LASA 2003

XXIV INTERNATIONAL CONGRESS

LAS POLÍTICAS MIGRATORIAS DE MÉXICO Y GUATEMALA: UN DESAFÍO PARA LA CONGRUENCIA DE PRINCIPIOS

Manuel Ángel Castillo∗ Silvia Irene Palma∗ ∗

Prepared for the delivery at the 2003 meeting of the Latin American Studies Association, Dallas, Texas, March 27-29, 2003.

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Profesor-Investigador, Centro de Estudios Demográficos y de Desarrollo Urbano, El Colegio de México. ∗∗ Investigadora, Coordinadora del Programa de Migración, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO)-Sede Académica Guatemala.

1. El contexto social y político de las migraciones internacionales en Guatemala - México (1985-2002)

Guatemala y México comparten una larga historia de relaciones de diverso tipo, entre las cuales destacan sus vínculos transfronterizos y la movilidad de la población entre ambas naciones. En el contexto de los años ochenta, la región centroamericana, y de manera particular Guatemala, fue escenario de una intensa dinámica de desplazamientos poblacionales, en el marco del conflicto generalizado que asoló la región. Una significativa proporción de esos movimientos se constituyó por personas demandantes de protección y asistencia, por lo que los países de asentamiento debieron generar respuestas específicas en materia de refugio. Los requerimientos planteados por estos grupos de población exigieron que los gobiernos de Guatemala y México revisaran, tanto su marco jurídico como su aparato institucional, con el objeto de enfrentar situaciones inéditas en el complejo de relaciones experimentadas a lo largo de la historia de vecindad entre ambas naciones. En el pasado, la dinámica migratoria entre ambos países se circunscribía –por una parte-- a desplazamientos de carácter temporal de trabajadores guatemaltecos, sobre todo en la región fronteriza del estado de Chiapas. Asimismo, en diferentes situaciones de crisis política en Guatemala, México fue lugar de asentamiento de solicitantes de asilo que recibieron protección y facilidades para su sobrevivencia en diversos planos de la vida cotidiana. Además, las localidades fronterizas habían mantenido relaciones de intensidad fluctuante, que en cierta forma expresan la fortaleza de los vínculos existentes entre comunidades a ambos lados de la frontera y que han permitido la presencia y movilidad de guatemaltecos y mexicanos en y entre ambos países. A este panorama de la migración transfronteriza se sumó, a partir de mediados de los años ochenta, una nueva corriente de personas que, en lo individual y en lo colectivo, sobre todo bajo condiciones no autorizadas o indocumentadas, empezó a movilizarse en dirección a Estados Unidos, bajo un complejo de

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motivaciones y con perfiles sociodemográficos heterogéneos. Esta creciente dinámica de movilidad comenzó a adquirir proporciones significativas y llamó la atención de diversos sectores de la sociedad mexicana. Entre ellos, en el ámbito gubernamental se comenzó a adoptar medidas tendientes al control y la contención de dichos flujos. Este reforzamiento se ha ido consolidando, en la medida en que la dinámica migratoria ha sido no sólo sostenida sino que ha aumentado de manera persistente. Sin embargo, en este trabajo pretendemos discutir dichas medidas a la luz de una ausencia de planteamientos de política integral, tanto por parte de los países receptores, como de los emisores. Además, han puesto en cuestión principios fundamentales y compromisos internacionales contraídos por ambos Estados en materia de protección de derechos humanos y de la necesaria vinculación de los procesos migratorios con los del desarrollo.

2. Cambios recientes

En ese marco, como se dijo anteriormente, los dos países han efectuado modificaciones a sus marcos jurídicos, así como también a medidas administrativas

y

aparatos

institucionales

responsables

directa

o

indirectamente de atender y regular los movimientos migratorios en sus respectivos territorios. Además, ambas naciones también han promovido iniciativas de diferente naturaleza que, de manera indirecta, tienen impactos sobre la dinámica poblacional, especialmente en las regiones fronterizas. En Guatemala, por ejemplo, en el año 1998, se aprobó una nueva Ley de Migración, cuya característica fundamental es la inclusión de las figuras de los “delitos migratorios”.1 Hay que destacar que dicha innovación jurídica ocurrió principalmente como producto de la preocupación extendida en la región por los efectos secundarios sobre los movimientos de población que se derivan de los llamados “desastres naturales”, por lo demás frecuentes en la zona, como 1

Título X, De los delitos y las faltas, Capítulo 1, Arts. 101 al 108, Ley de Migración y su Reglamento, Ministerio de Gobernación, Guatemala, C.A., Decreto Número 95-98, 26 de noviembre de 1998.

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han sido los casos del Huracán Mitch y más recientemente del terremoto en El Salvador. Otro motivo subyacente a dichos cambios es el argumento de que es necesario perseguir a aquellos actores que lucran con los requerimientos de los migrantes para evadir los controles oficiales y lograr su propósito de migrar sin ser detectados. Se ha propuesto que el combate al tráfico y la trata de migrantes sea una prioridad en el accionar de las instituciones responsables del control migratorio. Ello implica el desarrollo de labores de inteligencia, así como también de inspección y de realización de operativos en las rutas de tránsito más utilizadas por los migrantes. En ese rubro destaca la puesta en operación del “Plan Coyote 2000”, el cual a pesar de que su objetivo era perseguir a los traficantes y, más en general, a los conductores de migrantes, en la práctica puso énfasis en la detención y deportación de indocumentados. Es necesario señalar que con ello se incrementaron las situaciones de riesgo y vulnerabilidad para estas personas, sin que necesariamente se instrumentaran mecanismos de protección y asistencia adecuados a sus condiciones. Otro ejemplo de la adopción de medidas casuísticas lo constituyen los procedimientos de detención y deportación de personas procedentes de otros países del continente americano o de fuera de él, tanto por parte de Guatemala, como de México. Durante mucho tiempo, las autoridades migratorias mexicanas efectuaban las deportaciones de ciudadanos no centroamericanos detectados en su territorio de manera directa a sus países de origen. Sin embargo, en los años recientes, el gobierno guatemalteco comenzó a aceptar la entrega de estas personas, comprometiéndose de esa manera a su detención y resguardo, en tanto se produce su deportación a los países de origen. Esta práctica se consolidó con la suscripción de un acuerdo entre

ambos

países

para

regular

la

repatriación

de

extranjeros

indocumentados, especificando una serie de aspectos de procedimiento encaminados a garantizar la vigencia de derechos de estas personas.2

