Instituto para la Sostenibilidad de los Recursos

PONENCIA TECNICA DE LA GESTION SOSTENIBLE DE LOS RESIDUOS EN NAVARRA Abril 2009

INDICE DE DOCUMENTOS

1.

Documentos fundamentales 1.1. "Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo. Política de Productos Integrada. Desarrollo del concepto del ciclo de vida medioambiental". Comisión de las Comunidades Europeas. 18-06-2003. (Español) 1.2. "La Fiscalidad en los Residuos Urbanos". ISR. Marzo 2003 (Español) 1.3. "¿Por qué adoptar un enfoque de ciclo de vida". Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA). 2004. (Español) 1.4. "Comunicando la sustentabilidad. Cómo producir campañas públicas efectivas". Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA). 2005. (Español)

2.

Otros documentos sobre Instrumentos económicos y fiscales 2.1. "La Fiscalidad sobre los residuos municipales en la Unión Europea". ISR. Noviembre 2003. (Español) 2.2. "Posibilidades de aplicación de un impuesto al vertido". ISR. 2003. (Español) 2.3. "Propuestas para la instauración de un impuesto desincentivador al vertido en España". ISR. Junio 2003. (Español) 2.4. "El impuesto sobre depósito de residuos de la Comunidad de Madrid". (Incluye legislación). José María Utande San Juan. Comunidad de Madrid. 2003. (Español) 2.5. "Ley 18/2003, de 29 de diciembre, por la que se aprueban medidas fiscales y administrativas" (Título II, Capítulo I: Impuestos ecológicos). Junta de Andalucía. (Español) 2.6. "Orden de 20 de junio de 2005, por la que se precisa la competencia para conocer de las reclamaciones económico-administrativas que se interpongan contra las actuaciones de los particulares en materia Tributaria en relación con los impuestos ecológicos". Junta de Andalucía. (Español)

2.7. "Ley 16/2003, de 13 de junio, de financiación de las infraestructuras de tratamiento de residuos y del canon sobre la disposición de residuos". Generalitat de Cataluña. (Español) 2.8. "Ley 9/2005, de 29 de diciembre, de Medidas Tributarias en materia de Tributos Cedidos y Tributos Propios año 2006". (Título I I, Capítulo I, Impuestos medioambientales). Región de Murcia. (Español) 2.9. "Study on the Economic and Environmental implications of the use of environmental taxes and charges in the European Union and its Member States". Capítulo 12 (taxes on packaging); capítulo 13 (taxes on batteries); capítulo 15 (UK landfill tax). Ecotec. Abril 2001. (Inglés)

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Otros documentos sensibilización

sobre

Campañas

de

comunicación

y

3.1. "Convenio sobre el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente." Naciones Unidas. 25 junio 1998. (Español) 3.2. "Decisión del Consejo, de 17 de febrero de 2005, sobre la celebración, en nombre de la Comunidad Europea, del Convenio sobre el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente (2005/370/CE)". Consejo de la Unión Europea. (Español) 3.3. "Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente (incorpora las Directivas 2003/4/CE y 2003/35/CE)". (Español)

1. Documentos fundamentales

COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS

Bruselas, 18.6.2003 COM(2003) 302 final

COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL CONSEJO Y AL PARLAMENTO EUROPEO Política de Productos Integrada Desarrollo del concepto del ciclo de vida medioambiental

1. INTRODUCCIÓN Uno de los objetivos fundamentales de la Unión Europea es el desarrollo sostenible. Ello implica satisfacer las necesidades de la actual generación sin poner en peligro las de las generaciones futuras. Este objetivo se vio reforzado en el Consejo Europeo de Gotemburgo, en 2001, en que se añadió una dimensión medioambiental al proceso de Lisboa, en forma de estrategia de desarrollo sostenible1. La estrategia identificaba varias acciones en el ámbito del medio ambiente, de acuerdo con los temas prioritarios del Sexto Programa de Acción en Materia de Medio Ambiente2. En el capítulo dedicado a una gestión más responsable de los recursos naturales, el Consejo Europeo acordó la aplicación, “en colaboración con las empresas, de la Política Integrada de Productos de la UE, destinada a reducir el uso de recursos y el impacto ambiental de los residuos”. La Comisión ha desarrollado la Política de Productos Integrada (PPI) de la Unión Europea en colaboración con los sectores interesados y basándose en una serie de estudios3. La PPI se debatió por primera vez con los sectores interesados en una conferencia celebrada en 1998. Al año siguiente, la cuestión de la PPI se abordó en la reunión informal de Ministros de Medio Ambiente celebrada en Weimar. Las conclusiones de la presidencia de dicha reunión se congratulaban de la intención de la Comisión de adoptar un Libro Verde y ponían de relieve que la mejora de las condiciones de comercialización de los productos ecológicos en el mercado europeo también contribuiría a fortalecer la competitividad de las industrias europeas. La Comisión adoptó el Libro Verde en febrero de 2001 y lanzó un ejercicio de consultas a los sectores interesados acerca de su contenido (para más información, véase el anexo I). Estas consultas demostraron sin lugar a dudas que la PPI tiene que desempeñar una función importante en favor del desarrollo sostenible. La presente Comunicación reitera las razones por las que es necesaria una dimensión del producto en la política medioambiental. En la sección 2 se explicará el enfoque de la PPI, para a continuación esbozar, en la sección 3, los principios que rigen la estrategia de la PPI en la UE. Las secciones siguientes subrayan las actuaciones futuras de la Comisión para incrementar la aceptación del enfoque de la PPI.

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Conclusiones de la Presidencia del Consejo Europeo de Gotemburgo, 15 y 16 de junio de 2001, apartados 19 a 32. Véase la dirección: http://ue.eu.int/pressData/es/ec/00200-r1.es1.pdf Decisión 1600/2002/CE del Parlamento y del Consejo, de 22 de julio de 2002, por la que se establece el Sexto Programa de Acción Comunitario en Materia de Medio Ambiente. DO L 242 de 10.9.2002, p. 115. Por ejemplo: http://europa.eu.int/comm/environment/ipp/ippsum.pdf

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2. ¿POR

QUÉ SE NECESITA UNA MEDIOAMBIENTAL?

