Programa  de  las  Naciones  Unidas  para  el  Desarrollo   UNDP   “Proyecto  Conservación  y  Manejo  Sostenible  del  Patrimonio  Natural  y  Cultural  de   la  Reserva  de  Biósfera  Yasuní”                                         CONSULTORIA  PARA  EL  ESTUDIO  DE  LOS  ASPECTOS  JURÍDICO   CONSTITUCIONALES  DE  LA  PROPUESTA  ITT     Informe  Final                           Mario  Melo,  Consultor  Principal   Isabela  Figueroa,  Consultora  Adjunta   Norman  Wray,  Consultor  Adjunto       Marzo,  2009      

Resumen  Ejecutivo       El   presente     documento   sistematiza   la   investigación   y   análisis   realizado   por   el   equipo   consultor  respecto  al  marco  constitucional  y  el  marco  normativo  secundario  ambiental  y   energético  aplicable  a  la  iniciativa  Yasuní-­‐ITT.     El  trabajo  ha  estado  orientado  a  cubrir  las  tres  temáticas  planteadas  por  los  términos  de   referencia.     Para   exponer   los   resultados,   cada   una   de   esas   temáticas   se   abordan   en   un   capítulo  del  documento,  reservándose  el  cuarto  capítulo  para  las  conclusiones.     Respecto   a   la   primera   cuestión   planteada,   es   decir   la   posibilidad   o   imposibilidad   de   explotar  recursos  naturales  no  renovables  del  subsuelo  en  áreas  protegidas,  en  una  zona   intangible   y   en   territorios   de   pueblos   indígenas   en   aislamiento   voluntario,   el   análisis   parte   de   la   definición   en   el   ordenamiento   jurídico   ecuatoriano   de   Zona   Intangible   formulada   por   decretos   presidenciales   de   1999     al   definir   las   zonas   intangibles   Tagaeri-­‐ Taromenane    y  Cuyabeno-­‐Imuya  y  se  concluye  en  la  inconveniencia  jurídica  de  que  esta   figura  esté  regulada  instrumentos  de  inferior  categoría  que  una  ley.         Luego   se   revisa   el   estatus   constitucional   de   la   explotación   de   recursos   naturales   no   renovables,     a   la   luz   de   la   doctrina   de   la   “soberanía   nacional   permanente   sobre   los   recursos   naturales”   y   sobre   su   eventual   explotación   en   áreas   de   conservación   y   en   las   zonas   intangibles,   se   concluye   que   solo   se   la   puede   realizar   excepcionalmente,     previa   una  declaración  de  interés  nacional  por  parte  de  la  Legislatura.     Consecuentemente,   se   realiza   el   análisis   doctrinal   de     la   figura   del   “interés   nacional”   contrastándola   con   el   derecho   a   la   autodeterminación   de   los   pueblos   y   el   estado   pluricultural   y   plurinacional.   Se   aborda   la   situación   de   los   pueblos   en   asilamiento   voluntario   y   los   deberes   del   Estado   hacia   ellos   para   concluir   que   pese   a   que   la   Constitución  prevé  la  posibilidad  de  explotar  recursos  del  subsuelo  en  áreas  bajo  estatus   de   protección,   el   gobierno   tiene   el   deber   de   comprobar   que   el   fin   alcanzado   por   la   extracción  de  recursos  en  estas  áreas  tiene  un  valor  social  más  alto  que  el  objeto  que  la   demarcación  del  área  protegida  busca  proteger.  Tratándose  de  territorios  de  pueblos  en   aislamiento   voluntario,   la   actividad   extractiva   de   recursos   naturales,   en   la   medida   en   que   vulnere   sus   derechos   fundamentales   generaría   responsabilidades   internacionales     por  derechos  humanos  para  el  Estado  ecuatoriano  y  penales  para  los  ejecutores.       Respecto   a   los   elementos   de   la   Constitución   que   inducen   hacia   un   cambio   del   modelo   de   desarrollo,   desde   una   economía   basada   eminentemente   en   la   explotación   del   petróleo   hacia   el   nuevo   modelo   de   desarrollo   y   modelos   energéticos   más   sostenibles,   sustentando  la  propuesta  Yasuní  –ITT,  en  el  capítulo  dos  se  identifican  los  siguientes:  la   declaratoria  del  Ecuador  como  Estado  constitucional  de  derechos  y  justicia,  intercultural   y   plurinacional;   el   reconocimiento   de   derechos   a   la   naturaleza;   el   régimen   de   desarrollo   y   el   régimen   del   buen   vivir.   Sobre   todos   ellos   se   hace   un   análisis   que   permite   concluir   que  el  cumplimiento  del  articulado  constitucional  en  esas  materias  y  en  la    de  derechos  a   un   medio   ambiente   sano   y   promoción   de   energías   alternativas   no   contaminantes     constituyen  un  desafío  que  encuentra  una  respuesta  en  la  propuesta  del  ITT.       En   el   tercer   capítulo   se   hace   un   analisis   de   la   legislación   vigente   en   materia   de   áreas   naturales   protegidas,   gestión   ambiental   e   hidrocarburos   y   su   correspondencia   con   la   propuesta   Yasuní-­‐ITTN,   para   concluir   que   ni   el   buen   vivir,   ni   los   derechos   de   la   naturaleza,   ni   la   plurinacionalidad   han   encontrado   todavía   una   clara   expresión   en   la  

legislación  secundaria.  Vivimos  la  paradoja  de  pretender  impulsar  políticas  públicas  que   concreten  los  avances  constitucionales,  al  amparo  de  leyes  que  no  los  contemplan.     Por   tanto,   para   la   iniciativa   Yasuní-­‐ITT,   la   tensión   entre   los   paradigmas   constitucionales   ya  enunciados  y  aquellos  que  regían  el  sistema  jurídico  anterior  y  que  aún  se  expresan   claramente   en   la   legislación   vigente   en   materia   de   áreas   naturales   protegidas,   gestión   ambiental   e   hidrocarburos,   constituye   un   inquietante   reto.   La   legislación   secundaria   vigente  ni  apoya  ni  constituye  un  sustento  jurídico  para  la  iniciativa.     Esperamos  que  este  trabo  aporte  elementos  para  el  diseño  de  los  mecanismos  jurídicos   y  operativos  de  la  iniciativa  ITT-­‐Yasuní.          

Capítulo  Primero     1.     Aspectos   legales   respecto   a   la   posibilidad   o   imposibilidad   de   explotar   recursos   naturales  no  renovables  del  subsuelo  en  áreas  protegidas,  en  una  zona  intangible   y  en  territorios  de  pueblos  indígenas  en  aislamiento  voluntario.       Para  el  abordaje  del  tema,  hemos  dividido  esta  primera  parte  en  tres  apartados:     - La  definición  de  “zona  intangible”  en  el  ordenamiento  jurídico  ecuatoriano.     - La   posibilidad   o   imposibilidad   del   Estado   de   explotar   recursos   naturales   no   renovables   del   subsuelo   de   las   áreas   protegidas   y   en   zonas   declaradas   como   intangibles.     - La   imposibilidad   del   Estado   de   explotar   recursos   naturales   no   renovables   del   subsuelo  de  las  tierras  ocupadas  por  los  pueblos  en  aislamiento  voluntario.     1.  1  Definición  de  Zona  Intangible  en  el  ordenamiento  jurídico  ecuatoriano     “Zona   intangible   de   conservación”   es   una   creación   jurídica   hecha   a   través   de   los   decretos   presidenciales   números   551   y   552   de   1999.     Sin   contar   con   una   definición   jurídica  precisa1,  en  1999  el  gobierno  ecuatoriano  definió  “zona  intangible”  como:     espacios  protegidos  de  excepcional  importancia  cultural  y  biológica  en  los  cuales   no   puede   realizarse   ningún   tipo   de   actividad   extractiva   debido   al   valor   que   tienen   para  las  generaciones  presentes  y  futuras.    Por  lo  tanto,  son  zonas  que  no  pueden   ser  destinadas  a  las  actividades  mineras,  de  extracción  de  madera,  de  colonización   o   cualquier   otro   tipo   de   actividad   humana   que   pueda   poner   en   riesgo   tanto   a   la   diversidad  cultural  como  a  la  biológica  que  en  ellas  se  ha  desarrollado.2     El   Decreto   551   estableció   que   el   área   denominada   Cuyabeno-­‐Imuya,   ubicada   en   las   provincias  de  Sucumbíos  y  Orellana,  estaría  “vedada  a  todo  tipo  de  actividad  extractiva”,   lo  que  incluye  las  actividades  de  explotación  petrolera.3    La  zona  intangible  Cuyabeno-­‐ Imuya   fue   definida   por   el   mismo   Decreto   551   y   comprende   un   extensión   de   aproximadamente   435.500   hectáreas   ubicada   en   la   Reserva   de   Producción   Faunística   Cuyabeno.4     El   Decreto   552   declaró   “zona   intangible   de   conservación   vedada   a   perpetuidad   a   todo   tipo  de  actividad  extractiva”  los  territorios  de  los  pueblos  voluntariamente  aislados  del  

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El término “intangible” generalmente es interpretado de acuerdo al bien jurídico que se quiere proteger. Se ha referido como intangible tanto los bienes culturales inmateriales, como, en el caso ecuatoriano, las áreas geográficas donde se veda la ejecución de actividades extractivas. 2 Ecuador, Presidencia de la República, Zonas Intangibles de la Amazonía Ecuatoriana (Quito, 1999), p3. 3 Decreto Presidencial Nº 551 de 1999, art. 1º (Declárase zona intangible de conservación vedada a todo tipo de actividad extractiva, la zona denominada Cuyabeno – Imuya, en la que se ubica el área de prospección petrolera Imuya y los pozos petroleros Zábalo 1 y Siona. En consecuencia, exclúyese de proyectos de explotación petrolera dicha zona. 4 Id., art. 2 (La zona intangible de conservación Cuyabeno – Imuya es de aproximadamente 435.500 hectáreas y se encuentra ubicada dentro de la Reserva de Producción Faunística Cuyabeno en las provincias de Sucumbíos y Orellana de la región amazónica[.])

grupo   Huaorani,   como   los   Tagaeri   o   Taromenae.5     Esta   área   fue   posteriormente   delimitada   por   el   Decreto   Presidencial   Nº   2187   del   2007   y   comprende   un   área   de   758.051  hectáreas  dentro  de  las  provincias  de  Orellana  y  Pastaza.6     El   Decreto   2187   también   estableció   una   “zona   de   amortiguamiento   de   diez   kilómetros   de   ancho   contiguo   a   toda   zona   delimitada”7,   donde   se   prohíbe   “la   realización   de   actividades   extractivas   de   productos   forestales   con   propósitos   comerciales   y   el   otorgamiento   de   concesiones   mineras8,   para   nuevas   obras   de   infraestructura   u   otras   obras  cuyos  impactos  sean  incompatibles  con  la  protección  de  los  pueblos  aislados.9    Las   comunidades  tradicionales  son  las  únicas  que  tienen  la  potestad  de  “realizar  actividades   tradicionales   de   caza,   pesca,   y   uso   de   la   biodiversidad   con   fines   de   subsistencia;   así   como,   actividades   de   turismo   moderado   y   controlado,   bajo   un   sistema   de   restricción   y   de   bajo   impacto”.10   El   Decreto   2187,   sin   embargo,   no   impide   la   realización   de   actividades  de  extracción  de  hidrocarburos  en  la  zona  de  amortiguamiento.11     Mientras   sigan   vigentes   los   Decretos   nos.   551   y   552   de   1999,   el   Estado   tiene   el   deber   de   impedir  el  desarrollo  de  cualquier  actividad  extractiva  en  la  zona  intangible.    Un  decreto   presidencial  puede  ser  revocado  por  una  norma  de  igual  o  más  alta  jerarquía,  como  otro   decreto  presidencial  o  una  ley  ordinaria.    Sin  embargo,  el  principio  constitucional  de  la   progresividad   en   materia   de   derechos   humanos   impediría   que   el   Estado   disminuya,   menoscabe  o  anule  injustificadamente  el  ejercicio  de  los  derechos.12     Un   decreto   no   es   el   instrumento   adecuado   para   regular   el   manejo   de   las   tierras   del   pueblo   Waorani   ni   mucho   menos   de   los   pueblos   aislados.     Según   la   Constitución,   la   protección  de  los  derechos  y  garantías  constitucionales  es  materia  de  ley.13     5

Decreto Presidencial 552 de 1999, art. 1º (Declárase zona intangible de conservación vedada a perpetuidad a todo tipo de actividad extractiva, las tierras de habitación y desarrollo de los grupos Huaorani conocidos como Tagaeri, Taromenae 6 Decreto Presidencial n. 2187 de 2007, art. 1 (Delimítase la zona intangible establecida mediante Decreto Ejecutivo No. 552, publicado en el Suplemento del registro Oficial No. 121 de 2 de febrero de 1999, misma que alcanza 758.051 hectáreas (setecientas cincuenta y ocho mil cincuenta y un hectáreas), que se ubican en las parroquias de Cononaco y Nuevo Rocafuerte, cantón Aguarico, provincia de Orellana; en la parroquia de Curaray, cantón Pastaza, provincia de Pastaza[.]) 7 Decreto 2187, art. 2. 8 Id., art. 2, párr.. 2. 9 Id., art. 3. 10 Id., art. 3, párr.. 3. 11 Id., art. 4 (El Ministerio del Ambiente, el Ministerio de Energía y Minas y el Consejo de Desarrollo de Nacionalidades y Pueblos del Ecuador, CODENPE, en el plazo de 180 días, definirán las políticas y procedimientos adecuados para evitar o minimizar la influencia que, las actividades de las operadoras petroleras legalmente autorizadas a operar en la zona de amortiguamiento, puedan ejercer sobre la vida de los pueblos ocultos que habitan en la zona intangible. Las operaciones petroleras autorizadas deberán utilizar técnicas de bajo impacto para la exploración y explotación de hidrocarburos en la Zona de Amortiguamiento (técnicas de perforación direccionada o en racimo, tendido tubería subterránea); mismas que, tendrán que ser autorizadas por el Ministerio de Ambiente y el Ministerio de Energía y Minas.) 12 Constitución Ecuatoriana, 2008, art. 11, 8 (El contenido de los derechos se desarrollará de manera progresiva a través de las normas, la jurisprudencia y las políticas públicas. El Estado generará y garantizará las condiciones necesarias para su pleno reconocimiento y ejercicio. Será inconstitucional cualquier acción u omisión de carácter regresivo que disminuya, menoscabe o anule injustificadamente el ejercicio de los derechos.) 13 Id., art. 132 (La Asamblea Nacional aprobará como leyes las normas generales de interés común. Las atribuciones de la Asamblea Nacional que no requieran de la expedición de una ley se ejercerán a través de acuerdos o resoluciones. Se requerirá de ley en los siguientes casos: 1. Regular el ejercicio de los derechos y garantías constitucionales...)

