Los Servicios de Prevención en el ámbito de aplicación de la reglamentación de seguridad minera Artículo publicado en la revista Industria y Minería nº 359. Abril 2005. Jesús Portillo García-Pintos Centro Nacional de Medios de Protección - INSHT

1. Antecedentes legislativos De entre los distintos sectores industriales, el relativo a las industrias extractivas es tal vez el que presenta un entramado legislativo más desarrollado, a la par que complejo. Esencialmente se encuentran dos grandes cuerpos legislativos de aplicación, los cuales en algunos aspectos abordan cuestiones similares desde diferentes ópticas. Esta situación, en determinadas circunstancias, puede dar lugar a dificultades interpretativas. Los cuerpos legislativos a los que se ha hecho referencia, son:

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legislación en Prevención de Riesgos Laborales del ámbito laboral general legislación específica en materia de Prevención de Riesgos Laborales del sector de las industrias extractivas

Circunscribiéndose al campo de estudio de este artículo, esto es, la organización de la Prevención en el seno de las industrias extractivas, los principales elementos reseñables dentro de cada marco legislativo son, esencialmente, los siguientes: a.

b.

Legislación laboral general o Ley 31/1995, de Prevención de Riesgos Laborales. Los principales referentes relativos a las modalidades organizativas se encuentran en el capítulo IV (artículos 30, 31, 32 y 32 bis introducido por la Ley 54/2003). o Real Decreto 39/1997 por el que se aprueba el reglamento de los Servicios de Prevención. Legislación específica del sector extractivo o Real Decreto 863/1985 por el que se aprueba el Reglamento General de Normas Básicas de Seguridad Minera, y sus Instrucciones Técnicas Complementarias de desarrollo. o Real Decreto 1389/1997 por el que se aprueban las disposiciones mínimas destinadas a proteger la seguridad y la salud de los trabajadores en las actividades mineras. o Real Decreto 3255/1983, Estatuto del Minero, capítulo IV.

Del análisis pormenorizado de dichos referentes, se pueden extractar los siguientes criterios en relación con la organización de la Prevención: a.

b.

Según se deriva del ámbito de la legislación laboral o La modalidad organizativa por la que se opte, debe contar unos medios humanos y materiales suficientes para asegurar el desarrollo de sus actuaciones, las cuales básicamente se centrarán en tareas de asesoramiento y asistencia al empresario en la planificación y desarrollo de la política preventiva. o La planificación de la actividad preventiva desde el diseño adquiere un papel preponderante en el nuevo escenario legislativo surgido tras la publicación de la Ley 54/2003 de reforma del marco normativo de la prevención de riesgos laborales. En este proceso, los Servicios de Prevención deben asumir un rol protagonista. o En actividades con un potencial de peligrosidad elevado o con riesgos especiales, como es el caso de las industrias extractivas, se hace preceptiva la presencia de los recursos preventivos en los centros de trabajo. Según se deriva del ámbito de la legislación específica

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o o

o o

El Director Facultativo de la explotación asume el principal papel en términos de organización y desarrollo de la actividad preventiva en el seno de la misma. Para el desarrollo de ciertas tareas (control de polvo y control de maquinaria, p. ej.) sólo es aceptable la actuación de entidades autorizadas por la Autoridad Minera, según se recoge en las Instrucciones Técnicas Complementarias de desarrollo del Real Decreto 863/1985, situación ésta que no se da en otros campos de la actividad laboral. Las Disposiciones Internas de Seguridad (DIS), una vez aprobadas por la Autoridad Minera, adquieren el rango de texto normativo, situación ésta que tampoco se da en ningún otro sector laboral. La organización de la prevención se regirá esencialmente por lo recogido en el Documento de Seguridad y Salud contemplado en el Real Decreto 1389/1997. Igualmente en este Real Decreto se recoge la figura de la “persona responsable” y se hace referencia a la necesidad de vigilancia de las labores por personal con capacitación adecuada.

