Las reformas de la Seguridad Social en Argentina, Bolivia, Chile y Uruguay. (1981-1995)1

José Miguel Busquets Universidad de la República Oriental del Uruguay Departamento de Ciencia Política

(Doctorando en Ciencia Politica en IUPERJ) E-mail: [email protected]

Paper prepared for delivery at the 2000 meeting of the Latin American Studies Association, Hyatt Regency Miami, March 16-18, 2000.

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Agradezco los comentarios de mi orientador Renato Boschi y de los Profs.Luis Eduardo Soares, Ocatavio Amorím Neto, Hugo Borsani, Vicente Palermo, Alejandro Baroni y demás colegas de Seminario de Tesis de IUPERJ. Asimismo, las sugerencias de los Economistas Alvaro Forteza y Nelson Noya. Sin embargo, ninguno de los mencionados es responsible de la forma o substancia final de este ensayo.

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Indice Pag Introducción………………………………………………………………………….

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CAPÍTULO 1. La Seguridad Social en el Cono Sur: Modelos , Caracterización y Reformas Recientes.........................................................................

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CAPITULO 2. Marco teórico-metodológico........................................................… 14 CAPITULO 3. Un análisis booleano de la reforma del sistema de jubilaciones de América Latina: Argentina, Bolivia, Chile y Uruguay…………..……………...22 BIBLIOGRAFIA..................................................................................................... . 25

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Introducción Este paper es un ensayo explicativo sobre el porque de la diversidad en las reformas de la seguridad social en cuatro países de América Latina. Varios trabajos académicos contemporáneos en ciencia política vienen sustituyendo la tradicional pregunta sobre como explicar la expansión del welfare state por como explicar la adaptación del mismo a la nueva atmósfera de austeridad. Existe un debate creciente entre quienes sostienen que se necesita una explicación diferente, debido al cambio de objetivos y contexto y quienes insisten en utilizar los modelos que explicaron la expansión. En primer lugar, consideraremos la caracterización de nuestra variable dependiente, los dos tipos de reforma del sistema jubilatorio que se han formulado en los cuatro países, Argentina, Bolivia, Chile y Uruguay. En segundo lugar, discutiremos brevemente la literatura y formularemos cuatro hipótesis, una sobre cada uno de los énfasis considerados y posteriomente describiremos nuestro enfoque metodológico. Finalmente, aplicando la técnica boolena discutiremos nuestras hipótesis de forma de llegar a alguna conclusión satisfactoria.

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CAPITULO 1. LA SEGURIDAD SOCIAL EN EL CONO SUR Y BOLIVIA: MODELOS, CARACTERIZACION Y REFORMAS RECIENTES. En este primer capítulo presentamos nuestro objeto de estudio y formulamos la pregunta que orientará nuestra investigación. En tal sentido, damos cuenta de los modelos centrales de la seguridad social con especial énfasis en los que se han desarrollado en la región, de forma de determinar las variables que nos permitan caracterizar nuestro objeto. Posteriormente, describimos las características de la seguridad social en el Cono Sur (Argentina, Chile y Uruguay) y Bolivia y consideramos el cambio de contenido de la política pública de la seguridad social, a partir de las reformas estructurales formuladas en las últimas dos décadas. Finalmente, concluimos que en el Cono Sur y Bolivia existieron dos tipos diferentes de reformas estructurales, por lo que la pregunta que orientará nuestra investigación será : porque Chile y Bolivia realizaron una reforma que innovó radicalmente en relación al modelo hasta ese momento implementado mientras que Argentina y Uruguay optaron por una reforma que innovó pero mantuvo el modelo anterior. La introducción de los programas de pensiones del seguro y seguridad social en las distintas regiones del mundo comenzó en el siglo pasado habiendo alcanzado una cobertura del 100 % en los países industrializados a fines de la década del 40, mientras que en América Latina la misma se alcanzó a fines de la década de los 70, y que en Asia, Oceanía, Oriente Medio y Africa aún no alcanza a todos los países. La seguridad social en América Latina incluye programas de riesgos ocupacionales, que fueron los primeros en ser introducidos en la década del 20, de enfermedad-maternidad, de asignaciones familiares, de desempleo y de vejez, invalidez y muerte. Esta última modalidad de programas comenzó a ser introducida en la década del 30 y culminó a fines de los 70 y es la más importante dentro de la Seguridad Social si nos atenemos al volumen de recursos, razón por la cual será la modalidad que examinaremos.2 En varios estudios sobre la seguridad social en América Latina y el Caribe el Prof. Carmelo Mesa-Lago propuso una tipología de la misma teniendo en cuenta los años en que fueron introducidos los programas de pensiones. Esta tipología coloca como pioneros, a Argentina, Brasil, Cuba, Chile y Uruguay, como intermedios a México, Costa Rica, Ecuador, Panamá, Colombia y Perú, como tardíos a Nicaragua, Bolivia, Venezuela, Guatemala, El Salvador y Honduras. Mientras nuestros tres casos del Cono Sur están en la categoría pioneros, Bolivia se encuentra en la categoría tardíos.( Cuadro No 1). Comenzaremos por nuestro primer objetivo, los modelos de la seguridad social en el mundo y en el Cono Sur y Bolivia.

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Esta información se puede encontrar en el reciente trabajo Manual de Economía de la Seguridad Social en América Latina de Carmelo Mesa-Lago y Fabio Bertranou, CLAEH, 1998. 3

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1. Modelos de la Seguridad Social. El propósito de la construcción de modelos es colaborar a poner cierto orden en el desorden y confusión de los hechos, sistemas y opciones, relativos a ciertas áreas de la vida económica, social y política.3 Los modelos de seguridad social pueden caracterizarse considerando las siguientes variables4. (Cuadro No 2): a. Agente administrador o forma de organización del régimen de cobertura. a.1 Público a.2 Privado b. Alcance o fundamento de la cobertura o criterio de acceso al beneficio b.1 Universal b.2 Profesional c. Régimen técnico de financiamiento c.1 Capitalización c.2 Reparto. d. Fuente de financiamiento. d.1 Aportaciones d.2 Fiscal e. Cuantía de la prestación e.1 Uniforme e.2 Proporcional e.3 Condicional

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Johnson, Norman. (1987) El Estado de Bienestar en Transición. La teoría y la práctica del pluralismo de bienestar. M.T.S.S. Espana. 4 Sobre este particular seguimos básicamente la propuesta realizada en Reforma Jubilatoria de Rodolfo Saldain, FCU, 1995. 4

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Los modelos centrales de Seguridad Social que se han desarrollado antes de los procesos de reformas de las últimas décadas teniendo en cuenta las variables mencionadas son dos5, uno basado en Beveridge y otro basado en la experiencia Bismarckiana. 1. Un primer modelo inspirado en el Informe Beveridge6 se ha caracterizado por ser público y universal, tener un régimen técnico financiero de reparto, responder a una fuente de financiamiento fiscal y otorgar una prestación uniforme. Fue implementado en el Reino Unido, Israel, Nueva Zelanda, Canadá, Dinamarca, Finlandia, Noruega y Suecia. ( Cuadro No 3 ). Este modelo tiene por objetivo eliminar, atenuar o prevenir las situaciones de pobreza, mediante un ingreso mínimo generalizado. 2. Un segundo modelo inspirado en el seguro social de Bismarck de fines del Siglo XIX se desarrolló en los casos de Alemania, Argentina, Bolivia ,Chile y Uruguay, entre otros. Sus características han sido ser público, profesional, dentro de un régimen financiero de reparto, de fuente salarial y fiscal siendo la cuantía de la prestación proporcional. ( Cuadro No 3 ). El objetivo de este modelo es el de substituir en alguna determinada proporción, ingresos de actividad por ingresos de pasividad. Recientemente, en las últimas dos décadas se han reformado en América Latina los regímenes de Chile, Perú, Argentina, Colombia,Uruguay, Bolivia, El Salvador y México. Veamos a seguir el contenido empírico de nuestros cuatro casos antes y después de las reformas de forma de dar cuenta de los distintos valores que toma nuestra variable dependiente. 2. La Seguridad Social en el Cono Sur y Bolivia antes de la Reforma Estructural.. El modelo de statecraft bismarckiano resultó particularmente atractivo para los primeros adoptantes del seguro social en América Latina; a esta conclusión llegó James Malloy7 y orienta la siguiente presentación.. 2.1 Argentina. Las primeras leyes fueron de 1944 para el comercio, de 1946 para la industria y de 1954 para los trabajadores rurales. De 1904 a 1958 se dictaron leyes para grupos especiales. Las leyes vigentes antes de la reforma eran de 1967 y 1968. El agente administrador, se dividía entre la Dirección Nacional de Protección Social que administra las asignaciones subordinadas a examen de recursos, las Cajas Nacionales de Previsión que administran el programa para los empleados públicos y privados y los 5

