Aunque no se debe a impactos de Oportunidades, sino a otras tendencias en la matrícula, la brecha por género en el nivel medio superior se ha prácticamente eliminado. Se considera importante seguir monitoreando la evolución de la brecha de género y su relación con los impactos de Oportunidades.

•

Serían bastante útiles estudios concretos sobre los determinantes de la decisión de inscribirse a la escuela tanto para hombres como para mujeres.

•

Se sugiere también el análisis del costo de oportunidad de asistir a la escuela, que puede ser determinante para explicar los motivos por los que casi no parece haber impactos de Oportunidades en la inscripción a la escuela para los hombres en zonas urbanas y por qué en estas zonas los impactos son en general tan bajos.

•

Se recomienda estudiar el impacto de Oportunidades en el aprendizaje. Los fuertes impactos del programa señalan que los niños están pasando más tiempo en la escuela; si bien es posible que, como resultado, estén aprendiendo más, las evaluaciones en este sentido no han mostrado ningún efecto de Oportunidades en las calificaciones en exámenes, por ejemplo.

1.4.2 Evaluación del impacto de Oportunidades en la mortalidad materna e infantil Bernardo Hernández, Dolores Ramírez, Hortensia Moreno y Nan Laird

Objetivo Conocer si municipios con hogares incorporados a Oportunidades han reducido su mortalidad materna e infantil con base en datos de mortalidad recolectados rutinariamente por la Secretaria de Salud (ssa) y el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (inegi).

Metodología El estudio abarcó el periodo 1995-2002, para el cual se tenía información de las variables de estudio. Se obtuvieron los datos sobre muertes maternas e infantiles ocurridas entre 1995 y el 2002 de Ias bases de mortalidad generadas por la ssa y eI inegi, desagregadas al nivel municipal; asimismo, se obtuvo información sobre la población incorporada a Oportunidades de 1997 a 2002.

Principales resultados

143

•

Los resultados muestran que la incorporación al programa Oportunidades se asocia con la reducción del 11% en la mortalidad materna, y de 2% en la mortalidad infantil.

•

Los modelos para evaluar el impacto del programa a nivel de municipio estratificando por el nivel de marginación de los municipios muestran que para el caso de la mortalidad materna, el efecto de Oportunidades es más fuerte en municipios de media y muy alta marginación y para el caso de mortandad infantil, en municipios de muy alta marginación.

•

Los modelos que evalúan el efecto del tiempo de incorporación al programa sobre la mortalidad materna e infantil sugieren que el efecto protector del programa se manifiesta inmediatamente después de la incorporación, y no mostraron un patrón definido que indique que este efecto cambie después de un determinado tiempo de incorporación.

•

El análisis de información considerando el porcentaje de población incorporada al programa en cada municipio indica que en general, el impacto del programa es mayor en la mortalidad materna e infantil conforme aumenta el porcentaje de población incorporada. No obstante, se observa un patrón diferente para cada tipo de muerte. En el caso de la mortalidad materna la reducción asociada con el programa es mayor en municipios que tienen entre un 4% y un 35%, o más de 35% de población incorporada que en los que no tienen población incorporada. Por otra parte, en el caso de la mortalidad infantil el efecto protector de Oportunidades aumenta conforme aumenta el porcentaje de población incorporada. Comparados con municipios sin incorporación, los municipios que tienen entre un 4% y un 35%, tienen una reducción de la mortalidad de un 4%, y esta reducción alcanza un 6% en municipios con más del 35% de población incorporada.

•

De acuerdo a un ejercicio de simulación con los modelos ajustados, se estima que el programa ha evitado anualmente 79 muertes maternas y 340 muertes infantiles. Estos cambios reflejan un cambio importante dados los niveles de mortalidad materna e infantil en nuestro país.

Reflexiones •

Es importante considerar que la mortalidad materna obedece también, en gran medida, a las condiciones de vida de la mujer y las relaciones de género. Independientemente del programa Oportunidades, es posible que en algunas muertes maternas el acceso a servicios de salud de calidad sea limitado por las relaciones de la mujer con su pareja y con la comunidad.

Recomendaciones

144

•

Es necesario diseñar estrategias para incidir en las relaciones de género y mejorar las condiciones de vida y salud de las mujeres. Así, será de gran importancia evaluar en futuros estudios la forma en que Oportunidades puede modificar estas relaciones, como un posible mecanismo para incidir sobre la mortalidad materna.

1.4.3 Evaluación del cumplimiento de metas, costos unitarios y apego del Programa Oportunidades a las Reglas de Operación Fernando Meneses, Bernardo Hernández, Mary Carmen Baltazar, Araceli Camacho, María Beatriz Duarte, José E. Urquieta, Martha María Téllez y Mauricio Hernández

Objetivo Describir, analizar y evaluar el ejercicio presupuestal del programa y el apego a las Reglas de Operación en el periodo comprendido entre enero de 2001 y octubre de 2003.

Metodología Para la evaluación de los indicadores de seguimiento se tuvieron como fuentes de información los informes bimestrales para cada uno de ellos en el periodo analizado. Esta evaluación incluye el análisis de 33 indicadores relacionados con el padrón de familias beneficiarias, el cumplimiento de corresponsabilidades y apoyos, el componente educativo, y el componente salud a los que, de manera descriptiva, se les comparó la productividad para cada uno de ellos utilizando como periodo anualizado de análisis los bimestres septiembre-octubre.

El análisis del recurso emitido se comparó con el presupuestado, por año y por componente, exclusivamente educación y alimentación y la fuente de información para ello fueron las bases de datos del ejercicio presupuestal del programa para el periodo referido.

La evaluación de los cambios en las Reglas de Operación, se realizó a través de una comparación entre las Reglas publicadas y utilizadas para los años 2001, 2002 y 2003 en cada uno de sus acápites. Para complementar dicha evaluación se realizó un estudio de campo, que se presenta como un estudio de caso, en 25 comunidades incorporadas al programa y seleccionadas en 5 estados de la República Mexicana. En este trabajo se entrevistaron madres beneficiarias, maestros y personal de salud para determinar el conocimiento, seguimiento y apego a las mismas.

Principales resultados

Indicadores de seguimiento, evaluación y gestión del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades

Componente educativo (Inscripción)

145

•

El total de menores de edad apoyados por Oportunidades e inscritos en educación primaria en todo el país al inicio del ciclo escolar 2001-2002, fue de 1 032 823 varones y 1 '013 584 niñas, mientras que al iniciar el ciclo 2002-2003 se tenia un total de 1 309 777 varones y 1 278 810 niñas. Al principio del ciclo escolar 2003-2004 se apoyaron 1 '325.485 varones y 1 284 207 mujeres, cifras que representan un crecimiento de 28.3% en la inscripción de varones y de 26.6% de niñas en todo el periodo.

•

El total de becarios inscritos en secundaria para el inicio del ciclo escolar 2001-2002 fue de 1 012 152, y para el ciclo 2002-2003 fue de 1 330 589, con un incremento de 31.46%. Para el ciclo 2003-2004 se tenía un registro de 1 430 169 jóvenes inscritos. La diferencia entre estos dos últimos ciclos es de 7.48%. El número de varones superó ligeramente al de mujeres en el primero (1.8%), y en el segundo ciclo (0.05%) pero en el último ciclo este fenómeno se invierte

Componente salud: Control prenatal •

Entre enero de 2001 y octubre de 2003 se registraron en el programa aproximadamente 348 724 mujeres embarazadas; el aumento en dicho registro fue de 27.7%. En septiembre-octubre de 2001 hubo 100 982 mujeres embarazadas registradas, de las cuales 95% se encontraban bajo control prenatal. En 2002 la cobertura aumentó a 97.3% y en 2003 a 98.2%.

•

Respecto al promedio de consultas prenatales bimestrales por embarazada fue de dos aproximadamente, cifra que se mantiene constante en todo el periodo, con ligeras variaciones.

Suplemento alimenticio •

La mayoría de las embarazadas (88.8%) y de las mujeres en lactancia (88.11%) recibieron suplemento alimenticio en 2003, cifras ligeramente superiores a las de 2001 (85.79%) y 2002 (85.09%) en el caso de las embarazadas. No se tienen datos de 2001 y 2002 acerca del suplemento para las mujeres lactantes, aunque se sabe que más del 92% de ellas han estado en control durante el período 2001-2003: 92.76% en 2001, 96.9% en 2002 y 97.8% en 2003.

•

Respecto al promedio de sobres de suplemento por niño que se entregaron, fue de 15 sobres en 2001 y de 10 en 2003 para los menores de dos años de edad, cifra similar para este año en los menores de 2 a 4 años de edad (10.24 sobres). Para este grupo etáreo no se tienen cifras de 2001 y 2002. Las embarazadas recibieron un poco más en promedio: 15 sobres por mujer en 2001, 14 en 2002 y 12.24 en 2003, igual que las lactantes, observándose una disminución de aproximadamente 1 sobre por año.

146

Cambios en las Reglas de Operación 2001 a 2002

Potenciación del Paquete Esencial (Básico) de Servicios de Salud y de las sesiones educativas en zonas urbanas •

En 2002, el PABSS se amplió al incluirse ocho acciones prioritarias para menores de cinco años de edad, para mujeres embarazadas, puérperas y en lactancia, así como para hombres y mujeres de 20 años de edad o más.

Comités de promoción comunitaria •

En las Reglas de Operación 2002 se establece un cambio importante al configurarse el Comité de Promoción Comunitaria que sustituye la figura de la promotora comunitaria.

Cambios en las Reglas de Operación 2002 a 2003 •

La modificación de mayor importancia en las Reglas de Operación 2003 es la construcción de la plataforma para el desarrollo del nuevo componente del programa denominado “Jóvenes con Oportunidades”.

•

Para 2003 se hace hincapié en el papel activo que deberán desempeñar las beneficiarias del programa quienes, durante el evento de incorporación, deberán elegir un comité de promoción comunitaria.

Componente patrimonial (Plataforma de Oportunidades) •

Este numeral (4.2.4) se agrega a las Reglas de Operación 2003 y básicamente busca generar un beneficio diferido acumulado desde el tercer grado de secundaria si el becario concluye sus estudios de nivel medio superior antes de los 22 años, con el fin de apoyarlo para que al concluir ese nivel pueda optar por alguna de las siguientes alternativas:1) continuar en el siguiente nivel educativo; 2) incorporarse a la planta productiva ligado a opciones de ahorro o crédito popular; 3) adquirir una vivienda ligado a un programa de apoyo gubernamental denominado Tu Casa; 4) adquirir un seguro de salud o 5) conservarlo mediante una opción de ahorro.

Estudio de campo para la evaluación de metas y apego a las Reglas de Operación del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades

147

Características generales de las beneficiarias •

La media de edad de las mujeres beneficiarias (urbanas y rurales) fue de 38 años. Del total de mujeres beneficiarias en el área urbana que trabajan, 51% son empleadas domésticas; 15% se dedican a lavar o planchar ajeno; 12% son campesinas; 12% son comerciantes; 5% trabajan en algún centro comercial como intendentes o como ayudantes en algún departamento y, finalmente, 5% son enfermeras, agentes de ventas o vigilantes.

•

Respecto al área rural, del total de beneficiarias del Programa que trabajan, 43% se dedican a labores del campo; 33% son empleadas domésticas; 13% son comerciantes; 9% se dedican a lavar y planchar ajeno y sólo 2% trabajan en algún centro comercial o tienda como ayudantes o intendentes.

Opinión de las beneficiarias sobre la calidad de la atención •

Del total de mujeres incorporadas al Programa que fueron entrevistadas, 89% en el área urbana y 87% en la rural, dijeron que el trato que reciben del personal de salud es bueno.

•

Se observa que las beneficiarias del área urbana tienen un mayor tiempo de espera y un pago mayor por consulta y medicamentos que las del área rural.

Opinión de las beneficiarias sobre las sesiones educativas de Salud (Pláticas) •

Del total de las beneficiarias entrevistadas, el 70% declararon estar muy satisfechas con las pláticas de salud porque han aprendido cosas que antes no sabían. A 72% de ellas le han ayudado en su vida cotidiana porque ahora tienen conocimiento de enfermedades como el cáncer cérvico uterino, la diabetes, o las de transmisión sexual; 68% dijeron que los contenidos de las pláticas de salud han sido muy compresibles.

•

Al analizar los datos de las mujeres beneficiarias del medio rural, 63% dicen estar muy satisfechas con las pláticas de salud; a ese mismo porcentaje de mujeres les han ayudado mucho en su vida cotidiana, mientras que al 58% les parece que el contenido de las pláticas es muy comprensible.

Beneficios del Programa Oportunidades

148

•

En general las titulares del programa conocen cuales son las corresponsabilidades que como beneficiarias tienen que cumplir y todas afirmaron que la pertenencia al Programa les ha traído algún beneficio.

Componente nutrición •

En el área urbana se cumple con menos frecuencia que en el área rural la norma de pesar y medir a los niños(as) cuando van la consulta.

Efectos inesperados •

Uno de los resultados no deseados sobre lo cual deberá trabajarse para reducirlo al mínimo posible son los conflictos entre las familias incorporadas y las no incorporadas, los cuales son mencionados por 12% de las entrevistadas en área urbana y 9% en área rural.

Recomendaciones •

En cuanto a las pláticas de educación para la salud, valdría la pena evaluar este componente para que los temas respondan en mayor medida a las necesidades de las beneficiarias y para que los métodos pedagógicos sean más adecuados a las características de la población.

•

En el futuro, será necesario evaluar el impacto de la sustitución de la Promotora Comunitaria por el Comité de Promoción Comunitaria. Es posible que este cambio ayude a distribuir la responsabilidad y carga de trabajo entre las vocales elegidas, además de evitar la concentración de poder en una sola persona.

•

Al momento de realizarse este estudio, de acuerdo a los datos proporcionados por el programa, se tenían registrados hasta abril de 2003, 382 269 jóvenes cursando nivel medio superior; de ellos, 52% eran mujeres. Los autores proponen que sería interesante conocer, con los mecanismos de evaluación que tiene el programa, qué hará el joven al momento de salir del programa y, si ellos conocen la nueva propuesta (“Jóvenes con Oportunidades”), saber cuál es su primera opción y, lo mas importante, darle seguimiento para conocer si la opción elegida fue exitosa o no.

•

Del análisis de los objetivos del programa y de los resultados de esta evaluación se derivan una serie de temas en los que sería interesante profundizar tales como: posición social de la mujer (urbana, rural e indígena); diferencias urbano-rurales en el control nutricio del menor de 5 años y

149

en el tiempo de espera; evaluación del componente de comunicación educativa en madres y estudiantes (cambios en los conocimientos, actitudes y prácticas, opinión sobre contenidos y materiales, comparación con población no beneficiaria); entre otros.

1.4.4 Evaluación cualitativa del Programa Oportunidades en zonas urbanas, 2003 Agustín Escobar Latapí y Mercedes González de la Rocha

Objetivo Presentar las principales características de la evaluación cualitativa urbana 2003 del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades.75 La evaluación profundizó en tres ámbitos del programa: 1) el nuevo proceso de incorporación por “autofocalización” a través de módulos; 2) las condiciones de interacción de los nuevos beneficiarios con los servicios sociales, y principalmente los de salud y educación, con énfasis en la capacidad de acceder al programa y de cumplir con las corresponsabilidades por parte de hogares con características específicas, como la jefatura femenina, el empleo asalariado femenino y la presencia de niños pequeños; y por último, 3) el impacto de la operación del programa en los hogares beneficiarios.

Metodología Para realizar el estudio en cada zona urbana se aplicaron tres técnicas cualitativas: entrevistas amplias con los actores relevantes (enlace municipal, vocales, maestros y directores de primaria, secundaria y educación media, médicos y enfermeras de las clínicas responsables de los beneficiarios); estudios de caso de seis hogares, divididos entre beneficiarios y no beneficiarios y en diversos niveles de pobreza; y tres grupos focales, con mujeres, hombres y jóvenes, tanto beneficiarios como no beneficiarios. El impacto se estudió de manera retrospectiva (sin estudio basal) en hogares beneficiarios, y por medio también de comparaciones entre hogares incorporados y no incorporados.

Principales resultados Incorporación

De acuerdo con los autores, en términos generales, el nuevo sistema de módulos e incorporación por demanda funcionó bastante bien. No obstante, señalan las siguientes áreas que necesitan mejorarse: •

Ha disminuido el escepticismo ante las instituciones y los programas públicos. Sin embargo, hubo personas que no se acercaron y no creían que fuera cierto que les fueran a dar apoyo.

75

Esta evaluación se desarrolló en seis zonas urbanas: Las Granjas, en Tuxtla Gutiérrez , Chiapas; Coacotla, en Cosoleacaque, Veracruz; La Venta, en Acapulco, Guerrero; Asunción Castellanos, en Villahermosa, Tabasco; el Albergue Cañero México en Ahorne, Sinaloa, y la Isleta, en Tampico, Tamaulipas. Se trata de localidades muy variadas. Comprenden la más pobre y la menos pobre de las incluidas en la Encuesta de Evaluación de Hogares Urbanos 2002.El estudio se aplicó entre seis y diez meses después de que cada una de ellas fue incorporada al programa.

150

•

Esta misma desconfianza y escepticismo provocan que algunas mujeres no crean la información de la radio o la televisión locales, ni la del perifoneo.

•

Entre los que nunca asistieron se encuentran sobre todo mujeres trabajadoras que no pudieron faltar a sus empleos. Las hubo, también, que no pudieron acudir al módulo por tener una carga doméstica pesada, especialmente el cuidado de niños pequeños.

•

Los estudios de caso de hogares no beneficiarios, y en particular los encabezados por mujeres sin cónyuge, muestran que el tiempo que era necesario dedicar al proceso de incorporación en algunas ocasiones hizo impracticable el proceso para ellas, ya sea porque no tuvieron tiempo de ir al módulo, o fueron una o dos veces y no les tocó turno, o les faltó un papel, o lograron completar la entrevista exitosamente, pero no pudieron faltar a su trabajo en los días de verificación y ésta no se realizó. Igualmente, se identificaron casos en los que alguno o varios de los hijos fueron incorporados como becarios, pero en la práctica la titular o mujer beneficiaria sólo recibe el pago correspondiente al apoyo alimentario. Estas mujeres están inconformes y sumamente desconcertadas.

•

Las vocales siguen siendo personal honorario, además de cumplir con las labores propias del programa, adquieren responsabilidades en la organización de faenas y labores comunitarias generales, o para las escuelas y clínicas. Algunas vocales afirman que en la reunión de capacitación les avisaron que tenían que organizar dichas faenas. Aproximadamente la mitad pide una colaboración de entre un peso por viaje (cuando es necesario) o diez pesos por pago bimestral para hacer llamadas telefónicas y trámites. Esto no está normado, aunque algunos enlaces municipales lo advirtieron y lo recomendaron a las beneficiarias desde la reunión de orientación. Algunas beneficiarias piensan que es corrupción; otras están de acuerdo.

Impacto

Educación •

Los varones padres de familia siguen siendo los más escépticos, fatalistas o realistas en cuanto a la educación de sus hijos. En particular, señalan que la continuación hacia la educación media superior o superior depende de dos factores. En primer lugar, que la familia pueda pagar los gastos diarios y anuales en cuotas, ropa, transporte y materiales escolares. En segundo lugar, que los hijos puedan encontrar empleos de tiempo parcial o con horarios apropiados o flexibles que les permitan asistir a la escuela.

151

Salud •

No se observa ni un mejor historial de exámenes de cáncer cérvico uterino ni mayor disposición de las mujeres a hacérselo, en comparación con las de zonas rurales y semiurbanas. La mitad de las clínicas no ha cubierto las metas programadas. Los plazos de entrega van del mes a los tres meses, que en las zonas rurales y semiurbanas parecían buenos, pero en grandes ciudades deberían ser más breves.

•

Muchas mujeres se quejan de que si los hijos van enfermos a las revisiones del programa, los médicos no les dan consulta. Hay que hacer una cita adicional (y en la mayor parte de los casos pagar) para que se les de asistencia.

•

Sobre las pláticas de salud, la percepción general es que son positivas y contienen información útil e importante. Tanto las mujeres como los jóvenes refieren algunos contenidos y afirman que les parecen valiosos. Resulta inconveniente, por el contrario, 1) que en algunos casos las primeras pláticas ginecológicas no siempre fueron dadas sólo por mujeres y sólo a mujeres, y ellas se sintieron incómodas; 2) que los locales no siempre son adecuados, y 3) que los horarios no convienen a quienes trabajan. También en algunos casos no queda clara la responsabilidad de las pláticas a jóvenes, y el personal de educación y de salud se señalan mutuamente.

•

Los maridos tienden a incumplir con las citas médicas, a pesar de que sólo les tocan dos veces al año. Como razones señalan que sus patrones son menos flexibles con ellos que con sus esposas y que las citas no les sirven para nada, porque “nomás los ven, los pesan y adiós”, y para eso hay que sacar ficha muy temprano y hacer colas que son de varias horas. Hay muchas mujeres que van a sacar las fichas de sus maridos, para que ellos pierdan menos tiempo en su trabajo, lo que se convierte en una carga más para ellas. Otras le piden a cualquier pariente varón disponible que asista en vez de su marido. Unas más piden constancias de enfermedad, o de que el marido se fue o las ha abandonado (firmadas por el delegado municipal, el comisario ejidal o equivalente). A veces el marido muerto, que abandonó a su esposa o que acaba de migrar a Estados Unidos aparece finalmente, y ofrece excusas por llegar tarde. En dos localidades, por lo menos, las mujeres se han puesto de acuerdo entre ellas (y en ocasiones con las vocales o con la enlace) para dar de baja a sus maridos del programa, con el fin de que sus incumplimientos en las citas no provoquen la suspensión definitiva de toda la familia del programa. Las vocales y la enlace comenzaron a hacerlo, hasta que recibieron instrucciones de evitarlo.

152

Hogares •

Tanto la entrega de recursos a las mujeres como las pláticas y la presión social que se genera hace posible que las mujeres apliquen sus criterios de administración con menos interferencias de otros miembros del hogar. La autonomía de la administración femenina no significa autonomía femenina a secas. Las mujeres mejoran su capacidad de hacer lo que creen que es mejor para su familia, no para ellas mismas. Sin embargo, esta mejoría les produce satisfacción y bienestar. Las mujeres son inequívocas al respecto. Todos los grupos de enfoque con mujeres manifiestan el valor que ellas le reconocen a esta mejoría.

•

En evaluaciones anteriores se encontró que el alcoholismo masculino, ligado al autoritarismo, representa un obstáculo doble. Por una parte, limita las posibilidades de administración independiente de las mujeres. Por otra, involucra al programa en los problemas de violencia derivados de esta adicción.

•

En el medio urbano es donde se ha encontrado la mayor aceptación del Programa por parte de los hombres.

Capital social •

Las familias con Oportunidades participan más en redes de cooperación. Estas redes pueden tener que ver o no con el programa. Sin embargo, las reuniones y pláticas, y la práctica de compartir problemas y resolverlos con la ayuda de otros titulares, sí convierte estos grupos en redes significativas para las mujeres y sus familias. Si las actividades conjuntas tienen éxito y las mujeres así lo perciben, refuerzan al grupo y las relaciones sociales entre ellas.

Efectos inesperados •

Es muy notable que en esta evaluación no se haya encontrado ningún testimonio, ni directo ni indirecto, de violencia en contra de las mujeres relacionadas con la llegada y la administración de las transferencias de Oportunidades. Se encontró alcoholismo en las zonas de estudio de 2003, tanto como en las semiurbanas y rurales estudiadas en años previos, pero nadie reportó que afectara el destino de las transferencias.

•

La mayor parte de las mujeres beneficiarias opina que la transferencia es una ayuda, aunque relata que se consume en unos cuantos días. Pero la transferencia diversifica la dieta y aumenta

153

la seguridad y constancia de ingresos mínimos. Saber que cuentan con esos ingresos les posibilita planear gastos e inversiones en activos, prescindir del fiado o pagarlo puntualmente (y con ello asegurar su continuidad) y dedicar parte de los ingresos a mejoras a la vivienda. No obstante, la previsibilidad conduce a que algunos comerciantes (quienes saben que las mujeres cuentan con dinero en ciertas fechas) suban a sus precios los días en que saben que la transferencia va a llegar.

Reflexiones •

El hecho de que el programa cree grupos de mujeres unidas entre sí por redes de cooperación es un impacto social positivo que tiene múltiples facetas. Esto crea solidaridades, pero también reclamos por la falta de cooperación de las no titulares en las faenas. En un caso extremo, las titulares se quejan de que las no titulares ensucian el pueblo a propósito porque saben que a las titulares les toca limpiarlo. En otras palabras, las distinciones marcan por una parte privilegios en las beneficiarias y por la otra privilegios sin obligaciones en las no beneficiarias.

•

En la gran mayoría de las localidades y los hogares, el nuevo proceso de selección, por contraste con el anterior, da más oportunidad a las mujeres que tienen empleos; y poco a poco va creando la noción de que el acceso a estos programas es un asunto técnico que depende de las características del hogar.

•

Como se señaló, en el medio urbano es donde se ha encontrado la mayor aceptación del programa por parte de los hombres. En otros ámbitos, los hombres siempre manifiestan dudas y una parte del grupo focal se inclina por opinar que las corresponsabilidades son excesivas (corresponsabilidades que ellos no cumplen). Tal vez, su resistencia se explica sólo en parte por su solidaridad hacia las mujeres y en buena parte también por el temor a su creciente independencia. En las seis localidades estudiadas este año, su aceptación es total. Esto puede relacionarse con lo antes dicho: si aceptan la autonomía administrativa de las mujeres, porque ellas ya la disfrutaban por lo menos en parte, entonces no tienen los temores de los cónyuges rurales.

•

El programa sí altera las formas y redes de cooperación entre mujeres y al interior de hogares y comunidades. Pero este impacto, salvo una medición detallada, dista de mermar esta capacidad de interacción, y por el contrario puede tener un saldo neto general positivo, siempre y cuando las familias incorporadas sean efectivamente las más pobres.

•

Sobre el hecho de que no se haya encontrado ningún testimonio de violencia en contra de las mujeres relacionada con la llegada y la administración de las transferencias de Oportunidades y

154

que el alcoholismo detectado no afectara el destino de las transferencias, los autores consideran que la diferencia puede ser producto de un patrón distinto en las relaciones maritales (uno según el cual las mujeres ya tenían mayor autonomía administrativa) o bien producto de una mejor estrategia de comunicación y de convencimiento del programa, a través de sus funcionarios e intermediarios comunitarios (enlaces, vocales, maestros enfermeras). En cualquier caso, es digno de mención porque estos conflictos, en los otros ámbitos, se han suscitado sobre todo en el primer año de operación del programa, y aquí no ha sucedido. •

Las diversas evaluaciones en todos los niveles de asentamientos en que opera el Programa han permitido constatar que hay algunas incompatibilidades 1) entre las corresponsabilidades, 2) entre las corresponsabilidades y el mundo del trabajo, tanto femenino como masculino y 3) estas incompatibilidades se acentúan en el caso de grupos sociales y domésticos definidos. La incompatibilidad más seria es la que surge de la interacción de incompatibilidades creadas por el empleo, la carga doméstica y la ausencia de un jefe varón o de otra persona que pueda suplir a la titular en las labores domésticas. Esto apunta particularmente a mujeres jefas de hogar (sin varón co-responsable económico) que trabajan y tiene niños pequeños.

•

Múltiples actores locales con o sin poder real influyen en la definición de las corresponsabilidades y encaminan el programa hacia objetivos no previstos. Casi siempre estos son legítimos, como barrer las calles; “descacharrar” las casas para prevenir el dengue y el paludismo; instar a las mujeres a hacerse el examen de cáncer; o estimular a los estudiantes a mantener cierto promedio en la escuela. Esto tiene varias consecuencias: en primer lugar, las faenas recaen casi siempre sobre las mujeres, que ya tienen una carga significativa como madres y amas de casa, mujeres trabajadoras y titulares del programa, lo que incluye ser responsables de asistir a las pláticas y poner en práctica las recomendaciones; llevar a los hijos a sus citas y sus charlas; recoger y administrar suplementos alimenticios; arreglar dudas y tramitar papeles en la escuela, y reunirse con las vocales (se les ha llegado a convocar hasta una vez a la semana). En segundo lugar, desorienta a los beneficiarios, que reciben información y peticiones diferentes en las reuniones del programa y en otros ámbitos. Por último, la amenaza de excluir a una persona del programa podría materializarse, si los maestros o médicos reportan ausencias o que una familia se mudó. Convendrá vigilar que esto no suceda, aunque las vocales de vigilancia podrían, ellas mismas, reportar el caso.

Recomendaciones •

Se encontró una cantidad significativa de hogares encabezados por mujeres excluidos del programa que por sus características deberían haber sido considerados. Aunque en términos

155

precisos no se trata de errores de exclusión, puesto que la mayor parte de ellos se autoexcluyó, sí se debe valorar que su no incorporación es un problema de debe corregirse. •

Es recomendable que, en el curso de los procesos de incorporación y ampliación en estas y otras zonas atendidas por el programa, se adapten los horarios de selección para que las jefas de familia puedan asistir y que, en la medida de lo posible, haya verificaciones nocturnas realizadas por mujeres. Convendrá pensar también si es posible diferenciar las corresponsabilidades del “área gris” de las faenas comunitarias, para eximir a estas mujeres por los menos de una parte de las mismas.

•

Un aspecto específico de mejora necesaria es el de extender los horarios de las revisiones y pláticas o fijar un día a la semana con un horario especial que permita a los hombres y las mujeres trabajadores asistir a ellas.

•

Dado que el varón estudiante típico de secundaria gasta el 80% de su beca en transporte, debe recomendarse a los municipios que convengan sistemas de descuento a estudiantes.

1.5

Evaluaciones de impacto 2004

El año 2004 puede considerarse como el segundo gran esfuerzo de evaluación del programa Oportunidades, ya que en este año se llevaron a cabo veinte nuevos estudios agrupados en cuatro temas: Educación, Salud, Alimentación, y Aspectos Económicos y Sociales.

En este año, también fueron el Instituto Nacional de Salud Pública (INSP) y el Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropología Social (CIESAS) quienes llevaron a cabo la coordinación de la evaluación de los impactos de los diversos componentes del programa, lo cual involucró el desarrollo de estudios basados tanto en metodología cuantitativas, como abordajes cualitativos.

Estas veinte evaluaciones forman parte de la evaluación de los efectos de Oportunidades en el mediano plazo para zonas rurales y en el corto plazo para las zonas urbanas. De acuerdo con el programa, estos estudios utilizan como insumo información derivada del trabajo cualitativo (especialmente estudios de caso), así como de distintas encuestas panel, diseñadas específicamente para la evaluación de Oportunidades.

Es importante señalar que en este conjunto de investigaciones se observa la introducción de nuevas temáticas entre las cuales se pueden mencionar: el impacto de Oportunidades en los comportamientos de riesgo de los adolescentes, sobre la obesidad y enfermedades crónicas; evaluación de las sesiones de educación para la salud; y desarrollo infantil, entre otros.

156

De estas 20 investigaciones, solamente en cuatro no se identificó información relacionada con las mujeres beneficiarias, con los hombres o datos desagregados por sexo.76 A continuación se describen algunos de los principales hallazgos de estos estudios, siguiendo el orden de las cuatro grandes temáticas antes señaladas. Asimismo, en los Cuadros 13, 14, 15 y 16 se indican los temas y subtemas de las investigaciones incluidas en cada volumen, en donde fue posible identificar alusiones al tema que nos ocupa.

1.5.1 Tema I: Educación

Este primer volumen incluyó la realización de las siguientes tres investigaciones, en las cuales se presenta información desagregada por sexo.

1.5.1.1 Impacto de mediano plazo del Programa Oportunidades sobre la educación y el trabajo de jóvenes del medio rural que tenían de 9 a 15 años de edad en 1997 Susan W. Parker, Jere R. Behrman y Petra E. Todd

Objetivo Ofrecer estimaciones de los impactos a mediano plazo sobre jóvenes de áreas rurales que tenían de 9 a 15 años de edad en 1997 (15 a 21 años en 2003), justo antes de la intervención de Oportunidades, en variables como aprovechamiento escolar, resultados en el mercado laboral, matrimonio y migración.

Metodología Los resultados de este trabajo son una extensión de evaluaciones previas realizadas entre 1998 y 2000 con datos de la Encuesta de Evaluación Rural (ENCEL). El análisis se basa en nueva información obtenida de la Encuesta de Evaluación Rural de 2003 (ENCEL 2003), que está ligada a datos anteriores, en particular de la Encuesta de Características Socioeconómicas de los Hogares (ENCASEH) de 1997. La ENCEL 2003 brinda un nuevo conjunto de información sobre los hogares originales de tratamiento y control que empezaron a recibir los beneficios de Oportunidades en 1998 y 2000, respectivamente La evaluación original del programa se caracterizó por un experimento aleatorio con hogares de 320 comunidades asignadas para la recepción de beneficios (el grupo inicial de "tratamiento") y hogares de otras 186 comunidades que debían recibir los beneficios aproximadamente 18 meses más tarde (grupo inicial de "control" o de "tratamiento retardado"). Como resultado de la incorporación del grupo original de control que recibiría los beneficios, los datos de la ENCEL 2003 también se aplicaron a un nuevo grupo

76

Estas son: “Impacto de mediano plazo del programa Oportunidades sobre la obesidad y las enfermedades crónicas en áreas rurales” de Lia Fernald et al.; “Evaluación de la calidad de la atención médica para la población diabética usuaria de Oportunidades” de Mauricio Hernández et al.; “Efectos de mediano plazo del Programa Oportunidades en el consumo en áreas rurales” de Attanasio y Di Maro; y “El efecto de Oportunidades sobre el incremento en el consumo de los hogares a partir de inversiones productivas en microempresas y producción agrícola” de Gertler et al.

157

de comparación, construido a partir del pareamiento de comunidades en las que el programa todavía no estaba disponible en la evaluación ENCEL original.

Principales resultados

Escolaridad •

Los resultados sugieren importantes impactos de Oportunidades en cuanto a grados de escolaridad completados. En relación con las edades más jóvenes (9 a 12 años en 1997, 15 a 18 en 2003), los resultados basados en estimaciones de pareamiento sugieren en términos generales impactos en el aprovechamiento escolar de aproximadamente un grado. Por lo que toca al nivel educativo de los individuos que nunca recibieron los beneficios de Oportunidades, en comparación con los que sí los recibieron desde 1998 las estimaciones implican un impacto estimado de 14%. Los impactos parecen ser ligeramente más importantes para niños que para niñas: los niños de 10 años en 1997 (16 en 2003) alcanzan 1.14 grados más de escolaridad frente al grupo de comparación, en tanto que las niñas de la misma edad sólo obtienen 0.94 grados. En el caso de los niños mayores (es decir, de 14 a 15 años en 1997 -20 a 21 en 2003-), se encontraron pocos efectos significativos en cuanto a grados de escolaridad completados.

•

Los resultados de la exposición diferencial también demuestran impactos positivos y significativos en grados de escolaridad completados. En comparación con el grupo de control original (que recibió tratamiento desde 2000), los jóvenes en el grupo original de tratamiento que han recibido en promedio 1.5 años de beneficios adicionales, tienen aproximadamente 0.2 grados más de escolaridad, tanto entre niños como entre niñas, lo cual corresponde a un aumento de 2.5 por ciento.

•

Los resultados también sugieren que los niños expuestos al Programa están progresando más rápidamente en la escuela. Usando estimadores de pareamiento, los resultados muestran importantes efectos positivos para niños de 9 a 12 años en 1997 (15 a 19 en 2003) y niñas de 9 y 10 años en 1997 (15 a 16 en 2003). Para los niños, estos impactos significativos implican incrementos en la proporción de los que avanzan oportunamente de 38% a 64%, contra 3.0% a 39% para las niñas, sin olvidar que los rangos reflejan estimaciones para edades diferentes.

•

Existen ciertos efectos positivos sobre las pruebas de aprovechamiento, especialmente para los niños: aquellos que tenían 10 años en 1997 y 16 años en 2003, muestran incrementos de 7 a 12.5% en resultados brutos. Las niñas de 12 años de edad también muestran un incremento significativo en las pruebas de aprovechamiento de escritura (7.6%).

158

Trabajo •

Se encontraron efectos generales negativos de Oportunidades sobre el empleo de niños y efectos insignificantes para niñas. Al menos en el caso de los niños dentro del grupo de edad aquí estudiado, el aparente efecto dominante es que la escolaridad sustituye al trabajo. En el caso de las niñas hay pocos efectos significativos sobre el trabajo; sin embargo, la participación en el mercado de trabajo sigue siendo reducida para las mujeres en estas comunidades rurales, y las evaluaciones anteriores no encontraron reducciones en el trabajo de las niñas, excepto por lo que se refiere al tiempo dedicado al trabajo doméstico.

Matrimonio y la migración •

A nivel individual, tanto los jóvenes como las jovencitas dentro del grupo original de tratamiento muestran una probabilidad significativamente más baja de dejar el hogar en comparación con los jóvenes del grupo original de control.

•

Los varones de 9 a 15 años de edad en 1997 (15 a 21 en 2003) tienen una probabilidad aproximadamente 6% menor de emigrar del hogar en comparación con los del grupo original de control, mientras que los efectos para las muchachas son negativos pero escasamente significativos.

•

Por lo que toca al matrimonio, las niñas del grupo de tratamiento parecen tener una probabilidad ligeramente más baja de haberse casado en 2003; sin embargo, los efectos no son significativos si se toman en cuenta las variables de control. En cambio, los varones sí muestran reducciones significativas en la proporción en que han contraído matrimonio; para aquellos con cuatro años completos de escolaridad en 1997, el Programa reduce la probabilidad de haber contraído matrimonio en 2003 en 2.7%, lo que equivale a un decremento del 13 por ciento.

Reflexiones •

Las evaluaciones anteriores de impactos de corto plazo del Programa presentaba un panorama variado de efectos por género. Mientras que los estudios que se concentraban en los efectos sobre la inscripción a nivel de secundaria tendían a mostrar efectos de mayor inscripción para las niñas, los estudios que se enfocaban a objetivos como reprobación y repetición de grados tendían a encontrar impactos más altos para niños, especialmente a nivel primaria. Los resultados de este trabajo, que se centran en los impactos de mediano plazo del Programa,

159

muestran que para el grupo de edad analizado (9 a 15 años de edad en 1997 o 15 a 21 en 2003) el resultado neto hasta ahora es similar o quizá un poco mayor en los impactos sobre los niños en términos de grados de escolaridad terminados y pruebas de aprovechamiento. •

Mientras que la totalidad de grados de escolaridad terminados antes del Programa era similar para niños y niñas en este grupo de edad, los resultados presentados aquí pueden ser sorprendentes dadas las becas más altas disponibles para niñas tanto en secundaria como en preparatoria. La conveniencia o inconveniencia de que las becas para las niñas se hallan fijado en un nivel más alto que para los niños, ha originado controversia sustancial en las evaluaciones anteriores. Sin embargo, hasta ahora los resultados sugieren que esas becas más altas no parecen provocar efectos más importantes para niñas que para niños en las áreas rurales estudiadas.

Recomendaciones77 •

Se sugiere que una segunda ronda de pruebas de aprovechamiento Woodcock Johnson sea aplicada a los estudiantes de la muestra rural. El programa también podría considerar el monitoreo riguroso de los resultados en pruebas de aprovechamiento dentro de un contexto más amplio, quizá trabajando en mayor coordinación con las Secretaría de Educación Pública.

•

La relación entre pruebas de aprovechamiento, impactos del programa y calidad de las escuelas también debe estudiarse de manera directa.