Nos encontramos, en consecuencia, con disposiciones legislativas complementarias en relación con aspectos comunes, cuya interpretación y aplicación debiera fijarse con precisión. A título ilustrativo se plantean a continuación algunos ejemplos:

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• •

En el ámbito de la legislación laboral se establece la necesidad de presencia de unos recursos preventivos con un nivel de cualificación determinado, mientras que en el terreno de la seguridad minera, la vigilancia de las labores se asigna a personal con otros criterios de cualificación diferentes. En el ámbito laboral, el papel primordial en materia de organización y desarrollo de la actividad preventiva recae sobre el empresario, mientras que en el ámbito de la seguridad minera esta responsabilidad es compartida por el empresario con la figura del Director Facultativo. En el ámbito laboral, la organización de la prevención se articula sobre la figura del Plan de Prevención de Riesgos Laborales, la cual debe ser compatibilizada con el Documento de Seguridad y Salud y Disposiciones Internas de Seguridad ya existentes en el ámbito legislativo de la seguridad minera.

Por tanto, existen una serie de “puntos de contacto” entre ambos cuerpos legislativos que condicionan el desarrollo de la actividad preventiva y por ende el alcance de actuaciones de los Servicios de Prevención. Una posible solución a la necesidad de unicidad interpretativa en relación a dichas cuestiones puede pasar por la promulgación de especificaciones técnicas concretas por los órganos sustantivos que correspondan (Dirección General de Política Energética y Minas, Comisión Nacional de Seguridad Minera y Administraciones Autonómicas). Igualmente, la legislación futura que está en fase de elaboración en la materia (Reglamento de Seguridad en Minería y Obras Subterráneas) debiera de tener en consideración estas particularidades.

2. La misión de los Servicios de Prevención en el marco de las industrias extractivas Como se indica en el artículo 31 de la Ley 31/1995 de Prevención de Riesgos Laborales, los servicios de prevención deben conceptuarse como un órgano técnico de asesoramiento y apoyo al empresario, a los trabajadores y sus representantes, y a los órganos de representación especializados. Esta tarea de asesoramiento y apoyo, básicamente se centra en dos líneas de actuación: a.

b.

Asesoramiento en la elaboración y desarrollo del plan de prevención de riesgos laborales, mediante el desarrollo secuencial de las tareas de evaluación de riesgos y de planificación de la actividad preventiva, así como su desagregación temporal. Apoyo en el desarrollo de actuaciones específicas para las cuales sus miembros están específicamente capacitados, como son formación en materia preventiva, vigilancia de la salud, etc.

A estas tareas, habituales en un servicio de prevención de cualquier empresa, hay que añadir otra serie de actividades “especiales” derivadas de la idiosincrasia específica de las industrias extractivas. Estas tareas, se pueden englobar en cuatro grandes líneas de actuación, conforme se describe a continuación:

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a.

b.

c.

d.

Estudios técnicos especiales, como pueden ser el asesoramiento al Director Facultativo en la elaboración del Plan de Labores y las Disposiciones Internas de Seguridad (D.I.S.), o la adaptación de las Intrucciones Técnicas Complementarias (I.T.C.) de la reglamentación de seguridad específica. Coordinación de los distintos agentes con influencia en el desarrollo preventivo de la explotación, como son: Director Facultativo, Directores de Explotaciones, Delegados de Seguridad y Vigilantes de Seguridad. Comunicación con los órganos sustantivos, como son la Autoridad Minera, Autoridad Laboral y Organismos Especializados (Instituto Nacional de Silicosis u Organismos de Control Autorizados, p.ej.) Participación en órganos de representación especializados del sector como pueden ser el Comité de de Seguridad e Higiene (equivalente al Comité de Seguridad y Salud en el ámbito de la legislación laboral) o la Comisión Nacional de Seguridad Minera.

Esta necesidad de desarrollo de tareas específicas adicionales a las de cualquier otro servicio de prevención, muchas de ellas de marcado carácter técnico minero, debiera reflejarse en una cuidada selección del personal integrante del servicio, con una formación técnica capaz de dar respuesta eficaz a estas solicitaciones.