Philippe, Van Parijs. “Au delà de la solidarité. Les fondements éthiques de l’Etat-providence et de son dépassement”Futuribles, Revista mensual, nro. 184, febrero de 1994. En este artículo el autor examina los fundamentos éticos de los modos del Estado de Bienestar, “bismarckiano”y “beveridgeano”. 6 William, Beveridge. (1942-1943). Las Bases de la Seguridad Social . Fondo de Cultura Económica, México, 1987. El grupo de países clasificado por Mesa-Lago como intermedios fue influido también por el Informe Beveridge y sus sistemas nacieron menos estratificados( más unificados y uniformes) que los del primer grupo. 7 Malloy, James M. (1986). Stacraft, política y crisis de la seguridad social. Una comparación de la América Latina y los Estados Unidos. IN: Crisis de la Seguridad Social y la atención a la salud, F.C.E. México. 5

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trabajadores independientes y por útlimo, el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social que mediante la Secretaría de Estado de Seguridad Social llevaba a cabo la supervisión. La cobertura incluía asalariados y trabajadores independientes, existiendo regímenes separados (aunque tenían disposiciones iguales) para empleados públicos y privados y para trabajadores independientes. La afiliación era voluntaria para las personas menores de 55 años que no trabajaban. Las condiciones de elegibilidad para las pensiones a la vejez eran de 60 años de edad para los hombres y de 55 años de edad para las mujeres, siendo 65 y 60 años respectivamente para trabajadores independientes con 30 años de empleo, incluyendo 15 años de aportes. Se podía compensar 2 años de edad posteriores a la edad de jubilación por cada año de aportes que le falte. En el caso de trabajos peligrosos o insalubres, la edad de retiro y los años de aportes y servicio exigidos eran rebajados en 5 años. Se otorgaba una pensión reducida a los 65 años de edad (70 si el trabajador era independiente) después de 10 años de empleo de los cuales al menos 5 se hubieran llevado a cabo en los últimos 8 años. Se reducía la pensión si el pensionado continuaba ejerciendo un trabajo remunerado. La fuente de financiamiento o procedencia de los fondos eran los asegurados, los empleadores y el gobierno. De los asegurados, 13 % de los ingresos y 15 % si era trabajador independiente. En actividades agrícolas; el aporte se sustituía por un impuesto a las ventas de productos agrícolas; de los empleadores en un 13 % de la planilla y del gobierno en un 70,91 % del aporte del asegurado, más el costo de las pensiones subordinadas a examen de recursos. La cuantía de la prestación eran 70 % del promedio de ingresos ajustados por los 3 años de ingresos más altos de los últimos 10 años, más los aumentos por aplazamiento de jubilación, 8 % después de 3 años, 10 % después de 4 años, 12 % después de 5 años, hasta la pensión máxima de 82 % . (Trabajadores independientes: 100 % del promedio de ingresos). Pensión reducida, 60 % del promedio de ingresos ajustados por los 3 años de ingresos más altos de los últimos 5 años. (Trabajadores independientes: 70 % del promedio de ingresos).

2.2 Bolivia. La primera ley es de 1949, pero no entró en vigor. Mientras que la ley vigente es de 1956 y en tró en vigor en 1959, siendo la pensión complementaria de 1977. El agente administrador ,era la Caja Nacional de Seguridad Social que se integraba con un directorio tripartito y un presidente, siendo el Instituto Boliviano de Seguridad Social responsable de la coordinación, planificación, control y evaluación del programa. Por último, la supervisión general estaba a cargo del Ministerio de Seguridad Social y Salud Pública. La cobertura incluía asalariados de la industria, comercio, minas y funcionarios de gobierno. La afiliación era voluntaria para las personas anteriormente aseguradas y trabajadores independientes. y trabajadores independientes, no existiendo cobertura para los trabajadores domésticos. Existen regímenes especiales, para bancarios y personal militar. Las condiciones de eligibilidad para las pensiones a la vejez eran de 55 años para el hombre y 50 años para la mujer. Cinco años antes en caso de profesión peligrosa. La fuente de financiamiento de los fondos eran de los asegurados el 5 % de los ingresos, los empleadores, 3,5 % de la planilla y el gobierno 1 % de los ingresos . 6

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La cuantía de la prestación son 30 % del promedio de ingresos de los últimos 6 meses de aportes. No hay incrementos por años de seguro. Si hay más de 15 años de seguro se recibe la pensión a la vejez. 2.3 Chile. La primera ley es de 1924, siendo las leyes vigentes anterior a la reforma de 1952, con regímenes separados para obreros y empleados. La organización administrativa, se dividía entre el Superintendente del Seguro Social que administraba el programa y el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social que realizaba la supervisión general. La cobertura era para obreros y trabajadores independientes y los asalariados del sector privado. Asimismo, incluía regímenes especiales para los empleados ferroviarios, los marinos y trabajadores portuarios, los empleados públicos y más de 35 otras ocupaciones. Las condiciones de elegibilidad en las pensiones por vejez para los obreros era 65 años de edad y 800 semanas de aportes y 50 % de las semanas desde la cobertura incial en el caso de los hombres y 60 años de edad y 520 semanas de aportes en el caso de las mujeres. Los empleados requerian de 65 años de edad y por lo menos 10 años de aportes en el caso de los hombres y 60 años de edad y por lo menos 10 años de aportes en el caso de las mujeres. La fuente de financiamiento eran los asegurados y el gobierno. Los asegurados obreros, 19,10 % de los salarios o ingresos. Los empleados, 20, 15 % de los salarios o ingresos. El gobierno aportaba subvenciones especiales para financiar el programa. La cuantía de la prestación para los obreros era 50 % del salario base (promedio mensual de salarios durante los últimos 5 años, los 2 primeros ajustados por cambios en los salarios, más 1 % del salario por cada 50 semanas de aportes que pasen de 500 semanas. 2.4 Uruguay. Las primeras leyes fueron de 1928 para la industria y comercio, de 1934 para empleadores, de 1941 para trabajadores independientes, de 1942 para servicio doméstico, de 1943 para trabajadores agrícolas, de 1954 para profesionales liberales. Asimismo, otras leyes establecieron regímenes especiales entre 1838 y 1925. Las leyes vigentes hasta antes de la reforma eran de 1979, 1982 y de 1987. La organización administrativa, se divide entre la administración del programa a cargo del Banco de Previsión Social y el control general por parte del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. La cobertura de los programas incluía trabajadores asalariados e independientes, siendo que dentro de estos últimos se incluía personal de misiones diplomáticas y los consulados en el extranjero. Existen regímenes por separado para los empleados bancarios, notarios y empleados de universidades, los miembros de las fuerzas armadas y la policía. Las condiciones de elegibilidad de las pensiones por vejez, exigían 60 años para los hombres y 55 años para las mujeres con 30 años de cobertura. Se acreditaban años de cobertura adicionales en caso de trabajo peligroso o enseñanza. Pensión reducida, edad 70 para los 7