•

Otra área potencial de investigación es la relación del programa con la migración, para determinar si los jóvenes que incrementan su nivel educativo tienen mayor tendencia a emigrar de la comunidad y posiblemente a obtener mayores ganancias y beneficios gracias al aumento en su educación escolar. Esta parece ser un área crítica de investigación para los impactos a más largo plazo del programa.

1.5.1.2 Impacto de mediano plazo del paquete de Oportunidades, incluyendo el aspecto nutricional, sobre la educación de niños rurales que tenían entre 0 y 8 años de edad en 1997 Susan W. Parker, Jere R. Berhman y Petra E. Todd

Objetivo

77

Se agregan estas recomendaciones porque implícitamente están referidas tanto a niños como a niñas, tal como lo muestran los resultados desagregados por sexo.

160

Proporcionar estimaciones del impacto del Programa a mediano plazo en la educación de niños en áreas rurales que en 1997, justo antes de la intervención rural inicial, tenían de cero a ocho años de edad, es decir, aquellos que ya contaban con seis a 14 años de edad cuando se levantó la Encuesta de Evaluación Rural (Encel) 2003.

Metodología Los resultados de este trabajo amplían aquellos reportados por evaluaciones anteriores basadas en las ENCEL levantadas entre 1998 y 2000, y son complementarios a la evaluación de niños de 15 a 21 años de edad en zonas rurales efectuada también en 2004. El presente análisis se basa en información nueva recolectada en la ENCEL 2003 vinculada a datos anteriores, en particular a la información levantada previa al programa por la Encuesta de Características Socioeconómicas de los Hogares (ENCASEH) de 1997. La ENCEL 2003 proporciona una nueva ronda de información sobre los hogares de tratamiento y control de la muestra de evaluación original, que comenzaron a recibir los beneficios de Oportunidades en 1998 y 2000, respectivamente. Se estudió una serie de indicadores de educación que incluyen edad de entrada a la escuela primaria, tasa de reprobación y de progreso/avance de grados, grados de escolaridad completados e ingreso del individuo a la escuela secundaria.

Principales resultados •

Los niños que tenían de cero a dos años de edad en 1997 han tenido exposición directa a los componentes del programa sólo en lo relativo al suplemento nutricional y a las revisiones medicas periódicas (aunque pudieron haber sido afectados indirectamente por otros aspectos del programa, como transferencias de ingreso a otros miembros del hogar). Las estimaciones muestran algunos impactos positivos del programa en estos niños: existe cierta evidencia — aunque débil— de que tienen una mayor probabilidad de ingresar a la escuela a una edad ligeramente menor, y las estimaciones del pareamiento muestran evidencia más sustancial de que, cuando inician su vida escolar tienen mayor probabilidad de avanzar consecutivamente de grado y de completar más grados de escolaridad.

•

La mayoría de los niños de tres a cinco años de edad en 1997 no tuvieron exposición directa al programa —o ésta fue muy limitada—, más allá de las revisiones médicas, ya que eran demasiado grandes para recibir suplementos nutricionales y demasiado pequeños para las becas educativas (aunque algunos de estos niños que padecían desnutrición pudieron haber recibido suplementos nutricionales, y todos pudieran haberse beneficiado indirectamente por las transferencias del Programa a otros miembros del hogar como pueden ser los hermanos mayores). Por ello no es sorprendente que los niños y niñas en este rango de edad muestren pocos impactos positivos y significativos. De acuerdo con las dos series de estimadores utilizadas, los niños varones de cinco años de edad en 1997 (11 en 2003) tienen menor

161

probabilidad de reprobar algún grado escolar, y los que tenían cinco años muestran un incremento en la probabilidad de progresar de grado en forma consecutiva. Para otras edades y en el caso de las niñas no hay efectos positivos significativos. •

Para 2003, los niños de seis a ocho años de edad en 1997 (12 a 14 en 2003) tenían una mayor exposición a las becas educativas que los más pequeños. En este grupo de edad se observan efectos positivos incuestionables del programa sobre el logro escolar. Sin duda estos niños han sido elegibles para recibir las becas del programa en 1998 o 1999; por lo tanto, han tenido derecho a ellas durante todo o casi todo el periodo experimental. Las estimaciones muestran fuertes impactos del programa en la progresión escolar, en los años de escolaridad alcanzados y en la proporción de alumnos inscritos en la secundaria. En particular, los niños varones de seis a ocho años de edad en 1997 muestran incrementos significativos: entre 0.42 (en aquellos de seis años de edad en 1997) hasta 0.903 (en 2003) grados adicionales de escolaridad, en comparación con el grupo similar de jóvenes que no cuenta con los beneficios. Las niñas de seis a ocho años de edad en 1997 muestran también impactos importantes: las que tenían seis años en 1997 (12 en 2003) lograron 0.73 grados de escolaridad adicionales. Las estimaciones pareadas del impacto en la proporción de niños y niñas que ingresan a la secundaria muestran incrementos de alrededor de un tercio para ambos.

Efectos inesperados •

Existen también algunos efectos desconcertantes: en las estimaciones de pareamiento, las niñas de cinco años en 1997 muestran un impacto negativo en la probabilidad de avanzar consecutivamente de grado, al igual que los niños varones que tenían cinco años con relación a los años de escolaridad completados. Es importante considerar que los niños de tres a cinco años de edad en 1997 probablemente hayan recibido menos beneficios (si es que alguno) de la intervención nutricional que los niños más pequeños, y en el año 2003, a la edad de nueve a 11 años, cuando mucho habrían recibido becas por dos a tres años. En este sentido, es lógico esperar impactos menores en este grupo que en los otros grupos estudiados aquí.

Recomendaciones78 •

Se considera que la prueba definitiva sobre el éxito de Oportunidades en la reducción de la pobreza de la próxima generación, será que la educación adicional que aparentemente están recibiendo los niños beneficiarios repercuta en mayores ingresos para éstos cuando ingresen en la fuerza laboral. Desafortunadamente, es probable que para el grupo estudiado en esta

78

No se trata de una recomendación relacionada con género, pero implica por igual a niños y niñas.

162

investigación, la evaluación tendrá que esperar un número de años para tener evidencia en este punto. Sin embargo, un indicador que podría medirse antes y que probablemente se correlacione con los ingresos futuros, es si los niños están aprendiendo más como resultado de mayores años de escolaridad. Tal como se hizo para el estudio de adolescentes, tendría entonces sentido en futuras rondas de la Encel aplicar pruebas de aprovechamiento al grupo de edad considerado en este informe y obtener un mejor indicador del nivel de aprendizaje. •

Esto es particularmente importante, ya que el presente estudio no tiene forma alguna de analizar hasta qué punto los maestros pudieran estar promoviendo de grado de manera indiscriminada a los niños beneficiarios. Por ejemplo, si los maestros sienten mayor presión para aprobar a niños con niveles de aprovechamiento insatisfactorios, a fin de asegurar la conservación de su beca, los impactos del programa podrían mostrar mayores años de escolaridad, pero presumiblemente esto no sería cierto o sería menos cierto en las pruebas de aprovechamiento. En este sentido, las pruebas de aprovechamiento probablemente serían el mejor indicador de los impactos educacionales.

1.5.1.3 Impacto de Oportunidades sobre la educación de niños y jóvenes de áreas urbanas después de un año de participación en el Programa Petra Todd, Jorge Galindo García, Jere R. Behrman y Susan W. Parker

Objetivo Evaluar el impacto de corto plazo del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades en México con relación a la escolaridad y los comportamientos laborales de niños y jóvenes urbanos. De manera específica, examina cómo la participación durante un año en Oportunidades influye en los niveles de logro educativo, tasas de inscripción escolar, índices de deserción escolar, patrones de acumulación de grados, tiempo dedicado a la tarea, índices de empleo y salarios mensuales.

Metodología En el presente estudio se utilizan los datos de la Encuesta de Evaluación de Hogares Urbanos (ENCELURB) que se recopiló en dos rondas. La ronda de datos iniciales se llevó a cabo en el otoño de 2002 antes de que los hogares beneficiarios (o participantes) hubieran recibido los beneficios del programa. La siguiente ronda se realizó en el otoño deI 2003, después de que los hogares participantes habían permanecido un año en el programa y habían recibido sus beneficios. Los datos fueron recopilados en hogares que habitaban áreas de intervención, así como en una muestra de hogares que habitaban en áreas de no intervención.

En este estudio, se utilizan datos de tres grupos: a) hogares que participaron en el programa; b) hogares que no participaron, pero que tenían derecho al programa y vivían en áreas de intervención, y c) hogares 163

que habitaban en áreas donde no estaba disponible el programa, pero que de estarlo habrían cumplido con el criterio para ser elegibles

Principales resultados •

Oportunidades tiene impactos estadísticamente significativos en los niveles de logro educativo para niños de 8 a 18 años de edad; los mayores impactos se observan en el intervalo de 12 a 14 años. El logro educativo se incrementa alrededor de 0.12 a 0.20 grados de escolaridad adicional (entre 1.7% y 3.8% de grados logrados). En el caso de las niñas, el Programa influye de modo significativo en el logro educativo entre los 6 y 18 años de edad, y los mayores impactos se observan también entre los 12 y 14 años de edad. Las estimaciones van de 0.08 a 0.15 grados de educación adicional (entre 1.1 % y 16.3% de grados alcanzados). La magnitud de los impactos evaluados en cuanto a logros son equiparables para niñas y niños de 8 a 11 años de edad, pero más altos para niños de 12 a 18 años de edad.

•

Las tasas de inscripción resultan significativamente mayores en el caso de los niños participantes en el programa (7.7% y 13.35% para niñas y niños de 6 años de edad, respectivamente), lo cual sugiere que el programa fomenta la matriculación escolar más temprana. Existe poco margen para que halla un impacto en la inscripción entre los 7 y 12 años de edad, dado que las tasas de inscripción en estas edades son muy altas, aun en ausencia del Programa (96%). En cuanto a las edades de 15 a 18 años, en lo que respecta a los niños hay un efecto positivo estadísticamente significativo en el porcentaje de los que se inscriben a la escuela, de 6.22 puntos porcentuales (es decir, un incremento de 10.9%), pero los impactos estimados en inscripciones de las niñas no son significativos. Vistos de manera global, los impactos en las tasas de inscripción resultan modestos y son menores que aquellos observados en la evaluación de seguimiento de dos años respecto de los datos rurales.

•

El programa incrementa de manera significativa el porcentaje de niños de 6 a 18 años de edad y niñas de 6 a 14 años de edad que acumulan un grado más durante el año escolar 2002-2003, en alrededor de 10 a 20 puntos porcentuales.

•

El programa disminuye significativamente el índice de deserción en niños de 15 a 18 años de edad, alrededor de 8.5 puntos porcentuales (una disminución de 23.7%). En el caso de las niñas, no se observó ninguna disminución estadísticamente significativa en el índice de deserciones.

•

El programa incrementa la cantidad de tiempo que los niños/jóvenes dedican al estudio, tanto en varones como en mujeres. Sin embargo, junto con estos incrementos en los tiempos dedicados al

164

estudio, se observa una disminución estadísticamente significativa del porcentaje de niños y niñas (de 6 a 11 años de edad en el caso de las niñas y 8 a 11 años de edad en el de los niños) que provienen de hogares participantes y reportan recibir ayuda con la tarea.

•

Los niños de 12 años de edad o mayores en el programa muestran una disminución significativa del porcentaje de los que trabajan. Los mayores impactos se observan en los jóvenes de 19 a 20 años de edad, donde el porcentaje de los que trabajan es menor en 24 puntos porcentuales (o sea una disminución de 48.6%). En el caso de las niñas, generalmente son menos pronunciados los impactos en el porcentaje de las que trabajan: en las jóvenes de 15 a 18 años de edad, el programa reduce el porcentaje de las que trabajan en alrededor de cinco puntos porcentuales (o sea, una disminución de 36.7 %).

•

Existe evidencia de un impacto negativo del programa en los ingresos mensuales promedio de los niños de 12 a 14 y 19 a 20 años de edad. Este hallazgo resulta congruente con las proporciones menores de niños que trabajan (los niños y jóvenes que no se encuentran empleados reciben salario mensual igual a cero). En cuanto a las niñas, no hay un impacto estadísticamente significativo (al nivel del 10%) en los salarios/ingresos, con la excepción de un pequeño impacto positivo observado en las niñas mayores (de 19 a 20 años de edad) provenientes de hogares que participaban en el programa.

•

Los resultados respecto al abandono escolar sugieren que un año de participación en el programa no impactó significativamente el porcentaje de niños y niñas que abandonaron la escuela entre 2002 y 2003.

Efectos inesperados •

Como se señaló, los niños y jóvenes reportan que dedican mayor tiempo a hacer su tarea escolar como resultado del programa, por lo que quizá sea sorprendente que aparentemente reciben menos ayuda de sus padres u otros parientes. Esto puede reflejar que necesitan menos ayuda porque asisten con regularidad a la escuela, o que los demás adultos están trabajando más – quizá como respuesta a que sus hijos están trabajando menos- y por lo tanto cuentan con menos tiempo durante las horas siguientes al horario escolar para estar con sus hijos. De cualquier manera, este parece ser un tópico importante para futuras investigaciones y podría ser analizado en el contexto del impacto del programa en la distribución del tiempo de los diferentes miembros de la familia.

Reflexiones

165

•

En lo que respecta al análisis de género, hasta ahora el programa muestra impactos bastante similares tanto para hombres como para mujeres en los resultados educativos. Esto sugiere que los subsidios ligeramente mayores que se otorgan a las niñas a partir de secundarias no generan grandes diferencias en los impactos (aunque en el presente análisis no se puede determinar si los impactos en las niñas serían diferentes en caso de que se equipararan las cantidades de los subsidios para niños y niñas).

•

Antes del programa, las tasas de inscripción para niñas en el grupo participante comenzaron a decaer en edades más tempranas que las de los niños, lo que podría justificar los subsidios mayores para niñas en los grados de la escuela secundaria. Sin embargo, no parece haber diferencias importantes en los niveles educacionales entre niños y niñas. En la evaluación de los impactos a corto plazo en áreas rurales, quedó demostrado que las mujeres tienden a progresar con mayor rapidez que los niños en su tránsito por los grados de la escuela primaria (es decir, tienen índices menores de reprobación), lo cual podría explicar por qué su escolaridad completada promedio es muy cercana a la de los niños, a pesar de que en promedio dejan la escuela en edades más tempranas.

Recomendaciones79 •

Hay poco margen para que el programa tenga un efecto en las tasas de inscripción en los grados de primaria, donde tales tasas de inscripción son muy altos. Si una meta primordial del programa es incrementar los niveles educativos promedio, entonces vale la pena considerar más seriamente si la disminución o eliminación en los subsidios en los grados inferiores y el uso de estos recursos para incrementar el nivel de pagos para los grados superiores haría que el programa fuera más efectivo. Desde luego que cambiar el esquema de subsidios de esta manera tendría consecuencias de distribución y trasladaría los recursos hacia familias cuyos hijos tienen niveles de logro educativo más altos. Estudios más completos de los datos urbanos permitirían evaluar la efectividad de programas alternativos.

1.5.2 Tema II: Salud

Bajo este volumen se publicaron seis evaluaciones, de las cuales solamente en dos no hay datos desagregados por sexo ni se alude a cuestiones de género. Enseguida se presentan algunos de los resultados más importantes a los fines de la presente investigación.

79

Si bien esta no es una recomendación especifica de género, afecta por igual a niños y niñas, razón por la cual se incluye.

166

1.5.2.1 Impacto de Oportunidades en la morbilidad y el estado de salud de la población beneficiaria y en la utilización de los servicios de salud. Resultados de corto plazo en zonas urbanas y de mediano plazo en zonas rurales Juan Pablo Gutiérrez, Sergio Bautista, Paul Gertler, Mauricio Hernández y Stefano M. Bertozzi

Objetivo Medir el impacto de Oportunidades sobre el estado de salud y la utilización de servicios de salud de las familias beneficiarias en los medios rural y urbano. La evaluación en el medio rural se basa en los resultados de cinco años y medio de operación del programa en las localidades incorporadas en 1998, y de tres años y medio en las localidades incorporadas en 2000 (medición de mediano plazo). En lo referente al medio urbano, se evalúan los resultados de un año de operación, es decir, de corto plazo.

Metodología Para estimar el impacto de Oportunidades se utilizó una metodología conocida como pareamiento por puntaje de propensidad, mediante la cual se compara cada familia beneficiaria o integrante de la familia con una o más familias (o integrantes de la familia) del grupo de comparación. Esta metodología permita estimar el efecto atribuible al programa al definir grupos de comparación que son efectivamente comparables. Para esta evaluación se utilizó información de cuatro encuestas: la Encuesta de Características Socioeconómicas de los Hogares 1997 y la Encuesta de Evaluación de los Hogares 2003 para el análisis de las familias en localidades rurales, y las encuestas de Evaluación de los Hogares Urbanos 2002 y 2003 para el análisis de las familias en localidades urbanas. Principales resultados80

Análisis rural •

Se reportó un mejor estado de salud, con 40% menos días de enfermedad informados, con base en la comparación de niñas en localidades 1998 y 2003.

•

En cuanto a los servicios curativos ambulatorios, se observó una mayor asistencia de mujeres a servicios públicos junto con una disminución general en la asistencia a servicios privados, lo que también se reflejó en menor gasto por atención ambulatoria. Asimismo, se observó una reducción en el porcentaje de mujeres que estuvieron hospitalizadas.

80

Es importante aclarar que los resultados fueron tomados del análisis descriptivo, el cual sirvió como insumo para realizar, posteriormente, el análisis de impacto. Por esta razón, los datos que se presentan pueden diferir en magnitud de los datos que el Programa maneja, es decir, de los resultados de impacto (Nota de las Editoras) 167

•

Con respecto al estado de salud, los individuos en localidades 1998 reportaron 28% menos días de enfermedad en comparación con los de localidades 2003. En los hombres, esta reducción en días de enfermedad se reflejó en una reducción de 32% en días de incapacidad.

Análisis de impacto •

Los niños no sólo reciben más consultas preventivas cuando son beneficiarios del programa, sino que además reciben atención de mejor calidad que los no beneficiarios, pues se considera que los niños que son medidos y pesados en las consultas preventivas reciben mejor seguimiento de su estado de salud que los no pesados ni medidos.

Análisis urbano

•

En los datos de seguimiento de 2003, la comparación simple de las medias entre grupos de intervención y de comparación (antes del pareamiento) para niños de 0 a 5 años (tanto hombres como mujeres) revela un efecto importante en lo que se refiere al cumplimiento con las corresponsabilidades, con más del doble de asistencia a consultas de control del niño sano.

•

Respecto a la asistencia a servicios curativos, las familias del grupo de comparación informaron un gasto de más del doble por servicios ambulatorios en niñas de 0 a 5 años, en tanto que los días de hospitalización fueron en promedio 250% mayores en los niños del grupo de comparación con relación a los que participan en el programa.

•

En todos los individuos de 6 a 15 años se observa tanto el efecto del cumplimiento con las responsabilidades reflejado en mayor asistencia a servicios preventivos (casi 6 veces más) como, en el caso de las mujeres beneficiarias, mayor utilización de servicios públicos ambulatorios.

•

En el caso de individuos de 16 a 49 años, se registra un incremento importante en la asistencia a consultas preventivas, con una diferencia de casi cinco veces más para hombres y de tres veces más para mujeres, lo que habla del cumplimiento de las corresponsabilidades.

•

Se observa que las mujeres beneficiarias aumentaron en 40% su asistencia a servicios curativos ambulatorios públicos, en comparación con las no beneficiarias, en tanto que los hombres beneficiarios usaron 80% menos servicios privados que los no beneficiarios. Estos efectos se reflejan en menor gasto de los beneficiarios de Oportunidades por atención ambulatoria: 118% en hombres y 55% en mujeres.

Análisis de impacto

168

•

El único resultado significativo en cuanto a utilización de consultas públicas se observa en el grupo de 6 a 15 años de edad, en el cual se demandaron, en promedio, 0.04 consultas más al mes por niño o adolescente, cuando la familia era beneficiaria de Oportunidades.

Recomendaciones •

Es importante revisar las acciones incluidas en el componente de salud, de manera que pueda evaluarse su pertinencia actual, en particular en hogares que tienen varios años de participación en el programa. Por ejemplo, sería deseable que las pláticas de salud contaran con un mecanismo formal de revisión y actualización que considere las opiniones de los beneficiarios para renovar los temas y diversificar las versiones de acuerdo con el tiempo de participación en el programa.

1.5.2.2 Impacto de Oportunidades en los comportamientos de riesgo de los adolescentes y en sus consecuencias inmediatas. Resultados de corto plazo en zonas urbanas y de mediano plazo en zonas rurales Juan Pablo Gutiérrez, Paul Gertler, Mauricio Hernández y Stefano Bertozzi

Objetivo Analizar el impacto del programa a corto plazo en localidades urbanas y a mediano plazo en localidades rurales, sobre los comportamientos de riesgo en adolescentes y algunas de sus consecuencias sobre la salud.

Metodología La evaluación del impacto de Oportunidades en los comportamientos de riesgo de adolescentes utiliza información de dos grupos en los entornos analizados (urbano y rural): adolescentes en hogares que participan en el programa y adolescentes en hogares elegibles pero que aún no participaban en el programa en el momento de la encuesta, los cuales funcionan para este análisis como grupo de comparación. Con esta información, y mediante el empleo de una metodología conocida como pareamiento por puntaje de propensión, se estimó el efecto atribuible al programa comparando las diferencias en los comportamientos de riesgo de adolescentes que participan en Oportunidades y adolescentes similares en el grupo de comparación.

Se utilizó información de cuatro encuestas: las de Características Socioeconómicas de los Hogares 1997 y de Evaluación de los Hogares 2003 para el análisis de las familias en localidades rurales, y las de Evaluación de Hogares Urbanos (Encelurb) de 2002 y 2003 para el análisis de las familias en localidades urbanas. Para evaluar el impacto de Oportunidades en los comportamientos de riesgo, se analizó

169

información sobre el consumo de sustancias adictivas, consumo de alimentos de alta densidad energética y sus consecuencias, y comportamientos sexuales de riesgo y sus consecuencias. Principales resultados81

Análisis rural •

Los adolescentes en el grupo de 15 a 18 años de edad integrantes de hogares participantes, reportaron en menor proporción consumo de tabaco y alcohol.

•

En lo que toca al grupo de 19 a 21 años, si bien se reportó también menor proporción de adolescentes que han fumado o que consumen bebidas alcohólicas, la diferencia es menos pronunciada que en subgrupo más joven.

•

Es importante destacar la alta prevalencia de sobre peso que alcanza hasta 20% de las mujeres de 19 a 21 años en localidad de comparación y no fue significativamente diferente en los otros dos tipos de localidades.

•

En lo que respecta a comportamientos sexuales, se trata de una población (en particular las mujeres) que, independientemente de su participación en Oportunidades, está iniciando su vida sexual sin protección, con una proporción de uso de condón en la última relación que no sobrepasa 50% y disminuye con la edad. La consecuencia más lamentable es la alta proporción de adolescentes que presentaron anticuerpos para el virus del herpes simple tipo 2, una infección crónica. La seroprevalencia de VHS-2 entre adolescentes sexualmente activos es mucho mayor en mujeres, y alcanza 29% en las de 19 a 21 años que habitan en localidades incorporadas al programa en 1998.

•

Se encontró que de 10 a 15% de las adolescentes de los tres grupos se encontraban embarazadas al momento de la entrevista. Este porcentaje es mayor al observado en población general (alrededor de 7%), lo que probablemente se relacione con el perfil socioeconómico de los grupos.

Análisis de impacto82

81

Ibidem

170

•

En adolescentes de localidades incorporadas al programa, la proporción de los que han fumado alguna vez y de los que toman bebidas alcohólicas es menor en los dos grupos de intervención.

•

En lo que se refiere al efecto del programa sobre las percepciones a futuro de adolescentes, destaca el incremento de casi 10% entre los que piensan que van a concluir sus estudios de preparatoria, pertenecientes a localidades de intervención incorporadas en 2000.

•

Los resultados sobre los comportamientos sexuales no encontraron impacto alguno del programa. De igual manera, Oportunidades no tuvo efecto observable en las consecuencias de estos comportamientos.

•

En lo que se refiere a las consecuencias de la mala alimentación, los resultados sugieren que el programa ha incrementado la proporción de adolescentes con sobrepeso, tanto en las localidades 1998 como en las 2000.

Análisis urbano83 •

Sobresale el importante incremento en el consumo de tabaco y alcohol con la edad, que pasa de menos de 5% entre los adolescentes más jóvenes, hasta cerca de 40% en los mayores.

•

En términos de las comparaciones en los datos descriptivos, no se observaron diferencias entre los grupos de intervención y comparación para la vasta mayoría de las variables.

Análisis de impacto •

Al igual que en el caso rural, Oportunidades ha reducido la proporción de adolescentes que han fumado alguna vez y que toman bebidas alcohólicas. En el primer caso, entre adolescentes de 15 a 21 años, la disminución es de 4%, mientras que en el segundo, y para el mismo subgrupo, es de 2%.

•

Es posible observar una reducción atribuible a Oportunidades en las consecuencias inmediatas del consumo de alcohol: menos violencia y otros problemas relacionados.

•

Al igual que en el caso rural, no se observa impacto alguno del Programa en la mayoría de las variables analizadas. La excepción es la proporción de individuos que se declaran sexualmente

82

En este caso, debido a que se incluyeron la edad y el sexo entre las variables utilizadas para estimar el puntaje de propensión, los resultados de impacto se presentan de manera agregada.

171

activos, que es 5% menor entre adolescentes que participan en el programa. Si bien este efecto no se refleja en otros indicadores, disminuye el porcentaje de adolescentes expuestos a las consecuencias del sexo inseguro.

Efectos inesperados •

Si bien se esperaba que el incremento en el ingreso disponible se reflejara en mayor consumo de tabaco y alcohol, al parecer los efectos positivos del programa, ya sea por las pláticas o por la permanencia en la escuela, están contrarrestando efectivamente estos efectos. No obstante, es importante señalar que el porcentaje de adolescentes que fuman es elevado, llegando en algunos casos a más de 50%.

•

Los resultados más preocupantes son los que se refieren a prácticas sexuales. A pesar de que en este aspecto hay una hipótesis explícita planteada por el programa en cuanto a reducción de infecciones de transmisión sexual, hay una ausencia total de resultados en esta área.

Reflexiones •

Los adolescentes en hogares elegibles para Oportunidades —es decir, hogares en pobreza extrema— están iniciando su vida sexual sin protección, lo que se refleja en alta prevalencia de infecciones de transmisión sexual y muy probablemente en embarazos no deseados y abortos inseguros. En este sentido, es importante revisar el papel que desempeñan los servicios de salud para facilitar a los adolescentes el acceso a condones. Si la provisión de condones se realiza sólo a través de los servicios de planificación familiar, en los que no participan adolescentes solteros, se está generando una barrera importante para su distribución.

Recomendaciones

•

En lo que se refiere a comportamientos sexuales de riesgo, es importante señalar que el tipo de intervención directa del programa para prevenidos se limita a una plática, de modo que su falta de impacto era previsible. Sin embargo, la prevención de infecciones de transmisión sexual (ITS) entre adolescentes es parte de los objetivos del programa, y sería recomendable que en

83

Aquí se presentan los resultados descriptivos de adolescentes urbanos en 2002 y 2003.

172

colaboración con las autoridades educativas se contemplaran intervenciones con contenidos de sexualidad dirigidos a los adolescentes, mismos que deben plantearse con la participación de la comunidad. En particular, como la sexualidad de los adolescentes es un tema sensible, es importante acordar con los padres de familia las intervenciones que pueden realizarse, así como informarles acerca de los contenidos que se incluirán en el currículo escolar para incrementar los conocimientos sobre infecciones de transmisión sexual (ITS), sus consecuencias y formas de prevención. •

Es esencial que las intervenciones anteriores consideren las diferencias de género observadas y procuren generar condiciones que permitan a las mujeres negociar el uso del condón en las relaciones sexuales. Por ello es recomendable que se revisen tanto las estrategias educativas como la oferta de servicios de salud sexual para los adolescentes, que son prácticamente inexistentes.

•

En cuanto al incremento en la proporción de adolescentes con sobrepeso, es importante reforzar los mensajes de salud con relación al mantenimiento de un peso sano, además de revisar las prioridades en el terreno de la alimentación. El énfasis debe pasar de la mala nutrición por deficiencias a la mala nutrición por excesos.

•

El alto porcentaje de adolescentes que fuman conduce a señalar la necesidad de reforzar las acciones directas del programa dirigidas a desincentivar el consumo de tabaco, las cuales deben acompañarse de una estrategia de prevención más focalizada por parte del sector salud.

1.5.2.3 Impacto de Oportunidades en la salud reproductiva de la población beneficiaria Bernardo Hernández Prado, José Edmundo Urquieta, María Dolores Ramírez Villalobos y José Luis Figueroa

Objetivo Evaluar el impacto de Oportunidades sobre los conocimientos y utilización de métodos de planificación familiar (PF) y fecundidad; asimismo, sobre la atención prenatal (ATP), la atención al nacimiento y los resultados del embarazo en la población incorporada.

Metodología Se realizó un análisis de encuestas longitudinales recolectadas en áreas rurales y urbanas desde el inicio de operaciones del programa. En el área rural, la muestra de evaluación está conformada por 506 localidades ubicadas en siete de las entidades federativas en las que comenzó a operar el programa, 173

incluyendo 320 localidades elegibles para participar como localidades de intervención temprana y 186 que serían incorporadas posteriormente (denominadas de intervención tardía).

Se hizo una selección aleatoria de localidades y en todos sus hogares (que sumaron 24 000) se aplicó una encuesta individual para captar la información. La evaluación en áreas rurales comprende el levantamiento de la Encuesta de Características Socioeconómicas de los Hogares 1997 (Encaseh1997)84 y de encuestas panel levantadas en 1998, 1999, 2000 y 2003 (Encuestas de Evaluación –Encel– 1998, 1999, 2000 y 2003).

En áreas urbanas se utilizó un modelo cuasi experimental para la evaluación. Se efectuó una selección de localidades, manzanas y hogares en zonas donde el programa iniciaría operaciones en 2002 (denominadas de intervención). En estas zonas se captó información de hogares elegibles para incorporación, incluyendo hogares incorporados y no incorporados al programa. Mediante un pareamiento a nivel de manzana se integró un grupo de comparación en zonas donde el programa iniciaría operaciones hasta 2004 (denominadas de no intervención).

La muestra de evaluación fue visitada por primera vez en 2002, durante el levantamiento de la Encuesta de Evaluación de Hogares Urbanos 2002 (Encelurb 202), y en 2003 se realizó una encuesta de seguimiento (Encuesta de Evaluación de Hogares Urbanos 2003, Encelurb 2003). Con la información disponible hasta este momento sólo es posible realizar una evaluación a corto plazo (un año) en áreas urbanas.

Principales resultados

Áreas rurales •

En el análisis de impacto a mediano plazo, se encontró que el conocimiento de métodos fue 5.93% mayor entre mujeres del grupo de intervención temprana que en el grupo control, y 4.72% mayor entre las de intervención tardía, en comparación con el grupo control. También se observó que el uso actual de métodos de planificación familiar (PF) fue 17.23% mayor entre mujeres de intervención temprana en comparación con el grupo control. Esto sugiere que Oportunidades logró aumentar los conocimientos y el uso de métodos anticonceptivos en áreas rurales en el mediano plazo, mientras que en el análisis longitudinal a corto plazo no se encontraron

174

diferencias significativas en el uso de métodos de PF al comparar los grupos de intervención temprana y tardía de 1998 y 2000. •

En el análisis de impacto de Oportunidades sobre la atención prenatal (ATP) a corto plazo se encontró que la proporción de embarazos con ATP aumentó en mujeres de localidades de intervención temprana en mayor medida que en las de intervención tardía entre 1998 y 2000. En el análisis a mediano plazo se observó que, después del ajuste por variables confusoras, el programa tuvo un impacto en la proporción de nacimientos con ATP en el grupo de intervención tardía en comparación con el grupo de control, e incidió en que las mujeres asistieran más temprano a control y en que éste fuera más adecuado en términos del número de visitas y del momento en que la ATP inicia en el embarazo. Así, el programa aumentó en 6.74% la proporción de nacimientos con ATP en mujeres incorporadas tardíamente, en comparación con el grupo control. El análisis de los procedimientos practicados a las mujeres durante la ATP muestra que, en promedio, las pertenecientes a grupos de intervención temprana y tardía recibieron 1.5 y 2 acciones más de las mencionadas en la NOM respectiva que las del grupo control (con un promedio de 10 de las 14 acciones estudiadas).

•

Con respecto a la atención calificada al nacimiento, se observó un aumento en la proporción de nacimientos atendidos por médicos en los grupos de intervención temprana, intervención tardía y control, si bien las diferencias encontradas no son estadísticamente significativas. No obstante, los porcentajes de nacimientos atendidos por médicos en áreas rurales en 2003 fueron bajos en comparación con los indicadores nacionales (60.17% para zonas de intervención temprana, 58.29% para zonas de intervención tardía y 66.89% para zonas de control).

Áreas urbanas •

Se encontró un aumento de 2.96 puntos porcentuales en el periodo 2002-2003 respecto a la proporción de mujeres que conoce métodos anticonceptivos, lo que implica un impacto positivo de 6% en mujeres incorporadas en comparación con las del grupo de control interno, aunque no se encontró un impacto en el uso de dichos métodos durante el periodo referido.

•

Cabe destacar que la proporción de mujeres que usan métodos anticonceptivos modernos aumentó en todos los grupos de estudio, pero se mantiene en un nivel relativamente bajo si se compara con estadísticas nacionales, lo que muestra la necesidad de redoblar esfuerzos en este ámbito.

•

La proporción de embarazos con ATP tuvo un incremento de 5.99 puntos porcentuales en el periodo 2002-2003 entre mujeres incorporadas en comparación con mujeres de control externo,

175

pero no fue significativamente mayor al encontrado entre mujeres de control interno. No obstante, al ajustar un modelo multivariado se detectó un aumento significativo de 0.47 meses para el inicio de la ATP en el grupo de intervención con relación al grupo de control interno. Este aumento generó una disminución en el número de mujeres incorporadas que iniciaron la ATP en el primer trimestre de embarazo, pero no se encontraron diferencias significativas con los grupos de control interno y externo. Al considerarse de manera conjunta el número de visitas y el inicio de las mismas, se encontró que el programa ha incrementado la proporción de embarazos con ATP satisfactoria. Sin embargo, no se observó un aumento en la calidad de la ATP medida por el número de procedimientos realizados, y se encontró que una baja proporción de mujeres reciben información sobre su grupo sanguíneo, exploración de mamas, toma de muestras de orina o prueba de detención de sífilis durante la ATP.

Efectos inesperados

•

En áreas urbanas, se observó un impacto negativo del programa, ya que el número de nacimientos atendidos por médicos entre mujeres incorporadas disminuyó con relación a los grupos de control interno y externo durante el periodo 2002-2003, en 10.86 y 11.25 puntos porcentuales respectivamente. De manera similar, en la atención de partos en unidades médicas, se observó una reducción de 11.72 puntos porcentuales en mujeres incorporadas en comparación con el control interno y de 10.83 puntos porcentuales con relación al control externo. Éste es un resultado inesperado del programa; para validarlo se requiere un análisis más detallado que tome en cuenta los distintos tipos de unidades médicas que pueden brindar atención al nacimiento.

Recomendaciones

•

El análisis de impacto de Oportunidades en la ATP en áreas urbanas muestra la necesidad de redoblar esfuerzos no sólo en términos de aumentar la proporción de embarazos con ATP, sino también en lo que respecta a su calidad. Asimismo, es necesario fortalecer algunas acciones en la ATP, como la prueba de detección de sífilis, la información sobre grupo sanguíneo, la exploración de mamas y la toma de muestra de orina, que se practicaron en menos de la mitad de los embarazos de acuerdo con el informe de las mujeres incorporadas. Un análisis de

176

información cualitativa con médicos y enfermeras en las clínicas podría ayudar a entender la dinámica de la ATP y las posibles razones por las que no se llevan a cabo ciertas acciones. •

Se subraya la necesidad de reforzar las acciones para aumentar la atención calificada al nacimiento en población incorporada a Oportunidades.

•

El hecho de que en áreas urbanas se observe un impacto del programa en el conocimiento de métodos de PF, y en áreas rurales en el conocimiento y uso de los mismos (si bien en periodos de evaluación distintos), sugiere la necesidad de estudiar en detalle la falta de impacto sobre el uso de métodos en áreas urbanas, y en su caso fortalecer los componentes de sesiones educativas y de oferta de servicios de salud que puedan afectar el uso de métodos de PF.

1.5.2.4 Impacto de Oportunidades sobre los conocimientos y prácticas de madres beneficiarias y jóvenes becarios. Una evaluación de las sesiones educativas para la salud María Beatriz Duarte Gómez, Sonia Morales, Álvaro Hidrovo Velandia, Sandra Ochoa Marín, Siemon Bult van der Wal, Martha Caballero García y Mauricio Hernández Ávila

Objetivo Identificar el impacto de las sesiones de educación para la salud de Oportunidades sobre los conocimientos y prácticas preventivas de los beneficiarios, desde la perspectiva de los diferentes actores.

Metodología El estudio se dividió en dos partes: a) análisis de las encuestas de evaluación de Oportunidades efectuadas en 2003 tanto en el área rural como en la urbana (Encel 2003 y Encelurb 2003, respectivamente), para comparar conocimientos y prácticas de salud en beneficiarios y no beneficiarios del programa, y en asistentes y no asistentes a pláticas; y 2) estudio cualitativo exploratorio en tres comunidades para identificar conocimientos y prácticas de salud derivados de las pláticas, así como algunos elementos de la estructura y el proceso pedagógico que intervienen en los resultados de este tipo de estrategia educativa.

Se definieron las variables a estudiar y se dividieron en dos grupos: las relacionadas con características de las pláticas y las relacionadas con características de los beneficiarios. El primer grupo factores se estudió exclusivamente en el componente cualitativo, ya que las encuestas no contenían información al respecto. El segundo se abordó desde las dos perspectivas de manera complementaria.

177

En el análisis cuantitativo, para el área rural, se compararon los conocimientos y prácticas de incorporados en 1998 y 2000 con las de elegibles no incorporados en localidades que respondieron a la encuesta en 2003 (los cuales constituyeron el grupo control). En la parte urbana, se organizaron cinco grupos, todos con personas elegibles para el programa en 2003 (incorporados y no incorporados, asistentes a pláticas y no asistentes). El componente cualitativo utilizó entrevistas semiestructuradas con madres beneficiarias, becarios de educación media superior y capacitadores; grupos focales con madres y becarios; observación de pláticas y encuestas de salida de consulta preventiva para beneficiarios y no beneficiarios.

Principales resultados

Sobre conocimiento y prácticas Área rural •

Se observan diferencias en conocimientos y prácticas entre incorporados y no incorporados; las más significativas desde el punto de vista estadístico ocurren en el control médico de adultos (la asistencia de no incorporados es 43% menor que la de incorporados desde 1998) y en la realización de prueba de Papanicolaou (que es 61% menor en mujeres no incorporadas que en incorporadas en 1998).

