Presentación preparada para el curso “Análisis Costo Beneficio para Proyectos de Infraestructura y Servicios en México” organizado por el BID y la SCT

PANORAMA INSTITUCIONAL DE LA ASOCIACION PUBLICO PRIVADA EN LATINOAMERICA

EDUARDO ABEDRAPO Director Area Legal IKONS ATN

CIUDAD DE MÉXICO, OCTUBRE DE 2013

CONTENIDOS  PANORAMA INSTITUCIONAL DE APP EN LATINOAMERICA CONTINENTAL  CONCESIONES DE INFRAESTRUCTURA DE TRANSPORTE EN CHILE  ESTATUTO DE LAS INICIATIVAS PRIVADAS EN COLOMBIA, CHILE Y PERU.

EL CONCEPTO DE ASOCIACION PUBLICO PRIVADA  La asociación público-privada (APP) puede conceptualizarse como acuerdos de largo plazo entre entidades del sector público y del sector privado para la generación y operación de obras y/o provisión de servicios que son responsabilidad del Estado, o requeridos por este para cumplir sus funciones, con compartición de riesgos y compromiso financiero del privado, en que se encuentran alineados los objetivos de satisfacción de intereses públicos con la obtención de beneficios para los privados suministradores de los bienes y servicios.  La noción de APP que se maneja en Latinoamérica está inspirada en el modelo inglés de principios de los ´90 denominado “Project Finance Initiative” (PFI), que aprovecha la disposición de capital privado para el financiamiento, provisión y gestión de infraestructura pública, con sus servicios asociados, mediante contratos de largo plazo.

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DEFINICIONES LEGALES  “[Los proyectos de asociación público-privada]… son aquéllos que se realicen con cualquier esquema para establecer una relación contractual de largo plazo, entre instancias del sector público y del sector privado, para la prestación de servicios al sector público o al usuario final y en los que se utilice infraestructura provista total o parcialmente por el sector privado con el objeto de aumentar el bienestar social y los niveles de inversión en el país.” (Ley de Asociaciones Público Privadas de México de 2012)  “Las Asociaciones Público Privadas son un instrumento de vinculación de capital privado, que se materializan en un contrato entre una entidad estatal y una persona natural o jurídica de derecho privado, para la provisión de bienes y de sus servicios relacionados, que involucra la retención y transferencia de riesgos entre las partes y mecanismos de pago relacionados con la disponibilidad y el nivel de servicio de la infraestructura y/o servicio.” (Ley de Asociaciones Público Privadas de Colombia de 2012)

 “Son Contratos de Participación Público-Privada aquellos en que una Administración Pública encarga a una persona de derecho privado, por un período determinado, el diseño, la construcción y la operación de infraestructura o alguna de dichas prestaciones, además de la financiación. (Ley de Participación Público Privada de Uruguay de 2011)

Cuadro Normativo de las APP en LATAM Continental PAIS

LEY APP

LEY DE CONCESIONES AD HOC (si bien todos los países cuentan con normas de contratación pública que permiten concesionar)

MEXICO

SI

NO

GUATEMALA

SI

NO

NICARAGUA

NO

SI (TRANSPORTE)

EL SALVADOR

SI

NO

HONDURAS

SI

NO

COSTA RICA

NO

SI

PANAMA

NO (fue retirado proyecto del Parlamento)

SI

COLOMBIA

SI

NO

VENEZUELA

NO

SI

ECUADOR

NO

NO

BRASIL

SI

SI

PARAGUAY

NO (proyecto de ley en etapa final)

SI

PERU

SI

SI

BOLIVIA

NO

SI (TRANSPORTE)