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hombres y 65 para las mujeres y 10 años de servicio. Pensión anticipada disponible para políticos y jueces ( 20 años de servicio con los 3 últimos en un puesto político o judicial) y maestros (25 años de servicio o edad 50 y 20 años de servicio). Se requiere el cese de actividad en el sector de empleo anteriormente cubierto. La procedencia de los fondos o fuente de financiamiento, eran los asegurados, los empleadores y el gobierno. Los asegurados aportan 13 % de los ingresos en la industria y el comercio; los trabajadores agrícolas, 10 a 13 % de los ingresos; los empleados públicos, 13 % de los ingresos. Los empleadores 12 % de la planilla en la industria y el comercio; para los trabajadores agrícolas, la aportación se basa en los coeficientes relacionados con la producción; los empleados públicos, 15 a 20 % de la plantilla. El gobierno, aporta las asignaciones del producto de diversos impuestos que ayudan a financiar los déficit, incluyendo las prestaciones por enfermedad. Estos aportes también financian las prestaciones por maternidad, por desempleo y las asignaciones familiares. La fuente son aportaciones fundamentalmente del trabajador y del empleador. La cuantía de la prestación en las pensiones a la vejez era 60 % para los hombres y 65 % para las mujeres del promedio de los ingresos en los útlimos 3 años, más 5 % para cada 5 años de trabajo adicionales, hasta el 80 % de los ingresos. Se trataba de una cuantía proporcional. En resumen, en nuestros cuatro casos antes de la reforma el agente administrador era público, la cobertura o alcance profesional, el régimen de financiamiento era de reparto y las fuentes aportaciones y fiscal siendo la cuantía proporcional.

3. La Seguridad Social después de las Reformas Estructurales. En Argentina, Bolivia, Chile y Uruguay, en síntesis, el sistema de seguridad social se caracterizó por ser público, profesional, de reparto y proporcional. Veamos empíricamente como cambia el contenido de las variables redefiniendo los modelos históricos en cada caso. 3.1 Chile y Bolivia. 3.1.1 Chile. La organización administrativa del nuevo régimen tiene la supervisión general en manos del superintendente de las Administradoras de Fondos de Pensiones, que es autónoma aunque financiada por el Estado y la administración del programa a cargo de las gerencias de fondos de pensiones que son enteramente privadas. La nueva cobertura supone que los obreros y empleados tendrán seguro obligatorio en tanto los trabajadores independientes seguro voluntario. Desde el comienzo del régimen nuevo en mayo de 1981, el régimen antiguo comenzó a ser reemplazado progresivamente. En mayo de 1986 el registro del régimen antiguo se cerró. Las nuevas condiciones de elegibilidad son para las pensiones a la vejez de 65 años para los hombres y de 60 años para las mujeres, requiriéndose 20 años de aportes. La fuente de financiamiento supone que los asegurados aportan un mínimo para la pensión a la vejez de 10 % del sueldo o salario mientras que el gobierno subsidia sólo para garantizar la pensión mínima. 8

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La cuantía de la prestación de la pensión a la vejez son los aportes del asegurado más el interés acumulado. La pensión mínima es garantizada por el gobierno. Al retirarse, el asegurado puede efectuar retiros de una cuenta controlada para asegurar entradas durante el término medio de vida, o contratar con un asegurador privado una renta anual. 3.1.2 Bolivia. La organización administrativa del nuevo sistema tiene la supervisión general en manos del Superintendente de las Administradoras de Fondos de Pensiones, que es autónoma aunque finaciada por las Administradoras de Fondos de Pensiones. Las nuevas condiciones de eligibilidad son para las pensiones a la vejez de 65 años para hombres y mujeres. En las fuentes de financiamiento el asegurado aumenta su contribución y el empleador deja de contribuir. La cuantía de la prestación de la pensión de la vejez son los aportes del asegurado más el interés acumulado. La pensión mínima no es garantizada por el gobierno. En resumen, en nuestros dos casos luego de la reforma la organización administrativa es privada, la cobertura profesional y la cuantía de la prestación es condicional.

3.2 Argentina y Uruguay. En los casos de Argentina y Uruguay, la reforma formuló e implementó un modelo mixto público y privado, profesional, de capitalización y de reparto, de cuantía proporcional y condicional. Sin perjuicio de que se puedan considerar ciertas diferencias entre estos dos casos, pertenecen a un mismo modelo de reforma. 3.2.1 Argentina. La organización administrativa del nuevo régimen tiene la supervisión general en manos del superintendente de las Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones y la administración del programa a cargo de las gerencias de fondos de pensiones privadas y del Estado en el caso de la pensión básica. La nueva cobertura supone que tanto los trabajadores dependientes como independientes tendrán seguro obligatorio. Las nuevas condiciones de elegibilidad son para las pensiones a la vejez de 65 años para los hombres y de 60 años para las mujeres, requiriéndose 30 años de aportes. La fuente de financiamiento supone que los asegurados aportan un mínimo para la pensión a la vejez de 11 % del sueldo o salario mientras que el empleador aporta un 16 % del salario del trabajador y gobierno subsidia sólo para garantizar la pensión básica. La cuantía de la prestación de la pensión a la vejez son los aportes del asegurado en la administradora de fondos más el interés acumulado a lo que se agrega. Al retirarse, el 9

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asegurado puede efectuar retiros de una cuenta controlada para asegurar entradas durante el término medio de vida, o contratar con un asegurador una renta anual. 3.2.2 Uruguay. La organización administrativa del nuevo régimen tiene la supervisión general en manos del Banco Central del Uruguay, teniendo el Banco de Previsión Social funciones mínimas en tal sentido y la administración del programa a cargo del Banco de Previsión Social del Estado y de las gerencias de fondos de pensiones. La nueva cobertura supone que tanto los trabajadores dependientes como independientes tendrán seguro obligatorio. Las nuevas condiciones de elegibilidad son de 65 años para los hombres y de 60 años para las mujeres, requiriéndose 35 años de aportes. La fuente de financiamiento supone que los asegurados aportan un mínimo para la pensión a la vejez de 15 % del sueldo o salario mientras que el empleador aporta un 12,5 % del salario del trabajador y gobierno subsidia sólo para garantizar la pensión básica. La cuantía de la prestación de la pensión a la vejez son los aportes del asegurado en la administradora de fondos más el interés acumulado a lo que se agrega. Al retirarse, el asegurado puede efectuar retiros de una cuenta controlada para asegurar entradas durante el término medio de vida, o contratar con un asegurador una renta anual. En conclusión, tomando en cuenta los modelos construidos con el conjunto de variables referenciadas, en el Cono Sur y Bolivia podemos hablar de dos tipos de reforma. Una de pasaje del modelo público, profesional , de reparto y de cuantía proporcional, al privado, profesional y de capitalización individual y de cuantía condicional ( Chile y Bolivia ) y otra del modelo público profesional y de reparto, a un modelo mixto que combina público con privado, reparto con capitalización, proporcional con condicional manteniendo el perfil de profesional. (Cuadro No 4). En una misma línea argumental Mesa-Lago 8, ha señalado que existen dos tipos de reforma estructural, la de los programas privados sustitutivo, (Chile) (1979-81) y Bolivia (1996) en que el programa público se cierra y se reemplaza con uno privado con capitalización plena y otro mixto, (Argentina ) (1993) - Uruguay (1995) que combina un programa público reformado con un programa de capitalización plena, que puede ser público o privado , o una combinación de ambos. Dada la anterior conclusión la pregunta que orientará nuestra investigación será : Porque Chile y Bolivia realizaron una reforma estructural que innovó radicalmente en relación a la trayectoria anterior, mientras que Argentina y Uruguay optaron por una reforma que innovó manteniendo el modelo anterior ? Contestaremos esta pregunta utilizando la metodología del análisis comparado y un abordaje teórico-analítico que presentamos en el siguiente capítulo.

