PARAGUAY: Mantenimiento de Rutas Marco de Mejora de Gobernabilidad y Plan de Acción del Proyecto

1.

Debilidad de Gobernabilidad, Eficiencia y Corrupción

El Ministerio de Obras Publicas del Paraguay (MOPC) recibe alrededor del 10% del total gasto anual público. Dentro del Ministerio, mas del 90% esta dedicado al sector de rutas. Como resultado, un mejoramiento en el uso de estos recursos es esencial para mejorar el total del gasto público del Gobierno Paraguayo. La eficiencia del gasto público depende mucho del ambiente y la practica de Gobernabilidad, por tanto cualquier esfuerzo de mejorar la cuota de los recursos debe ser acompañado por un marco de Gobernabilidad1 que facilita la acumulación de eficiencia e inhibe las prácticas corruptas2. Con esto en mente y siguiendo la iniciativa del Gobierno para mejorar la transparencia y la Gobernabilidad, el MOPC quiso asegurar que este proyecto seria diseñado en una manera que garantizara su éxito y que contribuya al mejoramiento de las practicas de Gobernabilidad del MOPCs. Como resultado, y con la participación active del MOPC fue decidido diseñar y agregar al proyecto un Plan de Acción de Mejoramiento de Gobernabilidad. Este anexo describe los principales elementos de una gobernabilidad débil en el sector de rutas en Paraguay, presenta la evaluación de riesgo para el país hecho por el Banco, describe el análisis hecho por el Equipo de Trabajo durante la preparación del proyecto respecto a la gobernabilidad en el contexto del MOPC, presenta la serie de talleres y discusiones hechas por el MOPC a la iniciativa del UPGP del proyecto para delinear los principales componentes del Marco y Plan de Acción, y finalmente presenta el Marco de Mejora de Gobernabilidad (IGF por sus siglas en inglés) y el Plan de Acción de Mejora de Gobernabilidad para el Proyecto (IGAP por sus siglas en inglés)3.

1

El Instituto Banco Mundial (WBI) define gobernabilidad como las tradiciones e instituciones por los cuales la autoridad en un país es ejercida por el bien común. Esto incluye (i) el proceso por el cual los que están en autoridad son seleccionados, monitoreados y reemplazados, (ii) la capacidad del gobierno para gestionar efectivamente sus recursos e implementar pólizas seguras, y (iii) y el respeto de los ciudadanos y el estado por las instituciones que gobiernan las interacciones económicas y sociales entre ellos.

2

Corrupción, por el otro lado, es generalmente definido como “el abuso del cargo publico para una ganancia privada.”2 En un ambiente de gobernabilidad débil, se cree que la corrupción prospera; sin embargo, la Gobernabilidad débil en si no es necesariamente sinónimo de corrupción, mas bien de diferentes formas de ineficiencia. Por ejemplo, debido a la reestructuración presupuestaria, burocracia, escasos recursos o capacidad de gestión inadecuado, agencias podrían distorsionar prioridades, o no preparar adecuadamente sus programas – todos los cuales llevan a la ineficiencia, pero no necesariamente como resultado de prácticas corruptas. Por so es importante distinguir entre corrupción intento y acción para la ganancia privada con bienes públicos – y una variedad de fallos de Gobernabilidad que probablemente proveen oportunidades, si no incentivos por el comportamiento de buscar renta. 3

El Marco y el Plan de Acción so el resultado de un proceso de preparación de dos años que ha acompañado este proyecto el cual también ha visto la preparación de un Asesoramiento Social (Anexo 12) el cual llevó al establecimiento del Marco de Participación y Transparencia Social para todo el proyecto desde las primeras etapas. El enfoque en eficiencia y performance que el proyecto ha adoptado, ha llevado al análisis del ambiente de Gobernabilidad en el cual el proyecto se desarrollará. Este análisis ha resultado en el Marco y el Plan de Acción presentado mas abajo.

2.

Paraguay Contexto del País

2.1 Diagnostico de Gobernabilidad en Paraguay Paraguay ocupó el puesto numero 147 de las 159 naciones sondeadas por el Índice de Percepción de Corrupción de Transparencia Internacional en 2005 con un puntaje de 2.1, mejorando el puntaje obtenido en 2004 de 1,9 (en una escala que va del 1 al 10 - 1 siendo muy corrupto y 10 muy decente). Los seis índices de Gobernabilidad de la Institución Banco Mundial, que incluyen el control de corrupción, han sistemáticamente colocado a Paraguay en uno de los porcentajes mundiales más bajos. En 2004, el índice de control de corrupción, con un leve mejoramiento del 1998, obtuvo el último puesto de varios países Latino Americanos, con 12,8 (en una escala de 0 a 100 en el cual el valor mayor implica mejores grados de Gobernabilidad). Informes nacionales tampoco son menos severos en su evaluación. La Practica de Cultura Política y Gobernabilidad Democrática, publicada en in 2004 por CIRD2, una renombrada organización de sociedad civil que trabaja en temas de democracia y sociedad civil, indico que casi el 80% de la población sondeada considera que los políticos no están haciendo lo suficiente para mejorar la situación nacional. Transparencia Paraguay publico un Índice de Transparencia, Integridad y Eficiencia, y una Encuesta Nacional sobre la Corrupción en 2005, las conclusiones de los dos informes indican que hay amplio lugar para mejoras respecto a estos temas en Paraguay. Varias debilidades Gobernabilidades e institucionales podrían ser el núcleo de la baja confianza y legitimidad en las instituciones publicas presentes en Paraguay hoy, particularmente saliente están las ausencias de transparencia, voz y contabilidad, y sistemas básicos de gestión gubernamentales débiles.

2.2 Iniciativas de Mejoramiento de Gobernabilidad Actuales La estrategia de desarrollo del gobierno actual, dirigido por el Presidente Duarte Frutos y su equipo desde que asumió el cargo en Agosto 2003, previo como uno de sus objetivos principales la recuperación de confianza en las instituciones estatales por medio de una lucha contra la corrupción y una mayor participación de la sociedad civil en la formulación de pólizas publicas y el control de los gastos públicos. En este sentido, Paraguay se ha comprometido a algunas acciones formales para afrontar la corrupción, como la ratificación del Convenio Interamericano contra la Corrupción en 1996, y el convenio de las Naciones Unidas contra la Corrupción en 20044. Además, en 1999, una comisión anti-corrupción, que es ahora conocido como el Consejo Impulsor del Sistema Nacional de Integridad (CISNI), fue formada con el soporte técnico de la Institución Banco Mundial. La comisión esta compuesta de la misma cantidad de representantes gubernamentales que de representantes de la sociedad civil. Basado en los resultados de la encuesta de la WBI sobre la opinión pública, la Comisión decidió concentrarse en tres áreas - aduana, la magistratura y adquisiciones públicas. La comisión desarrollo un programa de reformas institucionales para cada área en el 2000 y, luego de un periodo de consultas publicas, ha estado fomentando activamente la adopción de las reformas desde entonces. El principal logro de la comisión hasta hoy ha sido 4

Estos Convenios preven varias medidas que imponen a los paises el tema de mejorar la lucha contra la corrupcion como permitirle al publico mayor acceso a la informacion, especialmente sobre los gastos publicos; reformas del servicio civil incluyendo declaraciones publicas de bienes y un codigo de eticas para los funcionarios gubernamentales, mejoras de instituciones de control, sistema judicial, adquisiciones, aduana, aumento de responsabilidad de los partidos politicos, aumentar la participación de la sociedad civil en la esfera publica, entre otras medidas.