"DIMENSIÓN

DEL PRODUCTO"

EN LA POLÍTICA

En los últimos años, la Comisión ha comenzado a replantearse políticas relativas a los impactos ambientales de los productos. Todos los productos y servicios4 tienen un impacto ambiental5, bien sea durante su producción, su utilización o su eliminación. La naturaleza precisa de dicho impacto es compleja y difícil de cuantificar, pero la magnitud potencial del problema es manifiesta6. Al mismo tiempo, la continuidad del crecimiento económico y la prosperidad se ven considerablemente influidos por la producción y el consumo de los productos. El problema es cómo combinar la mejora del bienestar y los estilos de vida (a menudo influidos directamente por los productos) con la protección del medio ambiente. Dicho de otro modo, es necesario encontrar situaciones ventajosas para todas las partes interesadas en las que a las mejoras en materia de medio ambiente se unan las mejoras en el comportamiento de los productos y en las que las mejoras medioambientales respalden la competitividad de la industria a largo plazo. Este es el objetivo que se ha fijado la PPI. Hasta el momento, las políticas medioambientales en materia de productos habían tendido a concentrarse en las principales fuentes de contaminación puntuales, como las emisiones de las industrias o en las cuestiones relacionadas con la gestión de residuos. En general han tenido éxito. Con todo, hoy en día es cada vez más evidente que necesitan complementarse con una política que considere el ciclo de vida completo del producto, incluyendo la fase de utilización. Esto debería garantizar que los impactos ambientales a lo largo de todo el ciclo de vida se tratan de forma integrada, y por lo tanto que no se desplazan simplemente de una parte del ciclo de vida a otra. Esto implicará también que los impactos ambientales se tratan en el punto del ciclo de vida que resulta más conveniente y más rentable para reducir los impactos ambientales globales y el uso de los recursos. Para lograr sus objetivos, la política también ha de tener en cuenta varias características de los productos, que los convierten en objetos difusos a la hora de aplicar medidas para la reducción de la contaminación. En primer lugar, su cantidad global aumenta. El incremento de los ingresos disponibles7 significa que pueden adquirirse más productos. Por ejemplo, mientras que antes una familia contaba con un único teléfono de línea fija, ahora suele haber 4

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En el resto de la presente Comunicación, para simplificar, se mencionarán exclusivamente los productos, si bien tiene que entenderse que los servicios también están incluidos dentro del ámbito de aplicación general - Véase la Sección 4. Se considerará que los impactos ambientales incluyen los impactos en la salud humana. Por ejemplo, un sólo producto, como el automóvil, es responsable en la Unión Europea de aproximadamente el 80% de las emisiones de CO2 procedentes del sector del transporte, el sector cuyas emisiones se han incrementado con mayor rapidez. Al mismo tiempo, el número de automóviles por habitante también está aumentando - en un 14% entre 1990 y 1999 -, consumiendo más recursos en su fabricación, más espacio para aparcamientos y carreteras, y creando más problemas de eliminación de residuos. Todo ello a pesar de las importantes reducciones de las emisiones por automóvil y de los considerables esfuerzos realizados por la industria del sector, como el acuerdo voluntario para reducir las emisiones de CO2 en un 25 % antes de 2008. Además, en las últimas décadas se han realizado reducciones muy importantes de otros contaminantes. Entre 1980 y 1997, el gasto por consumidor se ha incrementado en un 46% en términos reales, pasando de las necesidades básicas, tales como la alimentación y la vivienda, a artículos que dependen más de los gustos personales, como los transportes, los combustibles y las actividades de recreo. (EEA Fact Sheet 2001 - YIR01HH04)

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varios aparatos en cada casa. El tamaño de la familia también está disminuyendo, lo que puede dar lugar a una creciente duplicación de algunos productos para el hogar8. Esto significa que existen mayores cantidades de los mismos productos y que estos se están haciendo más difusos. En consecuencia, cualquier política de productos tendrá que destinarse a reducir los impactos ambientales de cantidades mayores de productos. En segundo lugar, aumenta la variedad de productos y servicios. Los productos básicos existen hoy en día en muchas versiones distintas. Por ejemplo, existen muchos tipos de pantallas de televisor diferentes (catódicas, de cristal líquido o de plasma). Cualquier política de productos, por lo tanto, tendrá que ser flexible para poder ocuparse simultáneamente de muchas variaciones del mismo producto. En tercer lugar, la innovación crea constantemente nuevos tipos de productos. Por ejemplo, durante los últimos 20 años se ha pasado de los tocadiscos a los reproductores de discos compactos, que ahora podrían verse sustituidos por los de DVD. Muchas veces los ciclos de innovación de los componentes pueden ser incluso más breves. El rápido desarrollo de procesadores de ordenador cada vez más potentes es un ejemplo de ello. Una política de productos tiene que utilizar esta creatividad en beneficio del medio ambiente, así como de la economía. En cuarto lugar, los productos se comercializan en todo el mundo. Tanto el mercado único como la reducción multilateral de los obstáculos al comercio y a la inversión han contribuido a crear una economía más global, en la que los productos de muchos países se comercializan internacionalmente. La diversidad de los orígenes de los productos disponibles en nuestras tiendas se ha hecho notablemente mayor. Una política de productos tiene que tener en cuenta el carácter global del comercio y conformarse a los acuerdos internacionales correspondientes, como las normas de la Organización Mundial del Comercio. En quinto lugar, los productos se hacen cada vez más complejos. Esto significa que los conocimientos especializados en materia de productos cada vez están más concentrados en los responsables de su concepción. Es muy difícil para quienes elaboran las normativas, por no hablar del público en general, tener una idea realista de qué cambios técnicos son viables. Por esta razón, es necesario que cualquier política de productos se encargue de que los productores y los diseñadores sean más responsables a la hora de garantizar que sus productos cumplen criterios comunes en materia de salud, seguridad y medio ambiente. En sexto lugar, el producto puede estar perfectamente diseñado, pero un uso y una eliminación inapropiados causarán importantes impactos ambientales. Aunque los productos pueden diseñarse para causar el mínimo impacto posible en el medio ambiente, el consumidor puede utilizarlos de forma nociva para el medio ambiente. Por ejemplo, el uso de bombillas eléctricas que ahorran energía produce importantes ventajas medioambientales, pero estas ventajas sólo se pueden obtener plenamente si se apagan cuando no se utilizan. Análogamente, si los productos se eliminan de forma inadecuada, por ejemplo si se arrojan a vertederos incontrolados,

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Entre 1980 y 1995, el tamaño medio de las familias en la UE descendió de 2,82 personas a 2,49. Es probable que continúe esta evolución. EEA Fact Sheet 2001 - YIR01HH03.

