LINEAMIENTOS DE POLITICA DE VIVIENDA DE INTERES SOCIAL

SEMPTIEMBRE / 2013 Elaborado gracias al apoyo de www.inclusys.com.ec

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Contenido

1. Introducción

Pág.

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2. 2.1. 2.2. 2.3. 2.4. 2.5. 2.6. 2.7. 2.8. 2.9.

Propuestas de Lineamientos de Política de Vivienda de Interés Social de APIVE Definición central y objetivos Propuesta de modelo y componentes Nuevo bono-título valor Compensación subsidio de tasa Devolución del IVA al constructor Seguro de crédito Terreno y financiamiento de Infraestructuras Otros instrumentos Valoración de Impacto

5 6 7 8 10 11 12 12 13 14

3.

Conclusiones

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4.

Metodología

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5. Cuadros y anexos Gráfico 1. Déficit de vivienda en Ecuador Tabla1. Estimación de déficit de Vivienda en los Hogares de Menores Ingresos Gráfico 2. Número de Viviendas según Permisos de Construcción Gráfico 3. Tenencia de Vivienda Gráfico 4. Distribución del Costo de Construcción de la VIS Gráfico 4. Oferta de VIS frente a Meta Gobierno

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Bibliografía

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1. Introducción

El déficit habitacional en Ecuador según el Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda (MIDUVI) era de 692.216 para el 2010, lo que representa una reducción del 9%, respecto a la medición realizada en el 2006, cuando la cifra fue de 756.806 viviendas; por otra parte, el déficit de viviendas nuevas en el 2006 era de 23,3% y en 2010 fue de 19,3%, mientras que el hacinamiento, pasó de 18,9% a 13,8%, en el quinquenio, de acuerdo con la misma fuente. Este último es uno de los menores de la región. Lamentablemente, a pesar de su relevancia, estas estadísticas no logran referir explícitamente la informalidad y sus ramificaciones para el debate sobre acceso a vivienda. La Constitución de Montecristi, el Plan Nacional del Buen Vivir y la política gubernamental le otorgan una alta prioridad a la construcción de Vivienda de Interés Social (VIS) para la solución del problema del déficit habitacional; muestras de ello han sido la entrega de bonos para vivienda del MIDUVI, los créditos para proyectos habitacionales del Banco Ecuatoriano del Vivienda (BeV) y los préstamos hipotecarios del Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social (IESS) y del Banco del Afiliado al IESS (BIESS). El mercado hipotecario nacional total alcanzó dos mil millones de dólares de originación en 2012.

sub-nacionales y promotores inmobiliarios privados; algunos de los gobiernos autónomos descentralizados municipales han creado incluso empresas públicas dedicadas a la construcción de vivienda de interés social o se encuentran desarrollando planes habitacionales, con participación del sector privado, en el marco de las nuevas competencias del Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomías y Descentralización (COOTAD). Los gobiernos municipales tanto en Quito, Guayaquil, como en otras ciudades han desarrollado programas de vivienda popular en terrenos urbanizados con el concurso de empresas privadas constructoras e inmobiliarias, que por otra parte han venido construyendo soluciones de vivienda para los segmentos de menores ingresos, con financiamiento de bancos, mutualistas y cooperativas, e incluso mediante ensayos de financiamiento directo; algunas ONGs también han contribuido a la construcción de vivienda de interés social de los grupos poblacionales más vulnerables.

Aunque el déficit habitacional se ha reducido, sigue siendo alto y según el MIDUVI, el 80% del mismo corresponde a familias de bajos ingresos. La Asociación de Promotores Inmobiliarios de Vivienda del Ecuador (APIVE), consideró relevante disponer de unos Lineamientos de Política de Vivienda Recientemente se ha traspasado la carte- de Interés Social, que combine los planteara del BeV al Banco del Estado (BdE), con mientos de sus asociados con las prioridael mandato de trabajar con los gobiernos des del gobierno, así como recomiende un

conjunto de medidas y acciones que facili- promotores inmobiliarios y en el taller deten una mejor articulación público-privada sarrollado en coordinación con APIVE con para una solución sostenible al problema actores clave del sector. social de la vivienda. El documento se ha organizado de la siPor esa razón, APIVE ha contactado a IN- guiente manera para una mejor comunicaCLUSYS para desarrollar una consultoría ción de su carácter propositivo: se exponen que sistematice los criterios y planteamien- primeramente los lineamientos de políticas tos del sector de promotores inmobiliarios sobre VIS de APIVE,orientados a dinamizar en un documento de Lineamientos de Po- este mercado y maximizar su impacto en lítica de Vivienda de Interés Social, cuyos la solución de un problema social álgido, resultados se presentan a continuación, en como es la vivienda, y se acompaña de un un documento que recoge las reflexiones breve resumen de objetivos y la metodoloavanzadas por el gremio al respecto en su gía empleada, así como de un análisis de relacionamiento con los actores públicos la problemática actual de la VIS en el país y se basa en las reuniones sostenidas con para una comprensión del contexto.