Los  territorios  indígenas  abarcados  por  las  zonas  intangibles     La   definición   jurídica   de   territorio   indígena   comprende   “la   totalidad   del   hábitat   de   las   regiones   que   los   pueblos   interesados   ocupan   o   utilizan   de   alguna   manera.”14     No   siempre  el  territorio  de  un  pueblo  indígena  corresponde  a  los  límites  identificados  por   el   Estado.     Esto   es   aplicable   al   caso   de   los   pueblos   nómadas,   como   los   Tagaeri   y   Taromenane.     El  origen  de  los  derechos  de  propiedad  de  los  pueblos  indígenas  es  la  posesión  ancestral,   previa  a  la  conformación  del  Estado.    Esos  derechos son ejercidos de manera colectiva e

incluyen una combinación de derechos posesorios, usufructo y administración.15

Es deber del Estado el reconocer a los pueblos indígenas “el derecho de propiedad y de posesión sobre las tierras que tradicionalmente ocupan”, adoptando medidas, cuando sea el caso, orientadas a garantizar su derecho “a utilizar tierras que no estén exclusivamente ocupadas por ellos, pero a las que hayan tenido tradicionalmente acceso para sus actividades tradicionales y de subsistencia”.16 El estado debe reconocer y proteger los derechos territoriales de los pueblos indígenas demarcando, delimitando y adjudicando sus tierras a sus comunidades, previa consulta y de acuerdo con sus usos y costumbres. El artículo 15 del Convenio 169 de la OIT establece que los Estados deben proteger de manera especial “los derechos de los pueblos interesados a los recursos naturales existentes en sus tierras ... Estos derechos comprenden el derecho de esos pueblos a participar en la utilización, administración y conservación de dichos recursos.”17   El  territorio  Waorani     Los   límites   establecidos   por   el   Decreto   2187   abarcan   parte   de   las   tierras   reconocidas   por  el  Estado,  en  1992,  a  la  nacionalidad  Waorani.    Pese  a  que  tanto  la  Constitución  de   1998,  como  el  Convenio  169  de  la  OIT  sobre  pueblos  indígenas  e  tribales  (vigente  en  el   momento  de  la  demarcación  de  la  ZI)  establecen  el  deber  de  los  Estados  de  consultar  a   los   pueblos   indígenas   antes   de   tomar   cualquier   medida   que   afecte   sus   derechos,   los   Waorani  no  fueron  consultados  sobre  la  demarcación  de  Zona  Intangible.     Los  territorios  de  los  pueblos  Tagaeri  y  Taromenae     14

Organización Internacional del Trabajo, Convenio 169 sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes, 1989, art. 13, 2. 15 Anaya, J. Indigenous Peoples’ participatory right in relation to decisions about natural resource extraction: the more fundamental issue of what rights indigenous peoples have in land and recources, Arizona Journal of International & Comparative Law, v. 22, 2005, p. 9. 16 Organización Internacional del Trabajo, Convenio 169 sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes, 1989, art. 14 (1. Deberá reconocerse a los pueblos interesados el derecho de propiedad y de posesión sobre las tierras que tradicionalmente ocupan. Además, en los casos apropiados, deberán tomarse medidas para salvaguardar el derecho de los pueblos interesados a utilizar tierras que no estén exclusivamente ocupadas por ellos, pero a las que hayan tenido tradicionalmente acceso para sus actividades tradicionales y de subsistencia. A este respecto, deberá prestarse particular atención a la situación de los pueblos nómadas y de los agricultores itinerantes.). 17 Id., art. 15, 1 (Los derechos de los pueblos interesados a los recursos naturales existentes en sus tierras deberán protegerse especialmente. Estos derechos compren den el derecho de esos pueblos a participar en la utilización, administración y conservación de dichos recursos.).

El  Decreto  Ejecutivo  No.  2187,  publicado  en  el  Registro  Oficial  No.  1  de  16  de  enero  del   2007,   delimitó   la   zona   intangible   establecida   por   el   Decreto   Ejecutivo   No.   552,   señalando,   además,   que   se   debe   respetar   a   los   pueblos   ancestrales   en   aislamiento   voluntario   en   la   realización   de   sus   actividades   tradicionales,   como   el   uso   de   la   biodiversidad  con  propósitos  de  subsistencias.     Pese   a   que   los   derechos   del   pueblo   Waorani   sobre   sus   tierras   no   es   objeto   de   este   estudio,   es   importante   mencionar   el   deber   del   Estado   de   consultar   a   los   pueblos   indígenas   previo   la   autorización   de   proyectos   de   puedan   afectar   sus   tierras   y,   principalmente,   el   deber   de   “obtener   el   consentimiento   libre,   informado   y   previo   de   éstos,   según   sus   costumbres   y   tradiciones”   antes   de   autorizar   proyectos   de   puedan   afectar  la  integridad  sus  tierras  y  recursos  naturales.18     1.2      La  posibilidad  o  imposibilidad  del  Estado  de  explotar  recursos  naturales  no   renovables   del   subsuelo   de   las   áreas   protegidas   y   en   zonas   declaradas   como   intangibles.     La   Constitución   Ecuatoriana   prohíbe   la   actividad   extractiva   de   recursos   no   renovables   en  áreas  protegidas  y  en  las  zonas  declaradas  como  intangibles.    Sin  embargo  establece   la   posibilidad   de   que   estos   recursos   sean   explotados   “a   petición   fundamentada   de   la   Presidencia   de   la   República   y   previa   declaratoria   de   interés   nacional   por   parte   de   la   Asamblea   Nacional,   que,   de   estimarlo   conveniente,   podrá   convocar   a   consulta   popular.”19     En   este   sentido,   la   discusión   respecto   a   la   posibilidad   o   no   del   Estado   de   explotar   recursos   en   las   áreas   protegidas   y   zonas   intangibles   se   ubica   alrededor   del   concepto  de  “interés  nacional”,  o  “interés  público”.     Inalienabilidad   e   interés   nacional   son   dos   características   de   la   propiedad   del   Estado   sobre   los   recursos   del   subsuelo.     Inalienabilidad   como   un   derecho   ejercido   frente   a   la   comunidad  internacional,  e  interés  nacional  como  un  deber  ejercido  a  nombre  y  para  el   beneficio   del   pueblo   ecuatoriano.     Siendo   un   deber   ejercido   a   nombre   del   Estado   plurinacional  ecuatoriano,  el  término  “interés  público”  debe  ser  interpretado  a  la  luz  del   reconocimiento  del  Ecuador  como  una  sociedad  multicultural  y  plurinacional.     La  soberanía  permanente  sobre  los  recursos  naturales  y  las  raíces  del  concepto  de  interés   nacional  sobre  los  recursos  del  subsuelo     La  protección  constitucional  de  los  intereses  del  Estado  sobre  los  recursos  del  subsuelo   en   forma   de   patrimonio   inalienable   está   relacionada   con   el   concepto   de   “soberanía   permanente   sobre   los   recursos   naturales”   (SPRN),   un   concepto   que   “emana   de   las   relaciones  entre  empresas  multinacionales  de  extracción  de  recursos  y  los  Estados  que   las   reciben”20,   reflejando   el   conflicto   histórico   entre   países   que   importan   y   países   que   exportan  capitales  respecto  a  la  intervención  estatal  sobre  la  propiedad  privada.  21         18

Caso Pueblo Saramaka (Surinam) (2007), Corte Interamericana de Derechos Humanos (Ser. C) No. 172, párr. 134. 19 Constitución Ecuatoriana, 2008, art. 407 (Se prohíbe la actividad extractiva de recursos no renovables en las áreas protegidas y en zonas declaradas como intangibles, incluida la explotación forestal. Excepcionalmente dichos recursos se podrán explotar a petición fundamentada de la Presidencia de la República y previa declaratoria de interés nacional por parte de la Asamblea Nacional, que, de estimarlo conveniente, podrá convocar a la consulta popular.) 20 Emeka Duruigbo, “Permanent Sovereignty and Peoples’ Ownership of Natural Resources in International Law” (2006) 38 Geo. Wash. Int’l L. Rev. 33 p. 44. 21 James N. Hyde, “Permanent Sovereignty Over Natural Wealth and Resources” (1956) 50 Am. J. Int’l L. 854 pp. 855, 856.

Después   de   la   Segunda   Guerra   mundial,   los   países   latinoamericanos   llevaron   sus   preocupaciones   sobre   la   soberanía   nacional,   empresas   multinacionales   y   los   recursos   naturales  a  la  atención  de  los  foros  internacionales.    Después  de  años  de  negociaciones   difíciles  al  interior  de  las  Naciones  Unidas,  la  soberanía  permanente  sobre  los  recursos   naturales   pasó   a   ser   un   nuevo   principio   en   materia   de   derecho   económico   internacional22     El   principio   de   la   SPRN   apareció   por   primera   vez   en   el   sistema   normativo   de   las   Naciones  Unidas  por  medio  de  la  Resolución  626  (VII)  de  1952,  que  establece  que:     El   derecho   de   los   pueblos   a   disponer   y   explotar   su   riqueza   natural   es   inherente   a   su   soberanía   y   conforme   a   los   Propósitos   e   Principios   de   las   Naciones  Unidas.”23       En   1962,   la   Asamblea   de   las   Naciones   Unidas   aprobó   la   Resolución   1803   (VII),   que   declaró   que   tanto   los   pueblos   como   las   naciones   tienen   derecho   e   ejercer   soberanía   sobre  los  recursos  naturales24.    El  párrafo  primero  de  la  Resolución  1803  establece  que:     El  derecho  de  los  pueblos  y  de  las  naciones  a  la  soberanía  permanente  sobre  sus   riquezas  y  recursos  naturales  debe  ejercerse  en  interés  del  desarrollo  nacional  y   del  bienestar  del  pueblo  del  respectivo  Estado.     Los   países   de   América   Latina   implementaron   el   principio   de   la   SPRN   en   sus   países,   argumentando   que   ésta   era   la   base   para   el   desarrollo   económico,   redistribución   de   riqueza   y   una   relación   más   equitativa   con   los   países   industrializados.   25     Los   países   en   desarrollo   vieron   en   el   Principio   de   SPRN   una   manera   de   cuestionar   los   derechos   tradicionales   que   regulaban   el   manejo   de   recursos,   tales   como   la   inviolabilidad   de   los   contratos,  una  interpretación  estricta  del  pacta  sunt  servanda  y  el  respeto  por  derechos   adquiridos26.     Al   invocar   la   SPRN,   los   países   en   desarrollo   defendían   el   derecho   a   mantener   el   control   efectivo   sobre   los   recursos   naturales,   a   escoger   libremente   su   sistema   socio-­‐económico,   a   disponer   libremente   de   sus   recursos   naturales,       a   expropiar   o  nacionalizar  los  derechos  de  propiedad  de  terceros.  27     En   1967,   el   consorcio   Texaco   Golf   encontró   importantes   cantidades   de   petróleo   en   el   norte   de   la   Amazonía   ecuatoriana,   llegando   a   las   tierras   de   los   pueblos   Cofán,   Siona   y   Secoya  para  explotar  petróleo,  empezando  así  la  era  petrolera  en  Ecuador.    Antes  de  eso,   la   actividad   petrolera   carecía   de   importancia   económica,   y   era   regulada   por   diferentes   legislaciones   que   reflejaban   los   intereses   de   las   compañías   extranjeras   o,   durante   los   1930s,  los  sentimientos  nacionalistas  de  los  gobiernos  ecuatorianos.   La  Constitución  de   1979   fue   la   primera   en   ofrecer   protección   constitucional   a   la   propiedad   estatal   de   petróleo,  estableciendo  que  la  explotación  de  los  recursos  del  subsuelo  era  una  actividad   reservada   al   estado,   y   reforzando   el   principio   de   la   SPRN   en   el   derecho   constitucional   ecuatoriano.    Luego  de  haber  sido  reformada  por  cuatro  veces  (1984,  1993,  1996,  1997),   la  Constitución  de  1979  fue  remplazada  por  la  Constitución  de  1998  y,  posteriormente,   por  la  actual  Constitución  del  2008.   22

Nico Schrijver, Sovereignty over natural resources (Cambridge: Cambridge University Press, 1997) p. 3. 23 Derecho a Explotar Libremente las Riquezas y Recursos Naturales, GA Res. 626 (VII), UNDoc. A/2119 (1952). 24 Duruigbo, pp. 38, 39. 25 Schrijver, p. 82. 26 Id., p. 255. 27 Id., p. 82.

  La   inalienabilidad   del   derecho   de   propiedad   sobre   los   recursos   del   subsuelo   refleja   la   noción   de   la   soberanía   permanente   sobre   los   recursos   naturales.     Es   la   soberanía   del   Estado  –  y  no  los  recursos  del  subsuelo  –  lo  que  es  inalienable,  y  por  lo  tanto  no  puede   ser  convertida  en  mercancía.    La  inalienabilidad  de  los  derechos  sobre  los  recursos  del   subsuelo   protege   la   libertad   del   Estado   de   actuar   en   beneficio   del   pueblo   ecuatoriano   ante   la   comunidad   internacional.     Tal   como   fue   establecido   en   el   preámbulo   de   la   Resolución   1803,   la   Asamblea   General   consideró   que   la   comunidad   internacional   debe   reconocer   el   “derecho   inalienable   de   todo   Estado   a   disponer   libremente   de   sus   riquezas   y   recursos   naturales   en   conformidad   con   sus   intereses   nacionales,   y   en   el   respeto   a   la   independencia  económica  de  los  Estados  [.]”     Interés  nacional  y  autodeterminación  de  los  pueblos     El   artículo   2   de   la   Resolución   1803   estableció   la   noción   de   autodeterminación   como   una   condición  para  explorar,  desarrollar  y  disponer  de  las  riquezas  naturales:     La   exploración,   el   desarrollo   y   la   disposición   de   tales   recursos,   así   como   la   importación   de   capital   extranjero   para   efectuarlos,   deberán   conformarse   a   las   reglas   y   condiciones   que   esos   pueblos   y   naciones   libremente   consideren   necesarios  o  deseables  para  autorizar,  limitar  o  prohibir  dichas  actividades.       Bajo   el   argumento   de   un   estrecho   vínculo   entre   la   SPRN   y   el   artículo   1º   de   las   Convenciones   de   Derechos   Humanos,   algunos   juristas   argumentan   que   la   fuente   del   derecho  a  la  SPRN  pertenece  a  los  pueblos,  y  no  a  los  Estados,  a  través  de  los  gobiernos   quienes  ejercen  el  derecho  a  la  soberanía  permanente.   28    Siendo  así,  los  dueños  de  los   recursos   naturales   son   los   “pueblos”   y   no   una   población   anónima,   y   sus   gobiernos   son   los   guardianes   temporarios   de   los   recursos   naturales.     Es   decir,   los   gobiernos   no   son   dueños   de   los   recursos   naturales,   pero   sí   encargados   de   manejarlos   en   el   beneficio   de   todas  las  personas  del  país.   29      El  principio  de  la  SPRN  tiene  dos  aspectos:  soberanía  y   autodeterminación.  30     Al   interpretar   el   artículo   408   de   la   Constitución   bajo   las   premisas   de   la   SPRN,   la   propiedad   de   los   recursos   del   subsuelo   presenta   dos   características:   (I)   es   un   derecho   ejercido   frente   a   la   comunidad   internacional;   y   (II)   es   un   deber   del   Estado   con   el   pueblo   ecuatoriano.  La  doble  caracterización  de  este  principio  (soberanía  y  autodeterminación)   está  expresada  por  medio  de  la  propiedad  inalienable  (un  derecho  que  protege  el  estado   de   la   influencia  de   actores  externos)   y   el   interés   público   (como   un   deber   de   proteger   los   intereses  del  pueblo  del  Ecuador).     Es  importante  tener  en  cuenta  que  todo  intento  de  definir  “pueblo  ecuatoriano”  como  un   cuerpo   homogéneo   que   comparte   valores   culturales   comunes,   y   poner   el   interés   económico  sobre  el  petróleo  encima  de  todos  otros  intereses  viola  el  carácter  del  Estado   Plurinacional  y  el  deber  del  Estado  de  proteger  la  diversidad  de  su  pueblo.     Interés  Nacional  en  la  óptica  de  un  Estado  multicultural  y  plurinacional     La   Resolución   1803,   artículo   4,   prevé   la   expropiación   como   una   medida   legítima   a   ser   tomada  por  los  Estados  cuando  el  interés  a  ser  protegido  tiene  un  valor  superior  al  mero   interés  particular  o  privado:   28