en llegar a la aprobación de la nueva ley de adquisiciones a través del Congreso y aumentando la conciencia dentro del Gobierno y el público, que acciones importantes pueden ser tomados para reducir las oportunidades institucionales de corrupción. El progreso mas sobresaliente de esta estrategia es la implementación de la Ley de Adquisiciones Publicas. La presentación publica de la declaración de bienes del nivel mas alto del Comité de Ejecutivos, incluyendo al Presidente y al Vice Presidente, puede ser considerada como una buena base para la promulgación de la legislación, actualmente estancado en el Comité Legislativo. La implementación del nuevo código para aduana ha sido crucial para grandes mejoras en un área repetidamente evaluada como el más corrupto en Paraguay. No obstante, aumento de la transparencia gubernamental aun esta limitado a iniciativas como la del Ministerio de finanzas y su Unidad Coordinadora de Participación Social y Transparencia, el sistema electrónico de contratación publica, otras unidades de transparencia en la Contraloría General de la República, algunos acuerdos con Transparencia Paraguay de monitorear el proceso de ofertas, apoyado por el BID. Algunas instituciones, entre ellas el Congreso y la Corte Suprema han recientemente adoptado un código de éticas. Algunas legislaciones básicas para aumentar la responsabilidad pública como el acceso a la información pública, regulación de declaración de bienes de funcionarios públicos, participación de sociedad civil, modificación del servicio civil no han sido aprobadas a pesar del lobby y el seguimiento de varias organizaciones de sociedad civil. Tramites de la Corte Civil para la aplicación de los derechos a la propiedad privada y contratos son lentos en el mejor de los casos y corruptos en el peor. Los fiscales son pocos, inexpertos y tienen que trabajar sin los materiales básicos. En 2005, CISNI y la institución a cargo de la información estadística en Paraguay - Dirección General de Estadística, Encuestas y Censos (DGEEC), con la ayuda técnica de la institución Banco Mundial, embarcaron en un seguimiento del trabajo de Gobernabilidad y Diagnostico hecho en 1999. Este resultado proveerá información al Gobierno Paraguayo para monitorear el progreso en las áreas de Gobernabilidad y anti-corrupción desde 1999, y proveerá información para la actualización de la estrategia de Gobernabilidad - Plan Nacional de Integridad. El Banco Mundial ha estado apoyando el proceso con soporte técnico. La conclusión del informe mostró un poco de progreso. El nuevo sistema de adquisición publica instalado en el 2003, es percibida como una forma efectiva de afrontar a la corrupción. Por el otro lado, participación de la sociedad civil podría aumentar, ya que algunos indicadores como su conocimiento sobre los mecanismos para la denuncia de corrupción subieron 100 % en los últimos cinco años (de 15% que los conocía en el 1999 a 30% en el 2005). 3.

evaluación de áreas de riesgo de débil gobernabilidad en el sector de rutas

En el contexto del sector de rutas en Paraguay, mejorar Gobernabilidad significa principalmente concentrarse en mejorar la capacidad del Gobierno para gestionar efectivamente sus recursos e implementar pólizas seguras, lo cual seria el objetivo de la propuesta de este proyecto. Adicionalmente, como ha sido descrito, para asegurar una mayor eficiencia, y el éxito del proyecto, es necesario también afrontar el ambiente de Gobernabilidad en el cual el proyecto se desarrollara. Por consecuencia, desde el principio de la preparación de este proyecto se hizo una evaluación del contexto de Gobernabilidad de Paraguay en relación a la propuesta del proyecto y los temas específicos relacionados al sector de rutas y el Ministerio de Obras Publicas y Comunicación.

La evaluación del contexto de Gobernabilidad esta basado en las evaluaciones hechos en preparación de la Estrategia Asistencia País (CAS), y en particular la Evaluación de Responsabilidad Financiera del País (CFAA), la Revisión de Evaluación de Adquisición del País (CPAR) del 2002, documentos producidos por CISNI5 y WBI, entre otros. Además, documentos específicos del sector de rutas en particular la ICR del Octavo Proyecto de Carreteras (último proyecto del Banco en el sector), y todas las Ayuda Memorias (Aide Memoires) guardadas fueron analizadas. Sobre esta base, las lecciones del sector respecto al ambiente de Gobernabilidad fueron aprendidas e integradas en el diseño y preparación del proyecto. Sobre esta base de conocimiento acumulado el Equipo de Trabajo y el MOPC decidieron explorar el estado del ambiente de Gobernabilidad en el sector de rutas y el MOPC en particular, y como se puede relacionar al proyecto, a través de una serie de discusiones y tres talleres internos. Esta sección presenta las conclusiones principales de la evaluación del país, evaluaciones sobre sectores específicos, y los resultados de los talleres internos del MOPC sobre Gobernabilidad como puede relacionarse a la propuesta del Proyecto de Mantenimiento Vial. 3.1 evaluación de Gobernabilidad en todo el país El Equipo de Trabajo analizó los antecedentes de las evaluaciones del país, como la evaluación de riesgo de CAS, CPAR y CFAA hechos en el 2002, que contribuyeron a los riesgos identificados en la Estrategia Asistencia al País. Los riesgos del país definidos en CAS se resumen así: (i) existencia de corrupción; (ii) sistemas de gestión gubernamentales básicos débiles; (iii) grupos especiales presionan al Gobierno a acomodar sus intereses; (iv) decadencia del imperio de la ley6. El caso base de la CAS incluye como accionador el progreso satisfactorio del Plan de Acción de Contratación y el Plan de Acción Financiero7. La propuesta del Proyecto de Mantenimiento Vial esta en el caso base Escenario de CAS. Según la última CPAR en el 2002, se consideraba que Paraguay tenía un alto riesgo de contratación, y un plan especifico de acción de mejoramiento de contrataciones fue desarrollado. Los resultados de la CPAR en respecto a las implementaciones especificas del Banco fueron: (i) sistemas de capacitación débiles, sistemas de información débiles; (ii) practicas restrictivas que suelen favorecer ciertas empresas de construcción, incluyendo indicaciones de complicidad en algunas agencias; (iii) dificultades en la adquisición de tierra debido al sistema de expropiación, que incluye la negociación de precio con el dueño del terreno en persona. (iv) empleados de PIU recibiendo tratamiento preferencial al ser pagados en dólares. El CFAA realizada al mismo tiempo encontró que había un alto riesgo de que los fondos sean usados en propósitos no autorizados a pesar de las mejoras en los sistemas de administración central, y que había un alto riesgo de control dado el débil ambiente de control que predomina. Como resultado, el CFAA propuso reformas en las áreas de control interno, auditoria externa, y control de entidades descentralizadas necesarias para llegar al nivel de riesgo aceptable. En la reciente evaluación de riesgo del país se concluyo que se había hecho un progreso importante con adquisiciones y que en todas las instituciones GOP la situación había cambiado considerablemente, y el progreso en el tema de gestión de finanzas había sido satisfactorio 5 6

Herraminetas Basicas para una Gestion Publica Integra, CISNI, 2004

Paraguay Country Risk Review, World Bank, Abril, 2006. 7 Para pasar al cuadro superior, los accionadotes incluyeron: (i) la promulgación de la legislación modificada sobre la declaracoon de bienes, incluyendo mecanismos de promulgacion; (ii) modificacion de la ley de la sociedad civil y el establecimiento de criterios basados en merito.