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Se refiere al Arreglo para la Repatriación Segura y Ordenada de Extranjeros Centroamericanos en las Fronteras de México y Guatemala acordado por el Instituto Nacional de Migración de México

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Este cambio en el tratamiento de un grupo de creciente importancia generó situaciones de mayor riesgo y vulnerabilidad de personas que debieron transitar y permanecer en condiciones poco seguras para su integridad.3 Ello no ha pasado inadvertido para otros sectores de ambas sociedades. Ante la gravedad de las situaciones generadas, individuos y organizaciones se han movilizado y gestionado modificaciones en tales procedimientos, mismos que han sido sumamente cuestionados, sobre todo desde una perspectiva de derechos humanos. Además, la observación relativamente continua de ese tipo de hechos por parte de organizaciones civiles ha tenido como resultado la adopción de cambios que –en alguna medida—han mejorado las condiciones en que se realizan las deportaciones y la estancia de los migrantes “asegurados” o detenidos. Por su parte, el gobierno mexicano ha incorporado modificaciones parciales a su Ley General de Población –vigente desde 19744-- y el Reglamento que norma su operación –también actualizado varias veces5--, pero habría que hacer notar que las mismas no atienden de manera integral y permanente las necesidades de esta creciente dinámica de movilidad poblacional. Hasta la fecha, persisten contradicciones entre la normatividad vigente y el espíritu de la Ley, por cuanto se han incrementado las sanciones hacia los migrantes indocumentados, sin que se reconozca y admita en toda su complejidad la naturaleza y extensión del fenómeno social que los motiva a salir de sus lugares de origen. Por otra parte, también se ha puesto un énfasis desmedido en la persecución de actores que se benefician de las necesidades de los migrantes –como es el caso de los llamados “coyotes” o “polleros”—, sin contar con un esquema jurídico e institucional que efectivamente responda al criterio

y la Dirección General de Migración de Guatemala en junio de 2002 y que siguió al Programa Piloto de Repatriación Segura y Ordenada puesto en práctica en junio de 2001. 3 Un caso extremo fue el de un grupo de ciudadanos procedentes de la India, quienes –a fines del año 2001-- fueron ubicados en los llamados “albergues” --destinados a la detención de migrantes indocumentados y de duración indeterminada en la ciudad de Guatemala—y que, ante la falta de condiciones de estancia digna, derivó en el suicidio de uno de ellos. 4 Ley General de Población, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 7 de enero de 1974. 5 Reglamento de la Ley General de Población, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 14 de abril de 2000.

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de sancionar al delincuente sin afectar a las víctimas de sus acciones, mismos que, en este caso, son los propios migrantes. Durante la actual administración del gobierno de México, se impulsó el denominado “Plan Sur”, el cual se plantea como una iniciativa encaminada a hacer más eficientes las tareas de control y verificación migratorios en la región del sur de México. Dicho Plan se integra alrededor de dos vertientes principales: a) Un incremento en la coordinación interinstitucional y en el fortalecimiento de los recursos del Instituto Nacional de Migración para mejorar las labores de inteligencia, así como de inspección y de control migratorios en la amplia región que se extiende desde el Istmo de Tehuantepec hasta los límites fronterizos del sur del país; y, b) La adecuación, remodelación y modernización de las oficinas del Instituto, incluyendo las llamadas “estancias migratorias” utilizadas para alojar temporalmente a los migrantes detectados en condición no autorizada en dicha región. Las críticas a tal iniciativa por parte de sectores civiles y de los medios de comunicación se sustentaron alrededor de la coincidencia temporal y las circunstancias en las que se anunció el Plan con el de la posible suscripción de un acuerdo migratorio entre los gobiernos de México y Estados Unidos. La crítica se vio estimulada por declaraciones contradictorias emitidas por parte de funcionarios de alto nivel del gobierno mexicano.6 Mientras tanto, el legislativo guatemalteco impulsó y aprobó el 26 de septiembre del año 2001, la Ley de Desarrollo Social, la cual prescribió –entre otros rubros—la necesidad de formular y ejecutar una Política de Desarrollo Social y Población en materia de Migración.7 El mandato se cumplió a través de la sanción de la Política de Desarrollo Social y Población8, en la cual el tema migratorio es un elemento importante en el diagnóstico y en el que se 6

Se refiere a la entrevista del Secretario de Gobernación, Santiago Creel Miranda, concedida a un diario estadounidense, en la que se refirió al Plan como una iniciativa favorable para avanzar en la negociación migratoria con Estados Unidos. Mientras tanto, el Comisionado del Instituto Nacional de Migración, Felipe de Jesús Preciado, ante pregunta expresa de periodistas nacionales, afirmó que el Plan era una iniciativa eminentemente soberana, adoptada en el cumplimiento de las funciones y obligaciones que la Ley ordena a las autoridades migratorias. 7 Sección IV, Arts. 32 al 36 de Ley de Desarrollo Social, Guatemala, octubre de 2001. 8 Política de Desarrollo Social y Población, Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia (SEGEPLAN), Guatemala, abril de 2002.

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basa una propuesta de política de desarrollo social en materia de empleo y migración. Dentro de ella se considera un programa especial para las migraciones que abarca consideraciones respecto de los movimientos de población internos e internacionales. Dicho programa propone la inclusión de una eficiente articulación entre diversas instituciones gubernamentales a fin de: impulsar acciones que favorezcan la descentralización y desconcentración; el uso de las remesas para el desarrollo; los procesos de investigación sobre el fenómeno; mecanismos de protección y defensa de los derechos humanos de los migrantes; el impulso de acciones de sensibilización y educación sobre el fenómeno; y, la promoción y el fortalecimiento de las instituciones de gobierno y de la sociedad civil vinculadas con el tema. En todo caso, aún no se pueden evaluar los alcances de esta iniciativa, dado que apenas se encuentra en la fase inicial de instrumentación de las propuestas específicas. En el plano bilateral, hay que considerar las actividades realizadas en el seno de la Comisión Binacional México-Guatemala, la cual alberga en su seno un grupo de trabajo específico sobre asuntos migratorios.9 El grupo ha desarrollado mecanismos de intercambio de información y de cooperación en el campo de los movimientos migratorios entre ambos países. De manera especial, hay que subrayar la creación de un grupo ad hoc al interior del Grupo de Trabajo, orientado a regular el tránsito y estancia de trabajadores agrícolas temporales guatemaltecos en la región fronteriza. Aunque la movilidad histórica de esta población a través de la frontera ha sido un proceso tolerado, en lo general ha carecido de mecanismos efectivos de registro, control, supervisión y protección de sus derechos. No se conoce una evaluación sistemática de las actividades de estos grupos de trabajo, por lo que restaría precisar si los logros en este campo se deben en realidad a iniciativas unilaterales y no a procesos binacionales.10

