PLAN Y PRESUPUESTO PARTICIPATIVOS DE PASTO: SISTEMATIZACION DE UNA VIVENCIA

Oscar Parra Erazo Consultor

Pasto, octubre de 2002

PRESENTACIÓN “La democracia se concreta en el presupuesto y cuando los recursos son escasos, el diálogo entre el saber técnico y el saber popular es el que permite identificar prioridades para una planificación más eficaz”

A continuación se presenta una versión documentada de la experiencia del Plan y Presupuesto Participativos de la ciudad de Pasto, realizada durante la administración del a lcalde Eduardo Alvarado Santander. La información básica para realizarla fue entregada en forma de documentos, de manera copiosa, por la Secretaría de Planeación Municipal, la Secretaría de Educación y Cultura, la Fundación Social, la Corporación Plenilunio y la Fundación Fundar de Pasto. Se realizaron varias entrevistas, conversatorios, grupos focales y diálogos con personas y líderes comunitarios que hacen parte del proceso de planeación y presupuestación de Pasto. Entre ellas se destacan las entrevistas con Silvio Sánchez Fajardo, presidente del Consejo Territorial de Planeación de Pasto y docente de la Universidad de Nariño; con Raúl Delgado, Director de Planeación Municipal de Pasto; con Adriana Oviedo, profesional de la Dirección de Planeación de Pasto; con siete lideres y voceros comunitarios; con Blanca Paz, empresaria y líder comunitaria del corregimiento de Catambuco. Adicionalmente se desarrollaron dos conversatorios sobre problemas del contexto local y sobre el proceso mismo con los voceros ciudadanos y profesionales de las ONG locales y la administración municipal, entre quienes se destacan Guillermo Torres de la Fundación Social, Luis E. Calpa de Plenilunio, Rodrigo Figueroa de Fundar, Álvaro Cabrera de la Fundación Antonio Nariño y Alfonso Ruiz de la Secretaria de Educación y Cultura de Pasto. Existe un material de trabajo recolectado que sobrepasó las expectativas. Pasto tiene un buen acervo de información y de personas ligadas con este proceso, que es rico en comparación con otras experiencias. Valdría la pena que se implementara un proceso de sistematización permanente, lo cual constituye ya una inquietud en la red de ONG que se encuentra en proceso de formación. En este trabajo se destacan, por una parte, los antecedentes internos y externos que precedieron a la experiencia, especialmente en lo acontecido en la alcaldía de Antonio Navarro y el caso de Porto Alegre , Brasil, como referente de la experiencia. La reconstrucción del proce so se alterna con un análisis

realiza do a varias voces con intelectuales de Pasto y voceros ciudadanos, lo que convierte esta memoria en un documento que sobrepasa la visión puramente técnica. La participación de los diversos actores en el proceso es un asunto destacado de esta experiencia, así como la creciente calificación de las propuestas elevadas a los cabildos. Especial énfasis se hizo en las motivaciones subjetivas para la participación, sobre todo las de los dirigentes del proceso y de los representantes de la comunidad. Finalmente se completa el análisis con una mirada sobre el impacto del proceso, aunque como se explica, es preeliminar y con un horizonte temporal de corto plazo, dada su reciente iniciación como Sistema de Planeación y Presupuestación Participativas. También se proponen algunas lecciones aprendidas y se dejan entrever hipótesis de trabajo para ulteriores trabajos de sistematización y análisis.

Bogotá, octubre 28 de 2 002

DISEÑO DE LA OPERACION Antecedentes Los promotores del Plan y Presupuesto Participativo en Pasto , PPP, han sido el alcalde Eduardo Alvarado Santander y el Secretario de Pla neación Municipal, Raúl Delgado. Como en otros casos 1, la concepción de la idea surge de la misma campaña política y como una propuesta del movimiento político triunfador. Las tres últimas administraciones de Pasto, incluida la de Alvarado Santander, han surgido de propuestas alternativas o independientes de los partidos tradicionales, y en el caso de Alvarado gracias a un marco de coaliciones políticas que le dan un corte plural al gobierno. E l proceso surgió desde el mismo Movimiento Convergencia Ciudadana liderado por el padre Antonio Gallardo, Raúl Delgado, Carlos Alvarado y otras personalidades2 de la vida política de Pasto, y luego se transformó en la Convergencia Cívica, con un llamado amplio que concluyó en la postulación inicial de la candidatura del padre Gallardo. Este movimiento se caracterizó por la presencia de personalidades cívicas con una hoja de vida limpia 3. Finalmente y luego de una serie de reuniones y debates sobre la perspectiva del movimiento y, dada la renuncia a la postulación para la alcaldía por el sacerdote Gallardo, se consolida la candidatura de Eduardo Alvarado y se convoca ampliamente a construir un programa de gobierno con especial vinculación de expertos en diferentes áreas. En realidad el tema de la participación ciudadana era uno más y por ende no se constituyó como eje central de la campaña política. Tampoco surgió como parte de un gran movimiento cívico o social, sino más bien alrededor de una dinámica de alianzas que hicieran posible el triunfo en las elecciones de alcaldía . Obtenido este se abrieron paso hipótesis y conjeturas sobre las nuevas condiciones de la cultura política de Pasto, comparable s en su masa crítica de opinión con lo que acontece en Bogotá. En efecto, el tema de la participación ciudadana se mencionó inicialmente en el documento “Concepto Marco del Programa de Gobierno” del alcalde electo, a partir de diagnosticar que los tres principales problemas del municipio eran el

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En Porto Alegre, Brasil, el Partido de los Trabajadores ha mantenido durante los últimos 12 años su hegemonía política y electoral. 2 Se destacan también el actual alcalde Eduardo Alvarado Santander, José Aulo Polo, Líder Popular, Alfonso Rebolledo Muñoz, médico reconocido por su perfil cívico, Alfredo Fajardo Arturo, dest acado jurista de la región, Jaime Erazo López, medico liberal y el abogado independiente José Eduardo Ortiz Vela. 3 Ideas recogidas en entrevista con José Eduardo Ortiz Vela, miembro del movimiento político de la Convergencia Ciudadana.

desempleo, la corrupción y la inseguridad, ante los cuales se proponía como salida civilizada la tríada Participación – Educación – Productividad” 4. En el documento también se planteaba que la participación democrática implica que la gente piense, analice, critique, exija, decida y produzca, para superar la forma tradicional de participar. Para lograr esto, el programa enunció varias estrategias: educación permanente de las comunidades y del pueblo de Pasto en aspectos como cultura ciudadana, vigilancia comunitaria, comunicación, cabildos, concertación, respeto a la autonomía del Concejo Municipal y los organismos de control y el Programa de Paz, Convivencia y Seguridad Ciudadana. En el P lan de Desarrollo y en el mismo ejercicio del gobierno el proceso de cabildos tanto urbanos como rurales es el mecanismo que adquirió el mayor protagonismo y se destaca como el escenario más apropiado de participación. Experiencias aleccionadoras para el caso de Pasto Existen tres casos que han alimentado positivamente la experiencia del PPP de Pasto: los cabildos rurales de la administración de Antonio Navarro, el caso de Porto Alegre, Brasil y la experiencia de la ciudad de Quito, en Ecuador. Los cabildos rurales en el gobierno de Antonio Navarro instauran en Pasto la figura del a lcalde como gerente público, donde los funcionarios se obligan a cambiar de actitud frente a las comunidades y en cuyo ámbito estas últimas adquieren protagonismo al actuar conscientemente y con mejor calidad en el proceso de identificación, priorización, formulación, seguimiento y fiscalización de sus proyectos. Uno de los logros palpables de dicha administración fue la recuperación de la confianza de los ciudadanos en el gobierno municipa l con la delegación de una parte importante del poder del alcalde y del Concejo Municipal en el ciudadano y las organizaciones comunitarias de base, mediante la realización de los cabildos abiertos, específicamente en la zona rural, que decidirían sobre el presupuesto. Desde entonces en Pasto se reclama que el cabildo abierto es una institución social5 y, un instrumento eficaz para la democracia y la participación en la 4

Programa de gobierno Pasto merece respeto 2001 – 2003. Eduardo Alvarado Santander. Presentación. p.1. Estas instituciones tienen origen, al decir del constitucionalista Ernesto Saa Velasco, en los siglos XVI y XIX, de manera especial en aquellos cabildos llevados a cabo en la época de la Independencia. Ahora, ésta figura tradicionalmente se considera en Colombia dentro de las sesiones ordinarias o extraordinarias del Concejo Municipal en sus deliberaciones públicas para argumentar reparos y hacer propuestas en asuntos de interés general, constituyéndose en una tribuna a disposición de todos. En el marco de la Constitución del 91 y la Ley 134, de participación ciudadana, y sus ulteriores desarrollos legislativos, se retoman estas instituciones para fortalecer los mecanismos de participación ciudadana. Ver, ALCALDIA MUNICIPAL DE PASTO. CONCEJO MUNICIPAL. RED DE SOLIDARIDAD SOCIAL. PORGRAMA DE REINSERCIÓN. Cabildo Abierto. Un paso hacia el desarrollo de nuestras comunidades. Pasto, julio de 1.997. 5

gestión pública y el desarrollo local, asuntos que antes estaban circunscritos a las re laciones del alcalde con los concejales y los políticos tradicionales. Este es un avance significativo en la concreción de una nueva cultura política y de unas relaciones modernas entre comunidad, Estado y agentes políticos. El modelo de Porto Alegre, Brasil ha sido el inspirador clave de este ejercicio de democracia part icipativa de Pasto, al decir del Secretario de Planeación Municipal. De esta experiencia brasilera se rescata la idea de iniciar un proceso de presupuestación participativa de largo plazo. Allí ya lleva doce años y los logros e impactos sobre el desarrollo local son evidentes: “el éxito de este instrumento de gestión municipal se ha expresado en un aumento muy significativo del número de participantes, desde apenas unas mil personas en 1990 a once mil en 1994, 16.000 en 1998 y 40.000 en 1999. Desde su inicio, los proyectos decididos mediante el Presupuesto Participativo supusieron inversiones superiores a los 700 millones de dólares, principalmente en infraestructura urbana y en la mejora del nivel de vida de la población” 6. Esta experiencia se ha convertido en un hito histórico para los países del sur que buscan una tercera vía como alternativa de desarrollo 7. El Sistema de Gestión Participativa de Quito, a pesar de no haber influido directamente en esta experiencia es importante reseñarlo por algunos rasgos y coincidencias que interesan al caso de Pasto y, además en vista de que el E je Urbano Regional Quito – Pasto siempre ha marcado algunas tendencias de desarrollo relevantes históricamente. ENFOQUE CONCEPTUAL El concepto de desarrollo E l marco de actuación del Plan se ubica dentro del enfoque del Desarrollo Humano Sostenible, que se define de manera plural, por la forma como se construyó el discurso del desarrollo y de la participación 8. La definición acordada es: 6

Notas de Dalmira P. Atando nudos de Córdoba. Bases para un presupuesto participativo. Formato digital. Sin fecha. En particular hay “al menos setenta ciudades en todo Brasil que utilizan el Sistema de Presupuesto Participativo, basándose en la experiencia de Porto Alegre. En Argentina, la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires, dictada en 1996, estableció el carácter participativo del presupuesto, puntualizando que "la ley debe fijar los procedimientos de consulta sobre las prioridades de asignación de recursos", e inició una experiencia piloto en este ámbito. En México la Delegación de Tlalpan ha puesto en práctica este año el ejercicio "Hacia un Presupuesto Participativo", a partir de cuyas propuestas se elaborará el proyecto del Programa Operativo Anual para 2002.7 La ciudad de Quito, Ecuador, en su Plan Quito Siglo XXI tiene como uno de sus ejes centrales el de Participación Ciudadana, entendida como una práctica para construir y ejercer una mejor ciudadanía y fortalecerla en el Distrito Metropolitano. 7

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En este participaron intelectuales y profesionales pastusos de distinto rol social y procedencia se destacan:

“El desarrollo se concibe como el despliegue de las potencialidades de todo ser humano como persona y como miembro de una sociedad, en el proceso continuo de construcción de nuevos estadios de bienestar y calidad de vida en los ámbitos individual y colectivo y de creación de nuevas opciones sociales, ambientales, económicas, políticas, culturales y físicoespaciales”. 9 Esta definición marca una relación entre lo individual y lo colectivo que los autores plasmaron como un mandato filosófico y pragmático para ejercer la democracia. En efecto, Calpa10 hace énfasis en su propuesta acerca del papel de los individuos, y como individuos inscritos en una forma de ser y existencia colectiva, jugando a la creación de una nueva sociedad. Con estas experiencias se busca crear confianza y ganar en cohesión social alrededor del propósito de hacer de Pasto el centro de una región en continuo desarrollo sostenible, que basa su competitividad en potenciar las capacidades de aprendizaje colectivo e impulsar formas organizativas y de socialización. Desde la v isión de desarrollo de Pasto11 se espera contribuir a la construcción de la región sur de Colombia , donde convergen los departamentos de Nariño, Cauca, Putumayo, Huila , Caquetá y Tolima. En ese horizonte se espera que Pasto sea un territorio jalonador del desarrollo local con radio de influencia en todo el departamento de Nariño, pero sobre todo en los municipios que circundan el volcán Galeras. Para hacer operativa esta visión el Plan contempla la implementación de nueve ejes estratégicos que garantizarán la coherencia entre la visión de largo plazo, la puesta en marcha del Plan y la ejecución presupuestal. Los conceptos básicos del proceso Se parte de la convicción profunda acerca de la bondad y la necesidad de la participación ciudadana en la construcción del desarrollo de la sociedad12.