Análisis de terceros indican lo mismo. Como resultado Paraguay permanece en el escenario del caso base. Adicionalmente, las recomendaciones con respecto a los temas de presupuesto de la reciente Revisión de Gasto Publico fueron interiorizadas. El enlace y la importancia del ciclo de preparación de presupuesto y su impacto en la habilidad Ministerio de Obras Publicas para planear adecuadamente las actividades y la asignación de recursos fueron claramente identificadas; existe un circulo vicioso donde los mecanismos externos que afectan negativamente el presupuesto, afectan los incentivos del Ministerio en línea en prepara y enlazar adecuadamente los presupuestos con los planes y los resultados. Al mismo tiempo, la falta de presupuestos bien preparados aumenta la probabilidad de presupuestos que serán inaplicables y de esta manera afectara negativamente los incentivos de futuros planes.

3.2 evaluación de Gobernabilidad de Sector Especifico y Proyecto Específico Además del análisis de trasfondo, y varias discusiones con algunos depositarios y experiencias en otros países, se hicieron una serie de talleres en el MOPC para determinar la debilidad de la Gobernabilidad que podría afectar el ciclo del proyecto. Los talleres fueron asistidos por el Viceministro, Directores de las principales Áreas Administrativas, jefes de Departamento y funcionarios8. Las discusiones del taller tenían el objetivo de identificar cuales, en la opinión de los participantes, eran las áreas de Gobernabilidad débil vulnerables a la corrupción dentro del MOPC que afectan el ciclo de proyectos, y que sugerencias habían para fortalecer esas debilidades. En las discusiones se les pidió a los que asistieron que piensen en mejoras para tres áreas críticas e inter-relacionadas: (i) herramientas de mitigación e incentivos; (ii) sanciones y remedios; (iii) transparencia y dar mas poder a los depositarios: Sobre esta base se hicieron las discusiones, produciendo una importante cantidad de ideas por área de proyecto que están incluidas en el Apéndice. Estos resultados, obtenidos por funcionarios de los Ministerios discutiendo en forma abierta son la base de la propuesta del Plan de Acción de Gobernabilidad Mejorada. Además, las evaluaciones fiduciarias del proyecto (gestión de contratación y finanzas, en anexos 7 y 8) cumplidas durante la preparación del proyecto y sus conclusiones fueron integradas como datos en el proyecto de evaluación especifico de Gobernabilidad y las recomendaciones son una parte integral del Proyecto Plan de Acción de Gobernabilidad Mejorada. 3.2.1 Proyecto evaluación fiduciaria El equipo hizo una evaluación detallada de la capacidad de contratación del UPGP del MOPC y se preparo un plan de acción para tratar con todos los riesgos identificados y para dar oportunidades de mejoramiento en temas de contratación, como se ha visto en Anexo 8. El riesgo total de adquisiciones ha clasificado como alto. La evaluación indica la falta de experiencia en las normas de contratación del Banco, trámites, documentos y en la información de contratos para asegurar la implementación del proyecto de acuerdo a los requisitos del Banco. Las características principales de la estrategia de mitigación de riesgos adquisitivos en el proyecto son: (i) acciones diseñadas para fortalecer la capacidad adquisitiva del MOPC, trámites y controles, y (ii) supervisión técnica y fiduciaria aumentada durante la implementación. Como resultado de las medidas mitigadas, la evaluación de riesgo adquisitivo para el proyecto es regular. 8

En total sumo unas 30 personas en 2 talleres.

Asimismo, la evaluación detallada de la gestión financiera para el proyecto presentado en anexo 7, concluye que dado el nivel de la evaluación del país y la existencia de prácticas corruptas, los fallos administrativos denunciados por las entidades de control, y encuestas independientes, que el riesgo inherente del país es alto. El riesgo inherente a nivel de las entidades y del proyecto se considera considerable por la debilidad de la capacidad institucional, procedimientos de pago muy pesados y controles débiles. El riesgo de control luego de la implementación de las medidas mitigadas se considera modesto. Las características principales de las medida mitigadas incluyen: (i) estudio del presupuesto destinado para el proyecto; (ii) un nuevo sistema de mitigacion informático FM ; (iii) reconciliaciones periódicas entre las cuentas del proyecto y el sistema FM (SICO); (iv) programas de capacitación para funcionarios del MOPC; (v) pagos automáticos para evitar discreción en la prioridad de pagos; (vi) informes financieros internos no auditados, así como la auditoria según las normas internacionales; (vii) implementación del Plan de Acción de Gobernabilidad Mejorada. . Como resultado de las medidas mitigadas el riesgo de entidad y proyecto son reducidas a considerable pero el riesgo total se queda en alto debido a consideraciones del país. Tanto las medidas mitigadas de gestión de adquisiciones y de finanzas como las recomendaciones han sido incorporadas en el Plan de Acción de Gobernabilidad Mejorada. 3.2.2 Hallazgo a nivel sector Hallazgos a nivel sector esencialmente vienen de las lecciones aprendidas en proyectos anteriores, las discusiones y talleres hechas dentro del MOPC en el tema de posible debilidad de Gobernabilidad que se cree que existe dentro del MOPC que podría afectar el proyecto dentro de su ciclo. Como resultado de los talleres se preparo una matriz detallada que identifico las áreas consideradas vulnerables a la debilidad de la Gobernabilidad en el ciclo del proyecto, posibles medidas de mitigación, posibles medidas de transparencia, posibles sanciones, y posibles controles. La matriz tanto como las discusiones son la base de la propuesta para el Plan de Acción de Gobernabilidad Mejorada. Un resumen de las conclusiones se encuentra en el apéndice de este anexo. 4.

Una propuesta de un Marco de Gobernabilidad Mejorada

El MOPC ha implementado exitosamente la modernización de sus sistemas de contratación, y por lo visto es una mejora considerable comparando con el pasado. Además, el Ministro en ejercicio ha adoptado los temas de transparencia9 y participación social que son la base de este informe que han sido implementados durante la preparación. Ministros tanto como Viceministros han participado en varios talleres con participantes de la sociedad civil, gobierno local y otros depositarios, demostrando su compromiso a la transparencia y responsabilidad de su proyecto. En esencia, este proyecto ha provocado una participación acumulativa y desarrollo de actividades de responsabilidad y transparencia de los funcionarios del MOPC, y todos han mostrado su interés y compromiso a esta propuesta, lo cual es una importante base para poder desarrollar otras iniciativas para mejorar la gobernabilidad. Como resultado, el Proyecto de Mantenimiento Vial de Paraguay se diseño desde el principio para construir una propuesta integrada que busca aumentar la eficiencia y el impacto del proyecto

