LOS INCENTIVOS FISCALES A LA INVERSIÓN Y SU JUSTIFICACIÓN: El sistema de incentivos tributarios a la inversión en Nicaragua es el más extenso de la región, y en él predominan ampliamente las exenciones por sobre cualquier otro tipo de incentivo a la inversión.

Este sistema tan extenso de exenciones y exoneraciones no solo implica una considerable pérdida de recaudación, que impide contar con los recursos necesarios para llevar a cabo las inversiones en capital humano e infraestructura básica, entre otras, que resultarían indispensables para aprovechar el bono demográfico, sino que tiene otras implicaciones. Para compensar la significativa pérdida de recaudación ocasionada por estos regímenes preferenciales, la carga tributaria tiene que recaer con mayor fuerza relativa sobre el resto de sectores y agentes económicos que no reciben estos beneficios. Paradójicamente, dado que los sectores beneficiarios de estos regímenes excepcionales suelen ser los más redituables, en los cuales predominan las empresas más grandes, esto significa que la presión tributaria recaerá con mayor fuerza relativa sobre los sectores menos dinámicos y menos capacitados para soportarla, o sobre aquellos que no puedan evadirla – asalariados, consumidores, pequeñas empresas, y sectores que no gozan de beneficios tributarios. Estos regímenes tributarios especiales generan además todo tipo de posibilidades de arbitrajes y márgenes de elusión y evasión entre partes relacionadas que permiten a los grupos empresariales domésticos y transnacionales reducir a un mínimo su carga impositiva. Manipulando los precios de transacciones entre empresas relacionadas (precios de transferencia internos) se puede trasladar utilidades desde empresas gravadas a empresas relacionadas exentas o exoneradas, o se pueden crear derechos a devolución de créditos fiscales de IVA por operaciones ficticias.

En el mismo sentido, se pueden realizar arreglos financieros entre empresas relacionadas con propósitos tributarios. Es posible además levantar serios interrogantes sobre la eficacia del diseño de estos incentivos tributarios a la inversión, basados en la simple exención del pago de impuestos. En el enfoque neoclásico, la tributación influye en el costo del capital y éste es el principal determinante del nivel de inversiones. De acuerdo con este enfoque, disminuir el costo del capital —a través, por ejemplo, de beneficios tributarios sobre la inversión — implicaría un incremento de la inversión, dada la elasticidad de la misma respecto al costo del capital.

De este enfoque se desprende que los beneficios tributarios más efectivos serían aquellos que reducen directamente el costo de invertir (costo del capital) y premian el incremento de la tasa de inversión – deducciones por inversión, créditos fiscales por inversión y sobre todo depreciación acelerada—, los cuales predominan en los países desarrollados y fueron utilizados ampliamente en los países del Este del Asia, y que resultan superiores a la simple exención del impuesto sobre la renta, que constituye el tipo de incentivo predominante en América Latina (Roca, 2010). TIPOS DE INCENTIVOS TRIBUTARIOS A LA INVERSION Y SU EFICACIA RELATIVA Dentro de los incentivos tributarios directos, los más utilizados en los países en desarrollo, especialmente en Latinoamérica, son las exenciones, que consisten en la exención del impuesto sobre la renta durante un período determinado. Su principal ventaja es que son fáciles de administrar. Sin embargo, presentan varias desventajas: implican la mayor pérdida de recaudación, y por tanto representan el mayor costo fiscal; al eximir a las utilidades independientemente de su magnitud, se favorece más a aquellas inversiones con alta rentabilidad, que se habrían efectuado aún sin la exoneración; crea estímulos a la elusión, pues a través de precios de transferencia es posible traspasar utilidades desde empresas afectas hacia empresas favorecidas con la exoneración; es posible extender el plazo de la exoneración más allá del legal, mediante la transformación de una sociedad, para la que ya expiró el beneficio, en otra nueva, pero con los mismos dueños y los mismos activos. En vez de establecer una simple exención, a veces se opta por una tasa reducida, que tiene la ventaja de provocar un menor costo fiscal que la exoneración y también un mayor control y transparencia, puesto que persiste la obligación de declarar. Las desventajas son las mismas de las exoneraciones, además de un mayor costo administrativo. También existen las deducciones por inversión, que permiten que un determinado porcentaje de la inversión en activos fijos, adicional a la depreciación, sea rebajado como gasto de manera instantánea, en el año en que se incorporan a la empresa. En relación con las exoneraciones y tasas reducidas, éste es un incentivo mucho más focalizado, puesto que se otorga contra una inversión material, permitiendo además privilegiar cierto tipo de activos por sobre otros. Una desventaja es que estimula las inversiones en activos de menor vida útil, puesto que el incentivo se puede usar en cada renovación de activos. Así también, las empresas pueden intentar abusar del sistema, vendiendo y comprando los mismos activos, con el objeto de disfrutar varias veces del beneficio. A veces también se establecen créditos tributarios por inversiones, que permiten deducir un porcentaje de la inversión en activos fijos directamente del impuesto. El crédito es equivalente