Duruigbo, p 37. Ibid. 30 Id., p. 50. 29

  La  nacionalización,  la  expropiación  o  la  requisición  deberán  fundarse  en  razones  o   motivos   de   utilidad   pública,   de   seguridad   o   de   interés   nacional,   los   cuales   se   reconocen   como   superiores   al   mero   interés   particular   o   privado,   tanto   nacional   como  extranjero.       El  deber  de  proteger  el  interés  nacional  requiere  que  el  Estado  asegure  que  los  intereses   puramente   individuales   o   privados   no   obstaculicen   la   implementación   de   las   políticas   nacionales  respecto  a  los  recursos  naturales.        En  su  papel  de  guardianes,  los  gobiernos   tienen   la   responsabilidad   de   cumplir   con   sus   obligaciones   en   buena   fe,   pues   están   en   una   relación   fiduciaria   con   los   ciudadanos,   no   pudiendo   actuar   de   manera   liviana   o   abusiva.       La   interpretación   del   concepto   de   la   propiedad   inalienable   de   los   recursos   naturales   como   un   derecho   de   los   pueblos,   aunque   ejercido   por   las   instituciones   del   Estado   en   beneficio  de  los  pueblos,  vincula  la  noción  del  interés  nacional  con  el  interés  de  más  alto   valor   de   los   pueblos.     La   Constitución   ecuatoriana   determina   que   la   protección   de   los   derechos   humanos   es   el   más   alto   deber   del   Estado   con   su   pueblo.31       En   este   sentido,   los   intereses   nacionales   prioritarios   son   aquellos   establecidos   por   la   Asamblea   Constitucional  del  2008,  tales  como:     Garantizar  sin  discriminación  alguna  el  efectivo  goce  de  los  derechos  establecidos   en   la   Constitución   y   en   los   instrumentos   internacionales,   en   particular   la   educación,   la   salud,   la   alimentación,   la   seguridad   social   y   el   agua   para   sus   habitantes;  o  Proteger  el  patrimonio  natural  y  cultural  del  país.  (art.  3)     La  potestad  del  Estado  de  restringir  el  goce  de  los  derechos  y  garantías  fundamentales  a   nombre  del  interés  social     Cuando   el   Estado   actúa   de   manera   orientada   a   imponer   restricciones   a   los   derechos   y   garantía  fundamentales,  su  acción  debe  perseguir  un  “objetivo  legítimo  en  una  sociedad   democrática,”   lo   que   es,   según   la   Corte   Interamericana   de   Derechos   Humanos,   una   condición   para   establecer   restricciones   admisibles   en   los   derechos   fundamentales,   como   el  de  propiedad:       toda  medida  de  restricción  debe  ser  necesaria  para  la  consecución  de  un  objetivo   legítimo   en   una   sociedad   democrática,   de   conformidad   con   el   propósito   y   fin   de   la   Convención   Americana.   Por   lo   tanto,   es   necesario   analizar   la   legitimidad   de   la   utilidad  pública  y  el  trámite  o  proceso  que  se  empleó  para  perseguir  dicho  fin.32   …   Las   razones   de   utilidad   pública   e   interés   social   a   que   se   refiere   la   Convención   comprenden  todos  aquellos  bienes  que  por  el  uso  a  que  serán  destinados,  permitan   el   mejor   desarrollo   de   una   sociedad   democrática.     De   manera   análoga   al   interés   social,   esta   Corte   ha   interpretado   el   alcance   de   las   razones   de   interés   general   comprendido   en   el   artículo   30   de   la   Convención   Americana   (alcance   de   las   restricciones),   al   señalar   que   “[e]l   requisito   según   la   cual   las   leyes   han   de   ser   dictadas  por  razones  de  interés  general  significa  que  deben  haber  sido  adoptadas   en  función  del  ‘bien  común’  (artículo]  32.2  [de  la  Convención]),  concepto  que  ha  de   interpretarse  como  elemento  integrante  del  orden  público  del  Estado  democrático,   31

Constitución Ecuatoriana, 2008, art. 11, 9 (El más alto deber del Estado consiste en respetar y hacer respetar los derechos garantizados en esta Constitución.) 32 Caso Salvador Chiriboga (Ecuador) (2008), Corte Interamericana de Derechos Humanos (Ser. C) No. 179, párr. 75.

cuyo   fin   principal   es   ‘la   protección   de   los   derechos   esenciales   del   hombre   y   la   creación  de  circunstancias  que  le  permitan  progresar  espiritual  y  materialmente  y   alcanzar   la   felicidad’   (Declaración   Americana   de   los   Derechos   y   Deberes   del   Hombre,   Considerandos,   párr.   1   ).”   Asimismo,   este   Tribunal   ha   señalado   que   los   conceptos  de  “orden  público”  o  el  “bien  común”,  derivados  del  interés  general,  en   cuanto   se   invoquen   como   fundamento   de   limitaciones   a   los   derechos   humanos,   deben   ser   objeto   de   una   interpretación   estrictamente   ceñida   a   las   “justas   exigencias”  de  “una  sociedad  democrática”  que  tenga  en  cuenta  el  equilibrio  entre   los   distintos   intereses   en   juego   y   la   necesidad   de   preservar   el   objeto   y   fin   de   la   Convención.  33     “Interés   Nacional”   son   aquellos   valores   más   altos   para   la   sociedad,   y   no   significa   una   carta  blanca  para  el  gobierno  imponer  su  agenda  política  u  económica.         Pese   a   que   la   Constitución   prevé   la   posibilidad   de   explotar   recursos   del   subsuelo   en   áreas  protegidas,  aún  tiene  el  gobierno  el  deber  de  comprobar  que  el  fin  alcanzado  por   la  extracción  de  recursos  en  estas  áreas  tiene  un  valor  social  más  alto  que  el  objeto  que   la   demarcación   del   área   protegida   busca   proteger:   la   conservación   ambiental   en   un   “espacio  protegido  de  excepcional  importancia  cultural  y  biológica”.34     1.3.  La  imposibilidad  del  Estado  de  explotar  recursos  naturales  no  renovables  del   subsuelo  de  las  tierras  ocupadas  por  los  pueblos  en  aislamiento  voluntario.       La  situación  jurídica  de  los  pueblos  en  aislamiento  voluntario     Los   pueblos   Tagaeri   y   Taromenae   son   pueblos   autodeterminados   que   no   conocen   al   Estado   ecuatoriano,   ni   tampoco   han   pactado   ningún   acuerdo   de   gobernabilidad   con   el   resto   de   la   sociedad   Ecuatoriana.     En   otras   palabras,   los   pueblos   en   aislamiento   voluntario   no   hacen   parte   de   lo   que   se   denomina   “pueblo   ecuatoriano”.     El   Estado   ecuatoriano   no   ejerce   autoridad   sobre   los   pueblos   Tagaeri   y   Taromenae,   pero   reclama   jurisdicción  sobre  sus  tierras.         De   acuerdo   con   lo   pactado   en   la   Carta   de   las   Naciones   Unidas,   artículo   73,   el   Estado   ecuatoriano   tiene   el   deber   de   asegurar   el   “justo   tratamiento”   de   los   pueblos   Tagaeri   y   Taromenane.35       33

Id., pará. 73-75. Presidencia de la República, Zonas Intangibles de la Amazonía Ecuatoriana (Quito, 1999), p. 3. 35 Carta de las Naciones Unidas (1945), art. 73. (Los Miembros de las Naciones Unidas que tengan o asuman la responsabilidad de administrar territorios cuyos pueblos no hayan alcanzado todavía la plenitud del gobierno propio, reconocen el principio de que los intereses de los habitantes de esos territorios están por encima de todo, aceptan como un encargo sagrado la obligación de promover en todo lo posible, dentro del sistema de paz y de seguridad internacionales establecido por esta Carta, el bienestar de los habitantes de esos territorios, y asimismo se obligan: a. a asegurar, con el debido respeto a la cultura de los pueblos respectivos, su adelanto político, económico, social y educativo, el justo tratamiento de dichos pueblos y su protección contra todo abuso; b. a desarrollar el gobierno propio, a tener debidamente en cuenta las aspiraciones políticas de los pueblos, y a ayudarlos en el desenvolvimiento progresivo de sus libres instituciones políticas, de acuerdo con las circunstancias especiales de cada territorio, de sus pueblos y de sus distintos grados de adelanto; c. a promover la paz y la seguridad internacionales; d. a promover medidas constructivas de desarrollo, estimular la investigación, y cooperar unos con otros y, cuando y donde fuere del caso, con organismos internacionales especializados, para conseguir la realización práctica de los propósitos de carácter social, económico y científico expresados en este Artículo; y e. a transmitir regularmente al Secretario General, a título informativo y dentro de los límites que la seguridad y consideraciones de orden constitucional requieran, la información estadística y de cualquier otra naturaleza técnica que verse 34

  El  artículo  73  de  la  Carta  de  las  Naciones  Unidas  debe  ser  interpretado  de  acuerdo  a  los   avances  del  derecho  internacional  en  materia  de  derechos  de  los  pueblos  indígenas.    En   este   sentido,   al   contrario   de   justificar   las   políticas   coloniales   en   base   a   la   “doctrina   de   la   tutela”   en   el   ámbito   internacional,   los   deberes   de   los   Estados   con   los   pueblos   de   los   territorios  Taromenan  y  Tagaeri  deben  ser  interpretados  a  la  luz  de  la  declaración  de  las   Naciones   Unidas   sobre   los   Derechos   de   los   Pueblos   indígenas36,   que   indica   en   su   preámbulo  que:         todas   las   doctrinas,   políticas   y   prácticas   basadas   en   la   superioridad   de   determinados   pueblos   o   personas   o   que   la   propugnan   aduciendo   razones   de   origen  nacional  o  diferencias  raciales,  religiosas,  étnicas  o  culturales  son  racistas,   científicamente   falsas,   jurídicamente   inválidas,   moralmente   condenables   y   socialmente  injustas,     Según  la  Declaración  de  los  Derechos  Humanos  de  las  Naciones  Unidas,  el  Estado  tiene  el   deber   de   promover   y   asegurar   los   derechos   humanos   “tanto   de   los   pueblos   de   los   Estados  Miembros  como  entre  los  territorios  colocados  bajo  su  jurisdicción”.37     El   deber   del   Estado   ecuatoriano   de   proteger   los   pueblos   en   aislamiento   voluntario   y   sus   tierras     La  política  Nacional  para  los  pueblos  en  aislamiento  voluntario     El  18  de  abril  del  2007  el  gobierno  ecuatoriano  hizo  pública  la  “Política  Nacional  de  los   Pueblos  en  situación  de  Aislamiento  Voluntario”,  de  manera  a  cumplir  con:     lo   dispuesto   por   el   artículo   2   de   la   Convención   Americana   sobre   Derechos   Humanos   y   los   artículos   1   y   2   del   Protocolo   de   San   Salvador   sobre   Derechos   Económicos,  Sociales  y  Culturales,  que  contienen  la  obligación  de  adoptar,  hasta  el   máximo  de  los  recursos  disponibles,  las  medidas  necesarias  y  las  disposiciones  del   derecho   interno   correspondiente,   para   garantizar   el   ejercicio   de   los   derechos   contenidos  en  el  mismo.38     Los  principios  que  deben  guiar  la  acción  del  Estado  ecuatoriano  respecto  a  la  protección   de  los  pueblos  Tagaeri    y  Taramenae,  según  el  documento  de  la  política  nacional,  son;     intangibilidad   (la   prohibición   de   cualquier   actividad   que   ponga   en   peligro   la   supervivencia  de  estos  pueblos);     • autodeterminación  de  los  pueblos;     sobre las condiciones económicas, sociales y educativas de los territorios por los cuales son respectivamente responsables, que no sean de los territorios a que se refieren los Capítulos XII y XIII de esta Carta.) 36 Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas, Resolución aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 13 de septiembre de 2007. 37 Naciones Unidas, Declaración Universal de Los Derechos Humanos, Adoptada y proclamada por la Resolución de la Asamblea General 217 A (iii) del 10 de diciembre de 1948 (La Asamblea General proclama la presente Declaración Universal de Derechos Humanos como ideal común por el que todos los pueblos y naciones deben esforzarse, a fin de que tanto los individuos como las instituciones, inspirándose constantemente en ella, promuevan, mediante la enseñanza y la educación, el respeto a estos derechos y libertades, y aseguren, por medidas progresivas de carácter nacional e internacional, su reconocimiento y aplicación universales y efectivos, tanto entre los pueblos de los Estados Miembros como entre los de los territorios colocados bajo su jurisdicción.) 38 Ecuador, Presidencia de la República, Política Nacional de los Pueblos en Situación de Aislamiento Voluntario, 18 de abril del 2007, p. 4.