•

En cuanto a los conocimientos sobre anticoncepción en mujeres entrevistadas en área rural, éstos son significativamente mayores en incorporadas que en no incorporadas (80.8% y 76.9%, respectivamente)

Área urbana •

Fue evidente el efecto de las pláticas sobre los conocimientos, ya que los grupos que asistieron a las mismas tienen mejores conocimientos que los no asistentes, y las diferencias son estadísticamente significativas. El índice relacionado con conocimientos sobre cáncer de mama muestra las calificaciones más bajas en todos los grupos (máximo 1.76 sobre 4), especialmente en no asistentes y no incorporados (1.32 sobre 4). En general, los demás conocimientos tienen calificación mayor a 50 por ciento, lo cual corresponde a los temas más recordados y citados por las madres beneficiarias en las entrevistas individuales y grupales, como salud reproductiva, vacunas y cuidado de los menores de edad.

178

•

Respecto al conocimiento de señales de alarma durante el embarazo y el conocimiento de los jóvenes sobre algunos aspectos del cáncer cervico-uterino y la probabilidad de embarazo, en general no se pudo apreciar mayor ocurrencia en alguno de los grupos estudiados.

•

La utilidad práctica de algunos temas, como relaciones sexuales protegidas y género y salud, en ocasiones no es inmediata entre adolescentes, pero parece incidir en la idea de un proyecto de vida diferente al de los padres, en términos de retrasar la edad para casarse y tener hijos, a fin de seguir estudiando.

Sobre los factores condicionantes del aprendizaje y la práctica •

Se encontró que ser indígena y tener escasa escolaridad influye negativamente en la comprensión y aprendizaje de algunos conceptos biomédicos y en la práctica respectiva (como conocimiento sobre cáncer de mama, práctica de Papanicolao y asistencia a consulta preventiva).

•

Respecto a la edad o ciclo vital, el grupo de mujeres adultas mayores se identificó como el menos motivado, porque los temas en general no eran de su interés. Además tenían en general menor nivel de escolaridad, lo cual dificultaba el aprendizaje con los métodos didácticos empleados.

•

En el análisis cuantitativo, la antigüedad en el programa mostró ser un factor positivo en términos de aprendizaje. Esto se complementa con lo observado en la comunidad rural mestiza estudiada, donde las madres beneficiarias (la mayoría con tres a seis años de pertenencia a Oportunidades) expusieron una amplia gama de conocimientos y prácticas, así como una conciencia de prevención explícita.

Acerca del efecto de las pláticas

•

El efecto parece ser mayor sobre los conocimientos que sobre las prácticas, ya que en éstas influyen factores adicionales. Los temas relacionados con alimentación, cuidado de los niños y salud sexual y reproductiva han sido mejor comprendidos; otros, como equidad de género y violencia intrafamiliar, requieren habilidades y conocimientos específicos del capacitador, así como más tiempo para producir efectos, ya que implican cambios culturales y psicosociales importantes no sólo en el individuo sino en la familia y la comunidad.

179

Efectos inesperados •

Desde el punto de vista de las características de las pláticas, en general se encontraron deficiencias en los aspectos didácticos (énfasis en la memorización, ausencia de diálogo de saberes y materiales sin adecuaciones para jóvenes, indígenas y analfabetas), así como en la disponibilidad de cartillas para las beneficiarias y los becarios

Reflexiones •

Los autores señalan que hay otros factores de las beneficiarias que parecen tener mayor influencia sobre el aprendizaje, como pertenecer a una comunidad indígena, tener acceso a diversas fuentes de información (como en el área urbana) y estar motivadas. Este último elemento se considera importante, ya que las personas no incorporadas que asisten a pláticas (sin la obligatoriedad que implica la pertenencia al Programa) tienen iguales y en ocasiones mejores conocimientos, lo cual se podría explicar por la motivación.

Recomendaciones •

Como la escolaridad de las beneficiarias es un factor para el aprendizaje, el “Proyecto para la superación del rezago educativo de los beneficiarios del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades” del Instituto Nacional de Educación para los Adultos (INEA) promete ser una herramienta importante para mejorar el impacto de las sesiones educativas en las mujeres.

•

Es necesario mejorar el acceso a la información en salud de los padres de familia beneficiarios y de la población no beneficiaria; asimismo, profundizar el conocimiento de asuntos como: a) el posible cambio en la posición de la titular en la familia y en la dinámica familiar, asociado con la adquisición de nuevos conocimientos, y b) las necesidades de conocimientos y estrategias educativas en mujeres adultas mayores e indígenas, así como en hombres adultos.

1.5.3 Tema III: Alimentación

180

En este volumen se integran cuatro investigaciones. Si bien en los análisis que se realizan es considerada la variable sexo, los resultados que presentan los autores no en todos los casos están desagregados por sexo; no obstante, se incluyen los resultados generales referidos, por ejemplo a niños, bajo el supuesto de que aluden a ambos sexos.

1.5.3.1 Impacto de Oportunidades en el crecimiento y estado nutricional de niños en zonas rurales Lynette Neufeld, Daniela Sotres Alvarez, Paul Gertler, Lizbeth Tolentino Mayo, Jorge Jiménez Ruiz, Lia Fernald, Salvador Villalpando, Teresa Shamah y Juan Rivera Dommarco

Objetivo Se plantean cuatro objetivos específicos que buscan determinar si hay diferencias en la concentración de hemoglobina, la prevalencia de anemia, el crecimiento (talla para la edad) y la prevalencia de talla baja en: 1) niños de localidades de intervención temprana que tenían 24 a 47 meses de edad en 2003, en comparación con niños de localidades de intervención tardía; 2) niños de localidades incorporadas al programa (grupos de intervención temprana y tardía juntos) que tenían 24 a 47 meses de edad en 2003, en comparación con niños de localidades donde no operaba el Programa (grupo control 2003); 3) niños de localidades de intervención temprana que tenía 48 a 71 meses de edad en 2003, en comparación con niños de localidades de intervención tardía; y 4) niños de localidades incorporadas al programa (grupos de intervención temprana y tardía juntos) que tenían 48 a 71 meses de edad en 2003, en comparación con niños de localidades dond4e no operaba el programa (grupo control 2003), para determinar el impacto a mediano plazo.

Metodología En este análisis se utiliza como línea basal la información socioeconómica recolectada en 1997 para los hogares en localidades de intervención temprana y tardía; el resto de la información incluyendo indicadores nutricionales, se obtuvo en 2003. En particular, para los hogares del grupo control 2003, que no fueron encuestados en 1997, se obtuvo información socioeconómica retrospectiva a esa fecha durante el levantamiento de 2003.

Principales resultados

Impacto del Programa en talla para la edad

181

•

Los niños de 24 a 71 meses de edad en localidades de intervención crecieron en promedio 0.67 cm. más que los niños de localidades control 2003. El impacto del programa también es significativo sobre la prevalecía de talla baja, que es en 12.4% menor en localidades incorporadas al programa en comparación con las de control (28.7% en localidades de intervención y 36.9% en localidades de control). Los resultados no difieren por sexo del niño.

•

En 2003 no se observaron diferencias en la prevalencia de anemia, talla baja, emaciación o sobrepeso en niños de 24 a 47 meses entre localidades de intervención tardía e intervención temprana; tampoco en la concentración de hemoglobina ni en la prevalecía de anemia en niños de 48 a 71 meses de edad entre esas localidades.

•

No se observaron diferencias estadísticamente significativas en las prevalencias de anemia, emaciación y sobrepeso para niños de 24 a 74 y de 48 a 71 meses de edad entre localidades control 2003 y de intervención.

Efectos inesperados •

Se detectó un impacto en niños pequeños (12 a 23 meses de edad) después de un año de intervención (evaluación rural de 2000) y no se logró detectar en niños mayores (24 a 71 meses de edad). Los autores señalan que esto no es del todo contradictorio, ya que después de los 2 años de edad, los requerimientos de hierro del infante son menores como resultado de una menor velocidad en el crecimiento; además, conforme el niño va creciendo se incorpora a la dieta familiar, lo que resulta en aumento en el consumo de hierro y disminución en la prevalecía de anemia. El diseño del estudio reportado en este informe no permite corroborar el impacto previamente encontrado, debido a que se analizaron distintos grupos de edad.

Recomendaciones •

Fortalecer el componente de las sesiones educativas respecto a la alimentación de niños de 2 a 5 años de edad, incluyendo demostraciones y sesiones con participación activa de las madres beneficiarias, para garantizar que incorporen en su dieta alimentos con contenidos adecuados de micronutrimentos, tales como la carne.

182

1.5.3.2 Impacto de mediano plazo del Programa Oportunidades sobre el desarrollo infantil en áreas rurales Paul J. Gertler y Lia C. Fernald

Objetivo Estimar el impacto neto a mediano plazo (tres a seis años de exposición) del Programa sobre diversos indicadores de desarrollo infantil y probar si el inicio de la intervención en el periodo prenatal tiene efectos importantes, en comparación con el inicio de la intervención en los primeros dos años de vida.

Metodología Se estimó el impacto del programa sobre los resultados de desarrollo a través de métodos de regresión multivariada, controlando particularmente por las características individuales, del hogar y de la comunidad, primero con toda la muestra y luego restringiendo el análisis a la muestra de soporte común. El análisis se condujo diferenciando por género (sic), y se ajustaron los errores estándar por las correlaciones entre conglomerados, considerando el agrupamiento a nivel de localidad.

Se utilizó la información socioeconómica de la Encel 2003 y las encuestas de localidad y del levantamiento biológico para estimar los modelos de impacto del programa. Estas encuestas recolectaron indicadores detallados de los individuos, de los hogares y de las comunidades, que pueden usarse para comparar las características de las comunidades y hogares de los distintos grupos de tratamiento y control. Los datos para el análisis de resultados se recolectaron a través de la encuesta biológica realizada en áreas rurales. Se obtuvieron mediciones de desarrollo motor, cognoscitivo y de comportamiento social de los niños participantes en el estudio. Las características individuales y del hogar que se usaron para controlar los sesgos potenciales se recolectaron a través del cuestionario socioeconómico; las características de las localidades se recolectaron mediante el cuestionario de localidad.

Se midió el desarrollo cognoscitivo de los niños utilizando las pruebas Woodcock Johnson-Muñoz III, la prueba de Inventarios de Desarrollo de Habilidades Comunicativas: Palabras y Enunciados en Español, de MacArthur, y la versión en español de la Prueba de Vocabulario por Imágenes Peabody (TVIP). El comportamiento social se evaluó mediante el Listado de Comportamientos del Niño de Achenbach, que el padre, madre o tutor utilizan para calificar los problemas de comportamiento y las habilidades o competencias del niño. El desarrollo motor se midió a través de la escala de McCarthy.

Principales resultados 183

•

Mejoramiento de 15% en promedio en habilidades motoras en las ocho pruebas de habilidades en niños, y 10% de incremento promedio en las ocho pruebas de habilidades en niñas.

•

Mejoramiento de cerca de 9% en el comportamiento social de niñas, y mejoramiento positivo pero no significativo en los niños.

•

No se encontraron ventajas de haber comenzado a recibir los beneficios del programa en periodo prenatal sobre el desarrollo del niño, en comparación con haber iniciado a recibir los beneficios durante los primeros dos años de vida.

Resultados inesperados •

Se encontraron bajos niveles de desarrollo cognoscitivo en niños en estas comunidades rurales de bajos recursos económicos, sobre los cuales aparentemente Oportunidades tuvo un poco de impacto. El desarrollo cognoscitivo de los niños es de suma importancia, no sólo como una medida de resultado en si misma, sino como importante condición para que los niños obtengan beneficios de la escuela. Esta es un área crítica del programa que podría fortalecerse.

Reflexiones

•

Con relación a que no se observaron ventajas de haber comenzado a recibir los beneficios del programa en periodo prenatal, los hallazgos sugieren que Oportunidades ayuda a los niños a recuperarse de una nutrición deficiente y de enfermedades sufridas durante el periodo prenatal; sin embargo, no se recomienda la suspensión de intervenciones prenatales, ya que éstas pueden tener efectos importantes sobre la salud materna; ayudar a prevenir problemas de corto plazo en salud y nutrición que afectan la calidad de vida de los niños, y producir un cambio de conducta que promueva cuidados preventivos y mejores hábitos de nutrición.

•

También los resultados del estudio sugieren que si bien el cerebro puede estar mejor preparado biológicamente para el desarrollo cognoscitivo debido a una mejor nutrición, puede faltar en el hogar y el entorno la estimulación necesaria para desarrollar habilidades cognoscitivas.

184

Recomendaciones

•

Como mínimo, las pláticas podrían extenderse e incluir habilidades de enseñanza para los padres sobre la forma de estimular a sus hijos, incluyendo fabricación de juguetes sencillos, cómo interactuar con niños en diferentes momentos de su desarrollo, y conocimiento de los indicadores de desarrollo cognoscitivo y de lenguaje.

•

Oportunidades también podría considerar la introducción de actividades más intensivas para promover la estimulación del niño, como juegos preescolares y juegos organizados para el desarrollo; establecer una biblioteca para préstamo de juguetes y libros, y capacitar auxiliares comunitarios de salud encargados de visitar los hogares y enseñar personalmente a cada padre y madre cómo interactuar y educar a sus hijos.

1.5.3.3 Estudio sobre el consumo de los suplementos alimenticios Nutrisano y Nutrivida en niños y mujeres de zonas urbanas beneficiarios de Oportunidades85 Lynette Neufeld, Daniela Sotres Alvarez, Lourdes Flores López, Lizbeth Tolentino Mayo, Jorge Jiménez Ruiz, y Juan Rivera Dommarco

Objetivo Analizar la entrega, preparación y consumo de los suplementos Nutrisano y Nutrivida, a partir de información obtenida en hogares beneficiarios de Oportunidades en zonas urbanas como parte de un estudio longitudinal realizado de junio de 2003 a junio de 2004 en una submuestra de localidades de la Encuesta de Evaluación de Hogares Urbanos (Encelurb).

Metodología Se realizó un estudio longitudinal en un grupo de niños que tenían de seis a 23 meses de edad en la medición inicial (julio-agosto 2003) y de sus madres en período de lactancia. Para seleccionar una submuestra de las localidades incluidas en la Encuesta de Evaluación de Hogares Urbanos (Encelurb) se consideró el número de niños dentro del rango de edad requerido, así como la facilidad logística para regresar a las localidades cuatro veces en el transcurso de un año. Se eligieron 22 localidades urbanas (13 en zonas de intervención y nueve en zonas de no intervención) en 10 entidades federativas de la República (Morelos, Guerrero, Puebla, Tlaxcala, Michoacán, Guanajuato, Chiapas, Veracruz, Estado de 85

En el caso de los niños, los datos no están desagregados por sexo.

185

México y Tabasco). En este documento sólo se presenta información de zonas de intervención, es decir de aquellas localidades en que el programa ha operado desde 2002. El levantamiento de la información se realizó en julio-agosto de 2003 (etapa I), octubre-noviembre de 2003 (etapa II), enero-febrero de 2004 ( etapa III) y abril-mayo de 2004 ( etapa IV).

Principales resultados •

Los resultados obtenidos en el estudio muestran que aproximadamente 50% de los niños de seis a 23 meses de edad beneficiarios de Oportunidades en localidades urbanas consumen el suplemento Nutrisano al menos una vez a la semana. En el grupo de niños de 24 a 36 meses de edad con algún grado de desnutrición (bajo peso), 30% (seis de 20) reportaron consumir el suplemento, en tanto que 38% (28 de 73) de los niños en este grupo de edad sin peso bajo reportaron consumirlo. El principal motivo por el que los niños de seis a 23 meses de edad no consumieron el suplemento fue que no lo recibieron.

•

La mediana del consumo de suplemento reportado fue aproximadamente 20 g diarios o menos en cada etapa, significativamente menor que los 44g recomendados por Oportunidades. Alrededor de 57% de las preparaciones para los niños reportadas por las madres contienen solamente agua y suplemento, independientemente de la consistencia (papilla o líquida); el 43% restante reporta que agrega azúcar y/o leche, entre otros ingredientes.

•

En el caso de la cohorte de mujeres en período de lactancia, alrededor de una cuarta parte reportó consumir el suplemento; cerca de 60% lo prepararon según las recomendaciones de Oportunidades (agua y suplemento exclusivamente). Debido al bajo número de mujeres que reportaron consumir el suplemento en todas las etapas, no se cuantificó el consumo promedio.

•

El porcentaje de hogares en que otros miembros de la familia consumían el suplemento, además del niño en el edad indicada, fue mayor a 50% en las dos primeras etapas y a 40% en las etapas III y V. El promedio de miembros del hogar con el quienes se compartió el suplemento varió por etapa de 2.5 a 2.9 personas.

Resultados inesperados

Se podría firmar que todos los resultados de este estudio resultaron inesperados. En síntesis:

186

•

El consumo del suplemento por parte de niños y de mujeres embarazadas o en lactancia es mucho menor de lo que se esperaba.

•

El suplemento para niños no se distribuye de manera adecuada.

•

Los suplementos no se preparan de acuerdo con las recomendaciones de Oportunidades. Tampoco se cumplen las dosis recomendadas.

•

El suplemento para niños se comparte con otros miembros de la familia.

Reflexiones •

El tamaño reducido de la muestra en este estudio no permitió el análisis a fondo del consumo de suplementos entre mujeres beneficiarias. El reclutamiento de más mujeres embarazadas o en período de lactancia hubiera tenido importantes implicaciones para la logística de campo, lo que habría significado un incremento inaceptable del presupuesto. Por esta razón el hallazgo de que sólo una cuarta parte de las mujeres en período de lactancia consume el suplemento debería considerarse preeliminar.

•

En la submuestra reportada aquí, aproximadamente la mitad de los hogares compartieron el suplemento destinado a los niños con otros miembros de la familia. Es posible que por esta razón el suplemento entregado por Oportunidades no alcance para que el niño beneficiario lo consuma diariamente en la cantidad recomendada. En este momento no se sabe si este patrón es similar en todo el país o si es más común en familias con menos recursos, donde el suplemento podría ser un recurso esencial para que los alimentos en el hogar alcancen para todos. El suplemento fue diseñado específicamente para consumirse en forma de papilla, lo que teóricamente reduce la probabilidad de que se comparta en la familia, ya que se le identifica como alimento para bebés, por su sabor dulce y el hecho de que en la mayor parte de las familias lo preparen en forma líquida podrían hacerlo atractivo para niños mayores. En esta submuestra no se especificó con quién (adulto, niño o ambos) se comparte el suplemento; sin embargo, muchas madres de familia comentaron durante las entrevistas que si es bueno para su niño pequeño, es bueno para todos sus niños.

Recomendaciones

187

•

Se recomienda insistir en que el suplemento se ofrezca en forma de papilla a los niños de seis a 11 meses de edad, pues existe la posibilidad de que en forma líquida reemplace la lactancia materna, lo cual tendría implicaciones negativas para la salud infantil.

•

El alto grado de “dilución” de la intervención por el hecho de que el suplemento se comparta representa un reto para Oportunidades. Deben buscarse soluciones para garantizar que esto no reduzca la cantidad ofrecida al niño beneficiario. Una posible solución sería entregar más sobres de suplemento (por ejemplo, en función del número de niños en el hogar) aunque tendría importantes repercusiones en el costo del programa. Otra opción es una mayor y mejor educación sobre la adecuada utilización del suplemento a todos los niveles: desde los médicos en el centro de salud hasta las madres beneficiarias con énfasis en el uso exclusivo del suplemento para los niños a quienes está dirigida, ya que representan el grupo más vulnerable.

•

Es esencial entender las razones por las que el suplemento no se consume con mayor frecuencia ni en la cantidad adecuada y buscar soluciones.

•

Para garantizar su preparación y uso adecuado, es probable que se requieran una serie de talleres, incluyendo demostraciones prácticas.

1.5.3.4 Estudio comparativo sobre el estado nutricional y la adquisición del lenguaje entre niños de localidades urbanas con y sin Oportunidades Lynnette Neufeld, Daniela Sotres Álvarez, Raquel García Peregrino, Armando García Guerra, Lizbeth Tolentino Mayo, Lía Fernald y Juan Rivera Dommarco

Objetivo Determinar se existen diferencias en la concentración de hemoglobina, talla, peso y sus respectivas prevalencias, así como en la adquisición de lenguaje, en niños que tenían 6 a 23 meses de edad al inicio del seguimiento en una submuestra de localidades urbanas con y sin intervención. También se documenta el impacto de Oportunidades en la concentración de hemoglobina en niños de 24 a 36 meses de edad en la muestra completa de evaluación.

Metodología Para evaluar el impacto de Oportunidades en la concentración de hemoglobina y la prevalencia de anemia en niños de 24 a 36 meses de edad se utilizaron las muestras transversales de las Encuestas de

188

Evaluación de Hogares Urbanos 2002 y 2003 (Encelurb 2002 y 2003). Se escogió este grupo de edad por ser el que tiene mediciones en ambas evaluaciones. También se compararon la concentración de hemoglobina, la talla, el peso y la adquisición de lenguaje en una submuestra longitudinal de niños de localidades con y sin intervención. Esta información proviene del estudio de consumo de suplementos. Se seleccionó una submuestra por conveniencia86 de localidades incluidas en la Encuesta de Evaluación de Hogares Urbanos (Encelurb). En julio-agosto 2003 se reclutaron 300 niños de 6 a 23 meses de edad provenientes de 22 localidades urbanas (13 en localidades de intervención y 9 en localidades de no intervención) en 10 entidades de la República. Se dio seguimiento a estos mismos niños en tres etapas subsecuentes, la última en abril-mayo de 2004. En la primera y última etapa del estudio, se midió y pesó a los niños y se estimó la concentración de hemoglobina en una muestra de sangre capilar con ayuda de un fotómetro portátil. A partir de la segunda etapa se aplicó la prueba McArthur (conocida como Child Development Index, CDI) para evaluar la adquisición del lenguaje. Para distinguir este estudio de las Encelurb, se le denominará en lo sucesivo “estudio de consumo de suplementos” o “submuestra”. Para evaluar el estado nutricional de los niños se utilizaron dos indicadores: talla con relación a la edad y peso con relación a la talla. Se realizaron los análisis ajustando siempre sexo, ya que la tasa de adquisición de lenguaje es diferente entre niños y niñas.

Principales resultados •

Según los hallazgos de la submuestra, hubo un mejoramiento en la concentración de hemoglobina y la prevalencia de anemia en niños de 6 a 23 meses de edad en localidades urbanas de intervención, lo cual podría deberse al programa.

•

La tasa de adquisición de lenguaje en varones tiende a ser mayor en localidades de intervención que en las de no intervención. Este hallazgo es consistente con la reducción en la prevalencia de anemia, ya que este trastorno es un predictor importante del puntaje obtenido en la prueba CDI. No hubo diferencia en puntajes de la prueba CDI entre niñas de localidades de intervención y no intervención, ni entre niñas con y sin anemia.

Resultados inesperados •

A pesar de la reducción de la prevalencia de anemia en localidades de intervención, al final del estudio de seguimiento (submuestra) casi una cuarta parte de los niños seguían anémicos (23.8%).

86

El término “por conveniencia” se refiere a la selección de localidades mediante una serie de criterios de inclusión especificados por el grupo de investigadores, de modo que no es una muestra aleatoria. En este caso, los criterios se basaron en la factibilidad de realizar el estudio dentro de un presupuesto limitado, por lo que se seleccionaron

189

Reflexiones

•

En cuanto a la tasa de adquisición de lenguaje, el hecho de que estos hallazgos se observen sólo en varones sugiere que los niños son más propensos a una reducida tasa de adquisición de lenguaje en comparación con las niñas. La falta de significancia estadística de la relación entre tipo de localidad y tasa de adquisición de lenguaje podría deberse al tamaño reducido de la muestra.

Recomendaciones

•

Considerando los daños funcionales asociados con la anemia en este grupo de edad, urge busca una solución a este problema.

1.5.4 Tema IV: Aspectos económicos y sociales

En este volumen se incluyen siete investigaciones, de las cuales en dos no hay ninguna alusión a las mujeres beneficiarias o datos desagregados por sexo.87 Para el resto de los estudios se presentan los hallazgos más importantes en cada caso.

1.5.4.1 El efecto de Oportunidades sobre el nivel y la composición del consumo en áreas urbanas Manuela Agelucci, Orazio P. Attanassio y Jonathan Shaw

Objetivo Estudiar el efecto de corto plazo del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades sobre el consumo y sus componentes en áreas urbanas.

comunidades con el mayor número posible de niños de la edad requerida (6 a 23 meses de edad) y/o por su cercanía a otras comunidades. 87 Estos son: “Efectos de mediano plazo del Programa Oportunidades en el consumo en áreas rurales” de Orazio P. Attanasio y Vicenzo Di Maro; y “El efecto de Oportunidades sobre el incremento en el consumo de los hogares a partir de inversiones productivas en microempresas y producción agrícola” de Paul Gertler, Sebastián Martínez y Martha Rubio.

190

Metodología Esta evaluación se basa en los datos correspondientes a la medición basal (2002) y al primer año de operación (2003). Se presentan dos conjuntos de resultados: el primero incluye estimaciones de impacto de la llamada intención al tratamiento, sin considerar el hecho de que muchos hogares elegibles en áreas de tratamiento efectivamente participen en el programa; estos conjuntos de estimaciones se basan en estimaciones por diferencias en diferencias. El segundo conjunto de resultados se obtiene mediante el apareamiento por puntajes de propensión (PPP).

Efectos inesperados •

De manera tal vez sorprendente, el consumo de alimentos aumenta en un porcentaje aún mayor que el total del consumo (10%, que equivale a 107 pesos) e incrementa la proporción de los alimentos en el consumo total.

Reflexiones •

La evidencia sobre el tamaño del incremento en el consumo de alimentos indica que hay otros elementos en juego. Existe cierta evidencia de que una proporción importante del aumento en el ingreso controlado por las mujeres se destina exclusivamente a alimentación y otros bienes que consumen los niños. Por ejemplo, usando los datos rurales de Progresa, Attanasio y Lechene, descubrieron que la parte del ingreso controlada por las mujeres aumentaba la proporción dedicada a ropa infantil y en cierta medida a los alimentos. Es posible que aquí puedan encontrarse mecanismos similares en juego, ya que las mujeres suelen recibir la transferencia. Otra posibilidad es que, como resultado del escaso tiempo de operación del programa, la cantidad de dinero transferida haya sido pequeña cuando se recolectó la información (2003) y los hogares no hubieran podido ahorrar para aumentar su consumo en rubros diferentes al de alimentos.

Recomendaciones •

Investigar qué papel desempeña el hecho de que el programa esté dirigido a las mujeres en los resultados descritos. En especial, sería interesante probar de manera explícita las conjeturas presentadas.

1.5.4.2 El efecto de Oportunidades sobre la dinámica demográfica de los hogares beneficiarios

191

y las decisiones de migración de sus integrantes, en localidades rurales Luis N. Ruvalcava y Graciela M. Teruel

Objetivo Analizar el impacto del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades sobre el cambio en la composición demográfica de los hogares y las decisiones de migración de los integrantes de familias beneficiarias en localidades rurales.

Metodología La información disponible sobre la composición demográfica de hogares beneficiarios y hogares de comparación no beneficiarios, antes y casi seis años después de la implementación de Oportunidades, permite estudiar el impacto del programa. Los datos provienen de la línea basal de la muestra de evaluación en zonas rurales (ENCASEH 1997) y del último levantamiento de datos longitudinales (ENCEL 2003). EI análisis del impacto de Oportunidades sobre la dinámica demográfica de hogares beneficiarios se realiza con base en la información sociodemográfica 1997-2003 de los hogares elegibles en localidades de tratamiento de la muestra de evaluación. Como grupo de comparación se utiliza información demográfica sobre hogares elegibles para recibir la ayuda gubernamental que en 2003 residían en comunidades rurales aún no incorporadas al programa.

Principales resultados •

Los resultados muestran un impacto redistributivo importante de Oportunidades en la dinámica de arreglos de vida en hogares beneficiarios, los cuales revelan una tasa mayor de rotación de hombres y mujeres en cuanto a pertenencia al hogar. Esta rotación se acentúa más entre varones que entre mujeres y varía con la edad y el parentesco con el jefe del hogar.

•

Oportunidades acentuó el éxodo de adultos cuya edad en 1997 se situaba por arriba de la mínima o reglamentaria para cursar primaria o secundaria. La proporción de varones de esa categoría que decidieron marcharse, en relación con sus pares mujeres, es 0.33% mayor en hogares de tratamiento en comparación con la observada en hogares de control.

•

Los jóvenes de 7 a 21 años, hijos e hijas del jefe del hogar, son en promedio dos puntos porcentuales más propensos a dejar el hogar debido a la transferencia gubernamental. No obstante, Oportunidades no incide en esta determinación si los miembros del hogar (de la misma

192

edad) guardan otro tipo de relación con el jefe del hogar, como es el caso de los sobrinos o sobrinas. •

La percepción de transferencias públicas a lo largo de cinco años ha permitido que los hogares incorporados a Oportunidades alberguen significativamente a más miembros nuevos. Los nuevos integrantes están representados por hombres y mujeres que en 1997 estaban en edad de asistir a la primaria y/o secundaria (7 a 15 años de edad) y por adultos mayores de 21 años no cohabitantes en 1997. Los hijos e hijas ausentes en 1997 son casi medio punto porcentual más propensos a regresar como miembros del hogar en 2003 que cualquier otro miembro que guarde una relación distinta con el jefe del hogar.

•

El análisis por pareamiento de primeras diferencias muestra que las mujeres beneficiarias de Oportunidades tienden 8 por ciento más a emigrar a su comunidad con el objeto de formar una nueva familia. Los hombres en hogares beneficiarios sólo lo hacen en un 3 por ciento adicional. Sin embargo, cuando la decisión de emigrar obedece a la búsqueda de nuevas oportunidades de empleo, los hombres beneficiarios de Oportunidades se alejan de su localidad en un 5.5% adicional en relación con las mujeres.

•

Los resultados por dobles diferencias corroboran un efecto indirecto de Oportunidades en incentivar las decisiones de migración por casamiento o unión de mujeres cuyos hogares han recibido la ayuda gubernamental durante más de un lustro.

•

No obstante, la ayuda gubernamental desincentiva en medio punto porcentual la migración de mujeres hacia Estados Unidos, en comparación con los hombres integrantes del hogar.

Reflexiones

•

Los resultados de este documento sugieren un efecto importante de Oportunidades sobre el desdoblamiento de los hogares beneficiarios al afectar las decisiones de separación de mujeres en edad de casarse por motivos de matrimonio y unión. Con ello, Oportunidades no sólo altera el nivel de vida de los integrantes de hogares beneficiarios, sino tambIén el bienestar de un importante segmento de familiares no cohabitantes, ya que incentiva la formación de nuevos hogares.

193

Recomendaciones •

Se recomienda extender la evaluación de resultados de Oportunidades a segmentos importantes de familiares no corresidentes, en particular para conocer si existe un efecto indirecto en cuanto a inversión en capital humano (salud y educación) en niños nacidos como resultado de la formación de nuevos hogares. Asimismo, desde el punto de vista demográfico, es recomendable estudiar si la formación anticipada de nuevos hogares por razones de matrimonio o unión conlleva mayores tasas de nacimientos.

1.5.4.3 Evaluación del mecanismo de focalización de Oportunidades en zonas urbanas David P. Coady y Susan W. Parker

Objetivo Evaluar el desempeño del mecanismo de focalización del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades en México durante su fase inicial de expansión a zonas urbanas en 2002, incluyendo la combinación de los métodos de autoselección y análisis discriminante utilizado por el programa.

Metodología Se utilizaron los datos de la Encuesta de Evaluación de los Hogares Urbanos (Encelurb 2002), levantada entre septiembre y diciembre de 2002 por el Instituto Nacional de salud Pública (INSP). También se utilizó información de los registros administrativos de Oportunidades, que consiste en el padrón de beneficiarios.

Principales resultados

•

Las mujeres con niños pequeños en el hogar tienen menores probabilidades de solicitar su incorporación, aun si conocen el programa, tal vez porque existe mayor dificultad/costo de trasladarse hasta el módulo.

Recomendaciones

194

•

Tomando en cuenta que los hogares con niños pequeños son un grupo prioritario para el programa, se podría considerar la posibilidad de hacer visitas a estos hogares (u otro tipo de hogares con movilidad limitada), en vez de exigir su asistencia a un módulo de incorporación.

1.5.4.4 Evaluación cualitativa de mediano plazo del Programa Oportunidades en zonas rurales Agustín Escobar Latapí y Mercedes González de la Rocha

Objetivo La evaluación cualitativa de mediano plazo en zonas rurales del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades tuvo como propósito fundamental, conocer su impacto en comunidades y hogares de primera fase, es decir, aquellos incorporados en 1997. Un segundo propósito fue conocer la implementación de dos esquemas nuevos: el Esquema Diferenciado de Apoyos (EDA) y la Plataforma Jóvenes con Oportunidades (PJO). Se exploró también la sustitución de las promotoras por los llamados Comités de Promoción Comunitaria.

Metodología Para cumplir con los dos objetivos se seleccionaron seis comunidades, cada una en un estado diferente del país, y con características de marginación, étnicas, y de base económica diferentes. Cuatro de ellas fueron tomadas de un conjunto estudiado en 1999 y 2000. Van de la extrema pobreza, más alta marginación y muy alta proporción de monolingüismo en lengua indígena, hasta una comunidad con ingresos varias veces superiores, medianamente marginada, donde se habla castellano como lengua nativa y los niveles de escolaridad se acercan al promedio nacional. Esta selección se hizo con el objetivo de dar seguimiento a la comunidad y los hogares (en vez de un estudio puramente retrospectivo). Se seleccionaron las dos comunidades restantes a partir de una base de datos de Oportunidades que señalaba la cantidad de casos y las fechas en que se habían trasladado hogares al EDA, o bien los jóvenes habían accedido a la PJO. En cada comunidad se estudiaron ocho hogares (de permanencia en el programa, de baja del programa, de EDA y no incorporados) para distinguir los probables impactos de cada fenómeno. Adicionalmente, se recopilaron trayectorias de vida de los seis o siete años transcurridos desde la incorporación (130 historias, con 770 años vida), se organizaron grupos focales con padres, madres y jóvenes en edad de bachillerato y se entrevistó a actores cruciales del programa y la comunidad (en escuelas, clínicas, dirección de desarrollo social municipal y otros sitios).

Principales resultados

195

Impacto en los hogares

•

Hay evidencias de que el dinero que ha llegado regularmente a lo largo de varios años a los presupuestos domésticos ha permitido a las familias ampliar su poder de compra. Dos factores han posibilitado lo anterior: 1) los apoyos de Oportunidades han liberado parte del presupuesto doméstico para gastos distintos a la alimentación (pago de servicios, por ejemplo), y 2) Oportunidades ha ampliado las capacidades individuales y familiares de endeudamiento y, en ese sentido, ha convertido a las mujeres y sus grupos domésticos en sujetos de crédito, gracias a la certidumbre que tienen las mujeres titulares (y los comerciantes) de contar con un ingreso estable. Por lo tanto, la ampliación y regularidad de los ingresos —apoyo de Oportunidades— han incrementado el consumo de los beneficiarios a través de la redinamización de la economía de deuda.

•

El impacto positivo de las transferencias de Oportunidades es mitigado por el alto costo de los servicios relacionados con la vivienda (especialmente la electricidad) y los costos directos e indirectos causados por la asistencia de los hijos a la escuela (especialmente a niveles secundaria y educación media superior). Estos son gastos que las madres ven como impostergables, ante los cuales es necesario dejar de comprar ciertos productos alimenticios o reducir sus cantidades.

•

Las inversiones en vivienda son un claro ejemplo de la interpenetración de factores. Por un lado, las mejoras a la vivienda son el producto del trabajo femenino asalariado, de estrategias femeninas en los procesos de negociación (con los maridos) respecto del control de los ingresos y de una clara contribución directa de trabajo masculino. Sin embargo, varios factores han posibilitado estas mejoras. Hay evidencias de un impacto directo, en el sentido de que en algunos casos se usa directamente una parte del dinero del programa para alguna mejora de la casa; pero la mayor parte del material etnográfico habla de la combinación de factores: el apoyo de Oportunidades, empleos masculinos seguros, acceso al patrimonio familiar (lotes), acceso a fondos de agencias de desarrollo para la vivienda, presencia de varones adultos con experiencia en la construcción y mantenimiento de casas, remesas de los hijos migrantes y regalos de los hijos, todos los cuales son factores positivos entrelazados.

•

Del análisis surgieron dos factores extremadamente importantes para el bienestar de los hogares: el ciclo doméstico y la jefatura de hogar. En este sentido, podría plantearse que el apoyo de Oportunidades es más importante —más necesario— durante la difícil etapa de expansión,

196

cuando el grupo doméstico tiene que afrontar más gastos y presiones económicas. Sin embargo, los resultados de esta investigación muestran un fenómeno de creciente importancia: la presencia de grupos domésticos de tres generaciones (padres, hijos y nietos) o de dos generaciones (abuelos y nietos) en que las abuelas juegan un papel crucial en el cuidado y socialización de una nueva generación de niños, los hijos de migrantes nacionales e internacionales. Dada su estructura de edades (viejos y niños) estos son hogares con muchos consumidores y muy pocos generadores de ingresos, que son especialmente vulnerables a la falta de continuidad de las remesas de la generación intermedia. También deben considerarse los cambios en la jefatura del hogar, de masculina a femenina, como resultado de separaciones y ruptura de las uniones. Este cambio no es en sí mismo positivo o negativo y tampoco un factor que aumente o inhiba el impacto de Oportunidades. En ambos casos, sin embargo, los apoyos del programa son muy importantes para salir de la crisis doméstica. •

Según los autores, uno de los resultados más dramáticos de la presente investigación es el pobre desempeño masculino (no en todos los casos pero sí en muchos) en la generación de ingresos para el sostén de sus hogares. En muchísimos casos son las mujeres quienes mantienen la economía de sus hogares, y debido a que sus salarios son muy bajos, inestables e informales, el resultado de la feminización de las economías domésticas es la fragilidad de las mismas.

Impacto en educación •

Las evidencias coinciden en señalar que la permanencia en el programa es un factor claro de mayor logro escolar. La presencia de ambos padres en el hogar y su nivel de escolaridad son factores de aún mayor impacto en la continuidad educativa formal de los hijos, pero, aunque diferencian a la población según sus logros, no son factor de cambio. En otras palabras, aunque hay factores que explican mejor la variación en los logros escolares entre diversas familias, el factor que parece producir el cambio es Oportunidades.

•

Se encontró que una buena parte de los padres y madres de familia veía ahora con mucha mayor naturalidad que en 2000 el hecho de que sus hijos e hijas pudieran continuar estudiando. Sin embargo, sí percibían que las transferencias del programa lo hacían posible o bien lo facilitaban considerablemente. Parte de este cambio ocurre de manera general en los hogares y las comunidades, de tal forma que, por una parte, los hogares están dispuestos a invertir recursos propios en la educación (la inversión en educación es mayor que el monto de las becas), y, por otra, una buena cantidad de hogares no beneficiarios está haciendo esfuerzos notables por aumentar la escolaridad.

197

•

La discusión sobre el desempeño escolar de los becarios de Oportunidades sigue vigente. Se encontró que los maestros que pueden convencer a los padres de que su compromiso con el aprendizaje real en la escuela (y no la simple asistencia) es lo que definirá el éxito posterior de los alumnos son los que observan incrementos generales en el desempeño en sus salones de clase.

Impacto en salud •

Han mejorado la cobertura y el ciclo de respuesta del examen

CCU,

lo mismo que la cobertura de

la planificación familiar. •

El alcoholismo sigue siendo un problema donde ya lo era.

•

Hay también impactos positivos colectivos y familiares o individuales. Los primeros tienen que ver con la mejoría, a veces muy patente, de las condiciones de sanidad y de salud pública de las comunidades. Estos están muy ligados a las faenas comunitarias y a algunos aspectos de las pláticas de salud. Los segundos tienen más que ver con la acción focalizada del programa. Incluyen descensos en la desnutrición, mejor atención a enfermedades crónicas, y mejorías en la aceptación y capacidad de manejo oportuno de las pruebas de cáncer cérvico-uterino. También se observa una mejoría, aunque nunca al 100%, de la provisión de medicamentos.