URUGUAY

SI

NO

ARGENTINA

NO

SI

CHILE

NO

SI

RANKING LATINOAMERICANO DE APP  INFRASCOPE 2012 establece que en LATAM sólo Brasil, Chile México y Perú son países “desarrollados” en materia de APP; siendo Chile el que se encuentra más cerca del grado de “madurez”, condición que presentan Australia y el Reino Unido. Colombia y Uruguay se muestran como los países “emergentes” más destacados.  El INFRASCOPE Considera seis factores:  Marco Normativo (25%)  Marco Institucional (20%)  Madurez Operativa (15%)  Clima de Inversión (15%)  Facilidades Financieras (10%)  Factor de Ajuste Subnacional (10%)

INFRASCOPE 2012 Puesto 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19

País Chile Brasil Perú México Colombia Uruguay Guatemala Costa Rica El Salvador Trinidad y Tobago Panamá Honduras Jamaica Paraguay Rep. Dominicana Nicaragua Ecuador Argentina Venezuela

Puntaje General Marco Normativo Marco Institucional 76,4 75,0 75,0 71,3 65,6 75,0 69,6 75,0 75,0 65,6 65,6 58,3 59,5 63,5 50,0 49,5 56,3 50,0 43,2 53,1 50,0 38,2 40,6 33,3 38,2 37,5 33,3 34,3 25,0 25,0 34,0 40,6 8,3 33,7 25,0 50,0 30,2 25,0 25,0 28,9 31,3 25,0 25,7 25,0 8,3 20,4 21,9 25,0 19,9 21,9 0 17,5 9,7 16,7 5,1 0 0

MODALIDADES DE ASOCIACION PUBLICO PRIVADA  CONCESIONES: p. ej. concesiones portuarias, aeroportuarias y carreteras autofinanciadas o con pago de usuarios.  PROYECTOS DE PROVISON DE INFRAESTRUCTURA MAS SERVICIOS: p. ej. recintos penitenciarios, hospitalarios, educacionales y edificaciones públicas en general.  PROYECTOS DE PRESTACION DE SERVICIOS CON COMPARTICION DE RIESGOS: p. ej. mantenimiento de carreteras por estándares de servicio y/o peajes sombra (shadow toll) o que exigen desarrollo de infraestructura para su prestación.  ARRIENDO DE BIENES, CON O SIN OPCION DE COMPRA, CON PAGOS POR FUNCIONALIDAD: p.ej. arriendo de instalaciones y/o equipamiento más servicios asociados.  CONTRATOS DE PARTICIPACION: p. ej. administración de estacionamientos públicos.

 SOCIEDADES MIXTAS: p. ej. empresas sanitarias.  FIDEICOMISOS O FONDOS: p. ej. para el desarrollo de infraestructura.

CARACTERISTICAS DE CONTRATOS APP/PFI              

Se adjudican mediante esquemas concursales (licitaciones públicas abiertas e internacionales ) Contratos de largo plazo Entidades contratistas son de objeto único (special purpose vehicles) Obligación de disponibilidad de infraestructura y servicios de acuerdo a estándares cualitativos y cuantitativos Compromiso financiero del privado (financiamiento de inversiones) Pagos de usuarios y/o del Estado -diferidos en el tiempo- por uso y/o disponibilidad de bienes Compartición de riesgos entre el Estado y los privados Existencia de seguros que cubren los daños por siniestros Posibilidad de contabilización de compromisos de pago del Estado como gasto corriente y no como deuda pública No es esencial que al término del contrato los activos físicos pasen al Estado Exigen una determinación muy fina del beneficio de usar esta modalidad vs esquemas tradicionales de contratación de las inversiones públicas (Valor por Dinero/Value for Money) Mantención de un poder de control y regulación de la gestión del privado por parte de la autoridad pública El Estado es siempre responsable frente a la comunidad por la provisión del bien o servicio público Generación de pasivos contingentes en caso de otorgamiento de garantías La obligación de pago (tasa, derecho o peaje) por parte de los usuarios para la utilización de infraestructura pública que anteriormente era de uso gratuito, en los hechos constituye una reforma tributaria y una excepción al principio de no afectación.