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reparación  (en  el  sentido  de  reconocer  la  relación  de  interdependencia  de  estos   pueblos  con  sus  tierras  y  permitirles  la  reconstrucción  de  su  tejido  social);     pro  homine  (en  caso  de  discrepancia  normativa  se  aplica  la  que  proporcionen  el   mayor  grado  de  protección  a  los  pueblos  en  aislamiento  voluntario);     no-­‐contacto;   diversidad   cultural,   precaución;   igualdad;   y   respecto   a   la   dignidad   humana.39  

  La  Constitución  Ecuatoriana     La  Constitución  Ecuatoriana  del  2009,  elevó  a  categoría  Constitucional  los  principios  de   irreductibilidad   e   intangibilidad   de   los   territorios   de   los   pueblos   en   aislamiento   voluntario,   y   determinó   que   la   violación   de   estos   principios   constituye   delito   de   etnocidio:     Los   territorios   de   los   pueblos   en   aislamiento   voluntario   son   de   posesión   ancestral   irreductible  e  intangible,  y  en  ellos  estará  vedada  todo  tipo  de  actividad  extractiva.     El   estado   adoptará   medidas   para   garantizar   sus   vidas,   hacer   respetar   su   autodeterminación   y   voluntad   de   permanecer   en   aislamiento,   y   precautelar   la   observancia  de  sus  derechos.    La  violación  de  estos  derechos  constituirá  delito  de   etnocidio,  que  será  tipificado  por  la  ley.40     La   Asamblea   Nacional   se   encuentra   actualmente   discutiendo   el   “Proyecto   de   Ley   de   Tipificación   del   Delito   de   Etnocidio   reformatoria   al   Código   Penal”,41   que   en   su   artículo   primero  tipifica  el  etnocidio  de  la  siguiente  manera:     Etnocidio.     Es   un   delito   de   lesa   humanidad   penado   por   la   ley,   que   se   caracteriza   por  el  asesinato  sistemático  y/o  masivo  de  los  habitantes  de  un  pueblo,  con  el  fin   de   provocar   su   desaparecimiento   forzado   y   destruir   su   cultura,   modo   de   vida,   forma   de   pensar   y   su   espíritu.     Se   tipifica   para   sancionar   las   agresiones   que   sufrieren   los   Pueblos   en   Aislamiento   Voluntario   y   otros   que   pudieren   verse   afectados  por  similar  amenaza.42     El  delito  de  genocidio  en  el  Derecho  Internacional  y  la  Corte  Penal  Internacional     Al   ratificar   en   1949   el   Convenio   para   la   Prevención   y   Sanción   del   Delito   de   Genocidio   de   la   Organización   de   las   Naciones   Unidas43,   el   Estado   ecuatoriano   se   ha   comprometido   a   39

Id, pp. 10-23. Constitución Ecuatoriana, 2008, art. 57. 41 Ecuador, Asamblea Nacional, Memorando No.PCLF-FC-09-036, 20 enero 2009. 42 El Proyecto de Ley también establece las siguientes penas para los delitos de etnocidio: Art. 2. Quienes atentaren contra la irreductibilidad e intangibilidad de los territorios de los pueblos en aislamiento voluntario, ubicados en la Zona Intangible del Parque nacional Yasuní, ingresando o permitiendo el ingreso a los mismos de personas con fines extractivos o para la realización de cualquier actividad productiva, pública o privada, labor turística, científica, de caza, pesca, de cualquier otra índole, que pudiere afectar el modo de vida de estas poblaciones o las características naturales y originales de su hábitat, nichos ecológicos, flora, fauna y medio ambiente, serán reprimidos con prisión de dos a cinco años; Art. 3. Quienes atentaren contra su autodeterminación y voluntad de permanecer en aislamiento voluntario, intentando contactarlos o estableciendo contacto forzoso a través de cualquier medio con fines religiosos, productivos o de cualquier otra naturaleza, serán reprimidos con reclusión mayor ordinaria de cuatro a ocho años. Se exceptúan los casos de contacto libre y voluntario promovido por las personas que perteneciendo a los pueblos en aislamiento voluntario, conscientemente desearen integrarse a la sociedad nacional. 43 Naciones Unidas, Convenio para la Prevención y Sanción del Delito de Genocidio, Asamblea General, Resolución 260 A (III) (1948), ratificada por el Ecuador el 21 de diciembre de 1949. 40

prevenir  y  sancionar  el  delito  de  genocidio.44    El  delito  de  genocidio  es  definido  por  las   Naciones  Unidas  como:     cualquiera   de   los   actos   …   perpetrados   con   la   intención   de   destruir,   total   o   parcialmente,   a   un   grupo   nacional,   étnico,   racial   o   religioso,   como   …   matanza   de   miembros  del  grupo;  lesión  grave  a  la  integridad  física  o  mental  de  los  miembros   del   grupo;   sometimiento   intencional   del   grupo   a   condiciones   de   existencia   que   hayan   de   acarrear   su   destrucción   física,   total   o   parcial;   medidas   destinadas   a   impedir   los   nacimientos   en   el   seno   del   grupo;   traslado   por   fuerza   de   niños   del   grupo  a  otro  grupo.”45        Según   las   Naciones   Unidas,   deben   ser   castigados   “el   genocidio,   la   asociación   para   cometer  genocidio,  la  instigación  directa    y  pública  a  cometer  genocidio;  la  tentativa  de   genocidio;  la  complicidad  en  el  genocidio.”46     Los   delitos   son   imputados   a   las   personas   (y   no   a   los   Estados)   quienes   deben   ser   “juzgadas  por  un  tribunal  competente  del  Estado  en  cuyo  territorio  el  acto  fue  cometido,   o   ante   la   corte   penal   internacional   que   sea   competente   respecto   a   aquellas   de   las   Partes   contratantes  que  hayan  reconocido  su  jurisdicción.”47         El  Ecuador  reconoció  la  jurisdicción  de  la  Corte  Penal  Internacional  el  17  de  diciembre   del  2001,  cuando  ratificó  el  Estatuto  de  Roma.     Los   Estados   que   hayan   firmado   el   Estatuto   de   Roma   pueden   “recurrir   a   los   órganos   competentes  de  las  Naciones  Unidas  a  fin  de  que  éstos  tomen,  conforme  la  Carta  de  las   Naciones  Unidas,  las  medidas  que  juzguen  apropiadas  para  la  prevención  y  la  represión   de  actos  de  genocidio[.]”48    Las  controversias  entre  Estados  respecto  “a  la  interpretación,   aplicación  o  ejecución  de  la  …  Convención,  incluso  las  relativas  a  la  responsabilidad  de   un   Estado   en   materia   de   genocidio   …,   serán   sometidas   a   la   Corte   Internacional   de   Justicia  a  petición  de  una  de  las  Partes  en  la  controversia.”49     Violaciones  a  los  tratados  y  convenios  internacionales  y  la  Corte  Internacional  de  Justicia     La   Corte   Penal   Internacional   juzga   a   los   individuos,   y   no   a   los   Estados.     Cuando   la   política  de  un  Estado  viola  la  Carta  de  las  Naciones  Unidas  o  los  tratados  y  convenciones   internacionales  vigentes,  tal  como  los  que  versan  sobre  derechos  humanos,  es  la  Corte   Internacional   de   Justicia   (CIJ)   quien   tiene   competencia   para   juzgar   los   actos   de   los   Estados.    La  CIJ  sólo  puede  pronunciarse  sobre  una  controversia  cuando  provocada  por   un  Estado  parte.50   44

Id., art. 1º (Las partes contratantes confirman que el genocidio, ya sea cometido en tiempo de paz o en tiempo de guerra, es un delito de derecho internacional que ellas se comprometen a prevenir y a sancionar.) 45 Id., art. 2. 46 Id., art. 3. 47 Id., art. 6. 48 Id., art. 8 49 Id., art. 9 50 Naciones Unidas, Estatuto de la Corte Internacional de Justicia, art. 36 (La competencia de la Corte se extiende a todos los litigios que las partes le sometan y a todos los asuntos especialmente previstos en la Carta de las Naciones Unidas o en los tratados y convenciones vigentes. 2. Los Estados partes en el presente Estatuto podrán declarar en cualquier momento que reconocen como obligatoria ipso facto y sin convenio especial, respecto a cualquier otro Estado que acepte la misma obligación, la jurisdicción de la Corte en todas las controversias de orden jurídico que versen sobre: a. la interpretación de un tratado; b. cualquier cuestión de derecho internacional; c. la existencia de todo

Las  medidas  cautelares  de  la  Comisión  Interamericana  de  Derechos  Humanos     En   el   10   de   mayo   del   2006   la   Comisión   Interamericana   de   Derechos   Humanos   emitió   medidas   cautelares   “para   proteger   la   vida   y   la   integridad   personal   de   los   pueblos   Tagaeri  y  Taromenae”,  solicitando  al  Estado  ecuatoriano  que:     Adopte  medidas  efectivas  para  proteger  la  vida  e  integridad  personal  de  los   miembros   de   los   pueblos   Tagaeri   y   Taromenae,   en   especial,   adopte   las   medidas   que   sean   necesarias   para   proteger   el   territorio   en   el   que   habitan,   incluyendo  las  acciones  requeridas  para  impedir  el  ingreso  de  terceros.51     Las   medidas   cautelares   otorgadas   por   la   Comisión   seguirán   vigentes   hasta   el   pronunciamiento   final   de   este   organismo   sobre   la   petición   de   fondo   del   caso   que   actualmente  es  revisado  por  la  CIDH.           Las   recomendaciones   de   las   Naciones   Unidas   sobre   la   situación   de   los   pueblos   en   aislamiento  voluntario  en  Ecuador     En   el   informe   de   su   visita   al   Ecuador,   el   Relator   Especial   sobre   la   situación   de   los   derechos   humanos   y   las   libertades   fundamentales   de   los   indígenas   de   las   Naciones   Unidas  consideró  que  el  Estado  ecuatoriano:   no   tiene   en   la   zona   [intangible]   la   presencia   suficiente   ni   un   plan   de   manejo   cuidadosamente   elaborado   para   poder   impedir   la   incursión   progresiva   de   colonos   y   madereros   ilegales   ecuatorianos   y   colombianos   o   evitar   la   creciente   presencia   del   llamado  “turismo  ecológico”  internacional”  [.]       Además,  añadió  el  Relator,  “solamente  una  acción  concertada  internacional  a  largo  plazo   podrá   salvar   a   estos   pueblos   de   la   extinción”.52     Concluyendo   sus   observaciones,   el   Relator  Especial  recomendó  al  Estado  que:     [P]roceda   a   legislar   en   materia   de   los   derechos   colectivos   de   las   nacionalidades,   pueblos   y   comunidades   indígenas   tal   como   estos   están   establecidos   en   la   Constitución   Política   del   país,   especialmente   en   materia   de:   …   respeto   y   protección   de   los   pueblos   en   aislamiento   voluntario;     …   biodiversidad,   preservación  y  manejo  del  medio  ambiente  [;]     [Q]ue  implemente  medidas  de  control  riguroso  sobre  las  especies  maderables  en   hecho que, si fuere establecido, constituiría violación de una obligación internacional; d. la naturaleza o extensión de la reparación que ha de hacerse por el quebrantamiento de una obligación internacional. 3. La declaración a que se refiere este Artículo podrá hacerse incondicionalmente o bajo condición de reciprocidad por parte de varios o determinados Estados, o por determinado tiempo. 4. Estas declaraciones serán remitidas para su depósito al Secretario General de las Naciones Unidas, quien transmitirá copias de ellas a las partes en este Estatuto y al Secretario de la Corte. 5. Las declaraciones hechas de acuerdo con el Artículo 36 del Estatuto de la Corte Permanente de Justicia Internacional que estén aún vigentes, serán consideradas, respecto de las partes en el presente Estatuto, como aceptación de la jurisdicción obligatoria de la Corte Internacional de Justicia por el periodo que aún les quede de vigencia y conforme a los términos de dichas declaraciones. 6. En caso de disputa en cuanto a si la Corte tiene o no jurisdicción, la Corte decidirá. 51 Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Ecuador, Medidas Cautelares MC-91/06, 10.05.2006. 52 Naciones Unidas, Aplicación de la Resolución 60/251 de la Asamblea General, de 15 de marzo de 2006, titulada “Consejo de Derechos Humanos”, Informe del Relator Especial sobre la situación de los derechos humanos y las libertades fundamentales de los indígenas, Sr. Rodolfo Stavenhagen. Adición, Misión a Ecuador, A/HRC/4/32/Add.2 (2006), párr. 40.

los   territorios   indígenas,   especialmente   entre   los   pueblos   en   aislamiento   voluntario  (incluyendo  la  Convención  sobre  el  comercio  internacional  de  especies   amenazadas   de   fauna   y   flora   silvestres)   y   concertar   acciones   con   las   demás   instancias   estatales   para   un   resguardo   efectivo   del   comercio   y   la   exportación   de   todas  las  especies.       [H]aga   un   llamamiento   a   los   tres   países   involucrados   en   la   protección   de   los   pueblos  que  se  encuentran  en  aislamiento  voluntario  (Ecuador,  Colombia  y  Perú)   y   a   la   comunidad   internacional   para   que   junten   esfuerzos   y   recursos   con   el   objeto   de   proteger   y   salvaguardar   los   pueblos   indígenas   en   peligro   de   extinción   que   viven  en  la  región  amazónica.    (El  Relator  Especial  dirigió  una  recomendación  en   este  sentido  al  Gobierno  colombiano  después  de  su  misión  a  ese  país  en  2005.)       [E]n  la  zona  intangible  y  el  Parque  Nacional  Yasuní  deberá  suspenderse  cualquier   actividad  petrolera,  sancionarse  la  extracción  ilegal  de  madera  y/o  cualquier  otra   actividad  que  lesione  la  paz  de  los  pueblos  en  aislamiento  voluntario,  elaborarse   un   plan   integral   de   reconversión   del   sistema   económico   local   en   las   regiones   habitadas  por  los  huaoranis  y  establecerse  controles  reales  y  efectivos  que  eviten   la  salida  de  madera  de  todo  el  territorio.       [E]s   preciso   elaborar   a   la   brevedad   la   normativa   nacional   necesaria   para   la   promoción,   protección   y   garantía   de   los   derechos   de   los   pueblos   en   aislamiento   voluntario,   en   estricto   apego   al   Convenio   N   169   de   la   OIT   y   a   la   Declaración   de   las   Naciones   Unidas   sobre   los   derechos   de   los   pueblos   indígenas   adoptada   por   el   Consejo  de  Derechos  Humanos.  53        

53

Id., párrs. 81, 88, 94 – 96.