Operación del programa •

El cambio de la figura de la Promotora como única representante y mediadora entre las familias beneficiarias y los funcionarios del programa a Comités de Promoción Comunitaria formados por tres vocales, ha constituido otra de las innovaciones que se encontraron en el trabajo de 2004 en comunidades rurales. Los comités existen en las comunidades. En algunos casos, sin embargo, persiste la influencia ya sea formal (como vocal) o informal (como autoridad conocedora del programa a la que recurren el enlace y las familias beneficiarias), de la promotora que anteriormente estaba en funciones. En la mayor parte de los otros casos, la carga, la capacidad de decisión y el nivel de compromiso con el programa de cada una de las tres vocales están desigualmente distribuidos. La vocal de salud es quien tiene labores concretas más claramente definidas, pero las otras dos (educación y control) no han desarrollado plenamente sus funciones.

198

Recomendaciones

En cuanto al diseño y contenido:

•

Los hogares donde las mujeres trabajan, los encabezados por mujeres, los que tienen múltiples niños pequeños, los encabezados por ancianos u hombres viudos y aquellos donde las mujeres migran por temporadas y dejan a sus hijos tienen problemas tanto para ser incorporados como para mantenerse en el programa. Se ha avanzado porque antes ni siquiera eran entrevistados y ahora sí, pero nuestros estudios muestran que persisten las dificultades para incorporarse y mantenerse. Es necesario diseñar y aplicar una estrategia que permita incorporarlos y mantenerlos en el programa.

•

Se recomienda pensar una estrategia que promueva las faenas de hombres beneficiarios, en momentos del ciclo agrícola que lo favorezcan, así como, posiblemente, pláticas sobre cultivos, manejo de animales de corral, microcrédito, y acceso a programas de fomento agrícola.

En cuanto a la operación del Programa

•

La información sobre las causas de las bajas debe llegar de manera absolutamente transparente. Los procedimientos de aclaración e inconformidad deben quedar explicados en la misma notificación. Aun cuando la baja sea correcta, las titulares deben tener acceso a la información necesaria para reincorporarse, según las reglas de operación.

•

Hace falta comunicar con toda claridad a las vocales la naturaleza exacta de su trabajo, y darles las herramientas para hacerlo bien. Hay que distribuir las tareas de manera precisa. Se considera que la vocal de control puede cumplir un papel especialmente relevante en el futuro cercano, cuando la mayor parte de los movimientos del programa ocurran por cambios en la población (unión, migración, cambios en la composición del hogar), y en mucho menor parte por densificación y recertificación.

1.5.4.5 Evaluación del cumplimiento de las metas, los costos unitarios y el apego del Programa a las Reglas de Operación, 2004

199

Fernando Meneses González, Blanca Almodóvar, Ana Aurora Olivares, Martha Ma. Téllez-Rojo y Mauricio Hernández Ávila

Objetivo Evaluar el cumplimiento de metas, costos unitarios y el apego del programa a las Reglas de Operación.

Metodología Se siguió una estrategia que incluyó el análisis de: 1) los indicadores de resultados (2002,2003 y 2004); 2) el ejercicio presupuestal; 3) las modificaciones a las Reglas de Operación del Programa de 2003 a 2004 y, 4) la aplicación de una encuesta en una muestra de localidades beneficiarias, para observar en campo el apego del programa a las Reglas de Operación.

Principales resultados

•

En el caso del componente educativo se ha tenido un crecimiento importante en los becarios en los diferentes niveles educativos participantes en el programa, pero también se sigue dando una proporción importante de abandono de la matrícula, principalmente en hombres, en todos los niveles educativos y en los últimos años de los mismos. Esto indirectamente refleja la priorización que se realiza entre estudio y trabajo. Cosa contraria ocurre con las mujeres becarias, que consistentemente se mantienen en una tendencia ascendente en los últimos años de cada uno de los niveles educativos.

•

El estudio de campo realizado mostró satisfacción de las beneficiarias por estar incorporadas al programa, en especial por los apoyos monetarios pero también la necesidad de realizar ajustes operativos para evitar que el programa sea descontextualizado.

Reflexiones •

En cuanto al abandono de los estudios por parte de los varones, los autores señalan que la necesidad de recurso económico en el hogar obliga a los hombres, desde muy jóvenes, a insertarse en el ámbito laboral o bien a migrar de sus localidades en busca de un salario que colabore en casa. Como se señaló, ocurre lo contrario con las mujeres becarias. Según los

200

autores, esto refleja el éxito que tiene el programa al lograr uno de los primeros objetivos de apoyar el desarrollo educativo de las mujeres para fortalecer el capital humano. Sin embargo, aún cuando la matrícula de mujeres crece positivamente, se perfila también un problema, en tanto que, seguramente la mayoría de las mujeres que egresen de los diversos niveles educativos decidirán continuar con sus estudios, y en el caso de los estudios de nivel medio superior al termino de ellos habrá que tener opciones de estudios profesionales o de técnico profesional donde estas becarias del programa logren continuar los estudios. No es función del programa garantizar esto pero sí una responsabilidad del mismo acompañar a estas egresadas hacia el término de una profesión y lograr su inserción en campo laboral y desarrollo económico nacional.

Recomendaciones

•

Se requiere llevar a la discusión cuál será el futuro educativo que tendrán los jóvenes que han llegado al punto de partida de una carrera universitaria y que lo han logrado por la aportación económica del programa.

201

2. ESTUDIOS INDEPENDIENTES SOBRE OPORTUNIDADES (ANTES PROGRESA)

El objetivo de este segundo apartado es tener un acercamiento, no exhaustivo, a estudios independientes sobre el programa Oportunidades (antes Progresa) que se hubieran realizado en el periodo de sistematización de esta investigación (1997-2004). El interés central es destacar exclusivamente las reflexiones hechas por diversos autores acerca del enfoque de género del programa. En este sentido, tal como se señaló en la introducción del presente capítulo, si bien es considerable la cantidad de publicaciones que se han escrito sobre diversos aspectos de Oportunidades (antes Progresa), resultó muy escasa la información que fue posible localizar sobre el tema central de nuestro estudio.

Así, de un corpus total de 36 documentos revisados, solamente en 17 (47%) se encontraron reflexiones sobre la perspectiva de género de Oportunidades (antes Progresa). No obstante, es importante subrayar que la gran mayoría de estos trabajos retoman (en mayor o menor grado) algunos de los resultados de impacto sobre las beneficiarias provenientes de las evaluaciones externas antes reseñadas; sin embargo, en estos casos, dicha información no fue incluida en la elaboración de este apartado por considerarse que no aportaban elementos nuevos al análisis.

También resulta interesante observar que casi en su totalidad, los documentos revisados están enfocados a cuestionar el enfoque de género del programa, siendo realmente pocos los que destacan aspectos positivos del mismo. Asimismo, contrasta con estas críticas la notable la ausencia de propuestas o recomendaciones para contribuir a mejorar el programa Oportunidades (antes Progresa) en este renglón. Dada la diversidad encontrada en los documentos revisados,88 a continuación se presentan los principales planteamientos de las y los autores, los cuales hemos clasificado en reconocimientos y cuestionamientos al enfoque de género del programa; asimismo se destacan algunos efectos indeseados y recomendaciones señalados por los propios autores. Cabe recordar que al tratarse solamente de una referencia a lo que se ha escrito de manera independiente sobre el tema de este estudio, la información recopilada se presenta agrupada temáticamente de acuerdo con su contenido y se indica entre paréntesis la fuente respectiva de la que proviene, con el fin de que las personas interesadas puedan remitirse al documento original para profundizar en cada tema. En el Cuadro 17 se sintetizan los principales temas y subtemas identificados en esta revisión.

2.1 Reconocimientos al enfoque de género de Oportunidades (antes Progresa)

202

La mujer como eje del Programa •

Elegir a la mujer como el mecanismo básico para propiciar el cambio resultó más que acertado. Lo importante no es el dinero que el gobierno pone en sus manos, sino que a ellas se les confía. Ahora las mujeres constituyen un conglomerado social con reconocimientos. Se ha iniciado un cambio en su autoestima; ya no son simplemente amas de casa que permanecen en el hogar, ahora las conocen como “las mujeres Progresa”. Están unidas porque el programa les facilita que se organicen (Nahmad et al.,1999: 93). 89

•

Más allá de los propósitos de Progresa, haber hecho de las pobres el eje de su ejecución, entraña la esperanza de que se facilite la comprensión acerca de que a las mujeres no sólo las limita su situación socioeconómica. Progresa no es el primer programa gubernamental que coloca a las pobres en la mira, aunque sí es el primero que apuesta, no sólo de manera retórica, a que son el medio idóneo para combatir la pobreza extrema (Riquer, 2000).

•

Una característica muy importante que le ha ganado adeptos al programa, es la manera en que se revalora el papel de la mujer en la sociedad, y en particular en lo que se refiere a su rol como madre de familia y su participación en las decisiones del hogar (Medina, 2001).

Promotoras •

Probablemente donde el Progresa ha impulsado una mayor actuación ciudadana es en el caso de las promotoras, quienes sienten en general que se han ido capacitando y que conocen mejor su comunidad. En muchas comunidades, la confianza generada por las promotoras podría entenderse como un mayor capital social. No obstante, algunos evaluadores han cuestionado que no se les pague a las promotoras, lo cual significa un trabajo más no pagado para las mujeres (labor del hogar, labor de Progresa y en ocasiones en actividades económicas familiares); sin embargo, al menos las promotoras han tenido oportunidad de interactuar en relaciones comunitarias fuera del hogar, de capacitarse en aspectos como la salud (algunas promotoras se han convertido en promotoras de salud) y de participar en reuniones regionales y a veces nacionales de organización y capacitación del Programa (Valencia, 2002).

88

Los resultados de la búsqueda de información incluyeron capítulos de libros, artículos periodísticos de fondo y artículos en revistas especializadas.

203

Representaciones sociales90 •

Las representaciones sociales sobre los beneficios que significa asumir los compromisos de Progresa son más abundantes (que los perjuicios) y se refieren al agrado de las mujeres por mejorar la salud, la educación y la alimentación de sus familias; algunas incluso tienen confianza en el gobierno (García y Valencia, 2003).

Componente educativo

Becas más altas para las niñas •

Parece positivo el privilegiar la permanencia de las mujeres en la escuela asignando una beca mayor para las niñas que para los niños. Esto tendería a ir eliminando asimetrías de género, además de preparar mejor a las mujeres para el cumplimiento de su rol reproductivo, al incidir en una disminución de su fecundidad y en mayores conocimientos para el manejo de la familia (Jusidman, 2000).

Participación laboral vs asistencia a la escuela •

El empleo de los niños y jóvenes es una porción importante de la actividad productiva de estas regiones91, pues alrededor de 28 por ciento de la PEA ocupada masculina está integrada por individuos entre doce y veinticuatro años de edad, mientras que las mujeres ocupadas en el mismo grupo de edad alcanzan hasta 32 por ciento de la PEA femenina. Esto justifica claramente uno de los objetivos del Oportunidades (antes Progresa), que es promover la educación formal de los niños y jóvenes, con especial hincapié en las niñas, pues los padres las involucran con más facilidad en alguna actividad productiva que a los niños, y dejan en un segundo lugar su formación escolar (Barba y Pozos, 2003).

2.2 Cuestionamientos al enfoque de género de Oportunidades (antes Progresa)

Participación social

89

Para fines del análisis este párrafo se colocó en este apartado, sin embargo, es preciso aclarar que el documento del cual fue extraído dicho párrafo no forma parte de los estudios independientes realizados sobre Progresa. La elaboración de este documento se hizo a petición del propio Programa (Nota de las Editoras)

90

Se refiere a los resultados obtenidos en un estudio de caso realizado en Santiago Mexquititlán. Los autores aluden a los resultados de una investigación realizada en tres regiones del estado de Jalisco cuyo objetivo era generar indicadores sociales sobre las mismas. 91

204

•

Progresa se basa en un esquema que fomenta la salida individual e individualista de la pobreza, anulando la acción colectiva como mecanismo para superarla. Los beneficiarios no participan colectivamente en ningún tipo de definición del uso de los recursos destinados al programa, así como tampoco se requiere ningún tipo de interacción entre los mismos beneficiarios. El papel de las mujeres en este esquema es totalmente pasivo (Zermeño y Domínguez, 2000).

Las mujeres como depositarias de las transferencias •

Sin importar las condiciones sociales o culturales de cada comunidad ni la opinión de los beneficiarios, el gobierno decide, de una manera totalmente vertical, que la mujer es quien debe recibir el dinero porque suponen que de esta manera se fomenta el buen uso de los recursos y, mejores condiciones de igualdad entre géneros. Ante un problema histórico, social y cultural de marginación y abuso de las mujeres, el gobierno responde (tal vez ingenuamente) con una orden unilateral, generalizada, vertical e impositiva, que pone en una situación aún más vulnerable a las mujeres de cada comunidad. “Estamos ciertos de la necesidad de efectuar acciones de reivindicación y empoderamiento de las mujeres que impacten en sus condiciones familiares y de vida, pero el camino es mucho más complejo que entregar un cheque mensual de noventa pesos. Pasa por construir realmente estrategias integrales de acción y, sobre todo, entender que es una labor conjunta entre Estado y sociedad, y que es un proceso dinámico y de interacción social y no una decisión exógena que se dicta y todos acatan “ (Zermeño y Domínguez, 2000: 21).

•

El criterio establecido de canalizar los apoyos monetarios a través de las mujeres a cargo del hogar parece en principio razonable, en tanto se supone que es mucho más probable que las mismas lo apliquen en rubros con un impacto positivo en el bienestar de la familia. Sin embargo, también podría operar como un elemento disruptivo, en tanto se trata de un mecanismo cuya aplicación deja de lado la opinión y las expectativas del varón jefe de familia, así como las pautas culturales que localmente y a nivel del núcleo doméstico pautan las relaciones de pareja. (Duhau, 2001).

Utilización y manipulación de las mujeres •

Si bien el Progresa parece otorgar un papel central a la mujer respecto de la superación de la situación de pobreza, el papel de la misma (sobre todo las madres de familia) es concebido de modo fundamentalmente como instrumental en cuanto vehículo de reproducción biológica: el Progresa no contempla apoyos ni mecanismos destinados específicamente a influir positivamente

205

en el bienestar y calidad de vida de la mujer adulta en cuanto sujeto por derecho propio (Duhau, 2001). •

Progresa es un programa lleno de primeras veces: fue la primera vez que se dieron transferencias en dinero en lugar de subsidios de comida y también la primera vez que los actores privilegiados en un programa nacional contra la pobreza eran las mujeres. Las transferencia en efectivo para las mujeres tenían la intención de dar a las mujeres pobres una opción en sus compras de comida; de esta manera, uno de los resultados planeados del Progresa era la creación de un actor racional, que fuera capaz de hacer elecciones individuales y responsables para su vida. No obstante, las transferencias en efectivo tenían el objetivo de gobernar a los pobres a través de sus “elecciones responsables”. De esta manera, la gestión del riesgo social y el Progresa representaban una nueva forma de manejar a las mujeres pobres dentro de las estructuras existentes que conservaban o reproducían la desigualdad y los niveles siempre altos de pobreza y vulnerabilidad (Luccisano, 2002:19).

•

Ante la pregunta de cómo ayudar a los más pobres a salir de la pobreza extrema en la que viven, la respuesta del programa Progresa es centrar la atención en los que tienen más futuro, los jóvenes, y ayudarlos a fortalecer su capital humano para desarrollar sus capacidades productivas. Con este propósito, la mujer es instrumentalizada, como madre que, antes que todo, debe atender a sus hijos (Bey, 2003).

•

Progresa trata a la mujer como si su tiempo, sus ritmos y sus deseos no contaran para nada. Ella es la que se "sacrifica" para ir a recoger los subsidios, para participar en "tequios" de limpieza (calles, centros de salud, escuelas...) que conciernen a todo el pueblo, pero se encargan sólo a las "mujeres del Progresa". Ellas se convierten en una nueva categoría social con más obligaciones por el sólo hecho de recibir un subsidio. No se considera su cansancio, sus obligaciones dentro del hogar, como si toda su vida, de un día para otro, se volviera disponible para demostrar su gratitud hacia un programa que se dirige a ella de manera oficial. (…)Con tantas responsabilidades y carga de trabajo (que no se considera como tal) y tan poca atención hacia sus propios ritmos, podemos preguntamos si la "mujer Progresa" sale valorizada con el papel que se le atribuye. La contestación puede ser que no (Bey, 2003: s/p).

Criterios de inclusión y operación •

Una característica del programa, que parece muy peligrosa, es que al definir criterios de inclusión y operación entra en la toma de decisiones que correspondería hacer a las familias. Tal es el

206

hecho de que la transferencia de ingresos se realice a través de la mujer y que se apoye más la permanencia de las niñas respecto de los niños en la escuela. Más que cambios culturales en las asimetrías de género se trata de imposiciones externas que pueden motivar efectos negativos como es la mayor violencia contra las mujeres, el abandono de éstas, la pérdida de responsabilidad del hombre sobre el sostenimiento del grupo familiar y la reducción de la autoestima masculina, entre otros (Jusidman, 2000).

Enfoque de género en duda •

Parece ser que quienes han diseñado la política social de los últimos años del siglo, específicamente Progresa, han hecho caso omiso de las condiciones concretas en las que viven las mujeres pobres; es decir, sin considerar la relación entre situación económica y desigualdad de género. De ese modo la apuesta de Progresa sigue siendo la misma que ha sostenido el Banco Mundial durante más de dos décadas: confiar en que de la inversión en la escolaridad de las mujeres se traduzca en una unión conyugal más tardía, un menor número de hijos/as tenidos en periodos más espaciados y mejor nutridos. Esto, a pesar de que no hay evidencia convincente de que mayores alcances educativos permita a las mujeres pobres remontar los obstáculos sociales que tienen por el sólo hecho de ser mujeres (Riquer, 2000).

•

La puesta en marcha del Progresa quizá generó la ilusión, incluso entre algunas feministas, de que finalmente los creadores de política social habían comprendido el enfoque de género, ya que por primera vez un programa de política social hace de la mujer, esposa/madre, en extrema pobreza, su eje y centro de operación. Además, también por primera vez se consideran las dificultades que enfrentan las niñas de los sectores de menos recursos, por haber nacido mujeres, para permanecer en la educación formal. Pero la ilusión, si la hubo, duraría sólo hasta examinar con cuidado el texto de Levy92 que sirve de marco conceptual y orientador de la política social mexicana de fin de siglo, de la que Progresa es al parecer, la mayor apuesta. En síntesis, según este autor, sería necesaria la intervención gubernamental para que las mujeres en extrema pobreza tengan un menor número de hijos(as) sobrevivientes y nutridos, lo cual se lograría incidiendo sobre el riesgo de la mortalidad infantil por medio de atención médica a la madre durante el embarazo y parto, garantizando un mínimo de nutrientes y de atención médica a las y los menores hasta los cinco años, de forma tal que las madres pobres no necesitarían embarazarse para suplir a los hijos muertos (Riquer, 2000:297).

92

La autora se refiere a “La Pobreza en México” (Levy, 1994).

207

•

Concediendo, sin aceptar, que el Progresa no sólo intente poner coto a la pobreza, sino actuar en favor de la equidad de género, haber elegido a la mujer (esposa/madre) lejos de contribuir a lograrlo, puede reforzar la inequidad. Esto debido a que el género, en tanto dimensión de la desigualdad social, es un fenómeno constitutivo y constituyente del orden social que puede "combatírsele" generando condiciones para la autonomía de las mujeres como sector de la población en general y de poblaciones específicas; pero no hay indicios de que se le pueda hacer frente por medio de acciones que confirmen que el medio de inclusión social de las mujeres y su valor como ser individual está en su capacidad reproductiva y en los roles asociados a ésta. Progresa, como otras iniciativas gubernamentales, no parte de la problematización de la división sexual del trabajo, de los roles asignados a hombres y mujeres, ni mucho menos de una crítica a las bases sociales de la asimetría de género. De ahí el riesgo de que lejos de apuntalar la autonomía de las mujeres, colabore a su dependencia (Riquer, 2000:304-305).

•

La política social se ha feminizado, y esta modalidad no es un invento foxista sino una herencia del último régimen priísta, cuando se asumió la idea de que los recursos que llegan a la mujer llegan a la familia y no a la cantina (como algunos de los otorgados a varones), y de que las mujeres son más responsables y buenas administradoras que sus pares masculinos. Primero Progresa y ahora Oportunidades canalizan casi todos sus recursos y apoyos a través de campesinas e indígenas y por ello se ufanan (sic) de haber incorporado una perspectiva de género. Sin embargo, estudios recientes93 muestran el escaso impacto que estos programas tienen en la superación de la pobreza y en la construcción de relaciones más equitativas entre hombres y mujeres: los apoyos son insuficientes, están condicionados a una participación continua de las mujeres en diversos espacios (cuestión de la sobrecarga de trabajo) y no van acompañados de un cuestionamiento de las inequidades de género que privan en la vida rural, por lo que incluso pueden llegar a reforzar los papeles tradicionales (Espinosa, 2002: 83).

•

Desde sus inicios el Oportunidades (antes Progresa) se dio a conocer como una política pública dirigida al combate de la pobreza con una profunda visión de género. El principal argumento de esta afirmación es que la decisión de dar apoyo directo (monetario y en especie) a las madres de familia, transfiere a éstas el poder de decidir cómo gastar el dinero. Por otro lado, se encuentra la decisión de otorgar a las niñas que estudian la secundaria una beca un poco mayor que las de los niños, con base en el dato de que las mujeres abandonan la escuela a edad más temprana que los hombres. Sin embargo, ninguna de las dos decisiones fue tomada con el fin de establecer equilibrios en las grandes desigualdades de poder en nuestra sociedad, sino con base en una serie de supuestos generalizados sobre las políticas de control de la natalidad adoptadas en

93

La autora cita a la Red de Promotoras y Asesoras Rurales, “Revisión de la perspectiva de género en el Programa de Educación, Salud y Alimentación (Progresa)”, mimeo, mayo de 2000.

208

otros países y de estudios realizados en éstos e introducidas en la planeación de políticas para el desarrollo en México por Santiago Levy. Progresa ha mostrado aspectos favorables que ayudan a las personas en pobreza extrema a lo largo del territorio y, sobre todo, en áreas rurales. No obstante, es difícil que garantice un cambio en la situación de inequidad entre hombres y mujeres ya que no fomenta las relaciones familiares ni la modificación de los papeles tradicionales (Gaytán Sánchez, 2004).

Componente de salud •

En muchas comunidades el traslado de las mujeres a la clínica es tardado y costoso, por lo cual los requisitos de asistencia a ella, en particular para la plática educativa y para recoger los suplementos alimenticios, pueden convertirse en una barrera de acceso al programa. El tiempocosto de las mujeres, sobre todo si se toma en cuenta la desatención que implica de sus obligaciones domésticas y laborales, la necesidad probable de trasladar con ella a los niños en la mayoría de las visitas, por no tener con quién dejarlos, puede hacer poco atractivo el beneficio (Boltvinik, 2000a).

Componente educativo •

No es claro por qué las becas han de empezar en tercer grado de primaria. Por una parte, Progresa señala que es común que los niños de las familias pobres inicien su educación escolar a edades tardías y sin que hayan recibido alguna instrucción que despierte desde el inicio sus habilidades primarias para el conocimiento; por otra parte, el programa marca cómo, a partir de los 12 años, la presión es más fuerte para que los niños trabajen, lo que haría más lógico estimular el comienzo temprano de la escuela para que a los 12 hubiesen terminado la primaria.

El argumento principal del Progresa de que la deserción escolar es mayor a partir del tercer grado de primaria, requeriría haberse evaluado más adecuadamente: por una parte, para verificar que la afirmación sea válida es necesario deslindar la deserción de la reprobación, ya que ésta última puede obedecer a problemas de la vista, del oído u otro tipo de incapacidades. Estos problemas no se resuelven, en general, con becas en efectivo, sino con atención médica y apoyo para lentes y auxiliares auditivos. Por otra parte, los niños pueden dejar de ir a al escuela por falta de oferta. Esta decisión de diseño del Progresa crea una brecha de apoyos de siete años entre el apoyo del suplemento alimentario, concentrado en la madre-hijo (menor de dos años) y el apoyo vía becas educativas, que empieza cuando los niños tienen nueve años (Boltvinik, 2000a).

209

Becas más altas para las niñas •

Sólo se sabrá de manera cabal el impacto de los beneficios de Progresa cuando se haya terminado una evaluación del impacto del mismo a lo largo del tiempo. Al respecto, hay varias preguntas importantes por responder tales como “¿estamos en lo justo al darle una beca mayor a las niñas que a los niños?” (Lustig, 1999: 126).

•

El argumento para hacer más alta la beca de las niñas, que suelen asistir en menores proporciones que los hombres a las escuelas a partir de los 13 años, se puede contradecir con otro argumento, que también presenta Progresa, que asocia el monto de la beca al costo de oportunidad de la asistencia escolar. Este cálculo resultaría más alto para los varones (Boltvninik, 2000a).

Componente de alimentación •

Progresa pone el énfasis en la nutrición de los lactantes, los menores de cinco años y las mujeres embarazadas, y se prevén para ello apoyos en especie (complemento nutricional y servicios de salud). Este énfasis es justificado, razonablemente, en el carácter crucial que tiene una adecuada nutrición en los primeros años de vida, pero al mismo tiempo resulta obvio que la nutrición de las madres es atendida sólo en función de su papel en la reproducción biológica (Duhau, 2001).

Representaciones sociales94 •

Las intervenciones acerca de las molestias que a las mujeres les causa pertenecer al Progresa reflejan que una de las principales preocupaciones es el límite al comercio ambulante al que antes se dedicaban. Por un lado, las ventas se han reducido y, por el otro, el tiempo de ellas se ocupa ahora con más actividades no remunerativas en perjuicio de sus estrategias de vida familiar; en algunos casos, los titulares consideran estas nuevas labores como "pérdida de tiempo". Por estos motivos, algunas titulares solicitan que las den de baja del padrón de beneficiarios del Progresa (García y Valencia, 2003).

94

Se refiere a los resultados obtenidos en un estudio de caso realizado en Santiago Mexquititlán.

210

Supuestos de que parte el Progresa •

Progresa admite que la pobreza adquiere matices y modalidades particulares cuando se le examina a la luz de las igualdades sociales entre hombres y mujeres y otorga una beca educativa mayor a las mujeres a partir del primer año de secundaria. Sin embargo, al otorgar los apoyos a las familias no incorpora ni toma en cuenta la compleja red de relaciones que produce y reproduce desigualdades en el interior de la familia. Supone que las familias funcionan todas de manera armónica (Tepichín, 2000).

•

El Programa supone que sus acciones inciden en la consecución de la igualdad de género y que potencian a la mujer para que cuente con oportunidades genuinamente igualitarias para su desarrollo personal pleno. Al otorgarle a la mujer el papel de portadora y responsable del ingreso complementario para la familia (consistente en el dinero en efectivo para apoyo alimentario como beca educativa) es posible que se dé un ajuste en el papel del hombre y la mujer en la familia. Sin embargo, no es posible asegurar que este cambio sea en beneficio de la mujer ni que conduzca necesariamente a una mejor posición de ella en la relación familiar. Nuevamente el Progresa deja de lado los modelos culturales que subyacen en la organización doméstica y en las relaciones de autoridad dentro del hogar (Tepichín, 2000).

•

Tanto el tope máximo a los apoyos monetarios como el hecho de que las becas educativas sólo se apliquen a partir del tercer año de primaria, están concebidos para no establecer un “premio” a las familias numerosas, es decir, como mecanismos orientados a inducir el control de la natalidad. A este respecto, cabe observar que muy bien podrían tener el efecto contrario si el comportamiento de las mujeres en edad reproductiva no respondiera a la “racionalidad” económica supuesta en el Progresa (Duhau, 2001: 320).

•

Progresa parte de una idea precisa de lo que supone es "la familia pobre": una en la que el padre es inconsistente porque no la abastece económicamente y, muchas veces, es alcohólico; a veces, también, es ausente, porque la familia sólo puede vivir con los ingresos de la migración. A la par de esta desconsideración del papel del hombre/padre, se destaca el papel de la mujer/madre, quien se las ingenia para atender a su familia y en particular a sus hijos, la única que sabrá aprovechar recursos como los del Progresa (aunque no sean suficientes) para mejorar la salud y la alimentación de sus hijos. De esta manera, el papel del padre de familia está desvalorizado como proveedor tanto de recursos (salvo cuando es migrante y envía sus ahorros) como de una "cultura campesina". Por las exigencias del Progresa, se resta mano de obra a las actividades agropecuarias, lo que hace aún más atractiva la migración (Bey, 2003).

211

2.3 Efectos no deseados •

En general, se observa un fortalecimiento de la mujer como jefa de familia, al colocar los recursos en sus manos; sin embargo, se detectaron algunos casos de conflictos entre las parejas por el dinero que reciben las beneficiarias (Nahmad, 1999).

•

Se observó que en las familias que tienen siete hijos, los niños Progresa son privilegiados entre los hermanos que no tienen las becas, y estos asumen las responsabilidades de los que tienen que realizar las tareas escolares (Nahmad, 1999).

•

Dado que hay un límite en cuanto al ingreso total que se recibe (sumados el apoyo alimenticio y las becas educativas), es muy probable que no todos los miembros de la familia que cursan los grados entre tercero de primaria y tercero de secundaria sean beneficiados con la beca. El o los miembros a quienes se reconozca la autoridad para hacerlo, seleccionarán a algunos y excluirán a otros. Las mujeres en secundaria reciben un monto de beca mayor por lo que es fácil suponer que serán las primeras en ser seleccionadas por la familia, en segundo lugar estarían los varones en secundaria y posteriormente las niñas y los niños en primaria (Tepichín, 2000).

•

La entrega prioritaria de las transferencias a las mujeres parece constituir una buena aproximación, ya que la evidencia muestra que las mujeres administran las ayudas económicas de manera más eficiente que los hombres y esto les permite ganar sentimientos de autonomía e independencia, los cuales constituyen indicadores de empoderamiento. Sin embargo, es preciso evitar tanto las consecuencias adversas que podrían generarse por reacciones de los hombres ante la autonomía que adquieren las mujeres, como los conflictos derivados de una menor participación de las niñas en el trabajo doméstico (Villatoro, 2005).

2.4 Recomendaciones •

Sería útil dar un seguimiento cuidadoso a los cambios que van ocurriendo como consecuencia de las modalidades de intervención en las estrategias de sobrevivencia y en las relaciones internas del grupo familiar, como es el hecho de que sea la mujer la que recibe las asignaciones monetarias del Progresa (Jusidman, 2000).

•

Es necesario revisar el efecto que tiene la incorporación por más tiempo de los hijos e hijas en la escuela, en la distribución de las cargas de trabajo entre los adultos de la familia y en los ingresos de corto y largo plazo; para asegurar que los montos de las becas y asignaciones de ingreso realmente compensen los costos totales que para las familias tiene su incorporación al Programa (Jusidman, 2000).

•

212

3. TESIS DE LICENCIATURA Y POSGRADO SOBRE OPORTUNIDADES (ANTES PROGRESA) En este último apartado se llevó a cabo una búsqueda bibliográfica para identificar las tesis a nivel licenciatura, maestría y doctorado que se han realizado en México sobre el programa Oportunidades (antes Progresa).95En total, fueron identificadas 44 tesis (Cuadro 18), de las cuales fue posible conseguir físicamente 28. Del total de tesis identificadas, la gran mayoría fueron realizadas durante los años 2002 y 2003, siendo la UNAM, el ITAM y la UAM las universidades que concentran el mayor número de trabajos de titulación. Asimismo, cabe señalar que las áreas en las que se han realizado más tesis son Ciencias Políticas y Sociales/Administración Pública (16 tesis) y Economía (15 tesis); el resto de los trabajos de titulación se distribuyen en áreas como actuaría, nutrición, medicina y comunicación, entre otras.

Tesis realizadas sobre el Programa Oportunidades (antes Progresa) 1998-2005 Grado/Año Doctorado Maestría Licenciatura Total

2005 2 0 1 3

2004 0 2 7 9

2003 1 2 7 10

2002 1 3 9 13

2001 0 2 0 2

2000 0 2 3 5

1999 0 1 0 1

1998 0 0 1 1

Es importante señalar que en el año 2002, el coordinador nacional de Oportunidades, Rogelio Gómez Hermosillo, en un encuentro con instituciones educativas, invitó a los académicos a participar en la difusión del Concurso de tesis sobre el Programa. Los premios a cada uno de los mejores trabajos consistía en $20,000 pesos en efectivo para tesis de licenciatura, $40,000 pesos para tesis de maestría, y como un reconocimiento al creador del Programa, se instituyó para el grado de doctor el “Premio Dr. José Gómez de León”, cuyo montó ascendió a $70,000 pesos. En palabras de Gómez Hermosillo: “Queremos terminar con la paradoja de que el programa sea más conocido en universidades del exterior que en las de nuestro país. Este es un primer paso para incentivar los estudios en universidades mexicanas sobre este programa que ha recibido amplio reconocimiento internacional (…). Se acabó el acceso privilegiado a las bases de datos por parte de un pequeño núcleo de investigadores extranjeros”.96 En ese año resultaron ganadoras las siguientes tesis: a nivel licenciatura, “El papel de Progresa en la reproducción de las unidades domésticas campesinas. Estudio de una comunidad totonaca de Huehuetla, Puebla”, de Luz María Lozada Vázquez (Universidad Autónoma de Puebla); a nivel maestría, “Proceso de ejecución costo-beneficio social e impacto nutricional de los programas de ayuda alimentaria ‘Aula Abierta-DIF’, ‘Aula Abierta-IIEPO’ y Progresa en comunidades indígenas marginadas del Estado de Oaxaca”, tesis conjunta de David Fernández Costa y Verónica Mundo Rosas (universidad Autónoma 95

Si bien se tiene conocimiento de que Oportunidades (antes Progresa) ha sido objeto de estudio de diversas tesis fuera del país, en la búsqueda que se realizó no se identificaron dichos trabajos (con excepción de una en la Universidad Complutense de Madrid). Limitaciones de tiempo y recursos impidieron profundizar en la búsqueda de tesis realizadas en el extranjero.

213

Benito Juárez de Tlaxcala). A nivel doctorado, la tesis ganadora fue “La política social y el combate a la pobreza en México” elaborada por Gerardo Manuel Ordóñez Barba (Universidad Complutense de Madrid).97

Según la información disponible, estos trabajos serían publicados en coedición por el

Oportunidades y el Centro de Investigaciones Interdisciplinarias en Ciencias y Humanidades de la UNAM.

Sin embargo, a pesar de que esta iniciativa pudo convertirse en una importante motivación para propiciar la generación de análisis novedosos sobre el programa, este concurso solamente se llevó a cabo ese año. Por otra parte, al igual como sucedió con los estudios independientes, en el caso de las tesis también se encontró una ausencia prácticamente total por retomar el enfoque de género de Oportunidades (antes Progresa) como objeto de análisis. De esta manera, del total de tesis identificadas, solamente una está centrada en este tema. Enseguida se presenta una breve síntesis de esta tesis. Del resto de trabajos se ofrece una reseña concisa de cada uno de ellos en el ANEXO 5. “Equidad de género y pobreza. Autonomía para participar en decisiones y división del trabajo de crianza y reproducción de mujeres beneficiarias del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades. El caso del municipio de Singuilucan, Hidalgo”, es el título de la tesis elaborada por Ana María Tepichín Valle,98 cuyo objetivo general fue conocer la autonomía que tienen las mujeres beneficiarias del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades de Singuilucan, Hidalgo para participar en decisiones así como la división del trabajo de crianza y reproducción a partir de la cual organizan sus vidas. El punto de partida de esta investigación ha sido el enlace que el programa Oportunidades ha planteado entre la búsqueda de una equidad de género y el combate a la pobreza extrema. La generación de información se realizó con una entrevista semi-estructurada y una entrevista en profundidad. La primera fue diseñada para ser aplicada a mujeres beneficiarias del programa en el municipio de Singuilucan y a sus compañeros o esposos. Esta entrevista fue aplicada a 120 personas. En cuanto a la entrevista a profundidad, ésta se diseñó para obtener información reconstruyendo procesos de construcción de autonomía de las mujeres beneficiarias del municipio para participar en decisiones. Esta entrevista fue aplicada a una muestra intencional de siete mujeres beneficiarias.

En cuanto a los hallazgos más relevantes de este estudio se encuentra que las acciones del programan se insertan en dinámicas familiares y sociales ya establecidas que no han sido trastocadas con esta intervención. No se advierte que las acciones de Oportunidades hayan propiciado o potenciado algunos 96

Información obtenida del boletín de prensa 05/02 publicado el 22 de marzo de 2002 en www.progresa.gob.mx/prensa/academicos_005.htm 97 www.progresa.gob.mx/htmls/concurso.html 98 Esta tesis se elaboró para obtener el grado de Doctora en Ciencias Sociales por la Universidad Iberoamericana en 2005 y se encuentra en proceso de publicación.

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movimientos en ellos, por lo menos, no todavía en el sentido de colocar a las mujeres frente a sus compañeros o esposos en una posición diferente a la de subordinación. Asimismo, la exploración realizada con las entrevistas a profundidad ha permitido advertir que las acciones del programa no parecen haber propiciado cambios en la distribución de las tareas de crianza y reproducción.99

La autora identifica la concepción de familia de la que parte el programa, que corresponde fundamentalmente al modelo neoclásico (sic) en el que existiría un hombre-proveedor-compañero o esposo-padre y una mujer-ama de casa-compañera y esposa-madre. Esto supone una división del trabajo al interior de la unidad doméstica en el que las tareas de crianza y reproducción las realizan las mujeres. Partiendo de este supuesto y del conocimiento acumulado respecto a la conveniencia de depositar los recursos en manos femeninas, la opción del programa al asignar a las mujeres las responsabilidades de educación, salud y alimentación de la familia, otorgándole la titularidad como beneficiaria, no resulta sino natural (p. 209). Según Tepichín, otorgar la responsabilidad de la titularidad a las mujeres tiene el riesgo de introducir, de no cambiar e incluso de reforzar la interpretación restrictiva del papel que cumplen las mujeres y su posición dentro de la jerarquía de género. Esto tiene tres aristas en relación con la construcción de una equidad de género: “La primera consiste en que el peso institucional que tiene asignar a las mujeres en exclusiva la responsabilidad de realizar las acciones de educación, salud y alimentación lleva el riesgo de alterar arreglos en los cuales éstas se comparten produciendo una asignación por sexo en donde no existe, así como solidificar una asignación por sexo en donde ya existe; no solamente para las titulares y sus compañeros o esposos sino también para sus hijos e hijas. (…) La segunda de las aristas reside en que al enfatizar el papel de las mujeres titulares como miembros de la familia se relega, si no es que se olvida, a las mujeres como individuos con necesidades propias. Se da un enorme valor al altruismo y al sacrificio de las mujeres titulares subordinando sus necesidades en beneficio de los miembros del grupo doméstico. (…) Al ser entregados los recursos en manos femeninas se tienen más posibilidades de que los hijos e hijas reciban más educación, estén en mejores condiciones de salud, estén mejor atendidos y alimentados elevando su calidad de vida. Sin embargo, y esta es la tercer arista que se puede señalar, hay que destacar que el hecho de constreñir a las mujeres asignándoles en forma exclusiva la responsabilidad de las acciones del Programa tiene consecuencias no sólo para las titulares sino también para las otras mujeres dentro de las unidades. (…) Las hijas e hijos aprenden y viven que el papel de las

99

Al respecto, Tepichín afirma que, por un lado, en aquellas unidades en donde existe distribución solidaria de estas tareas, las responsabilidades que Oportunidades ha adjudicado a las mujeres como titulares no ha propiciado que los compañeros se replieguen y dejen de realizar las tareas que acostumbraban; por otro lado, en aquellas unidades donde existe una distribución rígida sobre la base de asignación por sexo, las responsabilidades del Programa las realizan las mujeres ahora con un peso institucional reforzando esta adjudicación, con la carga de trabajo extra que esto puede representar.