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2. Propuesta de lineamientos de políticas de vivienda de interes social de APIVE Los lineamientos que se presentan a continuación sistematizan un proceso de análisis y reflexión colectiva de los miembros de APIVE y representan un ejercicio propositivo de soluciones realistas y factibles, que se orientan a mejorar el Sistema de Incentivos a la Vivienda, en particular a la vivienda de interés social y apuntan a la creación de un mercado sostenible de vivienda de interés social.

de un entorno complejo de un país como Ecuador en “franco proceso de crecimiento poblacional”, que de hecho según registra el CPV 2010, ha cuadriplicado su población en los últimos 50 años, con una tasa de crecimiento poblacional actual del 1.4%, en medio de un proceso “urbanización” que ha provocado un cambio sustancial en la proporción de habitantes en el medio rural y urbano, porque se ha pasado de ser un país con población mayoritariamente rural hasta La participación de APIVE mediante estas los 50s a uno con un 78% de los pobladores propuestas como un insumo nacido desde la en las urbes en el 2010, movimiento migraexperiencia práctica en Ecuador y otros paí- torio que se inscribe dentro de una tendenses de la región, se convierte en un insumo cia mundial y que en Ecuador se concentra para la construcción e innovación de la polí- en alrededor de 10 ciudades. tica pública, responsabilidad en la que el Gobierno Nacional a través del MIDUVI tiene la Por otro lado, APIVE constata que “el increrectoría, pero que en un ambiente de diálogo mento anual del número de hogares urbanos y de escucha activa permite que la sociedad es cercano a 85.000 y que la tendencia del tacivil, pueda aportar con ideas y recomenda- maño de los hogares es a decrecer” de maciones, que finalmente serán evaluadas por nera sostenida, como parte de los cambios los tomadores de decisión pública. demográficos de la modernidad, mayor nivel de educación de la población, participación El objetivo de la propuesta de lineamientos de la mujer en el mundo laboral extra-hogar de APIVE es “ajustar el Sistema de Incen- y mayor valoración y respeto por su rol en la tivos a la Vivienda (SIV) para vertebrar una sociedad, más allá de la maternidad. política pública que facilite la creación de un mercado sostenible de vivienda social, Una de las características más relevanen el que participe el sector privado tanto tes de la población ocupada en el país es de producción como de promoción”. el porcentaje (44.1%) de informalidad, que se refleja también como un rasgo distintivo APIVE comparte el enfoque estratégico ha- en la construcción de viviendas y que tiene cia la inclusión y la alta prioridad de la vi- una implicación profunda en el acceso de vienda y su entorno como derecho que for- la población al financiamiento formal para ma parte de un desarrollo más incluyente; el acceso a la vivienda y a la vivienda formal por otra parte, el gremio analiza y compren- en sí misma.

Aunque la pobreza en Ecuador ha disminuido al 32.7% según la CEPAL, continúa siendo una realidad tanto por nivel de ingresos como por necesidades básicas insatisfechas para millones de ecuatorianos, sin capacidades significativas de ahorro/ reinversión. Si a eso se suma la alta tasa de informalidad en la economía, se podrá dimensionar lo crítico que resulta para una política de vivienda social resolver el problema de acceso a recursos y financiamiento de ese segmento de la población como llave de acceso a la vivienda. Por otra parte, en una lógica estricta de mercado, de búsqueda de rentabilidad de los negocios y de manejo de riesgos, “la oferta crediticia y de unidades de vivienda se encuentra enfocada en la actualidad hacia los segmentos de mayores ingresos”

que no deben ser desatendidos pero que dentro de una estrategia de largo plazo, requiere una reorientación y diversificación de esa oferta para cubrir a los quintiles de menores ingresos. APIVE observa que desde el 2009, la mayor parte del mercado de vivienda ha pasado a encontrarse por debajo de los 50.000 USD/unidad, un cambio sustancial de la tendencia precedente y sobre la cual ha tenido una influencia decisiva la política pública en torno a VIS. El reto actual de impulsar la construcción de viviendas de entre 20.000 a 30.000 USD/unidad, ha sido posible como una derivación del logro ya alcanzado, aunque existen aún factores que inhiben esa evolución, como la falta de disponibilidad y el costo de los terrenos urbanizados.

Ingresos Promedio y % Gasto Estimado Disponible para Vivienda

Ingresos Promedio % Gasto en vivienda Cuota máxima

Urbano Q1 200.00 20% 40

Urbano Q2 500.00 25% 125

Urbano Q3 750.00 30% 225

Urbano Q4 1,150.00 35% 403

Urbano R y Um Q5 Acum. Q3 2,260.00 275.00 35% 23% 791 62 Fuente: Proyecciones IEFIVI

2.1. DEFINICIÓN CENTRAL Y OBJETIVOS Del escenario anteriormente descrito se › Redirigir la atención del sector financiero, constructor y promotor privado desprende una definición central: “El accon un sentido de prioridad estratégiceso a una vivienda formal para los grupos ca por la dinámica demográfica y una de menores ingresos, no es posible sin una lógica incremental hacia la VIS en las ayuda directa y sostenida del Estado; a meáreas urbanas. nores ingresos de las familias, mayores se› Provocar el crecimiento de la oferta de rán las necesidades de los apoyos del Escrédito para vivienda, enfocado en los tado”. Sin una política de apoyos, llámese quintiles 1, 2 y 3, que representa la posubsidios directos o condiciones preferenblación de menores ingresos y con más ciales de crédito, no será posible la realizadificultades de acceso a financiamiento. ción del derecho constitucional del acceso › Generar mecanismos integrales de aca una vivienda adecuada y digna para los ceso a la vivienda social, y no depender hogares de menores ingresos. de un solo instrumento como es en la actualidad el Bono de la Vivienda, cuyo Los objetivos de la propuesta de APIVE para la funcionamiento debe mejorar y complementarse con otras herramientas. política de vivienda social son los siguientes:

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› Inducir el acceso a recursos de largo plazo y del mercado de valores para financiar el programa, fortaleciendo la sostenibilidad del sistema, en la comprensión de que la solución del problema del déficit habitacional solo será posible en el largo plazo. › Encontrar instrumentos que resuelvan el factor inhibidor de la disponibilidad y el precio de la tierra urbanizada, que limita el potencial de crecimiento de la construcción de VIS para los quintiles de menores ingresos.