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ALCALDIA MUNICIPAL DE PASTO, periodo 2001 – 2003. Acuerdo 010 de mayo de 2001. Plan de Desarrollo Municipal. Pasto: espacio de vida, cultura y respeto. P.31. 10 CALPA, LUIS EDUARDO. Elementos para la formulación del Programa de Gobierno. Perspectiva programática, febrero de 2001. Mímeo. 11 La visión dice: “Pasto: acogedor espacio de vida saludable. un pueblo participante, emprendedor, creativo y solidario; orgulloso de sus raíces culturales y de sus riquezas paisajística y artística. Centro y líder de una región competitiva, en continuo desarrollo humano sostenible, que genera colectivamente opciones y oportunidades para todos y todas con criterios de equidad y respeto, que aprovecha su localización estratégica en el Pacífico, los Andes, y el Amazonas, aportando a la construcción de país. 12

PROYECTO PLAN Y PRESUPUESTO PARTICIPATIVO DE PASTO. El Sur Un Norte De Esperanza. Mímeo.

Con base en ese propósito estratégico se espera generar un modelo de gestión que permita el fortalecimiento del capital social y que establezca un nuevo tipo de relación entre lo público y lo privado, con un alto sentido ético, con vocación de servicio, equidad y creatividad institucional. Se recalca siempre que este proceso está inscrito en la consolidación de un Sistema de Planificación, Presupuestación, Gestión y Control del Desarrollo Local de Pasto13, elemento que permitiría hacer fluir la participación ciudadana sobre los propósitos estratégicos del Plan de Desarrollo Municipal. Con respecto al proceso en sí mismo se plantearon unos criterios generales de actuación tanto desde el Programa de Gobierno como desde el Plan de Desarrollo, así como en la ulterior implementación del proceso. Uno de los ejes del Programa de Gobierno fue el de Cultura democrática, Civismo y Civilidad, en el cual se vislumbra la vocación política de reivindicar el ejercicio de la democracia directa y la interlocución permanente entre el gobierno y las comunidades. H ay una premisa fundamental que permitirá luego concretar el proceso actual: “la democracia se concreta en el presupuesto y cuando los recursos son escasos, el diálogo entre el saber técnico y el saber popular es el que permite identificar prioridades para una planificación más eficaz” 14. En el mismo documento del programa de gobierno de Alvarado Santander, se prevé que es necesario pasar de la escueta opinión de la gente en los asuntos del desarrollo hacia un nivel donde sea necesario actuar y decidir sobre aquello que le s interesa. En los documentos preparatorios del Plan de Desarrollo de Pasto 15 se destaca que el elemento mencionado del diálogo entre los saberes técnicos y populares es consubstancial a la cultura milenaria de los Quillasingas, dada la práctica de la minga, institución incaica que permite afirmar el criterio colectivo de trabajo y el cruce de saberes y esfuerzos individuales para satisfacer las necesidades. En este trabajo la minga se referirá al esfuerzo colectivo para desarrollar los proyectos en todo su ciclo vital (identificación, formulación, gestión, ejecución, control y evaluación). De otra parte, este concepto puede valorarse como una alternativa de redistribución del poder local que inevitablemente pone en la palestra la idea de la disminución de la fuerza del saber técnico y experto, cediéndole lugar a la 13

En el desarrollo del proceso la denominación mas difundida ha sido la de Plan y Presupuesto Participativo de Pasto (PPPP) 14 Programa de Gobierno. Op cit, p 2. 15 MUÑOZ CORDEO, Lydia Inés. Concepción Etnohistórica. La primera cultura. p.1. Mímeo.

sociedad civil. Todo este proceso se orienta más a generar culturas de la coordinación antes que a reproducir y fortalecer culturas de subordinación 16. En los diferentes ejes de acción estratégica del Plan están suscritos varios elementos de políticas. Como política de cultura se define que “todas las acciones de la administración municipal y la actitud de los funcionarios contribuirán a la formación de cultura ciudadana”17. Asunto de suma importancia dado que buena parte de la interlocución se realiza entre comunidades y funcionarios públicos municipales. Pero el eje de acción estratégica más relevante para este proceso es el encaminado a mejorar la relación entre lo público y lo privado, donde se dice que se garantizará la primacía del interés general y se hace énfasis en la asociació n para la promoción del desarrollo local y la construcción de región. En la dinámica social desencadenada por este proceso es clara la necesidad de diseñar y fortalecer una estructura municipal basada en los objetivos del desarrollo local y regional y fundamentada en una cultura organizacional desde la perspectiva de lo público, así como en la promoción de alianzas estratégicas del municipio con otras instituciones públicas, privadas, la academia, ONG, la ciudadanía y el sector privado18. Para concretar ol anterior se identificaron y elaboraron siete programas que deben implementar la acción estratégica de relación entre lo público y lo privado: 1. Conversaciones con la ciudad 2. Planeación participativa 3. Desarrollo y liderazgo comunitario 4. Rediseño y fortalecimiento institucional 5. Que se informe todo el mundo 6. Veo por lo de todos 7. Agencia de desarrollo local. Ellos cuentan una asignación presupuestal de 5.127 millones para el período 2001 – 2003. En la vigencia 2002 se apropiaron recursos por 116 millones a través de los cabildos para dos proyectos, uno de capacitación en desarrollo de procesos comunitarios en una de las comunas urbanas y para la escuela de gestores de lo público que se adelanta con cofinanciación de la Fundación Social. 16

Ver AVILA P., RAFAEL. Organización y gestión de la investigación en la Universidad. Colciencias. Pontificia Universidad Javeriana. P.41 17 Plan de Desarrollo Municipal. Op cit, P.36. 18 Plan de Desarrollo Municipal. Op cit, p 69.

Además se constituyó el 22 de junio de 2001, en un acto muy importante para la ciudad, la Agencia Local para el Desarrollo, que tiene cofinanciación de varios sectores y actores y está en proceso de despegue19. Este es un ente de carácter estratégico para la ciudad por su composición y objeto formulado20. Se prevé que sea un organismo rector de la gestión del desarrollo participativo de Pasto. El plan de base cultural Una de las contribuciones al enfoque de la planificación y del desarrollo de la experiencia de Pasto se toma de dos conversatorios con intelectuales y profesionales que hicieron parte del proceso, así como de su participación directa en los diversos momentos de la experiencia 21. El presupuesto refleja el objetivo y sentido final del ejercicio polít ico de construcción del plan. Presupuesto, gobernabilidad y ejercicio político de la participación adquieren sentido en el caso de Pasto. Las cifras reflejan en última instancia el sentido político del Plan y del gobierno: hacer posible la participación ciudadana y la democracia 22. Hoy en Pasto, con el proceso de cabildos y de presupuestación participativa se hace realidad la participación de la ciudadanía en el ejercicio del poder decisorio sobre los recursos para los proyectos que ellos mismos han identificado y gestionado23. Por esta razón, se introduce el concepto de planificación pública en oposición a la planificación meramente técnica, como un enfoque desde las dinámicas participativas enmarcadas en un enfoque de la cultura política que renace en Pasto. En ese sentido, lo que se ha hecho con el Plan y el Presupuesto Participativos es una suerte de construcción de una partitura básica para la ciudad, con lo cual se evoluciona de un Pasto parroquial y colonial a una ciudad pensada como tal.

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Esta entidad (ADL) se fundó mediante escritura No. 2.533 del 30 de mayo de 2002. Según estatutos la conforman representantes de once sectores así: dos del sector público; dos del sector privado productivo; dos de la academia; dos de ONG; dos de sectores comunitarios diferentes y uno de los Miembros Honorarios de la Agencia. Sin embargo en la escritura mencionada aparecen suscribiendo como fundadores aportantes tres dependencias del sector público (Gobernación, Alcaldía de Pasto y Corponariño); tres de la academia (Universidad de Nariño; Universidad Mariana y Universidad Cooperativa); tres gremios económicos (Cámara de Comercio; Acopi y Fenalco); una ONG (Urdimbre) y el representante de la Iglesia (Diócesis de Pasto). No hay aún representación comunitaria. 20 Agencia de Desarrollo Local. Estatutos. p.2. 21 Se refiere concretamente a Silvio Sánchez Fajardo, catedrático y filósofo de la región; Luis E. Calpa, director de Plenilunio de Pasto; Alfonso Ruiz, abogado, intelectual y funcionario de la Secretaria de Educación de Pasto. Conversatorios llevados a cabo en la sede de Plenilunio, los día 23 de septiembre y 3 de octubre de 2002. 22 En su artículo “La democracia como procedimiento y como régimen”, Cornelius Castoriadis afirma al respecto: “Es totalmente evidente que es imposible imaginar un presupuesto que no esté imbuido de cabo a rabo, tanto para los ingresos como para los gastos, por decisiones sustantivas inspiradas en ciertos objetivos y en ciertos “valores” hacia cuya realización apunta. Más en general, todas las decisiones no banales de gobierno afectan y vinculan el futuro, en una oscuridad radical y radicalmente inevitable”.... 23 CALPA, LUIS E. De un enfoque de competencia a uno promocional y de emulación en la priorización de proyectos De Cabildos Ciudadanos en Pasto, Multicopiado. P.2. Pasto, septiembre de 2002. 23 Entrevi sta a Silvio Sánchez, presidente DEL CTP de Pasto, el 4 de octubre de 2002.

Toda sociedad, como la de Pasto, busca siempre su propia modernidad, involucrando a los actores culturales más representativos en el proceso : aquí se evidencia que los grandes protagonistas sociales fueron los jóvene s, las mujeres y los artistas. Dejaron sus postura s egoísta s y se acercaron a la vida pública buscando lo que más le convendría a la ciudad. Las mujeres de Pasto han sido como la voz cantante de esta sociedad, las que dicen para dónde ir en una sociedad que no es para nada matriarcal. Todo esto le dio un aro ma más grato y menos tedioso a la participación 24. OBJETIVOS Y METAS En el Plan de Desarrollo Municipal Pasto: Espacio de Vida y de Respeto se formuló el eje estratégico Relación entre lo público y lo privado, siendo este la base para el proceso que se analiza aquí. Objetivo general: Establecer una relación entre lo público y lo privado, fundamentada en un alto sentido ético, en la participación ciudadana y la primacía del interés general. Buscar confiabilidad, vocación y calidad de servicio, eficiencia, equidad y creatividad institucional. Buscar la asociación para la promoción del desarrollo local y la construcción de región. Objetivos específicos: – Avanzar en la formación de la cultura de lo público. – Crear y consolidar un sistema local de planeación participativa y fortalecer la formación de capital social. – Fortalecer las posibilidades de comunicación entre los distintos sectores de la sociedad y de éstos con la administración. – Adoptar un modelo de gestión pública sustentado en la participación ciudadana, la primacía del interés general, la confiabilidad, el servicio, la eficiencia, la equidad y la creatividad. – Promover el desarrollo del municipio y la construcción de región con base en la asociación de propósitos, esfuerzos y recursos de los sectores público, privado, académico y comunitario. – Renovar y fortalecer el liderazgo comunitario, el sentido de identidad con el municipio y el compromiso ciudadano con el proceso de desarrollo local y regional.

Programas Este eje de acción estratégica incluye ol s programas Conversaciones de la ciudad, Planeación participativa, Desarrollo y liderazgo comunitario , Rediseño y fortalecimiento institucional, Que se informe todo el mundo, Veo por lo de todos y Agencia de desarrollo local. Metas – Se avanzará de manera continua en la formación de la cultura de lo público. – Se consolidará el proceso de planificación participativa – La adopción de los presupuestos de las vigencias 2002, 2003 y 2004 se realizará mediante cabildos ciudadanos – 50% de los líderes comunitarios participarán en programas de formación y capacitación – Se realizarán 120 programas de comunicación interactiva a través de la televisión y radio locales – Se consolidarán dos experiencias de comunicación comunitaria – Se creará y fortalecerá la Red de veeduría ciudadana – El S istema de información pública estará a disposición de la ciudadanía – 100% de los funcionarios del municipio participarán al menos de un proceso formativo, como servidores públicos – Se rediseñará la estructura municipal de acuerdo con los objetivos del Plan y las condiciones financieras del municipio – Se implementará una agencia para el desarrollo local y la construcción de región con participación de los sectores público, privado, académico y comunitario. Pasto se integrará a la Asociación de Municip ios del Galeras. MOMENTOS, NIVELES Y ACTIVIDADES CLAVES DEL PROCESO Pasto está construyendo un sistema de planeación y presupuestación participativa (PPP). Tal como se aprecia en el Cuadro Resumen del Proceso , se han ideado tres fases que incluyen la Formulación del Plan de Desarrollo, la Formulación participativa del Presupuesto de 2002 y la Consolidación del Sistema de Planeación y Presupuestación Participativas, buscando desde su formulación inicial la sostenibilidad social, política, institucional y técnica.