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Mesa-Lago, C. (1994). La reforma de la seguridad social en América Latina y el Caribe CIEDESS. El autor es Profesor Distinguido de Economia y Estudios Latinoamericanos en la Universidad de Pittsburgh. Id 10

11 Cuadro No 1. Tipología de países según año de incorporación de la Seguridad Social en América Latina. (1920s- 1960s) Pioneros Brasil Uruguay Argentina Cuba Chile

(1920s-1930s)

Intermedios México Costa Rica Ecuador Panamá Colombia Perú

(1940s)

Tardíos (mid 50s-60s) Nicaragua Bolivia Venezuela Guatemala El Salvador Honduras ____________________________________________ Fuente: Mesa- Lago 1991.

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12 Cuadro No 2. Selección de variables de los Modelos Centrales de Seguridad Social.

Las variables son: a. Agente administrador o forma de organización a.1 Público a.2 Privado comercial b. Alcance o fundamento de la cobertura o criterio de acceso al beneficio b.1 Universal b.2 Profesional c. Régimen Técnico de Financiamiento c.1 Capitalización c.2 Reparto d. Fuente de financiamiento. d.1 Aportaciones d.2 Fiscal e. Cuantía de la prestación e.1 Uniforme e.2 Proporcional e.3 Condicional

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Cuadro No 3. La Seguridad Social Argentina, Chilena y Uruguaya antes y después de las reformas: similitud y diferenciación en relación a los parámetros de Reino Unido y Alemania. _______________________________________________________________________

Parámetros Antes Después ____________________________________________________________ a. Agente administrador ____________________________________________________________ Público RU, AL A, B,CH, U A, U ____________________________________________________________ Privado A, B, CH, U ____________________________________________________________ b. Alcance ____________________________________________________________ Universal RU ____________________________________________________________ Profesional AL A, B,CH, U A, B, CH, U ____________________________________________________________ c. Regimen Técnico de Financiamiento ____________________________________________________________ Capitalización A, B,CH, U ____________________________________________________________ Reparto RU AL A, CH, U A, U ____________________________________________________________ d. Fuente de financiamiento ____________________________________________________________ Aportaciones AL A, CH, U A, B,CH, U ____________________________________________________________ Fiscal RU AL A, CH, U A, B,CH, U ____________________________________________________________ e. Cuantía de la prestación ____________________________________________________________ Uniforme RU ____________________________________________________________ Proporcional AL A, CH, U A, U ____________________________________________________________ Condicional A, B,CH, U ________________________________________________________________________ _________________________________________________________________________

Nota: AL corresponde a Alemania, A a Argentina, B a Bolivia, CH a Chile , RU a Reino Unido y U a Uruguay.

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Cuadro No 4. Dos tipos de reformas de la Seguridad Social en el Cono Sur y Bolivia. Chile y Bolivia Argentina y Uruguay _______________________________________________________________________ a. Agente Administrador Privado Público y Privado _______________________________________________________________________ b. Régimen Técnico de Financiamiento Capitalización Reparto y Capitalización _______________________________________________________________________ c. Cuantía de la prestación Condicional Proporcional y Condicional _______________________________________________________________________

CAPITULO 2. MARCO TEORICO - METODOLOGICO. El presente capítulo9 tiene por objetivo presentar sintéticamente la bibliografía relevante para nuestro argumento, rescatando así un conjunto de variables independientes de la reforma y las respectivas hipótesis y en segundo lugar dar cuenta de la orientación metodológica que utilizaremos. 1 .Marco Teórico. En esta parte consideraremos diferentes abordajes de análisis de políticas públicas, de forma de seleccionar dentro de la literatura un conjunto de variables independientes que nos permitan evaluar nuestro objeto: las reformas de la Seguridad Social en el Cono Sur y Bolivia en una perspectiva comparada. El análisis que pretendemos desarrollar toma al objeto en una misma etapa del proceso de política – la formulación – y compara una reforma estructural de la misma naturaleza.10 Por esta razón, con vistas a cumplir con nuestro objetivo, referenciamos distintos abordajes de la literatura no-institucionalista ( lógica industrialista y fuerza política de clase); institucionalista, la que pone énfasis en el path-dependence de los casos y por útlimo, en la condicionalidad económica externa. Es así que desarrollamos una propuesta de cuatro hipótesis que buscan dar respuesta a la pregunta formulada en el capítulo anterior, la que busca explorar la diversidad y asimismo avanzar en nuevas teorías.11

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Un desarrollo de mayor amplitud y profundidad puede encontrarse en “Desarrollo y reforma del Welfare State: una revisión de enfoques teóricos” , mimeo, 1998, a ser publicado próximamente en Cuadernos del CLAEH. 10 Barbara Stalling. “International Influence on Economic Policy: Debt, Stabilization, and Structure Reform”, in S. Haggard e R. Kaufman (eds.), The Politics of Economic Adjustment: International Constraints Distributive Conflits and the State, Princeton, Princeton University Press. La autora sostiene que para la realización de un análisis se debe tomar en consideración entre otras dimensiones la etapa de política y el área temática. En nuestro análisis comparativo examinaremos la misma etapa y área temática. 11 Mientras que el análisis comparativo comparte con el análisis cualitativo la prioridad de avanzar en nuevas teorías y se separa en que este último busca interpretar fenómenos significativos y dar voz. Asimismo, el análisis comparativo se separa del cuantitativo en que este último busca identificar modelos, redefinir teorías y hacer predicciones. Ver Constructing Social Resesarch de Charles Ragin, Pine Forge Press, 1994. 14

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En este último sentido cabe consignar que parte de la literatura12 considera que la restructura del Estado de Bienestar y de sus programas es una empresa distinta que la empresa de expansión del mismo. El contexto y los objetivos han cambiado considerablemente desde el período de desarrollo del Estado de Bienestar. Esto llevaría a que las explicaciones no institucionalistas estarían siendo desplazadas por enfoques institucionalistas o más aún por enfoques que ponen énfasis en el path-dependence o las policies feedback de los casos a ser explicados.

1.1 Industrialismo, Recursos de poder, Instituciones, Path-Dependence y Ayuda Económica Externa. Los políticos perciben las reformas como un cambio difícil. El grado de dificultad depende del contexto político dentro del que ellos operan. Estos actores buscan sus objetivos dentro de un ambiente específico. La distribución de recursos de poder y el rol de las reglas del juego entre otros factores ayudarían a determinar el suceso de los proyectos siguiendo varias estrategias. Existe una discusión acerca de si la existente literatura sobre welfare state ofrece una ayuda limitada o no, a un esfuerzo de este tipo13. El reciente giro de reformas del welfare state ha sido ampliamente anotada, pero según algunos se está lejos de haber explicado consistentemente el resultado de las reformas. Esta ausencia contrasta con la floreciente literatura sobre el origen y desarrollo del welfare state. Tres son los énfasis en esta literatura que han tenido relevancia en la expansión. Uno sobre la lógica del industrialismo, otra sobre la fuerza política de clase, y la tercera, la vertiente estadocéntricas.14 Finalmente, los enfoques más preocupados con los procesos de reforma han puesto énfasis asimismo en el path-dependence de los casos examinados, en las políticas feedback o recientemente en la influencia de los actores externos. 1.1.1 Industrialismo El primer énfasis, la lógica del industrialismo es propia de los enfoques estructural- funcionales que han visto el desarrollo del welfare state como una respuesta a los cambios acerca de la industrialización.

