VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002
Perfil dinámico de la cultura organizacional de los directivos públicos en México José Miguel Hartasánchez Garaña Introducción El gran reto de las administraciones públicas en la actualidad es la gestión del cambio y entre los modelos que proporcionan mejores elementos de análisis para contribuir a realizarlo adecuadamente, se encuentran los modelos dirigidos a efectuar cambios en la cultura organizacional. Si se llega a conocer la cultura organizacional dominante, será fácil entender cómo dicha cultura conforma y condiciona las respuestas de la institución hacia los usuarios. Cuando la sociedad recibe de parte de las instituciones públicas los bienes o los servicios públicos observa comportamientos, actitudes, procesos y decisiones, pero no resulta evidente cuál es su cultura organizacional dominante. Cuando una institución pública, o parte de ella, conoce su cultura organizacional dominante, entiende un poco mejor, entre otros, los procesos internos de toma de decisiones, de comunicación, los criterios de progreso individual, de evaluación del desempeño y de control. Pero la dinámica de gestión del cambio no se da hasta que se establece una clara diferencia entre la cultura actual dominante y la cultura preferida. En este trabajo sobre el perfil dinámico de la cultura organizacional de los directivos públicos en México se muestran los resultados de los auto – diagnósticos realizados dentro del ITAM (Instituto Tecnológico Autónomo de México) por 350 directivos públicos de México, desde 1996 hasta el año 2000, sobre la cultura actual dominante y la cultura organizativa preferida de las instituciones donde laboran. Los resultados revelan una tendencia clara de disminución del predominio de las culturas organizativas de poder y de función a favor de un incremento de la incidencia e influencia de las culturas de desempeño y de apoyo. El carácter dinámico del perfil tiene dos componentes: el primero que muestra, para los múltiples grupos de directivos públicos, el perfil de cultura organizativa dominante que el grupo tiene y el perfil de cultura que le gustaría tener en el momento del auto – diagnóstico. El segundo componente dinámico es la variación, tanto de los perfiles dominantes como de los perfiles deseados, de diversos grupos de directivos públicos a lo largo del período de observación. La cultura organizacional En el contexto de las ciencias empresariales el concepto de cultura se ha desarrollado a partir de investigaciones empíricas en la empresa privada. La cultura se define como el conjunto de reglas, símbolos, creencias y valores compartidos por todos los miembros de un equipo o grupo humano, que le proporcionan la cohesión necesaria para trabajar armónicamente hacia la consecución de los objetivos comunes. La cultura se inserta en los procesos de socialización de los grupos humanos, afecta importantemente su estructura u
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organización y depende en gran medida del entorno sociocultural y de la cultura de la región y del país donde se ubica. La cultura organizacional dominante conforma y condiciona las respuestas que en forma de productos o servicios la organización ofrece al usuario, al cliente o a la sociedad en general. Las organizaciones públicas, como organizaciones de ciudadanos con fines políticos, sean partidos políticos, sindicatos, empresas públicas o bien organismos públicos federales, estatales o municipales, desarrollan su cultura inventando, descubriendo pero sobre todo constituyendo un conjunto de premisas, a lo largo del tiempo. Estas premisas ayudan a sus miembros a irse adaptando hacia el exterior y hacia el interior de la organización, a tal grado que se generan mecanismos de acción y de respuesta característicos o previsibles de dicha organización. Los principios culturales de las organizaciones normalmente no están escritos íntegramente en ningún lado, aunque pueden estar presentes en símbolos, lenguajes, costumbres y otro tipo de manifestaciones que actúan más en la mente de sus miembros cuya adhesión y comportamientos se conforman de su interpretación y acción diaria. Cuando la cultura se ha arraigado a través de una continua convergencia de valores, alcanzada y confirmada a través de la acción permanente, se llegan a percibir como un conjunto de valores aceptados, y cualquier persona que quiera integrarse al equipo percibirá del resto de la organización las maneras “correctas” de pensar, sentir, valorar y actuar, que deberán aceptarse y seguirse para formar parte de ella. La cultura es un sistema que funciona como puente entre la interpretación personal del entorno y el conocimiento colectivo del grupo al que pertenece. Es indudable entonces, que la cultura dentro de organizaciones pueda encontrar conceptos útiles en la antropología, sociología y en la historia, y que diversos estudios de la cultura se refieran a creencias, valores y normas; mitos e historias, ritos colectivos y hasta tabúes. Un enfoque tan amplio permite hablar de múltiples culturas sin entrar en contradicciones porque se trata de conjuntos con los que se puede hacer también múltiples combinaciones. Por consiguiente, es perfectamente lícito hablar de culturas por regiones del planeta, por países, por instituciones públicas, empresas privadas, departamentos o divisiones dentro de ellas y por supuesto también se pueden tener una cultura definida en esta forma para cualquier agrupación, dentro de las cuales se puede llegar inclusive a los núcleos familiares. Las culturas nacionales han sido objeto de estudio, con la orientación específica de averiguar las implicaciones le las culturas en la globalización. Hofstedei realizó un famoso estudio sobre cómo la cultura de diversos países afecta los valores en el lugar de trabajo, como parte integrante del trabajo que él realizaba para IBM como psicólogo. Entre 1967 y 1973 recolectó información de los valores y actitudes de más cien mil personas en cuarenta países alrededor del mundo. Toda esta información le permitió clasificar la cultura de diversos países a través de cuatro dimensiones: la distancia del poder, la aversión a la incertidumbre, el individualismo vs. el colectivismo, y lo masculino vs. lo femenino. La dimensión de distancia del poder refleja el hecho característico de que en diversas sociedades las diferencias sociales, económicas, físicas, intelectuales, etc., marcan distancias y desigualdad. De un país a otro es posible observar que el distanciamiento o distancia entre estratos sociales, de lo que genéricamente se llama en este modelo poder, puede ser estimado y comparado relativamente con otros países para efectos de la clasificación. Los países con mejor comunicación y más cercanía entre estratos diferentes, tienen culturas diferentes a los que experimentan sociedades fragmentadas y divididas, 2