Capítulo  Dos     2.  Elementos  de  la  Constitución  que  induzcan  un  cambio  del  modelo  de  desarrollo,   desde  una  economía  basada  eminentemente  en  la  explotación  del  petróleo  hacia   el   nuevo   modelo   de   desarrollo   y   modelos   energéticos   más   sostenibles,   sustentando  la  propuesta  Yasuní  -­ITT.     2.1  El  buen  vivir     El  diseño  constitucional  ecuatoriano  se  sustentó  en  un  objetivo:  establecer  una  relación   mucho  más  equitativa  y  justa  entre  el  Estado,  el  mercado  y  la  sociedad,  en  armonía  con   la   naturaleza.   Una   vez   que   se   revisa   el   texto   constitucional   se   puede   constatar   que   el   constituyente  claramente  tuvo  esa  intencionalidad.         Las  instituciones  en  que  se  sustenta  ese  nuevo  modelo  son:  la  declaratoria  del  Ecuador   como   Estado   constitucional   de   derechos   y   justicia,   intercultural   y   plurinacional;   el   reconocimiento   de   derechos   a   la   naturaleza;   el   régimen   de   desarrollo   y   el   régimen   del   buen  vivir.  Esta  parte  del  trabajo  abordará  en  su  parte  correspondiente  lo  relacionado  al   régimen  de  desarrollo,  el  buen  vivir  y  los  derechos  de  la  naturaleza.       En   esa   línea   cabe   mencionar   que   en   el   texto   constitucional   están   principios   que   permiten  una  total  sustentación  de  la  propuesta  ITT.  Uno  de  ellos  es  el  del  Buen  Vivir.  El   concepto   como   tal   atraviesa   el   texto   constitucional.   Y   lo   hace   porque   es   el   eje   fundamental   desde   donde   se   pretende   estructurar,   de   una   manera   mucho   más   equitativa   y   justa,   la   relación   entre   Estado,   mercado,   sociedad   en   armonía   con   la   naturaleza.       El  buen  vivir  como  concepto  y  principio  constitucional  se  inspira  en  el  sumak  kausay  de   la  cosmovisión  indígena.  Pero  no  solo  en  él  sino  también  en  la  necesidad  de  desarrollar   potencialidades   y   capacidades   humanas.   Por   un   lado,   está   el   respeto   a   la   naturaleza,   y   por   otro,   la   necesidad   de   que   generar   condiciones   de   vida   digna   para   las   personas.   El   concepto  de  buen  vivir  permite  sustentar  el  reconocimiento  de  derechos  a  la  naturaleza,   en  el  marco  de  una  relación  armónica  con  ella.       El   reconocimiento   de   derechos   a   la   naturaleza,   bajo   el   paraguas   del   buen   vivir,   es   la   posibilidad  de  reemplazar  una  relación  de  libre  disposición  de  la  misma  por  parte  de  los   seres  humanos  sin  consideración  alguna,  por  la  obligación  de  respetar  el  derecho  de  ésta   a  subsistir  y  regenerarse  en  el  tiempo.       En   ese   marco   la   preservación   de   la   biodiversidad,   que   es   uno   de   los   objetivos   de   la   propuesta  ITT,  encuentra  protección  en  el  texto  constitucional.       El   capítulo   segundo   del   Título   segundo   “   de   los   derechos”,   se   ubican   los   derechos   al   “agua  y  a  la  alimentación”,  así  como  al  “ambiente  sano”  como  derechos  “del  buen  vivir”.   En   el   primer   caso   se   señala   que   el   derecho   humano   al   agua   es   fundamental   e   irrenunciable.  A  la  vez  se  señala  que  el  agua  constituye  patrimonio  nacional  estratégico   de  uso  público,  inalienable,  imprescriptible,  inembargable  y  esencial  para  la  vida.       Luego   en   lo   referente   al   ambiente   sano,   los   artículos   14   y   15   reconocen   el   derecho   de   la   población   a   vivir   en   un   medio   ambiente   sano   y   ecológicamente   equilibrado,   que   garantice   el   buen   vivir   y   la   sostenibilidad.   Y   al   mismo   tiempo   se   declara   de   interés   público   la   preservación   del   ambiente,   la   conservación   de   los   ecosistemas,   la   biodiversidad  y  la  integralidad  del  patrimonio  genético  del  país,  la  prevención  del  daño   ambiental  y  la  recuperación  de  los  espacios  naturales  degradados.  

  Dentro   de   los   derechos   a   un   ambiente   sano   también   se   encuentra   la   obligación   del   Estado   de   promover,   en   el   sector   público   y   privado,   el   uso   de   tecnologías   ambientalmente  limpias  y  de  energías  alternativas  no  contaminantes  y  de  bajo  impacto.       En   ese   sentido   se   puede   apreciar   que   el   impulso   de   sistemas   de   energía   alternativa,   está   dentro  de  las  prioridades  que  podrían  permitir  un  cambio  en  el  modelo  energético  y  en   el   modelo   de   desarrollo   del   país.   Al   ser   el   Ecuador   un   Estado   constitucional   de   derechos   y   de   justicia,   el   incentivo   de   esta   tecnología   se   lo   hace   como   una   medida   pública   que   garantiza  el  derecho  de  la  población  a  un  medio  ambiente  sano54.     Hay  que  tomar  en  cuenta  que  aunque  la  economía  ecuatoriana  en  la  actualidad    depende   del   petróleo,   las   reservas   probadas   permitirán   solamente   25   años   de   explotación   futura.   De   acuerdo   al   análisis   que   se   hacen   los   documentos   referentes   a   la   propuesta   ITT,   el   desarrollo   de   fuentes   renovables   de   energía   se   encuentra   rezagado,   de   forma   que   aproximadamente   la   mitad   de   la   energía   eléctrica   del   país   es   generada   por   hidrocarburos.     El   cumplimiento   del   articulado   constitucional   en   materia   de   derechos   a   un   medio   ambiente   sano   y   la   promoción   de   energías   alternativas   no   contaminantes     constituyen   un  desafío  que  encuentra  una  respuesta  en  la  propuesta  del  ITT.     De   acuerdo   al   proyecto   ITT   los   fondos   provenientes   del   proyecto   Yasuní-­‐ITT   serán   reinvertidos   en   el   desarrollo   de   fuentes   renovables   de   energía,   desarrollo   social   y   conservación,  siguiendo  los  lineamientos  del  Plan  Nacional  de  Desarrollo.         La  vinculación  al  Plan  Nacional  de  Desarrollo  también  es  completamente  coherente  con   la  Constitución  ecuatoriana.  Este  Plan,  de  acuerdo  al  artículo  280  de  la  Constitución,  es   el   instrumento   al   que   se   sujetarán   las   políticas,   programas   y   proyectos   públicos;   la   programación  y  ejecución  del  presupuesto  del  Estado;  y  la  inversión  y  la  asignación  de   los  recursos  públicos;  y  permite  coordinar  las  competencias  exclusivas  entre  el  Estado   central   y   los   gobiernos   autónomos   descentralizados.   Su   observancia   será   de   carácter   obligatorio  para  el  sector  público  e  indicativo  para  los  demás  sectores.  Al  ser  el  proyecto   ITT  una  iniciativa  pública  su  vinculación  al  Plan  Nacional  de  Desarrollo  es  fundamental.     La   Constitución   ecuatoriana   plantea   un   proceso   de   transición   de   un   modelo   extractivista,   hacia   un   régimen   de   desarrollo   que   permita   la   realización   del   buen   vivir,   del   sumak   kawsay.   Reconoce   al   régimen   de   desarrollo   como   el   conjunto   organizado,   sostenible   y   dinámico   de   los   sistemas   económicos,   socio-­‐culturales   y   ambientales,   y   le   da   al   Estado   un   rol   planificador   del   desarrollo   del   país.   Todo   ello   tiene   como   objetivo   garantizar   el   ejercicio   de   los   derechos,   la   consecución   de   los   objetivos   del   régimen   de   desarrollo  y  los  principios  consagrados  en  la  Constitución.       En   general   los   principios   generales   del   régimen   de   desarrollo   diseñado   en   la   Constitución,   plantean   dos   condiciones   fundamentales   que   requiere   el   buen   vivir:   uno,   que   las   personas,   comunidades,   pueblos   y   nacionalidades   gocen   efectivamente   de   sus   derechos;  y,  dos,  que  esas  personas,  comunidades,  pueblos  y  nacionalidades,  ejerzan  sus   54

El Plan Nacional de Desarrollo también plantea dentro de sus orientaciones éticas la siguiente: “La justicia intergeneracional: en una sociedad inter-generacionalmente justa, las acciones y planes del presente tienen que tomar en cuenta a las generaciones futuras. Tal situación implica un pacto ambiental y distributivo que tome en cuenta el impacto ambiental y social que tiene el uso de los recursos naturales y las acciones y decisiones económicas que se toman en el presente”. www.senplades.gov.ec

responsabilidades  en  el  marco  de  la  interculturalidad,  pleno  respeto  a  sus  diversidades   y  a  la  convivencia  armónica  con  la  naturaleza.     Dentro  del  Régimen  del  Buen  Vivir,  en  el  capítulo  correspondiente  a  la  biodiversidad  y   los  recursos  naturales,  se  ratifica  el  planteamiento  de  la  necesidad  de  ir  hacia  un  nuevo   modelo   de   desarrollo.   Así   es   como   el   artículo   395   reconoce,   entre   otros,   los   siguientes   principios  ambientales:     1.-­‐  El  Estado  garantizará  un  modelo  sustentable  de  desarrollo  que  sea  ambientalmente   equilibrado   y   respetuoso   de   la   diversidad   cultural,   que   conserve   la   biodiversidad   y   la   capacidad   de   regeneración   natural   de   los   ecosistemas,   y   asegure   la   satisfacción   de   las   necesidades  de  las  generaciones  presentes  y  futuras.     2.-­‐  En  caso  de  duda  sobre  el  alcance  de  las  disposiciones  legales  en  materia  ambiental,   éstas  se  aplicarán  en  el  sentido  más  favorable  a  la  protección  a  la  naturaleza.     En   ese   marco,   la   Constitución   hace   también   una   referencia   clara   a   la   eficiencia   energética.   Establece   el   rol   del   Estado   en   promover   esa   eficiencia   así   como   el   desarrollo   de   prácticas   y   tecnologías   ambientalmente   limpias   y   sanas,   energías   renovables,   diversificadas,  de  bajo  impacto  (artículo  413).     El   texto   constitución   no   deja   de   lado   el   problema   del   cambio   climático.   En   su   artículo   414  señala  que  el  Estado  adoptará  medidas  adecuadas  y  transversales  para  la  mitigación   del   cambio   climático.   Esas   medidas   deberán   limitar   las   emisiones   de   gases   con   efecto   invernadero,   la   deforestación   y   la   contaminación   atmosférica.   Para   el   efecto   tomará   medidas   para   la   conservación   de   los   bosques   y   la   vegetación   y   la   protección   de   la   población  en  riesgo.     La  propuesta  del  ITT  se  enmarca  dentro  de  las  medidas  necesarias  para  que  limitar  las   emisiones   de   gases   con   efecto   invernadero,   la   deforestación   y   la   contaminación   atmosférica.   Pero   a   su   vez   también   es   una   propuesta   que   apunta   a   respetar   en   su   totalidad   los   derechos   de   la   naturaleza,   sobre   los   que   a   continuación   se   intentará   explicar,  su  alcance  y  contenido.       2.2  Los  derechos  de  la  naturaleza  en  el  contexto  del  buen  vivir     Este   fue   uno   de   los   temas   que   más   debate   llevó   a   la   Asamblea   Constituyente,   puesto   que   implicaba   un   cambio   de   paradigma.   La   nueva   concepción   planteada   en   el   texto   constitucional   implica   lo   siguiente:   cambiar   la   visión   tradicional   para   considerar,   en   adelante,   a   la   naturaleza   como   sujeto   de   derechos   legales   reconociendo   el   derecho   de   ella   y   de   los   ecosistemas   en   general,   a   existir,   prosperar   y   mantener   sus   funciones   evolutivas.    Dicho  de  otra  forma,  su  capacidad  de  regenerarse  y  vivir.       Para   el   efecto   es   necesario   ampliar   el   concepto   de   comunidad,   hacia   otro   que   incluya   no   solo  a  los  seres  humanos,  sino  a  todos  los  seres  vivos  como  partes  de  un  ecosistema  más   amplio,  que  se  podría  llamar:  “comunidad  natural”  .  Los  derechos  de  la  naturaleza  es  en   sí   el   reconocimiento   del   ambiente   dentro   del   ámbito   de   la   justicia,   vinculado   con   el   derecho   humano   de   vivir   un   ambiente   sano.   Es   decir,   si   el   Ecuador   es   un   Estado   de   derechos  y  justicia  (art  1,  Constitución)  una  faceta  de  la  justicia,    la  ambiental,  es  un  eje   fundamental  en  todo  el  texto  constitucional.     El   eje   articulador   de   los   derechos   de   la   naturaleza   implica   una   modificación   de   los   términos  de  la  relación  entre  los  seres  humanos  y  ella,  y  por  ende  tiene  consecuencias   económicas.   Al   mismo   tiempo,   un   planteamiento   que   reivindica   los   derechos   de   la  