3. Variantes organizativas Por su potencial de riesgo específico, las industrias extractivas se hayan incluidas (letra f) en el Anexo I del Real Decreto 39/1997 por el que se aprueba el Reglamento de los Servicios de Prevención. En consecuencia, las modalidades organizativas posibles para ellas son las que se recogen en el esquema adjunto (Figura 1): Figura 1 Modalidades organizativas de la PRL posibles para las industrias extractivas Nº trabajadores < 250

Modalidad organizativa Trabajador designado (o/y) SP Ajeno

> 250

(1)

( )

SP Propio * y SP Ajeno

(o/y) o = Concierto con asunción plena / y = Actividades complementarias, en su caso (1) SP propio obligatorio por decisión de la Autoridad Laboral, salvo concierto con SP Ajeno ( )

* Posibilidades de Servicio de Prevención Mancomunado, Circunstancias habilitantes: pertenencia al mismo sectorproductivo o grupo empresarial

Por su parte los órganos especializados de participación y consulta son los que se indican en los artículos 32 y 33 del Real Decreto 3255/1983, de 21 de diciembre por el que se aprueba el Estatuto del Minero, los cuales se esquematizan a continuación (Figura 2): Figura 2 Órganos especializados de participación y consulta para los trabajadores de las ind. extractivas Nº Trabajadores

ÓRGANOS

< 50

> 50

DELEGADO DE SEGURIDAD

COMITÉ DE SEGURIDAD E HIGIENE

Tamaño

Nº Vocales

50-100

2

100-500

4

500-1000

6

> 1000

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En el siguiente apartado del presente artículo se analizan las principales tareas a desarrollar y la problemática asociada a cada una de las modalidades organizativas presentadas.

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4. Constitución y problemática Aunque las modalidades organizativas posibles presentadas en el apartado anterior se concretan en cuatro figuras diferentes (trabajador designado, servicio de prevención propio, servicio de prevención ajeno y servicio de prevención mancomunado), se van a analizar únicamente dos de ellas (servicio de prevención ajeno y servicio de prevención propio) al entender que las problemáticas asociadas a las modalidades de trabajador designado y servicio mancomunado se asemejan en su tipología a las inherentes a un servicio de prevención propio.

1. Servicio de prevención ajeno Los requisitos constitutivos de un Servicio de Prevención Ajeno se recogen en los artículos 17 y 18 del Real Decreto 39/1997 por el que se aprueba el Reglamento de los Servicios de Prevención y la Orden de 27 de junio de 1997 de desarrollo del mismo, y encuentran su plasmación formal en la acreditación por la Administración Laboral y la aprobación de la Administración Sanitaria en los aspectos de carácter sanitario. Desde el punto de vista práctico, el principal problema de esta modalidad organizativa suele radicar en una deficiente integración de la actividad preventiva en el contexto de la práctica gerencial general de la empresa, la cual deriva de un enfoque desvirtuado de lo que supone optar por dicha modalidad. No es infrecuente asociar la contratación de un servicio de prevención ajeno con una exención o “transferencia” de responsabilidades por parte del empresario en esta materia. Nada más lejos de la realidad. El empresario sigue siendo el responsable de la gestión de la prevención en su empresa, y simplemente lo que hace es recurrir a un servicio técnico externo para que le asesore y ayude en el desarrollo de dicha actividad. Según esta línea argumental, y para dar cobertura eficaz a dicha responsabilidad, el empresario debiera velar por dar respuesta satisfactoria a dos solicitaciones esenciales, a saber: . .

Disponer de criterios para valorar la calidad de las actuaciones del servicio de prevención ajeno. Delimitar con claridad el alcance de actuaciones de la empresa y del servicio de prevención ajeno en materia preventiva.