En resumen se trata de “establecer reglas claras, sostenibles y de largo plazo para los actores públicos y privados”, que generen un ambiente de certidumbre y confianza, que permita el desarrollo de coordinación y sinergia entre los operadores del sistema, para un funcionamiento eficiente del mismo y de alto impacto social y rentabilidad económica para las partes, con especial énfasis en el bienestar de los beneficiarios finales, los hogares de menores ingresos.

2.2. PROPUESTA DE MODELO Y COMPONENTES El núcleo de la propuesta de APIVE consiste en un modelo integral, dotado de varios componentes, a partir del desarrollo innovador de los actuales y la introducción de nuevos instrumentos complementarios, “mediante los cuales se procura generar incentivos y beneficios para todos los actores: Compradores/Beneficiarios, Promotores Inmobiliarios/Constructores, Instituciones del Sistema Financiero y Estado/Gobierno. Componentes del Modelo Propuesto

NUEVO BONO COMPENSACIÓN O SUBSIDIO DE TASA DEVOLUCIÓN DE IVA AL CONSTRUCTOR SEGURO DE CRÉDITO

nuevas herramientas a partir de los aprendizajes de experiencias exitosas en Ecuador y en Latinoamérica. Su aplicación estimularía notablemente el interés del sector privado promotor y constructor por participar en el SIV, la inversión en nuevas tecnologías constructivas especialmente diseñadas para VIS, el crecimiento de la oferta e impacto social y acortar la brecha entre las ambiciosas metas de las políticas del Estado frente a la capacidad real actual de construcción de VIS con los mecanismos hoy existentes y su nivel de eficiencia en la implementación presente. Para alcanzar las metas gubernamentales declarados es indispensable innovar los instrumentos existentes e incorporar nuevos, cuyo funcionamiento integral permitiría la operación de un modelo de financiamiento como el que se propone a continuación.

OFERTA DE TIERRA URBANIZADA

La operación del modelo propuesto a continuación permitiría que los quintiles del 1 al 3, accedieran a viviendas de valor diferenciado en función de sus niveles de ingresos, Los componentes del modelo propuesto mediante la entrega de un bono diferenciason instrumentos que representan inno- do, que tuviera las características de un tívaciones al Sistema actual, incorporando tulo valor transable, la incorporación de un

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créditos a los promotores inmobiliarios, es insuficiente para la magnitud de las metas propuestas; la innovación del Bono y la incorporación de los nuevos instrumentos propuestos que han sido validados por la experiencia internacional, haría más atractivo, eficiente y de mayor impacto al sistema en su conjunto para todos los actores intervinientes y permitiTal como opera el SIV actualmente, aun ría alcanzar de manera realista las metas mejorando los niveles de eficiencia en la de acceso a vivienda social planteadas ejecución del Bono de la Vivienda y los desde el sector público. subsidio compensación de tasa hasta el 5% para los quintiles de más bajos ingresos, la devolución del IVA al constructor, la cobertura de un seguro de crédito para los quintiles 1 y 2 y 3, que disminuya riesgos, y el financiamiento de infraestructura por parte del gobierno central o de los GADs, bajo la modalidad de terrenos y urbanización.

2.3. NUEVO BONO – TÍTULO VALOR Desde el punto de vista conceptual existe total coincidencia sobre la importancia estratégica que para el SIV ha representado el establecimiento del Bono de la Vivienda y el rol clave que ha cumplido en el arranque e impulso a los programas de VIS. Sin embargo se ha mostrado como un instrumento con limitaciones debido a la gestión de implementación y por su propio diseño inicial.

Los atributos que debe tener el nuevo Bono-Titulo Valor, de acuerdo con los criterios de APIVE, consultados con sus socios, son los siguientes: › Beneficiario único. › Rigurosa calificación, control y garantía de proyectos receptores por parte de MIDUVI. › Libre endoso. › Término de pago. › Tasa de interés. › Posibilidad de canje tributario al térmiEl Bono de la Vivienda ha tenido un comno, con lo cual se lograría una mayor inportamiento cíclico, en ocasiones episódidependencia de los flujos y mejores opco, y ahora mismo interrumpido. ciones de transabilidad de los bonos. Es además ilíquido, lo que le resta credibilidad, eficiencia y potencial de impacto al mismo y al SIV en su conjunto. La propuesta innovadora respecto al Bono anterior es crear un nuevo Bono-Título Valor, transable en el mercado de valores, pagadero dentro de un término y/o convertible en crédito tributario, con el objetivo de independizar la planificación de entrega de bonos de los flujos de recursos al MIDUVI, para garantizar la estabilidad y sustentabilidad del instrumento en sí mismo y permitir un uso más versátil y ágil que beneficiará la eficiencia y eficacia del sistema. Es en fin una forma de volver efectivo el bono.