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Me refiero particularmente a Paul Pierson en Dismantling the Welfare State ? Regan, Thatcher, and the Politics of Retrenchement. Cambridge University Press. 1994 y Douglass North, Institutions, Institutional Change and Economic Performance, Cambridge University Press,1990. 13 Mientras que Paul Pierson en “The New Politics of the Welfare State” publicada en World Politics en 1996 sostiene que es necesario un nuevo enfoque en función del cambio de objetivos y de contexto de las reformas, Richard Clayton y Jonas Pontusson discuten este punto de vista en “Welfare-State Retrenchment Revisited: Entitlement Cuts, Public Sector Restructuring, and Inegalitarian Trends in Advanced Capitalist Societies”publicada en World Politics de 1998. 14 Charles Ragin. “A qualitative compartive analysis of pensions systems.” en The Comparative Political Economy of The Welfares State, Cambridge University Press, 1994. Con anterioridad en 1993 conjuntamente con Evelyne Huber y John Stephens en “Social Democracy, Christian Democracy, Constitutional Structure, and the Welfare State” del AJS, Vol 99 Numero 3, había formulado la misma clasificación de la literatura. 15

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Wilensky15, estudió la determinación del gasto en Seguridad Social teniendo como objeto 60 países y 22 de los más desarrollados. Las principales variables independientes son el GNP per cápita, la antiguedad del sistema de seguridad , proporción de gente de más de 65 años, estado democrático o totalitario, ideología de la elite y gasto militar. A través de un análisis dependiente y cross-sectional, se concluye que el gasto en seguridad social depende directamente de la proporción de gente mayor de 65 años y de la antiguedad del sistema de seguridad social, los que de alguna manera son afectados por el GNP per cápita y menos por el carácter democrático o totalitario del Estado. La elite ideológica y militar no afecta. Por su parte, Flora y Alber16, estudiaron el desarrollo de la legislación social de seguros en 12 países entre 1890 y 1970. Las principales variables independientes son industrialización, urbanización, mobilización de la clase trabajadora y desarrollo constitucional. A través de tablas de regresión, países ubicados en dos dimensiones espaciales se concluye que el desarrollo socio-económico y la mobilización de la clase trabajadora y su interacción afectan la introducción de los esquemas de seguros. El desarrollo temprano fue afectado por factores constitucionales. La crítica que se le ha formulado a este enfoque ha sido que los resultados políticos no podrian ser derivados directamente de las tendencias económicas17. Es necesario considerar los recursos de poder y el tipo de diseño institucional. 1.1.2 Recursos de Poder En un segundo tipo de explicación que privilegia la fuerza política de clase encontramos a Sthepens18, quien estudió los efectos de la fuerza del trabajo sobre el welfare state en 17 países capitalistas democráticos desarrollados, la mayoría en 1976. Las principales variables independientes son el poder gubernamental y la porción de votos de los partidos socialistas, étnica y linguisticamente diversos, el porcentaje de la población de más de 65 años, federalismo del gobierno y centralización del movimiento sindical. A través de correlaciones, regresiones y cross- sectional se concluye que gobierno socialista, una negociación económica amplia y la población católica son las variables que mejor explican el desarrollo del welfare state. La fueza de los sindicatos y el gobierno socialista explican la equidad de los ingresos.

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Wilensky, Harold. The Welfare State and Equality: Structural and Ideological Roots of Public Expenditures. Berkeley and Los Angeles: Universidad of California Press. 1975. 16 Flora y Alber. “Modernization, Democratization, and the Development of Welfare States in Western Europe” en Flora, P. Heidenheimer. a. J. eds. The Development of Welfare State in Europe and América. Princeton: Transaction Books., 1981. 17 Un crítica a los viejos y a los nuevos abordajes de la convergencia en Paul Pierson. “The New ….”, op. Cit. Coincidente con la crítica de la escasa importancia que concede a los mecanismos políticos e institucionales, podemos encontrar los trabajos de Pampel y Williamson (1985 y 1989), los de Hage y Haseman (1980) y los de Jones (1985), asimismo otros sostienen la incapacidad de explicar en su totalidad, el crecimiento del gasto público ( Borcherding (1985), o bien la escasa importancia a los shocks o crisis externs ( Peacock y Wiseman (1961), Lockhart (1984) y Heclo (1981), se agrega quienes sostienen que es insuficiente para explicar las diferencias en la adopción de los programas sociales que muestran los diferentes países occidentales (Meny y Thoening (1992), De Felice (1985), Gough (1978), Hasenfeld, Rafferty y Zald (1987), Alber, Esping-Andersen y Rainwater (1987). 18 J. D. Stephens. The transition from Capitalism to Socialism, London: Macmillan.1979. 16

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De acuerdo a las teorias de recursos de poder: centralización del sindicalismo, fuerza de los partidos de izquierda y debilidad y fragmentación de los partidos conservadores, todos contribuyeron a la expansión de los programas. Sin duda la expansión de los recursos de poder ha tenido considerable suceso en dar cuenta de las variaciones entre naciones en la provisión social durante las tres décadas siguientes a la segunda guerra mundial.19 Siguiendo el mismo camino, la debilidad de los recursos de poder nos llevaría a pensar en un giro del carácter del welfare state pero como hemos indicado, no falta quien dude que este sea el caso. Han habido cambios, pero muchos programas permanecen bastante intactos, es decir, hay continuidad. Asimismo, la discontinuidad en todo caso puede estar siendo explicada por otros factores y no por los recursos de poder. Esto ha llevado a considerar que la madurez de los programas tiene substancial autonomía del movimiento de los trabajadores. Para estos analistas, los apoyos del welfare state contemporáneo debería girar desde el sindicalismo hacia los más variados apoyos de los programas. Grupos de interés ligados a políticas sociales particulares son ahora prominentes actores políticos. Volveremos sobre este particular más adelante dentro de los enfoques que ponen énfasis en el path-dependence o en las denominadas políticas feedback. Hipótesis 1: La presencia de un poder alto de la oposición en el congreso hace más probable que la reforma del sistema jubilatorio sea del tipo mixto que privado subtituto. 1.1.3 Instituciones. En un tercer tipo de explicación encontramos el nuevo institucionalismo que resurgió en la ciencia política reflejando una renovada apreciación de como arreglos institucionales, relativamente estables, estructuran el comportamiento político20. Estos modelos son producto de un viraje en los 80 en la aproximación dominante en la ciencia y sociología política21 que ha incrementado el interés por las instituciones y por conceptos 19

Sin embargo, no deben olvidarse los límites que algunos trabajos sostienen sobre este enfoque a saber: a) los gobiernos socialdemócratas han tenido escasos efectos redistributivos sobre la estructura distributiva de las economías capitalistas desarrolladas: Parkin(1971), Jackman (1980), Therborn(1978); b) olvido de la influencia política de otros grupos sociales o de otros factores culturales que movilizan politicamente a determinados grupos sociales: Baldwin (1992); c) la influencia de los factores políticos y sindicales no es homogéneo e igual en todos los partidos de gasto público social: Pampel y Williamson (1989) y Boix (1996) ; d) los gobiernos conservadores o democristianos también se comportan expansivamente con respecto al gasto público social: Kohl (1981) y Wilensky y Johannson (1981) y por útlimo e) inadecuación a determinados períodos históricos: Alber (1983) y Boix (1996). 20 Douglass North. Op.cit.. 21 Theda Skocpol en “Bringing the State Bak In: Stategies of analysis in current research” incluido en Bringing the State Back In, de Peter Evans, D. Rueschemeyer y T. Skopol (comp.). Cambridge University Press, 1985 sostiene que un giro similar hacia teorías más centradas en el Estado, tuvo lugar en torno a las guerras mundiales y durante la depresión de la década de 1930, cuando se tambalearon tanto la hegemonía británica como la estadounidense, dando lugar a obras como Harold Lasswell, “The garrison State”, American Journal of Sociology, 46, 1941 y Karl Polanyi, The great transformation, Boston, Beacon Press, 1957, 1a. de 1944. Esto deja en evidencia que existió un viejo institucionalismo, de allí que se esté hablando de nuevo institucionalismo. Este nuevo institucionalismo sería una mezcla de elementos del viejo institucionalismo con los modos noinstitucionalistas característicos de las más modernas teorías de la política.Ver. “Institutionalism in 17