P L A N E A C I O N

Y

P R E S U P U E S T O E N P A S T O

P A R T I C I P A T I V O S

C I C L O D E U N A G E S T I O N C O M P A R T I D A

PP L A N P A R T I C I P A T I V O PP R R E E SS U U PP U U E E SS T T O O PP A A RR TT II -C I P A T I V O C C O O N N SS O O L L II D D A A C I O N SS II SS T T E E M M A A

La fase de Formulación participativa del Plan de Desarrollo de Pasto constituyó la entrada al Sistema de Planeación y Presupuestación Participativas. Se retomó el POT formulado en la administración anterior para encadenar el proyecto de ciudad pensada a doce años25. A partir de esta acción se dieron elementos para elaborar un documento que es hito en el proceso : El Plan de Desarrollo: Bases para la concertación ciudadana. Este fue el eje de la discusión del plan a nivel ciudadano e institucional.

25

El POT de Pasto trascendió el marco del ordenamiento territorial y se propuso hacer un Plan de Desarrollo para doce años, por ello se denomina Pasto 2012 Realidad Posible.

El Plan Participativo ? ?Co ppor Conncceertraatcci om a ii n nnivveer moommeentocó ó ivelleeless.. ntossyn s. y

? ?Asamblea Asambleade de voceros voceros ciudadanos. ciudadanos. ciudadanos.

? ? Fo dde lla F r mula e alassBorm ulacc PPla Baasseeslaciiióónn lalann s ddeel n l ? Re ? ddeemoRennoovvaacciió moccrrát ón ddeel C áica n lCCTTTP PP tica

? ?DDififiussi fu i n PPO OO ón TTT sió

Jornada ? ? JornadaAfectiva: Afectiva: ““Pasto: Pasto: Ayer, Ayer,Hoy Hoyyy Mañ Ma ñ ana” ana ” . Mañana”.

? Adopci ón CTP ? Adopción CTP / /Concejo Concejo Concejo

3.000 3.000voceros voceros ciudadanos ciudadanos particioantes particioantes

? Difusió Difusi ón del ?Difusión del Plan Plan

Compromiso ? ?Compromiso Agencia Agenciade de Desarrollo Local, DesarrolloLocal, Local, Pasto 500 a 500 a ños. Pasto 500 años.

PLAN DE DESARROLLO Y PRESUPUESTACION PARTICIPATIVA (PPP) SAN JUAN DE PASTO 2001 – 2003 CUADRO RESUMEN DEL PROCESO MOMENTOS DEL PROCESO/AÑOS 1. FORMULACIÓN PARTICIPATIVA DEL PLAN DE DESARROLLO 2001-2003. (febrero - agosto del 2001)

2. FORMULACIÓN PARTICIPATIVA DEL PRESUPUESTO VIGENCIA 2002. (agosto – diciembre 2001)

2001

2002

?Difusión POT ?Renovación democrática del CTP ?Formulación de las Bases del Plan ?Concertación por momentos y niveles. ?Asamblea de voceros ciudadanos. ?Jornada Afectiva: “Pasto: Ayer, Hoy y Mañana”. ?Adopción CTP / Concejo ?Difusión del Plan y compromiso Agencia de Desarrollo Local, Pasto 500 años. ?La administración del Municipio de Pasto, realiza las proyecciones fin ancieras. ?Se realizan los precabildos, con dirigentes, donde se presenta el Plan; se conocen y realizan las proyecciones financieras; se establecen las reglas de juego (presentación, calificación y priorización de proyectos); se determinan los techos presupuestales geográficos. (hay actas y matriz de calificaciónpriorización) ?Realización de reuniones comunitarias en barrios y veredas para priorizar dos proyectos a llevarse a los Cabildos.

? Formulación técnica de los Proyectos ? Programación de la ejecución ( tres rondas) ? Ejecución de los proyectos priorizados. ? Realización de precabildos para: o Rendición de cuentas. o Talleres de formación de d irigentes y comunidades. (Plan de Desarrollo; Formulación y Gestión de proyectos; Gestión Pública y recursos financieros; Evaluación proceso participativo.)

?Realización de cabildos donde se califican los proyectos presentados en las fichas respectivas y, con base en la matriz de calificación de proyectos; se priorizan teniendo en cuenta dicha calificación además de la decisión política de los cabildos; se eligen cinco v oceros por cada comuna o corregimiento. Se constituye la Asamblea de Voceros Ciudadanos para el presupuesto participativo. ?Realización de las asambleas de voceros ciudadanos para la adopción de Proyecto de Presupuesto de Inversión compatibilizando los techos presupuestales geográficos con los techos presupuestales sectoriales, pero siempre respetando la priorización de los proyectos de los cabildos. ?Adopción por el Concejo Municipal del Presupuesto General del Municipio de Pasto 3. CONSOLIDACIÓN DEL SISTEMA DE PLANEACIÓN Y PRESUPUESTACIÓN PARTICIPATIVOS

o

Adopción de reglas de juego y cronograma para la vigencia 2003

? Ajuste y alimentación del Banco de proyectos ? Rediseño institucional ? Creación de la Agencia de Desarrollo Local Pasto 500 años. ? Evaluación del proceso con apoyo de la Fundación Social.

El primer paso para dar curso definitivo a la participación ciudadana en la formulación del Plan de Desarrollo fue la renovación democrática del Consejo Territoria l de Planeación, CTP, con la participación de 22 sectores y su elección de manera amplia con el criterio de incluir a todos los actores importantes de la ciudad. Es destacable que el CTP tuvo un papel crucial al permitir la participación ciudadana en la aprobación del Plan. En efecto, el Consejo aprobó inicialmente el documento de las bases del Plan y postergó la adopción de la versión final para después de que fuera sometida a la concertación ciudadana. La concertación ciudadana se realizó en dos niveles: el geográfico y el temático. El primer nivel agrupa a comunas y corregimientos con sus respectivos barrios y veredas; el segundo piensa la ciudad y define el plan de manera temática, sectorial y transversal (educación, ciencia, cultura, recreación y deportes, medio ambiente, productividad y empelo, salud, seguridad y convivencia, aspecto físico espaciale s, vivienda, servicios públicos y aspectos político institucionale s.). La concertación ciudadana se realizó en dos momentos: uno para la presentación del documento de las bases del plan, las aclaraciones al mismo y la definición de la metodología y otro para la concertación propiamente dicha. Esta a su vez se realizó en forma de dialogo de actores para definir propuestas concretas sobre formulación de problemas alrededor de los cuales el equipo técnico del plan había realizado un consenso preeliminar y formulado la visión de desarrollo del Plan sobre el propósito estratégico, los ejes de acción estratégica, los objetivos, políticas, programas y proyectos. De cada evento tanto geográfico como temático se eligieron representantes de la comunidad para realizar a l refrendación final del Plan de Desarrollo , antes de su adopción definitiva por parte del CTP. Esto ocurrió el 28 de abril de 2001 y participaron 110 voceros ciudadanos. En el proceso de formulación del Plan de Desarrollo es destacable la realización de una jornada pedagógica y cultural con el sector educativo, como el momento afectivo del Plan. Se denominó Pasto: ayer, hoy y mañana y fue adela ntada el 30 de marzo del 2001 por la Secretaría de Educación y Cultura de Pasto, con amplia presencia de la comunidad educativa. Esta fue una nueva forma de hablar y escuchar inventada por los niños y jóvenes de Pasto, acompañados por las voces de los adultos para recordar entre generaciones lo que fue el ayer, pensado desde el hoy para construir un mejor mañana que incluya un plan de todos.26

26

ALCALDÍA DE PASTO, Secretaría de Educación y Cultura. Pasto. Ayer, hoy y mañana, Primera jornada pedagógica y cultural. Pasto, junio del 2001. p.7.

El Consejo Territorial de Planeación adopta el Plan de Desarrollo Pasto: espacio de Vida y de Respeto a finales de abril, cuando se radica en el Concejo de la ciudad. El Concejo Municipal adopta el 10 de mayo y por unanimidad el Plan de Desarrollo, siendo este un hecho importante para la continuidad del proceso participativo, pues además cumple con el mandato del CTP de una alta participación ciudadana: más de 3.000 voceros ciudadanos. Esta fase culmina con la difusión del Plan y con la firma del acta Pasto 500 años, como un compromiso de largo plazo con Pasto, que plasma un imaginario movilizador de fuerzas y esfuerzos. La fase de Formulación Participativa del Presupuesto de la vigencia 2002 se inicia inmediatamente aprobado el Plan de Desarrollo, con las acciones de difusión masiva del mismo. El equipo de trabajo de la administración municipal (24 profesionales), la Dirección de Planeación y la Secretaría de Desarrollo Comunitario definen un plan de trabajo y una metodología para adelantar el proceso de cabildos.

PRESUPUESTO PARTICIPATIVO

4. CABILDOS 3. REUNIONES COMUNITARIAS

5. ASAMBLEAS VOCEROS CIUDADANOS • 44.450 ciudadanos

2. PRECABILDOS

1. PREPARACION EQUIPO TECNICO

• 6.350 lideres lideres;; • 1 1 0 voceros •7 5 0 proyectos • 17.000 m i l l o n e s de inversion

6. ADOPCION PRESUPUESTO CONCEJO

7. EJECUCION ; RENDICION CUENTAS

Se destaca en esta etapa la alta participación de profesionales voluntarios –que a su vez son líderes comunitarios– en el proceso de identificación, elaboración y formulación de proyectos.

En el Cuadro Bitácora del Proceso (ver carpeta adjunta Cuadros Pasto), se puede apreciar la convergencia de los técnicos tanto de la administración municipal como de las ONG y de las mismas comunidades en el proceso de participación ciudadana; el saber técnico aplicado sobre las necesidades vitales resultó en una inmensa gama de propuestas en los precabildos y cabildos. Es necesario aclarar que la secuencia participativa es Precabildo – Reuniones Comunitarias en barrios y veredas – Cabildos – Asamblea de Voceros Ciudadanos y Reuniones Comunitarias, constituyendo un círculo virtuoso de la participación – acción – decisión – reflexión. Con la evolución de la experiencia los precabildos se han ido consolidando como el lugar más propicio para que la comunidad reciba la información básica con relación al Plan de Desarrollo, se socialicen y discutan las proyecciones financieras y se establezcan las reglas de juego para la presentación, calificación y priorización de los proyectos, y se determin en los techos presupuestales. Esta es entonces una de las instancia s sociales de mayor importancia, donde se definen las rutas, cronogramas, contenidos y características del sistema participativo. Para el segundo año los precabildos realizan rondas de rendición de cuentas sobre los proyectos aprobados para la vigencia de 2002 y el estado de su ejecución, haciendo ajustes si es el caso. También han sido escenarios para implementar la formación de gestores del desarrollo en temas de interés para el proceso como en las técnicas de elaboración, presentación y gestión de proyectos, en finanzas públicas básicas y recursos financieros, así como para reforzar de manera permanente el Plan de Desarrollo y la misma evaluación del proceso. Han sido igualmente el lugar para recib ir asesoría y asistencia técnica por parte de los expertos. Luego de los precabildos se adelantan las reuniones comunitarias que, con base en las reglas de juego y los instrumentos de participación definidos (matriz de calificación, ficha de presentación de proyectos y criterios de priorización), determinan en cada caso dos proyectos que serán llevados a los cabildos; esta es el primer filtro para las iniciativas ciudadanas pues sin él sería ilimitado e inmanejable el nivel de propuestas de proyectos ciudadanos. Aún así, el número de proyectos fue considerable: 750. En los cabildos se aplicaron las reglas de juego para priorizar proyectos, mediante una matriz de calificación con puntajes ponderativos de población, techos presupuestales, relación con el Plan de Desarrollo a través de los ejes de acción estratégicos, el estado del proyecto, el tipo de financiación y los aportes de contrapartida. Su producto más relevante es la priorización de los proyectos.