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no puede considerarse responsable al diseño del producto del consiguiente daño medioambiental. Por último, en el ciclo de vida de los productos actuales es necesaria la participación de un mayor número de agentes. Su creciente complejidad y los procesos de globalización significan que muchos agentes diferentes tienen relación con un producto a lo largo de su ciclo de vida. Es necesario que la política de productos sea capaz de ocuparse de muchos agentes diferentes. También tiene que tener en cuenta el hecho de que un producto puede ser ensamblado, comercializado o utilizado a muchos kilómetros de distancia, en sociedades con tipos de valores diferentes. Así pues, es difícil para un agente, en una fase dada del ciclo de vida del producto, hacerse una idea clara de los posibles problemas que pueden plantearse en las demás fases. Las condiciones en que se fabrican nuestros productos pueden ser desconocidas. Por lo tanto, la política deberá contribuir a mejorar la circulación de información a lo largo de la cadena de suministro. Todos estos factores ponen de relieve la necesidad de introducir una dimensión del producto en la política medioambiental. Ésta deberá contemplar los productos de forma globalizada, implicar al mayor número posible de agentes y hacer que se responsabilicen de las decisiones que tomen. Todo ello constituirá un valioso complemento para las medidas existentes en materia de productos. El enfoque de la Política de Productos Integrada (PPI) intenta hacer frente a este reto, al tiempo que apoya objetivos económicos y sociales generales de la Unión Europea, recogidos en la Estrategia de Lisboa, y cumple las obligaciones derivadas de los Tratados internacionales. El enfoque de la PPI se explica en la siguiente sección. 3. EL ENFOQUE DE LA PPI El enfoque de la Política de Productos Integrada (PPI), que se ha ido desarrollando a lo largo de los últimos diez años, cuenta hoy en día con un reconocimiento general como un instrumento potencialmente muy eficaz para abordar la dimensión medioambiental de los productos. Este enfoque se basa en cuatro principios clave:

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El concepto del ciclo de vida9: analiza el ciclo de vida de un producto con el objetivo de reducir sus impactos ambientales acumulativos (desde su concepción hasta su eliminación). Al mismo tiempo, también intenta evitar que una determinada parte del ciclo de vida sea tratada de tal forma que el resultado sea un simple desplazamiento de la carga medioambiental a otra parte. Al considerar la totalidad del ciclo de vida de un producto de forma integrada, la PPI también fomenta la coherencia del sistema y alienta la adopción de medidas para reducir los impactos ambientales en el punto del ciclo de vida con mayor probabilidad de eficacia en la reducción del impacto ambiental y ahorrar costes a las empresas y a la sociedad.

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La colaboración con el mercado: establece incentivos para que el mercado se mueva hacia una mayor sostenibilidad, estimulando la oferta y la demanda de productos más ecológicos. De esta forma se verán recompensadas aquellas

Por oposición al análisis del ciclo de vida (ACV), que es diferente e implica la cuantificación y evaluación de los impactos ambientales de un producto durante todo su ciclo de vida, aunque, por razones prácticas, dentro de límites estrechamente definidos.

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empresas que sean innovadoras, avanzadas y comprometidas con el desarrollo sostenible. –

La participación de los sectores interesados: su objetivo es animar a todos aquellos que tienen contacto con el producto (p. ej. industria, consumidores y gobiernos) a actuar en su ámbito de influencia y a fomentar la cooperación entre los diferentes sectores interesados. La industria puede estudiar el modo de integrar mejor los aspectos medioambientales en el diseño de los productos, mientras que los consumidores pueden juzgar cómo adquirir productos más ecológicos10 y cómo utilizarlos y eliminarlos mejor. Los gobiernos pueden establecer las condiciones del marco jurídico y económico de todo un país y también actuar directamente en los mercados, por ejemplo adquiriendo productos más ecológicos.

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La mejora continua: muchas veces pueden realizarse mejoras para reducir los impactos ambientales de un producto a lo largo de su ciclo de vida, en su diseño, elaboración, utilización o eliminación, teniendo en cuenta los parámetros que establece el mercado. La PPI aspira a lograr una mejora continua en estos aspectos, en vez de establecer un valor mínimo preciso que haya que alcanzar11. Como resultado de ello, las empresas pueden establecer su propio ritmo y centrarse en las mejoras que les resulten más rentables.

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Una serie de instrumentos políticos: el enfoque de la PPI exige una serie de instrumentos diferentes, habida cuenta de la gran variedad de productos disponibles y de sectores interesados. Estos instrumentos van desde las iniciativas voluntarias a los reglamentos y desde la escala local a la internacional. Dentro de la PPI, se tiende claramente a trabajar con planteamientos voluntarios, aunque es posible que también sean precisas medidas obligatorias. El factor determinante será la eficacia del instrumento para lograr el resultado deseado respecto al desarrollo sostenible.

4. LA ESTRATEGIA DE LA PPI EN LA UNIÓN EUROPEA Como se ha expuesto en la sección 1, la Política de Productos Integrada de la Unión Europea forma parte integrante de la Estrategia de Desarrollo Sostenible de la Unión Europea. Su objetivo principal es reducir los impactos ambientales originados por los productos durante todo su ciclo de vida, aprovechando, cuando sea posible, un enfoque impulsado por el mercado, dentro del cual se integren las cuestiones de competitividad. En efecto, la competitividad de las empresas se verá incrementada por la mayor coherencia política que hará posible la PPI, tanto dentro del ciclo de vida como entre los diferentes instrumentos políticos. La experiencia con algunos instrumentos de gestión medioambiental demuestra que la creciente sensibilización en materia de medio ambiente de las empresas podrá ir acompañada de reducciones de gastos. Además, en un mundo cada vez más competitivo, el comportamiento medioambiental puede ser también un factor que ofrezca a las empresas o a sus

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En este punto y a lo largo de todo este texto, los productos más ecológicos se definen como aquellos productos que tienen un menor impacto ambiental a lo largo de su ciclo de vida en comparación con productos semejantes que cumplan la misma función. Esto no quiere decir que los umbrales legislativos no puedan ser útiles para fomentar la mejora continua. Simplemente son menos flexibles, lo cual, en algunos casos, también puede ser conveniente.