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BENEFICIOS El funcionamiento del SIV con un nuevo Bono-Título Valor reportaría una serie de beneficios al sistema, como los que se detallan a continuación. Básicamente se resumen en mayor transparencia, mejor planificación de egresos por el Estado y costos compartidos entre los intervinientes en el mecanismo: › Esquema transparente para el beneficiario del Bono. › Estado difiere planificadamente el egreso por Bonos. › Costo de la operación se distribuye entre 3 posibles intervinientes: • Estado-MIDUVI: Interés del Bono.

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• Promotor-Constructor: Margen entre interés del Bono y tasa del crédito o precio de mercado. • IFI o Mercado de Valores: Fuentes de financiamiento y tasa preferencial del crédito o fondos a costo de mercado. OPCIONES Se ha pensado en dos opciones complementarias para la operación del nuevo Bono-Título Valor.

A. Venta de los Bonos en el Mercado de Valores: Para el funcionamiento de esta alternativa, se requiere cumplir ciertas condiciones básicas: › Registro en Bolsas de Valores Respectivas › Registro en Sistema de Desmaterialización de los Títulos valores (DECEVALE o Banco Central) › Calificación de los Bonos del SIV como títulos valor por la Comisión de Valores

Cabe indicar que los bonos se convierten en títulos valores y tienen los atributos Estas consisten en la posible venta de los Bo- de transabilidad a partir de la entrega del nos en el Mercado de Valores (A) y el acceso bono de un beneficiario calificado a un proa financiamiento con Garantía de Bonos (B). motor calificado. Esquema Opción A

Fuente: APIVE

B. Financiamiento con Garantía de Bonos: Para la utilización del nuevo bono en la modalidad de financiamiento con garantía del mismo, se requieren también determinadas condiciones que aseguren su correcto funcionamiento: › Resolución de Junta Bancaria › Calificación de los Bonos del SIV como garantía adecuada para operaciones de crédito. › Inclusión de los créditos con garantía de

Bonos del SIV dentro del grupo de activos con factor 0.10 de ponderación por riesgo. › Ampliación de la norma de provisiones específicas para créditos con garantía hipotecaria incluyendo en la misma adicionalmente a los créditos con garantía de Bonos de Vivienda. La gráfica a continuación ilustra cómo funcionaría el instrumento y el rol de cada uno de los intervinientes.

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Esquema Opción B



Fuente: APIVE

2.4. COMPENSACIÓN O SUBSIDIO DE TASA El mecanismo de subsidio de tasa es un institución financiera que otorgó y admiinstrumento que se encuentra siendo utinistra el crédito, previos los controles y lizado por otros países de la región para el validaciones de cumplimiento de requifinanciamiento de vivienda social y permite sitos del caso. que los hogares de menores ingresos vean › Dicho crédito fiscal es aplicable al pago reducida su cuota mensual de pago del créde impuesto a la renta de la IFI o negodito hipotecario hasta un nivel razonable de ciable en el mercado. acuerdo a sus ingresos. A la vez que dinamiza el sector, puede maximizar impactos Fondo de permutas de operaciones de apalancado al Bono y genera un sentido de crédito. Básicamente, es la creación co-responsabilidad en el beneficiario, que de un fondo que realiza permutas de se traducirá en auto-estima y mayor cuidaoperaciones de crédito a tasa subsido de la vivienda y el entorno de esta. diada por títulos valores a tasa de mercado en iguales condiciones de monto, ALTERNATIVAS plazo y amortización. APIVE plantea dos alternativas para la implementación de este nuevo instrumento BENEFICIOS en combinación con el Bono transformado Entre los principales beneficios de la puesa Título Valor. ta en marcha de este mecanismo complementario al bono se identifican los siguien Tablas paralelas de amortización: tes, para el comprador, para el promotor, › Se generan dos tablas paralelas de para el estado y para el sistema: amortización, una con la tasa de mercado y otra a la tasa final y cuota a pagar › Reducir el costo efectivo del crédito de vipara el comprador. vienda de las familias de escasos recursos. › Se calcula el diferencial de intereses › Producir la menor tasa para el compraentre las dos tablas, el cual se convierdor incrementando su capacidad de deute anualmente en crédito fiscal para la da para su cuota máxima pagable.

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› Mantener para la IFI la tasa neta igual, generando así un incentivo para intervenir y bancarizar segmentos que antes no eran atendidos con crédito hipotecario.

cial, como el establecimiento de relaciones clientelares, el fortalecimiento de patrones de dependencia del estado y de la cultura del paternalismo, que eventualmente pueden llegar a comprometer la sostenibilidad misma del sistema al generarse una presión excesiva sobre el fisco.