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donde situaciones de arbitrariedad e injusticia pueden ser más frecuentes. La aversión a la incertidumbre se refiere al grado en que los habitantes de un país están, en general, más acostumbrados a aceptar situaciones ambiguas y tolerar mejor que otros países situaciones de incertidumbre. Las culturas con alto grado de aversión tienden a dar mayor seguridad en el trabajo, a buscar trayectorias de carrera, protección al retiro o a la jubilación, etc. Estas sociedades también prefieren reglas establecidas y reglamentación, las órdenes deben ser claras y el seguimiento de ellas es más controlado. La baja aversión a la incertidumbre corresponde a lugares más abiertos al riesgo y con menor resistencia al cambio. La dimensión de individualismo medida contra el colectivismo se refiere a la relación entre cada persona con la sociedad. El individualismo domina cuando las relaciones entre las personas tienden a ser flojas en general y cuando se valora mucho la libertad individual y el éxito personal. Las sociedades colectivistas, por el contrario, las relaciones entre personas son fuertes y se busca y se valora más el éxito del equipo, de la familia, de la colectividad, que del individuo. En la dimensión masculino vs. femenino se destaca el dominio de ciertos roles o comportamientos dentro del trabajo. En culturas masculinas se hace énfasis en el desempeño, el ejercicio del poder, por ejemplo, y en culturas femeninas no se clasifican los trabajos para ser realizados por personas de uno u otro sexo. El trabajo de culturas de Hofstedeii es utilizado para la gestión internacional pues las cuatro dimensiones cuantificadas para cada uno de los países estudiados, permiten conocer que tan cerca o tan lejos están dos países determinados en cada una de estas cuatro dimensiones de cultura, constituyendo una valiosa información para empresas o instituciones públicas que planean trabajar en otro país, pero sobre todo para trabajar con individuos de otro país. Este interesante modelo de culturas nacionales tiene una clara aplicación en la gestión de la diversidad. No depara grandes sorpresas al confirmar que Estados Unidos e Inglaterra califican con alto individualismo y bajo en distancia del poder. Pero empresarios o funcionarios públicos de Suecia que van a firmar un joint venture entre empresas o un acuerdo bilateral de cooperación entre países con Japón, no deberá olvidar que dos dimensiones de la cultura están bastante alejadas entre si, puesto que Suecia es un país con baja aversión al riesgo y preeminencia de valores femeninos en la filosofía del trabajo contra una orientación clara hacia valores masculinos y de alta aversión al riesgo en Japón. El modelo tiene serias críticas y limitaciones obvias. Si a pesar de ello el modelo de Hofstede quiere aplicarse, será útil en lo que respecta a identificar aspectos de diversidad o de convergencia cultural. Por ejemplo, si se desea comparar la cultura de México con la de otros países utilizando los hallazgos de Hofstede, ya sea para gestionar la diversidad en un proyecto privado o público, las cuatro dimensiones ubican a México dentro de una cultura con orientación hacia valores masculinos, con fuerte aversión al riesgo, con gran distancia del poder y con un enfoque más colectivista que individualista. Este modelo de culturas nacionales no es el más apropiado para estudiar la evolución de la cultura organizacional. Debe tenerse en cuenta que las culturas reflejan supuestos o suposicionesiii que la organización ha desarrollado respecto a su propia misión, a sus productos o servicios y, finalmente los ha convertido en actividades que al repetirse durante años se han ido 3
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transformando en normas de conducta y expectativas respecto a aquello que es legítimo o aquello que no lo es; y todavía más, hasta definir formas y prácticas de pensamiento y acción consideradas como deseables o como adecuadas para la organización. En busca de un modelo de cultura organizativa útil para gestión del cambio. Un modelo para estudiar la evolución de la cultura debe servir para inducir procesos de cambio cultural. Para que un modelo sea útil en un proceso de cambio cultural dentro de una organización, las suposiciones; ya sean éstas resultado de un proceso de análisis hacia el interior, una definición inicial dictada por su líder o desarrolladas a lo largo del tiempo, deben ser las herramientas idóneas para enfrentar problemas facilitando la adaptación hacia el exterior y fortaleciendo la integración hacia el interior. Las suposiciones se han ido legitimando poco a poco al irlas aplicando una vez tras otra, hasta construir la cultura, que se podrá enseñar, que permite que en relación a un problema se tenga la forma “correcta” de percibirlo, sentirlo y pensar sobre éliv. M. Schallv explica la construcción de la cultura en organizaciones a partir de la interacción social que se realiza dentro de ella. El vehículo para la construcción es la comunicación, las motivaciones son la búsqueda del poder y de la influencia y la adopción de comportamientos para la consecución de los objetivos. La comunicación debe circular con eficiencia y transmitir reglas o normas que perfilan los comportamientos. Debe también crear los códigos que la organización va registrando e incorporando para que sea asimilados solamente por los que, al conocerlos, participarán plenamente como miembros del equipo en la construcción de relaciones concretas y abstractas que consolidan su cultura. Existen modelos de cultura como el de los tres niveles de E. Shein que está más orientado a trabajar en el cambio a través de la identidad corporativa donde se camina incrementando el nivel de concienciación, desde las suposiciones básicas ubicadas en un nivel subconsciente o invisible, pasando por los valores, ubicados en un segundo nivel de conciencia, hasta llegar a las creaciones y artefactos que proporcional el tercer nivel de conciencia por su manifestación física, audible, visible, en general externamente percibible. Otros modelos se fijan más en culturas definidas a través de características que provienen del sector de las organizaciones analizadas, como es el