9

Recién se hicieron unos trabajos de costo excesivos financiados por el IDB que el CAF detecto y el MOPC organizo un día de conferencia para afrontar los problemas y presentar explicaciones técnicas y propuestas de otras medidas a una audiencia de alrededor de 100 personas

de un lado, y del otro lado para introducir prácticas y procesos que ayudaran al MOPC a reformar gradualmente sus prácticas de Gobernabilidad. A este fin, su preparación ha seguido de cerca los tres pilares que apuntalan la propuesta de este proyecto que ya en la etapa de identificación, fueron declaradas: (i) resultados-centro, a través de la identificación de objetivos para cada intervención, ser monitoreado y los logros serán la indicación del éxito; (ii) responsabilidad, a través de planificación y programación todos los objetivos basados en criterios objetivos y cuantificables y (iii) participación y transparencia a través de mecanismos diseñados para facilitar que el depositador tenga la oportunidad de influenciar y compartir control de las decisiones sobre las iniciativas que los afecta y con el flujo de información fiable y puntual sobre el progreso de las actividades y los resultados obtenidos hechas accesibles a los depositadores relevantes. Esta propuesta fue desarrollada para fortalecer las debilidades mas grandes del MOPC y para crear un enlace mas fuerte con el Ministerio de Finanzas, dado la importancia del MOPC en el presupuesto publico, el interés del GOP en mejorar el gasto publico. Por consiguiente, se puede decir que desde el principio el proyecto se diseñó con el foco en la Gobernabilidad. Las características del proyecto incorporadas en el diseño constituyen la totalidad del Marco de Gobernabilidad Mejorada, y la primera parte de su propuesta. La segunda parte es el Plan de Gobernabilidad Mejorada que complementa el diseño del proyecto con medidas mas especificas. Abajo se presenta las principales características del proyecto que son las principales características del Marco de Gobernabilidad Mejorada: (i) Responsabilidad en aumento mediante la fijación de compromisos de políticas vinculadas al presupuesto: - Estrategia del Sector Vial; El proyecto busca activamente la expedición de una Estrategia de Sector de Rutas que requiere que los futuros planes de gestión de las rutas del MOPC sean vinculados con los recursos disponibles y los presupuestos y que sea discutido con los depositadores para que pueda ser compartido. - Enlazando prioridades al presupuesto; El proyecto busca desarrollar un plan de cinco años que vinculara las actividades al presupuesto y guiara futuras decisiones del MOPC sobre esta base, limitando decisiones discrecionales en el futuro. - Contrato Vial Social; El proyecto busca desarrollar un Contrato Vial Social que consiste en acuerdos bilaterales entre el MOPC y los mayores depositadores (usuarios, contratistas, gobierno local, y gobierno nacional) por lo cual el MOPC se compromete a mejorar el sector de rutas a través de su nueva Estrategia del Sector de Vial en general, pero se compromete a elementos específicos de cada depositario de acuerdo a los intereses del depositador luego de varias consultas. Sucesivamente, el depositador se compromete también a contribuir al mejoramiento de la Estrategia de Rutas. El contrato es firmado como un contrato entre las partes, y demuestra el compromiso del MOPC a una nueva estrategia y lo hace responsable al depositador afectado. (ii) Centrando la atención en resultados y desempeño: - Contratos basados en desempeño; Una característica importante del proyecto es la introducción de contratos basados en una nueva herramienta para cumplir con trabajos de mantenimiento. Esta propuesta provee la ventaja del uso de indicadores que pueden ser monitoreados fácilmente que determinaran el nivel de resultados obtenidos por los proyectos del MOPC y contratistas individuales. La ventaja aquí es que los indicadores pueden ser fácilmente entendidos por el público en general y pueden ser “monitoreados” extensamente por los usuarios, dándoles el poder de buscar responsabilidad.

- Marco de resultados e impacto socio-económico; El proyecto no solo incluye un robusto marco de resultados que controlara el progreso del resultado y la producción del proyecto, pero también medirá el impacto socio-económico por una encuesta especialmente diseñada que creara una base socioeconómica y de pobreza que será medido dos veces durante la duración del proyecto, para establecer cual será el impacto real del proyecto sobre los ingresos y la pobreza. (iii) Asegurando la transparencia del proceso de toma de decisiones, objetivos y compromisos: - Marco de Transparencia y Participación Social: El componente de red vial no pavimentado ha sido diseñado y preparado a través de procesos de participación con comunidades locales, gobiernos locales, y sociedad civil, tanto por la definición de la red vial básica para incluir en el proyecto como definir la contribución, en especie monetaria que la comunidad podría hacer al proyecto. Esta propuesta ha tenido la ventaja de involucrar a potenciales beneficiarios desde el principio, dándoles el poder, haciéndoles participar en decisiones que influyeran en los resultados finales y también promoviendo la transparencia y el compromiso del MOPC con el proyecto. - Diseminación y Consulta: A través del proceso de diseño se hicieron consultas con depositadores e instituciones para llegar a un consenso respecto al proyecto. Igualmente, desde el principio se ha hecho un programa de diseminación de los objetivos del proyecto. La campaña continuará el progreso de la diseminación, los resultados y los indicadores durante la implementación y el resto del proyecto. Sin embargo, dado la evaluación de riesgo se sintió que además del diseño especifico del proyecto y las garantías que el diseño puede proveer como un Marco de Gobernabilidad Mejorada, un especifico Plan de Acción podría acompañar el proyecto para lidiar con los detalles en los procesos que fueron considerados débiles, y para proveer una estructura para controlar y evaluar el progreso. 5.

Plan de Acción de Gobernabilidad Mejorada

El objetivo del plan es fortalecer la Gobernabilidad alrededor del proyecto y como resultado prevenir practicas corruptas, para lograr el mayor impacto de potencial del proyecto. La propuesta ha sido diseñada específicamente para el Proyecto de Mantenimiento Vial Paraguay, sin embargo la estructura de la propuesta seria aplicable a cualquier donante financiero del proyecto, o al MOPC. Discusiones preliminares con el IDB, que es un donante mayor del sector de rutas, muestran que el IDB estaría dispuesto a adoptar el mismo plan para su futura operación. La implementación del plan por el MOPC en dos préstamos importantes contribuiría considerablemente al ambiente de la Gobernabilidad y se extenderían a las actividades financieras de otras fuentes. 5.1 Estructura del Plan de Acción El plan es esencialmente una herramienta para mejorar el impacto del proyecto y para transferir una variedad de métodos y practicas que pueden ser adoptadas por el MOPC para mejorar la eficiencia de las operaciones. El plan estará compuesto de acciones preventivas, disuasión y mecanismos de detección. Las medidas preventivas son específicas al ciclo del proyecto y a los procesos y dirigirán estos procesos dentro de los campos mas grandes de debilidad que fueron identificados. Todas las medidas son presentadas como medidas de mitigación e incentivos. Además habrán medidas de