a la deducción, salvo cuando hay tasas múltiples. A veces, cuando el crédito de un año es superior al impuesto, no se permite arrastrar el remanente a períodos futuros, lo que marcaría una diferencia con las deducciones, las que siguen la suerte de las pérdidas tributarias. Otro tipo de incentivos a la inversión son los esquemas de depreciación acelerada, que permiten deducir como gasto los montos invertidos, en un plazo inferior a la vida útil económica de los activos. La depreciación acelerada tiene todas las ventajas de las deducciones y créditos por inversiones. Además, no tiene las desventajas de estos últimos. En efecto, no produce distorsión a favor de los activos de corto plazo, pues cualquiera sea la duración del activo, siempre se deprecia su costo de adquisición. También es menos propensa a los abusos, pues el uso de figuras como la venta y recompra de un mismo activo no producen ahorros adicionales de impuestos en este caso. Finalmente, la depreciación acelerada tiene un menor costo fiscal que los incentivos mencionados anteriormente, puesto que solamente difiere el pago del impuesto, es decir, la menor recaudación inicial se compensa con una mayor recaudación en los años siguientes.

Los incentivos tributarios que afectan a los impuestos indirectos son también de uso frecuente entre los países en desarrollo, y generalmente se usan como incentivo para las inversiones destinadas a producir bienes de exportación. Consisten principalmente en la aplicación de exenciones de IVA y aranceles a la compra de materias primas y activos fijos. Tanzi y Zee (2001) señalan que como regla general deben evitarse los incentivos tributarios indirectos, pues son susceptibles de abuso y su utilidad es dudosa. En efecto, las exenciones de IVA no son más que un anticipo de la recuperación del impuesto que de todas maneras obtendrá la empresa, ya sea como devolución o imputación, cuando se trata de un exportador, o como crédito de IVA, en el caso de un contribuyente afecto. La justificación de los beneficios tributarios suele ser la internalización de las externalidades positivas o derrames (spillovers) que estarían asociadas a la nueva inversión como, por ejemplo, inversiones en investigación y desarrollo, transferencias de tecnología a otros sectores de la economía y aumento de la calidad de la fuerza de trabajo. En particular, los incentivos fiscales y los tratamientos favorables a la inversión extranjera se basan en la presunción de que la misma es especialmente proclive a las externalidades y derramas (spillovers) tecnológicas y de aprendizaje. De allí se desprende la justificación para el otorgamiento de generosos subsidios fiscales a dicha inversión, porque en su ausencia la misma se produciría de manera sub-óptima y se perderían los grandes beneficios derivados de dichas externalidades. Sin embargo, los resultados de los estudios efectuados prestan poco apoyo a estas presunciones. En general, los estudios han revelado muy poca evidencia sistemática de externalidades tecnológicas y de otro tipo derivadas de la inversión extranjera, e incluso en algunos casos se han detectado derramas negativas (Rodrik, 2007). Bajo estas circunstancias, el subsidio a los inversionistas extranjeros es una política absurda, ya que transfiere ingresos de los contribuyentes de países pobres a los accionistas de estas empresas, provenientes de países ricos, sin crear beneficios compensatorios. Aporte del Estado al costo de invertir en diversos sectores: el Estado como ¨socio tonto¨.