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Se refiere al Grupo Binacional Guatemala-México sobre Asuntos Migratorios creado el 20 de abril de 1990 en el capítulo sobre Asuntos Políticos del Mecanismo Binacional. 10 Valga citar como ejemplo, los avances en el proceso de documentación de los trabajadores agrícolas temporales y de los residentes fronterizos. El gobierno mexicano ha adoptado

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Los países centroamericanos desarrollaron una iniciativa –en el marco de sus propios procesos de integración—tendiente a facilitar la movilidad de sus connacionales. Sin embargo, el mecanismo acordado –conocido como CA-4-es parcial porque sólo es aceptado por cuatro naciones: Guatemala, El Salvador, Honduras y Nicaragua. En general, a lo largo de su operación ha permitido el libre tránsito de ciudadanos de esos países, de acuerdo al espíritu original de los limitados procesos de integración regional. Más recientemente, el procedimiento ha sufrido restricciones temporales, sobre todo adoptadas unilateralmente por parte del gobierno guatemalteco. Dicho país –en el marco de algunas situaciones críticas como el citado Huracán Mitch—estableció en 1999

límites a los permisos de circulación y estancia en algunos

departamentos del país, bajo el argumento de que así contendría las presiones migratorias de sus vecinos, especialmente en las localidades fronterizas con México. Ello motivó protestas, principalmente de los gobiernos de los países afectados, hecho que obligó a rectificar la medida en el marco de los compromisos regionalmente asumidos. En el plano regional, destaca la iniciativa impulsada por el gobierno mexicano bajo el título de Plan Puebla-Panamá. Se trata en términos declarativos de una iniciativa de desarrollo general de una amplia región que se extiende también desde el Istmo de Tehuantepec pero, en este caso, hasta el territorio panameño. Esta propuesta se apoya en los antecedentes de cooperación entre México y los países centroamericanos que se iniciaron desde el decenio de los ochenta en el marco de los acuerdos de Tuxtla. Sin embargo, en esta ocasión se refiere a un intento de integración en los planos económico y social de la región del sureste mexicano y los vecinos países centroamericanos. Al igual que en otros esfuerzos recientes de integración comercial (i.e., el Tratado de Libre Comercio de América del Norte, los Tratados de Libre Comercio entre mecanismos y documentos de respaldo de las autorizaciones para la admisión, internación y estancia de los trabajadores temporales (FMVA) y, por otra parte, ha impulsado procesos de regularización de estancia a nivel nacional, que han tenido especial aplicación en la zona fronteriza. En un plano más local y cotidiano, se ha tratado de avanzar en la sustitución de los llamados “pases locales” por el uso de un permiso de mayor temporalidad, con una definición territorial más precisa y con criterios más claros respecto del otorgamiento de una calidad migratoria adecuada a los fines y circunstancias (FMVL).

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México y cinco de los países de Centroamérica), el tema migratorio está ausente. Sin embargo, la crítica subraya la necesidad de que se incluyan consideraciones explícitas acerca de los efectos de la integración económica sobre la movilidad de la población y que su énfasis en lo comercial no es argumento suficiente para justificar la omisión del tema en los acuerdos. En este mismo ámbito de lo regional, una iniciativa específica que incluso trasciende los límites México-Centroamérica es la Conferencia Regional sobre Migración (CRM). Se trata de una iniciativa creada en 1996 e inaugurada en la ciudad de Puebla, de donde tomó su nombre original de “Proceso Puebla”. A partir de esa fecha, los gobiernos de once países desde Canadá hasta Panamá y posteriormente República Dominicana en el Caribe, se han reunido anualmente para discutir las características regionales del fenómeno migratorio y avanzar propuestas para su abordaje conjunto.11 Este espacio ha propiciado también el desarrollo de otras actividades, en el marco de un Plan de Acción que se organiza en torno de ejes temáticos estratégicos y que privilegian los problemas relacionados con el desarrollo de sus países y la vigencia y protección de los derechos humanos de los migrantes. No obstante las intenciones declarativas del proceso, en su evolución y práctica ha enfrentado serias dificultades y críticas por el énfasis creciente en aspectos de seguridad y control, en detrimento de los aspectos formalmente privilegiados en su agenda. La presencia paralela y en espacios específicos de la Conferencia por parte de organizaciones civiles12 ha sido un elemento favorecedor del impulso de propuestas que tienden a recuperar el 11

Además de las categorías de países miembros de pleno derecho de la Conferencia, existe la condición de observadores otorgada a algunos países sudamericanos ampliamente involucrados en la dinámica migratoria del continente. Por otra parte, también participan organismos internacionales como entidades de apoyo a la Conferencia y la Organización Internacional para las Migraciones (OIM) fue invitada a fungir como Secretaría Técnica de la misma. Véase Manuel Ángel Castillo. “La Conferencia Regional sobre Migración (CRM): Evolución y el contexto de actual de seguridad, lucha contra el terrorismo y Derechos Humanos” en revista Studi Emigrazioni, en prensa. 12 Se trata de la conformación de la Red Regional de Organizaciones Civiles para las Migraciones (RROCM), la cual integra a diversas redes de organizaciones civiles que trabajan el tema migratorio desde diferentes perspectivas en los mismos países que constituyen la Conferencia. La Red tiene una agenda propia que incluye elementos que convergen con aspectos del Plan de Acción de la CRM, lo cual permite su presencia y participación no sólo en las reuniones anuales, sino también en actividades que se realizan de manera continua o permanente.