naturaleza   empata   totalmente   con   el   concepto   de   desarrollo   que   lideró   la   discusión   al   interior   de   la   mesa   número   siete   de   régimen   de   desarrollo   en   la   Constituyente   de   Montecristi,  y  que  es  el  siguiente:       “Desarrollo   es   un   proceso   dinámico   y   permanente   para   la   consecución   del   buen   vivir   de   todos   y   todas,   en   común,   según   sus   diversos   imaginarios   colectivos   e   individuales,   en   paz   y   armonía   con   la   naturaleza   y   entre   culturas,   de   modo   que   su   existencia   se   prolongue  en  el  tiempo.       El   buen   vivir   presupone   que   el   ejercicio   de   los   derechos,   las   libertades,   capacidades,   potencialidades  y  oportunidades  reales  de  los  individuos  y  las  comunidades  se  amplíen   de  modo  que  permitan  lograr  simultáneamente  aquello  que  la  sociedad,  los  territorios,   las   diversas   identidades   colectivas   y   cada   uno   –visto   como   un   ser   humano   universal   y   particular  a  la  vez-­‐  valora  como  objetivo  de  vida  deseable.       El   desarrollo   debe   conservar   la   diversidad,   la   complejidad   y   las   funciones   de   los   ecosistemas  así  como  de  las  actividades  humanas,  regulando  y  limitando  los  efectos  de   estas   actividades,   según   el   caso,   e   implica   avanzar   hacia   una   sociedad   justa   en   donde   todos   y   todas   gozan   del   mismo   acceso,   en   general,   al   conocimiento,   a   los   medios   materiales,   culturales   y   sociales   necesarios   para   alcanzar   el   buen   vivir.   El   desarrollo   nos   obliga  a  reconocernos,  comprendernos  y  valorarnos  unos  a  otros  a  fin  de  posibilitar  la   autorrealización  y  la  construcción  de  un  porvenir  compartido”.       Por   lo   tanto   el   desarrollo   bajo   esa   visión   no   es   un   proceso   lineal   donde   existe   un   antes   y   un   después,   sino   que   al   no   haber   un   estado   anterior   y   posterior,   se   impone   una   visión   holística.  “Por  lo  tanto  la  misión  de  la  humanidad  es  la  de  alcanzar  y  mantener  el  “sumak   kausai   o   buen   vivir”   definido   también   como   vida   armónica.   (En   esa   misma   línea)   todo   esfuerzo   humano   debe   buscar   y   crear   las   condiciones     materiales   y   espirituales   para   construir  y  mantener  una  vida  armónica.  Para  el  efecto  hay  una  diversidad  de  elementos   a  los  que  están  condicionadas  las  acciones  humanas,  que  propician  el  alli  káusai,  como   son:  el  conocimiento,  los  códigos  de  conducta  éticas  y  espirituales  en  la  relación  con  el   entorno,  los  valores  humanos  y  la  visión  de  futuro”  .     El   buen   vivir   como   objetivo   del   desarrollo   recoge   un   planteamiento   que   es   parte   de   la   cosmovisión  indígena,  pero  en  el  texto  constitucional  no  solo  se  imprime  esa    visión  sino   que   se   lo   integra   con   la   necesidad   de   viabilizar   la   plena   vigencia   de   los   derechos   económicos,   sociales   y   culturales,   para   que   esas   potencialidades   y   capacidades   se   desarrollen  plenamente.  De  ahí  que  la  plurinacionalidad  y  la  interculturalidad  no  solo  se   las  asume  como  un  problema  de  indígenas  sino  de  todos  quienes  integramos  la  sociedad   en  el  Ecuador.  Por  eso  la  importancia  que  el  diálogo,  el  reconocimiento  de  derechos,  la   deliberación   y   la   democracia,   tienen   en   la   Constitución,   como   presupuestos   fundamentales  para  la  construcción  del  buen  vivir.     El   buen   vivir,   entonces,   desde   esa   perspectiva   no   intenta   frenar   las   actividades   económicas,   sino   viabilizar   aquellas   que   no   alteren   las   capacidades   de   los   ecosistemas   para  regenerarse  y  florecer  en  el  tiempo  (lo  que  significa  no  acabar  en  el  corto  plazo  con   recursos   que   necesitamos   en   el   mediano   y   largo   plazo).   Por   lo   tanto   en   un   sistema   económico   y   productivo   que   considere   los   conceptos   señalados,   la   protección   de   los   ecosistemas   y   de   su   capacidad   de   mantenerse   vivos   es   una   prioridad.   Así   lo   sostienen   quienes   han   trabajado   con   más   profundidad   al   respecto   y   argumentan   que:   “Se   debe   desmitificar  el  concepto  de  derecho  de  la  naturaleza  ya  que  este  no  significa  que  no  se   podrán  realizar  actividades  extractivistas  en  lo  absoluto,  ni  se  podrán  continuar  con  las   actividades   de   auto   subsistencia,   como   es   la   caza   para   los   pueblos   indígenas,   los   derechos  de  la  naturaleza  no  plantean  esto.  Se  ha  llegado  a  decir  inclusive  que  con  este  

derecho   no   se   puede   ni   matar   a   una   mosca   o   a   una   pulga   y   este   es   un   completo   malentendido.    Esta  propuesta  de  derechos  implica  que  toda  actividad  que  dependa  de   los   recursos   naturales   podrá   darse   en   el   contexto   en   que   no   se   altere   la   acción   teleológica  e  inmanente  de  la  naturaleza,  concepto  filosófico  que  define  la  capacidad  de   los   seres   vivientes,   incluyendo   la   naturaleza,   de   regenerarse   o   sanarse,   y   continuar   existiendo”  55.       Los  principios  constitucionales  dan  forma  a  un  régimen  de  desarrollo  que  no  ignora  la   importancia   para   la   vida   de   un   ecosistema   saludable,   y   que   promueve   un   desarrollo   que   no   interfiera   de   manera   fatal   con   el   funcionamiento   de   los   sistemas   naturales.   De   esa   forma  también  se  intenta  modificar  el  punto  de  vista  tradicional  que  pone  al  crecimiento   económico  como  fin  último  del  desarrollo.     La   propuesta   ITT   es   justo   una   opción   que   intenta   combinar   una   visión   de   alternativa   económica   sustentable   y   no   extractivista,   con   las   necesidades   de   recursos   para   el   Estado,  que  ayuden  al  cambio  de  modelo  de  desarrollo  y  matriz  energética.           2.  3  Los  principios  y  orientaciones  del  Plan  Nacional  de  Desarrollo  (SENPLADES)56     El  proceso  constituyente  del  Ecuador  no  está  alejado  de  un  proyecto  político  que  intenta   modificar  la  realidad  ecuatoriana.  No  por  nada  las  constituciones  son  políticas.  Es  decir,   no  solo  son  instrumentos  fríamente  jurídicos,  sino  al  igual  que  cualquier  otra  normativa,   reflejan  un  nivel  de  consenso  político  en  un  momento  histórico  determinado  de  la  vida   de  un  país.       El   Plan   Nacional   de   Desarrollo   es   el   instrumento   fundamental   que   refleja   la   intencionalidad   política   del   proyecto,   denominado   de   la   “revolución   ciudadana”.   Este   instrumento  de  planificación  trae  consigo  preceptos  conceptuales  que  se  empatan  con  el   texto   constitucional,   y   que   en   algunas   de   sus   partes   ayudan   a   explicar   y   entender   muchos  de  sus  conceptos.     Desde   esa   perspectiva   es   clave   hacer   relación   al   concepto   de   desarrollo   que   utiliza   el   Plan  Nacional  de  Desarrollo:       1.-­‐   El   Plan   sostiene,   al   tratar   sobre   el   desarrollo,   que   la   década   de   los   90   fue   especialmente   significativa   para   constatar   el   retroceso   de   la   noción   y   de   la   definición   de   claros  objetivos  de  desarrollo  nacional.  Señala  que  predominaron,  más  bien,  las  políticas   de   estabilización   y   ajuste   estructural   abocadas   a   producir   crecimiento   económico   por   medio  de  una  inserción  indiscriminada  en  el  mercado  global.     Asegura   que   el   crecimiento   económico   es   preferible   al   estancamiento   y   constituye   la   base   para   generar   y   disponer   de   los   recursos   necesarios   para   alcanzar   mejores  

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Basado en el documento preparado por Thomas Alan Linzey, Director Ejecutivo del Fondo Comunitario para la Defensa Legal Ambiental (Original en inglés) “Frequently Asked Questions, Background and Proposed Language: Ecosystem Rights, Building a New Paradigm for Environmental Protection” y el artículo de Cormac Colligan, “If Nature Had Rights, What Would People Need to Give Up”, enero/febrero 2008, Traducción Ana María Larrea. Se han añadido párrafos adicionales, con fines explicativos incorporando además las discusiones que surgieron de la visita de Thomas Linsey y Mari Margil a Ecuador (23 al 28 de febrero, 2008), especialmente durante su visita a la Asamblea Constituyente (25 y 26 de febrero, 2008). 56 Esta parte del texto se trabajó en base al Plan Nacional de Desarrollo, el cual se lo encuentra en www.senplades.gov.ec. ¿Qué es desarrollo?.

condiciones  de  vida,  pero  la  posibilidad  de  contar  con  ingresos  adicionales  no  garantiza   que  éstos  se  transformen  en  desarrollo  humano.       Por   ello   argumenta   que   el   patrón   de   crecimiento   tiene   tanta   importancia   como   su   forma   de   evolución   y   puede   ocurrir,   incluso,   que   ciertos   tipos   de   crecimiento   obstaculicen   el   desarrollo,   agudicen   los   niveles   de   pobreza   y   empeoren   los   impactos   sobre   el   medio   ambiente  y,  en  definitiva,  no  democraticen  sus  frutos.  Las  últimas  décadas  en  el  Ecuador   y  en  casi  todos  los  países  de  la  región  son  un  ejemplo  de  ello.     De  ahí  que  el  Plan  Nacional  de  Desarrollo  entiende  por  desarrollo  a:  “la  consecución    del   buen   vivir   de   todos   y   todas,   en   paz   y   armonía   con   la   naturaleza   y   la   prolongación   indefinida   de   las   culturas   humanas.   El   buen   vivir   presupone   que   las   libertades,   oportunidades,   capacidades     y   potencialidades   reales   de   los   individuos   se   amplíen   de   modo  que  permitan  lograr  simultáneamente  aquello  que  la  sociedad,  los  territorios,  las   diversas   identidades   colectivas   y   cada   uno   -­‐visto   como   un   ser   humano   universal   y   particular   a   la   vez-­‐   valora   como   objetivo   de   vida   deseable.   Nuestro   concepto   de   desarrollo  nos  obliga  a  reconocernos,  comprendernos  y  valorarnos  unos  a  otros    a  fin  de   posibilitar    la  autorrealización  y  la  construcción  de  un  porvenir  compartido”.     En   esa   misma   línea   de   análisis   el   Plan   hace   una   distinción   pertinente   entre   medios   y   fines  para  el  desarrollo.  Y  así  sostiene  que  el  crecimiento  económico,  la  modernización  y   el   cambio   tecnológico   son   medios   para   el   desarrollo.   Y   que   el   fin   de   todo   proceso   de   desarrollo  es  la  ampliación  de  las  capacidades  o  libertades  de  los  seres  humanos.  “Esas   libertades  son  esenciales  como  valores  en  sí  mismas.  Todo  ser  humano  tiene  derecho  a   ejercerlas,   y   en   la   medida   que   así   lo   hace,   contribuye   a   un   crecimiento   económico   de   calidad,   a   la   democratización   de   la   sociedad,   y   al   establecimiento   de   unas   relaciones   sociales  más  fluidas  e  igualitarias”.     En   ese   sentido,   dentro   de   la   reflexión   que   hace   el   Plan,   el   crecimiento   deja   de   ser,   entonces,  un  fin  en  sí  mismo  para  transformarse  en  un  medio  para  facilitar  el  logro  de   los   dos   principales   componentes   del   desarrollo   humano.   Por   un   lado,   la   formación   y   potenciación   de   capacidades   humanas,   que   comprenden   un   mejor   estado   de   salud   de   cada   individuo   y   el   acceso   apropiado   a   conocimientos   y   destrezas   particulares.   Y,   por   otro,   el   uso   efectivo   que   hace   cada   ciudadano   de   esas   capacidades   a   fin   de   auto-­‐ realizarse  y  tener  una  vida  satisfactoria  a  través  del  ejercicio  de  sus  facultades  y  deseos   (el   trabajo,   la   producción,   las   actividades   sociales,   culturales,   artísticas   y   políticas,   el   descanso,   etc.).   El   equilibrio   de   esos   dos   componentes   minimiza   el   aparecimiento   de   frustraciones  y  desengaños  sociales.     Tanto   el   Plan   Nacional   de   Desarrollo   como   la   Constitución   establecen   esta   relación   distinta,   nueva,   innovadora,   entre   Sociedad,   Estado,   Mercado   y   en   armonía   con   la   naturaleza.  Una  relación  que  no  define  al  desarrollo  como  un  proceso  de  acumulación  de   la   riqueza,   sino   como   la   expansión   de   las   capacidades   (cognitivas,   emocionales,   imaginativas)   y   el   despliegue   de   las   facultades,   garantizando   la   satisfacción   de   las   necesidades  intrínsecas  del  ser  humano.    Por  ende  la  satisfacción  de  las  necesidades,  la   igualdad   de   oportunidades   y   el   estímulo   del   ejercicio   de   las   capacidades   son   factores   fundamentales  para  el  desarrollo  endógeno  y  crecimiento  económico.     El  Plan,  bajo  esa  perspectiva,  no  deja  de  lado  la  protección  del  ambiente  como  el  centro   de   las   preocupaciones   del   desarrollo   humano.   Y   señala   que:   “Para   no   destruir   la   diversidad,   la   complejidad   y   las   funciones   de   los   sistemas   ecológicos,   las   actividades   humanas   y   sus   efectos   deben   regularse   y   constreñirse   de   acuerdo   a   ciertos   límites   físicos.   Esto   es   fundamental,   pues   los   modelos   de   crecimiento   expansivo   de   los   países   ricos   del   Norte   están   provocando   una   destrucción   planetaria   por   los   efectos   del  

calentamiento   global,   la   destrucción   de   la   capa   de   ozono   y   la   pérdida   de   la   biodiversidad”.     Por  ello  es  interesante  ver  como  el  Plan  se  introduce  en  el  concepto  de  sostenibilidad.  Al   mismo   lo   pone   como   el   elemento   vinculante   entre   los   sistemas   económicos   y   ecológicos   para:       1.-­‐  Que  la  vida  humana  sea  mantenida  indefinidamente;       2.-­‐  Que  los  seres  humanos  puedan  reproducirse;     3.-­‐   Que   los   diversos   grupos,   pueblos   y   nacionalidades   que   habitan   el   país   puedan   desarrollar  la  pluralidad  de  estrategias  económicas  y  culturales  con  que  históricamente   se  han  relacionado  con  la  naturaleza.       A   su   vez   es   interesante   ver   como   el   Plan,   y   sus   conceptualizadores,   de   la   Secretaria   Nacional  de  Planificación  y  Desarrollo  (SENPLADES),  conciben  su  trabajo.  Dicho  de  otra   forma,   existe   ahí   una   pretensión   histórica,   en   la   línea   de   plantear   otro   paradigma   de   desarrollo.   Por   ello   sostienen:   “Creemos   que   estamos   dando   un   paso   enorme   en   una   propuesta   mundial   que   permita   dar   un   cambio   de   rumbo   radical   y   cualitativo   al   proponer  a  la  comunidad  internacional  el  reconocimiento  del  valor  de  uso  de  las  cosas  y   de   las   acciones.   El   reconocimiento   de   tal   valor,   implicaría   un   viraje   radical   sobre   las   usuales   perspectivas   de   desarrollo,   dado   que   reconocería   que   existen   cosas   que   no   necesariamente  se  venden  ni  se  compran  en  el  mercado,  pero  no  por  ello  no  tienen  un   valor   social,   cultural,   estético   o   ambiental   en   la   cual   todos   (ecuatorianos   y   resto   del   mundo)   debemos   cooperar   para   que   sigan   existiendo.   Es   la   recuperación   de   la   perspectiva   de   que   pueden   existir   bienes   públicos   mundiales,   de   tal   forma   que   se   ponga   en   tela   las   fronteras   entre   naciones   apostando   a   la   construcción   de   un   desarrollo   que   implica   un   bienestar   colectivo   mundial.   De   existir   un   reconocimiento   a   nivel   mundial   estaríamos  dando  un  gran  paso,  como  el  del  hombre  a  la  luna,  en  la  esperanza  de  creer   que  otro  mundo  es  posible”.       Cabe   mencionar   que   la   propuesta   ITT   es   clara   en   su   necesidad   de   articulación   con   el   Plan  Nacional  de  Desarrollo,  porque  como  se  ha  visto  en  su  conceptualización  responde   con   claridad   a   su   propuesta   de   desarrollo.   Al   revisar   el   concepto   de   desarrollo   que   el   Plan   utiliza,   también   se   lo   ve   profundamente   coherente   con   el   texto   constitucional.   Dicho   de   otra   forma   hay   un   empate   total   entre   lo   que   la   Constitución   plantea,   la   conceptualización   del   Plan   Nacional   de   Desarrollo   y   la   propuesta   ITT.   Los   tres   documentos,  de  distinta  naturaleza  y  objetivos,  convergen  en  la  necesidad  de  construir   un  modelo  de  desarrollo  distinto  y  que  sea  una  respuesta  a  los  retos  de  superviviencia   de  la  especie  y  el  planeta.  