caso del cuadrante de Deal y Kennedyvi, donde se clasifican las culturas en función del riesgo de la industria donde se ubica la organización y de la velocidad a la que puede responder a cambios del entorno. Pero sin duda los modelos que proporcionan mejores elementos para la gestión del cambio son los que se fijan más en la cultura que podemos llamar organizativa. El término cultura organizativa implica una visión estructural de la cultura. Es de sobra conocido que el tipo de liderazgo, el sistema de comunicación, la fórmulas para progresar dentro de una organización también se reflejan en su estructura y en sus procedimientos y que la gestión de cambio cultural podrá plantearse coherentemente si incorpora estos elementos. Dos modelos de cultura organizativa bastante semejantes entre si son los de Harrison y Handy. El modelo de Handyvii visualiza cuatro tipos de cultura dependiendo del grado de centralización y el grado de formalización existente en la organización considerada y los relaciona con dioses de la mitología griega: Apolo, Atenea, Zeus y Dionisio. 4
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Coincidentemente, el modelo de Harrisonviii tipifica las culturas en función de los mismos parámetros: la formalización y la centralización. De estos dos parámetros propone también cuatro tipos de cultura: la de rol, la de función, la de poder y la cultura atomizada. En forma paralela en ambos modelos, las culturas de rol o de Apolo son burocracias formalizadas y centralizadas que en el sector público seguirían la descripción del sociólogo alemán Max Weberix quien las proponía como el diseño con superioridad técnica sobre cualquier otra forma de organización. La cultura de la tarea de Harrison, que coincide con la de Atenea de Handy, habla de la existencia de grupos interdisciplinarios alrededor de una tarea. La cultura de Zeus equivalente a la del poder siguen esquemas de cultura verbal e intuitiva con figuras de fuerte liderazgo. Por último, la cultura del dios del vino, equivalente a la llamada cultura de atomización categoriza a la que se materializaría por grupos de expertos independientes reunidos por conveniencia mutua y estímulo profesional e intelectual. Los modelos de ciclo de vida Finalmente, existen modelos que se fundamentan en las etapas que las organizaciones, tanto públicas como privadas, van experimentando a lo largo del tiempo y se conocen genéricamente modelos de ciclo de vida. Son estos modelos los que aportan las máximas ventajas para un estudio, como el presente, que intenta valorar la evolución, que a lo largo de unos años, muestra la cultura organizacional dentro del sector público en México. El modelo de ciclo de vida utilizado, que guarda también cierta semejanza con los de Harrison y Handy anteriormente presentados, además de cumplir con las condiciones para ser usado en la gestión del cambio cultural, es un modelo que aporta una interpretación intuitiva, de sentido práctico que lo hace fácilmente aplicable a la administración pública. La tipología del modelo se inspira, en principio, en un proceso natural que se ha observado siguiendo el ciclo de vida de las empresas, que se inician como familiares con un líder natural y progresan a través de varias etapas sobre las cuales el modelo configura cuatro culturas organizativas dominantes: la cultura del poder, la cultura de la tarea, la cultura del desempeño y la cultura del apoyo. La mejor forma de explicar los cuatro tipos de cultura organizativa dominante es describiendo el ciclo que típicamente sigue una empresa pequeña desde su nacimiento hasta su consolidación. Para que resulte más claras las etapas y las culturas que de cada una de ellas se derivan, se ilustrarán con una descripción a veces exagerada, por el beneficio que las caricaturas tienen de destacar los rasgos más relevantes y sobresalientes de situaciones. La primera etapa se inicia con la creación de la empresa por una persona con espíritu emprendedor, esa persona se constituye como la creadora, la fundadora de la empresa que define un producto o un servicio y un mercado donde actuará. La visión y objetivos estratégicos de la empresa los fija esa persona aunque ni los exprese ni se refiera a ellos con ese nombre. Conforme la actividad se incrementa, la persona que actúa en todo momento como el jefe de la organización, amplía la participación a otras personas que no reciben más que instrucciones y las ejecutan siguiendo lo más fielmente posible lo definido por el jefe. La característica más valorada para trabajar en la organización es la lealtad y las instrucciones 5
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se cumplen con alto grado de efectividad. A cualquier cambio de estrategia la organización reacciona con rapidez y eficacia y esto constituye una característica positiva. Los aspectos negativos de este tipo de organización son los derivados de la dependencia que se genera de la cabeza de la organización donde se concentran todas las decisiones clave y muchas que no lo son. La información fluye verticalmente hacia abajo como instrucciones o como órdenes y hacia arriba como reportes de problemas y resultados de acciones ejecutadas. En esta cultura ,la innovación no se genera en los estratos inferiores, más bien se concentra en la cúspide, con el peligro de dependencia que esto conlleva. Si se acepta que la innovación es uno de los aspectos más importantes para el éxito de las empresas y para el avance y modernización de las organizaciones públicas, resulta evidente la importancia de profundizar un poco más en el tema. Para Drukerx existen cuatro aspectos esenciales para la puesta en práctica de innovaciones: el clima de innovación, la medición del desempeño, la asignación de recursos y los peligros de implantación. La existencia de un clima innovativo requiere que en la organización sea receptiva a la innovación, y que sus miembros estén dispuestos a percibir el cambio como una oportunidad y no como una amenaza. La medición del desempeño de las innovaciones implantadas en la organización, incorpora elementos de aprendizaje dentro de la misma. La asignación de recursos redondea la iniciativa con la estructura, la asignación de recursos humanos y financieros y los elementos de incentivación y compensación paralelos. Entre los peligros de la implantación está la mezcla de las operaciones diarias con la innovación, y las innovaciones fuera del sector de actividad conocido en una innovación y diversificaciónxi simultáneas. En particular la organización cuya cultura se está definiendo, además de