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mujeres es fundamentalmente como miembros de la familia, que su actividad es en función de las necesidades de estos y no de las propias”. (p. 210-211). Finalmente, la autora señala que para incidir sobre las desigualdades de género, es pertinente esbozar dos direcciones hacia las cuales podrían diseñarse acciones que propicien el desarrollo de la autonomía de las mujeres beneficiarias del Oportunidades:

1) Hacia la generación de ingresos propios. El apoyo que otorga el programa en transferencias de efectivo y en becas es sin duda de enorme valor para mejorar las condiciones de extrema pobreza en las que viven las unidades domésticas participantes. Sin embargo, estas transferencias no parecen estar incidiendo en este proceso. La propuesta es incorporar alternativas de generación de recursos propios, ya que allegarse un ingreso propio da la posibilidad a las mujeres de tener suficientes recursos materiales como para alzar su voz y tener independencia; pero también propician cambios en la posición de las mujeres. 2) Hacia el contexto. Las desventajas que enfrentan las mujeres no pueden verse reducidas a un problema de desempeño personal limitado al terreno psicológico de las personalidades. La transformación de los recursos de las mujeres en capacidades y en autonomía está fuertemente influida por las posibilidades de incidir en el contexto. De esta manera, el programa requiere contemplar el diseño de acciones integradas que incidan sobre el contexto, que potencien la transformación disminuyendo el costo social que viene de la renegociación de las normas de género. En concreto, que trastoquen las normas de género que, en las comunidades atendidas por el programa, esté reproduciendo desigualdades al gratificar el que las mujeres y los hombres se apeguen a ellas y al sancionar cuando se alejan. “Si el Programa ha enlazado las acciones de combate a la pobreza extrema con la búsqueda de relaciones de género más equitativas necesita promover patrones institucionalizados de valores culturales que expresen igual respeto para mujeres y hombres; aseguren igualdad de oportunidades para obtener estima social; eviten colocar la falta de autonomía, la falta de capacidad de elegir como uno de los atributos deseables de la condición femenina.” (p. 215).

Promover el incremento de autoestima y procesos de transformación interna acerca de la posición que pueden ocupar las mujeres y los hombres en el marco de una equidad de género, son elementos centrales a incluir en programas dirigidos al combate a la pobreza si se pretende que los recursos sean transformados en capacidades. Cualquier proceso de construcción de autonomía para participar en decisiones debe incluir acciones de reconocimiento. La creación de espacios para mujeres y hombres en donde se propicie el cuestionamiento a la subordinación, el incremento de autoestima y se señale la contribución valiosa de hombres y mujeres para la prosperidad doméstica y en otros ámbitos, son cuestiones que es necesario incorporar.

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REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS DE LAS EVALUACIONES DE IMPACTO SOBRE OPORTUNIDADES (ANTES PROGRESA)

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Cuadro 1 Porcentaje de gasto presupuestal federal ejercido en Desarrollo Social por periodo presidencial 1921-2002 Años 1921-1924 1925-1928 1929 1930-1932 1933-1934 1935-1940 1941-1946 1947-1952 1953-1958 1959-1965 1965-1970 1971-1976 1977-1982 1983-1988 1989-1994 1995-2000 2001-2002

Presidente Álvaro Obregón Plutarco Elías Calles Emilio Portes Gil Pascual Ortiz Rubio Abelardo Rodríguez Lázaro Cárdenas Manuel Ávila Camacho Miguel Alemán Adolfo Ruiz Cortínes Adolfo López Mateos Gustavo Díaz Ordaz Luis Echeverría Álvarez José López Portillo Miguel De la Madrid Carlos Salinas de Gortari Ernesto Zedillo Ponce de León Vicente Fox Quesada

% asignado al desarrollo social 9.70 10.10 10.80 16.40 15.60 18.60 16.50 13.30 14.50 18.60 16.00 18.50 16.30 11.60 19.00 8.45 2.32

Fuente: Elaborado con base en Pedro Moreno (1990) y en SHCP, Cuenta Pública, 1989-2002, México, Tomado de: Moreno, Pedro et al (2004). “Veinticinco años de políticas de desarrollo social en México”, Revista Sociológica, año 19, número 54, enero-abril, pp-55-77.

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Cuadro 2: Programa Progresa y Programa Oportunidades: comparativo PROGRESA

OPORTUNIDADES

Propósito General Apoyar a las familias que viven en condición de pobreza extrema con el fin de ampliar las oportunidades y capacidades de sus miembros para alcanzar mejores niveles de bienestar.

Atender a las familias que viven en condiciones de pobreza, para contribuir al desarrollo de sus capacidades y propiciar su acceso a las oportunidades de desarrollo.

Objetivos •

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• •

•

Mejorar sustancialmente las condiciones de educación, salud y alimentación de las familias pobres, particularmente de los niños, niñas y de sus madres, brindando suficientes servicios escolares y de cuidado de la salud de calidad, así como ayudas alimentarias. Integrar estas acciones para que el aprovechamiento escolar no se vea afectado por la falta de salud o la desnutrición de los niños y los jóvenes, ni porque realicen labores que dificulten su asistencia escolar. Procurar que los hogares dispongan de medios y de recursos suficientes para que sus hijos completen la educación básica. Inducir la responsabilidad y la participación activa de los padres y de todos los miembros de las familias a favor del beneficio que significa para los niños y los jóvenes mejorar su educación, salud y alimentación. Promover la participación y el respaldo comunitario en las acciones de Progresa para que los servicios educativos y de salud beneficien al conjunto de las familias y de las localidades donde opere, así como sumar los esfuerzos e iniciativas comunitarias en acciones similares o complementarias al Programa.

•

•

Incrementar las capacidades básicas de las familias en situación de pobreza mediante una tríada estratégica de acciones integrales en educación, salud y alimentación, con estrecha colaboración entre las instituciones y sectores involucrados, y con la participación de los tres órdenes de gobierno. Ampliar el acceso de las familias en pobreza de capacidades a oportunidades de desarrollo, fomentando la seguridad y autosuficiencia de los individuos, así como fortaleciendo su patrimonio, mediante la articulación y concertación de esfuerzos de otras acciones y programas de desarrollo social.

Componentes Componente Apoyos educativos para facilitar que los niños y jóvenes cursen la educación básica completa. Fomentar su matriculación y asistencia regular a la escuela así como que los padres participen en su mejor aprovechamiento escolar. Al mismo tiempo, se proporcionarán apoyos dirigidos a fortalecer la oferta y la calidad de los servicios educativos.

Acciones Componente - Fortalecimiento de la oferta de Apoyos educativos para facilitar que servicios educativos - Aliento a la asistencia y al las niñas, niños y jóvenes cursen la rendimiento escolar - Corresponsabilidad como principio educación básica y media superior; básico de Progresa fomentar su matriculación y asistencia regular a la escuela, así como la participación de los padres de familia para incentivar el aprovechamiento escolar; y, la vinculación con programas y acciones de fortalecimiento de la oferta y mejoramiento de la calidad de los servicios educativos.

227

Cuadro 2: Programa Progresa y Programa Oportunidades: comparativo (Continuación…) PROGRESA

OPORTUNIDADES

Componentes Componente Atención básica a la salud de todos los miembros de la familia, fomentando un cambio en la orientación y utilización de los servicios de salud, con la participación, tanto de las familias como de las instituciones proveedoras de servicios, que derive en una actitud preventiva del fomento en el autocuidado de la salud y la adecuada vigilancia de la nutrición familiar. Apoyos para mejorar el consumo alimenticio y el estado nutricional de las familias pobres, haciendo hincapié en que esto tiene como propósito mejorar la ingesta familiar de alimentos, principalmente de niños y niñas, así como de las mujeres, quienes por lo general son los miembros de los hogares que más sufren carencia nutricionales.

Acciones - Acciones básicas de salud preventiva - Suplementos alimenticios - Información y capacitación para la salud - Reforzamiento de la oferta de servicios de salud

Componente Atención básica a la salud familiar para fomentar la utilización de los servicios de salud, con la participación activa de las familias y un enfoque preventivo en la provisión de servicios de salud, la educación para el cuidado de la salud, nutrición e higiene; y mediante la vinculación con programas y acciones de fortalecimiento de la oferta y mejoramiento de la calidad de los servicios de salud. Apoyos para propiciar la mejora en el consumo alimenticio y el estado nutricional de las familias, privilegiando principalmente a los niños y las niñas, así como a las mujeres, al ser ellas quienes enfrentan mayores condiciones de vulnerabilidad asociadas a la maternidad, el parto y la lactancia.

Incentivos para que los jóvenes concluyan la educación media superior a través del componente patrimonial Jóvenes con Oportunidades; un esquema permite a los egresados de ese nivel educativo iniciar su vida adulta en condiciones más equitativas y con mayores opciones para desarrollarse e insertarse en la vida productiva y social del país.

228

Cuadro 2: Programa Progresa y Programa Oportunidades: comparativo (Conclusión) PROGRESA Estrategia

OPORTUNIDADES

Estrategias Estrategias que aluden a las Líneas de acción mujeres o

Líneas de acción relacionadas con género

a género Estrategia 1: Impulsar la educación Otorgar becas educativas y de las niñas, niños y jóvenes. apoyos para la adquisición de útiles escolares en los grados de mayor deserción escolar. A través de esta línea de acción se busca:

Estrategia 2: Mejorar la salud de la población.

Estrategia 3: Mejorar la alimentación de la población

“Disminuir las brechas de género en las oportunidades de acceso a la escuela que afectan desfavorablemente a las mujeres, para que continúen sus estudios en condiciones de mayor igualdad”. Fomentar la salud preventiva mediante la acción corresponsable de las familias. Se pretende: “Atender los principales aspectos de salud preventiva asociados a cuestiones de género que provocan mayor vulnerabilidad para las mujeres, como el cuidado prenatal, del embarazo y puerperio, y la detección del cáncer de mama y cérvicouterino.” Otorgar suplementos alimenticios a los grupos más vulnerables. Con ello se pretende: “Proporcionar un suplemento alimenticio a los niños y niñas dentro del periodo crítico de su desarrollo, en donde los daños a la salud y al desarrollo mental de los niños son irreversibles y tiene consecuencias a lo largo de la vida.” Y “Entregar suplementos alimenticios a las mujeres embarazadas o en lactancia, con lo cual se busca además atender la nutrición de los niños desde la etapa de la gestación.”

229

Cuadro 1: Evaluaciones de impacto del Progresa 1998-2000 EDUCACIÓN Investigación

Paul T.Schutlz. “El impacto de Progresa sobre la inscripción escolar”.

Subtemas

Temas en que se alude a las mujeres, a los hombres o que proporcionan datos desagregados por sexo Educación

• • •

Paul T. Schutlz. “Impacto de Progresa sobre las tasas de asistencia a la escuela en la población de la muestra de evaluación, 2000”.

Educación

• • • • • •

Jere R. Behrman, Piyali Sengupta y Petra E. Todd, “El impacto de Progresa sobre el rendimiento escolar durante el primer año de operación”.

Educación

• • • •

Daniel Hernández, Mónica Orozco y Daniela Sotres. “El impacto de Progresa en la inscripción a la secundaria: multinivel para datos de matrícula escolar”.

Educación

• • •

Inscripción escolar. Inscripción de niños en hogares pobres y no pobres. Becas. Asistencia escolar de niños y niñas. Salarios agrícolas para hombres y mujeres y tasas de asistencia e inscripción escolar. Inscripción. Relación entre distancia a la que se localiza la escuela e inscripción y asistencia. Relaciones maestro-alumno. Educación de los padres y tasa de asistencia. Tasas de inscripción de niños y niñas. Brechas de género. Relación entre inscripción antes de Progresa y los incentivos diferenciales por edad y sexo. Rendimiento escolar e impactos de Progresa. Inscripción en secundaria. Inscripción de niñas en telesecundaria. Escolaridad de la madre impacto en el incremento de la matrícula.

230

Cuadro 2: Evaluaciones de impacto del Progresa 1998-2000 SALUD Investigación

Temas en que se alude a las mujeres, a los hombres o que proporcionan datos desagregados por sexo

Subtemas

Paul Gertler. “El impacto de Programa de Educación, Salud y Alimentación (Progresa) sobre la salud”.

-

-

María del Carmen Huerta y Hernández

Salud reproductiva

Daniel. “Algunos aspectos de salud reproductiva de la población beneficiaria

• • • •

Anticoncepción. Atención prenatal. Lactancia materna. Vigilancia nutricional de los niños.

de (Progresa)”. Sandra Murillo y Ana Ortiz. “Opinión del

-

-

personal del IMSS-Solidaridad sobre aspectos de la operación del componente de salud de Progresa”.

231

Cuadro 3: Evaluaciones de impacto del Progresa 1998-2000 ALIMENTACIÓN Investigación

John Hoddinott, Emmanuel Skoufias y

Temas en que se alude a las mujeres, a los hombres o que proporcionan datos desagregados por sexo

Subtemas

-

-

Ryan Washburn. “El impacto de Progresa sobre el consumo: informe final”.

Jere R. Behrman y John Hoddinott. “Evaluación del impacto de Progresa en la talla del niño en edad preescolar”. María del Carmen Huerta y Homero Martínez. “Evaluación del impacto de

Talla del niño en edad escolar

•

Relación entre escolaridad del jefe de hogar y el desarrollo del niño.

Prevalencia de la desnutrición por género

•

Estado de nutrición Programa. Talla para la edad. Peso para la talla.

• •

Progresa en el estado de nutrición de los

antes

del

menores de 5 años en localidades atendidas por IMSS-Solidaridad”.

Indicadores de salud de los niños por género y tipo Marcos Fuentes y Humberto Soto. “Perfil de localidad Variables de los padres de la desnutrición de los niños menores relacionadas con el estado de 5 años en comunidades rurales de salud de los hijos.

• • •

Puntaje-Z peso para la talla. Puntaje-Z peso para la edad. Puntaje-Z talla para la edad.

altamente marginadas”.

Raúl Pérez Argumedo. “Mercados de

-

-

consumo de las comunidades en Progresa”.

232

Cuadro 4: Evaluaciones de impacto del Progresa 1998-2000 IMPACTO A NIVEL COMUNITARIO Temas en que se alude a las mujeres, Subtemas a los hombres o que proporcionan datos desagregados por sexo El censo y la selección Evaluación de procesos

Investigación

• •

Coordinación con otras promotoras

Hogares donde la mujer trabaja. Hogares monoparentales encabezados por mujeres La promotora El centro de salud

Agustín Escobar Latapí. “Progresa y el bienestar de las familias. Los hallazgos”.

Impactos

• • Salud

Programa de análisis cérvico-uterino. Reuniones de jóvenes en clínicas de salud.

• Actitudes hacia la contracepción. Familia • Economía de deuda. • El Programa y las mujeres indígenas. Migración de adultos

Recomendaciones

• • • • •

Mercedes González de la Rocha. “Lo vigente y lo emergente: tendencias recientes en la política social en México”.

Equidad de género y Progresa

Juan Manuel Anaya Zamora.

Promotoras

“La gestión municipal en el Programa de Educación, Salud

y

Alimentación

(Progresa)”.

Investigación

Papel del enlace municipal y del ayuntamiento en las acciones de salud

Mujeres migrantes. Abuelas a cargo de niños. Hogares encabezados por mujeres jóvenes. Manejo de los recursos en comunidades indígenas. Clínicas y salud. -

• • • • •

Actividades sin remuneración. Actitudes. Cáncer cérvico-uterino. Canalización de pacientes. Atención a mujeres embarazadas, lactantes y niños menores de 5 años.

Cuadro 4: Evaluaciones de impacto del Progresa 1998-2000 IMPACTO A NIVEL COMUNITARIO (Continuación…) Temas

Subtemas

233

Organización de los hogares en las comunidades Progresa

Jefatura de hogar y división del trabajo

• • • • • • • • • • • • •

Isabel López Rivera. “Familia Hogares beneficiarios y no beneficiarios y género en Progresa”. Progresa en la economía familiar Las mujeres y Progresa

•

Uso del dinero por las mujeres.

•

Participación de mujeres y hombres como proveedores. Actitudes ante la titularidad de la mujer. -

• Migración de las mujeres Programas sociales y de desarrollo para las mujeres La figura de la promotora y la relación con beneficiarias, actividades locales e instituciones La mujer y la educación

La mujer y la salud

Labores del hogar. Mujeres y trabajo remunerado. Administración del dinero. Trabajo reproductivo. Autonomía de la mujer. Las mujeres y el dinero de Progresa. Labores comunitarias. Servicios de salud y medicinas. Pláticas de salud. Mujeres titulares de Progresa. Inconvenientes para las mujeres al acudir a recoger su pago. Autonomía de las mujeres. Actividades económicas de las mujeres. -

-

• • • • • • •

Asistencia e interrupción de estudios. Rendimiento académico. Actitud de los padres. La importancia de las becas. Salud reproductiva. Salud de la familia. Salud de la comunidad.

234

Investigación

Cuadro 4: Evaluaciones de impacto del Progresa 1998-2000 IMPACTO A NIVEL COMUNITARIO (Conclusión) Temas

Subtemas

Enrique Martínez Curiel. “Emigrar por desesperación: Progresa y la migración interna e internacional”.

Migración por sexo y estado civil

-

Agustín Escobar Latapí. “Cambio demográfico y emigración internacional en una comunidad Progresa: Buenavista, Michoacán”.

Interacción entre fecundidad – emigración en Buenavista de Capula, Michoacán

Michelle Adato. “El impacto de Progresa sobre las relaciones sociales en la comunidad”.

Participación de las mujeres en el trabajo comunitario. Participación en las pláticas educativas de salud. Fortalecimiento de las relaciones sociales

-

Handa Sudhanshu, María del Carmen Huerta, Raúl Pérez y Beatriz Straffon. “Pobreza, desigualdad y efectos indirectos del Programa de Educación, Salud y Alimentación”.

Permanencia en la escuela

-

Daniel Hernández, Enrique Ortiz y Humberto Soto. “Opinión sobre aspectos operativos de Progresa por parte de las mujeres beneficiarias”.

Conocimiento y opiniones sobre Progresa

• •

• • • •

Migración femenina y masculina. Migración y fecundidad.

Apoyos Progresa. Percepción del Programa. Servicios recibidos. Corresponsabilidades.

235

Investigación

Cuadro 5: Evaluaciones de impacto del Progresa 1998-2000 IMPACTO EN EL TRABAJO Y LAS RELACIONES FAMILIARES Temas Subtemas Transferencias a las mujeres Empoderamiento Antecedentes familiares, activos y bienes en el momento del matrimonio Patrones de la toma de decisiones al interior del hogar Aprovechamiento escolar relativo de hijos e hijas

• •

Educación de los padres. Bienes de los hombres y las mujeres.

• •

Características del esposo y la esposa. Transferencias económicas y toma de decisiones.

• •

Escolaridad y recursos de los padres. Preferencias de género de los padres.

Transferencias y educación

Bénédicte De la Briére y Agnes Quisumbing. “El impacto de Progresa en la condición de la mujer y en las relaciones al interior del hogar”.

-

Relaciones al interior del hogar, actividades colectivas y empoderamiento de la mujer

• •

Toma de decisiones en los gastos y control de los recursos del hogar Progresa y actividades colectivas

•

Áreas de decisión para hombres y mujeres.

• • • • • •

Reuniones con promotoras. Pláticas de salud. Faenas. Cambios en las mujeres y empoderamiento.

Cuestiones de educación y

• •

Designación de las mujeres como titulares. Actitud de los hombres frente a la titularidad de sus mujeres. Papel de las promotoras. Combinación de labores domésticas y corresponsabilidades.

Actitud hacia la educación de las niñas.

género

Educación para adultos

-

236

Cuadro 5: Evaluaciones de impacto del Progresa 1998-2000 IMPACTO EN EL TRABAJO Y LAS RELACIONES FAMILIARES (Continuación…) Investigación Temas Subtemas El lugar de las mujeres en Progresa Conceptualización de empoderamiento y posición de Progresa. Relaciones dentro del hogar y la función de la mujer como beneficiaria de Progresa. Comprensión de los incentivos del programa por parte de las beneficiarias. Actitudes de los hombres • Conflictos al interior del hogar. con respecto a la función de • Inclusión de hombres a las juntas de la mujer en Progresa Progresa. • Violencia doméstica. Toma de decisiones sobre los gastos del hogar Progresa y las actividades Participación de las mujeres en Progresa y la colectivas relación con sus esposos. Participación en el programa y empoderamiento de la mujer: • Salir de casa (cambios en las actividades que realizan las mujeres). • Reuniones mensuales con las promotoras Michel Adato y Dubravka Mindek. (compartir problemas y soluciones; expresar ideas en grupo; aprender más a “Progresa y el ‘empoderamiento’ de la través de las pláticas de educación para la mujer: evidencia de seis estados salud y empoderarse). Postura de las mujeres y de mexicanos”. los hombres relacionada con la educación de las niñas y de los niños. Educación para adultos

• •

Aspiraciones educativas de las mujeres. La educación que las mujeres quieren para los hombres.

237

Cuadro 5: Evaluaciones de impacto del Progresa 1998-2000 IMPACTO ENEL TRABAJO Y LAS RELACIONES FAMILIARES (Conclusión) Investigación

Temas

Susan W. Parker y Emmanuel Skoufias.

Subtemas

Participación en el mercado laboral

• •

Niños y niñas. Hombres y mujeres.

Uso del tiempo

•

Actividades laborales y educativas en niñas y niños. Trabajo doméstico de las mujeres y los hombres.

”El impacto de Progresa sobre el trabajo,

•

el ocio y el uso del tiempo”.

Graciela Teruel y Benjamín Davis. “Una evaluación del impacto de los apoyos en efectivo de Progresa sobre las transferencias privadas entre los hogares”.

Patricia E. Muñiz. “Los hogares en el contexto

de

Progresa;

una

-

-

-

-

mirada

longitudinal”.

Ana Núñez Interiano y Georgina García Vilchis.

“Las

características

de

las

Beneficiarias y promotoras

• • •

Criterios de identificación de las titulares. Proceso de selección de las promotoras. Edad, estado civil, tamaño del hogar, escolaridad, tipo de lengua y condición de actividad.

Promotoras

• • •

Características y actividades principales. Problemas en el ejercicio de sus funciones. Autonomía.

promotoras comunitarias Progresa y el desarrollo de su actividad”.

238

Cuadro 6: Evaluaciones de impacto del Progresa 1998-2000 IDENTIFICACIÓN DE BENEFICIARIOS Investigación

Temas en que se alude a las mujeres, a los hombres o que proporcionan datos desagregados por sexo

Subtemas

Emmanuel Skoufias, Benjamín Davis y Jere R. Behrman. “Evaluación de la selección de hogares beneficiarios en el (Progresa) Programa de Educación, Salud y Alimentación”.

-

-

Cinthia Medina, Celia Hubert y Humberto Soto. “Comparación de distintas metodologías para la identificación de familias beneficiarias”.

-

-

Edith Cruz, Cinthia Ma. Medina, B. Rosa Ayala y Hadid Y. Vera Llamas (2003). “Perfil de las localidades y hogares beneficiarios de Progresa”.

Características sociodemográficas de los hogares

•

Población femenina y masculina en condición de pobreza extrema.

Jefatura de hogar

• • •

Hogares con jefatura femenina. Analfabetismo y escolaridad. Asistencia escolar y actividad laboral de niños y jóvenes.

239

Cuadro 7:

Evaluaciones de impacto del Progresa 1998-2000 ASPECTOS OPERATIVOS Investigación

Temas en que se alude a las mujeres, a los hombres o que proporcionan datos desagregados por sexo

Subtemas

Eric Quijano, Celia Solís, Enrique Huerta y José Carlos Rocha. “Evolución operativa de Progresa 1997-2000”.

-

-

Humberto Soto y Daniel Hernández. “Cumplimiento de la corresponsabilidad de la asistencia a los servicios de salud de los hogares beneficiarios de Progresa”.

-

-

Michelle Adato, David Coady y Marie Ruel. “Evaluación de operaciones de Progresa desde la perspectiva de los beneficiarios, las promotoras, directores de escuela y personal de salud”.

Educación

• •

Salud y alimentación

•

Actitudes hacia la educación y el Programa. Asistencia escolar.

Nutrición y educación para la salud Problemas de que sean médicos hombres quienes den conferencias sobre el papanicolau o planificación familiar. Mayor consumo de tiempo para las mujeres que tiene que asistir a la sesiones. Importancia de que haya educación para la salud dirigida a los hombres. • Suplementos alimenticios Problemas en la distribución y consumo del suplemento. • Problemas con componente de alimentación y salud de Progresa Renuencia de los hombres a participar en actividades de las clínicas de salud. Problema de que doctores hombres discutan los problemas de planificación familiar y papanicolau. • Promotora comunitaria Su utilidad e importancia. • Funciones de la promotora Las reuniones con ella son un foro para relacionarse e intercambiar con otras mujeres. • Las faenas Progresa no ha aumentado el número de faenas o faenas exclusivas para mujeres.

240

Cuadro 8: Evaluaciones de impacto del Progresa 1998-2000 ASPECTOS METODOLÓGICOS Investigación

Temas en que se alude a las mujeres, a los hombres o que proporcionan datos desagregados por sexo Sin información

Subtemas

Jere R. Behrman. “Marco conceptual general para el microanálisis del impacto del Programa de Educación, Salud y Alimentación (Progresa)”.

Sin información

-

Jere R. Behrman y Petra E. Todd. “Aleatoriedad en las muestras experimentales del Programa de Educación, Salud y Alimentación (Progresa)”.

Sin información

-

Jere R. Behrman y Petra E. Todd. “Evaluación preliminar de los tamaños de muestra para la evaluación del Programa de Educación, Salud y Alimentación (Progresa)”.

Sin información

-

Mónica Orozco, Susan Parker y Daniel Hernández). “El modelo de evaluación de Progresa”.

-

241

Cuadro 9: Evaluaciones de impacto del Progresa 1998-2000 ANÁLISIS SOCIAL DE COSTO-BENEFICIO Investigación

David P. Coady. “La aplicación del análisis social de CostoBeneficio a la evaluación de Progresa”.

Temas en que se alude a las mujeres, a los hombres o que proporcionan datos desagregados por sexo

• • • • •

Análisis de costos. Tiempo dedicado a ir y venir a los centros de salud. Becas superiores para las niñas en secundaria. Incrementos en la inscripción escolar. Tasas de continuidad y de retorno.

Subtemas

-

242

Cuadro 10: Evaluaciones de impacto de Oportunidades 2001 INDICADORES DE SEGUIMIENTO, EVALUACIÓN Y GESTIÓN Investigación

Temas en que se alude a las mujeres, a los hombres o que proporcionan datos desagregados por sexo

Susan W. Parker y John Scott. “Evaluación de Progresa a nivel estatal: Indicadores de seguimiento, evaluación y gestión”. Susan W. Parker y John Scott. “Evaluación de los impactos de Progresa sobre los hogares: Encuestas de Evaluación (ENCEL)”.

Salud y nutrición

Mercedes González de la Rocha y Agustín Escobar Latapí (Dir.). Resultados de la Evaluación cualitativa basal del Programa de educación, Salud y Alimentación (PROGRESA) semiurbano. Septiembre-diciembre de 2001.

Subtemas

• •

Suplementos alimenticios para madres embarazadas. Bajo peso al nacer.

Educación

• • •

Inscripción escolar. Transición de primaria a secundaria. Inscripción a la educación media superior.

Salud Migración

• •

Flujo de información

•

Instituciones de salud

• •

Prevalencia de enfermedades. Impacto de Progresa en la migración de mujeres y hombres. Poca comprensión de las titulares sobre derechos, obligaciones y beneficios del Programa. Elección de las promotoras. Colaboración de las titulares en las faenas de la clínica. Asistencia a la escuela. Desinformación en las escuelas sobre los becarios. Actitud de madres y padres de familia frente a la educación de los hijos. Empleo masculino. Empleo femenino. Aumento de cargas de trabajo para las titulares y las promotoras. Incompatibilidad entre trabajo y corresponsabilidades de Progresa. Hogares encabezados por mujeres. Suplemento alimenticio. Promotoras.

Instituciones de Educación

• • •

Mujeres y trabajo

• • • • • • •

Cuadro 11: Evaluaciones de impacto de Oportunidades 2002 RESULTADOS DE LA EVALUACIÓN EXTERNA Investigación

Sergio Bautista, Sebastián Martínez, Stefano Bertozzi y Paul Gertler. “Evaluación

Temas en que se alude a las mujeres, a los hombres o que proporcionan datos desagregados por sexo Componente de salud

Subtemas

• •

Corresponsabilidades de las beneficiarias. Consultas de planificación familiar y de 243

del efecto de Oportunidades sobre la utilización de servicios de salud en el medio rural”. Susan W. Parker “Evaluación del impacto de Oportunidades sobre la inscripción escolar: primaria, secundaria y media superior”. Luis N. Ruvalcaba Peñafiel y Graciela Teruel Belismelis. “Análisis sobre el cambio en variables demográficas y económicas de los hogares beneficiarios del Programa OPORTUNIDADES 1997-2002”. Juan Pablo Gutiérrez, Stefano Bertozzi y Paul Gertler. “Evaluación de la identificación de familias beneficiarias en el medio urbano”. Bernardo Hernández, José E. Urquieta, Fernando Meneses, Mary Carmen Baltazar y Mauricio Hernández. “Evaluación del cumplimiento de metas, costos unitarios y apego del Programa Oportunidades a las reglas de Operación”.

atención prenatal. Inscripción escolar

•

Nivel primaria, secundaria y media superior en zonas rurales, semi-urbanas y urbanas.

Abandono escolar y reprobación Escolaridad

•

Primarias rurales. -

Condición de trabajo

Localidades en las que se identifican más hogares.

•

Jefe de hogar mujer.

Indicadores de salud, nutrición y educación

• • • • •

Control nutricional. Control prenatal. Bajo peso al nacer. Suplementos alimenticios. Inscripción a primaria, secundaria y nivel medio superior. Eficiencia terminal. Nivel de absorción. Porcentaje de becarios. Creación de Comités de Promoción Comunitaria (en sustitución de las Promotoras comunitarias). Titulares del programa y corresponsabilidades. Problemáticas en el área de la salud.

Reglas de Operación

• • • • • •

Cuadro 11: Evaluaciones de impacto de Oportunidades 2002 RESULTADOS DE LA EVALUACIÓN EXTERNA (Conclusión) Capital humano: • Permanencia y deserción escolar. Educación Capital Humano: Salud • Planificación familiar • Examen de detección de cáncer cérvico uterino • Suplemento alimenticio Agustín Escobar y Mercedes González de la Rocha. “Evaluación Cualitativa del Trabajo • Trabajo infantil. Programa de Desarrollo Humano • Trabajo masculino y femenino. Oportunidades. Seguimiento de impacto 2001-2002. Comunidades de 2,500 a Impacto directo y • Uso de las transferencias. 50,000 habitantes”. percepciones del Programa

244

Agustín Escobar Latapí y Mercedes González de la Rocha. “Documento final de diagnóstico cualitativo de hogares semiurbanos. Localidades de 2 500 a 50 000 habitantes, 2001. Evaluación Progresa/Oportunidades”.

Organización doméstica

• • •

Autonomía de las mujeres. Formación de grupos de mujeres. División doméstica del trabajo.

Vivienda

•

Falta de servicios públicos y trabajo doméstico.

Trabajo

• •

Trabajo asalariado de las mujeres. Trabajo masculino.

Relaciones y organización doméstica

•

Estructuras domésticas y trabajo de la mujer/madre. Hogares de jefatura femenina. Contribución femenina a la sobrevivencia familiar. Exclusión de los hogares encabezados por mujeres.

• • • Examen de cáncer cervicouterino Educación Incorporación al Programa

•

Práctica del examen.

•

Factores que influyen en el ausentismo escolar.

•

Nombramiento de promotoras y vocales de salud.

245

Cuadro 12: Evaluaciones de impacto de Oportunidades 2003 RESULTADOS DE LA EVALUACIÓN EXTERNA Investigación

Susan W. Parker. “Evaluación del impacto de Oportunidades sobre la inscripción, reprobación y abandono escolar”.

Bernardo Hernández, Dolores Ramírez, Hortensia Moreno y Nan Laird. “Evaluación del impacto de Oportunidades en la mortalidad materna e infantil”.

Temas en que se alude a las mujeres, a los hombres o que proporcionan datos desagregados por sexo Género y los impactos de Oportunidades

• •

• • • •

Estudio de campo para evaluación de metas y apego a Reglas de Operación

Inscripción escolar a primaria, secundaria y nivel medio superior en zonas rurales y urbanas. Reprobación y abandono en zonas rurales y urbanas. -

Mortalidad materna e infantil

Indicadores de seguimiento, evaluación y gestión del Programa Fernando Meneses, Bernardo Hernández, Mary Carmen Baltazar, Araceli Camacho, María Beatriz Duarte, José E. Urquieta, Martha María Téllez y Mauricio Hernández. “Evaluación del cumplimiento de metas, costos unitarios y apego del Programa Oportunidades a las Reglas de Operación”.

Subtemas

• • • •

Educación: inscripción a nivel primaria y secundaria. Salud: control prenatal; suplemento alimenticio. Cambios en Reglas de Operación 2001 a 2002: ampliación del PABSS y creación de Comités de Promoción Comunitaria. Cambios en Reglas de Operación 2002 a 2003: Jóvenes con Oportunidades; papel activo de las beneficiarias. Características de las beneficiaras. Divisiones sociales creadas por el programa. Opinión sobre calidad de la atención y sobre sesiones educativas de salud. Beneficios del programa.

246

Cuadro 12: Evaluaciones de impacto de Oportunidades 2003

RESULTADOS DE LA EVALUACIÓN EXTERNA Investigación

(Conclusión) Temas en que se alude a las mujeres, a los hombres o que proporcionan datos desagregados por sexo Incorporación

Educación Agustín Escobar Latapí y Mercedes González de la Rocha. “Evaluación cualitativa del Programa Oportunidades en zonas urbana, 2003”.

Subtemas

• • • • • • •

Escepticismo de algunas mujeres. Mujeres trabajadoras. Mujeres jefas de familia. Fallas en los pagos de los apoyos. Vocales. Corresponsabilidades y faenas. Actitud de los padres (varones) ante la educación de los hijos. Exámenes de CCU. Platicas de educación para la salud. Incumplimiento de corresponsabilidades por parte de los maridos y estrategias a que recurren las mujeres.

Salud

• • •

Hogares

• • • •

Autonomía de la administración femenina. Violencia ligada al Programa. Alcoholismo masculino. Aceptación del Programa por parte de los hombres.

Capital social

•

Creación de grupos de mujeres asociados al Programa.

247

Cuadro 13: Evaluaciones de impacto de Oportunidades 2004 EDUCACIÓN Investigación

Subtemas

Temas en que se alude a las mujeres, a los hombres o que proporcionan datos desagregados por sexo Escolaridad

• •

Grados de escolaridad completados. Pruebas de aprovechamiento.

Trabajo

•

Matrimonio y migración

• • •

Impactos en la probabilidad de trabajar de niños y niñas. Abandono del hogar. Migración. Probabilidad de casarse en niños y niñas.

Petra E. Todd, Jorge Galindo-García, Jere R. Behrman y Susan W. Parker. “Impacto de Oportunidades sobre la educación de niños y jóvenes de áreas urbanas después de un año de participación en el Programa”.

Escolaridad

• • • • • • •

Logro educativo. Tasas de inscripción. Años de escolaridad acumulados. Índice de deserción. Tiempo dedicado al estudio. Impacto sobre el trabajo en niños y niñas. Impacto sobre ingresos mensuales de niños y niñas.

Jere R. Behrman, Susan W. Parker y Petra E. Todd. “Impacto de mediano plazo del paquete de Oportunidades, incluyendo el aspecto nutricional, sobre la educación de niños rurales que tenían entre 0 y 8 años de edad en 1997.

Educación

• •

Probabilidad de ingresar a la escuela. Probabilidad de avanzar consecutivamente de grado y de completas más grados de escolaridad. Inscripción a secundaria.

Susan W. Parker, Jere R. Behrman y Petra E.Todd. “Impacto de mediano plazo del Programa Oportunidades sobre la educación y el trabajo de jóvenes del medio rural que tenían de 9 a 15 años de edad en 1997”.

•

248

Cuadro 14: Evaluaciones de impacto de Oportunidades 2004 SALUD Investigación

Temas en que se alude a las mujeres, a los hombres o que proporcionan datos desagregados por sexo

Juan Pablo Gutiérrez, Sergio Bautista, Paul Gertler Mauricio Hernández, Stefano M. Bertozzi. “Impacto de Oportunidades en la morbilidad y el estado de salud de la población beneficiaria y en la utilización de los servicios de salud. Resultados de corto plazo en zonas urbanas y de mediano plazo en zonas rurales”.

Salud

Juan Pablo Gutiérrez, Paul Gertler, Mauricio Hernández y Stefano Bertozzi. “Impacto de Oportunidades en los comportamientos de riesgo de los adolescentes y en sus consecuencias inmediatas. Resultados de corto plazo en zonas urbanas y de mediano plazo en zonas rurales”.

Uso de sustancias adictivas

• •

Tabaquismo. Consumo de alcohol.

Consumo de alimentos de alta densidad energética

•

Sobrepeso en las mujeres

Prácticas de sexo riesgosas

• • • •

Uso del condón ITS Embarazo adolescente Conocimiento y uso de métodos de PF. Embarazos con ATP. Atención calificada al nacimiento.

Subtemas

• • • •

Estado de salud de las niñas Mayor asistencia de mujeres a servicios públicos Reducción de mujeres hospitalizadas Incremento en las consultas de control del niño sano

Bernardo Hernández Prado, José Edmundo Urquieta, María Dolores Ramírez Villalobos, José Luis Figueroa. "Impacto de Oportunidades en la salud reproductiva de la población beneficiaria”.

Salud Reproductiva

Lia C. Fenald, Paul J. Gertler, y Gustavo Olaiz. “Impacto de mediano plazo del Programa Oportunidades sobre la obesidad y las enfermedades crónicas en áreas rurales”.

-

-

Mauricio Hernández Ávila, Fernando Meneses González, Martha María Téllez Rojo, Abigail Manzano, y Ruy López Ridaura. ”Evaluación de la calidad de la atención médica para la población diabética usuaria de Oportunidades”.

-

-

• •

249

Cuadro 14: Evaluaciones de impacto de Oportunidades 2004 SALUD (Conclusión) Investigación

Temas en que se alude a las mujeres, a los hombres o que proporcionan datos desagregados por sexo

María Beatriz Duarte-Gómez, Sonia Morales Miranda, Álvaro Javier Hidrovo Velandia, Sandra Catalina Ochoa Marín, Siemon Bult van der Wal, Martha Caballero García, Mauricio Hernández Ávila. “Impacto de Oportunidades sobre los conocimientos y prácticas de madres beneficiarias y jóvenes becarios. Una evaluación de las sesiones educativas para la salud.”