› Permitir al Estado utilizar este mecanismo como alternativa para bajar el valor del bono y reducir la dependencia solo en el bono de vivienda, además de diferir Mediante el subsidio de tasa, con la misel flujo efectivo del paquete de subsidios. ma cantidad de recursos del estado que se concentra actualmente en el Bono de Vi› Generar una co-responsabilidad del vienda se podría aumentar la cobertura de comprador en el esquema y fomentar la los programas de VIS, aprovechando las bancarización y cultura de pago con la reservas de capacidad de pago de los hoparticipación de la infraestructura insta- gares de menores ingresos y estimulando lada de IFIs privadas. de esa manera su sentido de co-responsabilidad en la solución del problema de Adicional y complementariamente la utili- la vivienda. Este modelo aportará además zación del mecanismo de subsidio de tasa una externalidad positiva de estimular una puede convertirse en una herramienta de cultura financiera y de ahorro e incremenpolítica económica para generar incentivos tar la bancarización. hacia sectores y líneas específicas de pro- ducción y de inversión. Otra ventaja que tendría la implementación de este mecanismo de subsidio de Todo subsidio tipo bono tiene efectos en tasa es que se abarata el costo fiscal del el estímulo a la política que se desea in- programa, tal como se puede apreciar en centivar a través de su aplicación, en este la siguiente simulación, por lo que en un caso el acceso a VIS; empero, los subsi- escenario de restricción de recursos fisdios comportan también riesgos y pueden cales, se podría mantener el impulso de tener efecto no deseado en la psiquis so- los programas. 2.5. DEVOLUCIÓN DE IVA AL CONSTRUCTOR que es una forma de “incentivar” la participación privada en el sector, tiene por contrapartida una disminución en los ingresos fiscales en determinados rubros; una decisión de política de ese tipo debe estar guiada más que por consideraciones estrictamente La devolución del IVA permite mejorar la fiscales, por el interés común y la prioridad relación precio – costos y gastos de la vi- que se le ha otorgar al crecimiento de este vienda social producida desde el sector mercado por sus altísimos efectos multiprivado y puede generar una reducción plicadores en la economía, incluído su rol como corrector de la balanza comercial. del precio de la vivienda. El propósito del instrumento es transparentar el costo real de la vivienda social devolviendo al Promotor/ Constructor de proyectos “precalificados” como sociales, el IVA de los insumos empleados.

Esta mejora en la estructura de costos de El esquema de Devolución de IVA presuquién produce vivienda en este segmento, miblemente requiere de una reforma a la

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LORTI (Ley Orgánica de Régimen Tributario Interno), por lo que requiere de una voluntad política del Ejecutivo y del Legislativo, que dependerá en gran medida de la legitimidad social de la causa que justifica esa devolución. Entre otras alternativas, podría incluirse una reforma al artículo 55 de la LORTI (transferencias con tarifa cero) o bien al artículo 73 sobre la devolución del impuesto.

La devolución del IVA puede aplicarse de las siguientes formas: › Al valor de la vivienda (focalización en vivienda social, cálculo de devolución aproximado). › A los insumos gravados (focalización en productos para varios destinos, cálculo exacto).

2.6. SEGURO DE CRÉDITO

2.7. OFERTA DE TIERRA URBANIZADA

Es un mecanismo para reducir el riesgo crediticio de las entidades financieras que otorguen crédito en el sector de vivienda social y por ende una medida complementaria de generación de certidumbre y de estímulo al ingreso masivo y sostenido en el sistema de operadores privados.

Finalmente uno de los mayores cuellos de botella identificados para un mayor dinamismo en el mercado de VIS es la disponibilidad y costo de los terrenos y la urbanización de los mismos, por su peso sobre el costo total de la vivienda, inhibidor del acceso a la misma cuando la intención es atender a los estratos de menores ingresos.

Se basa en la constatación de que si bien la morosidad es típicamente reducida en vivienda, un seguro puede permitir, paliando el riesgo implícito de créditos en mercados inexplorados, que una IFI financie créditos para este nuevo mercado, incluso en porcentajes del valor comercial de la vivienda mayores a los consuetudinarios, dinamizando el acceso a crédito y por ende a vivienda. Se propone entonces, la generación de un seguro de riesgo crediticio promovido por el Estado a través de entidades de seguros especializadas para el efecto. Para los segmentos de más altos ingresos ya existe una póliza de seguro de crédito hipotecario, misma que puede ser replicado en este programa, al menos para los quintiles de ingresos más bajos (1 y 2). Para que sea útil a los propósitos del sistema debe contar con los siguientes atributos: › Auto liquidabilidad › Costo debe ser compensado por menores requerimientos de provisiones › Coherencia con la normativa Junta Bancaria

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Se plantea, la oferta de tierra y el financiamiento de la infraestructura, por parte del gobierno central o de los GADs como un aporte al desarrollo ordenado del suelo y de mitigación de las invasiones en zonas de expansión urbana o urbano-marginal. Para hacerlo más viable para el Fisco, hipotéticamente, se podría conceptualizar esta acción del gobierno central o de los gobiernos locales como una cuenta que pueda instituirse contra los aportes estatales no reembolsables para gobiernos seccionales, con lo que no habría un costo adicional para el estado. En interacciones recientes con altos estamentos de la Función Ejecutiva, incluido el Presidente de la República, ha quedado claro que este factor es uno de los mayores inhibidores para la ampliación de la oferta de VIS. Desde la perspectiva de APIVE, el Gobierno Central o los Gobiernos locales pueden identificar tierra, en conjunción con desarrolladores privados o de manera autónoma, determinar un precio de comerciali-