la dependencia del vértice de la pirámide, los riesgos de innovación que enfrenta son reflejo de la concentración en el líder de la organización de los cuatro aspectos esenciales que sufren las distorsiones de todo proceso concentrado en una persona (presidente o director general de una empresa) o en el estrato más alto y en consecuencia muy pequeño de la organización (presidente, primer ministro, o sus gabinetes). Esta organización representa la quintaesencia de la cultura del poder, que origina en sí misma una reacción de sus miembros, quienes después de cierto tiempo, al percatarse de las consecuencias negativas de concentrar excesivamente la dependencia de la cúspide, por alguna crisis o por efecto de un ejercicio de planificación iniciada por el líder o alguno de sus allegados, empiezan a reaccionar a dicha dependencia excesiva, planteándose cambios que de inmediato tendrán un reflejo en su estructura. La organización que emerge de esta reacción procura, en primer lugar, corregir dicha dependencia excesiva distribuyendo el poder concentrado, asignando responsabilidades en función de los productos o los servicios de la empresa, ya sea en áreas funcionales como pueden ser la producción, las ventas, la administración y las finanzas, o bien en áreas geográficas si así lo aconseja la cobertura, o por divisiones si la variedad de productos o servicios es grande. En segundo lugar, la organización consciente de la inexistencia de reglas, se orienta a establecer criterios, reglamentos, normas, e insiste en dejar por escrito todo este nuevo orden. 6
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Las clave para progresar en esta cultura organizativa reconocida como burocrática, es el cumplimiento de las normas y el acatamiento de las definiciones de perfiles de puestos, la división de responsabilidades y la ejecución ordenada de las funciones asignadas. Max Weber lo propuso así hace cien años: “Precisión, velocidad, ausencia de ambigüedad... reducción de fricción y de costos de material y de personal, llevados a su punto óptimo en la administración estrictamente burocrática”. La innovación existe dentro de la norma. Está también reglada y tiene un camino lento, lleno de análisis y autorizaciones. Es juzgada más por el cumplimiento con la regla que por su valor intrínseco. Lo positivo de esta cultura es el orden que proporciona. En periodos de crecimiento rápido o expansión, los países agradecen que se legisle y se sigan reglas claras en todos los sentidos. Lo negativo es sin duda la parálisis o las ineficiencias derivadas de esta cultura que ha provocado que universalmente la burocracia sea sinónimo de productividad mínima y costos altos. Esta cultura organizativa que refleja la serie de condiciones mencionadas, en el modelo que se propone se llama: cultura de la función. Al igual que la cultura del poder origina una reacción que lleva a la cultura de la función, esta última también provoca una reacción en contra. Esta reacción se puede iniciar a partir de un proceso de autocrítica y de mejora continua, como la lógica respuesta a una cultura organizativa ordenada pero lenta y burocrática, intentando corregir sus ineficiencias con la incorporación de criterios de eficiencia, de eficacia y de productividad, lo que supone arribar a la cultura que en este modelo se denomina cultura del desempeño. En esta cultura el criterio dominante es la eficiencia. Se buscan premiar el trabajo en equipo y el alcance de resultados, para lo cual la reglamentación excesiva representa una limitación a la acción. La forma de progresar reside en la capacidad para alcanzar y superar las metas propuestas. En este tipo de cultura se permite a las personas más libertad, lo cual incrementa la innovación que es continuamente incentivada pero al mismo tiempo incrementa el riesgo de desviaciones no deseadas. Es evidente que la cultura de desempeño es más tolerante con los errores a cambio, y espera que el número de aciertos, o al menos sus efectos, superen con creces a los no deseados. A pesar de que se fomenta el trabajo en equipo, en el fondo, crece el individualismo y se facilita la lucha interna por el poder y por el éxito individual. Al igual que las otras culturas, ésta tiene consecuencias positivas y negativas. Las positivas son las que por diversos medios orientan la acción hacia el incremento de la productividad y las negativas las que derivan hacia excesos de individualismo y de competencia interna. Otro aspecto a tomar en cuenta es que la cultura del desempeño hace que la organización piense más en el corto plazo, limitando su perspectiva a la consecución de resultados cercanos y en ocasiones hasta inmediatos, dejando en un segundo término las metas estratégicas a largo plazo, aspectos a tener muy en consideración por sus efectos peligrosos en la administración pública. 7
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El agotamiento de la cultura del desempeño, puede o no llegar, como en cualquiera de las etapas anteriores, pero la lógica derivación de esta cultura es la de una reacción contra el individualismo exagerado y contra los mecanismos de competencia interna. El resultado de esta reacción es la llamada cultura de apoyo, donde lejos de promoverse los valores de individualismo exacerbado se establecen comportamientos que exaltan los méritos del trabajo en equipo y la coincidencia de visiones, de objetivos y metas. Para incorporar nuevos miembros a una organización con cultura de apoyo dominante se tiene más en cuenta la convergencia hacia los valores, prioridades y principios de la organización y por consecuencia, hacia la facilidad de incorporarse y de identificarse como miembro, como parte de ese cuerpo, de esa organización, o de esa institución. Las consecuencias negativas de una cultura de apoyo son las que llevan a sus miembros a preocuparse por la causa por encima de consideraciones sobre la eficacia, sobre el orden o sobre los principios de unidad de mando de las organizaciones. Las ventajas de este modelo sobre otros son que pueden producir resultados por encima de las expectativas de una gestión eficiente porque al incorporar valores la motivación e incentivación van por encima de las obtenidas por instrumentos puramente científicos. Toda organización tiene un perfil combinado de culturas. No existe en la realidad una químicamente pura o que contenga un 100% de ninguna de las culturas. Lo que sí existe es la cultura dominante o la combinación de dos que lo son. Aplicación del auto - diagnóstico Para obtener el perfil dinámico de la cultura