Pláticas de educación para la salud

Subtemas

• • •

Conocimiento y prácticas. Factores condicionantes del aprendizaje y la práctica. El efecto de las pláticas.

250

Cuadro 15: Evaluaciones de impacto de Oportunidades 2004 ALIMENTACIÓN Investigación

Subtemas

Temas en que se alude a las mujeres, a los hombres o que proporcionan datos desagregados por sexo Impacto del programa sobre el crecimiento

• •

Talla para la edad Prevalencia de anemia, talla baja, emaciación o sobrepeso

Paul J. Gertler y Lia C. Fernald. “Impacto de mediano plazo del Programa Oportunidades sobre el desarrollo infantil en áreas rurales”.

Indicadores de desarrollo infantil

• • • •

Habilidades motoras en niños y niñas. Comportamiento social en niños y niñas. Cuidado prenatal. Necesidad de educar a los padres y madres en estimulación para los hijos.

Lynnette Neufeld, Daniela Sotres Alvarez, Lourdes Flores López, Lizbeth Tolentino Mayo, Jorge Jiménez Ruiz, Juan Rivera Dommarco. “Estudio sobre el consumo de los suplementos alimenticios Nutrisano y Nutrivida en niños y mujeres de zonas urbanas beneficiarios de Oportunidades”.

Suplementos alimenticios

•

Consumo por parte de las mujeres en periodo de lactancia.

Lynnette Neufeld, Daniela Sotres Alvarez, Raquel García Peregrino, Armando García Guerra, Lizbeth Tolentino Mayo, Lía Fernald, Juan Rivera Dommarco. “Estudio comparativo sobre el estado nutricional y la adquisición del lenguaje entre niños de localidades urbanas con y sin Oportunidades”.

Nutrición y adquisición del lenguaje

•

Concentración de hemoglobina y prevalencia de anemia Adquisición del lenguaje en niños y niñas

Lynette Neufeld, Daniela Sotres Alvarez, Paul Gertler, Lizbeth Tolentino Mayo, Jorge Jiménez Ruiz, Lia Fernald, Salvador Villalpando, Teresa Shamah y Juan Rivera Dommarco. “Impacto de Oportunidades en el crecimiento y estado nutricional de niños en zonas rurales”.

•

251

Cuadro 16: Evaluaciones de impacto de Oportunidades 2004 ASPECTOS ECONÓMICOS Y SOCIALES Investigación

Temas en que se alude a las mujeres, a los hombres o que proporcionan datos desagregados por sexo

Subtemas

Orazio P. Attanasio y Vicenzo Di Maro. “Efectos de mediano plazo del Programa Oportunidades sobre el consumo en áreas rurales”.

-

-

Manuela Angelucci, Orazio P. Attanasio y Jonathan Shaw. “El efecto de Oportunidades sobre el nivel y la composición del consumo en áreas urbanas”.

Consumo de alimentos

Paul Gertler, Sebastián Martínez y Martha Rubio. “El efecto de Oportunidades sobre el incremento en el consumo de los hogares a partir de inversiones productivas en microempresas”.

-

Luis N. Ruvalcaba y Graciela M. Teruel. “El efecto de Oportunidades sobre la dinámica demográfica de los hogares beneficiarios y las decisiones de migración de sus integrantes, en localidades rurales”.

Dinámica demográfica de los hogares y migración

David P. Coady y Susan W. Parker. “Evaluación del mecanismo de focalización de Oportunidades en zonas urbanas”.

Costos financieros y de oportunidad que afectan la incorporación

•

Papel de las mujeres en el incremento en el consumo de alimentos

-

•

•

Tasa de rotación de hombres y mujeres en los hogares. Emigración de hombres y mujeres. Incorporación de nuevos miembros a los hogares. Migración de las mujeres a Estados Unidos.

•

Mujeres con niños pequeños.

• •

252

Cuadro 16: Evaluaciones de impacto de Oportunidades 2004 ASPECTOS ECONÓMICOS Y SOCIALES (Conclusión)

Impacto en los hogares

• • • • •

Agustín Escobar Latapí y Mercedes González de la Rocha. “Evaluación cualitativa de mediano plazo del Programa Oportunidades en zonas rurales”.

Impacto en educación

•

•

Presencia de ambos padres en el hogar y permanencia escolar. Actitud de padres y madres frente a la educación de los hijos e hijas. Compromiso de los padres con la educación.

Operación del programa

• • •

Examen CCU. Alcoholismo. Comités de promoción comunitaria.

Recomendaciones

•

Incorporación y retención de ciertos tipos de hogares. Corresponsabilidad masculina. Bajas. Comités de promoción comunitaria.

•

Impacto en salud

• • • Fernando Meneses Gonzáles, Blanca Almodóvar, Ana Aurora Olivares, Martha Ma. Téllez-Rojo y Mauricio Hernández Avila. “Evaluación del cumplimiento de las metas, los costos unitarios y el apego del Programa a las Reglas de Operación, 2004”.

Ampliación del poder de compra. Costos de servicios de la vivienda y de la educación. Inversión en vivienda. Ciclo doméstico y jefatura de hogar. Aportación masculina al sostén del hogar.

Crecimiento de becarios en niveles educativos

• • •

Abandono escolar por parte de los hombres. Desarrollo educativo de las mujeres. Satisfacción de las beneficiarias con el programa.

253

CUADRO 17: Síntesis de temas y subtemas abordados en estudios independientes sobre el enfoque de género del Progresa-Oportunidades Reconocimientos Temas

Subtemas

La mujer como eje del programa

• • • • •

Dar el apoyo monetario a las mujeres es un reconocimiento a ellas. Se provocan cambios en su autoestima. El programa facilita su organización Se revalora el papel de la mujer en la sociedad y como madre de familia. El programa es el primero que apuesta a que las mujeres son el medio idóneo para combatir la pobreza.

Promotoras

• •

Se ha impulsado una mayor actuación ciudadana a través de las promotoras. La confianza generada por las promotoras puede entenderse como un mayor capital social. Las promotoras han tenido la oportunidad de interactuar en relaciones comunitarias fuera del hogar, de capacitarse y de participar en reuniones regionales y nacionales del programa.

•

Representaciones sociales

•

Las mujeres perciben que son más los beneficios que los perjuicios del programa.

Componente educativo

•

La beca mayor para las niñas está orientada a eliminar las asimetrías de género y de prepararlas mejor para el cumplimiento de su rol reproductivo. Se justifica el objetivo de promover la educación formal sobre todo de las niñas, ya que los padres las involucran más fácilmente en alguna actividad productiva que a los niños.

•

254

CUADRO 17: Síntesis de temas y subtemas abordados en estudios independientes sobre el enfoque de género del Progresa-Oportunidades (Continuación…) Cuestionamientos Temas

Subtemas

Participación social

• •

El programa anula la acción colectiva como mecanismo para superar la pobreza. El papel de las mujeres es totalmente pasivo.

Las mujeres como depositarias de las transferencias

•

El gobierno no tomó en cuenta las condiciones sociales o culturales de cada comunidad ni la opinión de los beneficiarios sobre quién debe recibir el dinero. Con esa decisión unilateral e impositiva, el gobierno coloca a las mujeres en una situación aún más vulnerable. El criterio de canalizar los apoyos a través de las mujeres es razonable, pero puede también operar como un elemento disruptivo en tanto se trata de un mecanismo que deja de lado la opinión y expectativas del varón y las pautas culturales.

• •

Utilización y manipulación de las mujeres

• • • • •

Criterios de inclusión y operación

• •

El papel de la mujer es concebido de modo instrumental en cuanto vehículo de reproducción biológica. El programa no contempla apoyos ni mecanismos destinados al bienestar y calidad de vida de la mujer en cuanto sujeto por derecho propio. El programa representa una nueva forma de manejar a las mujeres pobres dentro de estructuras existentes que reproducen la desigualdad y la pobreza. La mujer es instrumentalizada como madre que antes que todo debe atender a sus hijos. Se trata a la mujer como si su tiempo, ritmos y deseos no contaran. El programa toma decisiones que deberían corresponder a las familias. Más que cambios culturales se trata de imposiciones externas que pueden motivar efectos negativos como violencia contra las mujeres, abandono de éstas, pérdida de responsabilidad de los hombres y reducción de la autoestima masculina.

255

Temas

CUADRO 17: Síntesis de temas y subtemas abordados en estudios independientes sobre el enfoque de género del Progresa-Oportunidades (Continuación…) Cuestionamientos Subtemas

Enfoque de género en duda

• •

• • • • •

•

Componente de salud

•

Se ha hecho caso omiso de las condiciones concretas en que viven las mujeres pobres. Se sigue apostando en que la inversión en educación para las mujeres se traducirá en unión tardía y menos hijos, aunque no hay evidencia convincente de que mayor educación permita a las mujeres pobres remontar los obstáculos sociales que tienen por ser mujeres. La ilusión de un programa que parecía haber comprendido el enfoque de género, cae por tierra cuando se comprueba que la apuesta sigue siendo que las mujeres en pobreza extrema tengan menos hijos y mejor nutridos. Haber elegido a la mujer (esposa/madre), lejos de contribuir a lograr la equidad de género, puede reforzar la inequidad. El programa no parte de la problematización de la división sexual del trabajo, de los roles de género ni de una crítica a las bases sociales de la asimetría de género. Fomenta la dependencia y no la autonomía de las mujeres. Este tipo de programas tiene escaso impacto en la superación de la pobreza y en la construcción de relaciones más equitativas entre hombres y mujeres, a pesar de que se ufanan de incorporar la perspectiva de género. Otorgar el apoyo monetario a las mujeres y becas más altas a las niñas, fueron decisiones que no se hicieron para establecer equilibrios de desigualdades de poder, sino con base en supuestos generalizados sobre políticas de control de la natalidad. No fomenta relaciones familiares ni la modificación de roles tradicionales de mujeres y hombres. El tiempo-costo de las mujeres para cumplir con las corresponsabilidades puede convertirse en una barrera de acceso al programa.

256

CUADRO 17: Síntesis de temas y subtemas abordados en estudios independientes sobre el enfoque de género del Progresa-Oportunidades (Conclusión) Cuestionamientos Temas Componente educativo

Subtemas • •

No es claro por qué las becas han de empezar en tercer grado de primaria. Esto crea una brecha de apoyos para los niños de siete años entre el apoyo del suplemento alimenticio y el apoyo vía becas educativas. Son contradictorios los argumentos que justifican una beca más alta para las niñas.

Componente de alimentación

•

La nutrición de las mujeres es atendida sólo en función de su papel en la reproducción biológica.

Representaciones sociales

•

(En tres regiones de Jalisco), el programa ha limitado el comercio ambulante de las mujeres al que antes se dedicaban.

Supuestos de que parte el Progresa

•

Al otorgar los apoyos a las familias no incorpora ni toma en cuenta la compleja red de relaciones que produce y reproduce desigualdades al interior de la familia. El otorgar a la mujer el papel de portadora y responsable del ingreso extra puede provocar un ajuste en el papel del hombre y la mujer en la familia, lo cual no asegura que sea en beneficio de la mujer ni que conduzca a una mejor posición de ella en la relación familiar. Progresa deja de lado los modelos culturales que subyacen en la organización doméstica y en las relaciones de autoridad dentro del hogar. El programa puede provocar que las mujeres tengan más hijos (efecto contrario al buscado) si el comportamiento de éstas en edad reproductiva no respondiera a la “racionalidad” económica supuesta por el Progresa. Se parte de una concepción de la familia en donde el papel del padre de familia está desvalorizado.

•

• • •

257

CAPÍTULO 3 UNA MIRADA EXTERNA AL ENFOQUE DE GÉNERO DEL PROGRAMA PROGRESA-OPORTUNIDADES

258

CAPÍTULO 3 UNA MIRADA EXTERNA AL ENFOQUE DE GÉNERO DEL PROGRAMA OPORTUNIDADES (ANTES PROGRESA)

1. ORGANISMOS INTERNACIONALES Y REGIONALES100

Esta parte de la investigación tiene como finalidad conocer qué tipo de análisis o reflexiones se han llevado a cabo por organismos e instituciones internacionales y regionales, así como por organizaciones de la sociedad civil, centradas en el enfoque de género del Programa Oportunidades (antes Progresa) y, de manera particular, sobre las mujeres beneficiarias o posibles beneficiarias del mismo.

En este primer apartado se realizó una revisión de documentos generados por instituciones como el Banco Mundial (BM), el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), el Fondo Monetario Internacional (FMI), la Comisión Económica para América Latina (CEPAL) y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD).

Los materiales revisados permiten afirmar que si bien son diversos los análisis, reflexiones y comentarios realizados por estos organismos sobre Oportunidades (antes Progresa), es escasa la información relacionada con las mujeres beneficiarias o con el enfoque de género del Programa. No obstante, en los siguientes apartados se presenta una síntesis de la información más destacada de aquellos documentos en los que se aborda el tema de este estudio. 1.1 Banco Mundial101

Las relaciones entre el Banco Mundial (BM) y México se remontan a las últimas cinco décadas. Actualmente, este organismo está financiando 17 proyectos con un compromiso total de US $3.8 mil 100

Se excluyeron los documentos de aquellos organismos que si bien han hecho referencia al Programa, no aluden al tema central de esta revisión. 101 El BM es uno de los principales proveedores de asistencia para el desarrollo en todo el mundo. Actualmente lleva a cabo actividades en más de 100 economías en desarrollo y a través de su apoyo busca mejorar el nivel de vida de la población y eliminar las peores formas de pobreza. En cada uno de estos países, el BM colabora con organismos estatales, organizaciones no gubernamentales y el sector privado para elaborar estrategias de asistencia. En el caso de México, el objetivo primordial del apoyo que el BM brinda al país es combatir la pobreza y reducir la desigualdad. Ante los avances logrados en los estándares básicos, los proyectos del BM para los sectores de salud y educación en México actualmente se centran en las comunidades rurales más necesitadas de los estados más pobres. Tomado de: Grupo del Banco Mundial, Subdirección Regional para Colombia y México, Oficina en México: www.bancomundial.org.mx.

259

millones (Banco Mundial, 2005a). La nueva Alianza Estratégica con el País (AEP) para el periodo 20052008, diseñada para México y elaborada a partir de consultas realizadas con las autoridades municipales, regionales y federales del país, así como con representantes de la sociedad civil, proyecta el otorgamiento de préstamos por un monto aproximado de US $4.8 mil millones durante los siguientes cuatro años. La AEP aborda los objetivos de desarrollo mediante cuatro estrategias, una de las cuales consiste en reducir la pobreza y la desigualdad. A este respecto, el BM señala que apoyará los Programas relacionados con la pobreza y la protección social, centrándose en la calidad y un mayor acceso a la educación, en ampliar el acceso a los servicios médicos y al sistema de pensiones, a la vivienda de interés social y a la prosperidad de la tierra, al tiempo que facilitará la cobertura de grupos excluidos, sobre todo de mujeres y pueblos indígenas (Ibidem.).

El BM afirma que México ha logrado avances en términos de las capacidades humanas de la población, entre ellas, salud, nutrición y educación; no obstante, existen rezagos importantes de estos indicadores por grupo y zona geográfica. De esta manera, en su estudio más reciente sobre el país titulado “Generación de ingresos y protección social para los pobres”, el BM señala que aún cuando las tendencias del combate a la pobreza entre 2002-2004 son alentadoras, principalmente en lo que respecta a la pobreza rural, México enfrenta desafíos como la disminución de la pobreza urbana, que se mantiene estancada, así como hacer su sistema de protección social menos regresivo y más equitativo para darle mayor cobertura a los pobres (Banco Mundial, 2005b).

Sobre la estrategia del gobierno foxista conocida como Contigo, el BM considera que tiene un nivel de excelencia, ya que desde su óptica reconoce las múltiples dimensiones de la pobreza, hace énfasis en áreas complementarias de acción pública y toma en cuenta el ciclo de vida. Sin embargo, también reconoce que existen retos en su implementación tales como avanzar en la coordinación interinstitucional; mejorar la calidad de servicios a nivel federal, estatal y municipal; y fortalecer el monitoreo y la evaluación de impacto.

Para el BM, Oportunidades es un Programa ejemplar a nivel internacional, cuyas evaluaciones de impacto muestran efectos positivos sobre asistencia escolar, desnutrición y otros indicadores de bienestar, pero entre sus retos está el asegurar la oferta y mejorar la calidad de sus servicios, fortalecer el control social y adaptarse a una población dinámica (Banco Mundial, 2004).

Este organismo señala que Progresa enfrenta el asunto del género de tres formas: a) entrega las transferencias financieras a la jefa de hogar (sic) de cada hogar participante; b) las transferencias asociadas con la asistencia escolar de los niños son más altas para las niñas que para los niños en el nivel escolar secundario y c) los beneficios de atención de salud del Programa se centran en las madres embarazadas y en periodo de lactancia. Para el BM tal vez el aspecto más innovador del Programa lo

260

constituye el hecho de que las trasferencias financieras se otorguen a las mujeres, lo que puede estar afectando la toma de decisiones al interior de las familias (Quentin et al, 2003).

Además, reconoce que el Programa intenta revertir los menores niveles de matrícula secundaria que detentan las niñas en México, aumentando de manera más marcada los montos de las transferencias relacionadas con la escolaridad para las niñas que para los niños en ese nivel educativo. Según el BM, ya sea que el diseño del Programa cambie o no las actitudes negativas con respecto a la educación de las niñas (actitudes que consideran la educación de las menores un desperdicio después de la educación primaria, puesto que de todas maneras se casarán, o bien que las niñas deben quedarse en casa para reducir el riesgo de que encuentren un novio), al menos parece contrarrestar las consecuencias de las mismas. En este sentido, se considera que en la medida en que un mayor nivel educacional de las niñas pueda ayudar a mejorar su situación futura en los hogares, Oportunidades (antes Progresa) podría tener algunos efectos de empoderamiento en el largo plazo (Ibidem).

Por otra parte, el BM apunta que aunque es demasiado pronto como para detectar cambios en el comportamiento relacionado con la fecundidad entre los beneficiarios del Programa, el mejoramiento que ha generado en la educación femenina, la atención a las mujeres embarazadas y la salud de los lactantes, probablemente producirá cambios en términos de espaciamiento de los nacimientos y las decisiones sobre salud reproductiva en el mediano a largo plazo (Ibid.). 1.2 Banco Interamericano de Desarrollo102

El Banco Interamericano de Desarrollo (BID) afirma que en varios países latinoamericanos se está aplicando una nueva generación de políticas y Programas sociales, a través de los cuales los pagos no condicionados de dinero en efectivo y los subsidios de precios se están sustituyendo con transferencias de dinero condicionadas (TDC). Estos Programas se distinguen de sus antecesores en tres aspectos: 1) los requisitos para poder recibir los beneficios se determinan siguiendo criterios exigentes y estrechamente supervisados; 2) se concentran en los niños, con la intención de romper el ciclo de pobreza; por este motivo, los pagos de los Programas de TDC hasta ahora sólo se han hecho a las madres, generalmente consideradas más dedicadas e involucradas en el bienestar de los hijos que los padres; y 3) estos Programas no constituyen “dinero a cambio de nada”, ya que para poder continuar

102

El BID es la mayor y más antigua de las instituciones regionales dedicadas al desarrollo. Cuenta con 46 naciones de todo el mundo como miembros y ofrece financiamiento a las naciones de las Américas para ejecutar proyectos en una amplia variedad de áreas. La misión principal del BID es reducir la pobreza, promover el desarrollo social y económico, y fortalecer las instituciones democráticas en los países de América Latina y el Caribe. Actualmente ha ampliado el alcance de su labor crediticia al incluir entre sus actividades el apoyo a Programas orientados a reducir la desigualdad, fortalecer la sociedad civil, proteger el medio ambiente, agilizar los sistemas financieros, modernizar las operaciones gubernamentales y reducir los niveles de violencia, entre otros. Tomado de: BidAmérica, Revista del Banco Interamericano de Desarrollo, en www.iadb.org/idamerica/admin/bank-esp-html.

261

recibiendo los pagos, los padres deben demostrar una dedicación cuantificable a una serie de metas en cuanto al cuidado de los hijos (BID, 2003).

Los resultados de los Programas de TDC en la región hasta ahora son prometedores. Los niveles de asistencia y continuidad escolar han mejorado considerablemente, en especial entre las adolescentes y los niños quienes por lo general exhiben mejoras en el desarrollo físico y menor incidencia de crecimiento frenado a causa de la desnutrición. Pero también ha habido efectos sorprendentes e imprevistos: dado que hasta ahora las transferencias de dinero en efectivo sólo se han hecho a las madres, las mujeres de los hogares participantes han recibido cierta cuota de poder gracias a algunos Programas. Las mujeres informan de mejoras en su condición y su autoridad para tomar decisiones en el hogar, así como del aumento simultáneo de su autoestima.

No obstante, las consecuencias imprevistas de los Programas TDC también han incluido algunos problemas. Debido a que los Programas de TDC funcionan mediante pagos a núcleos familiares simples, constituidos únicamente por los padres y sus hijos, la participación en ellos puede suscitar ciertas desavenencias en los hogares integrados por múltiples generaciones y parientes; asimismo pueden presentarse disputas por la distribución del dinero y los alimentos en hogares integrados por una mezcla de beneficiarios y no beneficiarios del Programa.

El BID considera que quizá el Programa de TDC mejor conocido y más estudiado en América Latina y el Caribe sea el Programa Progresa de las zonas rurales de México, rebautizado como Oportunidades y ampliado a zonas urbanas del país. De acuerdo con declaraciones hechas por el Banco, Oportunidades (antes Progresa) es un Programa paradigmático y el más efectivo que han apoyado en América Latina sobre combate a la pobreza, a tal grado que lo han difundido al resto de la región “para que se vea realmente cómo una acción deliberada, inteligente, puede hacer que el tema de la pobreza no aparezca como una maldición bíblica, sino que aparezca como algo que se pueda superar con acciones efectivas” (Oportunidades, 2005a).

El BID es una de las instituciones que más ha enfatizado el componente de género de Progresa, tal como se demuestra a través de sus publicaciones. Así, en “La historia detrás de Oportunidades”, el BID señala que en este Programa los mujeres desempeñan el papel principal al convertirse en receptoras directas de los pagos, en lugar de sus esposos (Bate, 2005a).

La entrega de dinero a las mujeres representó un cambio radical para sociedades patriarcales como las comunidades rurales de México, afirma el BID. Cuando Oportunidades comenzó a operar en 1997 bajo el nombre de Progresa, lo maridos solían acompañar a las esposas a las reuniones y, aunque no intervenían directamente en las pláticas periódicas del Programa, los hombres se situaban detrás de las mujeres. Peter Bate subraya que algunos problemas al respecto no son fáciles de resolver y menciona el 262

caso de una mujer que fue golpeada por el esposo porque asistió a una plática sobre planificación familiar. Sobre esto señala que hasta hoy los críticos de Oportunidades, incluyendo algunas organizaciones feministas, enarbolan tales casos para afirmar que el Programa provoca violencia doméstica. Sin embargo, los expertos han puesto en duda la validez de tales argumentos (Bate, 2005b).

Sobre este tema, Bate cita a Paz López quien afirma que estos incidentes no deberían mirarse como fenómenos estáticos sino como partes de un proceso que se está desarrollando: “¿Sufrirían violencia estas mujeres antes de participar en el Programa, o los maridos empezaron a atracarlas después de que se inscribieron? La misma autora que escribió sobre tales incidentes violentos describió también el caso de una mujer que buscó la ayuda de sus vecinas. Cuando el marido se dio cuenta de que el asunto adquiría interés comunitario, cambió su comportamiento” (Ibidem: 2).

El BID apunta que la participación de las mujeres en el Programa continúa profundizándose. En cada comunidad eligen a vocales de educación y salud. Las primeras visitan las escuelas y comprueban con los maestros si los niños están asistiendo a clases. Por su parte, las vocales de salud observan si las madres llevan a sus hijos al médico. Si alguna mujer dice que no puede acudir a una cita porque no tiene con quién dejar a sus hijos, una vocal le ayudará a resolver el problema.

El documento del BID señala que la Directora de Planificación y Evaluación de Oportunidades, Concepción Steta, organizó encuentros en colaboración con organizaciones de la sociedad civil (OSC) locales con el fin de conocer lo que las mujeres de comunidades indígenas aisladas pensaban sobre el Programa y descubrió que si bien el Programa estaba cumpliendo con las promesas contraídas, las beneficiarias aún lo tomaban como un regalo del gobierno. Como respuesta a ello, Oportunidades inició una serie de talleres en comunidades indígenas en donde las mujeres tenían concepciones erróneas del Programa, con el objetivo de crear conciencia entre las beneficiarias sobre sus derechos como ciudadanas y sobre la naturaleza apartidaria del mismo (Ibidem).

Para el BID, Oportunidades está teniendo un impacto en la sociedad mexicana con alcances difíciles de predecir, aunque algunos de estos cambios pueden entreverse en las conversaciones con las mujeres que participan en el Programa. “En una sociedad marcada por el machismo, Oportunidades ha dado poder de decisión a millones de mujeres al confiarles la administración del dinero para sus familias. A través del Programa, madres que nunca fueron a la escuela están hoy matriculadas en cursos de educación para adultos” (Bate, 2005c:3).

Oportunidades ha motivado al BID a alentar a otros países latinoamericanos a estudiar el modelo mexicano y adaptarlo a sus necesidades particulares. Carola Álvarez, quien encabezó el equipo de proyecto del BID para el préstamo de 1000 millones de dólares en respuesta a los resultados rápidos y alentadores alcanzados por Oportunidades, cita a Argentina, Brasil, Colombia, Ecuador, Honduras y 263

Nicaragua entre los países que se han inspirado en la experiencia de México para diseñar programas sociales de educación, salud y nutrición (Ibidem).

Por último, cabe resaltar que el BID reconoce el esfuerzo de evaluación realizado por el Instituto Internacional de Investigaciones sobre Políticas Alimentarias (IFPRI) pero también subraya que se quedaron pendientes algunos asuntos importantes; entre estos, menciona que el hecho de que los servicios educativos y de salud del Programa, así como los suplementos nutricionales se entreguen todos en conjunto hace imposible evaluar el efecto de componentes individuales del Programa; asimismo, se necesita arrojar algo de luz sobre la concepción del Programa, por ejemplo, qué ocurre si el dinero se entrega al padre y no a la madre (BID, 2003, op. cit.). 1.3 Comisión Económica para América Latina y el Caribe103

Indudablemente, la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) es una de las instituciones que mayores aportaciones ha hecho (y hace) al análisis de la relación género y pobreza así como a la promoción de la incorporación de la perspectiva de género a las políticas sociales de superación de la pobreza.

En 2004, en el estudio titulado “Pobreza, autonomía económica y equidad de género. Caminos hacia la equidad de género en América Latina y el Caribe”, la CEPAL señala que los Programas focalizados contra la pobreza cuentan con una amplia participación de las mujeres, aludiendo con frecuencia a la naturaleza filantrópica del espíritu femenino y asignándoles tareas que antes eran asumidas como responsabilidades estatales de provisión de servicios sociales básicos. Estos Programas se han caracterizado por una presencia femenina muy superior al porcentaje de mujeres identificadas como pobres, de tal forma que algunos de estos Programas para la superación de la pobreza con frecuencia reproducen patrones de discriminación al implicar la participación de las mujeres como prestadoras gratuitas o subpagadas de servicios de bienestar familiar y social, siendo aún marginal el grado en que se las trata como sujetos de derechos y beneficiarias directas de intervenciones dirigidas a mejorar su calidad de vida.

De acuerdo con esta institución, en muchos de los programas actuales se establece como contraparte a la unidad familiar, es decir, sus acciones están dirigidas a aumentar las capacidades del grupo familiar para superar su condición de indigencia a través de su integración a redes de servicios públicos en los

103

La CEPAL fue instituida en 1948. Es una de las cinco comisiones regionales de las Naciones Unidas. Fue fundada con el objetivo de contribuir al desarrollo económico de América Latina, coordinar las acciones encaminadas a su promoción y reforzar las relaciones económicas de los países ente sí y con las demás naciones del mundo. Posteriormente su labor se amplió a los países del Caribe y se incorporó el objetivo de promover el desarrollo social. Tomado de: www.cepal.org.mx.

264

ámbitos de la salud, la educación y el empleo, y de la entrega de transferencias monetarias. Sin embargo, en la práctica, la familia aparece representada por las mujeres.

En síntesis, en este documento, la CEPAL distingue algunas de las principales limitaciones y /o problemas que tienen los Programas focalizados de superación de la pobreza con relación a las mujeres: •

Las evaluaciones que buscan medir el impacto de los programas focalizados en la vida y el bienestar de las mujeres, subrayan que el cuello de botella es, una y otra vez, la creciente ocupación del tiempo de las mujeres con una mayor carga de trabajo “voluntario y solidario” dado que muchas mujeres y técnicos de los Programas asumen que esta labor es una responsabilidad femenina natural. Tal percepción implica el riesgo de perpetuar la subvaloración del trabajo no remunerado de las mujeres.

•

Para los organismos ejecutores, sean estatales o privados, el poder contar gratuitamente con colaboradores locales, mujeres y hombres, para la realización de sus proyectos significa que pueden evitar las contrataciones, o el pago de remuneraciones y contribuciones al sistema de seguridad social, de acuerdo con las normas y leyes laborales vigentes. Las mujeres que participan en estos Programas hacen otro tipo de cálculo: que pueden ser recompensadas en especie, con “propinas” de servicios, con reconocimiento público y –más importante aún- con ciertos tipos de aprendizaje que les sean de utilidad en sus negocios o actividades para traer ingresos a sus hogares.

•

El empoderamiento individual y social de los hombres y las mujeres pobres en general no es el objetivo prioritario de la mayoría de estos Programas en la región, los cuales, a pesar de la actual tendencia a prestar mucha atención al “capital social”, siguen transfiriendo recursos de una manera bastante asistencialista.

•

Los Programas reproducen el tradicional y discriminador mandato social que exige a las mujeres estar al servicio del otro y se benefician de él al promover la idea de que el trabajo de cuidado deber ser femenino, voluntario y solidario, mientras que no se exige a los hombres el mismo compromiso.

•

Por no tener conciencia y claridad en cuanto a que para las mujeres los roles, aportes, responsabilidades, posiciones de poder y acceso a los recursos son diferenciados a partir de estructuras sociales de género, los Programas que buscan la superación de la pobreza reproducen patrones históricos de discriminación y explotación.

265

No obstante, la CEPAL también señala que entre los efectos positivos de esta reorientación de los Programas, está el hecho de que las mujeres aparecen cada vez más como receptoras y administradoras de recursos e interlocutoras de los organismos públicos, a la vez que adquieren un poder dentro de la familia y la comunidad que les permite acumular muy importantes experiencias de negociación y liderazgo. La participación de las mujeres en estos Programas como beneficiarias directas ha permitido su empoderamiento y el aumento de su confianza en sí mismas, ha abierto la posibilidad de salir del hogar, romper su aislamiento y compartir con otras mujeres, así como ampliar sus horizontes emocionales y cognitivos y sus redes sociales de apoyo.

Respecto al Programa Oportunidades (antes Progresa), la CEPAL destaca los siguientes aspectos: •

Es el único Programa de la región que se ejecuta bajo la responsabilidad de un ministerio sectorial y que opera con una estrategia que apunta a que los beneficios monetarios se entreguen a las madres de familia, lo que podría aumentar el control de éstas sobre los recursos y, de esta manera, fortalecer su poder de negociación. Al mismo tiempo, otorga becas educacionales más altas a las niñas con miras a asegurar su inserción educacional y así quebrar la reproducción intergeneracional y genérica de la pobreza.

•

La masiva incorporación de las mujeres a Oportunidades (antes Progresa) se puede atribuir a algunas características del diseño mismo del Programa, que condiciona la recepción de los beneficios a ciertos compromisos en las áreas de la salud y educación, tradicionalmente de responsabilidad y actuación femeninas. CEPAL señala que se trata de un efecto negativo –no previsto por los diseñadores- sin que ello sea equiparado por una expectativa similar respecto del trabajo y el aporte de los hombres. En última instancia, este aporte (solidario y gratuito) que hacen la mujeres para la superación de la pobreza parece estar “al servicio” de una reducción de los gastos estatales sociales.

•

Las evaluaciones de impacto de Oportunidades (antes Progresa) han demostrado que las mujeres pobres –más que los hombres- se preocupan por el bienestar y la salud de sus hijos e hijas, así como también anhelan para ellos una prolongada inserción escolar. Entre los hombres se detectó una mayor reticencia a que sus hijas ingresaran a la escuela, sobre todo a la educción secundaria. El incentivo de la beca escolar, de un monto levemente más alto para las niñas, permite al gobierno legitimar las aspiraciones de las mujeres en cuanto a la educación de sus hijas y otorgar apoyos concretos para hacerla posible (CEPAL, ibidem).

266

Por otra parte, en el estudio “La política social en la globalización. Programas de protección en América Latina” (2005)104, la CEPAL retoma los resultados de las evaluaciones disponibles sobre Oportunidades (antes Progresa) las cuales concluyen que el Programa se encuentra bien focalizado, que muestra resultados positivos en sus tres áreas (educación, salud y alimentación), así como impactos positivos de género al mejorar la posición relativa de las mujeres al interior de la familia. Sin embargo, este estudio destaca que “estas evaluaciones señalan que a pesar de que el Programa Oportunidades dice operar con perspectiva de género, el único elemento de esta perspectiva se encuentra en las becas favorables a las niñas...” (Ibidem: 45).

La fundamentación de los programas focalizados de transferencia directa de ingresos es una mezcla de argumentos de diversa índole, entre los cuales se encuentra suponer que abrir oportunidades a las mujeres pobres les permite alcanzar mayores cuotas de poder al interior de su familia y entorno, sin embargo, se trata de Programas que no responden a los requisitos de una política social integradora y basada en un sentido amplio de construcción de ciudadanía.

Las evaluaciones de los programas de transferencia de ingresos analizados en el estudio de la CEPAL, entre ellos Oportunidades (antes Progresa), muestran resultados positivos en acceso a cobertura de los servicios de educación y apoyo a las familias en sus necesidades de consumo, pero al parecer no tienen impactos significativos sobre la condición de pobreza y oportunidades de reposicionamiento de las mujeres.105

De esta manera, respecto a las mujeres, la CEPAL señala que “estos programas deberían asumir responsabilidad en la generación de mayor equidad interviniendo en el quiebre de la división sexual del trabajo y el acceso al poder, la promoción de las actividades de reproducción como una responsabilidad social, la promoción de una economía del cuidado que se asuma socialmente y que no descanse en una sobrecarga de trabajo y de responsabilidad para las mujeres. Romper las inequidades de género pasa por medidas de autonomía económica, compatibilización de roles productivos y reproductivos entre hombres y mujeres, ampliación de los espacios de poder y el diseño de políticas que encaren los 104

Este estudio fue realizado por Claudia Serrano, consultora del Proyecto “Gobernabilidad democrática e igualdad de género en América Latina y el Caribe”, de la Unidad Mujeres y Desarrollo de la CEPAL. 105 La CEPAL señala que estos Programas están ganando terreno en la agenda social, lo que es preocupante por varias razones. La primera y más importante, porque no logran combinar protección y bienestar. Permanecen en un umbral de asistencia a los más pobres que no recoge asuntos claves del desarrollo como la ciudadanía, el empoderamiento y la generación de capacidades. Segundo, descartan consideraciones relacionadas con la distribución social de las responsabilidades para la construcción de una sociedad con mayores niveles de equidad, proponiendo en cambio dinámicas de protección focalizadas que no reconocen criterios de solidaridad a nivel de sociedad. Tercero, se sostienen sobre una hipótesis acerca de las bondades de la inversión en capital humano que ha demostrado sus limitaciones en materia de políticas sociales cuando se asume en forma lineal que la educación o la formación permiten romper la herencia de la posición social ligada al nacimiento. Cuarto, formulan una asociación equívoca entre derechos como asuntos de ciudadanía y acceso a servicios sociales, que es una materia de cobertura. Quinto, tienen falacias de diseño y gestión que inhiben la posibilidad de vincularse con dinámicas sociocomunitarias en el entorno local en el que habitan las familias beneficiarias. Y sexto, no enlazan con un sistema de protección social, como prometen hacer (CEPAL, 2005, op. cit.).

267

problemas de violencia, sexualidad y reproducción. Estos son temas de mujeres en general y no sólo de mujeres pobres. En lo que respecta a la relación género y pobreza, las políticas deben prestar mayor atención a la articulación entre las políticas de equidad de género, las de combate a la pobreza y las políticas de empleo, buscando instalar medidas que fortalezcan el rol productivo de las mujeres sin descuidar los requisitos de soporte para compatibilizar estas actividades con el ámbito reproductivo” (Ibidem: 63). 2. ORGANIZACIONES DE LA SOCIEDAD CIVIL106

La elaboración de este segundo apartado surge de la necesidad de contar con una aproximación de la manera como el Programa Oportunidades (antes Progresa) ha sido percibido en el ámbito de las organizaciones de la sociedad civil (OSC). Para ello se recurrió a diversas fuentes hemerográficas así como a la búsqueda y localización de documentos expresamente formulados por OSC´s sobre las mujeres beneficiaras del Programa. Al respecto, es importante dejar asentado que, con excepción del estudio realizado por la Red Nacional de Promotoras y Asesoras Rurales, el resto de la información está basado en notas periodísticas. A continuación se presentan los principales resultados obtenidos, siguiendo una exposición cronológica de acuerdo con la información disponible. 2.1 1996: Campaña “El Banco Mundial en la mira de las mujeres”107

En la Cuarta Conferencia Mundial de la Mujer que se llevó a cabo en Beijing, China, mujeres representantes de 900 organizaciones de la sociedad civil presentaron una carta al Presidente el Banco Mundial (BM) en la que se le exigió implementar la Plataforma de Acción de Beijing y ampliar la participación de las organizaciones civiles en las actividades que realiza el Banco. El Presidente del BM se comprometió a lograr este objetivo a través de la promoción de cambios en dicha institución para responder específicamente a las necesidades de las mujeres. Es así como surge la campaña global “El Banco Mundial en la mira de las mujeres”, orientada a monitorear el progreso del Banco en los compromisos que adquirió con las mujeres en esa ocasión. De esta manera, la Campaña estableció una red global de organizaciones de mujeres con el fin de transformar el BM, “tratando de hacerlo más responsable, coherente y transparente hacia las mujeres, especialmente hacia aquellas que representan la mayoría de los pobres en el mundo” (Coordinación Nacional de Ong´s de Mujeres “Por un milenio Feminista”, 1996:1).

106

Las notas que a continuación se plantean fueron publicadas en los primeros años de operación del Programa (Nota de las Editoras) 107 Si bien el Programa Progresa surge en 1997, se consideró importante agregar este año porque permite ubicar un importante movimiento de las OSC´s con relación a las políticas públicas de combate a la pobreza, especialmente las dirigidas a las mujeres.

268

Son cuatro las demandas básicas de la Campaña: 1) abrir el proceso de negociación a la sociedad civil entre los gobiernos y el BM; 2) institucionalizar la perspectiva de género en sus políticas y proyectos; 3) aumentar la inversión del Banco en salud, educación, vivienda y medio ambiente; y 4) incrementar el número de mujeres en los altos puestos de dirección del Banco (Del Valle, 1999a).

Con relación al tema de género y pobreza, la Campaña “El Banco Mundial en la mira de las mujeres” propuso, entre otras, las siguientes acciones: •

Promover que el Banco aumente sus inversiones en los países, hacia servicios para la mujeres en los sectores de salud, educación, agricultura, propiedad de la tierra, empleo y servicios financieros. Estas inversiones deben de asegurar el acceso y el control de los recursos clave para los pobres, especialmente para las mujeres.