Artana (2005) llevo a cabo el ejercicio de determinar la cuantía del aporte estatal, a través de estos beneficios tributarios, al costo de inversión en diversos sectores

“…se sugiere una metodología de estimación que trata de aproximar el valor presente de los beneficios recibidos y relacionarlo con el monto de la inversión. De esa manera se obtiene una aproximación bastante cercana a cuánto aporta el Estado al costo de invertir en un determinado sector o región. El Cuadro ilustra esta estimación para diferentes regímenes de incentivos vigentes en Nicaragua‖ (Daniel Artana, ―Evaluación reciente de La

Recaudación Tributaria, Gastos Fiscales y Proyecciones Fiscales‖, Managua, Noviembre de 2005)

¨Para ello se ha supuesto un proyecto de inversión tipo que se financia en un 60% con fondos propios y que en ausencia de beneficios tributarios obtendría un retorno de 10% real al año. El ejercicio consiste en simular el impacto sobre el flujo anual de los incentivos fiscales y obtener el aporte del estado como la diferencia entre el valor presente de los flujos netos que acrecen al inversor en uno y otro caso, más los beneficios directos que recibe por su aporte de capital al proyecto (por ejemplo, la reducción en su IR que le genera la inversión en un sector promovido). Así se obtiene que el subsidio estatal por la vía de gastos tributarios oscila entre 7% de la inversión total para el caso de los regímenes de hidrocarburos y energía geotérmica, y 60% de la inversión para el caso de turismo. Debe reiterarse que esta metodología mide el aporte del Estado como una suerte de “socio tonto” ya que contribuye con un porcentaje del costo de la inversión pero no recibe ninguna participación en las utilidades. En general, los sectores hacia los que se orientan estos beneficios se caracterizan por limitados encadenamientos intersectoriales, y por tanto no generan efectos multiplicadores significativos, y se caracterizan por la escasa o nula generación de externalidades o derramas tecnológicas (spillovers).

Si estas últimas existiesen, por lo demás, su materialización requeriría la existencia de una sociedad capaz de asimilar el conocimiento y la tecnología, y resulta obvio que en condiciones de una casi total ausencia de tributación de los sectores más redituables y dinámicos, y de los segmentos de la sociedad que concentran el ingreso, no será posible efectuar las inversiones necesarias para desarrollar esta capacidad. Se suele mencionar además dentro de estas externalidades positivas la creación de empleo (los salarios pagados por los inversores favorecidos), las compras locales, los intereses pagados en moneda local y las divisas generadas (exportaciones). Sin embargo, los salarios y las compras locales son, por el contrario, costos del proyecto, porque utilizan recursos reales. Afirmar que son beneficios equivale a suponer que en el corto plazo no habría demanda para ellos, lo cual no es correcto cuando se está evaluando proyectos que reciben beneficios tributarios por varios años (10 y más). También equivale a suponer que el precio social del trabajo y de las materias primas es cero (Roca, 2010). Finalmente como señalan Mafini y Marenzi (2008), este tipo de incentivos generalizados no garantizan flujos de capital en inversiones de alto valor agregado, sino que han servido para atraer, fundamentalmente, inversiones dirigidas a la explotación ¨minera¨ de los recursos naturales, o al aprovechamiento de una fuerza de trabajo en extremo barata (como referencia, el costo de la fuerza de trabajo nicaragüense, para las empresas de zona franca, representa casi la mitad de la Honduras, un país tan pobre como el nuestro). La atracción de inversiones de alto valor agregado y con externalidades positivas importantes requiere características específicas como el nivel educativo de la fuerza de

trabajo y la disponibilidad de infraestructura adecuada, el desarrollo de las cuales requiere de inversiones que no podrán efectuarse si la recaudación se encuentra limitada por el tipo de incentivos masivos y generalizados que se han descrito. Por otro lado las exenciones se aplican en Nicaragua aun cuando el país de origen de la inversión grava con criterio de renta mundial, y permite deducir el impuesto pagado en terceros países hasta el límite del impuesto que debería pagar en el país de origen, de manera que la renta no gravada en el país receptor de la inversión pasará a formar parte de la base imponible sobre la que se liquida el impuesto a la renta en el país de residencia. Por tanto, el incentivo fiscal que concede el país receptor de la inversión no es tan relevante en la ecuación del inversor y constituirá, simplemente, una transferencia desde el fisco del país receptor de la inversión al fisco del país de origen de la misma. Por lo demás, como indica Artana (2004) ¨La experiencia internacional es bastante concluyente: en el caso de los estados americanos, aquellos que optaron por promover el desarrollo fomentando la educación y las obras de infraestructura crecieron más y generaron más puestos de trabajo que aquellos que optaron por las desgravaciones impositivas. Resultados similares se obtuvieron al analizar las políticas de subsidios en la Unión Europea para las zonas más desfavorables¨.