Además eligieron democráticamente a cinco voceros ciudadanos por cada comuna o corregimiento. Las asambleas de voceros ciudadanos tienen la tarea de ser las decisoras sociales del presupuesto de inversiones a adoptarse para la vigencia respectiva. Adoptan el proyecto de Presupuesto de Inversiones fruto de los cabildos; realizan también una tarea muy importante para conciliar los techos presupuestales geográficos con los techos presupuestales sectoriales y demarcados por ley (Leyes 60 y 715). Cuando hay diferencias, su labor consiste en definir la cartera de proyectos considerando para la inclusión o exclusión de los mismos la prioridad dada en los cabildos, como regla de oro del proceso. Luego de este ejercicio el proyecto de Presupuesto se lleva al Concejo Municipal para su adopción definitiva. Hasta el momento no han existido modificaciones en el trámite de estas dos instancias. Durante 2002 se inició la ejecución del presupuesto participativo de Pasto, que comenzó por la depuración técnica de la cartera de proyectos, buscando que estos se formularan de manera técnica y definitiva, pero respetando la naturaleza de la propuesta ciudadana; cuando se dieron diferencias considerables entre los precabildos y los cabildos, estas se dirim ieron en presencia del alcalde y su equipo. Se adelantaron también tres rondas de programación de la ejecución en el marco de los precabildos, con la participación de 500 dirigentes. Luego se inició el proceso de convocatoria, adjudicación y ejecución de los proyectos priorizados, que contempla por lo menos nueve pasos: tramitación de la disponibilidad presupuestal, elaboración y publicación del pliego de condiciones o la invitación (según el monto), adjudicación del contrato, elaboración del mismo, firma y legalización, desembolsos de anticipos e inicio de la obra o proyecto. Este es el reto más importante a futuro, para ganar en eficiencia y calidad de la participación. El balance general del proceso es mas que satisfactorio : se presentaron cerca de 750 propuestas surgidas de los cabildos, se priorizaron 278 de ellas, que representan 38% del total y que , luego de su diseño técnico definitivo, se convirtieron en 314 proyectos27 para ser financiados con recursos de los cabildos, tanto en la vigencia de 2002 como de 2003. Era previsible que existiera un desfase entre los montos presentados en las ideas de proyectos comunitarios y de iniciativa ciudadana y los valores que se determinaron finalmente en la elaboración más técnica, y así sucedió: pasaron de $ 80 mil millones a alrededor de $ 17.2 mil millones, o sea 22% del total postulado por la gente en los cabildos. Se supone que a futuro, y sobre todo dada la mayor capacitación de los 27

El incremento del número de proyectos se debe a que en el momento de su formulación definitiva se requirió fraccionar varios de ellos para darles la viabilidad definitiva.

beneficiarios y la mayor experiencia y apoyo de los expertos, estas diferencias deberán reducirse sustancialmente (Ver Cuadro de Bitácora del Proceso). Finalmente, el Sistema de Planeación y Presupuesto Participativos de Pasto está en la implementación de su tercera fase (octubre de 2002), donde el énfasis ha sido la conformación de la Agencia de Desarrollo Local Pasto 500 años, actividad que contribuye a crear condiciones de capital institucional y capital humano para la sostenibilidad del proceso. Los participantes son conscientes de la urgencia de desarrollar las demás actividades y componentes del sistema: el rediseño y fortalecimiento institucional, el fortalecimiento del un banco de proyectos, la dotación de mejores herramientas e instrumentos teóricos y prácticos de gestión, el intercambio de experiencias y la construcción de liderazgos juveniles. Sobre la adecuación institucional se es consciente de la necesidad de una reforma municipal, tanto en los procedimientos administrativos como en el montaje de una estructura institucional acorde con la dinámica social desarrollada. También se está de acuerdo en que el presupuesto participativo requiere del apoyo de una instancia especializada, de carácter multidisciplinario, con criterio técnico y conocimiento y experiencia en el trabajo comunitario. EL MAPA DE ACTORES Y SUS VOCES En la formulación del Plan de Desarrollo fue evidente el protagonismo que tuvieron el Consejo Territorial de Planeación, las juntas administradoras locales, los gremios económicos, la Diócesis de Pasto y un grupo de profesionales e intelectuales de las universidades locales, ONG y algunos gremios 28. También fue una etapa apropiada para que la sociedad civil de Pasto hiciera presencia y actuara en la construcción de un nuevo escenario de desarrollo con la participación de los jóvenes, las mujeres y los artistas de esta ciudad, con lo que nuevamente se destaca esta experiencia en el marco de una visión contemporánea del desarrollo 29. Muy diferente fue el caso de la participación ciudadana en el Presupuesto Participativo. Allí se evidencio que el trámite de los intereses sectoriales y grupales fue decantando el mapa de actores; la dinámica social presentada en los cabildos desbordó las expectativas y el enfoque geográfico y territorial fue definitivo en la configuración de ese mapa de actores. Se podría afirmar que hasta la primera etapa del Presupuesto Participativo fue amplia y variada la presencia de todos los actores; en la medida que se 28

En el primer informe de Raúl Delgado al Alcalde de Pasto se hace notar que entre febrero 6 y 12 un grupo de intelectuales de Pasto hacía parte del equipo de apoyo; entre ellos se mencionan a Armando Patiño, Luis Calpa, Eduardo Zúñiga, Julián Sabogal, Cesar Calad, Arturo Muñoz, Ricardo Navarrete, Víctor Raúl Erazo y Víctor Rivas, quienes contribuyeron con escritos sobre el enfoque de desarrollo. 29 ENTREVISTA CON SILVIO SÁNCHEZ, Presidente del CTP de Pasto, octubre de 2002.

avanza ba, se fueron destacando algunos de ellos por su rol, participación, nivel de las propuestas y gestión de las mismas. De esta manera y, como se aprecia en el Cuadro Bitácora del Proceso, los diferentes actores que se hicieron presentes de manera destacada en la fase de Formulación del Plan de Desarrollo fueron marginándose o haciendo presencia menos notable. En cambio se fortaleció la relación entre las juntas de acción comunal, la alcaldía de Pasto, los voceros ciudadanos y la red de apoyo de ONG (doce ONG locales, lideradas por la Fundación Social). Los gremios económicos 30 se marginaron al no encontrar respuestas inmediatas a sus propuestas; las universidades no se hicieron presentes de manera orgánica; las JAL prácticamente se diluyeron en los cabildos y tan sólo los jóvenes, aunque tardíamente, se mantuvieron presentes. A pesar de ello se insistió en la invitación al CTP, que representaba a estos sectores, para que estuviera presente en la fase de presupuestación participativa. Varios actores de importancia para la planeación participativa no se hicieron visibles en el proceso: los concejales por razones del modelo no son protagónicos y su rol es apenas formal; el Concejo Territorial de Planeación tampoco se hizo presente31; las organizaciones sectoriales de base (mujeres, madres comunitarias, grupos ecológicos, grupos religiosos, clubes deportivos, parroquias, y grupos de jóvenes) redujeron su presencia como tales. Las juntas de acción comunal fueron el pilar fundamental en los precabildos y en el trabajo de barrio y veredas. Se remoza ron al darles la oportunidad histórica de poder pensar por primera vez su localidad con base en proyectos, presupuesto y Plan de Desarrollo. Este actor se fortaleció, siendo el más cercano a las necesidades de las comunidades y se consolidó como la correa de transmisión necesaria entre sus públicos (el barrio, la vereda) y los demás niveles del proceso (cabildos, CTP, Concejo y administración municipal). La cultura de las JAC, de corte clientelista, se trasformó gradualmente en una opción política para el bien común y el interés de todos, así fuera en principio circunscrito a su pequeño territorio. Sus lógicas fueron mediadas por la efectividad de este nuevo ejercicio, donde realmente no hay intermediarios para lograr los recursos del Estado y existe confianza en el cumplimiento de las reglas de juego. Ciertos proyectos concretados allí llevaban mucho tiempo de ser presentados de manera infructuosa, algunos hasta doce años.

30

“Fundamentalmente los gremios económicos entran en un determinado momento a contradecir a la administración y eso se refleja en el Concejo, en la no asistencia, sienten que son invitados de piedra porque ya el espacio publico de la economía informal debió ser devuelto a la economía formal, entonces los gremios económicos buscan que las decisiones sean prontas y como no ven pronta decisión, entonces baja el animo del Concejo”. (ENTREVISTA A SILVIO SANCHEZ, Presidente del CTP de Pasto el 4 de Octubre de 2002). 31 De acuerdo con la opinión compartida de su presidente Silvio Sánchez, y del director de Planeación, esto se dio cuando el CTP buscaba su autonomía frente a la administración, agregado al no trámite de proyectos de algunos de sus integrantes.

Para algunos profesionales de la comunidad sin embargo estas JAC mantienen el imaginario antiguo. Blanca Paz, dirigente y empresaria del corregimiento de Catambuco lo deja entrever: “La junta comunal significa politiquería, por eso están los mismos de todo el tiempo, por que son gente que mas que todo gozan de favores políticos”. Los voceros ciudadanos son los líderes escogidos en los cabildos para representar a su comuna o corregimiento. Se eligen cinco por unidad micro territorial. Son los encargados de definir por votación en las asambleas ciudadanas sobre los proyectos prioritarios, concertar con la alcaldía sobre los recursos a asignar a los proyectos priorizados y participar en las rondas de contratación y seguimiento. Son quienes representan a la comunidad de manera más directa, presentan informes, participan en las capacitaciones y sustentan los proyectos. Estos voceros son ciudadanos importantes para el proceso, pero igualmente vulnerables a las prácticas políticas premodernas. Se destaca que ellos son actores producto del proceso y se están organizando en una Red de Voceros, lo cual les daría mayor institucionalidad y sostenibilidad. En síntesis , son los decisores sociales del presupuesto asignado, los más cercanos a la gestión pública y a la comunidad; son la “bisagra” del proyecto social de la participación. Los voceros son optimistas sobre esta experiencia : confían en el proceso y creen que se puede mejorar bastante. Opinión que comparten otros actores, como el presidente del CTP de Pasto, quien afirma al respecto: “se hizo un proyecto político incipiente con el proceso; a la administración se le perdió la ciudad; pero este proceso es irreversible porque el proyecto político quedó instalado en la base social; entonces ya existe proceso, ya existe proyecto político en la ciudadanía; esta ciudad ya no es de los políticos” 32. Por su parte los voceros ciudadanos argumentan que “en un principio hubo cierta apatía de la comunidad, porque cambiar de un sistema a otro no es fácil, sobretodo porque era más politizado. La comunidad debe saber que no es el aspecto político el que prima sino que también cuenta lo que la comunidad siente; pienso que sí ha servido, por lo menos ha habido un interés de la comunidad. La comunidad se ha apropiado de este proceso, poco a poco. No es fácil, lo que esperamos es fortalecerlo para la ciudad”. Pero no solo se han visto los cambios en el entorno social, también se destacan cambios individuales: “A nivel personal he crecido, me he fortalecido, ahora pienso que sí se puede trabajar en comunidad, que hay unas potencialidades para hacer un trabajo importante de comuna. Se ha mejorado el sentido humano de los dirigentes comunales, hoy desarrollan expectativas de crecimiento 32

ENTREVISTA A SILVIO SANCHEZ, presidente del CTP de Pasto el 4 de Octubre del 2,002

personal, de crecimiento comunitario, han desarrollado un factor de credibilidad dentro de sí mismos, de capacidades, de credibilidad en los demás dirigentes” 33. Queda demostrado que el rol de los voceros también es e l de construir confianza colectiva y, para sí mismos. Finalmente, es destacable que también los funcionarios de la alcaldía de Pasto creen que este proceso no tiene retroceso. Así lo piensa Adriana Oviedo, funcionaria de Planeación Municipal: “Para eso ya hay dos pasos que se han dado, primero el Concejo quiere institucionalizar los cabildos, y segundo la comunidad esta tratando de adelantar una acción popular donde ya los cabildos sean un hecho. Y yo creo que si llega un nuevo representante y no hace cabildos, realmente no va a poder gobernar. Ya este proceso empezó con pasos fuertes ya no se puede decir no hago cabildos. Esta participación la gente la reclama, ha visto que funciona, que se puede trabajar con a l comunidad y que esto es un paso que Pasto necesita”. La Red de ONG de apoyo se involucró en el proceso pedagógico, en la formación a voceros y líderes ciudadanos y en la asesoría al Sistema de Planeación y Presupuestación Participativas. Este apoyo de tipo altruista coincide, en propósitos inmediatos y estratégicos, con el enfoque de Desarrollo Local Integral que tiene la Fundación Social. La Red de ONG ha sido un actor construido durante el proceso. Su trabajo fundamental estuvo en los precabildos, lugar propicio para adelantar los procesos de fortalecimiento organizativo, formación de líderes y para prestar asesoría técnica y comunitaria. Alcalde y Dirección de Planeación Municipal se constituyeron prácticamente en la dirección general del proceso. Sobre ellos recayó toda la responsabilidad de la viabilidad política del mismo, lo que se vio reflejado en la fase de Concertación Ciudadana del Plan de Desarrollo, en el primer ejercicio de la fase del Presupuesto Participativo y en la etapa de Ejecución del Presupuesto Participativo a través de las rondas con los precabildos, para la rendición de cuentas. Equipo técnico de profesionales del municipio y voluntarios : Si bien es obvio que ellos integran la administración municipal, su distinción resalta el rol de los técnicos en este proceso, dada la apuesta metodológica y conceptual de conjugar los saberes “expertos” con el saber popular. Su papel ha sido fundamental a la hora de viabilizar técnica, jurídica y financieramente los proyectos. Esto tiene que ver con el reto de democratizar las decisiones en las fases de contratación y ejecución de los proyectos, haciendo que la diferencia entre los proyectos aprobados en los cabildos y los viabilizados por estos 33