•

Monitorear los proyectos y políticas del BM para determinar su impacto en las mujeres, particularmente en las mujeres pobres.

•

Proponer alternativas para el desarrollo sustentable y equitativo, que reten el sesgo de las políticas de libre mercado del Banco.

La Campaña se articuló en 10 países de la región: México, Nicaragua, El Salvador, Argentina, Perú, Venezuela, Bolivia, Colombia, Chile y Panamá. En México, la Campaña se integró por siete redes nacionales de organizaciones civiles y se creó una Coordinación Nacional de Ong´s de Mujeres “Por un milenio Feminista”.

2.2 1999: Esterilizaciones “forzadas” y otras denuncias asociadas al Progresa

De acuerdo con la información disponible, a partir de este año comienzan a publicarse en los diarios de circulación nacional una serie de notas periodísticas denunciando el uso de Progresa para diferentes fines.

Una de las denuncias que más revuelo provocó fue la referida a que se estaba forzando a mujeres y hombres indígenas a someterse a procesos de esterilización bajo engaños y amenazas de perder el subsidio federal de Progresa. Esto sucedió en los estados de Guerrero, Oaxaca, Chiapas, Puebla, Jalisco y Veracruz.

Fueron OSC´s (en este entonces todavía llamadas ONG´s) quienes exigieron a la Comisión Nacional de la Mujer (CONMUJER) investigar a fondo dichas denuncias que significaban una violación de los

269

derechos humanos, sobre todo al derecho de decidir libremente sobre la reproducción. Entre estas organizaciones se encontraban la Red por la Salud de las Mujeres del Distrito Federal, conformada por 20 organizaciones civiles, entre las que figuran: la Asociación Mexicana contra la Violencia hacia las Mujeres (COVAC); Centro de Apoyo a la Mujer “Margarita Magón”, A.C.; Comunicación e Información de la Mujer (CIMAC); Mujeres en Acción Sindical, A.C.; Population Council; Salud Integral para la Mujer (SIPAM), el Grupo de Información y Reproducción Elegida (GIRE), Católicas por el Derecho a Decidir; Ticime, A.C. (Centro de Documentación y Apoyo a la Partería), entre otras .

La solicitud a CONMUJER surgió a raíz de que la entonces coordinadora de esta institución declarara que las denuncias de esterilizaciones forzadas o condicionadas en zonas indígenas era un rumor falso que no se había podido probar.

Asimismo, la Red consideró que era necesario que la Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH) tomara cartas en el asunto (CIMAC, 1999).

En este año las siete redes nacionales de organizaciones civiles que integran la Campaña “El Banco Mundial en la mira de las mujeres” anuncian que iniciarán un ejercicio de evaluación sobre el impacto que los Programas que aplica el gobierno federal (pero que en su opinión son elaborados por el BM) tienen sobre la población beneficiaria, atendiendo las diferencias culturales entre hombres y mujeres. Entre los proyectos que serían evaluados se encontraba el Programa Progresa.

En esa ocasión, Laura Frade, coordinadora nacional de la Campaña, informa que Progresa será evaluado por la Red Nacional de Promotoras y Asesoras Rurales y señala que se trata “de un Programa financiado y diseñado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), aunque el gobierno se niega a reconocer que una parte de los recursos de este Programa provienen de la banca internacional”. Frade consideró que se trataba de un Programa polémico porque, por una parte, se daba a las mujeres recursos económicos con la condición de que sus hijos e hijas asistieran a la escuela y ellas misma fueran a la consulta médica, pero por otra parte, facilitaba un mayor control sobre las mujeres (Del Valle, 1999b).

También en 1999, diversas organizaciones civiles y sociales mexicanas realizaron un Informe Alternativo al Tercer Informe del Gobierno Mexicano (1992-1996) ante el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (DESC) de la Organización de las Naciones Unidas (ONU), para denunciar el deterioro creciente y sistemático del nivel de vida de la población (González, 1999a).

De acuerdo con este informe, las políticas económicas y sociales del gobierno de México poseían un marcado sesgo de género desfavorable para las mujeres, ya que aumentaban su carga de trabajo y acentuaba la discriminación que sufren en diferentes esferas de la vida. Asimismo, señalaban que las políticas de focalización del gasto social que orientan los Programas nacionales de combate a la pobreza 270

implementados en los últimos años son excluyentes, pues su carácter es asistencialista, funcionan como paliativos, sin proponerse resolver las causas estructurales de la pobreza. (Ibid.).

El informe establecía que el Progresa era utilizado con fines políticos y electorales, acentuando la discriminación y afectando la construcción de un sistema realmente democrático, indispensable para el desarrollo social. Se señalaba que el país estaba viviendo un grave deterioro de las condiciones generales de vida, resultado de las políticas de ajuste estructural que priorizan la estabilidad de los indicadores macroeconómicos y del mercado, por encima del bienestar de la población.

En septiembre de 1999, las organizaciones integrantes de la Campaña “El Banco Mundial en la mira de las mujeres” demandaron la eliminación de las becas individuales en el sector educativo en Programas como el Progresa, que “supuestamente benefician a las niñas y propician su acceso a la educación”, porque se habían prestado al chantaje. Esta solicitud se hizo en el marco del Seminario de Definición de Lineamientos Metodológicos Básicos para la Aplicación del Enfoque de Género en las Políticas Públicas (Del Valle, 1999c).

Las siete redes de OCS´s que integran la Campaña solicitaron que las becas individuales fueran sustituidas por becas colectivas para las escuelas, ya que habían creado problemas de discriminación porque había comunidades en donde se seleccionaba a unas familias sí y a otras no, bajo criterios desconocidos para la población en general. Además, señalaban que las becas individuales habían servido para forzar a las niñas a ir a la escuela y a las mujeres a asistir a talleres y cursos sobre planificación familiar. Friné López, integrante de la Red Género y Medio Ambiente, afirmó que “Por el contrario, hay otros Programas gubernamentales, como el de Procampo –ayuda económica para los campesinos- o el Prodefor –Programa de Desarrollo Forestal-, que se otorgan a los varones sin que medie la obligación gubernamental para que estos asistan a cursos sobre paternidad responsable, cáncer de próstata o enfermedades de transmisión sexual” (Ibidem).

En la primera quincena de diciembre, Román González (1999b) presenta un recuento periodístico del año en donde señala que los “modus operandi” (sic) más relevantes para presionar la práctica de esterilizaciones involuntarias incluyen la obtención de algunos beneficios económicos como los ofrecidos por los Programas de combate a la pobreza condicionados a alguna forma de esterilización: “Los estados donde es más frecuente esta situación son Guerrero, Oaxaca y Veracruz, donde se viene haciendo esta práctica no sólo a mujeres, sino que, sobre la base de apoyos entre 100 y 500 pesos mensuales, buena ropa para la familia y despensas, se convenció a los hombres que se dejaran esterilizar mediante la vasectomía”.

271

Además de las denuncias de esterilización forzada, durante el año se publicaron otras asociadas al Progresa relacionadas con obligación para las mujeres de asistir a pláticas de planificación familiar o a usar métodos anticonceptivos, bajo la amenaza de perder los apoyos del Programa.

En el mes de diciembre de 1999, se publica una nota titulada “Lo que hay que pagar por salir de la pobreza…” (Del Valle, 1999d) en la que se señala que la mayoría de las beneficiarias del Programa Progresa viven vigiladas y bajo la amenaza constante de quitarles el subsidio de menos de 20 pesos diarios, además de realizar cargas de trabajo adicionales y pagos “voluntarios”.

Entre las denuncias recabadas por organizaciones sociales, partidos políticos de oposición e investigadores sociales se encuentran: retrasos en el envío de los recursos hasta por tres meses; el cobro de cuotas para que la promotora de Progresa pueda hacer su trabajo de enlace con las oficinas estatales o municipales del Programa; la disminución injustificada de los recursos; la obligación “voluntaria” de cumplir con faenas en los centros de salud (limpiar o cocinar para el médico); el cobro de las consultas y la falta de medicamentos gratuitos. También se señala que los módulos de recepción, a través del servicio de telégrafos, están muy retirados de las comunidades, lo cual implica que las mujeres deben gastar alrededor de seis pesos por persona para transportase a la cabecera municipal.

Respecto a las promotoras, en este artículo se menciona que en una investigación hecha por el CIESAS108 se señala que el personal de Progresa obliga a las promotoras a tomar cursos y desempeñar labores administrativas, bajo la amenaza que de no hacerlo se le suspenderán todos los apoyos al conjunto de la comunidad. Adicionalmente, algunas promotoras tienen que suplir la obligación que tiene el o la maestra de la comunidad de llevar el registro de asistencia del alumnado, y sus hijas se convierten en las responsables de hacer este trabajo, toda vez que la promotora en ocasiones no puede hacerlo y sí debe llevar los registros tanto educativos como médicos para garantizar el pago del siguiente bimestre a las mujeres de la comunidad.

La nota dice retomar el estudio realizado por Escobar Latapí en donde concluye que la “desinformación y el uso de los apoyos y su irregular entrega son aprovechados para cubrir la ineficiencia del personal del Programa, fomenta la regulación moral que tiene su fuente en los apoyos como una especie de premio o castigo de acuerdo con el comportamiento de las beneficiarias y crea una figura de autoridad patriarcal encarnada en el presidente de la República” (Ibidem: 5).

2.3 2000: “Dinero del diablo”

108

Se refieren al estudio realizado por Agustín Escobar Latapí en el municipio de Buenavista, Michoacán.

272

Sin duda alguna, las críticas más fuertes al Progresa se derivaron de la evaluación realizada al mismo por la Red Nacional de Promotoras y Asesoras Rurales en el año 2000, como parte de la Campaña “El Banco Mundial en la mira de las mujeres”. Cabe señalar que esta Red se fundó en 1987 y define su identidad como “una red de asesoras, promotoras e investigadoras que trabajamos en solidaridad con el ámbito rural, con perspectiva de equidad de género, etnia y clase en la construcción del feminismo rural con autonomía y sustentabilidad” (Red Nacional de Promotoras y Asesoras Rurales, 2000: s/p). Asimismo señalan que su misión es “el crecimiento personal y empoderamiento de nosotras y las mujeres con las que trabajamos, para la equidad y la sustentabilidad en el desarrollo rural, construyendo un proyecto diferente al neoliberalismo, a través del intercambio y la incidencia en políticas públicas desde lo local hasta lo internacional” (ibidem).

El documento, que sería expuesto en el mes de mayo al departamento del Banco Mundial para América Latina y el Caribe, se tituló “Dinero del diablo”. Ejercicio de la revisión de la perspectiva de género en el Programa de Educación, Salud y Alimentación (PROGRESA).

Los objetivos del estudio fueron: •

Evaluar el cumplimiento de los objetivos del Progresa.

•

Evaluar si las acciones del Progresa propician una mejora en la posición social de las mujeres beneficiarias.

•

Examinar las alteraciones que sufre del diseño al alivio de la pobreza en las acciones de campo.

El estudio se llevó a cabo durante el segundo semestre de 1999 en ocho estados: Campeche, Chiapas, Guanajuato, Jalisco, Oaxaca, Puebla, Quintana Roo y Yucatán. En cada uno de estos estados se eligieron tres municipios y en cada municipio tres localidades con 60% de población indígena y 40% mestiza. En total, la Red informa haber encuestado a 309 mujeres beneficiarias y 129 no beneficiarias de Progresa. Además, se entrevistaron 27 promotoras, 19 maestros y maestras, 15 “personas” (sic) de Centros de Salud, 13 funcionarios municipales, estatales o federales y 13 organizaciones sociales.

Los resultados del estudio se presentaron en dos grandes apartados:

1) Evaluación de los objetivos del Progresa •

Excluye a las familias más pobres que no tienen acceso a Centros de Salud o a escuela.

273

•

Los ingresos obtenidos por las beneficiarias son insuficientes para remontar la pobreza extrema.109

•

No garantizan mejores oportunidades de empleo para la generación que se pretende rompa el “círculo de la pobreza”.110

Educación •

Aumenta la demanda y disminuye la calidad.111

•

Se han incrementado los gastos para la educación de las familias beneficiadas.

Salud •

Aumenta la demanda y disminuye la calidad.112

•

Los servicios de salud no son gratuitos.

•

La alimentación y la salud de la familia no mejora en el grado en que se esperaba.113

2) Efectos del Progresa en las mujeres

Al respecto, el informe señala que Progresa no mejora la posición de las mujeres debido a lo siguiente: •

Son las mujeres las que realizan las actividades de corresponsabilidad y esto afecta la organización de su tiempo: envían a los hijos y las hijas a la escuela; preparan los suplementos alimenticios; llevan a las y los hijos al Centro de Salud; asisten a las pláticas de salud, viajan y esperan largas horas para cobrar; y cooperan en la limpieza y faenas del Centro de Salud y de la escuela.

•

Impone la forma de organizar el tiempo/trabajo de las mujeres: el total de las promotoras dedican en promedio 29 horas al mes al trabajo gratuito para el Progresa.114

109

En este punto señalan que las familias beneficiarias reciben en promedio 500 pesos mensuales que son insuficientes para superar la pobreza si no hay buenas condiciones para la producción. Asimismo, señalan que se retiran apoyos de otros Programa como Aula Abierta, Niños de Solidaridad y Tortibonos. 110 Al respecto, apuntan que 85% de las beneficiarias señalan que sus hijos y 88% que sus hijas no encontrarán empleo en el municipio; algunas afirmaron que sólo si sus hijos o hijas tuvieran acceso a la preparatoria o a la universidad podrían mejorar su situación económica en el municipio o fuera de él. 111 78% de los maestros y maestras señalaron que aumenta el número de escolares que asiste a clases pero no se ha mejorado la infraestructura ni se ha aumentado el número de profesores. Asimismo, el informe señala que 32% de las familias destinan una parte del apoyo en dinero del Progresa para pagar cuotas de la escuela. 112 En el rubro de salud se encontró que 100% de los Centros de Salud reportan un incremento en la demanda en un rango del 25 al 120 por ciento sin que haya habido un incremento en el gasto social en salud, ni se haya ampliado o mejorado la infraestructura ni aumentado el personal. Por su parte, 22% de las beneficiarias señalaron que el servicio de salud mejoró, 56% creen que sigue igual y 18% que empeoró. 85% de ellas reportaron pagar una cuota por los servicios de salud. 113 47.6% de las beneficiarias no han podido agregar nuevos alimentos a la dieta familiar; 41% perciben que la salud de su familia ha mejorado, 56% que sigue igual y 3% que empeoró.

274

•

No posibilita un papel activo de las mujeres en el diseño y evaluación del Progresa. Las mujeres no controlan recursos ni dinero: 39% no tienen información sobre lo que debe recibir; 56% no sabe cuándo llega el dinero y 74% de las mujeres que han querido expresar sus quejas no encuentran instancias o mecanismos para hacerlo.

•

No permite a las mujeres controlar sus circunstancias personales: las mujeres señalan que para no perder los beneficios del Progresa deben: 59% practicarse el papanicolau, 51% tener su casa limpia y 14% acceder a la salpingoclasia.

•

No promueve la expresión de las ideas de las mujeres: si bien la asistencia a las capacitación sobre salud les permite interactuar fuera del hogar, sólo 42% habla con otras personas y 36% habla de sus problemas. Esto se debe a que la capacitación es expositiva, no permitiendo el diálogo y la retroalimentación; además, generalmente es en español.

Como conclusiones generales del estudio, la Red señala:

1. “Si bien las beneficiarias mencionan que el Programa es una ayuda, nuestro balance es que el Programa no mejora la posición de las mujeres ni permite superar la pobreza. En cambio trae consigo efectos negativos en la población de las localidades atendidas, tales como el trato indigno que reciben al ser tratadas como indigentes; no incentiva el desarrollo económico y humano, genera división en la población y ha sido un medio de control social.

2. La propuesta esencial del Progresa apuesta a que el cambio en la condición de las familias se hará a partir de mejorar niveles de educación, salud y alimentación, sin modificar los aspectos estructurales que causan la pobreza” (Ibidem: 16).

Finalmente, la Red Nacional de Promotoras y Asesoras Rurales presenta sus propuestas y las propuestas que hicieron las beneficiaras. En el primer caso se señala la necesidad de una política que: •

Visualice a los pobres como productores o trabajadores y no como indigentes.

•

Permita a los productores y productoras rurales salir de la pobreza mediante su integración productiva al sistema, incrementando sus ingresos y fortaleciendo su unidad productiva.

•

Reconozca a las mujeres campesinas como productoras, con derecho a tierra, crédito, capacitación y los apoyos necesarios para su integración productiva al sistema.

114

La Red señala que lo que ocurre con Progresa es que simplemente hay un traslado de costos desde el sector remunerado de la economía al no remunerado, por la vía de la utilización del trabajo no pagado de las mujeres.

275

De esta manera, señalan que se requiere un Programa de desarrollo rural integral que fomente la producción básica con crédito, capacitación, precios redituables, canales de comercialización efectivos, así como protección arancelaria a los productos básicos del campo a los cuales se orientan los pequeños productores. En este marco, un Programa de subsidio al consumo como Progresa, facilitaría el estímulo de la educación y salud, y sería una transición para la recuperación de las familias.

Por su parte, las propuestas de las beneficiarias de Progresa incluían los siguientes aspectos: •

Beneficiar a todos los pobres.

•

Convertir el apoyo dado por Progresa en un salario con el cual se reconozca las actividades realizadas por las mujeres.

•

Informar periódicamente por qué se hacen descuentos.

•

Capacitación integral y no solamente con relación a la planificación familiar.

•

Atender el conjunto de enfermedades de las mujeres.

•

Recibir un trato de respeto por el personal involucrado en el Programa.

•

Integrar a las mujeres como corresponsables del Progresa, en la toma de decisiones, la evaluación y el seguimiento del mismo.

•

Incluir en las capacitaciones temas sobre la transformación de las relaciones entre hombres y mujeres, e integrar a los padres a ellas.

Cabe mencionar que el título del documento fue retomado de las propias beneficiaras quienes llamaron a los apoyos de Progresa “Dinero del diablo” por desconocer de dónde provenían los recursos (Ruiz, 2000). Este documento fue presentado en la sede de Naciones Unidas en el mes de junio del 2000, en el marco de la Sesión Extraordinaria de la Asamblea General de las Naciones Unidas: “La mujer en el año 2000: Igualdad entre géneros, desarrollo y paz en el siglo XXI”.

En ese evento, Carola Carvajal, representante de la Red Nacional de Promotoras y Asesoras Rurales, destacó los siguientes aspectos: •

El gobierno mexicano fomenta el control social y político a través de Progresa.

•

Progresa carece de transparencia sobre los mecanismos para seleccionar a las familias beneficiadas y genera incertidumbre sobre la duración y el monto bimestral de la beca.

•

Las promotoras del Programa se eligen mediante mecanismos poco claros y algunas de ellas con militantes del Partido Revolucionario Institucional (PRI).

•

Lejos de erradicar la pobreza, el Programa se utiliza para amenazar a las beneficiarias con el retiro de las becas si o asisten a mítines políticos y proselitistas.

276

•

Progresa aumenta la carga del trabajo gratuito de las beneficiarias y promotoras de salud.

•

Progresa no atiende las causas estructurales de la pobreza.

2.4 2001-2002: *Faenas obligatorias

A principios de 2001, los resultados de la evaluación de Progresa realizada por la Red Nacional de Promotoras y Asesoras Rurales fueron presentados a la Comisión de Desarrollo Social del Senado de la República (Del Valle, 2001).

En el periodo 2001-2002 continuaron las denuncias, esta vez provenientes del Estado de Chiapas, acerca de que los presidentes municipales condicionaban a las mujeres beneficiarias de Progresa a realizar labores de limpia (barrer parques, calles y oficinas) que correspondía realizar al ayuntamiento. Esta denuncia fue hecha por la Coordinadora de Organizaciones Productivas de la Fraylesca (CPFAC) (CAMBIO/CIMAC, 2001). De igual manera, en el estado de Veracruz, mujeres indígenas organizadas en la Unión de Campesinos y Artesanos de la Sierra Náhuatl de Zongolica y Tezonapa (UCANSZ) señalaron al Progresa como “un mal necesario” y un instrumento de control político. Una queja recurrente de estas mujeres fue contra las faenas que las obligan a hacer, aunque reconocían que “en los folletos del Progresa no dicen que las madres de familia tenemos que hacer faenas pesadas, porque el gobierno da dinero a los ayuntamientos para barrenderos”. Asimismo, las mujeres afirmaron que Progresa ignora “a las abuelitas que ya no pueden ser mamás, o a las que las abandonaron sus hijos, son muchas que se han quedado solas, ¿ellas qué van a hacer?” (Rojas, 2002).

2.5 2004-2005: Compromiso con las Organizaciones de la Sociedad Civil

En noviembre de 2004, la Coordinación Nacional del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades informó que elaboraría conjuntamente con organizaciones de la sociedad civil un primer plan de fomento a las actividades de estas agrupaciones, con las cuales se suscribirá una Carta Compromiso en 2005 (Oportunidades, 2004a).

De esta manera, en julio de 2005, la Coordinación Nacional dio a conocer el Programa de Fomento a la Participación de las Organizaciones Civiles, el cual tiene como objetivo sumar el esfuerzo del conjunto de los actores sociales para enfrentar los retos de la superación de la pobreza extrema, tal como lo establecen las Reglas de Operación del Programa.

Esta participación de las organizaciones civiles se da en un nuevo marco jurídico, con la existencia de nuevas leyes como la de Desarrollo Social, la de Fomento a las Actividades de las OSC, y la de Transparencias y Acceso a la Información (Oportunidades, 2005b).

277

El Programa de Fomento a la Participación de Organizaciones Civiles ofrece más posibilidades de participación e impacto para el quehacer de las OSC dedicadas al desarrollo social, especialmente en los campos del desarrollo comunitario, local y regional, la promoción de la salud, la nutrición y la educación, así como el impulso a proyectos productivos y de bienestar social, únicamente a través de acciones de concertación, coordinación e información.

Las líneas de acción de este Programa son: Información para la confluencia con proyectos de desarrollo; colaboración local y regional; Vinculación sectorial; Vigilancia civil y Formación para la Contraloría Social, el Monitoreo ciudadano y el Blindaje electoral; Espacios de encuentro y Rendición de cuentas; Recuperación e intercambio de experiencias; y Comunicación y atención a requerimientos (Oportunidades, 2005c).

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Políticas

Públicas

y

Problemas

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301

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303

ANEXO 5

304

TESIS ELABORADAS SOBRE EL PROGRAMA PROGRESA-OPORTUNIDADES115 1998-2005

CARDOZO Brum, Myriam Irma (2005). La evaluación de políticas y programas sociales en México: 19982004. Tesis de Doctorado en Ciencias Políticas y Sociales con orientación en Administración Pública, México: UNAM. Introducción México cuenta con antecedentes en materia de evaluación desde los años sesenta, sin embargo el proceso de evaluación de programas gubernamentales comenzó a instrumentarse de manera sistemática a partir de 1997 con la creación del Programa de Educación, Salud y Alimentación y se generalizó en forma obligatoria para todos los programas sujetos a Reglas de Operación, según la decisión incluida en el Presupuesto de Egresos de la Federación aprobado en el año 2000. El objeto material de esta tesis está constituido por las evaluaciones realizadas a las políticas y programas gubernamentales en México, especialmente los que persiguen fines sociales.

Objetivo Realizar un diagnóstico de la situación que guarda la evaluación de las políticas y programas públicos en México (metaevaluación) y proponer alternativas que coadyuven a su consolidación.

Metodología Se definió el trabajo realizado como una metaevaluación que analiza y valora la corrección de los métodos de evaluación, sus técnicas operativas y la calidad de los resultados alcanzados, pero también un conjunto de factores contextuales que afectan a los anteriores, con énfasis en la organización y funcionamiento práctico del sistema que conforma el contexto inmediato de la evaluación. A partir de la cantidad de programas gubernamentales que en México han iniciado procesos de evaluación desde 2001, se realizó una delimitación de la investigación a aquellos que persiguen objetivos sociales, concretamente a los que se hallan a cargo de la Secretaría de Desarrollo Social.

Las técnicas de recolección y análisis de datos utilizadas incluyeron: la revisión documental para reconstruir el estado del arte, los antecedentes y el marco legal en materia de evaluación de políticas y programas públicos; y el análisis de informes de evaluación complementado con la aplicación en campo de entrevistas a informantes-clave para la realización de la metaevaluación.

115

Con el fin de sistematizar esta información, se procedió a resaltar tres aspectos básicos: la introducción al tema, el objetivo de la tesis y la metodología empleada. Sin embargo, como se observará, no en todos los casos los

305

TEPICHÍN Valle, Ana María (2005). Equidad de género y pobreza. Autonomía para participar en decisiones y división del trabajo de crianza y reproducción de mujeres beneficiarias del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades. El caso del municipio de Singuilucan, Hidalgo. Tesis de Doctorado en Ciencias Sociales, México: Universidad Iberoamericana.

Introducción La incorporación de una perspectiva de género en el diseño de política social en el nivel internacional y nacional ha sido reconocida como componente fundamental de las estrategias de desarrollo. La producción académica, la actividad de los movimientos feministas y la puesta en duda de las estrategias en boga durante décadas anteriores para alcanzar el desarrollo, han logrado transformar los asuntos de la mujer en una problemática a atenderse en las agendas públicas nacionales e internacionales. El debate internacional sobre desarrollo y pobreza, por un lado, y el de la situación de las mujeres y el enfoque de género, por el otro, han encontrado un cruce inevitable.

El reconocimiento internacional de la relación entre mujeres y desarrollo, de la magnitud del problema de la pobreza y del papel central que las mujeres tienen para hacerle frente ha generado un intenso debate acerca de cómo incorporar a la mujer en la política social incidiendo en procesos reproductores de desigualdades en la relación entre hombres y mujeres.

Objetivo Conocer la autonomía que tienen las mujeres beneficiarias del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades de Singuilucan, Hidalgo para participar en decisiones así como la división del trabajo de crianza y reproducción a partir de la cual organizan sus vidas.

Metodología La generación de información se realizó con una entrevista semi-estructurada y una entrevista en profundidad. La primera fue diseñada para ser aplicada a mujeres beneficiarias del Programa en el municipio de Singuilucan y a sus compañeros o esposos. Este entrevista fue aplicada a 120 personas. En cuanto a la entrevista a profundidad, ésta se diseñó para obtener información reconstruyendo procesos de construcción de autonomía de las mujeres beneficiarias del municipio para participar en decisiones. Esta entrevista fue aplicada a una muestra intencional de siete mujeres beneficiarias.

documentos revisados incluían estos aspectos, siendo más frecuente la omisión de la metodología. En estos casos

306

JIMÉNEZ Méndez, María Fernanda (2005). El Programa Oportunidades, descripción, organización, manejo de la información del programa y análisis de la tabla familias. Tesina de Licenciatura en Actuaría, México: ITAM.

Introducción El Programa de Desarrollo Humano Oportunidades tiene como propósito apoyar a las familias que viven en condición de pobreza extrema con el fin de ampliar y mejorar las oportunidades de educación, salud y nutrición para elevar las capacidades de sus miembros y alcanzar mejores niveles de bienestar. El programa Oportunidades recibe recursos monetarios para su operación, los cuales son subsidios federales. Por lo anterior, el programa está sujeto a constantes revisiones y adecuaciones, por lo que es necesario contar con mecanismos de evaluación y certificación del desarrollo del mismo.

Objetivo Describir el programa Oportunidades así como presentar si es que las familias incorporadas se mantienen en el mismo para, de esta manera, observar un impacto a largo plazo.

Metodología Se revisa la organización de la información recabada por este programa de asistencia social. Adicionalmente, se presenta un análisis de una base relacional que conforma a este programa teniendo especial atención en una de las tablas de esta base, la tabla familia. El motivo por el cual se escogió esta tabla es por su utilidad en la evaluación y seguimiento del programa. Bimestralmente se hacen cortes en donde se cuantifican el número de familias a esa fecha y que resultan de sumar o restar, a las familias dentro del programa del bimestre anterior, las altas y bajas que se llevaron a cabo durante esos dos meses siguientes y sumar aquellas familias que continúan activas.

BAUTISTA Arredondo, Sergio Antonio (2004) Evaluación del efecto de Oportunidades sobre la utilización de servicios de salud en el medio rural. Tesis de Maestría en Economía de la Salud, México: CIDE. Introducción Durante los más de cinco año que lleva operando, el programa Oportunidades ha elevado de manera constante la demanda de servicios básicos de salud en las comunidades rurales. Se esperaría que el aumento sostenido en la utilización de servicios esté asociado con una mejoría sostenida en los niveles de salud de la población dada la relación que se encontró entre ambos en evaluaciones anteriores.

Objetivo se optó por describir el contenido de la tesis.

307

Evaluar el impacto que el Programa de Desarrollo Humano Oportunidades ha tenido sobre la utilización de servicios básicos de salud de 1996 a 2002 en las clínicas de primer nivel de atención del Programa IMSS-Oportunidades por parte de los hogares beneficiarios del medio rural. Metodología Se analiza el impacto que ha tenido Oportunidades sobre la demanda de consultas totales y de forma independiente sobre la demanda de consultas de nutrición, planificación familiar y de atención prenatal. Se asume para el análisis una función de producción de tipo Cobb-Douglas.

PEÑA Ahumada, José Antonio (2004). La economía política del gasto social en México: El caso del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades. Tesina de Maestría en Administración y Políticas Públicas, México: CIDE. Introducción En el año 2000 ocurre la alternancia de partidos en el Poder Ejecutivo Federal y el nuevo gobierno, emanado de Acción Nacional, anuncia la continuidad de Progresa como su principal estrategia en materia de política social, realizando en él solo algunas transformaciones como el cambio de nombre a Oportunidades y el incluir dentro de su ámbito de acción a las zonas urbanas marginadas. Resulta pertinente pues el analizar el funcionamiento de dicho programa bajo las nuevas condiciones políticas del país, es decir, si el sesgo electoral del programa era privativo del régimen priísta, o si como lo señala la teoría de la Elección Pública, aún en un régimen democrático los políticos gobernantes buscarán utilizar los instrumentos de política pública a su alcance en favor de la obtención de votos para su partido.

Objetivo Utilizando la misma metodología llevada a cabo por anteriores trabajos para analizar el impacto de variables electorales en el gasto de Pronasol y Progresa, respectivamente, el propósito de la presente investigación es evaluar en los mismos términos al programa Oportunidades durante el año previo a las elecciones federales de 2003 (las primeras que se llevan a cabo bajo el gobierno de la alternancia).

Metodología Para alcanzar el objetivo planteado, esta tesina se estructura con base en tres capítulos. En primer término, se realiza una revisión general sobre la principal literatura relacionada con los estudios de economía política en referencia al gasto gubernamental, haciendo especial énfasis en América Latina y en el caso de los programas de combate a la pobreza en México. En el segundo capítulo se realiza una descripción sobre las principales características del diseño de los programas de combate a la pobreza que operaban con base en un esquema participativo como lo era el caso de Pronasol, y las diferencias que presenta este tipo de programa frente a los que incorporan una focalización administrada como lo es el caso del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades. En este capítulo se busca determinar qué tipo de programa es más factible a ser utilizado como herramienta electoral por parte del gobierno. En el 308

tercer capítulo se especifica y analiza el modelo econométrico que se utiliza para comprobar la hipótesis del presente trabajo. En este capítulo es en donde se determinan cuáles son las variables a analizar, se corre el modelo econométrico, y se interpretan los resultados obtenidos, generando de esta manera las conclusiones preeliminares del trabajo.

GUTIÉRREZ Fernández, Emilio (2004). El impacto de Progresa en las actividades agrícolas. Tesis de Licenciatura en Economía, México: CIDE. Introducción Progresa (Programa de Educación, Salud y Alimentación) es sin duda uno de los principales programas de combate a la pobreza en México. Las zonas rurales en México concentran a la mayoría de los pobres extremos del país, y este programa logró atender en poco tiempo a muchos de ellos. No obstante, los estudios de evaluación de Progresa han abordado en pocas ocasiones el impacto que este programa ha tenido en las actividades agrícolas de los hogares beneficiarios

Objetivo Evaluar el impacto que Progresa tuvo hasta mayo de 1999 en las actividades agrícolas de los hogares; al mismo tiempo evaluar, por medio de un análisis que compare entre los hogares beneficiarios y no beneficiarios (es decir, aquellos en los grupos de tratamiento y control), cuál ha sido el impacto de este programa en la probabilidad de que los hogares utilicen tierras; la extensión de las tierras que utilizan los hogares; el rendimiento por hectárea de los cultivos de los hogares y el riesgo asociado a los cultivos de los hogares.

Metodología Para los primeros dos puntos del análisis se utiliza la información disponible en las Encuestas de Evaluación del programa (ENCEL) de octubre de 1998 y mayo de 1999, así como parte de la información contenida en la Encuesta de Características Socioeconómicas de los Hogares de 1997 (ENCASEH). Para los dos últimos puntos se utiliza también información histórica a nivel estatal contenida en el Sistema de Información Agropecuaria de Consulta (SIACON), que contiene información desde 1980 hasta 2002 sobre el rendimiento por hectárea de los cultivos y el precio promedio rural de los mismos para todos los Estados del país y a nivel nacional.

NÁJERA Cruz, Tannya e Irene Palacios López (2004). Los alcances del oportunismo y partidismo en programas para el alivio a la pobreza. Tesis de Licenciatura en Ciencia Política, México: ITAM. Introducción

309

En los últimos años la política de asistencia social se ha transformado en paralelo al proceso democrático que ha vivido el país. De tal forma, hoy existe la Secretaría de Desarrollo Social encargada de la política subsidiaria del gobierno para combatir la pobreza y la desigualdad. Aunado a ello, se ha hecho obligatoria la publicación de las reglas que rigen a los programas sociales y se han introducido en la selección de beneficiarios conceptos como la focalización, la transparencia y la corresponsabilidad que intentan hacer más efectivo el combate a la pobreza y hacer más difícil el manejo político de los programas. Pero aún así, al ser estos programas una herramienta del gobierno que impacta directamente a la población, persiste la tentación de que sean empleados con fines electorales y partidistas

Objetivo Comprobar empíricamente si efectivamente algunos de los programas para el desarrollo social (Programa de Desarrollo Humano Oportunidades, Programa de Empleo Temporal, Programa Tortilla y Programa de Abasto Rural) son manejados políticamente por el Gobierno Federal u obedecen a un móvil electoral o partidista durante el periodo de 1997 a 2003. Para ello, se intentarán probar tres formas de manejo político: por ciclicidad electoral oportunista, por asignación partidista de acuerdo a la etiqueta del gobierno estatal y por asignación estratégica según los márgenes de competencia de elecciones federales y locales.

Metodología La investigación está dividida en cuatro capítulos. El primero de ellos es una breve revisión de las teorías y estudios sobre el caso mexicano que sustentan la hipótesis de esta tesis en sus tres vertientes. Sobre la teoría de ciclos electorales se retornan los argumentos de Tufte para el oportunismo político, y a Hibbs y Alesina para la versión partidista. Sobre la asignación estratégica se comentan los postulados de Dixit y Londregan referentes a estrategias mixtas. Para cada argumento teórico se enuncian los principales trabajos aplicados a México.

En el segundo capítulo se desarrolla la evolución de la política de asistencia en México desde 1950, identificando cuatro fases; se inscribe a la política social dentro de la Administración Pública Federal y se dedica un apartado a la SEDESOL para determinar el modo en que opera, la forma en que reparte sus recursos y la subordinación a la que le están sujetos los cuatro programas de desarrollo social elegidos.

El tercer capítulo está dedicado a la descripción de los cuatro programas que se analizarán. Incluye una breve síntesis de su historia, los objetivos para los que fue creado, la forma en que funciona, los beneficios que confiere y los principales cambios en sus reglas de operación dependiendo de la administración. Finalmente, el cuarto capítulo analiza la evidencia empírica por medio de regresiones de serie de tiempo para comprobar las hipótesis de ciclicidad electoral, asignación partidista y asignación estratégica de recursos.

310

ORTEGA Vega, Karina (2004). Una redefinición de la política social en México 1997-2003 Progresa y Oportunidades. Tesis de Licenciatura en Economía, México: UNAM.

Introducción A partir de los años noventa, la focalización como estrategia social adquiere un significado especial en el marco de la política de saneamiento de las finanzas estatales, llevada a cabo como componente principal de los programas de ajuste estructural. Dicha política requería de los gobiernos la racionalización y la reducción del gasto estatal. A través de la focalización se ofrecía la posibilidad de utilizar recursos escasos de manera selectiva a favor de grupos meta predeterminados y según criterios de costoeficiencia.

El discurso de la nueva política social puso énfasis en la necesidad de perseguir una mayor conformidad de ésta con las reglas de la política económica, respetando ante todo los equilibrios macroeconómicos, lo que se convertía así en principio regulador de las decisiones sobre el gasto social estatal. A esto también se añadía la idea de que los gastos sociales del estado deberían ser entendidos como una inversión eficiente y redituable, destinada al combate a la pobreza extrema.

El Programa de Educación, Salud y Alimentación y el más reciente creado Oportunidades conforman la parte medular de las acciones focalizadas de combate a la pobreza extrema en el país durante los últimos años.

Objetivo Esta investigación se plantea la necesidad de analizar y evaluar la eficacia de estos programas a siete años de haberse implementado. También pretende evaluar el impacto de estos programas en la economía, así como determinar si la metodología de focalización de beneficiados y de recursos públicos ha sido la más pertinente para cumplir con su propósito fundamental: erradicar la pobreza extrema del país. De igual forma, se pretende evaluar para el mediano plazo cuáles son las perspectivas de los programas de combate a la pobreza en el país, dado el bajo crecimiento económico que se registra actualmente y el panorama desalentador del mercado laboral.

Metodología En el primer capitulo de esta investigación se revisará la postura teórica en materia de política social; particularmente, se revisará la visión de la CEPAL. Para el caso de México, se revisarán las etapas de la política social que se registran a partir de los años cuarenta, con el fin de analizar en perspectiva histórica los niveles esperados de universalización y focalización de la política social que se ha implementado en 311

el país. El segundo y tercer capitulo de este trabajo examinan las características y los métodos de focalización utilizados por los principales programas de superación de la pobreza en México para identificar hogares beneficiarios y asignar recursos, con el fin de determinar qué tan exitosos han sido los mecanismos de focalización en el país en identificar a los pobres y qué tanto han contribuido para disminuir la pobreza existente. En el capítulo tres se evaluarán las técnicas aplicadas por el Programa de Educación, Salud y Alimentación (Progresa) y el Programa de Desarrollo Humano (Oportunidades)

El contenido del capítulo cuatro es un análisis para el mediano plazo sobre el rol y futuro de las acciones focalizadas en el país; se planteará un escenario mexicano con los principales indicadores económicos, de empleo y estructura demográfica para el mediano plazo, y se comparará con la distribución del ingreso para México. Se hace una evaluación de cada programa y en conjunto para determinar el nivel de éxito tanto de Progresa como de Oportunidades. Por último, se comparan los métodos de focalización empleados por cada programa, sus diferencias y similitudes, así como también sus aciertos y limitantes.

SALOMÓN Navarrete, Samanta Tatiana y Elsy Noemí Alcalá Cortés (2004). Evaluación del impacto de transferencias monetarias condicionadas sobre la asistencia escolar en México: Un análisis econométrico de microsimulación. Tesis de Licenciatura en Economía, México: ITAM. Introducción Después de varias décadas de apoyo a la educación básica, hoy en día se tiene en México una tasa de matriculación primaria de casi 94%. Sin embargo, aún no se ha llegado a estas tasas en los demás niveles escolares. En secundaria y preparatoria, las tasas de matriculación son cercanas al 77 y 42 por ciento, respectivamente. Posiblemente el reto más importante en el corto plazo en el ámbito educativo, además de elevar la calidad, sea lograr que prácticamente todos los niños asistan a secundaria, pues este nivel escolar no sólo genera mayor bienestar a los individuos en términos de ingreso y de conocimientos básicos, sino que el beneficio se expande al resto de la sociedad. Es decir, la asistencia escolar produce externalidades positivas.