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espíritu que le dio origen a la iniciativa y que, por las mismas circunstancias, han debido tropezar con obstáculos similares a los arriba indicados. También la CRM ha comenzado a experimentar la influencia de esa derivación hacia temas de seguridad y el riesgo que la misma provoque el relegamiento de otras facetas de a l s migraciones. En ese contexto han surgido acuerdos emergentes a partir de ciertas situaciones críticas. Los efectos de los ataques terroristas a las ciudades de Nueva York y Washington D.C. el 11 de septiembre de 2001 vinieron a profundizar la tendencia pre-existente a sobredimensionar las consideraciones en materia de seguridad, especialmente en las regiones de frontera. El gobierno de Estados Unidos ha sido enfático en la necesidad de proteger las puertas de ingreso a su territorio ante el peligro de amenazas terroristas, pero también ha llamado la atención de los otros países de la región para que contribuyan a reforzar la seguridad a través de mayores controles, especialmente en sus zonas de frontera. Este planteamiento fue particularmente destacado en la última CRM, celebrada en Antigua Guatemala en mayo de 2002, al grado que uno de los productos de la citada reunión fue una declaración unánime de condena al terrorismo y de las necesidades de reforzar las medidas de seguridad en la región. Sin embargo, expresiones como: [La necesidad de] Tomar medidas urgentes orientadas a prevenir, combatir y contrarrestar los actos de terrorismo internacional, incluyendo el intercambio de información migratoria y el reforzamiento de medidas de seguridad en la expedición de documentos de viaje.13 sólo ponen de manifiesto la intención de prejuzgar las características de ciertos grupos de población, sin establecer criterios que fundamenten los supuestos vínculos entre la migración y las actividades del terrorismo. Frente a esa postura, la RROCM replicó que: ... tanto la Agenda como el Plan de Acción mantengan el énfasis sobre la naturaleza, características, determinantes y consecuencias de los procesos migratorios. Exhortamos a los gobiernos participantes en la 13

Conferencia Regional sobre Migración. Declaración contra el terrorismo. Documento final, Antigua Guatemala, Guatemala, 1º de junio de 2002.

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Conferencia a abordar el tema migratorio desde una perspectiva amplia e integral, pero sin perder el rumbo al subordinar sus prioridades a favor de temas propios de otras agendas de políticas públicas, como es el caso de la seguridad nacional, de la lucha contra el terrorismo, el combate al narcotráfico, entre otros.14 3. Actores ejecutores de la política

Las estructuras institucionales dedicadas a atender el tema migratorio en cada uno de los dos países muestran más diferencias que similitudes. Esta asimetría deviene de una historia diversa en los procesos de conformación de los Estados respectivos, pero también de demandas desiguales por las experiencias vividas en cada nación con respecto del tema migratorio. México es un país con una larga historia en materia de emigración y con experiencias puntuales en el ámbito de la inmigración. Por su parte, Guatemala ha sido un país con una relativamente intensa experiencia de movilidad interna de su población, pero con pocos ejemplos de emigración e inmigración de carácter internacional; a lo sumo, ha experimentado modalidades de movilidad en el ámbito centroamericano y algunos casos de movilidad transfronteriza. De esa cuenta, el desarrollo de políticas migratorias enfocadas a la dinámica que se ha experimentado en los años recientes entre los dos países ha debido partir de situaciones concretas y ha generado respuestas más que todo de carácter reactivo. Con esas historias desiguales, México ha desarrollado una mayor experiencia en los temas relacionados con la emigración de sus nacionales, relegando la atención a los procesos de recepción de extranjeros en su territorio, especialmente de aquéllos que se internan por su frontera sur. Ello ha sido particularmente estimulado por las prioridades de la agenda binacional en su relación con el gobierno de Estados Unidos, mientras que los temas de la inmigración han sido poco relevantes o, en el mejor de los casos, han sido permeados por dicha agenda.

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Declaración de la Red Regional de Organizaciones Civiles para las Migraciones – RROCM, ante la VII Conferencia Regional sobre Migración, Antigua Guatemala, Guatemala, 30 de mayo de 2002.

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Por su parte, el gobierno de Guatemala ha privilegiado una visión controlista de los movimientos internacionales de población, enmarcada principalmente en su política de seguridad interna asociada a las situaciones de conflicto vividas en las tres últimas décadas. Sin embargo, la dinámica migratoria reciente y el desarrollo de políticas de orden regional han planteado nuevos retos al gobierno guatemalteco. Esas situaciones lo obligan a enfrentar posturas que derivan de agendas más globales y que requieren una adecuación a las coyunturas que se viven internamente, como es el caso de la situación de sus propios emigrantes. Más concretamente, en Guatemala, el papel de las instituciones del Estado muestra un alto grado de indiferencia ante las causas subyacentes al fenómeno migratorio, así como de respuestas concretas y coherentes a los requerimientos de los protagonistas del mismo. Todo ello ha ocurrido así, a pesar de que el país posee una larga historia de movilidad poblacional en el territorio, la cual ha sustentado el modelo económico prevaleciente a lo largo del último siglo. De manera más específica, esta situación se traduce en el grado y forma de asignación de recursos y de importancia relativa a los rubros que, en el terreno migratorio, se orientan a desarrollar acciones vinculadas con la vertiente de seguridad y los nexos con las instituciones responsables de esa función. Mientras tanto, no se vislumbra una preocupación equivalente por los temas que relacionan el fenómeno migratorio con las dimensiones del desarrollo económico, social, étnico, cultural y demográfico. Una perspectiva que incorpore explícitamente consideraciones respecto de estos campos, permitiría abordar los procesos migratorios desde un enfoque integral, así como la inclusión de la dimensión de seguridad desde una perspectiva alternativa, positiva y no convencional.15 No se cuestiona el hecho de que competen a las instituciones del Estado las funciones de control y verificación migratorios, para lo cual debe contar con un 15

Véase Bernardo Arévalo, Héctor Rosada y Patricia González. Seguridad y Migración: Apuntes para una agenda de investigación, Programa de Migración, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO)-Sede Académica Guatemala, Guatemala, agosto del 2002, Mimeo, 39 p.