organizacional de los directivos públicos en México se solicitaron auto - diagnósticos de cultura organizativa a lo largo de cinco años a funcionarios de la administración pública en México. El autodiagnóstico lo realizaron diversos grupos de funcionarios públicos que han seguido el Diplomado de Función Gerencial en la Administración Pública en el ITAM (Instituto Tecnológico Autónomo de México), tanto en grupos abiertos a todas las instituciones públicas, en el Distrito Federal y en dos Estados de la República, como en grupos cerrados para una dependencia o institución pública específica. El estudio se inició en 1996 y los resultados que se presentan cubren desde esa fecha hasta el año 2000. El número total de cuestionarios contestados es de 350 en 11 grupos. El promedio de cuestionarios contestados por grupo es de 32. El cuestionario utilizado consta de 15 preguntas (Anexo) y se aplica dos veces. La primera vez para ver cuál es el perfil de cultura organizativa existente y la segunda para ver cuál es la cultura organizativa preferida. Para determinar el perfil de la existente, la selección de la respuesta se hace al clasificar la terminación de una frase incompleta entre cuatro opciones, indicando, en primer lugar, cuál es la más cercana de la realidad y en segundo lugar cuál es la más alejada de lo que está sucediendo en la organización. A continuación se selecciona la más cercana a la primera y a la segunda. Para determinar el perfil de la preferida, se sigue el mismo procedimiento. En primera 8
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instancia se elige la terminación de la frase incompleta que mejor refleja la situación o conducta más cercana a lo que la persona que contesta considera como lo más deseable y de la misma manera la que considera más alejada de lo preferido, completando con las que se acercan más, a lo más y a lo menos deseable respectivamente. Para poder manejar tantos resultados las calificaciones numéricas del 1 al 4 se suman en una tabla resumen general, y una vez ponderadas permiten realizar el análisis correspondiente. Lo interesante de este ejercicio es que no sólo identifica el perfil de la cultura dominante sino que emerge un perfil deseable o preferido hacia el cual implícitamente se propone un cambio o transición cultural. Cómo realizar dicho cambio ya es motivo de otro análisis y se hará referencia a dicho tema después de presentar y discutir los resultados obtenidos. La cultura existente promedio general es la mostrada en la gráfica 1. Resultados Los resultados indican que las dos culturas dominantes son las de función seguida muy de cerca por la de poder. Los valores indican un predominio muy fuerte de esta combinación. De hecho la suma de las dos, 57.4% nos indica una estructura tradicional de cultura que deriva del modelo burocrático de las organizaciones públicas y del predominio del criterio político en sus decisiones. El diseño que tradicionalmentexiise dio en las estructuras burocráticas fortalece el predominio de las culturas de poder y de función. La institucionalización de los organismos públicos en México explica que la cultura de la función tenga mayor participación que la cultura de poder. Las dos culturas subsidiarias dentro de la cultura existente son las de desempeño y la de apoyo. A pesar de que la muestra pertenece a un período de cambios muy fuertes en la historia reciente de México hacia una mayor conciencia de eficacia y eficiencia, las instituciones públicas reflejan una participación, en los años del diagnóstico, relativamente baja, lo que confirma que a pesar de que en esa época se proponen e implantan un importante número de programas de modernización del sector público en México, todavía no se profundiza en sus resultados al grado de verse reflejado en la cultura. La baja calificación de la cultura de apoyo tal vez refleja algo trasminado a lo largo de los años dentro de una administración pública perteneciente al partido que dominó el poder público por más de 70 años y que al paso de ellos fue perdiendo cohesión por aspectos ideológicos y los fue adquiriendo por coalición de intereses, que se reflejan más en una cultura de poder que en una cultura de apoyo. La cultura preferida que se refleja del autodiagnóstico a nivel general muestra un perfil drásticamente diferente a de la cultura existente tal como se puede observar en la gráfica 2. Las dos culturas que dominan el perfil de lo existente toman un lugar subsidiario en la cultura preferida. Claramente se considera deseable tener una cultura de poder con menos incidencia. Su nivel alcanza el nivel más bajo de las calificadas (incluyendo las existentes), lo que indica la opinión dominante para construir las decisiones sobre terrenos con más peso profesional y no dejarse dominar por criterios puramente políticos. El nivel de la cultura de función, separándose de la de poder con cerca de 10 puntos porcentuales nos deja claro el respeto a la norma y al seguimiento de los procedimientos 9
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organizacionales burocráticos propios del sector público. El nivel deseado para la cultura del desempeño es el más alto de los cuatro. Se refleja, sin duda, el convencimiento y la necesidad que tiene el servidor público, de responder con economía con eficacia y con eficiencia a los cambios del entorno nacional e internacional. Existe más conciencia de que la globalización ha puesto a los países en competencia abierta en búsqueda de más inversión, más turismo, más demanda por productos mexicanos y en cada aspecto el papel de las instituciones públicas y el trabajo de los servidores públicos tendrá claro reflejo. Este resultado también refleja la conciencia de los funcionarios públicos de la necesidad de una mayor transparencia y eficiencia un su labor que paralelamente lleva el crecimiento de la responsabilizaciónxiii más a titulo personal que de equipo como anteriormente se hacía. La cultura de apoyo preferida también muestra un nivel superior al 25%, lo que implica una revaloración de la ideología dentro de los valores que motivan la actividad del servidor público. Ideología más que política de servicio a la comunidad, valor ideológico supremo de la administración pública. Las diferencias mostradas en la gráfica 3 entre la cultura existente y la cultura preferida nos lleva al análisis de los cambios que se plantean. El planteamiento de los cambios de cultura se debe hacer estableciendo la cultura origen, la cultura destino y el signo de los cambios. El cambio que en teoría resulta más fácil de