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zación de la misma con infraestructura, y proceder a invertir en su urbanización por vía de contratos directos o a través de concursos en los que pueden participar los mismos promotores, o no. Al final del día, se debe lograr que la tierra prevista para vivienda de interés social entre al mercado 2.8. Otros Instrumentos APIVE propone como parte de estos lineamientos de política de VIS otros instrumentos complementarios, con la mira de desarrollar el SIV y el mercado de VIS, de manera sostenible. Se propone la definición indexada del valor de la vivienda social, que reconocería que la realidad de la población en situación de pobreza no es homogénea, por lo que es necesaria una diferenciación de segmentos. Asimismo, la indexación debería permitir que conforme se actualicen los costos de producción de vivienda, sea esto por modificación de normas, por incremento de salarios, o por los motivos que fueren, pueda actualizarse automáticamente la escala de precios de venta e incentivos previstos en el marco del SIV.

a un precio que permita alcanzar los objetivos de vivienda de interés social del estado ecuatoriano, a precios de venta finales planificados y razonables, que puedan conjugarse con los programas de financiamiento previstos para el efecto.

ble. Las disposiciones del Código Civil son al respecto, en comparación con las de países vecinos, sustantivamente perjudiciales para las partes, por la lentitud de sus procesos. Esto es evidentemente perjudicial a la vez para los deudores hipotecarios y para la institución prestamista, puesto que un bien liquidado por debajo de su máximo valor posible, por el hecho de haber pasado mucho tiempo, perjudica la liquidación final de la deuda. Por ello el fideicomiso en garantía se ha desarrollado como alternativa para este tipo de operaciones, siendo en la actualidad la fórmula más utilizada, generando beneficios para las dos partes, en los pocos y casi negligibles casos en que se produce una mora que requiera liquidación del crédito. No obstante, la resolución definitiva a este problema pasa por la revisión de las disposiciones legales que entorpecen los procesos de liquidación o ejecución hipotecaria, claro está, sin violentar ningún tipo de derecho de las partes.

Se propone también como un factor importante la resolución de los inhibidores legales para la intervención del sistema financiero privado en el mercado de vivienda Por otra parte, aunque la política de VIS cude interés social, resolver los procesos de bre el medio rural y urbano, bajo el principio de universalidad, la realidad de menor recuperación de cartera hipotecaria. densidad de núcleos poblacionales en el Para viviendas de interés social, así como campo o de dispersión de las unidades de para los niveles de ingreso más bajos, que producción y vivienda en el medio rural, así tradicionalmente se integran y excluyen de como de sus niveles de ingresos y la estalos circuitos de formalidad de la economía cionalidad de los mismos, pero también la de manera cíclica, en caso de mora prolon- diversidad de entornos climáticos y un sengada o incluso de denuncia de la deuda, ini- tido de respeto a las identidades culturales ciar un proceso de liquidación hipotecaria y de estética de las construcciones frente equivale para el sistema financiero a con- al entorno natural, hace necesario el dedenar el bien a una liquidación muy por de- sarrollo de una política específica de VIS bajo de su máximo valor de mercado posi- para el medio rural.

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En el pasado, se han realizado esfuerzos de simplificación de trámites municipales. No obstante, estos jamás han logrado resultados duraderos. Se recomienda que no se descuide este tema, pues la tramitología y burocracia municipal tiene implicaciones de peso sobre los costos –asociados al tiempo y al costo implícito de gestión- en cualquier proyecto inmobiliario, ni se diga en el caso de proyectos de interés social. Las metas gubernamentales de incrementar en altos porcentajes el número de viviendas de interés social construidas en el corto plazo, se revelan imposibles a la luz de que la estructuración de un proyecto inmobiliario no deja de tomar un año entero, desde el primer contacto municipal hasta que los procesos de permisos permiten realizar las inversiones medulares para la obra. Este problema tiene ramificaciones que incluyen a las empresas proveedoras de servicios, a carteras de estado que no hayan descentralizado sus competencias, como es el caso de la cartera de Ambiente en determinados municipios, entre otros. En la misma página de las necesidades relacionadas con la gestión municipal, resulta incuestionable que la pobre administración de catastros y de avalúos, en la mayor parte del país, distorsiona de manera sostenida el mercado de vivienda. En ese sentido, desde años atrás, APIVE viene solicitando que los municipios utilicen de manera efectiva, y sin excepciones, avalúos comerciales reales de los bienes. Las implicaciones de este problema son diversas

y alcanzan la informalidad, distorsiones tributarias, entre otras. En materia de política económica, se recomienda también que el Gobierno disponga dentro de las áreas pertinentes, especialmente las relacionadas la producción y administración de información estadística, de esfuerzos específicos por estructurar información relevante sobre esta iniciativa. Se conoce que el Instituto de Estadísticas y Censos –INEC- ha venido realizando esfuerzos para mejorar su serie estadística sobre permisos de construcción. Actualmente, la serie se publica con hasta dos años de retraso. Asimismo, resultaría importante que el INEC incluya dentro de su serie sobre Inflación de la Construcción, las variaciones propias de la categoría salarial más importante del sector de la construcción, a saber el peón de construcción. Por último, y ya desde un punto de vista de política macro-económica, parecería importante que se abra una cuenta del PIB que, más allá de la información que se levanta sobre formación bruta de capital, o la que se administra de inventarios, se estructure alrededor de la inversión de los hogares en bienes residencias. Esta es una cuenta del PIB existente en la mayor parte de los países, y que revela desde un punto de vista de inversión privada, el acervo de recursos que son transados en el mercado privado en bienes inmuebles, uno de los elementos más importantes que caracteriza el patrimonio de los hogares.