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marco jurídico y un aparato institucional adecuados a las circunstancias. A la vez se reconoce que existen principios constitucionales y compromisos internacionales que lo obligan a garantizar la protección y el ejercicio de derechos, no sólo de sus ciudadanos, sino también de todas las personas que se encuentran en su territorio, independientemente de su origen y de su condición migratoria. En ese marco, en ambos países, pero en mayor grado en Guatemala, se observan situaciones de un notorio desbalance en la asignación de recursos, una amplia desarticulación en el impulso de acciones orientadas al cumplimiento de esas responsabilidades, y más grave aún, situaciones incoherentes con los principios fundamentales contenidos en el mandato antes apuntado. Un ejemplo en esta dirección radica en los recursos dedicados a la protección y asistencia en materia de derechos laborales de trabajadores migratorios. Por una parte, el Ministerio de Trabajo y Previsión Social del Gobierno de Guatemala ha tratado de impulsar un programa de seguimiento y garantías de los derechos sociales de dicha población; al mismo tiempo, el Instituto Guatemalteco de Seguridad Social (IGSS) ha promovido una campaña –en el marco de un programa de aseguramiento (derecho-habiencia) de toda la población potencialmente migrante, que se desplaza para realizar labores agrícolas temporales, sobre todo en territorio nacional, pero también fuera de él. Sin embargo, los recursos de que disponen ambas iniciativas no sólo son insuficientes, sino que sus montos e importancia contrastan notablemente con las asignadas para tareas de control y vigilancia a cargo de cuerpos de seguridad y de las mismas autoridades migratorias. Otro tanto ocurre con la atención y consideraciones hacia las actividades consulares, quienes tienen entre sus funciones las labores de protección de los connacionales en el exterior. No obstante la cantidad creciente de incidentes en que se ven involucrados los migrantes guatemaltecos --debidos al aumento de los riesgos en los trayectos y su vulnerabilidad ante diversas situaciones en lugares de tránsito y de destino--, las labores de protección consular son sumamente limitadas e insuficientes respecto de las demandas que deben

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atender. La labor de protección también debe ser complementada por instancias específicas, como es el caso de la Procuraduría de Derechos Humanos, la cual incluye dentro de su mandato a la población migrante, desarraigada y desplazada, pero cuya atención debe competir en el ámbito de los recursos con otros temas de la amplia agenda en materia de derechos humanos en Guatemala. En el caso del Poder Legislativo guatemalteco, ha habido poca disposición de sus integrantes para informarse y discutir la naturaleza y alcances del fenómeno migratorio, en tanto dimensión fundamental a cuya regulación se dirigen las leyes y reglamentos vigentes. Dicho desinterés se puso en cierta forma de manifiesto en el proceso de aprobación de la Ley actualmente vigente, contexto en el que prácticamente se ignoraron los planteamientos y preocupaciones de diversos sectores de la sociedad civil organizada, entre los cuales destacaron los de la jerarquía católica. Por otra parte, las acciones del Poder Judicial para hacer positiva la legislación vigente adolecen de las mismas limitaciones que prevalecen en la impartición de justicia en general; la debilidad del sistema es un obstáculo para garantizar principios como el debido proceso y la protección de los derechos de personas vulnerables, como es el caso de la mayoría de la población migrante indocumentada. Como contrapartida, la sociedad civil organizada ha desarrollado un proceso de participación creciente a través de su actividad estructurada en torno a la Mesa Nacional para las Migraciones de Guatemala (MENAMIG).16 Su papel de observador crítico de la gestión de las instituciones gubernamentales ha permitido difundir la situación del fenómeno migratorio en el país, como también sus nexos con lo que ocurre en otros ámbitos de la región. Además, ha permitido alimentar las posiciones conjuntas –no exentas de dificultades-en la Red Regional, como un mecanismo de diálogo y negociación con los gobiernos en materia migratoria.

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La MENAMIG fue fundada en septiembre de 1999 y actualmente está integrada por 23 organizaciones civiles provenientes de diversos sectores sociales, a saber: académicos, eclesiásticos, de derechos humanos, de desarrollo, sindicales y programas de atención directa adscritas a instituciones de gobierno.

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Finalmente, conviene mencionar el papel de los organismos internacionales en el señalamiento y necesario acompañamiento por parte de la cooperación a la gestión de los procesos migratorios. Su contribución ha sido particularmente destacada en el ámbito de la asesoría técnica para la difusión de elementos informativos, del apoyo para la formulación de propuestas de programas, de la revisión de iniciativas de ley e incluso de la puesta en operación de acciones en materia de protección y asistencia a poblaciones vulnerables (como es el caso de los programas del ACNUR en la atención a refugiados y repatriados17). Sin embargo, las organizaciones civiles han debido mantener una postura de seguimiento con una visión crítica del quehacer de otros organismos internacionales vinculados con el tema, los cuales además de realizar acciones en el ámbito de su mandato, también han participado en iniciativas que lo rebasan. Mientras tanto, contrasta la situación del caso mexicano en el cual se aprecia un desarrollo relativamente positivo en materia de atención a sus emigrantes, aunque hay que reconocer que con ausencias importantes y también problemas

de

desarticulación

y

falta

de

coordinación

entre

muchas

instituciones. Tal es el caso del contexto que se ha generado en la actual administración, misma que declaró públicamente su intención por colocar en un lugar prioritario la atención a las demandas de sus connacionales en Estados Unidos. Sin embargo, en la práctica, el rasgo principal de sus iniciativas fue la proliferación de entidades y programas que, en muchas situaciones, mostraron amplias contradicciones y carencias en el cumplimiento efectivo de sus metas y objetivos. En ese sentido es particularmente desigual la pobre atención otorgada al Programa de Protección a Migrantes (conocido como Grupos Beta)18 en 17

Un ejemplo en este campo es la participación activa del ACNUR en los procesos de retorno y reasentamiento de poblaciones refugiadas a partir de los acuerdos específicos para el propósito. Además, resalta su apoyo para y la promoción de constitución de la Red de Protección y Asistencia para Población Refugiada y Asilada (REPARA), integrada por organizaciones civiles y de gobierno, cuya presencia permanente contribuye a la atención de nuevos demandantes de protección, como es el caso reciente de nacionales de Colombia. 18 Los Grupos Beta de protección a migrantes iniciaron sus operaciones hace aproximadamente diez años en la frontera norte del país, aunque después del éxito logrado en sus primeros años de