ENTREVISTAS CON VOCEROS COMUNITARIOS. 27 de septiembre en la ciudad de Pasto.

funcionarios sea menos notable. El aprender tambié n está del lado del funcionario público, tal como lo plasma el mismo Plan de Desarrollo. Por su parte el Concejo de Pasto asumió una postura bastante democrática en la fase de Formulación del Plan de Desarrollo. De ello da fe Raúl Delgado: “En el Concejo Municipal había algo interesante. Allí se anunciaba un choque de trenes, pero finalmente la corporación estudio muy juiciosamente el proceso, dedicándole a cada componente una sesión y luego analizó eje por eje. Hay que reconocer que en algunos casos contribuyó en la visión conceptual y sobre todo en el contenido de los programas”34. Luego de la formulación del plan su participación se desdibuja y hay versiones encontradas sobre conflictos en el proceso de planeación y presupuestación participativa. El sector de las comunicaciones, que aún es precario en esta ciudad, es la voz ausente, con el atenuante de que declararon no hacer resonancia de este proceso. Surgen inquietudes que el mismo proceso de manera inteligente irá resolviendo: las JAC aún tienen una cultura de adhesión, por lo tanto hay necesidad de convocar más actores que le garanticen pluralidad y democracia al proceso; el acompañamiento de las ONG y del equipo técnico de la administración debe darse en un plano más sistemático y planificado; este proceso debe ser también un gran acto educativo para todos los actores y la ciudadanía; se debe rescatar la presencia de otros actores que, como se dijo, se diluyeron en el camino. A pesar de todo se está imponiendo en la cultura pastusa el dicho que “antes, si no se andaba detrás de un concejal no se obtenía nada, ahora puedo andar solo y obtengo recursos”. Sin embargo, aún predomina una sensación primaria de la política, al pedir que “no le meta política al cabildo”. METODOLOGÍA UTILIZADA Se puede afirmar que las tres fases del Sistema de Planeación y Presupuesto Participativos de Pasto tienen un continuum de aprender haciendo, de ir elaborando las metodologías de manera abierta y desprevenida. No obstante, se apoyaron en diversas fuentes metodoló gicas, desde el DOFA, pasando por el método de análisis de problemas, la construcción de modelos de priorización cuantitativas, hasta la utilización de técnicas e instrumentos de la planificación tradicional.

34

Entrevista con Raúl Delgado, Director de Planeación Municipal de Pasto, el 3 de Octubre del 2002.

La metodología en la Formulación del Plan de Desarrollo 35: En la etapa de Formulación del Plan de Desarrollo se diseñó el proceso participativo en los niveles geográfico y temático. En lo geográfico se desarrolló el proceso en los diez corregimientos y en las doce comunas de Pasto. En lo temático se convocaron reuniones sectoriales en los temas de cultura, recreación y deporte, educación, productividad y empleo, servicios públicos, salud, seguridad y convivencia , medio ambiente, físico -espacial, vivienda, y aspectos políticoadministrativ os.

PLAN PARTICPATIVO: METODOLOGIA

Concertacion Tematica Tematica

Concertacion Dialogo

PREPARACION PREPARACION DEL PROCESO RetoRetom mar ar El El P OT POT

Reno vacion vacion CTP CTP

Adopcion CTP CTP

Asamblea Asamblea Voceros Voceros Ciudadanos Ciudadanos

Plan CTP Equipo Equipo Gob.

Evento Contextual Contextual

Concertacion Geografica

Evento Evento Contextual

Adopcion Concejo

Concertacion Concertacion Dialogo Dialogo

Para tal efecto se desarrollaron los talleres temáticos y los eventos geográficos. Previamente el equipo de gobierno adopto el documento Bases para la concertación ciudadana como el material de trabajo para cada uno de los eventos ciudadanos. Además, el equipo de gobierno desarrolló dos talleres ampliados a profesionales de ONG y universidades con el fin de preparar la concertación ciudadana en los niveles geográfico y temático. En cada nivel se implementaron los dos momentos mencionados. El primero de ellos se dedicó a la presentación de las bases de concertación ciudadana, a ampliar conceptos y contenidos y a la definición de la metodología para adelantar el segundo momento, el cual se concentró estrictamente en el dialogo 35

Este parte está basado en los informes de Raúl Delgado al Alcalde de Pasto.

con los actores geográficos y sectoriales para la priorización de los problemas de Pasto (que previamente el equipo de gobierno había preparado), a definir la visión de desarrollo, el propósito, las líneas de acción estratégicas, los programas y los proyectos. En cada uno de los eventos tanto temáticos como geográficos se eligieron los representantes que finalmente aprobarían el Proyecto del Plan de Desarrollo de Pasto 2001 – 2003, antes de ser presentado para su adopción por el Concejo Municipal. Es de destacar que para la formulación de las bases de concertación ciudadana del plan, se retomó el enfoque y metodología del POT de Pasto, desde donde se nutrieron las áreas temáticas, el diagnostico y parte de la visión de desarrollo de la ciudad. En esta tarea participaron el equipo de gobierno y los profesionales de las ONG y las universidades locales. La tarea se complementó con la renovación democrática del Consejo T erritorial de Planeación, pensando en incluir a todos los actores representativos de la ciudad, para configurar un ente con 22 sectores representativos de los gremios económicos, comunas, corregimientos, estudiantes, artistas, ecologistas, mujeres, jóvenes y sector educativo. Se realizaron reuniones sectoriales para la renovación del CTP, con base en una agenda a cargo de cada uno de los integrantes del equipo de gobierno. Allí se socializó el Proyecto del Plan y Presupuesto Participativos se elig ieron las ternas por sector y se tabula ron 621 encuestas a dirigentes sobre problemas de Pasto. Además se adelantaron varios talleres con el CTP para ajustar el mencionado documento Bases para la concertación ciudadana, se elaboraron formatos de análisis sobre acuerdos, desacuerdos, problemas no identificados, objetivos, propósitos, líneas de acción estratégica, visón y bases de concertación ciudadana. También se realizó otro taller con el CTP sobre priorización de problemas. Al final el Consejo ajustó el documento y lo adoptó como oficial. El Consejo Territorial de Planeación, en conjunto con los equipos del POT y de gobierno, elaboró un plan de trabajo para la concertación ciudadana en corregim ientos, comunas y reuniones sectoriales donde se trabajarían los diferentes temas y áreas del Plan. También se definieron los formatos respectivos y los documentos de la s bases del Plan y se llegó a un acuerdo sobre el cronograma de estudio y aprobación. A partir de allí tanto el CTP como el equipo de apoyo técnico definieron el curso a seguir y el papel de cada uno, así como las fechas de entrega de los contenidos de cada eje de acción estratégica, luego de la revisión del CTP. La formulación de las metas fue un trabajo más técnico, concertado con los

responsables de cada dependencia del municipio. Con los voceros comunitarios se asumió la tarea de la revisión de programas y proyectos, así como las grandes tendencias, la visión, el propósito estratégico y la definición conceptual de cada eje.36 El cronograma se hizo público y se subdividió la convocatoria en tres momentos; al final se implementaron 66 sesiones de trabajo ciudadano sobre el Plan de Desarrollo , con la participación de 3.000 dirigentes y 30.000 ciudadanos. Esta actividad se realizó entre el 17 de Marzo y el 1 de abril de 2001. Luego de la concertación ciudadana, el equipo de gobierno consolid ó la estructura final del Plan de Desarrollo. A su vez, cada dependencia revisó proyecciones financieras teniendo en cuenta el Plan de Inversión 2001 – 2002, las fuentes de financiación del Plan, los n i dicadores de gestión financiera y los supuestos básicos para cumplir el Plan. Finalmente el plan se ajustó en la versión presentada al Concejo Municipal de Pasto, cumpliendo con los términos establecidos en la Ley 152, es decir se sesionó entre el 3 y el 25 de mayo para darle aprobación final al Plan de Desarrollo del Municipio de Pasto 2001 – 2003. La metodología en el momento del Presupuesto Participativo de Pasto. Esta segunda fase se implementó entre agosto y diciembre de 2002. Se desarrolló una propuesta metodológica y de instrumentos para el proceso del Presupuesto Participativo con las secretaría s de Desarrollo Comunitario y Hacienda y la Dirección de Planeación. Se preparó la Ficha de Identificación de Proyectos y la Matriz de Calificación de Proyectos; estos dos instrumentos jugaron un papel muy importante en todo el proceso. Además, se asignaron los techos presupuestales con un criterio demográfico (de acuerdo con el número de habitantes de cada comuna o corregimiento). La Ficha de Identificación de Proyectos recogió las variables más importantes para hacer la calificación de los mismos: nombre del proyecto, localización, población beneficiaria, cobertura geográfica, fases del proyecto, recursos y fuentes de financiamiento, eje estratégico y programa. La matriz de priorización de proyectos tiene un puntaje según sea el caso rural o urbano. Se definieron siete criterios para la ponderación de cada proyecto: (i) Población beneficiaria; (ii) Incidencia geográfica (cobertura territorial del proyecto); (iii) Estado del proyecto; (iv) Número de personas que presentan el proyecto; (v) Financiación; (vi) Aportes de la comunidad; y (vii) Relación directa con otros ejes de acción estratégica (relación con el Plan de Desarrollo). La 36

Basado en la entrevista con Raúl Delgado, septiembre del 2002

diferencia entre los puntajes urbanos y rurales se dió por los tamaños de los rangos pobla cionales. Sobre estos dos instrumentos los líderes participantes realizaron un análisis y recomendaron ajustes razonables: – Capacitación en formulación de proyectos; la experiencia pasada demostró que los desfases presupuestales se debieron a esta deficiencia. – Mejorar la formación e información de los participantes sobre los criterios de priorización y ponderación de los proyectos. – Modificar la forma de dar puntuación en la matriz y considerar algunos aspectos tales como que el desfase presupuestal debe afectar los puntajes; es decir, los proyectos con diferencias considerables entre la versión aprobada en cabildos y la versión final elaborada por los técnicos deben castigarse o premiarse en los puntajes de finales del proyecto – La priorización de la comunidad en los cabildos debe ponderarse así como deben implementarse matrices de calificación para proyectos temáticos; – Sobre la población beneficiaria solicita ron que exista una verificación más fiable; Se debe diferenciar población directa de la indirecta y certificar los aportes de la comunidad37. Logística del proceso Para la preparación de los eventos se designó un grupo coordinador de logística por parte de la administración municipal, que adelantó las siguientes actividades: – – – – – – –

Definición de momentos del proceso Preparación de insumos e instrumentos Elaboración de cronograma de actividades para cada momento Definición de materiales y equipos a utilizar Determinación de la responsabilidad de cada actividad Sistematización de la información Diseño de la estrategia de comunicación.

El grupo realizó las convocatorias mediante cartas a los participantes y comunicaciones radiales y televisivas informando sobre las agendas38. 37

Ideas tomadas de las memorias del Taller de autoevaluación, Pasto, septiembre de 2002. Fundación Social. Pasto Visión es le canal de televisión local que ha estado presente en todo el proceso; hay un buen banco de imágenes para profundizar en la sistematización de esta experiencia. 38

Igualmente identificó varios sitios para las reuniones de acuerdo con la verificación de los posibles asistentes. Para las reuniones se dispuso de equipos que facilitaran la comunicación con la comunidad (sonido, computador portátil, proyector de video, fotocopias de formatos, vehículo y elementos de oficina). También se ofreció siempre un refrigerio para los participantes y se dispuso un control para garantizar que todo estuviera en el sitio y horas señalados. Todo ello gracias a recursos dispuestos por la alcaldía para este proceso.