Por esta razón en México y en otros países, se han hecho recientemente esfuerzos extraordinarios para elevar la asistencia escolar en el nivel básico. Además de la oferta educativa gratuita, se han diseñado programas que entre otras cosas buscan elevar la asistencia escolar de niños pertenecientes a familias en pobreza extrema, mediante el otorgamiento de transferencias monetarias condicionadas (conditional cash transfers). El mecanismo general de estos programas es otorgar apoyos monetarios a las familias en pobreza extrema, con la condición de que los niños asistan a la escuela.

Objetivo Utilizar una herramienta científica para poder predecir cuál será el impacto de los programas de transferencias monetarias condicionadas (Oportunidades) sobre la asistencia escolar. 312

Metodología Esta tesis utiliza el modelo econométrico de microsimluación diseñado por Brouguigon, Ferreira y Leite (2003), para determinar el impacto del programa Oportunidades sobre la asistencia de los jóvenes a la secundaria en las zonas urbanas. El modelo consiste en utilizar las encuestas de hogares disponibles (ENIGH, ENE) en las que se pueda modelar el comportamiento de las familias urbanas en pobreza antes de la existencia del programa Oportunidades en dichas zonas; a través de un modelo de utilidad cuyas variables explican la decisión del hogar sobre la asistencia escolar de los niños: no asistir a la escuela, trabajar y estudiar o sólo estudiar. Para la estimación de este modelo econométrico se aplicó un logit multinomial, con el cual se obtuvieron los parámetros que se habrán de utilizar en la simulación.

ROLDAN Rico, Ana Isabel (2003). El combate a la pobreza en los noventa: Querétaro, un estudio de caso. Tesis de Doctorado en Ciencias Sociales especialidad Sociedad y Territorio, México: UAM. Introducción La desigualdad y la pobreza son signos característicos del devenir histórico de México, un problema estructural cuya génesis se remonta a la forma en que España montó la relación con sus colonias, que no fue modificada durante el México Independiente y sólo se mitigó después de la Revolución. Nadie podría afirmar que inequidad y pobreza son, sin más, el resultado de gobiernos que no tuvieron en cuenta la justicia social. Pese a todas las características que distinguieron a México -sin duda propicias para combinar el crecimiento con la justicia social- durante los últimos veinte años la desigualdad y el número de pobres en lugar de disminuir, aumentó. La magnitud e intensidad que alcanza la pobreza actualmente la convierten en uno de los temas primordiales de la agenda nacional y aún a pesar de ser un problema histórico, la pobreza de hoy tiene distinta significación.

El desafío de la pobreza no puede abatirse con “programas de combate a la pobreza” que resultan en acciones parciales, adicionales a una política de desarrollo que prioriza sólo la parte económica de estos objetivos, que encuentra sus límites en la situación social que ocasiona y que posteriormente tiene que recurrir a la represión política para sofocarla.

Objetivo Se pretende develar la manera en que el Estado Mexicano se ha propuesto combatir la pobreza durante los noventa.

Metodología

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Se ha procurado mantener un análisis holístico de las causas estructurales que inciden en la actual escalada de pobreza; no obstante, se hace énfasis en la transformación que ha sufrido el modo de regulación social durante este tránsito, principalmente en la manera que se han diseñado, operado y evaluado los Programas de Combate a la Pobreza de los sexenios de Carlos Salinas (1988-1994) y Ernesto Zedillo (1994-2000).

ALFARO Hernández, Katia (2003). Prácticas de lactancia y estado de nutrición en niños menores de dos años beneficiarios del programa Oportunidades en 17 estados de la República Mexicana. Informe de Servicio Social realizado en colaboración con el Instituto Nacional de Salud Pública para la Licenciatura de Nutrición, México: UAM. Introducción La leche humana es el mejor alimento que los niños pueden recibir durante el primer año de vida, debido a su gran valor nutricional, a los diversos beneficios que ésta ofrece y a que contribuye al crecimiento y desarrollo del niño. De acuerdo a la Organización Mundial de la Salud, es recomendable proporcionar a los niños lactancia materna exclusiva durante 6 meses, seguida por la introducción de alimentos complementarios y la continuación de la lactancia materna hasta los 2 años de edad, principalmente en las poblaciones en vías de desarrollo.

Sin embargo, a pesar de las numerosas ventajas que la lactancia materna ofrece, una gran proporción de mujeres no la otorgan, y en caso de otorgarla la proporcionan de forma inadecuada, repercutiendo en el estado de nutrición de los niños. En México, así como en diversas partes del mundo, se ha reportado un descenso de las prácticas de la lactancia, lo cual es preocupante por el efecto desfavorable que ésta puede tener sobre el estado de nutrición en los niños, debido a que la alimentación al seno materno ofrece protección contra enfermedades y otras ventajas sobre la salud del niño en general.

Objetivo El presente estudio tiene el propósito de determinar las prácticas de lactancia materna de los niños menores de dos años que habitan en comunidades urbanas, en condiciones de pobreza, situadas en diferentes estados de la República Mexicana.

MARTÍNEZ Cortés, Elizabeth (2003). La contraloría social en el Programa de Educación, Salud y Alimentación Progresa. México 1999-2000. Tesina de Licenciatura en Ciencias Políticas y Administración Pública, México: UNAM. Introducción El gobierno federal se ha enfrentado a la necesidad de establecer mecanismos que permitan su vinculación con la sociedad, para integrarla activamente al proceso de transformación, y para ello una de

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sus principales estrategias fue la institucionalización de la contraloría social y su incorporación en 1999 al Programa de Educación, Salud y Alimentación “Progresa”, en un contexto en que la credibilidad y confianza hacia las instituciones y hacia los responsables de éstas, estaban severamente cuestionadas debido al uso de prácticas que afectaron el desarrollo del país, limitaron las posibilidades de participación y consolidaron la creencia de que ésta sólo es útil en los procesos electorales y no en la toma de decisiones.

Objetivo Analizar los resultados de las evaluaciones realizadas a la operación del programa, para determinar su impacto en los procesos de gestión pública, en la promoción de la participación social, y en la confianza de los ciudadanos hacia las acciones de gobierno, y permita establecer propuestas para mejorar su operación en otros programas.

Metodología Se trata de una tesina que se sustenta en una revisión de tipo documental.

MEDRANO García, Miguel Ángel (2003). Pobreza y política social en México: algunas consideraciones económicas sobre el programa Oportunidades. Tesina de Licenciatura en Economía, México: ITAM.

Introducción Todas las sociedades modernas tienen algún programa de política social de acuerdo con cierta idea de justicia, igualdad, fraternidad y dignidad que intente combatir el problema de la pobreza. La pobreza no es un requisito, ni enfermedad perteneciente a la modernización económica; no es representativa de una determinada economía, ya sea de mercado o no, como tampoco la podemos considerar una imperfección económica necesaria para el crecimiento. La política social en México debe generar estrategias de alivio del fenómeno, así como mejorar la participación política y lograr un fuerte desarrollo de las instituciones. Por tanto, si se considera una incorrecta definición de pobreza, esto llevará a un ineficiente diseño de políticas públicas.

Objetivo Contribuir al debate sobre la efectividad del principal programa de combate a la pobreza en México Oportunidades, mediante una concepción de pobreza propuesta por Amartya Sen como la falta de capacidades de los individuos.

Metodología

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En el primer capítulo, se introduce un marco teórico donde se discuten algunos de los principales conceptos de pobreza, necesidades humanas y se da una amplia concepción del problema. Para ello, se analizan aciertos y deficiencias de cada uno de los enfoques presentados. Se busca entender el concepto de pobreza, así como factores de reducción de pobreza y justicia social.

En el segundo capítulo se muestra la dificultad que enfrentan los investigadores, académicos o el gobierno mismo para elegir la metodología de medición de la pobreza y se discuten los amplios beneficios de poder medirla. De manera particular, en este apartado se presentan los diversos métodos existentes, tanto los que agrupan las carencias de las personas en términos monetarios, así como metodologías basadas en concepciones no monetarias y, por último, se discuten los métodos que combinan ambas dimensiones. Con base en los indicadores analizados, se presenta un ejercicio donde se calculan los indicadores para México en el año 2000; finalmente, se discute el método oficial adoptado por el gobierno federal para la medición de la pobreza.

Finalmente, en el tercer capítulo se introduce un análisis del principal programa mexicano de combate a la pobreza "Programa de Desarrollo Humano Oportunidades". Dicho enfoque tiene como objetivo determinar si el esquema está diseñado eficientemente, con el fin de fomentar el desarrollo de las capacidades de las personas y eliminar las disparidades regionales existentes.

SANCHÉZ González, Yurisalim (2003). Evolución de los programas para el combate a la pobreza extrema en México: 1988-2003. Tesis de Licenciatura en Economía, México: ITAM. Introducción El problema de la pobreza en México es grave y persiste desde tiempos remotos. La pobreza afecta individualmente el bienestar de millones de mexicanos y, colectivamente, limita el desarrollo económico y social del país. Constituye un estado de sufrimiento y precariedad que limita libertades básicas y capacidades de desarrollo de quienes la padecen. La tarea de disminuir este problema es ineludible para una sociedad en cualquier país. En consecuencia, resulta pertinente preguntarse: ¿qué ha hecho el gobierno mexicano para combatir a la pobreza? ¿Este combate ha sido exitoso? ¿En qué aspectos?

Objetivo Describir la evolución de los programas públicos destinados a combatir la pobreza extrema en México en los últimos 15 años.

Metodología Analiza los programas PRONASOL, PROGRESA y Oportunidades y comenta sobre la efectividad de cada programa a través de su impacto sobre las causas fundamentales de la pobreza. Además presenta

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una evaluación sobre el impacto de las transferencias monetarias del PROGRESA en los precios de algunos bienes básicos en las comunidades beneficiarias.

Este trabajo aborda el concepto de desarrollo y presentan definiciones de pobreza y combate a la pobreza tomadas de la literatura sobre el tema. Asimismo describe la pobreza y la desigualdad en México y detalla la situación actual del país, tomando en cuenta factores demográficos, geográficos, educativos, financieros, de salud y laborales. Se reseña la evolución de los programas para combatir la pobreza extrema en México, y se describen y comentan las evaluaciones realizadas a los programas PRONASOL, PROGRESA y Oportunidades. Finalmente, se realiza una evaluación del impacto de las transferencias monetarias del programa sobre los precios del maíz, fríjol, pollo, aceite, huevo, leche y azúcar.

SOTOMAYOR Avilés, Alberto Tonathiu (2003). Análisis y perspectivas de la participación social en el combate a la pobreza: el caso Progresa-Oportunidades 1997-2002. Seminario-Taller extracurricular de análisis de políticas públicas para asuntos de gobierno que se cursa para obtener el título de Licenciatura en Ciencias Políticas y Administración Pública, México: UNAM Introducción Para poder hablar del Progresa-Oportunidades en términos de su efectividad y viabilidad real es necesario entender la participación social, ya que es un factor necesario e indispensable en ambos programas. Si bien es cierto que en los últimos años ha cobrado gran relevancia en la vida pública el concepto y práctica de dicho fenómeno, también lo es el hecho de que las circunstancias en las que se desarrolló y legitimó el Estado mexicano retrasó, pero no impidió, que la sociedad se organizara y que fuera ganando espacios públicos fuera del aparato corporativista y del partido hegemónico.

Objetivo 1) Analizar la participación ciudadana en los programas sociales "Progresa" y "Oportunidades" para poder determinar por un lado, en qué fase de esta política social se encuentra integrada y por otro, el grado de efectividad e influencia real en el cumplimiento del objetivo modular de esos programas que es la disminución de la pobreza extrema en el país; 2) comprender el fenómeno político contemporáneo denominado reforma del Estado en nuestro país que inició en la década de los ochenta y que veinte años después aún no se consolida; 3) conocer la dimensión y complejidad de la pobreza en el país, los modelos más usados para cuantificarla y explorar sus repercusiones en la viabilidad del modelo neoliberal; 4) estudiar la participación social, en el contexto actual de globalización, reforma del Estado y políticas sociales focalizadas, para poder determinar si esta capacidad que involucra un poder real para influir en la toma gubernamental de decisiones, es tangible y efectiva en los programas "Progresa" y "Oportunidades" y 5) analizar al "Progresa-Oportunidades" que es la columna vertebral de la política social de la administración pasada y de la actual, y que ha mostrado un grado relativo de efectividad y visión a largo plazo en el combate al círculo vicioso de la pobreza existente en el país.

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MEZA Urías, Jacqueline Esperanza (2002). Modelo alternativo de la segunda fase de implementación de la estrategia interinstitucional de capacitación en localidades del programa Oportunidades. Tesis de Maestría en Administración Políticas Públicas, México: CIDE. Introducción A la luz de las transformaciones económicas, políticas y sociales que se han suscitado en el contexto globalizador a nivel mundial se puede afirmar que la relación Estado-sociedad se ha modificado. México se encuentra inmerso en este cambio y no está exento de sus efectos tanto positivos como negativos; esta nueva relación tiene por un lado una sociedad mucho más pragmática y heterogénea y por el otro una fuente de legitimidad del gobierno diferente.

Entre las tareas del gobierno tiene una importancia singular la creación y puesta en marcha de políticas públicas orientadas a los aspectos sociales, particularmente al combate a la pobreza.

Objetivo Esta tesis se orienta al análisis del programa social denominado Estrategia lnterinstitucional de Capacitación en Localidades del Programa Oportunidades (EICLPO). El objetivo principal de la estrategia es la generación de propuestas replicables de proyectos productivos capaces de generar ingresos para las mujeres y sus familias. La característica principal de esta estrategia es que para lograr el objetivo anterior, busca la pluralidad de actores, en ella participan Sedesol, Indesol, IMSS-solidaridad, 250 Microrregiones, Progresa, FONAES y 11 organizaciones civiles.

Metodología La metodología a seguir para el logro del objetivo propuesto es el uso de la herramienta de análisis de la política pública. Esta herramienta permitirá realizar dos cortes trasversales en el tiempo. Uno en la etapa de diseño retornando los problemas principales relacionados con los seis elementos que Bracho (2001) define para el diseño de las políticas públicas; el otro corte se realizará en la primera fase de implementación analizando los problemas propios de la falta de consensos entre los participantes. A partir del análisis que se realice se podrán tener los puntos que hay que tomar en cuenta para el desarrollo del modelo alternativo de implementación de la segunda fase de la estrategia. En lo que se refiere al tipo de información que sustentará esta investigación, será documental, mesas de trabajo y entrevistas a profundidad.

AGUILAR Chávez, Ana Mónica (2002). Capital humano y trampas de pobreza en México. Tesis de Licenciatura en Economía, México: ITAM. Introducción

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Las diferencias entre países ricos y pobres se han acentuado durante los últimos años. Sin embargo, varios países han logrado una mejora sustancial en su desarrollo económico y por ende en sus niveles de vida. El caso de nuestro país es similar al de la mayoría de los países en vías de desarrollo, ya que parece condenado a permanecer atrapado en niveles bajos de ingreso y desarrollo.

Estas historias de éxitos y fracasos han inducido a los investigadores a buscar explicaciones formales e informales, que ayuden a comprender el desarrollo del crecimiento económico. Entre las explicaciones con mayor aceptación, se encuentra el concepto de trampas de pobreza, una idea que ha resurgido recientemente para explicar cuales son las causas de las diferencias en el desarrollo y en particular, del estancamiento en niveles de bajo ingreso.

Objetivo Demostrar que es justo la existencia de externalidades de capital humano en México, lo que explica la falta de convergencia del crecimiento estatal y las diferencias persistentes en los niveles de ingreso de la población.

Metodología Se realizó un análisis teórico y empírico de cómo las externalidades de capital humano son un mecanismo para derivar trampas de pobreza. Primeramente, se formalizó dicho argumento desarrollando el modelo de generaciones traslapadas expuesto en 1990 por Azariadis y Drazen. Particularmente, este modelo concluye que la existencia de externalidades de capital humano son suficientes para generar un patrón de equilibrios múltiples, uno de los cuales es la trampa de pobreza.

FLORES Yáñez, Angélica (2002). Programa de Educación, Salud y Alimentación (Progresa) 1997-2000. Tesis de Licenciatura en Ciencias Políticas y Administración Pública, México: UNAM. Introducción La importancia de estudiar, analizar y explicar el desarrollo que PROGRESA tiene como principal política social de la segunda mitad del sexenio 1994-2000, consiste en dar a conocer la forma en que un programa de gobierno actúa sobre la sociedad y los beneficios u obtención de metas que éste puede tener. De esta manera se pueden proporcionar nuevas líneas de acción a la administración pública que lo determina, con el fin de beneficiar su propia estructura, mediante mecanismos de acción viables y acordes a la realidad nacional, así como la estructura de la propia sociedad al contar con mejores niveles de vida y desarrollo. Objetivo Presentar la estructura, desarrollo y cumplimiento de acciones y objetivos del Programa de Educación, Salud y Alimentación (PROGRESA) durante el periodo de 1997 al año 2000, dentro del marco de la

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Administración Pública Federal y así poder determinar si PROGRESA ha logrado cumplir como política social del gobierno federal para lograr erradicar y/o controlar la extrema pobreza de la sociedad y si podrá mantener sus metas y objetivos ante la ampliación de su cobertura y posibles cambios en su estructura.

Metodología Se trata de una tesis basada en la recopilación de documentos sobre Progresa y a partir de la información obtenida se busca dar una vinculación entre la administración pública y lo que se entiende como política y programa social.

PIÑÓN Flores, Laura (2002). Progresa como instrumento de la política social de 1997 al 2000. Tesis de Licenciatura en Economía, México: UNAM. Introducción La política social es uno de los brazos operativos de la política económica que busca fomentar el desarrollo de la economía mexicana. Dicha política se desempeña por medio de programas, los cuales son financiados por el gobierno con el propósito de encargarse de los problemas sociales urgentes y atender a la población más desprotegida. Estos programas están integrados en los Planes Nacionales de Desarrollo de cada presidente. Para efectos de esta investigación, se toma al Programa de Educación, Salud y Alimentación (PROGRESA) como objeto de estudio, por ser uno de los programas más importantes del gobierno anterior en su política social.

Progresa obedece a una política social focalizada, donde se pretende llevar a las familias más pobres educación, salud y alimentación. Y es también, un esfuerzo del Gobierno Federal para ampliar las oportunidades y complementar el ingreso de millones de familias mexicanas que viven en condiciones de pobreza extrema.

Objetivo Estudiar con base en los datos existentes sobre el programa, los alcances y resultados obtenidos hasta el 2000. De esta manera surge la necesidad de plantear dos interrogantes: primera, ¿ha resultado útil este programa, en el sentido de si efectivamente ha logrado corregir las condiciones de salud, educación y alimentación de la población objetivo? y segunda ¿ha mejorado el nivel de vida?

Metodología Estudio de corte documental: en el primer capítulo se exponen los conceptos de la política económica, la política social y capital humano; en el segundo, se presenta un estudio de la pobreza y la pobreza

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extrema, para poder conocer la diferencia entre ambas y comprender la focalización del programa. El tercer capítulo está referido a los aspectos generales de Progresa, a su estructura, objetivos, reglas de operación y los puntos de vista del ex presidente Ernesto Zedillo. Por último, en el capítulo cuatro se plantean los aspectos económicos de Progresa, analizando el gasto e inversión a las entidades federativas, las proporciones destinadas a los componentes del programa y los resultados obtenidos hasta el 2000.

SUASTE Aguilar, Sandra Mireya (2002). El desarrollo de las políticas sociales en México 1988-2000: Progresa. Trabajo terminal de Licenciatura en Política y Gestión Social, México: UAM. Introducción El concepto de pobreza está asociado a un estado de carencia de capacidades y oportunidades que impiden el acceso a una mejor condición de vida y, por ende, esta carencia ocasiona la insatisfacción de las necesidades básicas de la población afectada. La pobreza es un concepto difícil de explicar sí no se parte del enfoque de las necesidades humanas básicas. Sin embargo, no sólo basta conocer la pobreza para combatirla; se requieren, además, mecanismos especializados en su medición, los cuales le confieren un panorama real cuantitativo de la población afectada, así como permiten conocer las características de dicha población.

Objetivo Conocer los objetivos y estrategias de los programas de combate a la pobreza implementados en México de 1988 al 2002, especialmente el Programa de Educación, Salud y Alimentación, con la intención de demostrar que dicho programa ha sido el primero que ha tenido como eje fundamental satisfacer las necesidades básicas de la población, así como desarrollar las capacidades y oportunidades de los individuos para la creación de una sociedad más equitativa.

Metodología Investigación documental: en el capítulo primero se parte de la definición del concepto de la pobreza, se dan a conocer los métodos de medición de la pobreza y se aborda el tema de la pobreza en México de 1988 al 2000. El segundo capítulo describe el tipo de política social que se ha implementado en México de 1988 a la fecha. Por último, el capítulo tercero describe el Programa de Educación, Salud y Alimentación y se menciona la transformación de Progresa en Oportunidades, el más reciente programa social aplicado en México para el combate a la pobreza.

VERA Rodríguez, Edith (2001). Una lectura crítica a la política social mexicana: el caso del Progresa. Tesis de Maestría en Economía, México: UNAM.

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Introducción Con la adopción de nuevas estrategias económicas alrededor del mundo, que respondieron a las políticas denominadas "neoliberales" en las que predomina el esquema de "libre mercado" y de reducción al mínimo del papel del Estado, se han llevado a cabo una serie de ajustes estructurales al interior de las economías nacionales que han traído como consecuencia, en muchos casos, el deterioro continuo de los niveles de vida.

El caso de México no resulta ser una excepción, pues aún con los triunfos macroeconómicos, resultado de las políticas adoptadas, el problema de reducción de los niveles de pobreza parece no lograrse, por lo que se vuelve cada vez más urgente el debate sobre los caminos que debe tomar la política social en función de las dimensiones que ha tomado el problema de pobreza y desigualdad.

Objetivo Conocer cuáles han sido los aciertos y errores de la forma en que hasta ahora se ha estructurado la política social y hacer un acercamiento crítico a la concepción teórica y estructura general del Progresa.

Metodología Este trabajo se desarrolla en cuatro capítulos. El primero es un acercamiento al concepto de pobreza y definiciones paralelas que de ésta se desprenden, con el fin de tener una idea general del tema central. En el segundo capítulo, se desarrolla el panorama histórico de la política social mexicana, con el fin de ubicar su proceso de conformación, para entender bajo este contexto cómo se concibe actualmente. El tercer capítulo está dedicado a conocer tos lineamientos de Progresa y en el cuarto capítulo se hace un acercamiento crítico al Progresa.

DE LA SIERRA De la Vega, Lucía Gloria (2000). Progresa: un análisis desde la perspectiva de la gerencia social. Tesina de Maestría en Administración y Políticas Públicas, México: CIDE. Introducción La pobreza, como uno de los principales problemas de fines de siglo, así como su combate, son temas que no han perdido vigencia, por el contrario, están cada vez más presentes en los análisis políticos, sociales y económicos. En el presente trabajo se defiende la tesis, tanto de que la pobreza es un problema multidisciplinario y como tal debe ser atacado interinstitucionalmente, como de que la forma de combatir este problema está sujeta también a las restricciones presupuestales de cada país, al impacto real que tengan las diferentes políticas en la reducción del fenómeno y a la legitimidad (entendida como aceptación social) que tengan éstas entre la población general. En este sentido, el combate a la pobreza no sólo debería reconocer su carácter interdisciplinario, sino la urgencia de una administración eficiente, eficaz y legítima en este cometido.

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Objetivo Abrir canales de análisis y al mismo tiempo evaluar el Programa de Educación, Salud y Alimentación (Progresa), a partir de una perspectiva gerencial, identificando avances y ausencias, enfatizando algunos puntos que aún quedan por evaluar y haciendo recomendaciones sobre la implementación futura de éste a partir de experiencias mexicanas concretas.

Metodología En la primera parte del trabajo se discuten las posturas de algunos exponentes de la corriente de gestión social a nivel académico y político internacional y se hace una breve descripción del diseño y mecánica general de Progresa, sus objetivos, componentes, apoyos monetarios y principales elementos de operación.

En el segundo y tercer apartado se presenta una evaluación de Progresa desde una perspectiva gerencial a través de la creación de una especie de tipo ideal de Gerencia Social que retoma algunos de los principales elementos de esta corriente. Finalmente, en la tercera sección se abordan los puntos que se distinguen más frecuentemente con el ejercicio administrativo y la implementación de la política, incluyendo aquí a la evaluación-retroalimentación como herramienta de gestión más que de monitoreo. En este último apartado se incluye un breve análisis de la oferta de los servicios relacionados con Progresa para el caso de Morelos, así como algunas consideraciones y propuestas en torno a un punto importante e insuficientemente discutido: la descentralización del programa

CAMPOS Nonato, Ismael Ricardo y José Israel Mejía Medina (2000). Evaluación de Proceso del Componente de Alimentación del Programa PROGRESA en dos Comunidades Marginales de la Cuenca Nexapa. Informe Terminal de Servicio Social de la Carrera de Medicina, México: UAM. Introducción Las experiencias de evaluación de programas y en general, del conjunto de las actividades que los integran, han sido aisladas y parciales. A pesar de los esfuerzos desarrollados para construir un marco de referencia que permita a acceder a evaluar los programas, las instituciones de educación superior han estado lejos de retomar esa propuesta o desarrollar abordajes metodológicos para hacer de la evaluación una práctica sistemática, cuando menos a lo que atañe al servicio social.

Objetivo El trabajo social tiene como objetivo procurar la solución de problemas socialmente relevantes mediante la generación y aplicación del conocimiento para la transformación y en beneficio de los grupos desprotegidos.

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Metodología Este trabajo comprende un bloque de investigación a cerca de la evaluación de proceso del componente de alimentación del Programa de Educación, Salud y Alimentación (PROGRESA) a diferentes niveles donde se creó un instrumento eficaz para la evaluación de proceso del programa; dicho instrumento fue tomado como base por el lNSP para aplicarlo a nivel nacional. También cuenta con un segundo bloque de enseñanza y servicio comunitario donde se llevó a cabo un diagnóstico de salud y talleres de investigación participativa en las comunidades y que tuvieron como objetivo promover la salud de la población.

FISCHER Ordorica, Karin (2000). Evaluación del componente educativo del Programa de Educación, Salud y Alimentación (Progresa). Tesis de Licenciatura en Economía, México: ITAM. Introducción La educación es un factor fundamental para la incorporación plena de los individuos en la vida social, política y económica de un país. Las capacidades y habilidades desarrolladas en la escuela, ya sean cognoscitivas, de lectura o de matemáticas, permiten a los niños trabajar con información que les ayuda a entender su entorno y desenvolverse mejor dentro de él. Además, la educación contribuye a la acumulación de capital humano por lo que es un proceso constructivo y permanente que fomenta el desarrollo de los individuos, la transformación de la sociedad y el crecimiento de un país.

Si aspiramos al desarrollo de un país, al bienestar social y a una mayor productividad, una de las formas de alcanzarlo es a través de la inversión en educación. Son justo los países altamente desarrollados los que consideran la educación como una inversión para sustentar el progreso económico, el avance productivo y el bienestar social. Es preciso tomar los segmentos de la población desprovistos de recursos y habilidades y brindarles la oportunidad de educarse. Esto es justamente lo que busca el componente educativo de PROGRESA: incorporar a los niños que sufren de extrema pobreza al sistema educativo y procurar que continúen su educación.

Objetivo Evaluar si PROGRESA realmente contribuyó a disminuir la proporción de abandono escolar que se registra para las personas en extrema pobreza.

Metodología En el capítulo uno se presenta lo que se entiende por pobreza y lo que caracteriza a la pobreza extrema. Además, se explica por qué la pobreza crea un círculo vicioso que impide a las personas superar la condición de pobreza y alcanzar un desarrollo individual y profesional pleno. También se muestran los

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resultados de diversos estudios que intentan mostrar la situación de pobreza en México para tener una idea de la magnitud de este problema en nuestro país. En el capitulo dos se habla sobre la importancia que tiene la economía en el desarrollo y crecimiento económico de un país. Se presentan cuáles son las tasas de rendimiento de la inversión en educación y de un año adicional de estudios. También se resalta el papel de la educación de las mujeres en el desarrollo de un país. Finalmente, se habla de otras externalidades positivas generadas por la educación. En el capítulo tres se dedicada a presentar la estructura de PROGRESA. Finalmente, en el capítulo cuatro se revisa la información disponible para realizar este estudio. Se explican también las herramientas estadísticas utilizadas para el análisis, desarrollando brevemente en qué consiste cada una y por qué era necesario utilizarlas. Posteriormente, se presentan los resultados para cada una de las pruebas explicando su significado sobre la asistencia escolar de los niños por edad y por sexo.

LIRA Velasco, Rafael (2000). Progresa (1997-1998): primer programa integral para el combate a la pobreza extrema en México. Tesis de Licenciatura en Economía, México: UNAM. Introducción Se habla mucho de un México con tres realidades. En la primera de ellas, apreciamos al país que cuenta con un pequeño sector exportador y una economía abierta, vinculado totalmente al proceso de globalización mundial. La segunda, muestra al México con un sector industrial, agrícola y de servicios, incapaz de vincularse de manera satisfactoria a este proceso; y por último, tenemos a la nación con grandes rezagos sociales, caracterizada por la persistencia de la pobreza extrema, excluida totalmente del proceso de globalización. Precisamente en esta última realidad, en el marco de la política social, se encuentra el Programa de Educación, Salud y Alimentación (Progresa), tema del presente trabajo. Progresa fue diseñado y puesto en marcha por el Gobierno Federal en 1997; compuesto por tres componentes básicos (educación, salud y alimentación), procura coadyuvar a mejorar las condiciones de vida la población más necesitada, que vive en condiciones de pobreza extrema.

Objetivos generales: Mostrar los principales avances y acciones que el Programa de Educación, Salud y Alimentación (Progresa), ha emprendido para combatir la pobreza extrema del país y demostrar que la política social emprendida por el Gobierno Mexicano, en los últimos cinco años, ha dejado de considerar aspectos relevantes para el otorgamiento de los apoyos y subsidios que se han canalizado a millones de mexicanos que viven en condiciones de pobreza extrema.

Objetivos particulares Definir la diferencia entre pobreza y pobreza extrema; analizar los elementos principales que caracterizan a la población en condiciones de pobreza extrema; identificar los principales métodos empleados que

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existen para medir la pobreza extrema; establecer la relación entre método de medición de la pobreza extrema en México y la aplicación del PROGRESA; señalar las principales fallas que presenta su aplicación y evaluar los principales avances del mismo.

Metodología Tesis basada en investigación documental, organizada en tres capítulos. En el Capítulo I se hace la presentación de la diferencia entre pobreza y pobreza extrema, para posteriormente mencionar seis índices de medición de la pobreza empleados en varios países, con sus respectivos indicadores (Índice de Pobreza Humana, Índice de Desarrollo Humano, Índice de Pobreza de Capacidad, Necesidades Básicas Insatisfechas, Línea de Pobreza e Índice Global de Pobreza). En el Capítulo II se hace una breve exposición de la economía mexicana en los últimos setenta años, se define qué es la política social y se mencionan las dos vertientes que la integran; además se presentan los principales programas para combatir el fenómeno de la pobreza extrema, la distribución geográfica de la misma y la distribución del ingreso en nuestro país en los últimos 15 años. Por último, el Programa de Educación, Salud y Alimentación (Progresa) está desarrollado en el Capitulo III, donde se presentan los antecedentes del mismo, sus componentes (educación, salud y alimentación) junto con un breve diagnóstico de cómo se encuentran cada uno de ellos; sus objetivos y características.

MARTÍNEZ Bordón, Arcelia (2000). El Progresa: un programa que busca aumentar las capacidades básicas de la población en pobreza extrema, previa focalización de la misma. Tesis de Maestría en Políticas Públicas, México: ITAM. Introducción El problema de la pobreza extrema es más complejo de medir, ya que es un fenómeno con dimensiones culturales y sociales que no siempre se pueden cuantificar. Las familias con mayores niveles de marginación padecen deficiencias importantes en su acceso a la educación, su desempeño escolar es escaso, sus condiciones de salud y nutrición son precarias y se caracterizan por tener altos índices de fecundidad y altas tasas de mortalidad infantil. Lo anterior, junto con otros factores relacionados con las pocas posibilidades de desarrollo que ofrece su entorno, como son la escasa disponibilidad de fuentes de empleo y la ausencia de servicios públicos y de infraestructura básica, limita sus oportunidades de superación personal y de salir del círculo vicioso en el que se encuentran.

Objetivo Analizar Progresa, sus componentes, limitantes y aciertos. Se considera que la evaluación del Progresa es pertinente para juzgar la conveniencia de que el programa continúe y/o se modifique luego de que éste generó polémica en tiempos recientes, debido al proceso electoral que acaba de vivir México, en el cual se puso en duda la efectividad del Programa para ayudar a superar el problema de la pobreza extrema. 326

Metodología En el primer capítulo, se describen y estudian los distintos programas de combate a la pobreza que se instrumentaron en México desde los años setenta hasta los noventa. En el segundo, se intenta delinear cómo con base en un proceso de prueba y error se fue configurando el Progresa. El capítulo tres describe cuáles son los objetivos y componentes de dicho Programa, así como qué ordenes de gobierno participan en su operación. En el capítulo cuatro se realiza una evaluación cuantitativa de la focalización del Progresa, la cual permite hacer una reflexión sobre su efectividad en el proceso de selección de las familias bajo pobreza extrema que participan en el Programa.

MENA Vázquez, Jesús (1999). Hacia una evaluación operativa del Programa de Educación, Salud y Alimentación (Progresa). Tesis de Maestría en Administración y Políticas Públicas, México: CIDE. Objetivo Analizar y comparar los programas Coplamar, Pronasol y Progresa exclusivamente desde el punto de vista focalizador y de sus resultados.

Metodología Trabajo documental y de campo en tres comunidades marginadas de Guerrero y Durango.

ARENAS, Liliana Edith (1998). De Pronasol a Progresa: Un plan electorero. Tesis de Licenciatura en Ciencias de la Comunicación, México: UNAM. Introducción Valle de Chalco, lugar que antes del mandato salinista (1988-1994) era un asentamiento irregular, donde los rezagos de la crisis nacional que dejaron como herencia sexenios anteriores se evidenciaban en una falta total de servicios urbanos, indispensables para la vida. En las elecciones presidenciales de 1988, los habitantes del Valle menospreciaron al partido oficial y a su candidato priísta, Carlos Salinas de Gortari, al favorecer con sufragios al Frente Democrático Nacional, que postuló a Cuauhtémoc Cárdenas Solórzano para ocupar la silla presidencial. Sin embargo, al triunfar Salinas de Gortari, una de sus primeras acciones de gobierno fue la creación del Pronasol y escogió justamente a Valle de Chalco para iniciar la aplicación del programa gubernamental, en el que se incluían diversas obras de beneficio público. Conforme avanzaba su gestión, la inversión en obras del Pronasol en la zona creció y, con ello, la inclinación política de los lugareños cambiaba. Objetivo Presentar lo que era el Valle de Chalco antes del mandato salinista y la transformación física que presenta en la actualidad; asociar su cambio con las inversiones que realizó en la zona el gobierno, con

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fondos del Pronasol, y dar a conocer cifras de las elecciones en Chalco a partir de que se creó el Pronasol y hasta la creación de Progresa.

Metodología Tesina que asume la forma de reportaje; se basa en la investigación documental y la investigación de campo. La investigación documental incluye la información que han dado a conocer, respecto al Valle de Chalco, los periódicos de circulación nacional y local, las gacetas, folletos y libros editados por la Secretaría de Desarrollo Social, gobierno del Estado de México, el municipio de Chalco y el Programa Nacional de Solidaridad; asimismo, bibliografía de investigadores independientes interesados en el tema. La investigación de campo consta de entrevistas, para ilustrar cómo era y cómo es la vida de los habitantes del Valle de Chalco, rescatando sus testimonios; igualmente se suman las palabras de encargados de la aplicación del Pronasol en la zona. Se utilizó también la observación para plasmar el cambio que ha tenido el ahora municipio 122 del Estado de México a lo largo del sexenio salinista.

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ABREVIATURAS Y ACRÓNIMOS

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ABREVIATURAS Y ACRÓNIMOS

AEP

Alianza Estratégica con el País

ATP

Atención prenatal

BID

Banco Interamericano de Desarrollo

BM

Banco Mundial

CDI

Child Development Index

CEPAL

Comisión Económica para América Latina y el Caribe

CIDE

Centro de Investigación y Docencia Económicas

CIESAS

Centro de Investigación y Estudios Superiores en Antropología Social

CIMAC

Comunicación e Información de la Mujer, A.C.

CND

Comisión Nacional de Derechos Humanos

COLMEX

El Colegio de México

CONASUPO

Compañía Nacional de Subsistencias Populares

CONMUJER

Comisión Nacional de la Mujer

COPLAMAR

Plan Nacional de Zonas Deprimidas y Grupos Marginados

COVAC

Asociación Mexicana contra la Violencia hacia las Mujeres

CPFAC

Coordinadora de Organizaciones Productivas de la Fraylesca

DESC

Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales

EDA

Esquema Diferenciado de Apoyos

ENCASEH

Encuesta Socioeconómica de los Hogares

ENCEL

Encuesta de Evaluación de los Hogares

ENCELURB

Encuesta de Evaluación de Hogares Urbanos

EVEP

Evaluación de la Educación Primaria

FMI

Fondo Monetario Internacional

FONACOT

Fondo Nacional para el Consumo de los Trabajadores

GIRE

Grupo de Información y Reproducción Elegida

IFPRI

Instituto Internacional de Investigación de Políticas Alimentarias

IMSS

Instituto Mexicano del Seguro Social

INEA

Instituto Nacional de Educación de Adultos

INEGI

Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática

INFONAVIT

Instituto del Fondo Nacional para la Vivienda de los Trabajadores

INPI

Instituto nacional de Protección a la Infancia

INSP

Instituto Nacional de Salud Pública

ISSSTE

Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores

ITAM

Instituto Tecnológico Autónomo de México

ONU

Organización de las Naciones Unidas 330

OSC

Organizaciones de la Sociedad Civil

PEA

Población económicamente activa

PF

Planificación familiar

PIB

Producto Interno Bruto

PIDER

Programa de Inversiones Públicas para el Desarrollo Rural

PJO

Plataforma Jóvenes con Oportunidades

PNUD

Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo

PRI

Partido Revolucionario Institucional

PROGRESA

Programa de Educación, Salud y Alimentación

PRONASOL

Programa Nacional de Solidaridad

PSE

Pacto de Solidaridad Económica

SAM

Sistema Alimentario Mexicano

SEDESOL

Secretaría de Desarrollo Social

SEP

Secretaría de Educación Pública

SHCP

Secretaría de Hacienda y Crédito Público

SIPAM

Salud Integral para la Mujer, A.C.

SSA

Secretaría de Salubridad y Asistencia

TDC

Transferencias de Dinero Condicionadas

UAM

Universidad Autónoma Metropolitana

UCANSZ

Unión de Campesinos y Artesanos de la Sierra Náhuatl de Zongolica y Tezonapa

UIA

Universidad Iberoamericana

UNAM

Universidad Nacional Autónoma de México

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