ASPECTOS CONTRACTUALES DE ESPECIAL COMPLEJIDAD  ¿Cuánto “socios” cuánto contrapartes? - “Supervisión vs facilitación”  Modificaciones o ampliaciones de contratos - ¿Qué? ¿Por qué? ¿Cuánto? ¿Cómo? ¿Cuándo?

 Resolución de controversias - Paneles técnicos - Arbitrajes  Término anticipado - ¿Por qué? ¿Cuándo? - Procedencia de compensaciones

ASPECTOS INSTITUCIONALES DE LAS APP EN CHILE (1)  La Ley de Concesiones de Obras Públicas fue dictada en 1991, siendo reformada en 1996 y luego en 2010 (si bien la norma habilitante original fue dictada en 1981), y su aplicación está a cargo del Ministerio de Obras Públicas (MOP). Tratándose de obras bajo la competencia de otro Ministerio o Entidad Pública, éstas deben mandatar al MOP para su ejecución mediante dicha ley.  Principales temas de las reformas: Exigencia de evaluación económico-social; Factores de adjudicación; Poder de dirección contractual del Estado; Renegociaciones de contratos; Resolución de controversias (panel de expertos permanente y árbitros seleccionados por concurso); y, Creación de un cuerpo consejero.  El sector portuario estatal y el ferroviario está organizado como Empresas del Estado (10 portuarias y 1 ferroviaria) dirigidas por directorios autónomos y se rigen por sus propios estatutos legales y por las normas de derecho privado. Considera como mecanismos de APP concesiones y las conformación con privados de sociedades anónimas comerciales.

ASPECTOS INSTITUCIONALES DE LAS APP EN CHILE (2)  Normativa de Concesiones en Chile considera diversas formas de APP: contratos solventados únicamente en ingresos de usuarios, íntegramente pagados por el Estado y una combinación de ellos.  Organizacionalmente, el MOP cuenta con una unidad funcional especializada para el desarrollo de las concesiones. El proceso completo de los proyectos es in house (estudio, diseño, estructuración, licitación y supervisión por personal interno), sin perjuicio de la contratación de asesoría especializada para abordar o prestar apoyo en aspectos determinados. Se trabaja en forma paralela con el Ministerio de Hacienda, que debe aprobar bases de licitación y suscribir los contratos junto con el MOP.  Factores culturales: historia de peajes, disposición a pagar, valoración de la acción privada, confianza en el Estado de inversionistas y usuarios, estabilidad política.  Entorno económico: crecimiento sostenido; sistema financiero y de capitales debidamente preparado.

PANORAMA CUANTITATIVO DEL SITEMA DE CONCESIONES DE OBRAS PUBLICAS EN CHILE  La primera concesión data de abril de 1993. A la fecha ha habido 72 licitaciones, de las cuales 69 fueron adjudicadas y sólo 4 contratos han terminado anticipadamente en etapa de pre construcción.

TIPO DE PROYECTO

CONTRATOS OPERATIVOS A JULIO DE 2013

RUTA 5 (PANAMERICANA)

11

RUTAS TRANSVERSALES

17

AUTOPISTAS URBANAS

6

AEROPUERTOS

12

EDIFICACION PUBLICA

5

RECINTOS PENITENCIARIOS

3

TRANSPORTE URBANO

4

RECINTOS HOSPITALARIOS

2

EMBALSES

1

 Actualmente hay 6 proyectos en fase de licitación, 8 en preparación para ser licitados y 13 en etapa avanzada de estudio.

APP EN EL SECTOR PORTUARIO 

El esquema utilizado es el de concesiones portuarias otorgadas por las empresas portuarias estatales de acuerdo con su propio estatuto legal. De 13 concesiones otorgadas, 12 concesiones están destinadas al desarrollo y operación de frentes de atraque y 1 para el desarrollo de un proyecto inmobiliario-comercial.