transparencia adicionales como fueron propuestas que mejoran la mitigación y aumentan la responsabilidad. Las medidas de disuasión incluirán mecanismos de control y sanciones. Sanciones se aplicaran en los casos comprobados de prácticas corruptas. Las sanciones tendrán que ser aplicables para ser una disuasión, y consecuentemente requerirá pruebas procesables. La dificultad, sin embargo, esta en encontrar pruebas procesables que puedan comprobar sin duda alguna de que hay intención de ganancia personal, que demostrarán claramente la corrupción. Con este propósito, se necesitan equipos, habilidades y herramientas de investigación para analizar las acciones que ya ocurrieron. Es claro entonces que un Equipo de Trabajo no tiene ni la vocación ni las habilidades de hacer una investigación post-acto para encontrar pruebas de prácticas de corrupción. Así que INT estará a cargo de la investigación10. Las medidas de detección incluirán dos fases e indicadores correspondientes: (i) indicadores de posibles deficiencias – “alertas”; (ii) indicadores de posible fraude – “bandera roja”. En los últimos años se ha realizado numerosas investigaciones respecto a indicadores de sospecho de practicas corruptas. La literatura anti-corrupción ha producido una cantidad de indicadores que han sido denominados comúnmente como “banderas rojas” y que se supone que tienen que avisar sobre posibles fraudes o corrupción. 11 Estos indicadores son enormes en su ámbito como se ve en Cuadro 1, y en un sentido, aunque solo son indicadores de posible fraude, ya son pruebas en el mejor de los casos de una falta de eficiencia o en el peor de los casos precios anti-competitivos y practicas injustas. En otras palabras, hay un incentivo considerable para evitar llegar a esta posición en el primer lugar. 5.2 implementación de Arreglos El plan es que sea implementado por el Equipo de Trabajo del Banco y las contrapartes del MOPC. La estrategia supervisora seguirá: (i) la unidad de preparación de proyecto (UPGP), controlará que todas las divisiones involucradas del MOPC están cumpliendo con el plan, a través de supervisión directa y seguimiento de conclusión de tareas y manteniendo una base de datos de los indicadores requeridos; (ii) el departamento interno de auditoria del MOPC preparará periódicamente un informe sobre los indicadores guardados y controlados y lo enviara al Ministro, El Banco, el Equipo de Trabajo y Paraguayana Tercera Instancia No Gubernamental (NGO). (iii) el Equipo de Trabajo controlara el plan partiendo del hecho de que el informe periódico contiene indicadores; Supervisión regular del proyecto se consolidara haciendo: i) supervisión técnica regular para determinar la calidad y progreso de la implementación en cada supervisión programada; y ii) controles fiduciarios integrados. El Equipo de Trabajo del Banco controlara el progreso del Plan de Acción de Gobernabilidad Mejorada con su contraparte del MOPC, UPGP y Auditoria Interna, siguiendo el Marco en Tabla A14-1. Proceso de Control y supervisión El Equipo de Trabajo controlara IGAP siguiendo la propuesta del Marco de Control. El mecanismo será un informe cada seis meses que será enviado al Equipo de Trabajo por la UPGP y Unidad de Auditoria Interna del MOPC y el estudio se realizara durante misiones de supervisión.

10

Sanciones se aplicaran como resultado final del Plan de Acción, por eso no están presente en la Tabla de Disuasión A13-2. 11 Como ejemplo de : “ Indicadores de Fraude ; Oficina del Inspector General de Investigaciones”; USAID

Además, se hará en informe detallado del Plan de Acción de Gobernabilidad Mejorada en el informe de la mitad de la temporada; la UPGP y la Auditoria Interna harán una presentación formal del progreso logrado hasta ese punto. Ambos mecanismos de informes serán las convenciones de reportaje. Cuando un indicador llega a un nivel de Alerta, el Equipo de Trabajo buscara aclaraciones de la UPGP y de la Unidad de Auditoria Interna del MOPC, quienes contestaran en forma escrita. Si la respuesta satisface al Equipo de Trabajo – la alerta será levantada. Si no, el Equipo de Trabajo realizará una supervisión aumentada. Si más de la mitad de los indicadores llegan a un nivel de Alerta, el Equipo de Trabajo realizará una misión específica de supervisión aumentada. Supervisión aumentada El alcance de la supervisión aumentada será definido por el Equipo de Trabajo según los indicadores de Alertas y los niveles alcanzados. El equipo de supervisión aumentado incluirá el equipo fiduciario (Especialista en Adquisiciones y Administración Financiera) y cualquier otro especialista con la destreza necesaria según las alertas detectadas. Durante la supervisión del Equipo de Trabajo, intentará analizar los problemas y buscará las “Banderas Rojas” indicadas en Cuadro A14-1. Si no se detectan banderas rojas como resultado de la supervisión, el Equipo de Trabajo actualizará la evaluación del riesgo del proyecto y propondrá medidas para mejorar le implementación del proyecto. Si se encuentran banderas rojas, el Equipo buscará una aclaración en forma escrita de la Auditoria Interna del MOPC e informara al INT. Las aclaraciones dados por el MOPC y la gravedad y extensión de las banderas rojas serán discutidas con la INT en una reunión de análisis. Si se estiman que las aclaraciones son satisfactorias, la alerta será levantada. Si las aclaraciones no son satisfactorias o la gravedad de la Bandera Roja se considera muy entonces la INT hará una investigación. Investigación Bandera Roja La INT investigará las denuncias de Banderas Rojas enviando una misión al país, y con discusiones con la Unidad de Auditora Interna del MOPC y Una Tercera Instancia No Gubernamental, que controlará como tercero. Si no se encuentran pruebas de corrupción se levantará la Alerta y la INT dará recomendaciones para la mejora del marco de control, IGAP y los procesos de implementación del proyecto. Si se encuentran pruebas de corrupción el Banco le pedirá al MOPC que tome las medidas que el actual marco legal permite: - Procedimientos legales contra individuos; - Elaboración de una lista negra de firmas;

Tabla A13 -1 Acuerdos de Implementación de Gobernabilidad Mejorada ENTIDAD

ETAPAS Y ACCIONADORES Supervisión

MOPC

•

Detona

Supervisión

Detona

nte

Aumentada

nte

• Explicación escrita

Mantenimiento de base de datos

Investigación

Resultado

• Explicación

• Aplicación de

de la casualidad del

escrita de

sanciones

Indicador de Alerta

Bandera Roja

• Informes de Indicadores principales bi

• Provisión de

• Provisión de

Información

información

anuales

• Requisitos fiduciarios • Aplicación de

MH

Equipo de

• Por lo menos 2 misiones anuales de

Trabajo

equipos técnicos integrados o fiduciarios; • Monitorear IGAP por alerta de Indicadores

• Fiduciario adicional/ Supervisión de Gobernabilidad (equipo con mezcla de destrezas, alcance y coordinación de misión): - IGAP actualización - Proyecto Plan de

Bandera Roja2

WB

Indicador de Alerta1

sanciones

• Llamar a INT para hacer el análisis juntos con las explicaciones del MOPC sobre las Banderas detectadas

Mejoramiento de Implementación • Monitorear por Banderas Rojas • Análisis

INT

en

conjunto Equipo trabajo

de de

las

Banderas Rojas • Investigación de Banderas Rojas

1) 2)

Indicadores de Alertas están en la Tabla A13-2 Banderas Rojas están en el Cuadro A13-1

• Debarrement

con • Referido

Informes Los requisitos para los informes incluirán un reportaje bi anual producido por la Unidad de Auditoria Interna del MOPC, sobre los indicadores de Alertas establecidos en IGAP. Este procedimiento será racionalizado dentro de una de las misiones de supervisión normales. El MOPC tendrá que dar aclaraciones escritas al pedido del Equipo de Trabajo cuando un indicador de Alertas requiera explicación. Una vez al año, conducido a través de informe interno del Banco, el Equipo de Trabajo enviará un informe al INT indicando cuantas misiones de supervisión aumentadas hubo, y si han detectado alguna Bandera Roja.

Figura A13-1: Estructura del Plan de Acción de Gobernabilidad y Anti-corrupción Supervisión

Indicador de alerta detectado

Actualizar IGAP Preparar el Plan de Mejoramiento de la Implementación del Proyecto

Explicaciones Satisfactorias

Supervisión de mejora

Equipo de Trabajo, Unidad de Auditoría Interna del MOPC y UPGP

Bandera roja detectada

Explicaciones Satisfactorias

Explicaciones

Análisis conjunto de Banderas Rojas

Equipo de Trabajo e INT

Investigación de Bandera Roja

Satisfactorias

INT / Auditoría Externa y Auditoría Interna del MOPC Prueba de práctica corrupta

Aplicación de Sanciones

Tabla A13 -2 Marco de Control de Gobernabilidad Mejorada Áreas débiles de Gobernabilidad 1) FORMULACIÓN DE POLÍTICAS, Y PLANIFICACIÓN Estrategia vial y elecciones a mediano y largo plazo confusas, permitiendo elecciones ineficientes a corto plazo. Falta de Planificación, lo que permite la selección discrecional y arbitraria de los proyectos. Falta de organización institucional para recolectar, mantener y actualizar información para informar a los esfuerzos de Planificación. 2) PREPARACIÓN DEL PRESUPUESTÓ Inadecuada preparación del presupuesto, falta de organización, falta de base de datos adecuada.