Capítulo  3     3.  El  marco  legal  ambiental  y  energético  en  la  óptica  de  la  propuesta  Yasuní     3.1  El  reto  de  la  transición     La  propuesta  Yasuní-­‐ITT  surge  en  el  preciso  momento  en  el  que  el  Ecuador  emprende  el   tránsito   desde   un   régimen   constitucional   fundado   en   la   Constitución   de   1998   y   sus   reformas,   hacia   un   nuevo   régimen   orientado   por   la   Constitución   de   2008   hoy   en   vigencia.   Ese   tránsito,   que   no   ha   resultado   ni   corto   ni   fácil,   determina   la   necesidad   de   que   las   normas   secundarias   que   forman   parte   del   ordenamiento   jurídico   nacional   se   vayan  adaptando  a  los  profundos  cambios  paradigmáticos  que  incorpora  el  nuevo  texto   constitucional  y  que  se  analizan  en  la  segunda  parte  de  este  documento.     Ni   el   buen   vivir,   ni   los   derechos   de   la   naturaleza,   ni   la   plurinacionalidad   han   encontrado   todavía   una   clara   expresión   en   la   legislación   secundaria.   Vivimos   la   paradoja   de   pretender   impulsar   políticas   públicas   que   concreten   los   avances   constitucionales,   al   amparo  de  leyes  que  no  los  contemplan.     Si   bien,   de   acuerdo   al   mandato   constitucional   los   actos   del   poder   público   deben   mantener   conformidad   con   las   disposiciones   constitucionales   y   en   caso   de   conflicto   entre   normas   jurídicas   las   autoridades   deberán   aplicar   la   de   mayor   jerarquía   jurídica,   no  es  menos  cierto  que  las  relaciones  entre  el  Estado  y  los  particulares  requieren  de  un   marco  legal  adecuado  y  acorde  a  la  Constitución.       Esta   situación   extraordinaria   de   inadecuación   de   los   textos   legales   y   reglamentarios   a   la   orientación   constitucional   debería   ser   eminentemente   transitoria   y   debería,   además,   estar   siendo   superada   por   el   trabajo   de   la   Comisión   Legislativa   y   de   Fiscalización   que   ejerce  la  función  legislativa  en  el  período  de  transición.  Es  de  entenderse  que  las  leyes   que   emanen   de   ese   organismo   deberían   tener   perfecta     concordancia   con   el   nuevo   texto   constitucional.  Preocupa  constatar  que  eso  no  necesariamente  sucede  así.  Instrumentos   legales   importantes   y   directamente   vinculados   con   los   conceptos   clave   de   plurinacionalidad,   buen   vivir   y   derechos   de   la   naturaleza,   puestos   en   vigencia   en   este   período  de  transición,  como  la  Ley  de  Minería,  no  necesariamente  expresan  los  nuevos   paradigmas   constitucionales.   Por   lo   contrario,   parecerían   atados   a   los   paradigmas   preconstituyentes.     En   relación   a   la   iniciativa   Yasuní-­‐ITT,   la   tensión   entre   los   paradigmas   constitucionales   ya  enunciados  y  aquellos  que  regían  el  sistema  jurídico  anterior  y  que  aún  se  expresan   claramente   en   la   legislación   vigente   en   materia   de   áreas   naturales   protegidas,   gestión   ambiental  e  hidrocarburos,  constituye  un  inquietante  reto.       3.2    El  marco  legal  de  las  Áreas  Naturales  Protegidas       El  principal  cuerpo  legal  que  regula  las  áreas  naturales  en  el  Ecuador  es  la  Ley  Forestal  y   de   Conservación   de   Áreas  Naturales   y   Vida   Silvestre,   que   si   bien   fue   codificada   en   el   año     200457,  data  de  1981.  Es  por  tanto  una  ley  previa  incluso  a  la  Constitución  de  1998.     Esta  Ley  establece  la  figura  del  Patrimonio  Nacional  de  Áreas  Naturales,  formado  por  un   conjunto   de   áreas   destacadas   por   su   valor   protector,   científico,   escénico,   educacional,   turístico   y   recreacional,   por   su   flora   y   fauna,   o   porque   constituyen   ecosistemas   que   57 Codificación 17, Registro Oficial Suplemento 418 de 10 de Septiembre del 2004.

contribuyen   a   mantener   el   equilibrio   ambiental   y   cuyo   destino   es   permanecer   “inalterado”.  (Artículos  66  y  68)     Para   garantizar   la   inalterabilidad   de   las   áreas   protegidas,   la   Ley   prescribe   que   sobre   ellas   el   Estado   ejerza   un   dominio   inalienable   e   imprescriptible   y   que   además   no   se   les   pueda   constituir   ningún   derecho   real.   Incluso,   las   tierras   y   recursos   naturales   de   propiedad   privada   que   estuvieren   comprendidos   dentro   de   sus   límites,   deben   ser   expropiados  o  revertir  su  propiedad  al  Estado.  (Artículo  70).  Corresponde  al  Ministerio   del   Ambiente   su   delimitación   y   declaratoria,   “sin   perjuicio   de   las   áreas   ya   establecidas   por   leyes   especiales,   decretos   o   acuerdos   ministeriales   anteriores   a   esta   Ley.”   (Artículos   67  y  68)     El   manejo   del   patrimonio   nacional   de   áreas   naturales   protegidas   corresponde   al   Ministerio  del  Ambiente  y  deberá  sujetarse  a  un  plan  general  y  a  programas  específicos   para  las  respectivas  unidades  (áreas).  El  ingreso  del  público  a  las  áreas  y  sus  actividades   deberán   ser   controlados     por   el   Ministerio   del   Ambiente,   así   como   la   construcción   de   infraestructura  dentro  de  sus  límites.  (Artículo  69)     Como   se   ve,     la   visión   respecto   a   las   áreas   naturales   protegidas   que   orienta   a   la   Ley   Forestal   es   bastante   restrictiva   y   no   se   comparece   con   el   enfoque   sistémico   que   planteaba  ya  la  Constitución  desde  1998  y  que  en  la  Constitución  de  2008  se  refuerza  en   el  Artículo  405.  La  Ley  se    inspira  en  una  concepción  de  “áreas  sin  gente”  bajo  un  estricto   control  estatal,  cuyo  estatus  de  protección  es  incompatible  con  la  propiedad  privada  de   tierra  y  otros  recursos  naturales  en  su  interior.    Esta  inspiración  contrasta  con  el  hecho   real  de  que  en  el  interior  de  los  límites  de  muchas  áreas  naturales  protegidas  en  nuestro   país,  existe  la  presencia  de  pobladores  y  comunidades  que  detentan,  como  en  el  caso  del   Parque  Nacional  Yasuní,    derechos  ancestrales  de  propiedad  sobre  tierras  al  interior  de   las  áreas.     Esa  contradicción  entre  la  distinta  visión  de  las  Areas  Naturales  Protegidas  que  inspira   la   Ley   Forestal   frente   a   la   que   tenía   la   Constitución   de   1998,   no   fue   resuelta   a   nivel   jurídico,   en   los   años   de   vigencia   de   dicha   Carta   Fundamental.   Sin   embargo,   en   la   práctica,   la   realidad   se   ha   impuesto   sobre   la   letra   de   la   Ley   y   los   pobladores   y   comunidades   que   habitan   dentro   de   los   límites   de   las   áreas   naturales   protegidas   han   sido  respetados  en  sus  derechos  sobre  la  tierra.  En  el  caso  del  Parque  Nacional  Yasuní,   por   el   contrario,   es   de   destacarse   que   con   posterioridad   a   su   establecimiento   se   produjo   la   legalización   del   territorio   Waorani   en   su   interior   y     más   bien   se   redujo   la   extensión   del   Parque   Nacional   para   dejar   fuera   de   ella   el   grueso   del   territorio   étnico   waorani.   Actualmente   las   políticas   de   manejo   de   las   ANPs   incluyen   esfuerzos   importantes   para   integrar   a   los   pobladores   y   comunidades   a   las   dinámicas   de   conservación,   buscando   potenciar  su  calidad  de  vida  a  través  de  programas  de  conservación  y  desarrollo.     El   Texto   Unificado   de   Legislación   Ambiental   Secundaria58   reflejó   los   cambios   en   las   concepciones   respecto   a   las   áreas   naturales   protegidas   y   promovió   la   participación   de   actores   locales     a   través   de   los   Comités   de   Gestión   de   las   Áreas   Naturales   Protegidas   entendidos   como   el   ente   organizado   que   se   conforma   para   poder   participar   e   58 Promulgado en el R.O. No. 2 Edición Especial, de 31 de marzo de 2003. Recopila y sistematiza la normatividad secundaria del Ministerio del Ambiente. Está organizado en nueve libros que tratan de diversos aspectos de la gestión ambiental. Entre las disposiciones más relevantes vinculadas con las áreas naturales protegidas están la que define la obligatoriedad de que toda área natural protegida cuente con su plan de manejo y detalla su contenido mínimo; establece el régimen para el ingreso de visitantes a las áreas; el régimen de tarifas para la concesión de patentes turísticas para operación dentro de las áreas y las causales por las que el Ministerio del Ambiente puede suspender la patente. El Libro IV regula los Comités de Gestión de la ANPs y los GAT (Grupo Asesor Técnico) para el manejo de las ANP.

 

incorporarse   en   el   ámbito   de   acción   de   cada   área   protegida   del   Ecuador   (Art.   166   del   Libro   IV   del   TULAS)     En   el   caso   del   Yasuní   se   ha   conformado   un   Comité   de   Gestión   cuyo   ámbito  de  trabajo  abarca  no  solo  el  Parque  Nacional  sino  la  Reserva  de  Biósfera  Yasuní  y   está   compuesto   por   treinta   y   dos   actores   entre   representantes   de   instituciones,   gobiernos  seccionales  y  sociedad  civil.     En  relación  a  la  administración  de  las  Áreas  Naturales  Protegidas,  la  Ley  Forestal  prevé   la   existencia   de   un   Jefe   de   Área   Natural,   con   competencia   para   la   imposición   de   sanciones  administrativas  por  infracciones  previstas  en  la  ley  dentro  del  área.  El  Texto   Unificado  de  Legislación  Ambiental  Secundaria,  por  su  parte  modifica    la  denominación   y  el  carácter  del  cargo  del  funcionario  encargado  de  la  administración  del  área  natural   protegida,   pues   en   vez   de   llamarlo   “Jefe   de   Área”   como   establece   la   Ley,   lo   denomina   “Profesional   Responsable   del   Área”,   y   le   quita   la   atribución   de   juzgamiento   de   infracciones  cometidas  dentro  del  área.  (Artículo  218,  Libro  III)     Esta  inconsistencia  de  un  cuerpo  reglamentario  como  es  el  TULAS  con  las  disposiciones   de  la  Ley  Forestal  nunca  fueron  corregidas  mediante  una  reforma  de  la  anacrónica  Ley.   Mientras  tanto,  las  autoridades  ministeriales  estando  jurídicamente  obligadas  a  acatar  la   Ley,  aplicaron  consistentemente  el  TULAS.     Habría   que   aspirar   a   que   la   legislatura   produzca   un   instrumento   legal   que   regule   efectivamente   el   sistema   nacional   de   áreas   naturales   de   acuerdo   a   la   concepción   y   dentro  del  concepto  general  de  la  Constitución  de  Montecristi.  El  artículo  405  del  texto   constitucional   vigente,   al   referirse   al   sistema   nacional   de   Áreas   Naturales   Protegidas   dice   que   estará   integrado   por   los   subsistemas   estatal,   autónomo   descentralizado,   comunitario  y  privado,  correspondiendo  al  Estado  ejercer  “rectoría  y  regulación”  sobre   ellos.  Además  el  Estado  asignará  los  recursos  económicos  necesarios  para  garantizar  la   sostenibilidad   del   sistema.   Sin   embargo,   en   el   artículo   397,   numeral   4   se   dice   que   “El   manejo   y   administración   de   las   áreas   naturales   protegidas   estará   a   cargo   del   Estado”.   Hay   necesidad   de   una   disposición   legal   que   resuelva   esta   aparente   contradicción   entendiendo  que  el  Estado  hará  el  manejo  y  administración  de  las  áreas  del  subsistema   estatal,  mientras  que  ejercerá  rectoría  y  control  respecto  de  los  otros  subsistemas.     Por   otro   lado,   la   inalterabilidad   de   las   Áreas   Naturales   Protegidas   prevista   en   la   Ley   Forestal,   excluye   la   explotación   de   recursos   naturales   como   los   hidrocarburos,   actividad   de  alto  impacto  en  el  entorno  natural,  dentro  de  dichas  áreas.     La  expedición  de  la  Ley  de  Gestión  Ambiental59,  en  1999  fortaleció  la  gestión  pública   ambiental   y   las   potestades   estatales   para   la   conservación   de   la   biodiversidad,   de   acuerdo  a  las  orientaciones  de  la  Constitución  de  1998.  Así,  en  ese  cuerpo  legal  se  creó  el   Consejo  Nacional  de  Desarrollo  Sustentable,  como  organismo  asesor  del  Presidente  de  la   República   en   la   definición   de   las   políticas   ambientales,   y   se   estableció   el   Sistema   Nacional  Descentralizado  de  Gestión  Ambiental,  compuesto  por  todas  las  autoridades  y   organismos  con  competencia  en  materia  ambiental,  bajo  la  coordinación  del  MAE.     El   objeto   de   este   cuerpo   legal   es   la   gestión   pública   ambiental,   respecto   a   la   cual   busca   establecer   principios,   instrumentos   de   gestión,   una   institucionalidad   nacional   y   mecanismos  de  coordinación.  El  Sistema  Único  de  Manejo  Ambiental  es  la  herramienta   central  establecida  en  la  Ley  para  el  otorgamiento  de  licencias  ambientales  a  actividades   u  obras  con  riesgo  ambiental.   59

Codificación 19, Registro Oficial Suplemento 418 de 10 de Septiembre del 2004.