Las primeras concesiones entregaron la infraestructura portuaria mejorada y la principal obligación del concesionario era su mantenimiento y operación (gestión de faenas e incorporación de tecnología), sujeto al deber de cumplir con estándares mínimos en los servicios de transferencia de carga, en cuanto a velocidad y volumen, con tarifas máximas reguladas.



Luego se avanzó a concesiones con obligaciones de mejoramiento de la infraestructura de transferencia y de respaldo (áreas de almacenaje). Las últimas concesiones otorgadas exigen la construcción íntegra de nuevos frentes de atraque y su posterior operación.



Las concesiones portuarias, por su estatuto legal, son a entero riesgo de los concesionarios (ni siquiera se pueden otorgar garantías de flujos u otras); además, los concesionarios deben pagar a las empresas estatales un canon periódico por el activo entregado en concesión. Adicionalmente la ley establece importantes resguardos para evitar situaciones de integración horizontal y vertical.



La capacidad y conocimiento de los operadores portuarios del mercado local, más el hecho de tratarse de grupos económicos fuertes, que manejan múltiples intereses, ha llevado a que sean sólo estos los que se hayan adjudicado las concesiones a pesar de la participación de importantes actores internacionales.

APP EN EL SECTOR FERROVIARIO 

El Estado de Chile maneja la infraestructura ferroviaria de su propiedad (que va desde la zona central hasta donde termina Chile continental) a través de la Empresa de Ferrocarriles del Estado (EFE), la cual sólo opera servicios de pasajeros, ya que los de carga fueron entregados a dos empresas privadas, las cuales tienen un derecho de uso de las vías de largo plazo de manera no exclusiva.



EFE ha suscrito tres contratos APP del tipo PPS, dos de los cuales están referidos al mejoramiento y mantenimiento de las vías (uno para la zona centro-norte y otra para la centro-sur) y el tercero para la provisión y mantenimiento de sistemas de señalización, electrificación y comunicaciones, otorgados de acuerdo al propio estatuto legal de EFE.



No hay hasta ahora concesiones para servicios de pasajeros (si bien está en estudio y sólo consideraría la operación de los trenes).



Existen dos experiencias de concesiones ferroviarias fallidas, licitadas por el sistema de concesiones de obras públicas. La primera, de un tren de carga que prestaría un servicio internacional entre Argentina y Chile (Proyecto Trasandino Central), que suponía la rehabilitación de la vía férrea que cruza la Cordillera de Los Andes a los 3.500 mts. de altura. El segundo, era un proyecto ferroviario de pasajeros que unía Santiago con una localidad ubicada a app. 80 kms. (tren suburbano). Ninguno de los dos tuvo oferentes.



Actualmente hay una iniciativa privada en tramitación simultáneamente en Chile y Argentina, en Chile por el esquema de concesiones de obras públicas, denominada Corredor Bioceánico Aconcagua, para la construcción de una línea férrea de carga que cruza la cordillera mediante un túnel de baja altura de más de 52 kms. de longitud.

INICIATIVAS PRIVADAS: CASO CHILENO  El mecanismo de Iniciativas Privadas no han tenido toda la efectividad esperada con su instauración, a pesar que se han presentado más de 300 iniciativas a 2012  Si bien cerca del 25% de los proyectos concesionados están motivados en iniciativas presentadas por privados (18 proyectos con una inversión total cercana a los USD2.000 millones), los proyectos mismos no muestran una gran originalidad.  El incentivo para el postulante de la idea, correspondiente a un puntaje adicional en su oferta, que puede ir del 3% al 8% según la inversión estimada, no resulta decisivo. Por otra parte, el proponente debe asumir el costo de los estudios -normalmente muy alto- por un largo tiempo, sin que haya seguridad de que los mismos serán reembolsados.  Tampoco se ha hecho uso de un esquema de licitación abreviado que considera la ley y que favorece al proponente.

INICIATIVAS PRIVADAS: CASO COLOMBIANO 

Estas fueron introducidas mediante la ley de Asociación Público Privada de enero de 2012. Diferencia entre proyectos autosostenibles y los que requieren recursos públicos, siempre que no excedan el 20% del costo del proyecto.