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como el del Estado. El mismo habria acontecido como una reacción a la indiferencia para con las instituciones políticas durante la era beheviorista de los 50 y 60.22 El nuevo institucionalismo23 ha señalado que el enfoque de recursos de poder ha tenido poco suceso en dar cuenta del desarrollo de la política social pre-segunda guerra. El rol de los partidos socialdemócratas y del movimiento sindical en la formación del welfare state fue limitado. Hipótesis 2 : La presencia de un alto poder del Presidente en legislar hace más probable que la reforma del sistema jubilatorio sea del tipo privado substituto que mixto. 1.1.4 Path-dependence o políticas Feedback. Tradicionalmente, los investigadores24 han tratado a las políticas públicas como variables dependientes, pero raramente como la causa de esas fuerzas o sea variable independiente. En nuestro enfoque damos importancia al hecho de que las políticas públicas existentes influencian la distribución de recursos económicos y políticos, modificando los costos y beneficios asociados con estrategias políticas y consecuentemente alterando el resultante desarrollo político. La primera es la actividad de grupos de interés. Si los grupos de interés forman las políticas, las políticas también forman los grupos de interés. Las políticas proveen incentivos y recursos que pueden facilitar o inhibir la formación o expansión de grupos particulares. El segundo, es el llamado efecto lock-in. Las políticas ( instituciones) pueden alentar a los individuos a adoptar un camino que bloquea una trayectoria política particular de desarrollo político.25 La idea central de las políticas feedback es que las políticas ellas mismas deben ser vistas como consecuencias políticamente estructurantes. A los efectos de nuestra hipótesis consideraremos únicamente el denominado efecto lock-in. Volveremos sobre su contenido en el tercer y último capítulo. Hipótesis 3: Si estamos ante un sistema de jubilaciones con un alto path-dependence es más probable que la reforma sea del tipo mixto que privado substituto.

comparative politics”de Kathleen Thelen and Sven Steinmo, en Structuring politics. Historical institucionalism in comparative analysis. Cambridge University Press, 1992. 22 Junho, Kato. Review Article: Institutions and Rationality in Politics – Three Varieties of NeoInstitutionalists, British Journal Political Science,26, 1996. 23 Sin embargo, este giro no puede eximirse de críticas, primero las que se propinan entre sus distintas vertientes y segundo, desde otros enfoques. Este es el caso de Olavo Brasil de Lima Jr. Instituções Políticas Democráticas. O Segredo da legitimidade, Jorge Zahar Editor. Este libro incluye un capítulo que examina críticamente la literatura sobre sistema de gobierno y desempeño. El autor insiste en no olvidar la política como práctica, clave interpretativa a veces bloqueada por efecto de atribuir un poder explicativo excesivo al diseño institucional. La preocupación del autor es cuestionar el componente normativo del giro neo-institucionalista y, asimismo, llamar la atención sobre que las instituciones, además de determinantes, son determinadas, y es más, asi debe ocurrir. 24 Sin embargo, el enfoque de análisis de políticas públicas que en Ciudadania e Justica, proponen Olavo Brasil de Lima Jr. y W. G Dos Santos, hace incapié en que la variable dependiente se transforma en independiente. 25 Douglass North. op.cit. 18

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1.1.5 Ayuda económica externa. Las presiones económicas globales, llamada de internacionalización de la producción y del mercado financiero, es considerado como una posible explicación del cambio de dirección de las políticas. Sin embargo, no hay unanimidad en que el cambio sea inexorable. Asimismo, como hemos visto para algunos analistas habria que tomar en cuenta las instituciones, los recursos de poder o bien el path-dependence de los casos examinados. De todas maneras, es de recibo sostener que la influencia de actores externos tiene alguna relación con la confianza de la ayuda económica externa. En tal sentido la asistencia económica es raramente garantizada en la ausencia de algunas condiciones para el cambio de políticas.26 Estamos planteando que existiría, según algunos analistas27, un intercambio entre política autónoma y asistencia económica. Un ejemplo sobre este particular puede ser la reciente crisis que llevó a la devaluación en Brasil. Hipótesis 4 : La presencia de alta ayuda económica en la economía hace más probable la reforma del tipo privado-substituto y no mixto.

2. Orientación Metodológica. A los efectos del análisis de nuestro objeto aplicaremos el enfoque booleano28, el que es una extensión del método comparativo y de la estructura lógica, elaborada por John Stuar Mill hace más de un siglo, con los métodos del acuerdo y de la diferencia o bien con la misma estructura de los elaborados por Przeworski y Tenue29 en el inicio de la década de 1970, con los métodos de los sistemas más semejantes y de los sistemas más diferentes. Cabe subrayar que el método no nos ofrece las variables independientes, siendo la teoría o el marco analítico quienes tienen que cumplir esa función. Asimismo, la decisión de analizar los casos en una perspectiva comparada, en gran medida, limitará los datos a los términos que fueren comunes a los diversos casos analizados, dejando de lado informaciones que solo existen para algunos de los casos. 2.1 Métodos de la diferencia y del acuerdo de J. S. Mill. 2.1.1 En el método de la diferencia, los valores de la variable dependiente no son los mismos para todos los casos, y el método asume que si los resultados son diferentes, es posible encontrar una diferencia crucial entre los casos ( valores diferentes para la misma variable independiente,esto es una causa) que explica la diferencia en el resultado. 26

Ver Finance & Development, 12/95. Concretamente E. Huber, sin perjuicio de asegurar que no hay una inexorable dirección del cambio, sostiene que la necesidad derivada de la crisis de la deuda potenció la influencia de los actores externos como uno de los componentes causales de la naturaleza de las reformas. Ver “Welfare Rerform in Latin America: Comparative Perspectives” , Paper prepared for the Conference on Social Policies for the Urban Poor in Latin America. Welfare Reform in a Democratic Context. Kellogg Institute, University of Notre Dame, September 12-14, 1997. 28 Charles C. Ragin. The Comparative Method. Moving Beyond Qualitative and Quantitative Strategies. University of California Press. 29 Adam Przeworski y Henry Tenue (1970) The logic of comparative social inquiry, New York, John wiley and Sons. 27

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2.1.2 En el método del acuerdo, al contrario, los resultados idénticos entre casos estudiados (los mismos valores para la variable dependiente) llevan a la búsqueda de identificación de regularidades, o de una semejanza crucial entre los casos. Posteriormente, Przeworski y Teune propusieron una variante que permitiese el tratamiento de muchos casos y muchas variables o si no fuera posible muchas variables en pocos casos. 2.2 Most Different Systems y Most Similar Systems de Przeworski e Tenue. 2.2.1 El método de MDS parte del principio de que el fenómeno dependiente es invariable a lo largo de las observaciones. Se busca reducir el número de variables independientes viables, procurándose la heterogeneidad máxima entre los casos, dejando a las variables independientes con valores similares como posibles factores explicativos o causales. 2.2.2 El método de MSS procede a la selección deliberada de casos con valores similares en variables pre- seleccionadas, permitiendo asi un análisis de covarianza entre otras variables. Al contrario del MDS, las variables independientes semejantes son irrelevantes para explicar el fenómeno que estamos estudiando, pues son constantes mientras el fenómeno dependiente varía. Este método es muy próximo al método de la diferencia de Mill. Como vimos, la lógica de ambos métodos es la misma inviertiéndose apenas la denominación. Ampliándose el número de diferencias cruciales en el método de la diferencia de Mill, tendremos el método de los sistemas más semejantes de Prezworski y Tenue. 2.3 El enfoque boleano. Las inovaciones que este método desarrolla son: (1) Técnicas para manejar un número mayor de casos. (2) Algoritmos para reducir información básica. (3) La inversión de matrices para analizar eventos de no trascendencia. (4) La habilidad para producir modelos multi-conjunturales basados en tan poco como dos casos. (5) La extensión más allá de una muestra lógica cross-tabulations de dos dimensiones. Veamos en forma resumida los pasos que es necesario realizar para la aplicación del método. Tomadas de la teoría o del marco analítico las condiciones causales y los resultados, se presentarán de forma dicotómica, dando el valor de uno a la presencia de la causa o resultado y de cero a la ausencia de los mismos. Los criterios para realizar la dicotomización son arbitrarios o están informados por la teoría. Con esta información se construye la tabla de la verdad , la que será minimizada de forma de alcanzar una expresión sencilla, de fácil interpretación.