2.9. Valoración del Impacto

› Incremento de la Base Tributaria por generación incremental de volumen y márEl modelo propuesto debe aún ser complemengenes en el sector de la construcción tado con estudios y cuantificación de impactos, objeto de una metodología y un proceso distin- › Incremento en recaudaciones por impuestos tasas y tarifas locales (predial, to, ojalá con un alto nivel de compromiso del plusvalía, etc.) sector público, al menos respecto a los siguientes elementos, sobre los que APIVE cuenta con › Ingreso de oportunidad por generación de empleo privado. Impacto del Prograinformación de primera mano que requiere ser ma en los indicadores de empleo particotejada respecto a la integridad del sector:

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cularmente urbanos. seguro de crédito hipotecario, incre› Redireccionamiento de recursos de los homento de la bancarización. gares hacia inversiones productivas que › Intangibles como desempeño laboral y afectan positivamente la balanza comercial. productividad, menores costos de tras› Participación de ingresos fiscales en el lado, asociados a la reubicación, dispoincremento del PIB de la construcción y sición de servicios y calidad de vida. del sector financiero › Dinamización del mercado de valores a › Remanentes en la administración del través de la bursatilización de los bonos.

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3. Conclusiones

El Gobierno Nacional, siguiendo la Constijos niveles de ingreso en el país solo ha tución de Montecristi y el Plan Nacional del sido posible porque, en los últimos años, Buen Vivir, se ha planteado metas ambiciopaulatinamente, el precio promedio de sas de construcción de viviendas de interés las viviendas ofertadas en el mercado ya social: 30.000 unidades anuales para los ha venido bajando hasta estabilizarse en próximos siete años. Para poder alcanzar un valor que permite, hoy, impulsar una esas cifras es imprescindible, como ya lo ha reflexión sobre como dar un siguiente reconocido el mismo Gobierno en sus más paso y atender a los siguientes grupos altos estamentos, a más de la asignación socio demográficos. de suficientes recursos de financiamiento, › En el momento en que se redactan estas la contribución del sector privado conslíneas, un hogar capaz de llevar dos satructor y promotor inmobiliario, en una arlarios básicos unificados a su casa, acticulación sinérgica público-privada, que cede a un crédito formal, para acceder en la actualidad no existe. Resulta impresa una vivienda formal, de calidad, intecindible crear un ambiente de certidumbre grada a los circuitos urbanos y con todos y de mecanismos expeditos e innovadores, los servicios. Esto permite concluir que para generar la confianza entre los actores la discusión sobre vivienda de interés y mejorar el clima, que permita desarrollar social consiste en lograr que todos los ambiciosas metas e impacto real. hogares de esas características accedan efectivamente a vivienda, para luego De acuerdo con el diagnóstico de la prolograr ese mismo objetivo en el caso de blemática de la VIS en Ecuador, APIVE ha los hogares que cuentan con un solo saidentificado algunas preocupaciones e inlario básico, seguidos de hogares con inhibidores para facilitar el acceso a vivienda gresos del subempleo, y finalmente hode interés social: gares indigentes. Ese debate es propio y › Se reconoce que ha sido en el período común a cualquier país desarrollado. que viene desde el año 2009 que el mer- › Existen varios inhibidores que, en el cado inmobiliario de vivienda ha pasado marco de ese debate, han sido identifide caracterizarse por un valor promecados con claridad y cuya resolución dedio de viviendas transaccionadas a nivel bería permitir que se produzca el salto nacional superior a 50.000,00 USD, a un cuantitativo demandado por la sociedad valor sustantivamente inferior, que se ecuatoriana en materia de vivienda de ubica alrededor de los 40.000,00 USD. interés social. › El sector inmobiliario representado en › Se identifica una escasez de productos fiAPIVE está convencido de que la disnancieros orientados a los quintiles más cusión sobre como ampliar el acceso a bajos, así como para los promotores de vivienda para los hogares de más bavivienda social. Concomitantemente, se

jetivos gubernamentales, probablemente verifica el bajo nivel de involucramiento será solo posible mediante rediseños insde la banca privada en esa línea de netitucionales radicales. gocios, que limita las posibilidades reales de crecimiento, siendo que la infraestruc- › Desde un punto de vista macro económico, es indudable que la efectividad de tura instalada requerida para alcanzar una política de vivienda de interés soambiciosas metas en esta área requiere cial repercute directamente en el dinamovilizar a todo el sector financiero. Se mismo de la economía. Pocos o ningún realizan recomendaciones sobre como país desarrollado desconoce el rol de la reenfocar el sistema de incentivos de viconstrucción en sus índices de empleo vienda del Gobierno Nacional de manera urbano, en la movilización de sus encaque se incrementen sus probabilidades denamientos productivos nacionales, e de alcanzar éxito y sostenibilidad. incluso en la productividad de hogares › La limitante material más evidente fuera que disfrutan de una vivienda propia y de de la intervención pública en materia de servicios urbanísticos competitivos. En financiamiento e incentivo del mismo, es ese sentido, la vinculación directa de la la limitada gestión de los Gobiernos Autópolítica de vivienda de interés social con nomos Descentralizados (GADs) municila política económica nacional, se conspales en específico, o del Gobierno Naciotituye en un imperativo lógico. nal, para suministrar suelo urbanizado a un costo que haga viable desarrollar este › La persistencia de prácticas heterodoxas de desarrollo urbano, caracterizadas tipo de proyectos de vivienda. por asentamientos informales y expan› Asimismo, es imprescindible resolver las sión urbana no planificada y sin control, graves limitantes institucionales de traagregan una capa adicional de dificultad mitología que afectan los procesos de aua este debate, en la medida en que se torización en este tipo de proyectos, tanto constituyen, al igual que los estafadoa nivel municipal como, en el momento res más sofisticados de la era actual, en venido, nacional. Desde un punto de vista competencia desleal del sector formal de innovación, la ruptura con las inercias ante los hogares de menos ingresos. y la consecución de los importantes ob-