Si son autosostenibles, se concursan mediante un trámite abreviado, consistente en la publicación en la página web de contratación pública de un aviso para presentar declaraciones de interés por concursar por parte de terceros, acompañados de una garantía de seriedad. Si nadie se presenta, se adjudica al Proponente de la Iniciativa. Si hay otros interesados se hace un proceso cerrado a éstos de 30 días de duración, teniendo el proponente derecho a “mejorar la mejor oferta”.



Si la iniciativa requiere aportes públicos el proyecto se adjudica mediante licitación pública en que el Proponente de la Iniciativa tiene derecho a un premio en la calificación que va desde el 3% al 10%, dependiendo del monto de la inversión estimada.



La tramitación considera una fase de prefactibilidad, donde se analizan sólo aspectos del proyecto, y de factibilidad, en que el proponente debe desarrollar el modelo financiero en detalle y demostrar capacidad financiera para ejecutarlo.



Gobierno cuenta con 6 meses, prorrogable por igual tiempo, para estudiar la iniciativa (puede pedir aclaraciones o mayores antecedentes para evaluar la propuesta). Vencido este plazo debe declarar su viabilidad. Si la declara viable, hay un periodo de 2 meses para llegar a los acuerdos finales de aceptabilidad de la iniciativa. Si se llega acuerdo se suscribe un documento y se prosigue con el proceso de licitación.



Si el proponente de la iniciativa no es el adjudicado, deberá recibir el reembolso de gastos de parte del adjudicatario.



Se han presentado 28 IP a mayo de 2013: 10 fueron rechazadas y 18 están en tramite. De estas, 11 son carreteras, 5 férreas y 2 aeroportuarias. (Fuente ANI)

INICIATIVAS PRIVADAS: CASO PERUANO 

Se aplica a proyectos que no requieran aportes del Estado, y son confidenciales mientras no haya declaración de interés por parte del Gobierno.



El proponente de la iniciativa no puede introducir modificaciones sustanciales al proyecto, las que sólo pueden ser propuestas por el Gobierno.



La declaración de interés del Gobierno, la cual debe ser publicada, debe incluir una serie de elementos atingentes a las características del proyecto, esquema contractual y cronograma del proyecto de inversión, entre otros. (Opinión del organismo regulador se entiende favorable en caso de silencio)



El proponente debe presentar una fianza para asegurar que suscribirá el contrato en caso de serle adjudicado el proyecto.



Los terceros interesados cuentan con 90 días para presentar sus expresiones de interés respecto a la ejecución del proyecto de inversión u otro alternativo, debiendo acompañar una fianza y la documentación exigida.



En caso que se verifique la existencia de proyectos alternativos, se dará preferencia a aquella que debidamente sustentada, ofrezca el proyecto que tenga mayor rentabilidad social.



De no existir otros interesados, el Gobierno, aprobará la propuesta y procederá a la adjudicación directa al proponente, debiendo negociar los aspectos no esenciales del contrato no contemplados en la declaración de interés y proceder a suscribirlo. Para ello, el proponente debe proceder al pago de los costos directos e indirectos incurridos por el organismo competente durante la tramitación, evaluación y declaración de interés de la iniciativa.



En caso de concurso, el proponente tiene derecho a igualar la mejor oferta y se procede a desempate presentando cada uno una mejor oferta en función del factor de competencia.



Se reconoce derecho a reembolso de los gastos incurridos por el proponente en caso que este participe en la licitación y no sea el adjudicatario.



Del total de IP presentadas a 2012, 36% correspondía a tierras, 26% a saneamiento, 19% a inmuebles, 13% a transporte y 6% a otros. (Fuente Proinversión)

MUCHAS GRACIAS POR SU ATENCION

(vista nocturna de autopista urbana (semi subterránea) Costanera Norte en Santiago de Chile)