realizar es el que permite disminuir la cultura de función e incrementar la cultura de desempeño. En la práctica dicho cambio es mucho más difícil de lo que parece y trae consigo el peligro de confundir el impulso hacia el desempeño con la reglamentación y estandarización de sus criterios y prácticas. La materialización del cambio se da en una primera etapa insertando en la normatividad vigente elementos de la cultura de desempeño. Esta etapa se realiza con gran celeridad, hace sentir que la administración ya está en proceso de cambio cultural. Sin embargo, es necesario ser prudentes y vigilar la realidad de dicho cambio. El peligro es que el cambio se quede en la superficie, que sólo se convierta en más documentos y trámites que hacer y se auto engañe la administración pública al convertir el avance hacia la responsabilización en el llenado de más formas con el lenguaje correcto pero sin la esencia del contenido. Este es un peligro real que puede hacer fracasar intentos serios de modernización. Los cambios de cultura en esta dirección deben empezar por disminuir verdaderamente la reglamentitis y la normatitis aguda y substituirlos con márgenes de libertad y responsabilidad del servidor público. El obstáculo a vencer está más allá del mero hecho de vencer costumbres enraizadas en el quehacer de la administración pública. Está en el principio mismo de la función pública que al realizarse con fondos aportados por la sociedad, normalmente a través de los impuestos, propicia que la propia sociedad, al entregarlos para la función pública, exige al mismo tiempo que se instalen mecanismos de control que le aseguren el correcto cumplimiento del mandato social al administrador público. Este control que tiene como origen un principio de la administración pública constituye un refuerzo de la cultura de la función. El resultado final son dos fuerzas opuestas, una que presiona hacia la disminución de la cultura de la función y la otra que apuntala el mantenimiento o el incremento de la misma. La solución desemboca en el reto de alcanzar un equilibrio estable y correcto. 10
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Los otros cambios propuestos no ofrecen retos menores, por el contrario, enfrentan obstáculos de más difícil superación y toman más tiempo. La nota positiva es que todos los países que han emprendido procesos de modernización generalmente lo hacen planteándose el conjunto completo de cambios culturales como paquete y no por secciones. En esa forma los cambios pueden irse dando como proceso continuo lo que refuerza positivamente su evolución. En la misma forma en que se planteaba el proceso de formación de cultura, la disminución de la cultura del poder es fuente del incremento de la cultura de la función, la disminución de ésta se podrá traspasar más fácilmente al incremento de la cultura de desempeño y los excesos de esta podrán al disminuir, permitir el crecimiento de la cultura de apoyo. Esto no indica que la única fórmula de los cambios sea la anterior. De hecho, la disminución de la cultura de poder en el correspondiente incremento de la cultura de apoyo se puede dar cuando los valores de servicio público como vocación personal y como compromiso colectivo, reflejado en valores éticos como la solidaridad que en su sentido más general nos lleva a la defensa de la equidad, del medio ambiente, de la estética, va ganando peso y adeptos en las sociedades y en los gobiernos. Los resultados obtenidos pueden verse con otras perspectivas. Una de ellas es la cronológica. La aplicación del auto diagnóstico a lo largo de cinco años nos permite ver en la gráfica 4, si se ha detectado alguna variación destacable. A pesar de las fluctuaciones que se observan, atribuibles a influencia de grupo o del entorno político en el momento de aplicar el autodiagnóstico, se puede concluir que sistemáticamente, los cambios de existente a preferido muestran aumentos de las culturas de desempeño y de apoyo y disminuciones de las culturas de poder y función. Se observa también que consistentemente el mayor incremento se desea en la cultura de desempeño con valores alrededor del 10% de incremento. La cultura de apoyo muestra también una tendencia a crecer al 5% con cierta tendencia a aumentar. La cultura de función muestra montos negativos de cambio bastante estabilizados alrededor del 5%. Los cambios propuestos que señalan mayores disminuciones se encuentran en la cultura de poder, mostrando cierta tendencia a mayores disminuciones al paso de los años pasando de niveles de 10% a niveles de 15%. Finalmente veamos si los cambios propuestos muestran en la gráfica 5 diferencias notables entre grupos correspondientes a los gobiernos estatales incluidos en la muestra y el promedio obtenido a nivel de gobierno federal. Como se puede observar las coincidencias son notables no solamente en el signo del cambio de cultura existente a cultura preferida en las cuatro categorías de cultura, sino en los valores. No podemos concluir que existan diferencias significativas entre los diagnósticos realizados por servidores públicos procedentes del Gobierno Federal y los de los que proceden de los dos Estados considerados en la muestra. BIBLIOGRAFÍA i
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iii
Evans, P Human Resource Management in International Firms. Macmillan, 1990, London. Shein, Edgar H., Organization, Culture and Leadership, Jossey-Bass, 1985, San Francisco. v Shall, M., A Communication Rule Approach to Organizational Culture, Administrative Science Quarterly, Nov.1983. vi Deal, T. E. y Kennedy, A. A., Corporate Culture: The Rites and Rituals of Corporate Life, Addison Wesley,1982 vii Handy, Charles: The Gods of Management, Souvenir Press, 1987, London. viii Graves, Desmond: Corporate Culture: Diagrams and Change, St. Martins´s Press, 1986, New York. ix Weber, Max: Essays in Sociology, Oxford University Press, 1958. x Drucker, Peter, Innovation and Entrepreneurship, Heinemann, 1985, London. xi Drucker, Peter, Management: Tasks, Responsibilities, Practices. Heinemann, 1973, London xii La literatura está llena de referencias hacia las estructuras diseñadas inicialmente por Weber con dos principios básicos: la distribución del trabajo y la jerarquización de las decisiones. xiii No existe un término generalmente aceptado para ”accountability”. Se incorpora la utilizada por la reciente publicación del CLAD al respecto. iv