20

21

Cada fila de la tabla representa una combinación y cuando dos o más casos tienen la misma combinación pasan a ser representados por una sóla fila, por lo que cada fila puede contener uno o muchos casos. La minimización sigue tres pasos: a) Los ceros (ausencias) y unos (presencias) son sustituidos por las letras minúsculas y mayúsculas correspondientes. b) Las dos combinaciones o filas de la tabla de la verdad que sólo difieren en una condición se resumen en una sóla combinación, contando con todas las condiciones que son iguales en ambas combinaciones. El procedimiento se repite todas las veces posibles. A las expresiones resultantes de esas minimizaciones se les denomina “primeros implicantes”. c) Se trata de seleccionar el menor número posible de primeros implicantes. Por último, asi como es posible encontrar diferentes combinaciones causales que lleven al mismo resultado, es probable hallar combinaciones iguales con resultados diferentes. Estas últimas, son las llamadas contradicciones. El número de combinaciones contradictorias es un buen indicador del grado de eficiencia de la teoria. Las contradicciones, luego de encontradas, pueden ser resueltas. La forma más recomendable es estudiar la selección de variables realizada de forma de llegar a resultados no contradictorios. Concordemos que esta es sin duda una de las grandes virtudes del enfoque booleano. Luego de seguido este procedimiento30 podemos llegar a una explicación en donde varias y diferentes combinaciones31 puedan conducir a un mismo resultado y donde importan tanto la ausencia como la presencia. Resta señalar que una limitación32 de esta técnica de análisis comparativo es el número de variables explicativas, las que a los efectos de la utilización del software no pueden superar el número de diez.33

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Charles C. Ragin ha desarrollado conjuntamente con Drass Kriss un programa de computación que permite la aplicación más sencilla de esta técnica. 31 Adalberto Moreira Cardoso. “Métodos quantativos e qualitativos na pesquisa comparativa”, mimeo. IUPERJ. 1997. En relación al problema de la generalización sostiene que existen tres posiciones, una que encuentra que la misma no siempre es posible pero debe ser buscada, otra que dice que es muy difícil y una tercera, que sostiene que no es objetivo último de la investigación comparativa, siendo que hipótesis que compiten son bienvenidas a la comprensión del fenómeno. En esta última posición ubica a Charles Ragin. 32 Ni el análisis booleano ni ninguna otra técnica es mágica para nuestros problemas de investigación. Este método en particular depende en forma importante de los desarrollos teóricos y conceptuales, en tanto la dictomización de las variables lleva a perder mucha información disfrazando sustanciales imposiciones de juzgamiento, debido a que dependiendo del punto de división puede variar el resultado. Para un mayor desarrollo de estos conceptos consultar. Comparative Politics. Theory and Methods de Guy Peters, New York University Press, 1998. 33 Dir Berg-Scholosser and Gisèle De Meur. Condicions of Democracy in Interwar Europe. A Boolean Test of Major Hypotheses. Camparative Politis. April 1994. 21

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CAPITULO 3. UN ANALISIS BOOLEANO DE LAS REFORMAS DE LOS SISTEMAS DE JUBILACIONES EN AMERICA LATINA: ARGENTINA, BOLIVIA, CHILE Y URUGUAY. Dadas las cuatro hipótesis presentadas en el capítulo anterior, estamos en condiciones de examinar la asignación de los valores presente (uno) y ausente (cero) a las variables seleccionadas en nuestras cuatro hipótesis presentadas. A saber de la primera hipótesis, fuerza de la oposición en el congreso; de la segunda hipótesis, poder legislativo del Presidente; de la tercera hipótesis, path-dependence y de la cuarta hipótesis, ayuda económica externa. Fuerza legislativa de la oposición (FUELEGOP) En este caso utilizamos el indicador porcentaje de la representación parlamentaria de la oposición en las elecciones anteriores a la reforma. Identificamos 1 como alta fuerza de la oposición en el congreso y 0 como baja fuerza de la oposición en el congreso34.(Ver Apéndice). Poder legislativo del presidente (PODPRES) En este caso utlizamos como indicador de difusión del poder en el proceso de reforma, el poder legislativo del Presidente según las Constituciones formulado por Shugart y Carey35. Identificamos 1 como alto poder legislativo del Presidente y 0 como bajo poder legislativo del Presidente.(Ver Apéndice). En el caso de Argentina, si bien el índice es 0, podría objetarse la utilización por el Presidente Menem en un número muy importante de decretos para-constitucionales, sin embargo varios analistas coinciden que en el caso de la seguridad social, más allá de la amenaza la utilización era inviable.36

Path-Dependence (PATHDEP) En este caso utilizamos tres indicadores37 para dicotomizar la variable, la cobertura de jubilados del sistema en relación a la población económicamente activa el año anterior a la reforma, la relación entre activos y pasivos entre 1993 y 1995 exceptuando Chile en que se tomó el valor del año anterior de la reforma y por último, el peso electoral de los jubilados38. 34

A la fuerza legislativa de la oposición, podermos agregar la fuerza del movimiento sindical, que logró modificar la propuesta del Ejecutivo a través de las instancias de negociación y de sus diputados gremiales en el caso Argentino y que presionó fuertemente y se articuló con la oposición en el caso Uruguayo. De todas maneras no contamos aún con medidas comparables en los cuatro casos. 35 Se trata del libro Presidents and Asemblies: Constitutional Design and Electoral Dynamics. Cambridge University Press, 1992. Utilizamos este indicador a falta de un indicador comparable de puntos de veto en el proceso legislativo. El caso uruguayo, es un ejemplo de la importancia del recurso del referendum. 36 Vicente Palermo. Reformas Estructurales y Régimen Político. Argentina, 1989-1994 en O Desáfío da Democracia na América Latina, IUPERJ. 1996. Asimismo, Guillermo V. Alonso. Democracia y Reformas: Las Tensiones entre decretismo y deliberación. El caso de la Reforma Previsional Argentina, en Desarrollo Económico, Vol. 38, No. 150 (julio-setiembre de 1998). 37 Cabe aclarar que la utilización de un cuarto indicador porcentaje de jubiliados agremiados no fue posible debido a que la Confederación Nacional de Jubilados y Rentistas de Bolivia, recibe las afiliaciones en forma automática, por lo que el 100 % están afiliados. 38 Este indicador puede representar el tipo de feedback que según Pierson ayuda a un sustancial retrenchment Un ejemplo, es la reforma de las pensiones en Gran Bretaña y no en los Estados Unidos. Ver. Dismantling …. Op. Cit. 22