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productos una posición de fuerza en el mercado. De hecho, algunas empresas utilizan su comportamiento medioambiental como una herramienta de comercialización. La PPI ayudará a estas empresas, entre otras cosas brindando a algunas de ellas una mayor notoriedad. En la actualidad existen métodos para evaluar los impactos ambientales de un producto a lo largo de su ciclo de vida. Las experiencias adquiridas a través de la aplicación inicial de la PPI a los aspectos medioambientales de los productos constituirán una valiosa base de conocimientos a partir de la cual comenzar a trabajar en favor de una mayor sostenibilidad de los impactos. Obviamente, la PPI va a seguirse desarrollando teniendo muy en cuenta otras políticas. Existe ya un corpus legislativo importante y significativo, que regula las características de los productos y el comercio de los mismos, por ejemplo en el marco del mercado interior o la política de competencia. En principio, la PPI complementará la legislación en vigor poniendo en marcha, de forma voluntaria, nuevas mejoras en aquellos productos cuyas características no exigen necesariamente legislación. Al aplicar la presente Comunicación, deberán tenerse plenamente en cuenta las obligaciones de la Comunidad en virtud del Derecho internacional, en particular en lo relativo al comercio, así como los principios que rigen otras políticas comunitarias. Además, cualquier nueva propuesta jurídica de la Comisión estará sometida también a los reglamentos de la Comisión sobre la evaluación de impacto12. De este modo se garantizará que representan un enfoque equilibrado entre los tres pilares del desarrollo sostenible. La evolución de la PPI también se basará en experiencias con los instrumentos medioambientales existentes, como los sistemas de gestión medioambiental y las etiquetas ecológicas. Para lograr su objetivo, la política desempeñará tres funciones fundamentales. En primer lugar, contribuirá a hacer frente a los desafíos medioambientales señalados tanto en la Estrategia de Desarrollo Sostenible como en el Sexto Programa de Acción Comunitario en Materia de Medio Ambiente. Sin una "dimensión del producto", las posibilidades de lograrlo se verían reducidas. La PPI también desempeñará un papel fundamental en las medidas de aplicación para la futura estrategia temática sobre el uso sostenible de los recursos y sobre el reciclado y la prevención de los residuos. También está estrechamente vinculada al futuro Programa de Acción de Tecnologías del Medio Ambiente. En el ámbito internacional, la PPI también constituirá una contribución fundamental al marco de diez años de los programas de producción y consumo sostenibles acordado en la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible celebrada en Johannesburgo en septiembre de 200213. En segundo lugar, complementará las políticas en vigor en materia de productos, proporcionando un marco conceptual más amplio basado en el ciclo de vida, en el

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Tal como figura en la Comunicación de la Comisión sobre la evaluación del impacto, COM(2002) 276 final de 5.6.2002. Apartado 14 del Plan de Aplicación de las Decisiones de la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible y apartado 8 de las conclusiones del Consejo de Asuntos Generales y Relaciones Exteriores de 30.10.2002.

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que podrán considerarse las ramificaciones para cualquier otro problema medioambiental. Este enfoque tendrá en cuenta el hecho de que no estamos empezando desde cero, ya que algunos ámbitos de la política en materia de productos ya han integrado en cierta medida el concepto de ciclo de vida, como por ejemplo, el concepto de "de la granja a la mesa" en el ámbito de la agricultura y de la seguridad alimentaria. En tercer lugar, y de forma destacada, reforzará la coordinación y la coherencia entre los instrumentos de la política de productos, actuales y futuros, relacionados con el medio ambiente. Esto contribuirá a explotar plenamente las posibles sinergias que existan entre ellos y a fomentar su desarrollo integrado. Además, mediante la integración del enfoque del ciclo de vida, la PPI logrará que las medidas relativas a los productos de las políticas medioambientales sean más eficaces, poniendo de relieve los compromisos necesarios y, una vez que se hayan adoptado las decisiones políticas, coordinando su aplicación. Esta coordinación reforzada será beneficiosa tanto para la competitividad de las empresas como para el medio ambiente. Lograr este objetivo llevará tiempo. Para llegar hasta él, la Comisión se centrará en dos acciones relacionadas entre sí: –

establecer las condiciones generales para la mejora continua desde el punto de vista medioambiental de todos los productos durante las fases de producción, uso y eliminación de su ciclo de vida;

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hacer hincapié en los productos con el mayor potencial de mejora medioambiental.

La presente Comunicación esboza los pasos que dará la Comisión para poner en práctica estas acciones. No obstante, la cooperación activa de todos los demás sectores interesados, a través del interés en mejorar su comportamiento medioambiental, es esencial para el éxito de la PPI. Por este motivo, la política continuará desarrollándose en cooperación con los sectores interesados. En el anexo II figura una lista indicativa de lo que la Comisión considera deben ser las funciones y responsabilidades de los Estados miembros14 y los demás sectores interesados. Para poner en marcha la PPI, la Comisión empezará centrándose en productos15, en vez de en servicios. Esto no significa que los servicios estén excluidos del campo de aplicación de la PPI. Simplemente refleja el hecho de que el concepto del ciclo de vida está más avanzado para los productos que para los servicios y que el corpus de legislación comunitaria está más desarrollado. Por ello, para la Comisión será más fácil poner en marcha la política en este ámbito.

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Cuando se hace referencia a los Estados miembros en este documento, debe considerarse que se incluyen también los países candidatos y en vías de adhesión. La presente Comunicación no pretende alterar ninguna de las definiciones jurídicas existentes de lo que constituye un producto, un productor, un tipo de producto, etc.

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5. ESTABLECER

LAS CONDICIONES GENERALES PARA LA MEJORA MEDIOAMBIENTAL CONTINUA

Existen ya muchos instrumentos políticos que se están utilizando, sobre todo por la industria, para ecologizar los productos, o que podrían reorientarse para hacerlo. Es evidente que no todos ellos son adecuados para todos los productos. Estos instrumentos se examinarán en la siguiente sección. 5.1.Instrumentos para la creación del marco económico y jurídico adecuado La mejora medioambiental continua exige incentivos para que los productores logren que las nuevas generaciones de productos sean más ecológicas que sus predecesoras a partir del concepto del ciclo de vida y teniendo en cuenta los parámetros que establece el mercado. También exige incentivos para que los consumidores los compren. Una PPI eficaz implica un marco económico y jurídico que lleve hacia los productos más ecológicos y su adquisición, idealmente con una mínima intervención gubernamental. La función de la Comisión, en este caso, es velar por que los instrumentos para los que es competente fomenten el progreso en esta dirección. Los instrumentos políticos adecuados para este fin se describen en el recuadro 1. Recuadro 1 a) Impuestos y subvenciones Conseguir los precios justos16, a través de la internalización de los costes medioambientales externos en el precio del producto, de forma que los impactos ambientales se reflejen con exactitud en el precio, es el objetivo a largo plazo de la Comisión. Los estímulos de los precios pueden constituir incentivos para la mejora medioambiental continua de los productos durante el ciclo de vida. Facilitan y refuerzan medidas, como la ecologización de la contratación pública y las obligaciones en materia de concepción de productos, mejorando los beneficios económicos para el diseño y la producción ecológicos. También proporcionan informaciones importantes a los consumidores y los animan a comprar productos con menores impactos ambientales. La Comisión ya ha realizado varias propuestas sobre tasas relacionadas con la energía a nivel europeo17. La propuesta de 1997 de reestructurar el marco comunitario para la tributación de los productos energéticos cuenta actualmente con un apoyo político unánime en el Consejo. Ampliará los tipos mínimos de imposición de la UE a todos los productos energéticos y de esta forma facilitará a los Estados miembros un marco más coherente para el uso de las tasas de la energía como instrumento para lograr sus objetivos en las políticas medioambientales y de otros tipos. La Comisión continuará fomentando y estimulando el uso de medidas fiscales, como las tasas e incentivos relacionados con el medio ambiente, al nivel adecuado, ya sea local, nacional o comunitario18.