BREVE RESEÑA BIOGRÁFICA José M. Hartasánchez G. Ingeniero Civil por la Universidad Iberoamericana en México D.F., Master en Planificación Económica por la Universidad de Stanford, California, y Candidato a Doctor por ESADE (Escuela Superior de Administración y Dirección de Empresas) en Barcelona. Más de veinte años de experiencia en el Grupo de ICA en México en funciones ejecutivas en México, Centroamérica, Sudamérica y Estados Unidos. Experiencia en áreas funcionales entre las que destacan finanzas, informática y planificación estratégica. Carrera académica como profesor y director de programas en México en la UNAM, la UIA y en fuera de México: en ESADE, Barcelona, durante cinco años y en el INDES (Instituto Interamericano para el Desarrollo Social) del Banco Interamericano de Desarrollo en Washington durante un año. Actualmente Director del Diplomado de Función Gerencial en la Administración Pública, profesor de tiempo completo y Coordinador del Área Internacional de la Maestría en Dirección Internacional del ITAM (Instituto Tecnológico Autónomo de México). ITAM Instituto Tecnológico Autónomo de México Av. Camino a Santa Teresa No. 930, 10700 México D.F. Teléfono: 5628 4000 ext. 6523 Fax: 5490 4643 E.mail
[email protected] Web www.itam.mx
12
VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002
Gráfica 1
Cultura existente Poder
28
Función
29.4
Desempeño
23.2
Apoyo
19.4 0
5
10
15
20
25
30
35
Porcentajes
Gráfica 2
Cultura preferida Poder
15.1 24.4
Función
33.2
Desempeño 27.3
Apoyo 0
5
10
15
20
25
Porcentajes
13
30
35
VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002
Gráfica 3
Cambio de cultura Poder
-12.9 -5
Función
Desempeño
10
Apoyo -15
-10
-5
7.9 0
5
10
15
Porcentajes
Gráfica 4
Cambios de cultura de 1996 al 2000 20 15 10
%
5 0 -5
1996
1997
1998
1999
-10 -15 -20
14
2000
Poder Función Desempeño Apoyo
VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002
Gráfica 5
Cambios de cultura por grupos Poder Función
Gobiernos estatales Gobierno Federal
Desempeño
Apoyo -20.0
ANEXO
-10.0
xiii
0.0
10.0
20.0
AUTO –DIAGNÓSTICO DE CULTURA ORGANIZATIVA
Instrucciones para contestar el cuestionario Este cuestionario contiene 15 “principios” de frases que describen algún aspecto del funcionamiento y diseño organizacionales. Después de cada uno de los principios hay cuatro “finales” posibles. Combinando cada principio de frase, con cada unos de los cuatro finales se formará una frase completa que describirá uno de los cuatro modelos distintos de comportamiento, creencias y valores organizacionales. En los espacios subrayados bajo la columna Cultura existente, clasifique las frases finales que siguen al principio de cada frase en relación a cómo son las cosas en su organización. Hágalo colocando un “4” frente a la frase final que crea que se acerca más en la descripción de cómo son las cosas en su organización, un “3” a la que le siga, y así sucesivamente con el “2” y el “1”, -cuya descripción es la que más se aleja del modo como son las cosas. Continúe así hasta completar la primera columna de las 15 frases. Después, pase a los espacios bajo la columna Cultura preferida y clasifique de nuevo las frases, pero esta vez clasifíquelas de acuerdo con el modo en que le gustaría que fuesen las cosas en su organización. Dé un “4” a la opción preferida, un “3” a la siguiente, y así sucesivamente con el “2” y el “1” -cuya opción es la que menos prefiere. Por favor, compruebe sus respuestas para asegurarse de que ha asignado solo un “4”, un “3”, un “2” y un “1” para cada frase en la columna “existente” y para cada frase en la columna “preferida”. Una vez que haya llenado totalmente tanto la columna de cultura existente como la de cultura preferida pase a llenar las hojas de las tablas de cultura organizativa y de perfil de cultura organizativa que se encuentra al final del cuestionario
15
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CULTURA EXISTENTE
CULTURA PREFERIDA 1.
Se espera que los miembros de la organización den prioridad máxima a:
1a
1a
a.
cumplir las necesidades y exigencia de sus supervisores y de otras personas de alto nivel en la organización.
1b
1b
b.
llevar a cabo las obligaciones de sus propias tareas; ciñéndose a las políticas y procedimientos relacionados con sus puestos de trabajo.
1c
1c
c.
asumir los retos del puesto de trabajo, encontrando una mejor manera de hacer las cosas.
1d
1d
d.
cooperar con las personas con las que trabajan, para solventar problemas laborales y personales.
2.
Las personas mejor consideradas en la organización son las que:
2a
2a
a.
saben cómo complacer a sus supervisores y son capaces y quiere utilizar el poder y la política para seguir adelante.
2b
2b
b.
siguen las normas, trabajan dentro del sistema, e intentan hacer las cosas correctamente.
2c
2c
c.
son técnicamente competentes y eficientes, con un fuerte compromiso con su trabajo.
2d
2d
d.
establecen estrechas relaciones con los demás a través de la cooperación, la sensibilidad y la atención.
3.
La organización trata a los individuos:
3a
3a
a.
como “máquinas” cuyo tiempo y energía están a disposición de personas a más altos niveles de jerarquía.
3b
3b
b.
como “empleados” cuyo tiempo y energía se compran mediante un contrato, con derechos y obligaciones para ambas partes.
3c
3c
c.
como “socios” o compañeros que mutuamente se comprometen a conseguir un propósito común.
3d
3d
d.
como “familia” o “amigos” a quienes les gusta estar juntos, que se preocupan los unos por los otros y que se ayudan entre ellos.
4.
Las personas están dirigidas, orientadas o influidas por:
a.
personas en cargos de autoridad, que ejercitan su poder mediante la utilización de premios y castigos.
4a
4a
16
VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002
CULTURA EXISTENTE
CULTURA PREFERIDA
4b
4b
b.
los sistemas, las normas y los procedimientos que prescriben lo que debe hacerse y el modo correcto de hacerlo.
4c
4c
c.
su propio compromiso de cumplir los objetivos de la organización.
4d
4d
d.
su propio deseo de ser aceptadas por otros y de ser buenos miembros de su grupo de trabajo.
5.
Los procesos de toma de decisiones se caracterizan por:
5a
5a
a.
directrices, órdenes e instrucciones que bajan desde los altos niveles.
5b
5b
b.
la adherencia a canales formales y la confianza en políticas y procedimientos para tomar decisiones.
5c
5c
c.
la toma de decisiones se lleva a cabo cerca del punto de acción, por las personas implicadas.
5d
5d
d.
la utilización de métodos de consenso par la toma de decisiones con el fin de obtener aceptación y apoyo para las decisiones.
6.
La asignación de tareas o puestos de trabajo a los individuos está basada en:
6a
6a
a.
los juicios, valores y deseos personales de aquellos que ocupan los cargos de poder.