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Cuando el sistema tiene una gran madurez lo identificamos con un path-dependence alto igual 1 y cuando el sistema está poco maduro lo identificamos con un bajo path-dependence igual 0. (Ver Apéndice). Ayuda Económica Externa (AYUDAECO) En este caso utilizamos los indicadores deuda externa como porcentaje del PBI, como porcentaje de las exportaciones de bienes y servicios y deuda multilateral como porcentaje de la deuda externa total en 1995 salvo para Chile que se utilizó el año anterior a la reforma. Identificamos como alta ayuda económica externa a 1 y baja ayuda económica externa a 0. (Ver Apéndice). Ahora estamos en condiciones de construir nuestra tabla de la verdad39. País FUELEGOP PODPRES PATHDEP AYUDAECO R ____________________________________________________________________ Argentina 1 0 1 0 0 Bolivia 1 0 0 1 1 Chile 0 1 0 0 1 Uruguay 1 1 1 0 0 ____________________________________________________________________ FUELEGOP = Fuerza legislativa de la oposición. PODPRES = Poderes legislativos del Presidente. PATHDEP = Dependencia de la trayectoria del sistema de jubilaciones. AYUDAECO =Ayuda económica externa. R = Resultado =1 ( Sistema Privado Substituto) R = Resultado =0 ( Sistema Mixto) Teniendo en cuenta que no tenemos ninguna contradicción en nuestra tabla de la verdad, seleccionamos las combinaciones con resultado R=0 para aplicar el procedimiento de simplificación de la matriz booleana:

FUELEGOP PODPRES PATHDEP AYUDAECO ___________________________________________________ Argentina Uruguay

1 1

0 1

1 1

0 0

Las combinaciones de la filas 1 y 2 coinciden en todas las condiciones causales menos en PODPRES. O sea la presencia o ausencia de PODPRES no afecta el resultado R=0= Sistema Mixto. Estamos en condiciones de sustituir ambas combinaciones por una única expresión que las contenga a ambas.

39

Los valores de los indicadores pueden leerse en anexo de este paper. 23

24

Esta expresión es un primer implicante: 1 - 1 0 = FUELEGOPxPATHDEPxayudaeco

R = Sistema Mixto= FUELEGOPxPATHDEPxayudaeco El Siste ma Mixto se dió debido a la presencia de una oposición legislativa fuerte, de un pathdependence alto y de una baja ayuda económica externa. Lo que parece tener sentido. Para el caso que la reforma del sistema jubilatorio sea del tipo Privado Substituto tenemos dos combinaciones posibles que no pueden ser simplificadas.

FUELEGOP PODPRES PATHDEP Bolivia Chile

1 0

0 1

0 0

AYUDAECO 1 0

R=FUELEGOPxpodpresxpathdepxAYUDAECO+fuelegopxPODPRESxpathdepxayudaeco Podemos presentar nuestras dos posibles soluciones también de esta manera. R=(FUELEGOPxpodpresxAYUDAECO + fuelegopxPODPRESxayudaeco) pathdep El Sistema Privado Substituto se dió o cuando la oposición era fuerte y el presidente tenía poco poder y la ayuda económica era alta o bien cuando la oposición era débil, el presidente tenía altos poderes, mientras que la ayuda económica externa no era importante40, existiendo en los dos casos un bajo path-dependence41. Lo que también parece tener sentido.

Conclusiones 1. La explicación de una reforma del sistema jubilatorio del tipo Mixto descarta el enfoque institucionalista considerado a través de la fuerza legislativa del Presidente en estos cuatro casos. Sin embargo, aparecen relevantes la combinación explicativa de las teorías de los recursos de poder, los énfasis en el path-dependence y la existencia o no de ayuda económica externa. 2. Por su parte, la explicación de una reforma del sistema jubilatorio del tipo Privado Substituto encuentra dos combinaciones causales posi bles. 3. En las explicaciones sobre un resultado de reforma del tipo Privado Substituto la única condición causal necesaria ( aparece en todas las combinaciones) pero no suficiente ( aparece en forma individual) para una reforma del tipo Privado Substituto es el bajo path-dependence, lo que asimismo es consistente con el alto path-dependence necesario para una reforma del tipo Mixto. 40

Hay que recordar que la reforma en el caso chileno fue iniciada antes de la crisis económica. Referido a los programas de ajuste económico Barbara Gueddes concluyó que no hay sólida evidencia que los gobiernos menos democráticos sean más bien sucedidos que los más democráticos en inciar y contrarlos. Ver “Challenging the conventional wisdom” en Journal of Democracy, Vol 5, No. 4, October 1994.

41

24

25

4. Ni los recursos de poder ni el tipo de diseño institucional alcanzan por si solos como varias teorias sugieren para explicar la diversidad del resultado de la reformas en nuestros cuatro casos. Los resultados son parte de una etapa inicial de investigación que busca mostrar que explica las diversidad de las reformas en el sistema de seguridad social en América Latina. No obstante las limitaciones derivadas de la aún insuficiente formulación teórica y de algunos de los criterios utlizados para la asignación de las características de presencia o ausencia de una variable, pensamos que este trabajo permite mostrar el tipo de análisis combinatorial posible a través de la lógica booleana y su potencialidad para estudios comparados.

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APENDICE A. RECURSOS DE PODER: PARTIDOS. Cuadro No 1. Fuerza del gobierno en el Congreso. País Partidos No bancas

% de bancas Dip/Sen. ___________________________________________________________ Argentina Justicialistas y UCD(1991) 50 55/54 Bolivia MNR, MRTKC, MDL(1993) 44 62/67 Chile Uruguay Colorados y Blancos (1994) 32,3 64/68 “ “ /N. Espacio 64,05/68,03 ___________________________________________________________ Fuente: Base de Datos de Hugo Borsani.

B. REGLAS INSTITUCIONALES. Cuadro No. 1 Poder del Presidente en el Congreso. Argentina 0 Bolivia 2 Chile 12 Uruguay 6 ___________________________________________ Fuente: Shugart y Carey. Presidentes y Legislativo.

C. POLITICAS FEEDBACK. Cuadro No 1. Población total y población económicamente activa con cobertura de seguridad social en ALC:1980-1995. (en porcentajes) ______________________________________________ Paises PEA Población Total. 1980 1990-95 1980 1990-95 _________________________________________ Argentina 69,1 81,4a 78,9 -Bolivia 18,5 -25,4 21,3 Chile 62,8b 100 67,3 100 Uruguay 81,2 -86,1c -____________________________________________ a Cubierta por seguridad social, generalmente por los programas en pensiones y enfermedad-maternidad. b. 1980-1994 basado en afiliados, pero hay una considerable duplicación( por ej. un asegurado registrado en dos o más AFP); si usan los contribuyentes activos la cobertura cae a 61,5% en 1994. c. Incluye al BPS, el Ministerio de Salud Pública, las mutuales y los servicios de las fuerzas armadas. Fuente: Mesa- Lago.

Cuadro No 2. Relación activo/pasivo en programas de pensiones en América Latina: 1993-1995 y 1979. ____________________________________________________ Año 1993-95 79 _____________________________ Argentina 1,5 Bolivia 3,5 Chile 2,6 2,5 Uruguay 1,9 ______________________________ Fuente: Mesa-Lago y Estudio de la Reforma Previsional, Instituto de Economía, PUC.

Cuadro No 3. Jubilados como % del electorado. Jubilados % _______________________________________ Argentina 3.700.000 20 Bolivia 112.480 6 Chile --------Uruguay 700.000 36 _______________________________________ Fuente: G.V. Alonso, y Busquets.

D. AYUDA ECONOMICA EXTERNA. Cuadro No 1. Deuda Externa de 1995 % del PBI % de las exp. de bs. y servicios. ___________________________________________________ Argentina 33,1 320 Bolivia 90,6 410 Chile/a 45,5 192,5 Uruguay 32,4 144,3 ___________________________________________________ Fuente: Indicadores Económicos en Relatorio sobre O Desenvolvimento Mundial del Banco Mundial, 1997. a. El dato de Chile corresponde al año 1980.

Cuadro No 2. Deuda multilateral como % de la deuda externa total. ___ ______________________________________________________ Argentina 10.5 Bolivia 69,6 Chile 2,9 Uruguay 23,7 ________________________________________________ Fuente: Indicadores Económicos del Relatorio Sobre O Desenvolvimento del Banco Mundial, 1997. a. El dato de Chile corresponde al año 1980.