La primera de las cuestiones planteadas pasa por disponer de personal suficientemente capacitado en la empresa para valorar desde el punto de vista técnico la calidad del servicio que está prestando el servicio de prevención ajeno. En este punto, puede verse una vez más como la formación del personal de la empresa en materia preventiva aparece como elemento capital para el desarrollo de una eficaz gestión preventiva, concretada en este caso en la referida tarea de valoración. La segunda de las cuestiones, resulta de gran importancia para asegurar una eficaz integración de la gestión preventiva en el contexto gerencial general de la empresa. La base de partida debe ser un riguroso análisis de situación de la actividad preventiva en la empresa, del cual debe derivarse una asignación dicotómica de actividades en los siguientes términos:

o o

actuaciones a ejecutar por la empresa (no hay que olvidar que aunque se contrate un servicio de prevención ajeno en la modalidad integral, siempre existirán una serie de actividades preventivas que tendrá que desarrollar la propia empresa con sus medios) actuaciones a ejecutar por el servicio de prevención ajeno, las cuales se pueden englobar en tres grandes grupos: actividades regulares (tendentes al mantenimiento de los niveles de desarrollo del sistema ya alcanzados), actividades nuevas (dirigidas a desarrollar nuevos aspectos del sistema preventivo o a abordar nuevos problemas surgidos del desarrollo de la técnica) y actividades ocasionales (encaminadas a la resolución de problemas específicos o puntuales que puedan presentarse)

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Esta filosofía de actuación encuentra su reflejo formal en el contrato anual y el programa anual de actuaciones del servicio de prevención ajeno. En este punto hay que recordar que no se debe confundir el programa anual de actuaciones del servicio de prevención ajeno con el programa anual de actividades preventivas de la empresa. Ambos son documentos diferentes y con responsables de elaboración diferentes. El primero debe ser elaborado por el servicio de prevención ajeno, mientras que la elaboración del segundo es responsabilidad del empresario, salvo que se haya contratado el servicio de prevención ajeno en la modalidad integral, en cuyo caso la elaboración corresponde también a dicho servicio. Como criterio práctico de actuación y conforme se ha indicado, debiera procederse a realizar un análisis concienzudo de la situación previamente a la firma de los contratos anuales, de cara a que en los mismos se incluyan las cuestiones que realmente hay que desarrollar, huyendo así de una renovación “automática” de los mismos la cual resultaría lesiva para el dinamismo del sistema. La valoración del nivel de cumplimiento debe recogerse en la preceptiva “Memoria anual de actividades” en la cual se contrastarán las actividades propuestas en el programa anual con las realmente desarrolladas. En consecuencia, este documento se perfila como referente básico de cara a evaluar la calidad del servicio prestado y el grado de desarrollo evolutivo del sistema.

2. Servicio de prevención propio En el caso de los Servicios de Prevención Propios, los requisitos constitutivos se recogen en el artículo 15 de Reglamento de los Servicios de Prevención. Desde el punto de vista práctico, el principal problema se focaliza en lograr una cobertura total de todas las disciplinas preventivas. Salvo en empresas de gran dimensión, este hecho no se suele dar, siendo preciso recurrir a la contratación de un servicio de prevención ajeno para los campos no cubiertos. En estas condiciones lo que resulta esencial es lograr una adecuada coordinación entre las actuaciones de ambos servicios, cuestión ésta que debiera quedar expresamente reflejada en los contratos que se firmen con el servicio ajeno. Otra cuestión de índole práctica que adquiere especial relevancia en el caso de las industrias extractivas es la ubicación geográfica del servicio. Hay que tener en consideración que una misma empresa puede contar con explotaciones geográficamente dispersas bajo la misma o distinta Dirección Facultativa, a las cuales el servicio de prevención propio tiene que dar cobertura. Ello debe condicionar indudablemente la selección del emplazamiento, de modo que teniendo en cuenta los medios disponibles se esté en disposición de dar un servicio eficaz y eficiente en tiempo y forma a las explotaciones objeto de control. Desde el punto de vista operativo, el servicio de prevención tiene que desarrollar un programa preventivo que permita un eficaz control de los riesgos presentes en los lugares de trabajo. La extensión de dicho programa dependerá de la tipología específica de la explotación y del grado evolutivo desde el punto de vista organizacional, el cual va en relación directa con la capacidad de asumir con éxito programas más o menos ambiciosos. En el siguiente esquema se presenta un programa tipo con el cual se daría cobertura a la mayoría de elementos objeto de control en una explotación prototípica (figura 3):