PROCESO PARTICIPATIVO LAS CONDICIONES DE LA PARTICIPACIÓN EN PASTO El clima propicio a la participación ciudadana generado por la Constitución de 1991, la Ley 134, que reglamentó los mecanismos de participación, las acciones de tutela y los procesos de formación ciudadana ha permeado la región y su tejido social, acelerando el acercamiento de la sociedad al Estado. La particularidad local la constituyen ciertas continuidades en la historia de las últimas tres décadas, especialmente por la presencia del movimiento cívico y toda una cultura organizativa y de emancipación que se gestó en este proceso social, levantado como una opción regional al olvido nacional. Desde la perspectiva de la descentralización, y su estructura funcional, Pasto es de tamaño medio , pionera en asumir competencias y proyectos pilotos en campos como la educación, con empresas de tipo mixto y unas finanzas relativamente saneadas. Pero la estructura del Estado no resiste una dinámica participativa. La cultura institucional permanece anclada en viejas tendencias y paradigmas organizacionales que no permiten adecuarse de manera ágil e inteligente a las nuevas y arrolladoras necesidades que plantean los proyectos participativos. Esta es una de las tareas estratégicas que debe liderar la misma sociedad civil, y constituye un problema muy serio que no se ha asumido oportuna y profesionalmente. En esta perspectiva, los procesos participativos como el del Plan y Presupuesto en Pasto, son desregulados institucionalmente. De ahí que la tarea de acercar la institucionalid ad pública a la sociedad y la comunidad busque cerrar al máximo la brecha existente entre la planeación y la gestión del presupuesto. Por tanto, la idea de institucionalizar los cabildos era parte del curso a seguir. Desde otra perspectiva, no se puede desconocer que hay un sello del gobernante en estos procesos de participación. En este caso cruzado con el nivel de coaliciones liderados por el entonces candidato a la alcaldía, quien ha respetado en lo fundamental estos acuerdos programáticos y electorales. Por tanto estos procesos participativos son una mixtura entre propuestas alternativ as y propuestas tradicionales. Lo más destacable, independientemente de la valoración de estas coaliciones programáticas implícitas en las prácticas de quienes representan cada parte de la alianza electoral, es que ha habido una gran voluntad de incluir en las decisiones gubernamentales a los excluidos de Pasto.

Pero bajo esa voluntad participativa, a la hora del ejercicio de la acción gubernativa, se dan los matices del gobernante con su equipo de colaboradores y los intereses que representan. No se puede negar que no existe el mismo nivel de compromiso y de bases conceptuales y programáticas acerca del presupuesto participativo en todas las dependencias de la administración municipal de Pasto, sobre todo a nivel de las distintas secretearías y entes descentralizados. Pareciera así que las decisiones finales sobre la asignación del presupuesto se mantienen en los círculos de poder tradicionales. No obstante, desde las comunidades y desde ciertos sectores aperturistas de la administración se siente el influjo directo en las decisiones. De otra parte se percibe que las comunidades están muy fragmentadas, dados los graves problemas estructurales de Pasto, que han acrecentado las desigualdades económicas. Por ello la calidad de la participación es aún precaria, desde el punto de vista de la calidad de los proyectos y su tipología , que es predominantemente barrial o veredal, siendo casi inexistentes lo s proyectos con visón de ciudad. Nuevamente aquí juega el debate entre lo territorial y lo sectorial como parte del problema a resolver desde el enfoque de la experiencia. Es de resaltar que el sector rural, con su arraigo indígena, tiene mayor tradición en la metodología de la participación, pues para ellos los cabildos son una parte de su historia y de su práctica social cotidiana, siendo más colectivas sus decisiones. En cambio las JAC aún mantienen una cultura de adhesión. Además, está experiencia esta condicionada por el clima de conflicto armado y violencia reinante, sobre todo en la zona rural de Pasto: aparición del sicariato, permanentes amenazas a dirigentes y líderes cívicos; presencia creciente de la guerrilla y su confrontación con el paramilitarismo; altísimo incremento de la tasa de homicidios y declaratoria de objetivo militar a la universidad pública son, entre otras, las condiciones del entorno que debe afrontar el proceso. LOS ACTORES Y SUS MOTIVACIONES Tal como se aprecia en el Cuadro Mapa de Actores (ver carpeta adjunta Cuadros Pasto), los protagonistas en la etapa de formulación del Plan de Desarrollo son el Consejo Territorial de Planeación, CTP, el Equipo Técnico de Apoyo, liderado por la Dirección de Planeación, los jóvenes, las mujeres, los artistas y los lideres comunitarios de juntas de acción comunal y juntas administradoras locales. El papel del CTP fue fundamental para que el Plan se construyera de manera participativa; pese a ello ha perdido presencia como colectivo democrático, plural e imaginativo en las últimas acciones de presupuestación participativa. Su posición de autonomía frente a la administración municipal terminó en una

desbandada inexplicable.39 A pesar de ello fue el gran decisor en la etapa de desarrollo del Plan, al facilitar e l proceso participativo. Para el presidente del CTP de Pasto, el papel de este ente ciudadano así como el de la administración “fue el de tratar de empujar a todos hacia un interés general, para que la gente superara la costumbre de imponer sus necesidades en el plan, así ol s demás perdieran. Ese fue un primer obstáculo. Sin embargo la discusión fue tan interesante que logramos ponernos de acuerdo en unos ejes centrales, y el Plan de Desarrollo de Pasto terminó teniendo una base cultural. Yo creo que ahí la academia jugo un papel muy importante, así como algunos personajes que venían preparados para una planificación no tan técnica, una planificación más pública.”40 De hecho en el equipo técnico participaron muchos investigadores y docentes de las diferentes universidades de Pasto. Por su parte, los voceros y líderes comunitarios manif estaron motivaciones de toda índole al participar en este proceso. Con base en una entrevista semiestructurada y un trabajo de grupo focal con siete de ellos, se extractan las siguientes ideas sobre qué los motivó a participar; se han clasificado por categorías temáticas: Interés de acercar lo público a la comunidad – Tener un acercamiento con las comunidades y con los estamentos municipales. – Utilizar la oportunidad que por primera vez se le da al constituyente primario de gobernar. – Comprobar directamente, como vocero comunitario, qué tan efectiva iba a ser esta propuesta. Gusto personal – Deseo personal y ético. – El gusto de trabajar por las comunidades. – La satisfacción personal de participar con la comunidad Visón del desarrollo de la ciudad. – Promover la participación directa de la comunidad en el proceso de desarrollo de la ciudad. – Cuidar el espacio físico y el espacio libre. – Buscar una v isión colectiva de desarrollo. Sentimiento Comunitario. 39

Aunque para su presidente, Silvio Sánchez, esto se debe a que existe en los dirigentes un afán inmediatista, a ellos les falta formación de largo plazo, se cansan rápidamente cuando no ven resultados tangibles o que llenen rápidamente sus expectativas. 40 ENTREVISTA A SILVIO SANCHEZ, presidente DEL CTP de Pasto el 4 de octubre de 2002.

– Ser parte de la comunidad – Ser gestor, líder de los proyectos y del grupo. Aportar con sus capacidades – A la formación y la organización de las comunidades – Al desarrollo de la comunidad – Atender el llamado del gobierno – Responder la convocatoria del gobierno, que presentó un Plan de Desarrollo. El deseo de participar y el interés de la ciudadanía de Pasto de hacerlo de manera efectiva es, en el fondo, la gran motivación. Todos estos impulsos altruistas, muy formales, dejan entrever también un discurso sobre lo público, la visión de desarrollo y la solución a las necesidades inmediatas en el marco de un más largo plazo. Es decir, se ha ido instalando en esta dirigencia comunitaria un interés por el ca rácter público de la planeación. Desde la perspectiva de los expertos del equipo técnico se evidencia un afán de aprendizaje permanente en el transcurso de las relaciones de cooperación que se establecen con las comunidades, así como también un afán de acercar el Estado a la comunidad. En esa perspectiv a, expertos y comunidad se funden en un proyecto de ciudad y ciudadanía. Los concejales de Pasto participaron por derecho propio en los cabildos pero, al parecer, eso se constituyó en una forma de mimetizarse en el nuevo esquema de apropiación del presupuesto público. Sin embargo está por estudiarse hasta dónde las prácticas tradicionales de los políticos pueden permear estos procesos sociales de participación. Los gremios económicos, por su parte, aún no superan la visión cortoplacista de la participació n. Sin embargo pareciera que el proyecto participativo tampoco les ha ofrecido modos de inclusión social a sus necesidades. T al vez si la Agencia de Desarrollo Local toma partido sobre el sistema, el sector privado pueda dinamizarse mucho más, sobre todo si hay una agenda económica claramente definida que apunta a la visión de desarrollo humano sostenible propuesta por e l Plan. Las ONG locales, por su parte, destacan los sentidos de pertenencia más territoriales, referidos a la cercanía del trabajo comunitario con el barrio y la vereda. Esta ha sido para muchas de ellas la oportunidad para acercarse al trabajo con comunidades y ven en ella un proceso donde se empiezan a eliminar los intermediarios de la política para el ejercicio de los derechos ciudadanos.

Destacan como importante para su trabajo la eliminación de la corrupción como legado de las nuevas generaciones a la transformación de la política y la necesidad de vincular más a los niños y a los jóvenes a estos temas, que parecen sólo de adultos (hay necesidad de pensar en la ciudad de lo niños y de las mujeres). Pero ante todo fincan sus esperanzas en el fortalecimiento de un proyecto de trabajo en redes con las ONG más cercanas a los temas de la planeación participativa en Pasto. LOS IMPACTOS El proceso no tiene mucho tiempo de maduración (19 meses a la fecha de este informe) para evaluar impactos sobre el desarrollo local y regional, los cuales deben realizarse de manera ex-post, una vez ejecutada la vigencia presupuestal de 2002, momento en el cual pueden observarse los cambios relevantes en la gestión pública y en la administración del presupuesto participativo. Muy posteriormente se apreciarán los cambios en las condiciones socioeconómicas de los habitantes de Pasto. Empero las razones anterio res, se evaluarán de manera preeliminar algunos impactos que de hecho ya se han evidenciado en este informe: nuevos actores y recomposición del mapa de poder; nuevos retos de la gestión pública y cambios en la manera de adelantarla. NUEVOS ACTORES SOCIALES Los voceros ciudadanos elegidos en los cabildos en representación de cada uno de los diez corregimientos y las doce comunas urbanas existentes en Pasto son los actores más importantes que han emergido de este proceso. Son 110 ciudadanos que marcan la historia de liderazgo colectivo más destacada en la historia de la región. Los voceros ciudadanos han cumplido un papel importante en el reacomodo de las fuerzas políticas y sociales de la región, pues a pesar de sus limitados conocimientos en gestión pública y formulación de proyectos han sido actores y decisores definitivos a la hora de establecer las reglas de juego de los cabildos y las asambleas ciudadanas y de aprobar la cartera de proyectos de su entidad territorial, así como a la hora de asignar el presupuesto para los proyectos priorizados y como activos voceros en el ciclo de rondas de rendición de cuentas, renegociación de presupuesto y definición de prioridades. De igual manera participaron en las rondas de contratación, veeduría y seguimiento de proyectos (auque este aspecto apenas se implementó a partir de septiembre de 2002). Además se están organizando como una Red de Voceros

Ciudadanos, que busca preserv ar este proceso participativo y constituirse como actor organizado con capacidad de negociación e interlocución. Colateral, pero no por ello menos importante, ha sido el fortalecimiento, relegitimación e impulso de las juntas de acción comunal, que han conformado asociaciones de JAC y, de esta forma, se constituirán de seguro en un perfecto complemento para impulsar el enfoque territorial del sistema participativo y el mejoramiento continuado de la gestión pública. Estas asociaciones avanzan sobre una visión más amplia de la ciudad y su relación con veredas y corregimientos. Paralelamente se ha ido constituyendo la Red de ONG, sobre la base de una plataforma única de actuación en torno al Sistema de Planeación Participativa de Pasto. El rol de esta red es fundamental para la sostenibilidad social y técnica del Sistema, en la perspectiva de que las nuevas administraciones no lo avalarán, sino que son los voceros ciudadanos y la Red de ONG quienes pueden darle la continuidad y garantizar su permanencia. Si bien es cierto que estos dos actores son y serán con seguridad los más activos y representativos de la sociedad civil, el mapa de poder, hacer y pensar en Pasto puede ampliarse a una gama importante de actores potenciales y cooperantes alrededor de esta apuesta de política pública. Se trata del Consejo de Juventud y las organizaciones juveniles, que impulsarían, como ya lo han hecho, la renovación de liderazgos, aportan un perfil lúdico y cultural del proceso y podrían encargarse de estrategias claves que aún son débiles, como el modelo comunicativo y de información pública (sin que con esto se pretenda convertirles en actores instrumentales). La organización de las mujeres en la tónica del desarrollo de sus comunas y corregimientos, así alrededor de una agenda local sobre género, es un imperativo para las próximas convocatorias, puesto que de hecho la participación femenina ha sido hasta ahora destacada. Desde otra óptica se puede apreciar a los concejales de Pasto, que si bien no son protagonistas en el momento de la presupuestación participativa si están presentes como asesores, consejeros y colaboradores de las comunas y corregimientos. Es bueno aclarar que esta corporación no tiene una posición homogénea frente al proceso; participan en los precabildos, cabildos y en la rendición de cuentas quienes son amigos del proceso en el Concejo, creen en él y han vislumbrado que es mejor estar allí que no hacerlo , por que este es un escenario natural de hacer su trabajo político. Pero hay opositores y su posición se aclarará cuando se enfrenten a la aprobación de la vigencia fiscal del año 2003. Para muchos, los concejales de Pasto se están acomodando al nuevo esquema de presupuestación, así no lo compartan totalmente.