Falta de conexión entre el presupuesto y las prioridades políticas de los Proyectos del MOPC.

Inadecuado detalle del presupuesto.

3) CONTRATACIONES Difusas y diversas especificaciones técnicas extraoficiales.

Prevención Mitigación & incentivos

Establecimiento de una Estrategia del Sector Vial y firma de un Contrato Social Vial con los actores sociales involucrados. Desarrollo de herramientas de Planificación como un Plan vial de cinco años, introducción de HDM4 para la elección de los tramos.

Transparencia

Controles Disuasivos

Diseminación de la Estrategia Vial y el Contrato Social Vial.

Contrato Social Vial desarrollado, negociado y firmado con los factores sociales.

Diseminación del Plan vial de cinco años.

Aprobación del Plan vial de cinco años.

Efectiva creación de la Unidad de Planificación Estratégico.

Creación de una Unidad de Planificación Estratégico.

Construcción de capacidades en preparación de presupuestos, reestructuración de datos relacionados al presupuesto y concentración de las actividades de preparación en una unidad. Inversión de la Estrategia del Sector Vial, selección de objetivos físicos, y compromiso a través del Contrato Social Vial.

Detección Indicador de Alerta

Adecuada base de datos y un sistema de monitoreo presupuestario creados.

Diseminación del presupuesto propuesto en términos de metas de la Estrategia Vial.

Informar al Equipo del Banco sobre el presupuesto anual propuesto en relación a la meta de la Estrategia Vial.

Desviación del presupuesto de la Estrategia Vial.

Desarrollo de una nueva propuesta de itemización del presupuesto que incluya actividades de mantenimiento de rutas. Usar documentos estándares para la presentación de ofertas.

Diseminación de los documentos estándares de licitación (ofertas).

Documentos estándares de presentación de ofertas preparados y

Fugas de información.

Insuficiente staff técnico o capacidad insuficiente del staff para la adecuada preparación de especificaciones técnicas.

Información técnica y de fondo y estudios de preparación disponibles para todos tan pronto como son producidos. Aumentar el número de agentes asignados al control, y supervisión del diseño y otros servicios de consultoría.

aprobados por los Proyectos financiados por NCB bajo este préstamo. Comunicación de la extensión, localización y tipo de informaciones de fondo disponibles para todas las empresas potenciales participantes.

Áreas débiles de Gobernabilidad Colusión

Prevención Mitigación & incentivos Aumentar el número de empresas participantes al máximo posible y reducir las instancias de precalificación. La precalificación para contratos por niveles de servicio de mantenimiento se elimina. Oferta internacional para contratos por niveles de servicio con un mayor periodo para presentar ofertas (90 días). Declarar en detalle todos los subcontratistas.

Transparecia

Controles

Detección Indicador de Alerta Número de empresas participando en las ofertas.

Los subcontratistas no calificaciones adecuadas.

tienen

Dimensionar el tamaño y número de contratos para generar más competencia. Variación de precios de las propuestas presentadas.

Publicar la lista gris en la página web del MOPC y en otros medios. Proceso de evaluación inadecuado e ineficiente.

Debilidad en las normas para negociación.

Retrasos excesivos para la atribución de contratos.

Falta de experiencia en procedimientos del Banco Mundial.

Resolución ministerial adaptando los procedimientos a aquellos compatibles con los del Banco. Uso de los procedimientos del Banco, entrenamiento en procedimientos del Banco. El MOPC instalará una base de datos de contrataciones, para que así todos los pasos sean monitoreados, y podría servir como análisis post-contrataciones. Programa de construcción de capacidades y entrenamiento para el staff en procedimientos del Banco.

Duración del proceso de contrataciones, por pasos. Publicar el resultado de la atribución de los contratos en la página web. Monitorear los retrasos en la atribución de los contratos y hacerlos públicos en la página web.

Retrasos en la atribución de contratos.

Evaluación de la capacidad de contrataciones en el primer año de implementación.

Prevención

Áreas débiles de Gobernabilidad 4) EJECUCIÓN Y SUPERVISIÓN Ineficiencia en la supervisión durante la ejecución de los trabajos.

Mitigación & incentrivos

Transparencia

Crear mecanismos para reclamos públicos.

Publicar en la página web y otros medios de comunicación todos los mecanismos y canales para reclamos. Publicar en la página web y otros medios de comunicación todos los acuerdos de monitoreo con terceros.

Ineficiencia del control del MOPC a las empresas que realizan la supervisión.

Acuerdos con grupos de Universidades / locales para supervisar los trabajos y los niveles de servicio.

Colusión entre empresas de construcción y de supervisión para crear demoras. Falta de criterios objetivos para la aceptación final de los trabajos resultando en procedimientos de aceptación opacos. 5) ADMINISTRACIÓN FINANCIERA Riesgo de abuso presupuestario y captura del estado.

Diseñar contratos de supervisión para mitigar los incentivos para demoras. Diseñar contratos de trabajo con criterios objetivos para la recepción final de los trabajos.

Debilidad contable puede llevar asignación de fondos inapropiada.

a

una

Detección Indicadores de Alerta Cantidad de reclamos públicos.

Cantidad de informes insatisfactorios por parte de supervisores externos.

Retrasos en la construcción. Criterios objetivos para la aceptación en contratos.

La supervisión de la AF incluye revisiones específicas de las asignaciones presupuestarias y la ejecución de esta línea presupuestaria.

Línea del programa presupuestario separada dentro del sistema presupuestario del Ministerio para monitorear las asignaciones presupuestarias y los planes de asignación de efectivo.

Presupuesto multi-anual para la Implementación del proyecto. Nueva información de AF dedicada y sistema de contabilidad parte de la Implementación del proyecto.

Controles

Diseminación del presupuesto multi-anual. Se implementará una reconciliación periódica entre contabilidad del proyecto y sistemas

públicos de AF (SICO) y descrita en el manual operativo.

Debilidad en controles internos.

Actividades de construcción de capacidades para la parte DCP de la implementación del proyecto (entrenamiento y equipamiento). Construcción de capacidades para la Unidad de Auditoría Interna parte de la Implementación del proyecto (entrenamiento y equipamiento.

Excesiva burocracia interna para los pagos, causando demoras. Débiles prácticas de informes financieros.

6) RECOLECCIÓN DE INGRESOS El sistema de peaje no cuenta con mecanismos de control adecuados, facilitando la evasión y reduciendo el potencial rédito.

Equipamientos y procedimientos en el sistema de peaje obsoletos. Reduciendo la eficiencia y la productividad. 7) INTERFERENCIA POLÍTICA Interferencia e influencia políticas para definir la asignación de recursos, tramos de rutas y actividades. Resultando en asignaciones de acuerdo a simpatías políticas.