  Respecto  a  las  áreas  naturales  protegidas,  el  artículo  6  de  la  Ley  de  Gestión  Ambiental   establece   un   régimen   de   excepción   para   el   aprovechamiento   racional   de   los   recursos   naturales   no   renovables,   en   función   de   los   intereses   nacionales,   dentro   de   las   áreas   naturales   protegidas   del   Estado,   así   como   en   ecosistemas   frágiles.   Al   efecto   prescribe   que   previamente   se   cuente   con   un   estudio   de   factibilidad   económica   y   evaluación   de   impacto   ambiental.   Esta   disposición   está   en   contradicción   con   el   nuevo   texto   constitucional  que,  como  hemos  visto  en  la  primera  parte  de  este  documento,  fortalece   la   protección   de   las   áreas   naturales   protegidas   y   las   zonas   intangibles   frente   a   la   explotación  de  recursos  naturales  en  su  interior,  aunque  no  a  un  nivel  óptimo,  pues  se  la   permite,  a  condición  de  una  declaración  de  prioridad  nacional  dictada  por  el  Presidente   de   la   República   con   la   aprobación   de   la   legislatura,   que   incluso,   de   considerarlo   conveniente,  puede  convocar  a  una  consulta  popular.  (Art.  407)     La   Ley   de   Gestión   Ambiental   desarrolla   los   mecanismos   de   participación   ciudadana,   vigilancia  e  información,  así  como  los  procedimientos  judiciales  en  materia  ambiental.     Mientras  se  debatía  la  nueva  Constitución  en  la  Asamblea  Constituyente  de  Montecristi,   el   Ejecutivo   puso   en   vigencia   el   Reglamento   de   aplicación   de   los   mecanismos   de   Participación   Social   establecidos   en   la   Ley   de   Gestión   Ambiental,   expedido   mediante   Decreto  Ejecutivo  1040,  publicado  en  el  Registro  Oficial  332  de  08  de  mayo  de  2008.     Como   lo   señala   el   Artículo   2,   del   mencionado   Reglamento,   se   busca   que   sus   disposiciones  sean  “los  parámetros  básicos  que  deban  acatar  todas  las  instituciones  del   Estado”   en   cuanto   a   la   participación   en   la   gestión   ambiental.   Por   tanto   este   Reglamento,   que   no   contempla   la   consulta   previa   entro   los   mecanismos   de   participación   social,   derogó   (Disposición   Final   Tercera)   expresamente   el   Reglamento   de   Consulta   y   Participación   para   la   realización   de   Actividades   Hidrocarburíferas,   vigente   desde   2002   (Decreto   Ejecutivo   3401   publicado   en   el   Registro   Oficial   728   del   19   de   diciembre   de   2002),   y   el   Reglamento   al   artículo   28   de   la   Ley   de   Gestión   Ambiental   sobre   la   participación  ciudadana  y  consulta  previa,  vigente  desde  2006.  (Decreto  Ejecutivo  1897   publicado  en  el  Registro  Oficial  380  de  19  de  octubre  de  2006)     Este  Reglamento,  estuvo  en  contradicción  con  la  Constitución  de  1998  que  sí  establecía   la   consulta   previa   como   un   derecho   ambiental   difuso   y   como   un   derecho   colectivo   indígenas  y  lo  está  con  el  actual  texto  constitucional,  en  el  que  se  reconocen  dos  formas   de   consulta   previa:   1)   la   del   artículo   398   que   se   refiere   a   la   consulta   previa   ambiental   que  se  deberá  realizar  a  las  comunidades  afectadas  por  decisiones  de  riesgo  ambiental  y   en  cuyo  caso  la  oposición  mayoritaria  de  la  comunidad  se  resuelve  con  la  decisión  de  la   autoridad   administrativa   superior   y,   2)   en   el   artículo   57   se   reconoce   a   las   comunidades,   comunas,   pueblos   y   nacionalidades   indígenas   el   derecho   a   la   consulta   previa   “de   conformidad   con   la   Constitución,   los   pactos,   convenios,   declaraciones   y   demás   instrumentos  internacionales  de  derechos  humanos”.     En  el  caso  de  la  consulta  como  derecho  indígena  el  efecto  de  la  oposición  mayoritaria  de   los   consultados   tiene   que   resolverse,   por   mandato   Constitucional,   conforme   a   los   instrumentos   internacionales   aplicables,   entre   los   que   está   la   Declaración   de   Naciones   Unidas  sobre  los  Derechos  de  los  Pueblos  Indígenas,  aprobada  por  el  Ecuador,  que  hace   necesario  que  el  resultado  de  la  consulta  sea  el  consentimiento  de  los  consultados  para   que  se  realice  la  actividad  prevista.       3.3  La  Legislación  sobre  Hidrocarburos    

La   Codificación   de   la   Ley   de   Hidrocarburos   en   vigencia   fue   promulgada   en   el   Registro   Oficial   711   de   15   de   noviembre   de   1978   y   desde   entonces   ha   sufrido   una   serie   de   reformas.  Data,  entonces  de  antes  de  la  entrada  en  vigencia  de  la  Constitución  de  1979,   de   la   Constitución   de   1998   y   de   la   Constitución   de   2008.   Es   significativo   que   el   principal   cuerpo   normativo   en   materia   energética   venga   aplicándose   cumplidamente   bajo   el   imperio  de  tres  cartas  fundamentales  tan  diferentes  entre  sí.       Su   orientación   general   es   considerar   a   los   yacimientos   de   hidrocarburos   y   sustancias   que   los   acompañan,   pertenecen   al   patrimonio   inalienable   e   imprescriptible   del   Estado   y     que   su   explotación   se   ceñirá   a   los   lineamientos   del   desarrollo   sustentable   y   de   la   protección   y   conservación   del   medio   ambiente.   (Art.   1)   En   este   punto   la   Ley   coincide   con   el   texto   constitucional   de   2008   que   declara   que   “Son   de   propiedad   inalienable,   imprescriptible   e   inembargable   del   Estado   los   recursos   naturales   no   renovables   y,   en   general,   los   productos   del   subsuelo,   yacimientos   minerales   y   de   hidrocarburos,   substancias  cuya  naturaleza  sea  distinta  de  la  del  suelo”  (Art.  408)     La  ratio  legis  de  la  Ley  de  Hidrocarburos  es,  precisamente,  la  regulación  entre  el  Estado   y   los   particulares   para   posibilitar   la   explotación   de   estos   recursos.   Para   ello   establece   que   el   Estado   explorará   y   explotará   los   yacimientos,   en   forma   directa   a   través   de   PETROECUADOR   la   que   podrá   hacerlo   por   sí   misma   o   celebrando   contratos   de   asociación,   de   participación,   de   prestación   de   servicios   para   exploración   y   explotación   de   hidrocarburos   o   mediante   otras   formas   contractuales   de   delegación   vigentes   en   la   legislación   ecuatoriana.   También   podrá   constituir   compañías   de   economía   mixta   con   empresas   nacionales   y   extranjeras   de   reconocida   competencia   legalmente   establecidas   en  el  país.  (Art.  2)       La   Constitución   de   2008   en   este   punto   precisa   que   el   Estado   garantizará   que   los   mecanismos   de   producción,   consumo   y   uso   de   los   recursos   naturales   y   la   energía   preserven  y  recuperen  los  ciclos  naturales  y  permitan  condiciones  de  vida  con  dignidad;   así   como   que   el   Estado   participará   en   los   beneficios   del   aprovechamiento   de   estos   recursos,   en   un   monto   que   no   será   inferior   a   los   de   la   empresa   que   los   explota.   (Art.   408)     La   Ley   de   Hidrocarburos   establece,   entonces   las   formas   contractuales   que   sirven   para   establecer  la  relación  entre  el  Estado,  a  través  de  Petroecuador  y  los  particulares  para  la   exploración   y   explotación   del   recurso   hidrocarburífero.   (Capítulo   III).   Todas   ellas,   participación,   asociación,   prestación   de   servicios,   son   modalidades   onerosas,   orientadas   a   la   obtención   y   distribución   de   ganancias   mediante   la   explotación   del   recurso.   La   Ley   regula   los   mecanismos   de   formación   de   la   voluntad   contractual,   la   ejecución   de   los   contratos  y  su  terminación.  No  prevé  la  Ley  de  Hidrocarburos  ninguna  disposición  para   regular   relaciones   entre   el   Estado   y   los   particulares   en   torno   a   una   lógica   de   conservación  del  crudo  en  tierra.  Esa  no  es  su  orientación  ni  su  fin.     El   cuerpo   reglamentario   de   aplicación   de   la   Ley   de   Hidrocarburos   más   importante   en   torno   al   tema   de   este   trabajo   es   el   Reglamento   Ambiental   para   las   Operaciones   Hidrocarburíferas   en   el   Ecuador.   60     En   primer   lugar,   el   Reglamento   reconoce   la   posibilidad   de   “la   ejecución   de   proyectos   petroleros   que   incluyan   actividades   hidrocarburíferas   en   zonas   pertenecientes   al   Patrimonio   Nacional   de   Áreas   Naturales,  Bosques  y  Vegetación  Protectores”  (art.7),  a  condición  de  que  sus  estudios   ambientales  cuenten  con  un  pronunciamiento  previo  del  Ministerio  del  Ambiente  sobre   las  condiciones  mínimas  que  debe  cumplir  la  gestión  ambiental  a  desarrollarse.    

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R.O. No. 265 de 13 de febrero de 2001

El   rol   del   Ministerio   del   Ambiente   con   relación   al   tema,   pasa   de   ser   autoridad   ambiental   con   competencia   privativa   en   áreas   naturales   protegidas,   como   lo   establecen   la   Ley   Forestal   y   la   Ley   de   Gestión   Ambiental,   a   mero   informante   sobre   términos   de   referencia   y  estudios  ambientales,  cuyos  criterios  pueden  o  no  ser  atendidos  por  la  Subsecretaría   de  Protección  Ambiental  del  Ministerio  de  Energía.     El   Reglamento   promueve   la   exploración   en   áreas   protegidas,   llegando   incluso   a   establecer   Normas   Operativas   para   realizar   en   ellas   “perforación   exploratoria”:   Peor   aún,  se  piensa  en  la    fase  de  “desarrollo  y  producción”  dentro  de  áreas  protegidas,  y  solo   para   la   fase   de   “industrialización”,   se   ha   establecido   una   prohibición   de   construir   infraestructura  dentro  de  éstas  y  de  los  bosques  y  vegetación  protectores.  (art.64)      

4.  Conclusiones     El   objetivo   de   la   consultoría   motivo   del   presente   documento   era   proveer   respuesta   a   algunos   temas   jurídico   constitucionales   básicos   para   la   viabilidad   de   la   Propuesta   Yasuní-­‐ITT.   Dichas   preguntas   han   servido   de   base   para   los   términos   de   referencia   que   orientaron   la   ejecución   del   trabajo.   Luego   de   exponer   el   análisis   realizado   en   torno   a   las   tres   cuestiones   incluidas   en   los   Términos   de   Referencia   en   los   tres   capítulos   del   documento,   corresponde   que   en   el   capítulo   cuarto   y   final,   a   manera   de   conclusión,   sistematizar  las  respuestas  concretas  a  las  cuestiones  planteadas.     1.    ¿La  Constitución  vigente  contempla  la  posibilidad  o  imposibilidad  de  explotar   recursos   naturales   no   renovables   del   subsuelo   en   áreas   protegidas,   zonas   intangibles  y  en  territorios  indígenas  de  pueblos  en  aislamiento  voluntario?     La   Constitución   de   2008   contempla   la   prohibición   de   la   actividad   extractiva   de   recursos   no   renovables   en   áreas   naturales   protegidas   y   zonas   intangibles,   aunque   excepcionalmente   dichos   recursos   se   podrán   explotar   a   petición   fundamentada   de   la   Presidencia   de   la   República   y   previa   declaratoria   de   interés   nacional   por   parte   de   la   Asamblea  Nacional,  que,  de  estimarlo  conveniente,  podrá  convocar  a  consulta  popular.     La   doctrina   y   los   instrumentos   internacionales   sobre   interés   nacional   señalan   en   el   gobierno   el   deber   de   comprobar   que   el   fin   alcanzado   por   la   extracción   de   recursos   en   estas   áreas   tiene   un   valor   social   más   alto   que   el   objeto   que   la   demarcación   del   área   protegida   busca   proteger:   la   conservación   ambiental   en   un   ecosistema   único   y   vulnerable  y  los  derechos  fundamentales  de  los  pueblos  en  aislamiento.       2.  ¿Existen  elementos  en    la  Constitución  que  induzcan  un  cambio  del  modelo  de   desarrollo,   desde   una   economía   basada   eminentemente   en   la   explotación   del   petróleo   hacia   el   nuevo   modelo   de   desarrollo   y   modelos   energéticos   más   sostenibles,  sustentando  la  propuesta  Yasuní  –ITT?       El  diseño  constitucional  actualmente  vigente  en  el  Ecuador  se  sustentó  en  un  objetivo:   establecer   una   relación   mucho   más   equitativa   y   justa   entre   el   Estado,   el   mercado   y   la   sociedad,  en  armonía  con  la  naturaleza.  Las  instituciones  en  que  se  sustenta  ese  nuevo   modelo   son:   la   declaratoria   del   Ecuador   como   Estado   constitucional   de   derechos   y   justicia,  intercultural  y  plurinacional;  el  reconocimiento  de  derechos  a  la  naturaleza;  el   régimen  de  desarrollo  y  el  régimen  del  buen  vivir.     La  vinculación  al  Plan  Nacional  de  Desarrollo  también  es  completamente  coherente  con   la  Constitución  ecuatoriana.  Este  Plan,  de  acuerdo  al  artículo  280  de  la  Constitución,  es   el   instrumento   al   que   se   sujetarán   las   políticas,   programas   y   proyectos   públicos;   la   programación  y  ejecución  del  presupuesto  del  Estado;  y  la  inversión  y  la  asignación  de   los  recursos  públicos;  y  permite  coordinar  las  competencias  exclusivas  entre  el  Estado   central   y   los   gobiernos   autónomos   descentralizados.   Su   observancia   será   de   carácter   obligatorio  para  el  sector  público  e  indicativo  para  los  demás  sectores.  Al  ser  el  proyecto   ITT  una  iniciativa  pública  su  vinculación  al  Plan  Nacional  de  Desarrollo  es  fundamental.            

3.   ¿La   óptica   del   marco   legal   ambiental   y   energético   vigente   sustenta   la   propuesta   Yasuní-­ITT?      Ni  el  buen  vivir,  ni  los  derechos  de  la  naturaleza,  ni  la  plurinacionalidad  han  encontrado   todavía   una   clara   expresión   en   la   legislación   secundaria.   Vivimos   la   paradoja   de   pretender   impulsar   políticas   públicas   que   concreten   los   avances   constitucionales,   al   amparo  de  leyes  que  no  los  contemplan.     En   relación   a   la   iniciativa   Yasuní-­‐ITT,   la   tensión   entre   los   paradigmas   constitucionales   ya  enunciados  y  aquellos  que  regían  el  sistema  jurídico  anterior  y  que  aún  se  expresan   claramente   en   la   legislación   vigente   en   materia   de   áreas   naturales   protegidas,   gestión   ambiental  e  hidrocarburos,  constituye  un  inquietante  reto.      

  Bibliografía      

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