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Figura 3 Puntos de control de un programa preventivo tipo

El esquema presentado parte de la hipótesis de considerar la empresa como un sistema transformador que utiliza una serie de entradas (recursos físicos, recursos humanos e información) para producir una serie de salidas (productos y servicios, subproductos e información). La transformación que opera el sistema (empresa) pasa por una interactuación mutua de cuatro elementos (Gente, Equipos, Materiales y Medio Ambiente) sustentada por los pilares gerenciales básicos de competencia (entendida como sinónimo de capacidad técnica), comunicación (esto es, un eficaz flujo de información en el seno de la organización), cooperación (canalizada a través del desarrollo de un eficaz trabajo en equipo) y control (entendido como adecuada planificación y medida del desempeño). En estos términos, para controlar cada una de las etapas del proceso (entrada, transformación y salida) será preciso desarrollar una serie de procedimientos de gestión preventiva específicos para las mismas. En el esquema se presentan los más prototípicos y de extendida utilización en programas preventivos de contrastada solvencia. Por ejemplo, para el control de las entradas se propone la realización de procedimientos para:

o o o o o

regulación de las actividades de compra, de modo que éstas se adecuen a la legislación de seguridad del producto integración de los principios preventivos en los proyectos de ingeniería (diseño de instalaciones) regulación de la relación de la empresa con sus contratas selección del personal, de modo que sus aptitudes sean acordes con las solicitaciones del puesto de trabajo contratación de servicios de asesoría que se ajusten a unos estándares de calidad mínimos (acreditación por la autoridad laboral) conforme a lo estipulado en la legislación vigente

En cualquier caso, como ya se ha indicado, cada empresa debe desarrollar programas específicos adecuados a sus necesidades y capacidad de asimilación. El esquema presentado solo pretende servir como ayuda orientativa para el desarrollo de dichos programas.

5. Reflexión final Como se ha visto en los apartados anteriores, el desarrollo de la actividad preventiva en las industrias extractivas presenta unos caracteres diferenciales respecto a otro tipo de sectores de actividad. Dicha

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diferenciación se deriva de la complejidad inherente a la actividad minera, la cual encuentra su reflejo formal en la existencia de un cuerpo legislativo específico en el que tienen cabida dichas particularidades. Esta situación condiciona en algunos aspectos la estructuración y desarrollo de la modalidad organizativa de gestión de la prevención, y el presente artículo ha pretendido esclarecer los aspectos que se han entendido más relevantes, de cara a orientar a los agentes implicados (empresarios, trabajadores y prevencionistas) a la hora de seleccionar la solución que se ajuste mejor a sus necesidades. En cualquier caso, independientemente de la modalidad organizativa seleccionada, lo que hay que tener bien presente es que el objetivo último es lograr una eficaz integración de la prevención en el contexto general de la gestión preventiva de la empresa, integración que lógicamente debe ser contemplada desde la óptica de la gestión eficiente de los recursos. Para la consecución de este logro es preciso fomentar una cultura preventiva dinámica e integradora, que potencie prácticas tales como la multifunción en el desempeño y el trabajo en equipo, las cuales se han mostrado inequívocamente eficaces en otras disciplinas gerenciales, y que deben sustentarse sobre sólidos valores tales como la formación y la información. Ello permitirá el desarrollo y mantenimiento de acciones planificadas bajo parámetros de racionalidad y sostenidas en el tiempo, las cuales deben conducir a la, por todos tan deseada, mejora de las condiciones de trabajo.

Bibliografía • •

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