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Esto significa intentar garantizar que el precio pagado por el consumidor por un producto incluya los costes de todos los impactos ambientales que éste provoque. La propuesta presentada en 2002 por la Comisión para modificar las Directivas 92/81/CEE y 92/82/CEE e introducir unas disposiciones especiales en materia de imposición para el combustible diesel utilizado para fines comerciales y ajustar los impuestos especiales de la gasolina y del combustible diesel todavía se sigue negociando en el Consejo. Como exige el tercer guión del apartado 4 del artículo 3 de la Decisión nº 1600/2002/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 22 de julio de 2002, por la que se establece el Sexto Programa de Acción Comunitario en Materia de Medio Ambiente, DO L 242 de 10.9.2002, p. 1-15. Naturalmente, estas tasas deberán respetar la correspondiente legislación del mercado interno.

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No obstante, a la luz de las observaciones recibidas de las partes interesadas, en particular de los Estados miembros, la Comisión, por el momento, no va a desarrollar iniciativas para aplicar tipos de IVA reducidos a los productos que llevan la etiqueta ecológica de la Unión Europea19. Para otros tipos de impuestos, los Estados miembros, cuando proceda, deberán fomentar y alentar el uso de las medidas fiscales citadas para favorecer a los productos más ecológicos. Por otra parte, en el marco del 6º Programa de Acción en materia de Medio Ambiente, la Comisión trabajará sobre una lista de criterios que permitirán consignar las subvenciones que repercutan negativamente en el medio ambiente20. De esa forma se contará con una base fiable para su eliminación. La Comisión también ha elaborado unas Directrices sobre ayudas estatales con fines medioambientales, para apoyar el cambio tecnológico en favor de productos y servicios menos dañinos para el medio ambiente21. b) Acuerdos voluntarios y normalización Para que la ecologización de los productos sea más eficaz, es preciso considerar, además de la legislación, soluciones no legislativas, como los acuerdos medioambientales y el proceso de normalización. El marco comunitario para los acuerdos medioambientales está siendo estudiado a raíz de una Comunicación de la Comisión sobre dicho asunto22. Por lo que respecta a la normalización, la Comisión continuará utilizando, siempre que sea posible, la normalización internacional. A nivel europeo, la Comisión abordará algunos aspectos clave relativos a la normalización europea y a la protección medioambiental en una Comunicación que publicará en 2003. La Comisión ha firmado también un contrato de servicios con ECOS23, un consorcio de organizaciones no gubernamentales medioambientales europeas, para contribuir a la integración de los aspectos medioambientales en el proceso de normalización europeo. c) Legislación en materia de contratos públicos Los contratos públicos constituyen aproximadamente el 16 % del Producto Interior Bruto de la Comunidad. Se trata de una amplia cuota del mercado que las autoridades 19 20 21 22

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Este análisis también tendrá en cuenta los resultados del experimento de aplicar tipos de IVA reducidos a los servicios que exigen gran cantidad de mano de obra. Se han iniciado trabajos en este sentido en el marco de la Agencia Internacional de la Energía de la OCDE. Comunicación de la Comisión - Directrices comunitarias sobre ayudas estatales en favor del medio ambiente, DO C 37 de 3.2.2001, p. 3-15. Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones - Acuerdos medioambientales a nivel comunitario en el marco del Plan de Acción "Simplificar y mejorar el marco regulador", COM(2002) 412 final de 17.7.2002. Organización Medioambiental de Ciudadanos en favor de la Normalización europea (European Environmental Citizens Organisation for Standardisation) Comisión de las Comunidades Europeas (2001) - Comunicación interpretativa de la Comisión sobre la legislación comunitaria de contratos públicos y las posibilidades de integrar los aspectos medioambientales en la contratación pública, COM (2001) 274 final de 4.7.2001. Este documento puede consultarse en la siguiente dirección de Internet: http://simap.eu.int/ES/pub/src/welcome.htm Véase la dirección de Internet en la nota a pie de página nº 24 . Directiva 2002/95/CE del Parlamento Europeo y del Consejo sobre restricciones a la utilización de determinadas sustancias peligrosas en aparatos eléctricos y electrónicos, DO L 37 de 13.2.2003, p. 1923. Libro Blanco - Estrategia para la futura política en materia de sustancias y preparados químicos, COM(2001) 88 final.

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públicas pueden utilizar para impulsar la ecologización de los productos. Existen normas comunitarias en las que se detallan los procedimientos que se deben seguir en la contratación pública dentro del mercado interior. La Comunicación interpretativa sobre contratos públicos y medio ambiente de la Comisión24 explica la situación jurídica25 y demuestra que existen amplias posibilidades para incluir consideraciones medioambientales en la licitación de los contratos cubiertos por estas normas; esta situación no será modificada por la revisión en curso de las Directivas sobre contratación pública. El verdadero trabajo a la hora de introducir la dimensión medioambiental en la contratación pública es garantizar que los responsables de la contratación pública utilizan las posibilidades existentes. d) Otros instrumentos legislativos Podrá ser necesario contar, respecto a cualquier medida relacionada con los productos, con legislación comunitaria para resolver los problemas medioambientales, en particular si no se corrigen las deficiencias del mercado o si el mercado único puede verse afectado en caso de que no intervenga la Comunidad. Éste es el caso, por ejemplo, de la Directiva sobre restricciones a la utilización a determinadas sustancias peligrosas en aparatos eléctricos y electrónicos26 y lo mismo sucederá con el seguimiento del Libro Blanco de la Comisión sobre sustancias y preparados químicos27. Lo mismo sucede con la futura propuesta de Directiva de la Comisión por la que se establece un marco para el diseño ecológico de los productos que utilizan energía, que, además, consagrará los principios de la PPI, como el concepto del ciclo de vida, la participación de los sectores interesados y la mejora continua, en un marco legislativo. La legislación es también necesaria cuando se considera que la ampliación que las medidas de responsabilidad del productor o los sistemas de depósito son la forma más eficaz de reducir los impactos ambientales del ciclo de vida. Dichas iniciativas revisten también un valor particular a escala comunitaria en caso de que los Estados miembros hayan desarrollado o estén desarrollando sus propias iniciativas en este ámbito. La Comisión desarrollará estos puntos más adelante en la estrategia temática sobre reciclado y prevención de los residuos.