LINEAMIENTOS DE POLÍTICA DE VIVIENDA DE INTERES SOCIAL

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4. Metodología

Para el desarrollo de este trabajo, se siguió una metodología participativa de co-diseño de los lineamientos de política de vivienda de interés social, a través de los siguientes pasos:

Paso 1

Recopilación de la información disponible sobre la problemática de la vivienda en Ecuador, enfocada en el déficit habitacional de los sectores de menores ingresos.

Paso 2

Levantamiento de las políticas públicas vigentes: Constitución, Plan Nacional del Buen Vivir, MIDUVI y gobiernos seccionales.

Paso 3

Sistematización de la información desarrollada por APIVE en relación a la temática de la Vivienda de Interés Social y del equipo consultor.

Paso 4

Realización de talleres, entrevistas individuales y consultas a actores clave, promotores inmobiliarios y expertos en el sector sobre políticas y recomendaciones.

Paso 5

Elaboración del documento de Lineamientos de Políticas de Vivienda de Interés Social en versión Word y resumen en Power Point.

Paso 6

Revisión del documento e inclusión de textos/articulados y recomendaciones de enfoques normativos derivados de los lineamientos.

Paso 7

Reunión de presentación con grupo de trabajo de APIVE y entrega del documento final en Word y Power Point

5. Cuadros y anexos

Gráfico 1. Déficit de Vivienda en Ecuador

Fuente: MIDUVI, INEC-ENEMDU 2011

En términos de los quintiles 1, 2 y 3, según el INEC, el total de viviendas es de 2´104.459, con un déficit cuantitativo de 531.256 viviendas y un déficit cualitativo de 842.101; esto significa que en esos niveles de ingresos se concentra el 75% del total del déficit cuantitativo de viviendas y el 68% del déficit cualitativo, por lo que se comprende la alta prioridad social y política del tema VIS.

Tabla 1. Estimación de déficit de Vivienda en los Hogares de Menores Ingresos

Urbanos Número Total de Hogares Crecimiento Anual Hogares

Rurales y Urbano Marginales

2.439,362 61.300

1.371,186 22.500

Urbano Urbano Urbano Urbano Urbano R y Um Q1 Q2 Q3 Q4 Q5 Acum. Q3 % Hogares sin Vivienda Propia Hogares sin Vivienda Propia Hogares que no ocupan una Vivienda Hogares que habitan Viviendas Irrecuperables Déficit de Unidades de Vivienda Oferta Real Actual # Años para cubrir el Déficit Actual

42.0% 204,907

42.0% 204,906

41.0% 200,028

35.0% 170,755

28.0% 136,604

27.0% 222,132

33,087

9,564

5,212

-

-

13.766

145,951

86,379

29,786

8,936

2,979

262,050

179,037

95,943

34,998

8,936

2,979

275,816

-

3,418

4,907

12,258

22,653

-

N/A

28.07

7.13

0.73

0.13

N/A

Fuente: INEC-CPV 2010, SIN, IEFIVI, Marketwatch



Estimaciones: APIVE

Gráfico 2. Número de Viviendas según Permisos de Construcción

Fuente: INEC.

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Elaboración: APIVE (incluye viviendas unifamiliares y multifamiliares)

LINEAMIENTOS DE POLÍTICA DE VIVIENDA DE INTERES SOCIAL

Gráfico 3. Tenencia de Vivienda

Fuente: INEC, ECV, Quinta Ronda (www.ecuadorencifras.com)

Gráfico 4. Distribución del Costo de Construcción de la VIS

Fuente: APIVE, a partir de una muestra entre promotores. No incluye costos de urbanización

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Gráfico 4. Oferta de VIS frente a Meta Gobierno

Fuente: APIVE

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6. Bibliografía

•

Constitución de la República de Ecuador

•

Código Orgánico de Ordenamiento Territorial, Autonomías y Descentralización

•

Propuesta Conceptual SIV; IEFI-APIVE-ANME-CCQ

•

Multitud de Normativas para Definir Interés Social y Atender Demanda de Escasos Recursos; APIVE

•

“Cómo crear un mercado sostenible de vivienda social”; APIVE

•

Memo-Informe Taller de Trabajo Público-Privado sobre Política de Vivienda de Interés Social; APIVE, 2012

•

“Propuestas de Reactivación del Crédito Hipotecario de Vivienda; APIVE

•

“Construcción, Caracterización Sectorial”; APIVE

www.apive.org @apivecuador www.tuviviendaprimero.ec