MEJORAMIENTO DE LA GESTIÓN PÚBLICA Hay dos elementos a examinar aquí, como impacto en el corto plazo41: de una parte los cambios en la gestión del Presupuesto de Inversión de Pasto en lo pertinente a los cabildos y, de otra, las metas propuestas en el Plan, especialmente en lo atinente a la relación entre lo público y lo privado en el Eje de Acción Estratégica, dado que en este se materializa la idea de construir el sistema participativo. Evaluación de la gestión presupuestal. Es interesante registrar que el nivel de gestión presupuestal en este primer año ha implicado buscar cambios significativos en los procedimientos, desde la identificación de los proyectos, pasando por en la gestión de cada uno de ellos, hasta llegar a su ejecución y evaluación final42. Lo primero a destacar es que en la identificación de ideas de proyectos han participado cerca de 44.450 personas en reuniones comunitarias, lugar de incubación de las ideas y elaboración de las propuestas tras haber analizado las necesidades. En los precabildos, donde se definen las reglas de juego y los ciudadanos reciben capacitación y asesoría, han participado 1.270 dirigentes y líderes comunitarios. A los cabildos, donde se priorizan los proyectos han asistido 5.080 ciudadanos. Como se sabe, las asambleas de voceros cuidados la componen 110 líderes que toman decisiones sobre los proyectos y el presupuesto para cada comuna y corregimiento. Hasta aquí la comunidad ha realizado la gerencia colegiada de proyectos. Este es el primer impacto: cerca de 12% de la población de Pasto ha participado en el proceso en diferentes formas y lugares.

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En la metodología de evaluación de impacto sobre el desarrollo se pueden realizar por lo menos tres tipos de análisis y cortes de los procesos de gestión y por tanto se utilizan diferentes técnicas e indicadores: una evaluación antes del proceso (ex – ante); otra durante el proceso y una después de terminado todo el ciclo del proceso (ex – post); la primera se refiere a las condiciones de entrada, incluyendo las hipótesis y supuestos y para lo cual usualmente se utiliza el instrumento de línea de base; en el caso de Pasto no existe este análisis y con la reconstrucción del modelo teórico y metodológico se pretende explicitarlo. Para el segundo caso, que es el que más se asemeje este ejercicio es necesario, aparte de reconstruir la historia del proceso y su metodología, evaluar los indicadores de gestión del proceso, utilizando indicadores de presupuesto e indicadores de los medios e instrumentos utilizados y realizando un breve análisis de la eficiencia del proceso. La última evaluación, la de impacto, se hace en dos momentos: inmediatamente terminada la experiencia (en este caso una vez terminado el primer ciclo de Presupuesto Participativo) y otra después de un tiempo prudencial de culminada la experiencia (un año o mas luego del primer ciclo. En este tipo de evaluación se establecerán los impactos al cambio de las condiciones de existencia de la población de Pasto, los ¿cambios más estructurales en la gestión y organización públicas. 42

Se entiende que el ciclo de cada proyecto mantiene la siguiente secuencia: identificación, formulación de la idea, elaboración del perfil del proyecto, formulación técnica, discusión y priorización en precabildos, aprobación en asambleas de voceros, inclusión en el presupuesto de cada vigencia, apropiación de los recursos, disponibilidad presupuestal, proceso de contratación (varios pasos), ejecución, seguimiento y evaluación.

En el procedimiento de contratación se han involucrado 500 dirigentes, que tomaron parte activa de las tres rondas de contratación. Ellos escucharon a la administración municipal sobre el estado de cada proyecto, sobre el avance del proceso de contratación y sobre las modificaciones técnicas y financieras de los proyectos. También tomaron parte de las decisiones sobre los ajustes al proyecto de presupuesto. Esto se llevó a cabo durante 2002. En el seguimiento de los proyectos (rendición de cuentas) han participado 2.263 personas entre dirigentes, voce ros cuidados y comunidades. El nivel de iniciativas ciudadanas llegó a cerca de las 750 ideas de proyectos; de estos se aprobaron en cabildos 278, que se incluyeron en el presupuesto de 2002. Estas ideas se pasaron a proyectos debidamente formulados y viabilizados por el equipo técnico de profesionales de la administración y los profesionales de la comunidad; dando finalmente una cartera de 314 proyectos con asignación de recursos en la marco de cada uno de los ejes de acción estratégica. Al final, los proyectos con viabilidad técnica, jurídica y financiera, que a su vez tuvieron garantizada financiación en la v igencia 2002 ascendieron a 215, que suman $ 14.240 millones. El valor de los proyectos pendientes para incluir en la vigencia de 2003 y que son el resultado de los cabildos del 2001, asciende a $ 12.400 millones aproximadamente, y corresponde a 99 proyectos. En síntesis se podría afirmar que de los cabildos se identificaron y formularon 314 proyectos por un total de $ 26.600 millones, 54% de los cuales se ejecutaron durante 2002. Los cabildos rebasaron el monto presupuestal inicialmente previsto de $ 17 mil millones. ¿En qué áreas se están invirtiendo los recursos de los cabildos? Como se indica en el cuadro Valor invertido y pendiente de los cabildos, 49,5% se aplica a la infraestructura física en vías y saneamiento básico y 27,3% en educación. Es decir, la mayor parte del gasto de los cabildos tiene una estructura típica del gasto público, lo cual es razonable dado que hay proyectos, obras y necesidades represadas por años. La cultura tiene un lugar destacado si se consideran otros casos; pero los aspectos estratégicos para la convivencia, la relación de lo público y lo privado, así como la atención a la población vulnerable mantienen la margina lidad secular de los presupuestos públicos. Sin embargo, se puede lograr gran impacto con una baja inversión en algunos de estos casos, dado el carácter convergente y movilizador de recursos, conocimiento y gestión, especialmente a través de la Agencia de Desarrollo Local. En las comunas el indicador de viabilidad43 de los proyectos es de 75% y en los corregimientos es de 84%, para un promedio general de cerca de 80% (Ver 43

Este indicador de viabilidad es la relación existente entre el número de proyectos con viabilidad técnica frente al de proyectos aprobados en los cabildos, expresado en porcentaje.

cuadros de Indicadores de Gestión de Comunas y Corregimientos en carpeta adjunta Cuadros Pasto). Es de anotar que siendo el primer ejercicio, y dadas tanto las condiciones adversas de capacitación de la comunidad, como lo corto y acelerado del proceso, este nivel de viabilidad de las propuestas aprobadas en cabildos es un éxito y lo que queda hacia adelante es la mejoría continua de este indicador. Sin embargo, los grandes retos en este nivel de gestión están definitivamente en mejorar la calidad de la participación de las comunidades en el nivel de barrios y veredas. Se requiere facilitar al máximo la información y los instrumentos para acortar las distancias entre la idea del proyecto y su formulación técnica, y más en el nivel rural que urbano. En efecto, tal como se ilustra en el Cuadro de Indicadores de Gestión, hoja de Indicadores Globales (ver carpeta adjunta Cuadros Pasto), la diferencia en valores asignados a cada proyecto entre el cabildo y la formulación técnica es de 10% en el sector urbano y 42% en el rural, para un promedio general de desfase de 26%. Los valores aprobados en cabildos también son menores en estas proporciones, generando una dificultad que el mismo sistema se apresta a corregir en las rondas de rendición de cuentas con varias estrategias: reasignar recursos a proyectos viables presupuestamente, asignar más recursos para cada proyecto en las siguientes vigencias (2003 y 2004) y revisar las prioridades de proyectos. Es decir se está asumiendo que la planeación, más que técnica, debe ser pública, dinámica y viva, pero esto ha provocado demoras en la ejecución de las obras. En el Cuadro de Indicadores de Gestión, hojas de Gestión de Comunas y Corregimientos (ver carpeta adjunta Cuadros Pasto), se observa que para las comunas, y haciendo un corte a 31 de agosto de 2002, los proyectos que están contratados equivale n a 36% del total y para los corregimientos a 35%. Los proyectos que han alcanzado un nivel de 50% de ejecución alcanzan el 14% para la zona urbana y 9% en la zona rural. Los proyectos terminados representan 9% en el caso de las comunas y 3% en los corregimientos. Respecto al monto del presupuesto ejecutado, estos indicadores son de 2,49% en el caso urbano y de 1.32% en lo rural. Nuevamente se constata que la brecha entre la dinámica social y el aprestamiento de la administración pública y sus procedimientos aún es considerable . Ahora, considerando los indicadores del presupuesto participativo observados en el Cuadro de Indicadores de Gestión, hojas de Indicadores Urbanos e Indicadores Rurales (ver carpeta adjunta Cuadros Pasto), se infiere que la Inversión per cápita de la zona rural es muy superior a la de las comunas ($129.180 en corregimientos frente a $ 40.890 en comunas), dejando entrever de manera preliminar que las soluciones de los problemas son mucho más costosas en las zonas rurales por menores economías de escala, mayor

dispersión de la población, así como por la tardía solución a problemas básicos y la inequidad histórica en la asignación de los recursos. Finalmente, se pude apreciar que la eficiencia 44 en la asignación de recursos puede ser medida por un indicador que relacione el valor asignado con el número de proyectos aprobados, siendo el mayor valor de esta relación el de mejor eficiencia. Es decir, esto ocurre cuando un número menor de proyectos logra movilizar un mayor número de recursos, que a su vez beneficia n a una mayor población. Para construir este indicador se observ ó inicialmente la participación porcentual de cada comuna o corregimiento en dos aspectos: número de proyectos y valor per capita. Obsérvese que Buesaquillo sobrepasa en la zona rural con creces en los dos indicadores (65% y 119% respectivamente), correspondiéndole el mayor índice de eficiencia, (1,84). Su población es de tamaño promedio para el caso de los corregimientos de Pasto. Quien presenta el menor valor de este indicador en la zona rural es Santa Bárbara, que con 15% de participación en el número de proyectos sólo logró movilizar 8% del total de los recursos asignados a la zona rural, denotando mayor dispersión de los recursos y alcanzando un índice de eficiencia de apenas el 0,56. En la zona urbana la comuna mejor librada en este aspecto es la 1245 con un índice del 1.59 que muestra que con 6% de participación en la cartera total de proyectos logró movilizar 10% del total de recursos asignados, concentrando en once proyectos un valor de $ 1.361 Millones. Por su parte, las comunas 4 y 8 registran los menores valores de este indicador. Logros de las metas en el Eje de Relación entre lo Público y lo Privado. De acuerdo con la Evaluación del Plan de Desarrollo (Periodo 2001 – primer semestre del 2002)46 en general el nivel de ejecución del Plan fue de 79%, lo cual se considera como sobresaliente de acuerdo con los parámetros establecidos internamente por Planeación Municipal. Respecto al cumplimiento de las metas consignadas en el eje de Acción Estratégico de Relación entre lo Público y lo Privado, se valoró en un 28,57%, calificado como satisfactorio de acuerdo con la escala de valores de la misma dependencia. Como aspectos estratégicos para alcanzar las metas en este 44

El término eficiencia en este caso se asocia más a un criterio de equidad en la asignación de recursos escasos, esperando que a futuro otras generaciones se puedan beneficiar de los recursos presupuestales. La experiencia demuestra que la movilización de mayores recursos a un número significativo de personas con un número reducido de proyectos mejora los niveles de eficiencia. La dispersión en muchos proyectos desmejora la equidad, la efi ciencia del gasto y por tanto no permite la mejoría de las condiciones materiales de la población. Queda abierto el debate. 45 Incluye los barrios de Recreo II y III, Carolina, La Florida, Monserrate, La Josefina, Carlos Pizarro, Gualcalá, San. Diego Norte Cujacal Alto, Cujacal centro, Simón Bolívar y Fray Ezequiel, en donde predominan los estrato 3 y 4. 46 SECRETARIA DE PLANEACIÓN MUNICIPAL. Subsecretaría de Planificación Económica y Social. Evaluación Plan de Desarrollo Período 2001 – I semestre de 2002. Sara Ángela Arturo, octubre de 2002. Multicopiado.