5.2.Fomentar la aplicación del concepto de ciclo de vida Para que la PPI sea eficaz, es necesario que pensar en el concepto del ciclo de vida sea un hábito para todos los que tienen contacto con los productos. Las medidas educativas y de concienciación son mucho más eficaces cuando se adoptan en el nivel más cercano al ciudadano, es decir, a nivel nacional o regional. A escala comunitaria, son necesarios tres tipos de acciones diferentes (recuadro 2). Recuadro 2 a) Hacer accesible la información sobre el ciclo de vida y los instrumentos de interpretación Es necesario recabar de forma sistemática datos sobre el ciclo de vida para fundamentar los análisis, tanto para fines de diseño como de etiquetado. Varios Estados miembros y sectores industriales han desarrollado bases de datos para facilitar esta tarea. La Comisión proporcionará una plataforma para facilitar la comunicación y los intercambios. Cabe destacar las reuniones periódicas con apoyo de la Comisión y un directorio de bases de datos de los ACV que se actualizará con regularidad.

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Los datos sobre el ciclo de vida también tienen que ser más accesibles. Para tal fin, la Comisión lanzará una iniciativa de coordinación en la que se incluirán los actuales esfuerzos de recogida de datos de la UE y las iniciativas de armonización existentes. Esta iniciativa funcionará como vínculo europeo con la actual Iniciativa Ciclo de Vida del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA). La Comisión comenzará lanzando un estudio para examinar la situación existente y las posibles direcciones futuras. Los análisis del ciclo de vida (ACV) constituyen el mejor marco para evaluar los posibles impactos ambientales de los productos de que disponemos actualmente. Por consiguiente, constituyen una importante herramienta de apoyo para la PPI. Sin embargo, sigue abierto el debate acerca de las prácticas correctas en el uso e interpretación de los ACV. A través de una serie de estudios y talleres, la Comisión proseguirá con este debate, con el fin de elaborar, dentro de dos años, un manual sobre las mejores prácticas, basado en el máximo consenso que se pueda obtener entre los sectores interesados. La Comisión también continuará apoyando la investigación y el desarrollo en favor de la aplicación de esta parte del enfoque de la PPI. El Quinto28 y el Sexto29 Programas Marco de Investigación Comunitarios contribuirán a ello, incrementando el conocimiento de los procesos medioambientales, proporcionando datos de base y sistemas de medición y desarrollando soluciones viables para la concepción de productos más ecológicos. Los proyectos de PPI constituyen ya una parte importante del campo de aplicación del Programa LIFE de la Comisión30. b) Sistemas de gestión medioambiental Los sistemas de gestión medioambiental constituyen un buen marco para integrar el concepto de ciclo de vida dentro de las actividades de una organización y para lograr la mejora continua. La revisión del sistema comunitario de gestión y auditoría medioambientales (EMAS) en 2001 puso en marcha la nueva orientación, de los procesos hacia los productos. Los productos están ahora, claramente, dentro del campo de aplicación del EMAS, al igual que las actividades y los servicios, es decir, que sus impactos ambientales significativos han de ser incluidos en el sistema de revisión, gestión y auditoría medioambientales; sus impactos también han de ser comprobados por un verificador del EMAS, ha de incluirse información relativa a ellos en la declaración medioambiental y su comportamiento ecológico ha de mejorarse continuamente. Como el EMAS se centraba anteriormente sobre todo en actividades industriales, la Comisión elaborará antes de finales de 2004 unas directrices sobre la forma de abordar las cuestiones relativas a los productos dentro del EMAS. Los sistemas de gestión medioambiental son pertinentes para todos los tipos de organizaciones - públicas o privadas - y pueden servir como marco para todo tipo de instrumentos, desde la ecologización de la contratación de las organizaciones hasta la verificación de las informaciones ecológicas. Un certificado de un sistema de gestión medioambiental por si sólo no garantiza un comportamiento ecológico específico del producto, pero en el caso del EMAS proporciona un marco para poder validar la

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Decisión nº 182/1999/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 22 de diciembre de 1998 relativa al Quinto Programa Marco de la Comunidad Europea para acciones de investigación, demostración y desarrollo tecnológicos (1998 - 2002), DO L 26 de 1.2.1999, p. 1-31. Decisión n° 1513/2002/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de junio de 2002, relativa al Sexto Programa Marco de la Comunidad Europea para acciones de investigación, desarrollo tecnológico y demostración, destinado a contribuir a la creación del Espacio Europeo de Investigación y a la innovación (2002-2006), DO L 232, p. 1-33. Reglamento (CE) 1655/2000 del Parlamento Europeo y del Consejo relativo al instrumento financiero para el medio ambiente (LIFE), DO L 192 de 27.7.2000, p. 1-9.