El equipamiento y los recursos humanos del

Se llevará a cabo una auditoría externa cada año utilizando estándares internacionales. Afloran retrasos en los pagos.

Monitorear los retrasos en los pagos y hacerlos públicos en la página web. Nuevo sistema de información de AF parte de la Implementación del proyecto.

Informes financieros interinos no auditados también serán producidos por el sistema.

Modernización del sistema de control de peaje (sistema de conteo de tráfico automático, modernización de cabinas de peaje, y creando un centro de control centralizado) Modernización de los sistemas y procedimientos operativos (manuales operativos, sistemas de vigilancia, etc.)

Publicando los ingresos en una publicación regular en la página web.

Estrategia vial, y Contrato Social Vial. Preparación del Plan Vial Maestro Departamental a través de un proceso de Planificación participativo con todos los actores locales.

Diseminación de la Estrategia Vial, el Contrato Social Vial, y la diseminación del Plan Vial Maestro Departamental que fueron preparados de manera participativa con todos los actores locales.

Programa de construcción de capacidades,

Informes interinos financieros anuales no auditados.

Ingresos por peaje.

Desviación del Plan Vial Maestro durante la ejecución.

MOPC responden a presiones locales de las gobernaciones y representantes locales y atienden las redes viales de menor nivel. 8) CAPACIDAD LIMITADA Falta de experiencia dentro del MOPC en contratos por niveles de servicio podrían limitar la supervisión de los contratos. Falta de experiencia en ejercicios de Planificación participativo y monitoreo social podrían reducir la habilidad parar replicar en la preparación en futuros Planes Viales Maestros Departamentales. Falta de experiencia y capacidad en salvaguardas podrían reducir las habilidades de monitoreo y control.

Falta de experiencia de los contratistas locales en contratos de mantenimiento por niveles de servicio podría producir resultados insatisfactorios.

Entrenamiento y conocimiento de ingeniería de caminos reducidos de los gobiernos locales podría obstruir las actividades de supervisión y monitoreo. 9) MEJORAMIENTO DEL IMPACTO DEL PROYECTO Falta de impacto del proyecto en poblaciones locales por las modalidades de mantenimiento escogidas.

modernización de los distritos del MOPC, Rutas Nacionales claras.

Programa de construcción de capacidades, y asistencia de consultores durante la preparación y supervisión de los primeros contratos. Un miembro del staff del MOPC con experiencia técnica adecuada designado para seguir todo el Planificación participativo y las actividades de monitoreo social desde la preparación. Programa de construcción de capacidades para la Unidad Medioambiental.

Conflictos con contratistas en relación a la conformidad con los requerimientos del nivel de servicio. Designación del miembro del staff del MOPC para actividades sociales y con la sociedad civil.

Diseminación de Evaluaciones Ambientales, Medidas de Mitigación, Evaluación Social, Plan de Pueblos Indígenas, y Marco y Plan de Acción de Reasentamiento.

Desviación de los planes de mitigación propuestos.

Contrato Social Vial firmado con los contratistas. Varios talleres y sesiones de entrenamiento que se realizarán con contratistas sobre la presentación de ofertas y la documentación para ofertas de los contratos por niveles de servicio. Contrato Social Vial firmado. Estrategia de cooperación con los gobiernos locales para entrenarlos para que puedan realizar trabajos de monitoreo de rutas.

Desacuerdo sistemático con los requerimientos de niveles de servicio.

Modalidades de mantenimiento de rutas en redes rurales escogidas a través de un acercamiento participativo. Microempresas locales, asociaciones, etc. fueron

Reducción del Planificación de talleres para la preparación de los trabajos de Plan Vial Departamental en futuros años.

Discriminación de poblaciones indígenas, mujeres y niños en participar y beneficiarse del proyecto.

privilegiados. Medidas de discriminación positive en favor de los pueblos indígenas, mujeres y niños, en el Plan de Pueblos Indígenas (PPI) y la Evaluación Social.

Desviaciones de las acciones propuestas en el PPI y las recomendaciones de la evaluación social.

Tabla A13 -3 Indicadores y detonantes Indicador de Alerta

Origen de los Datos

Periodo de tiempo

Nivel de Alerta

Contrato Social Vial desarrollado, negociado y firmado con los actores sociales. Contrato Social Vial implementado.

UPGP

Durante el primer año de efectividad.

- fracaso

Aprobación del Plan Vial de cinco años.

VMOPC

Creación efectiva de la Unidad de Planificación Estratégico.

VMOPC

Adecuados sistemas de base de datos y monitoreo presupuestario creados. Desviación del presupuesto de las metas anuales de la Estrategia Vial. Documentos estándares para la presentación de ofertas preparados y aprobados para los Proyectos de NCB financiados con este préstamo.

DAT

Comunicación de la extensión, localización y tipo de informaciones de fondo disponibles para todas las empresas potenciales participantes.

UPGP

- fracaso

Cantidad de empresas participando en presentación de ofertas.

UOC

- menos de 3 y repetición. -fracaso

Los subcontratistas tienen calificaciones adecuadas.

UPGP

- no satisfactorio Entre el primero y el segundo año de efectividad. Durante el primer año de efectividad.

- fracaso

Durante el primer año de efectividad.

- fracaso

DAT

UOC/UPGP

UOC

- fracaso

- fracaso

Durante el primer año de efectividad.

- fracaso

UOC

-significativa variación entre el menor y el mayor oferente.

Duración del proceso de contrataciones, por pasos hasta la designación del ganador.

UOC

Duración de la negociación del contrato hasta su firma.

UPGP

Cantidad de reclamos públicos por proyecto.

UPGP

Cantidad de informes insatisfactorios por parte de supervisores externos voluntarios.

UPGP

Terminación de obras a tiempo.

UPGP

- significativa variación del monto máximo de acuerdo a la resolución Ministerial. - significativa variación del monto máximo de acuerdo a la resolución Ministerial. - significativa variación del monto máximo de acuerdo a la resolución Ministerial. - significativa variación del monto máximo de acuerdo a la resolución Ministerial. - desviaciones significativas del calendario estipulado

Variación de precios de las propuestas presentadas.

Indicador de Alerta

Origen de los Datos

Periodo de tiempo

Nivel de Alerta en el contrato.

Criterios objetivos para la aceptación en contratos.

UPGP

- fracaso

Pagos en concordancia con los tiempos estándar del proceso de pagos.

UPGP

Ingresos por peaje.

DF

- desviaciones significativas del tiempo de procesamiento de pagos estándar. - ingresos decrecientes.

Ejecución de acuerdo al Plan Vial Maestro.

VMOP

- no satisfactorio.

Cumplimiento de los requerimientos del nivel de servicio por parte del contratista.

UPGP

- no satisfactorio.

Designación del miembro del staff del MOPC para actividades de participación social.

UPGP

Ejecución de los planes de salvaguardas de mitigación propuestos.

UA

- no satisfactorio.

Desviaciones de las acciones propuestas en el PPI y las recomendaciones de la evaluación social.

UPGP

- no satisfactorio.

Durante el primer año de efectividad.