aspecto se valoraron la necesidad de avanzar de manera continua en la formación de la cultura de lo público, en la consolidación de dos experiencias de comunicación comunitaria, en el establecimiento de dos puntos de atención ciudadana descentralizados y en la apertura del sistema de información pública a la ciudadanía. Son, precisamente, aspectos detectados como deficientes en el proceso, pero identificados con claridad por los diferentes actores del sistema como una necesidad inaplazable. Desde el punto de vista presupuestal este eje (Relación Público – Privado) ha ejecutado 31% de los recursos programados para la vigencia de 2001, mucho menos que 79% del total general del Presupuesto del Plan de Desarrollo. Lo más destacado de los alcances de este eje de actuación ha sido la creación de la Agencia Local para el Desarrollo de Pasto 500 años, con 100% de ejecución de lo programado y un indicador de eficiencia y eficacia de 1.0 sobre 1.0; igual ocurre con la meta de la adopción de los presupuestos de las vigencias de 2003, y 2,004 mediante cabildos, con 100% de cumplimiento para el caso de 2002. Donde menor cumplimiento de metas se ha logrado es en la consolidación del proceso participativo, básicamente por problemas en la disponibilidad de presupuesto para la capacitación de funcionarios y el fortalecimiento de la operatividad del banco de proyectos y programas, y porque la asesoría continua a través del convenio con la Fundación Social-Cinep va solo en el 10% de su implementación, dada su reciente concreción. Esta lectura coincide también con la necesidad de reestructurar y adecuar de manera urgente la administración municipal a las nuevas demandas de los cabildos, especialmente en la relación y coherencia entre Plan, Proyectos, Presupuestos; en actualizar y capacitar de manera uniforme a los funcionarios que están a cargo del proceso y, de otra parte, en ampliar y fortalecer una unidad de gestión de proyectos en función de los cabildos, así como producir la información publica necesaria para soportar el proceso. LECCIONES APRENDIDAS LA LEGITIMIDAD DEL ESTADO Y SU INTERPELACIÓN CON LOS ACTORES DEL DESARROLLO La iniciativa de crear un Sistema de planeación y presupuestación participativas es más de carácter político que técnico. El Estado, a través del municipio, asumió su promoción luego de haberle propuesto a Pasto un programa para trabajar con base en la tríada participación, productividad y equidad, y también en la educación. El programa de gobierno y su coherencia entre lo deseado

inicialmente y lo realizado hasta ahora, a través del ejercicio de gobernabilidad, deja un camino despejado en cuanto a la legitimidad del Estado, al menos en este proceso y el momento actual. El Estado es el de la iniciativa. En ese sentido, se puede afirmar que el presupuesto refleja el objetivo y sentido final del ejercicio político de construcción del Plan. Esto significa, que no es un acto separado del mismo. Incluso, así el presupuesto municipal solo refleje cifras, en el fondo nos informa sobre “Los valores y los objetivos” 47 que el gobierno, y ahora la comunidad, tienen de su perspectiva del desarrollo. Y no solo sobre estos elementos, sino que va configurando el futuro de la sociedad en concreto. Por ello la formación del presupuesto es un acto de alto contenido político y ciudadano.48 A estas alturas no queda ninguna sospecha, ni ningún tipo de manipulación en este proceso, lo cual es una afirmación fehaciente de su legitimidad. Técnicamente hay mucho que hacer, políticamente se está cumpliendo. La presencia de un número apreciable de participantes en el proceso (equivalente a 12% de la población de Pasto) y la dinámica en la participación de los actores, demuestra en este caso que el proceso no ha sido homogéneo ni lineal en su transcurso, lo cual ha dependido de las ofertas participativas y de la calidad de las propuestas e intereses de los actores del desarrollo de Pasto. En la fase de la formulación del Plan el actor de mayor interpelación fue el Consejo Territorial de Planeación y los 22 sectores que convocó. En cambio, en el momento de la consolidación del Sistema de resupuestación quedó clara la importancia de los voceros comunitarios y de las mismas juntas de acción comunal. Pero falta mucho para avanzar en la legitimidad del Estado local en el tema participativ o. En primera instancia se hace necesario superar la informalidad de los cabildos para que estos se constituyan en actos de gestión lo público en Pasto, y ello no necesariamente equivale a incorporarlos al Estado en forma orgánica. Los cabildos son momentos de ser Estado desde la sociedad civil y no por ello deben ser informales y parainstitucionales. De otra parte la administración municipal y su equipo de gobierno, así como los empleados encargados de realizar la articulación con las comunidades, deben trabajar con base en el Plan de Desarrollo como su bitácora de viaje, ser más 47

En su artículo “La democracia como procedimiento y como régimen”, Cornelius Castoriadis afirma al respecto: “Es totalmente evidente que es imposible imaginar un presupuesto que no esté imbuido de cabo a rabo, tanto para los ingresos como para los gastos, por decisiones sustantivas inspiradas en ciertos objetivos y en ciertos “valores” hacia cuya realización apunta. Más en general, todas las decisiones no banales de gobierno afectan y vinculan el futuro, en una oscuridad radical y radicalmente inevitable”. 48 CALPA, LUIS E. De un enfoque de competencia a uno promocional y de emulación en la priorización de proyectos de cabildos ciudadanos en Pasto, Multicopiado. P.2. Pasto, septiembre de 2002.

estratégicos y reducir el activismo. Un Estado populista siempre deja la impresión de que trabajar y trabajar equivale a hacer gobierno, no sabiendo que se está desprotegiendo al ciudadano, por dejar de hacer lo que hay que hacer. Empero esta imperiosa necesidad, es necesario actuar con cautela, puesto que la pretensión de captar y controlar toda manifestación de la sociedad es una tendencia que difícilmente se abandona por las prácticas institucionales. Hemos transitado por caminos laboriosos, para entender que más que discursos que llamen a la participación se reclama un régimen de corte democrático que sea capaz de liberar las energías de una sociedad que en el pasado estuvo sumida en la exclusión y la ausencia de control social49. CONSTRUCCIÓN DE CONFIANZA O FRAGMENTACIÓN SOCIAL Esta experiencia demostró la necesidad de formar para la administración pública en otra ética, en las éticas de la participación, lo cual llevaría a que los procesos sean mas elementales. Una vez que se ha construido confianza habría que reducir la complejidad de los procesos y hacer más complejas las discusiones. Hasta ahora se han complejizando los procedimientos y simplificado las discusiones50. Es decir, a pesar de que los actores sociales fincan grandes expectativas en lo que pueda suceder al momento de la ejecución de los proyectos, surgen grandes dudas sobre los procedimientos para concretarlos. Desde otra perspectiva, solo hasta ahora se ha n logrado fortalecer los vínculos entre los voceros ciudadanos, las JAC, y las organizaciones de base de mujeres, jóvenes, artistas, algunas ONG y funcionarios de la administración municipal; se nota un ambiente de trabajo colegiado, de mayores niveles de solidaridad y competitividad social. Sin embargo, en el camino se han quedado actores claves para el desarrollo como los gremios económicos, las organizaciones sectoriales (ONG ambientalistas, madres comunitarias, microempresarios, artesanos) los mismos concejales y el Consejo Territorial de Planeación, que de no ajustarse al proceso para favorecer inclusión social, fácilmente puede desencadenar en un proyecto de fragmentación social. La regulación de este asunto la estarán dando los mismos cabildos temáticos propuestos por diversos participantes y responsables del proceso. Los cabildos, precabildos y asambleas ciudadanas son los momentos en que los procesos de cogestión surgidos de las estructuras participativas cobran su sentido más pleno. En ese instante se confrontan la legalidad y la legitimidad: la legalidad del sufragio universal, encarnada por los 19 concejales elegidos para tres años de forma proporcional y la legitimidad salida de la democracia directa 49

CALPA, LUIS E. De un enfoque de competencia a uno promocional y de emulación en la priorización de proyectos de cabildos ciudadanos en Pasto, Policopiado. P.2. Pasto septiembre de 2002. 50 ENTRVISTA A SILVIO SANCHEZ, presidente DEL CTP de Pasto.

de los 110 voceros ciudadanos, apoyados por los cientos de delegados de los cabildos, ellos a su vez respaldados por los cerca de 45.000 habitantes de la ciudad que han participado activamente en las distintas fases del proceso. 51 CONTRIBUCIONES DE LA EXPERIENCIA A LA GENERACIÓN Y CONSOLIDACIÓN DE LO PÚBLICO Las contribuciones se pueden apreciar desde distintas ópticas y formas de expresión: Al pensar la ciudad en el horizonte de su cumpleaños 500 se prevee que tiene que dar un cambio total y es hacia construir una ciudad más publica pues al planificación y la ciudad son asuntos públicos, no ya del privilegio privado del Estado y de los expertos. Si bien el Plan de Desarrollo no formula estrategias explicitas para recuperar las condiciones de paz existentes anteriormente en este territorio, es claro que sí los explica, los analiza y los pone en la escena de lo público para ser abordados como un condicionante de la realización de la democracia participativa. En Pasto se ha logrado también la recuperación del prestigio social de la política. A través de la participación ciudadana y con la fiscalización social, el presupuesto participativo se ha convertido en el principal antídoto contra la corrupción y el clientelismo en unas latitudes que siempre han estado muy castigadas por esas prácticas. La ciudadanía ha entendido, también, el papel de la administración aarticipativa52. La novedad para Luis Calpa, en esta perspectiva de recuperar el carácter público del ejercicio, es que hasta ahora y desconociendo el espíritu de claros mandatos constitucionales y le gales, se actuaba con las tradicionales negociaciones “a puerta cerrada” entre ejecutivo y el Concejo. Hoy una parte de la inversión es consultada con instancias organizativas de la comunidad. Pero todavía es muy prematuro hablar de un presupuesto que se forma con la plena participación de la ciudadanía. Esto no le quita mérito al ejercicio, sino que ubica en su nivel el alcance de la experiencia realizada en Pasto, que conduce a construir un presupuesto en el escenario de lo público, de lo ampliamente conocido e informado y que busca el sentido del bien para todos. El sentido de lo público para muchos dirigentes que participaron del proceso también es parte de la forma como los empelados públicos entienden y actúan 51

Basado en entrevista a JAVIER RODERGUEZ ROSALES, funcionario de la Secretaria de Educación de Pasto. Septiembre de 2002. 52 Basado en entrevista a Javier Rodríguez Rosales, funcionario de la Secretaria de Educación de Pasto. Septiembre de 2002.

en estas experiencias participativas; puede ser una amenaza letal para ello si no se forma a estos actores que son claves a la hora de concretar acciones y estrategias. POCA RENOVACIÓN DEL LIDERAZGO LOCAL El surgimiento de los voceros ciudadanos como actores estratégicos del desarrollo de Pasto es el aporte más destacado en esta parte del proceso. La participación de las mujeres, los artistas y lo jóvenes siempre será una característica de renovación en los procesos sociales del sur colombiano. La renovación de liderazgos es sin embargo incipiente y se podría afirmar que aún Pasto pertenece a la generación de líderes heredados de los movimientos socia les de las últimas tres décadas. Los indicios de nuevas dirigencias se basan en la fortaleza del Consejo de Juventud y en la red de ONG que tiene una interesante participación de nuevos profesionales. LA VIGENCIA DE LA PLANEACIÓN PARTICIPATIVA Y SUS FACTORES DE ÉXITO EN PASTO La tradición cívica de la sociedad pastusa es, sin duda, uno de los factores que han contribuido de manera significativa a incubar esta experie ncia exitosa hasta el momento. La manifestación más evidente de esta tradición se plasma en la minga, ante todo vigente en el sector rural y en los sectores populares de Pasto. A ello se le agrega el legado histórico de los movimientos cívicos y la presencia en los cabildos y en la misma administración pública de parte de esa dirigencia social. La constante electoral de las últimas tres alcaldías donde han ganado proyectos políticos independientes ha permitido que la participación ciudadana sea una propuesta común aunque con variantes fuertes entre las propuestas de Antonio Navarro y Yimmy Pedreros, en cuya administración se retoma en parte la experiencia de Navarro ampliándola y fortaleciéndola a pesar de lo retos que le esperan. Existe un dirigencia cívica que ha perdurado y está dispuesta para estos procesos; es un activo social permanente en Pasto, que se potencia en olas de participación de acuerdo con la claridad del los horizontes trazados. La participación de intelectuales, docentes y profesionales de manera voluntaria ha sido de los aspectos ganados en esta ciudad. Se puede afirmar que Pasto tiene un capital humano diverso, calificado y con vocación regional, dispuesto a contribuir aún de manera voluntaria a proyectos colectivos.

De hecho la voluntad política del alcalde y la presencia de un secretario de planeación con visión del desarrollo y vocación participativa son factores de éxito contundentes, pero a su vez son grandes riesgos porque puede personalizarse el proceso, si socialmente no es fuerte. Hay síntomas serios de que este proyecto es socialmente irreversible . Para muchos el próximo alcalde está obligado a continuar con este enfoque de trabajo.