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información sobre dicho comportamiento por medio del verificador del EMAS. La Comisión también vigilará y evaluará la aplicación de la "dimensión del producto" en el EMAS, de forma que sus conclusiones puedan utilizarse en la nueva revisión del Reglamento, prevista para 2006. La Comisión decidirá en 2004 si desea llegar hasta el registro EMAS II; ya ha comenzado un ejercicio piloto en el que participan tres Direcciones Generales. c) Obligaciones del diseño de los productos Los dos elementos subrayados arriba deberían motivar a las empresas situadas más en cabeza a desarrollar productos más ecológicos. Además, la Comisión presentará en 2005 un documento de debate en el que se estudiará la forma de mejorar la aplicación del enfoque de la PPI en las empresas, incluyendo, si es necesario, obligaciones generales para productos concretos. Este documento se basará en los debates sobre la aplicación del nuevo enfoque en el ámbito medioambiental iniciados a raíz de la publicación del Libro Verde sobre la PPI31. También se tendrán en cuenta las reacciones a la publicación del proyecto de Directiva sobre el diseño ecológico de los equipos de consumo y del proyecto de Directiva sobre el diseño ecológico de los aparatos eléctricos y electrónicos. Asimismo, se considerarán las experiencias extraídas de las negociaciones sobre la futura propuesta de Directiva por la que se instaura un marco para el establecimiento de requisitos de diseño ecológico aplicables a los productos que utilizan energía (PUE). Entre los puntos que se abordarán destacan, entre otros: la base jurídica adecuada; las consideraciones relativas al mercado interior; las obligaciones derivadas de los tratados internacionales; el campo de aplicación de las actuaciones previstas; los productos o grupo de productos más adecuados; el nivel de detalle requerido de las exigencias del diseño; la función de las normas mínimas para los productos; los medios adecuados de control de la aplicación y de elaboración de informes; los costes y beneficios de este tipo de enfoque; sus efectos probables sobre el medio ambiente; y la forma en que deberá integrarse con las políticas y medidas que afectan a las dimensiones medioambientales de los productos, incluidos los instrumentos de la PPI. En el caso de los productos consumidores de energía, se disponía de experiencia suficiente, y el creciente impacto ambiental era lo suficientemente claro como para que la Comisión se plantease la creación de un marco específico para estos productos. Este marco, que permitirá la adopción de medidas legislativas específicas para determinados productos en casos justificados, también dejará un margen para la autorregulación por parte de la industria, siempre y cuando ésta reduzca los impactos ambientales con mayor rapidez o de forma más rentable que la legislación. Además, la Comisión estudiará la mejor manera de garantizar que el público recibe información sobre el comportamiento medioambiental y el diseño de un producto. Dicha información podría reforzar considerablemente los documentos publicados por las empresas, como las declaraciones medioambientales.

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Véase www.europa.eu.int/comm/environment/ipp/standard.pdf y Godenman, G., Hart, J. W., Sanz Levia, L. (2002) The New Approach in Setting Product Standards for Safety, Environmental Protection and Human Health: Directions for the Future, Environmental News No. 66, Danish Environmental Protection Agency.

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5.3.Proporcionar a los consumidores la información necesaria para decidir Los consumidores, sean privados, públicos o individuales, son quienes deciden si van a adquirir o noproductos más ecológicos, y una vez adquiridos, la forma en que van a utilizarlos. El papel de la Comunidad en este caso es proporcionar y fomentar instrumentos y marcos a escala de la UE para ofrecer a los consumidores información sobre los productos. Los Estados miembros son quienes decidirán qué necesitan para lograr el nivel de sensibilización del consumidor necesario para poder desempeñar plenamente su función en la ecologización de los productos. En el recuadro 3 se analizan una serie de instrumentos políticos adecuados. No obstante, otros factores pertinentes a la hora de adquirir productos, como los aspectos relativos a la seguridad y la salud, los costes y la eficacia, sin duda tienen también una función que desempeñar. Recuadro 3 a) Introducción de la dimensión medioambiental en la contratación pública Es necesaria una acción positiva para instar a las autoridades públicas a utilizar las posibilidades en la legislación en vigor en materia de contratos públicos. Por este motivo la Comisión iniciará varias acciones. La Comisión intentará determinar hasta dónde se puede introducir la dimensión medioambiental en la contratación pública porque, en la actualidad, sólo se dispone de información limitada sobre el alcance de la ecologización de la contratación pública de productos en los Estados miembros. Antes de finales de 2003, la Comisión habrá iniciado una investigación para evaluar hasta qué punto las autoridades públicas aplican criterios ecológicos en la contratación pública. También está cofinanciando un programa de investigación para evaluar el posible impacto en el medio ambiente y en los mercados de la introducción de la dimensión medioambiental en la contratación pública. Por consiguiente, anima a los Estados miembros a que elaboren y pongan a disposición del público planes de acción para la ecologización de su contratación pública. Éstos deberán incluir una evaluación de la situación actual y fijar objetivos ambiciosos para un plazo de tres años. Los planes de acción deberán definir claramente las medidas que van a adoptarse para lograr este punto. Deberán elaborarse por primera vez antes de finales de 2006 y después se revisarán cada tres años. Los planes de acción no serán jurídicamente vinculantes, pero proporcionarán un impulso político al proceso de aplicación y sensibilización en materia de ecologización de la contratación pública. Permitirán a los Estados miembros elegir las opciones que se adapten mejor a su marco político y al nivel que hayan alcanzado, y al mismo tiempo harán posible un intercambio de las mejores prácticas relativas a la ecologización de la contratación pública. La Comisión, por su parte, también elaborará un plan de acción antes de final de 2006, que reunirá los objetivos y acciones previstos para su propia contratación. La Comisión invita a las demás instituciones y órganos comunitarios a que hagan lo mismo y está dispuesta a compartir con ellos sus conocimientos en la materia para facilitarles la tarea. Por otra parte, la Comisión también está elaborando medidas de información para las autoridades públicas para ayudarles a hacer más ecológicas sus políticas de adquisición. Entre ellas destacan:

– un manual práctico para las autoridades públicas que explicará las posibilidades que ofrece la contratación más ecológica en un idioma claro, sencillo y no jurídico. El

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primer borrador está previsto para mediados de 2003. Se revisará, si es necesario, a la vista de los nuevos acontecimientos y de la experiencia práctica adquirida con el uso;

– una base de datos de grupos de productos. En ella se reunirá, en un sitio web, la información sobre los criterios existentes para los productos, como los utilizados para las etiquetas ecológicas y los regímenes de declaración de los productos medioambientales, con el fin de facilitar información de base a los responsables de las adquisiciones en empresas y organismos públicos sobre los criterios relevantes para un producto dado. El primer prototipo está previsto para 2003;