- fracaso

CUADRO A13-1 Indicadores de Fraude o Banderas Rojas Indicadores de Fraude se pueden describir como pistas de que se debería revisar un área o actividad. Aunque malas decisiones o negligencia en el sector de gestión pueden resultar en posibles indicadores de fraude, la diferencia entre fraude y negligencia es algo llamado propósito. Lo único que pueden hacer los indicadores es apuntar hacia una investigación detallada. FASE PRE SOLICITUD - Dar información de las firmas participantes en el diseño del proyecto a los contratistas compitiendo por el contrato - Diseñando normas o especificaciones “pre-calificación” para excluir a contratistas que de otra forma ya estarían calificados - Dividir los requisitos para quedar bajo requisito de compra pequeña o evitar los niveles prescritos de aprobación o revisión - Filtración de información a contratistas o sus representantes por parte del personal técnico o de contratación - Justificación de contratación de una sola negociación o fuente firmada por oficiales sin autoridad o dejando de lado los niveles de revisión FASE SOLICITUD 1) Preparación de Documentos de licitación: - Especificaciones falsificadas para cumplir con las calificaciones de un contratista en especial - Poniendo restricciones a los documentos de solicitud para restringir la competencia - Restringir adquisiciones para excluir o obstruir a un contratista calificado - Limitando el tiempo para la presentación de licitaciones para que solo los que tengan previo aviso puedan preparar sus licitaciones - Revelando información de contratación a un solo contratista, que no se revela a los otros (por parte del personal técnico o de contratación) - Dirigir la conferencia de postores en una manera tal que induzca la falsificación o fijación de precios o permita comunicación no apropiada entre los contratistas - Fallo en asegurar que un numero suficiente de potenciales competidores tengan conocimiento de la solicitud - Impropia comunicación con contratistas, o impropio contacto a nivel social con los representantes de contratistas - Funcionarios del Gobierno o sus familias adquiriendo un interés financiero o empleo con uno de los contratistas o sub contratistas - Asistencia especial a un contratista para preparar su licitación - Referir a un contratista a específicos subcontratistas 2) Presentación de Propuesta - Impropia aceptación de una litigación tardía - Falsificación de documentos o recibos para que se acepte una litigación tardía - Retiro del postor mas bajo (quien podría hacerse subcontratista al ganador de la litigación) - Colusión o falsificación de litigaciones entre dos postores (Indicadores de falsificación: (i) se reciban litigaciones idénticas; (ii) se reciben una cantidad de litigaciones que son mucho mayores de los publicados anteriormente y del mismo tipo, o de litigaciones previas por las mismas firmas por contratos similares; (iii) menos postores de lo que normalmente se espera en esa industria; (iv) hay una gran diferencia entre el postor ganador y los demás que no se puede explicar; (v) patrones aparentes recurrentes de posturas bajas, como las corporaciones que siempre ganan en una cierta área geográfica, u otros patrones que indican la división en colusión de territorio, o particularmente una rotación entre los postores; (vi) el postor ganador subcontrata trabajo a las empresas que apostaron mas en el mismo proyecto; (vii) posturas muy similares han asuntos no estandarizados sin un recomendado precio de venta; (viii) correlación entre el contratista que gana y el tamaño del contrato; (ix) ciertos contratistas siempre apuestan entre ellos o en cambio ciertos contratistas no apuestan entre si; (x) contratistas competidores socializan regularmente, o contratistas y funcionarios de contratación gubernamentales socializan. - Falsa certificación/información del contratista (certificación de tamaño de negocio; certificación de determinación de precio independiente, capacidad financiera; rendimiento; firmas haciendo negocios bajo varios nombres; etc) Cambio de licitación luego de que se hacen saber los precios de otros postores 3) Evaluación de Posturas - Descalificación inapropiada o descarte de la postura o propuesta de un contratista - Aceptar propuestas no responsivas de contratistas preferidos - Contactos innecesarios con el personal del contratista por otras personas que no sean el oficial de contratación durante los procesos de solicitud, evaluación y negociación - Cualquier publicación no autorizada de información al contratista u otra persona - Cualquier ejercicio de favoritismo hacia un contratista en particular durante el proceso de evaluación - Uso de evaluación influenciada o individuos influenciados en el panel de evaluación - Documentos de empresas competidoras que contengan similar o idéntico: (i) nombre de la compañía; (ii) manuscritos/firmas; (iii) logotipo empresarial; (iv) número de facturas; (v) números de teléfono.

FASE POST-SOLICITUD 4) Atribución del Contrato y Firma - Otorgamiento del contrato a un contratista que no es responsable de la postura más baja responsable y responsiva - Descalificación de cualquier postor calificado - Permitir que un postor se retire sin justificación - Incapacidad de cancelar bonos de postura cuando un contratista se retira de forma inapropiada - Cambios materiales en el contrato poco después de su otorgamiento - Otorgamientos hechos a contratistas con historial aparente de desempeño pésimo - Otorgamientos hechos al postor mas bajo de unos cuantos pocos postores sin las consideraciones de re-publicación o sin la adecuada publicidad - Otorgamientos hechos que incluyen otros ítems que no sean aquellos contenidos en las especificaciones de la licitación - Otorgamientos hechas sin la documentación adecuada de todos las acciones de pre y post otorgamiento incluyendo arreglos o acuerdos verbales - Justificaciones de fecha alterada o luego del hecho que pueden aparecer en la carpeta del contrato o puede ser firmado por personas sin la autoridad para aprobar adquisiciones no competitivas - Mala representación del contratista en cuanto a costos durante las negociaciones - Incapacidad del personal del gobierno de obtener y confiar en datos de precios 5) Ejecución, Supervisión y Control - La recepción de obras y servicios es certificada a pesar que las inspecciones físicas no han sido realizadas - Los contratistas son incapaces de cumplir con los términos del contrato pero nada se hace para forzar su cumplimiento - Postores no exitosos se vuelven subcontratistas luego de que el contrato haya sido otorgado - El trabajo de los funcionarios del gobierno es usado para realizar parte de la obra contratada - Carpetas de contrato están incompletas o faltan documentos - Los documentos del contrato son alterados, de fecha alterada, o modificados para cubrir las deficiencias - Marcos de tiempo ficticios o desordenados ingresados en el registro del contratista (ej. mantenimiento; inspección; recepción de informes) - Desviaciones del contrato por medio de cambios solicitados y otorgados luego del otorgamiento del contrato - Productos inferiores o usados son sustituidos por el producto realmente ordenado - Marcado de precios defectuoso, que puede incluir: (i) marcado de precios defectuosos persistentes; (ii) repetido marcado de precios respecto a patrones similares o condiciones; (iii) incapacidad de corregir deficiencias conocidas del sistema; (iv) indicaciones de falsificación o alteración de los datos de apoyo; (v) retraso prolongado en la publicación de datos al gobierno para precluir posibles reducciones de precios; (v) historial de datos de salarios de empleados o consultores idénticos o casi idénticos. - Empleo de personas que se conoce que han perpetrado fraudes contra el gobierno con anterioridad 6) Pagos - Los contratistas son sobre-pagados o pagados el doble por el mismo item/servicios y no hay intento de recuperar los sobrepagos - Reconciliación de contabilidad no es efectuada regularmente con relación a: (i) pago de contratos; (ii) transacciones diarias; (iii) inventario - Datos de propuesta de costos incorrecta o menos del corriente o completo - Facturación (incluyendo pagos de progreso) no respaldados adecuadamente por el estado del proyecto o datos de costo confiables (incluyendo facturas duplicadas o alteradas, doble facturación, etc.) - Aumento significativo en el precio sin el correspondiente aumento de trabajo - Sub-contratación sustancial sin el conocimiento y aprobación del oficial de contratación - Incapacidad de cumplir con las especificaciones Fuente: Indicadores de Fraude: Oficina del Inspector General de Investigaciones; USAID