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contraste con el Programa Paisano 19 y, en menor escala, a los Programas de Protección Consular que debe realizar la Secretaría de Relaciones Exteriores, así como a las actividades de protección de los derechos laborales de migrantes (tanto mexicanos en el exterior como extranjeros en territorio mexicano), cuya responsabilidad recae en la Secretaría del Trabajo y Previsión Social, en comparación con la desproporcionada difusión que se le concedió al inicio de la presente administración a la –recientemente desaparecida-- Oficina Presidencial para la Atención de los Mexicanos en el Exterior. Otro tanto puede ocurrir con el recientemente creado Instituto de Mexicanos en el Exterior (IME), cuyo Consejo Consultivo está por instalarse, pero cuya representatividad es un tema controvertido, sobre todo si se tiene en cuenta que dicha iniciativa se propone reemplazar el espacio dejado por la instancia antes mencionada.20 La ausencia de una política de Estado integral y explícita en materia migratoria se traduce en amplios márgenes de tolerancia respecto de la actuación de distintas instancias de gobierno en el tratamiento del fenómeno y de sus protagonistas. Ello ha permitido que las previsiones en materia de seguridad se impongan por encima de las consideraciones de otro orden que la misma Ley General de Población de México prescribe como parte del complejo ordenador del régimen migratorio. En los hechos, el papel de autoridad responsable de esa función reguladora, asignada a la Secretaría de Gobernación y por ella misma delegada al Instituto Nacional de Migración, ha privilegiado el desempeño de funciones de control y verificación, sin una actuación correspondiente en el plano de la relación entre la migración y el desarrollo.21

operación y ante una propuesta de la Comisión Nacional de Derechos Humanos y de otros sectores civiles, se extendió su operación a la región fronteriza del sur, en donde se trata de proteger a extranjeros que transitan en esa región de los peligros diversos que enfrentan en el tránsito por esa zona. 19 Se trata de un programa multisectorial, encabezado y coordinado por la Secretaría de Gobernación, para atender las demandas y las quejas de los mexicanos residentes en Estados Unidos que regresan a su país de origen, sobre todo en épocas de vacaciones, y que padecen abusos por parte de autoridades mexicanas. 20 El IME, a diferencia de su antecesora, dependerá de la Secretaría de Relaciones Exteriores. Por de pronto ya existen cuestionamientos a sus vínculos con las comunidades de mexicanos en Estados Unidos y empiezan a surgir movimientos de organizaciones paralelas. 21 Artículos 2º, 3° y 8° de la Ley General de Población.

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Asimismo, las preocupaciones por hacer valer el estado de derecho en materia de protección y vigencia de los derechos humanos de los migrantes, ha sido una labor infructuosa, en la medida en que las denuncias por abusos y la correspondiente impunidad de sus autores materiales ha sido una constante en los últimos años. Para ello, ha contribuido un espacio de libre actuación de todos los cuerpos de seguridad en las labores de control y verificación migratorios, con una débil fundamentación jurídica, sin ninguna capacitación de sus efectivos y, por supuesto, sin mecanismos de supervisión por parte de las autoridades responsables en última instancia. En materia de seguridad social, es importante llamar la atención sobre las limitaciones que se han venido generando en los años recientes para garantizar una cobertura amplia y adecuada de los trabajadores migratorios temporales que acuden a territorio mexicano para participar en labores agrícolas. Las reformas legislativas relativamente recientes omitieron las peculiaridades que entrañan la movilidad y estancia este tipo de trabajadores en territorio mexicano, así como de sus necesidades específicas en materia de atención en salud y de seguridad social.22 Ello ha derivado en una carencia generalizada de atención oportuna, la cual se manifiesta en situaciones irregulares y que violan compromisos internacionales, más allá de las condiciones de autorización formal para que extranjeros puedan desempeñar trabajos remunerados en México. En el marco institucional, habría que destacar el papel de algunas instituciones con mandatos específicos pero con recursos limitados, como es el caso del Consejo Nacional de Población, el cual –entre otras actividades—ha generado información y análisis valioso para los procesos de conocimiento y negociación del fenómeno migratorio con el gobierno de Estados Unidos. Por su parte, la Comisión Nacional de Derechos Humanos ha hecho esfuerzos para documentar y dar seguimientos a las situaciones de violación de derechos humanos de los migrantes, tanto en la región fronteriza del norte como en la

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Ley del Seguro Social, Decreto del Poder Ejecutivo Federal, 19 de diciembre de 2001.

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del sur de México.23 Sin embargo, las limitaciones en los recursos de ambas instituciones muestran, por un lado, un enorme desequilibrio en lo actuado a favor de sus propios emigrantes en el norte con respecto de los requerimientos de los inmigrantes que transitan o se asientan en el sur del país. Como ya se adelantó, el legislativo mexicano ha incorporado algunas reformas a la Ley General de Población y su Reglamento, principalmente orientadas a responder de manera coyuntural a algunas necesidades muy concretas. Tal es el caso de las innovaciones introducidas en 1990 a la Ley y el Reglamento adoptado en 1992 para incorporar la figura de Refugiado24 y nuevas categorías migratorias –Visitantes (Inversionistas, Rentistas, Profesionales, [ocupantes de] Cargos de Confianza y Artistas y Deportistas) y Consejeros (miembros de Juntas de Administración de empresas)-- en vísperas de la suscripción del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN).25 No obstante, en los años recientes se han planteado algunas iniciativas tendientes a emitir una Ley de Migración, que regule el tema migratorio –hasta ahora el más detallado en la actual Ley General de Población, sobre todo en aspectos de control y verificación de inmigrantes—en forma separada de otros aspectos poblacionales. A pesar del interés de algunos legisladores y de la disposición de las organizaciones civiles para acompañar críticamente el proceso, sus esfuerzos han sido infructuosos. Como complemento a las insuficiencias legislativas, la acción del Poder Judicial –al igual que en otros campos de la impartición de justicia en México— ha sido no solamente deficiente sino también notoriamente irregular, en la 23

Ver Comisión Nacional de Derechos Humanos de México (CNDH). Informe sobre las Violaciones a los Derechos Humanos de los Trabajadores Migratorios Mexicanos en su Tránsito hacia la Frontera Norte, al cruzarla y al internarse en la Franja Fronteriza Sur Norteamericana, Primera Edición, Primera Reimpresión, México, D.F., 1993, 195 p.; Informe sobre violaciones a los derechos humanos de los inmigrantes - Frontera Sur, 1a. ed., México, abril de 1995, 185 p.; y, Segundo Informe sobre las Violaciones a los Derechos Humanos de los Trabajadores Migratorios Mexicanos en su Tránsito hacia la Frontera Norte, al cruzarla y al internarse en la Franja Fronteriza Sur Norteamericana, Primera Edición, México D.F., enero de 1996, 203 p. 24 Esta reforma tenía como propósito responder a las demandas de organizaciones civiles, de organismos internacionales y de las poblaciones refugiadas en México. Sin embargo, en la práctica, dicha figura no fue aplicada a los refugiados guatemaltecos (la mayoría en aquella época) quienes iniciaron su proceso de retorno organizado en 1993. 25 Decreto por el que se reforma y adiciona la Ley General de Población, Poder Ejecutivo Federal, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 17 de julio de 1990.