6b
6b
b.
las necesidades y planes de la organización y las normas del sistema (antigüedad, cualificaciones, etc.)
6c
6c
c.
equilibrar los requerimientos del puesto de trabajo con los intereses y capacidades de los individuos.
6d
6d
d.
las preferencias personales de los individuos y sus necesidades de crecimiento y desarrollo.
7.
Se espera que los empleados sean:
7a
7a
a.
muy trabajadores, complacientes, obedientes y leales a los intereses de aquellos de quienes dependen.
7b
7b
b.
responsables y fiables, que lleven a cabo las obligaciones responsabilidades de sus puestos de trabajo y eviten acciones que pudiesen sorprender o desconcertar a sus supervisores.
7c
7c
c.
auto-motivados y competentes, que quieran tomar la iniciativa para hacer las cosas; que desafíen a aquellos de quienes dependen, si fuese necesario, para obtener buenos resultados.
7d
7d
d.
buenos trabajadores en equipo, que cooperen y ayuden, que se lleven bien con los demás. 17
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CULTURA EXISTENTE
CULTURA PREFERIDA 8.
Se espera que los directores y los supervisores se espera que sean:
8a
8a
a.
8b
8b
b.
impersonales y correctos, que eviten el ejercicio de la autoridad en su propio provecho.
8c
8c
c.
democráticos y que quieran aceptar las ideas de los subordinados sobre el trabajo.
8d
8d
d.
que ayuden , que sean sensibles, y se preocupen de los problemas del personal y de las necesidades de aquellos cuyo trabajo supervisan.
9.
Se considera legítimo que una persona diga a otra lo que debe hacer cuando:
fuertes y decididos; firmes pero justos.
9a
9a
a.
él o ella tenga más poder, autoridad, o “fuerza” en la organización.
9b
9b
b.
forme parte de las responsabilidades incluidas en la descripción de su puesto de trabajo.
9c
9c
c.
él o ella tenga mayor conocimiento y experiencia y lo utilice para enseñarle a hacer el trabajo.
9d
9d
d.
la otra persona pida su ayuda, guía o consejo.
10.
La motivación hacia el trabajo es básicamente el resultado de:
10a
10a
a.
la esperanza de un premio, el temor a un castigo, o la lealtad personal hacia el superior.
10b
10b
b.
aceptación de la norma de intercambiar trabajo por salario.
10c
10c
c.
fuertes deseos de conseguir, crear, e innovar y de la presión de los compañeros, que contribuyen al éxito de la organización.
10d
10d
d.
las personas que quieren ayudar a los demás y desarrollar y mantener unas relaciones laborales satisfactorias.
11.
Las relaciones generalmente:
a.
competitivas, buscan tanto sus propios intereses como ayudarse mutuamente en cuanto ven algún provecho para ellos mismos al hacerlo.
11a
11a
18
entre
grupos
de
trabajo
o
unidades
son
VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002
CULTURA EXISTENTE
CULTURA PREFERIDA
11b
11b
b.
caracterizadas por la indiferencia mutua, ayudándose tan solo cuando es conveniente o cuando desde niveles más altos les dirigen para que lo hagan.
11c
11c
c.
de cooperación, cuando es necesario conseguir objetivos comunes. Las personas pueden llegar a saltarse las reglas y cruzar las fronteras organizacionales a fin de terminar el trabajo.
11d
11d
d.
cordiales, con un alto nivel de sensibilidad hacia las peticiones de ayuda de otros grupos.
12.
Los conflictos entre grupos e interpersonales son habitualmente:
12a
12a
a.
tratados por la intervención personal de gente con altos niveles de autoridad.
12b
12b
b.
evitados por referencia a normas, procedimientos y definiciones formales de autoridad y responsabilidad.
12c
12c
c.
resueltos mediante discusiones orientadas a obtener los mejores resultados posibles respecto a los temas laborales involucrados.
12d
12d
d.
cordiales, con un alto nivel de sensibilidad hacia las peticiones de ayuda de otros grupos.
13.
Se responde al entorno externo a la organización como si fuese:
13a
13a
a.
una selva, donde la organización está en competencia con otras por su supervivencia.
13b
13b
b.
un sistema ordenado en el que las relaciones están determinadas por estructuras y procedimientos y donde se espera que todos se ciñan a las normas.
13c
13c
c.
un compromiso competitivo por la excelencia en la que productividad, calidad e innovación aportan éxito.
13d
13d
d.
una comunidad de partes interdependientes en la que lo más importante son los intereses comunes.
14.
Si las normas, sistemas o procedimientos crean obstáculos, la gente:
14a
14a
a.
las rompe, si tiene la fuerza suficiente para salir adelante con ello o si cree que puede pasar si ser descubierta.
14b
14b
b.
generalmente las acata o utiliza los canales apropiados para obtener permiso para desviarse de ellas, o las cambia.
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CULTURA EXISTENTE
CULTURA PREFERIDA
14c
14c
c.
tiende a ignorarlas o saltárselas para cumplir sus tareas o para obtener un mejor rendimiento.
14d
14d
d.
se ayudan unos a otros a ignorarlas o a ajustarlas si se cree que no son justas o que crean problemas a otros.
15.
Las personas que son nuevas en la organización necesitan aprender:
15a
15a
a.
quién dirige las cosas; quién puede ayudarles o perjudicarles; a quién debe evitar ofender; las normas (reglas no escritas) que deben observarse si no quieren tener problemas.
15b
15b
b.
las reglas formales y procedimientos y ceñirse a ellas para mantenerse dentro de los límites formales de sus puestos de trabajo.
15c
15c
c.
de qué recursos disponen que les ayuden a realizar su trabajo; a tomar la iniciativa para aplicar sus habilidades y conocimientos a sus trabajos.
15d
15d
d.
cómo cooperar; cómo ser buenos miembros de equipos; cómo desarrollar unas buenas relaciones laborales con los demás.
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