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medida en que prevalece la impunidad para los delincuentes y los agentes de autoridad que abusan de los migrantes, así como en la ausencia del debido proceso en los casos en que algunos migrantes lo requieren. Ante ese panorama, el papel de las organizaciones civiles que desarrollan acciones de defensoría de los derechos de los migrantes en México, enfrenta obstáculos difícilmente

superables,

incluso

con

situaciones

de

riesgo

para

los

responsables de tales actividades. En el plano de la gestión ciudadana del tema migratorio, contrasta la relativamente tardía constitución (2001) del Foro Migraciones como una instancia de coordinación y desarrollo de iniciativas de organizaciones e individuos preocupados por la situación de los migrantes en México.

Sin

embargo, es destacable el papel de liderazgo que las organizaciones civiles de México han desempeñado en el proceso de conformación de la RROCM y en el acompañamiento crítico de la CRM.

Esa situación contrastante entre la

actividad hacia el exterior y la gestión interna puede ubicarse en la coyuntura en que debió surgir la organización del Foro, cuando las políticas dirigidas a la regulación de los movimientos migratorios transitaron hacia una noción que privilegia los conceptos de seguridad por encima de los de protección y de relación con el desarrollo. En el plano de la cooperación, hay que mencionar el papel desempeñado por el ACNUR, sobre todo a lo largo de la presencia de los refugiados guatemaltecos en México. Desde diversas perspectivas, el proceso de protección y asistencia a esta población, ha sido calificado como ejemplar y sui generis en algunos aspectos. Además de cumplir con su mandato en un país que no formaba parte de la Convención y el Protocolo de Naciones Unidas26, acompañó el proceso hasta su solución definitiva, tanto en la repatriación y el reasentamiento de los que decidieron retornar, como en la integración regulada de los que decidieron permanecer en México. Sin embargo, ello contribuyó

26

El gobierno mexicano sólo ratificó la Convención y el Protocolo de Naciones Unidas para los Refugiados en 1999, luego de su aceptación por parte de las respectivas cámaras legislativas, cuando el tema de los refugiados guatemaltecos asentados en territorio mexicano ya había sido prácticamente resuelto.

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parcialmente a que el organismo decidiera una disminución significativa de su presencia en la región, con lo cual se perdió el aporte no tanto material sino técnico y de protección a nuevas poblaciones demandantes de refugio.

4. Dificultades en los procesos de observación y análisis de la migración y de la política migratoria Un hecho que también se origina en las desigualdades de la situación del fenómeno migratorio en uno y otro país se manifiesta en las limitaciones de elementos que permitan avanzar en el conocimiento y el análisis del fenómeno, que

permitan

fundamentar

una

gestión

sólida

en

las

instancias

correspondientes. En ese sentido, la larga historia de la emigración de mexicanos a Estados Unidos ha sido un factor contribuyente a la generación – aunque relativamente reciente—de información y estudios que han alimentado el diálogo y la negociación entre ambos países. Mientras tanto, a pesar de la larga prevalencia de algunos flujos migratorios históricos entre Guatemala y México, como es el caso de los trabajadores temporales agrícolas en el Soconusco, Chiapas, es notable la ausencia de información respecto de este y otros movimientos de población. Las desigualdades entre las dos naciones también se expresan en infraestructuras para la generación y análisis de información sistemática sobre la migración, con diferencias notables en la asignación de recursos, dotación de equipo y capacidad en recursos humanos. Esta asimetría ha impedido un proceso de observación continuo y sistemático de

los

procesos

migratorios

--de

su

constitución,

motivaciones

y

consecuencias--, que sirvan de base para la formulación de políticas adecuadas y consistentes con los marcos jurídicos nacionales, así como son los

compromisos

adquiridos

en

el

marco

del

derecho

internacional.

Paralelamente, estas carencias impiden una difusión adecuada de la naturaleza del fenómeno y consecuentemente de la importancia que el mismo reviste

para

las

sociedades

guatemalteca

y

mexicana.

Además,

las

dimensiones que ha adquirido en los años recientes el fenómeno de la

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transmigración por territorios guatemalteco y mexicano, impide una gestión conjunta por parte de ambos gobiernos ante el principal país de destino de las migraciones regionales. Las capacidades adquiridas por México, en materia de información y conocimiento de su emigración histórica, es el resultado de un proceso desarrollado básicamente en los últimos veinticinco años. Este logro ha debido enfrentar una serie de dificultades y ha requerido una intensa labor de gestión interna por parte de diversos sectores, entre los que destacan las instituciones académicas y las organizaciones civiles. Para ello, ha sido fundamental una visión de futuro que se anticipe a los desafíos que el fenómeno migratorio entraña, debido a su múltiple y compleja constitución en facetas que tienen que ver con las dimensiones económica, social, política, cultural, étnica y demográfica, tanto en México como en Estados Unidos. En el caso de Guatemala, hay que reconocer que lo reciente del proceso emigratorio en dimensiones significativas y en dirección hacia Estados Unidos, es una limitación importante para la generación de información y para el avance en el conocimiento del mismo. Sin embargo, esta característica no justifica el desinterés y la escasa importancia asignada al desarrollo de capacidades en materia de información y análisis de un fenómeno que ha pasado a constituir un tema prioritario en la agenda nacional.27 Escasamente, el gobierno y algunas instituciones han mostrado alguna atención hacia las dimensiones y potencialidades de los recursos recibidos en forma de dinero y de bienes diversos, remitidos por los emigrantes asentados principalmente en Estados Unidos. En buena medida, dicha postura ha sido alimentada por el interés de organismos internacionales empeñados en promover que dichos recursos –generados sobre todo de manera individual y destinados a satisfacer necesidades familiares—se conviertan en factores de impulso al desarrollo comunitario (“inversiones productivas”). No obstante, la 27

Cabe mencionar que en los últimos Informes de Desarrollo Humano elaborados por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo ha hecho una particular referencia a la dinámica migratoria en Guatemala. Véase, por ejemplo, “Capítulo 6. Respuestas sociales ante la exclusión” en Guatemala: la fuerza incluyente del desarrollo humano. Informe de desarrollo humano 2000, Sistema de Naciones Unidas en Guatemala, Guatemala, 2000, pp. 163-173.

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mayor preocupación radica en la posibilidad de que los mismos pudieran disminuir --en el futuro o ante alguna contingencia-- su participación en el ingreso nacional. En menor escala, se han expresado consideraciones por parte de algunos funcionarios acerca de la situación de los derechos humanos de los emigrantes, sin llegar a constituir un cuerpo consistente de propuestas de protección y defensoría de dichos derechos. Finalmente, habría que recalcar que el Estado no ha desarrollado un plan de inversión que garantice el financiamiento de las actividades identificadas en materia de información y análisis del fenómeno migratorio y de fomento al uso de las remesas en el desarrollo comunitario, las cuales están especificadas en la Política de Desarrollo Social y de Población ya citada.

5. Balance

A pesar de las diferencias señaladas respecto del tratamiento de los procesos migratorios y de los migrantes en ambos países, una primera conclusión de nuestro recuento, es que tendencialmente se ha ido privilegiando un enfoque de seguridad que se impone sobre las agendas migratorias, tanto en los planos nacionales, como binacionales y multinacionales. Señalamos que esta tendencia es producto de varios factores, tanto internos como externos al conjunto de los dos países, y se inscribe en una compleja relación entre países con desarrollos diferenciados, pero que en última instancia satisface los intereses del gobierno del principal país de destino, Estados Unidos. Un elemento adicional es que, en esa condición de asimetrías relativas, a pesar de los esfuerzos en materia de diálogo y acuerdos entre Guatemala y México, las definiciones específicas de orden programático son producto de posturas reactivas ante situaciones contingentes. El énfasis señalado respecto de una dominante noción de seguridad termina favoreciendo el surgimiento de contradicciones en la definición de actividades concretas y con relación a

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principios jurídicamente establecidos, así como también a compromisos adquiridos en la adhesión a instrumentos de derecho internacional. Una de esas contradicciones radica en la adopción de medidas incongruentes con principios universales, como es el caso del respeto a los derechos humanos de las personas, independientemente de su origen y de su condición migratoria. En los casos de México y Guatemala se ha señalado la persistencia de posturas de carácter nacionalista, es decir, de defensa de sus connacionales cuando emigran, pero de poco interés por ejercer una protección equivalente de los derechos de los extranjeros presentes en sus respectivos territorios. Una situación de esa naturaleza debilita las posturas en los planos del diálogo y la negociación con otros países, pero principalmente con instancias del gobierno de Estados Unidos. Otro elemento de contradicción remite a las atribuciones jurídicamente asignadas a instituciones especializadas en la regulación de los movimientos migratorios. Al mismo tiempo, se tolera --e incluso se llega a promover-- la participación activa de diferentes corporaciones, principalmente de cuerpos de seguridad, sin ninguna garantía de respeto a los derechos de las personas migrantes y sin instrumentar mecanismos de supervisión calificada para el efecto. El resultado es la profusión de irregularidades en el trato y la extensión de prácticas de corrupción, así como la impunidad de los autores de dichos hechos por la falta de control de los agentes de autoridad involucrados directamente o que brindan protección a los responsables de la comisión de actos delictivos. En un contexto de recursos limitados para ejercer las funciones de regulación migratoria, resulta paradójico que en los hechos se dé lugar a una serie de ineficiencias en el gasto y la ejecución de programas concretos. Por otra parte, resulta incongruente que se demuestre la conveniencia y efectividad de ciertos programas, como es el caso de los de protección, que a la hora de ser

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demandados en sus servicios, no cuenten con los recursos suficientes y adecuados para cumplir sus objetivos.28 Un elemento señalado y detectado en diversos ámbitos del quehacer gubernamental en materia migratoria es la desarticulación y descoordinación interinstitucional.

Los ejemplos muestran que se crean programas e

instituciones con atribuciones semejantes, que compiten por recursos, que cumplen objetivos distintos a los sustantivos y cuyo resultado final es la ineficiencia y duplicación de acciones. A ello se vincula la indeterminación de jurisdicciones y competencias, o sea vacíos de cobertura institucional y administrativa, que en la práctica significa la falta de amparo de los migrantes ante situaciones de vulnerabilidad y riesgo. En ese sentido, la asignación desigual o sesgada de recursos, competencias y atribuciones a ciertos sectores o instituciones en la estructura gubernamental, también se traduce en un debilitamiento de las instancias formalmente responsables de ejercer funciones en materia migratoria o de iniciativas novedosas que pueden incursionar en campos hasta ahora no cubiertos. Finalmente, a pesar de que México y Guatemala comparten una situación de asimetría frente a actores externos, principalmente ante el gobierno de Estados Unidos, es preciso reconocer que las desigualdades existentes entre ambos países también constituyen un factor de desequilibrio en el diálogo y la negociación entre ellos. De ahí que la definición y desarrollo de las agendas binacionales se inscriben en ese plano de desigualdad, lo cual constituye un reto y un riesgo para la consecución de objetivos y metas congruentes con principios adoptados y compromisos adquiridos, paradójicamente compartidos por ambos países. De esa cuenta, es común que muchas de las acciones finalmente adoptadas resulten más que todo de iniciativas y decisiones unilaterales, aunque aparezcan en forma declarativa como resultado de

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Un caso patético que ilustra esta debilidad fue el hecho filmado por reporteros de televisión mexicana en la frontera en Matamoros, Tamaulipas, México, en enero de 2001, cuando dos migrantes fallecieron ahogados en el río al ser arrastrados por la corriente y sin que los miembros del Grupo Beta pudieran hacer nada para salvarlos, a lo que adujeron la falta de equipo adecuado para ese tipo de labores de rescate.

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acuerdos conjuntos y no sean objeto de seguimientos y compromisos corresponsables. Todo ello entraña desafíos pero también oportunidades para las sociedades organizadas de ambos países y, en particular, para las comunidades académicas preocupadas por las migraciones en la región, cuya convergencia en el terreno es cada día mayor. Por último, un aspecto aún por enfrentar y desarrollar

lo

constituye

la

formulación

de

políticas

adecuadas

de

acercamiento, vinculación e inclusión de la voz y las demandas de los propios migrantes. Ello es necesario en el marco de una amplia concepción de esa población, la cual debe considerar no solamente a los grupos con mayor grado de consolidación en su asentamiento e integración en los países de destino, sino

que

identifique

también

requerimientos

específicos

de

personas

involucradas en todas las etapas del proceso migratorio, así como de las familias y comunidades en donde se originan los desplazamientos.

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