– un sitio web sobre "ecologización de la contratación pública", donde se encontrarán el manual, la base de datos de los productos y la legislación pertinente. Su instalación está prevista a finales de 2004. b) Ecologización de la política general de compras de las empresas El sector privado puede solicitar productos más ecológicos y procesos de producción más ecológicos a sus suministradores Si deciden hacerlo, cuentan con considerables posibilidades de influencia en el mercado de los productos más ecológicos, por ejemplo, exigiendo a sus suministradores el registro en un sistema de gestión medioambiental certificado, como el EMAS. Los instrumentos que se están desarrollando para introducir la dimensión medioambiental en la contratación pública, citados más arriba, deberán también facilitar la adquisición de productos más ecológicos por parte de las empresas. Resultarán de utilidad también los diferentes tipos de etiquetado que figuran más adelante. La Comisión ha empezado a trabajar también para estimular el amplio mercado de las adquisiciones realizadas por las empresas haciendo presión para que la política general de compras de las empresas sea más transparente por medio de la elaboración de informes32. c) Etiquetas ecológicas En el ámbito del etiquetado, la Comisión cuenta ya con varios sistemas de etiquetado importantes que proporcionan a los consumidores una información fiable y de fácil comprensión a la hora de elegir sus productos. Estos sistemas se adaptan bien al marco de la PPI. La presencia de la etiqueta ecológica de la Unión Europea33 en un producto informa al consumidor de que dicho producto está certificado como más ecológico que la mayoría de los demás productos durante el conjunto de su ciclo vital. Como hoy en día

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La Comisión ha invitado a todas las empresas que cotizan en bolsa, con una plantilla de al menos 500 empleados, a publicar un "triple balance" en sus informes anuales a los accionistas que mida sus resultados en materia económica, medioambiental y social (Comunicación de la Comisión: Desarrollo sostenible en Europa para un mundo mejor: Estrategia de la Unión Europea para un desarrollo sostenible, COM (2001) 264 de 15.5.2001). Para contribuir a este proceso, la Comisión ha elaborado una recomendación sobre la publicación de las cuestiones medioambientales (Recomendación de la Comisión, de 30 de mayo de 2001, relativa al reconocimiento, la medición y la publicación de las cuestiones medioambientales en las cuentas anuales y los informes anuales de las empresas (2001/453/CE), DO L 156 de 13.6.2001, p. 33.). También ha pedido que se desarrollen directrices y criterios comunes para la medición, la elaboración de informes y la garantía antes de mediados de 2004 (Comunicación de la Comisión relativa a la responsabilidad social de las empresas: Una contribución empresarial al desarrollo sostenible, COM (2002) 347 de 2.7.2002, p. 15). Esta etiqueta, al igual que las etiquetas nacionales de la UE, es también una etiqueta ISO de tipo I.

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no hay ninguna etiqueta comparable que cubra todo el mercado de la UE, resulta la mejor etiqueta disponible desde el punto de vista de una PPI de la Unión Europea34. La etiqueta energética de la UE35 figura ya en muchos productos, en particular en el sector de los electrodomésticos de línea blanca, donde el consumo energético suele representar el impacto ambiental más importante durante el ciclo de vida del producto. Cuenta con un reconocimiento especialmente amplio, en gran medida debido a la obligatoriedad de su presencia en los productos. El sistema europeo de etiquetado de automóviles36 también brinda al consumidor informaciones importantes sobre las emisiones de CO2 de los nuevos vehículos. El campo de aplicación de todas estas etiquetas se irá ampliando gradualmente para ofrecer a los consumidores una mayor gama de elección. Al mismo tiempo, la Comisión seguirá trabajando en la aplicación por parte de los Estados miembros de la Directiva relativa a la publicidad engañosa37 y concluirá su trabajo sobre las directrices en materia de autodeclaraciones ambientales38. Ello debería contribuir en cierta medida a evitar que las autodeclaraciones engañosas sobre el carácter ecológico de un producto reduzcan el nivel global de confianza en la información medioambiental de los productos. La Comisión investigará las posibilidades de que dichas autodeclaraciones sean verificadas independientemente a través del sistema de los EMAS. Además, en el marco de la actual estrategia en materia de política de los consumidores39, se evaluará la eficacia de las medidas de etiquetado por iniciativa privada y la necesidad de nuevas medidas. El instrumento relativamente nuevo de las declaraciones medioambientales sobre productos (DMP)40 podría necesitar ser desarrollado dentro de un marco europeo. Las DMP son un medio de presentar de forma normalizada una información cuantificada sobre un producto (como en las emisiones de CO2o NOx) basada en su ciclo de vida. No se emite ningún juicio sobre el carácter "ecológico" o no del propio producto, pero la información cuantificada puede ser utilizada por un posible comprador para

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Esto no excluye, sin embargo, que en el futuro otras etiquetas, a través de acuerdos de equivalencia o de nuevas circunstancias, puedan desempeñar un papel importante facilitando esta información al consumidor. Directiva 92/75/CEE del Consejo, de 22 de septiembre de 1992, relativa a la indicación del consumo de energía y de otros recursos de los aparatos domésticos, por medio del etiquetado y de una información uniforme sobre los productos, DO L 297 de 13.10.1992, p. 16. Directiva 1999/94/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre de 1999, relativa a la información sobre el consumo de combustible y sobre las emisiones de CO 2 facilitada al consumidor al comercializar turismos nuevos, DO L 12 de 18.1.2000, pp. 16-19. Directiva 84/450/CEE del Consejo, de 10 de septiembre de 1984, relativa a la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros en materia de publicidad engañosa, DO L 250 de 19.9.1984, pp. 17-20. La Comisión adoptará, en el transcurso del año 2003, una propuesta de Directiva marco sobre prácticas comerciales injustas. Si es aprobada por el Consejo y por el Parlamento, reemplazará parcialmente algunas de las disposiciones de esta Directiva. Las autodeclaraciones ambientales (green claims) a veces se mencionan como ISO del tipo II. Son declaraciones acerca de las características medioambientales de un producto que por lo general no son objeto de ningún tipo de verificación por parte de terceras instancias. Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones - Estrategia en materia de política de los consumidores 2002-2006, COM(2002)208 final de 7.5.2002 También a menudo se denominan ISO de tipo III. El informe final de este estudio puede consultarse en: http://europa.eu.int/comm/environment/ipp/epds.htm La Comisión ha financiado también un estudio paralelo centrado en instrumentos de ACV/DMP en el sector de la construcción. Este estudio puede consultarse en: http://europa.eu.int/comm/enterprise/construction/internal/essreq/lcarep/lcafinrep.htm Estas pueden consultarse también en el sitio web que figura en la nota a pie de página nº 4..

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formarse su propio juicio o para incluirla en un ACV. La Comisión financió un estudio41 para examinar los regímenes existentes de tipo DMP (y los que tengan características semejantes) y analizar las posibles opciones de desarrollo42. Se invitó a los sectores interesados a presentar observaciones sobre estos resultados43 y, a finales de 2005, la Comisión adoptará una decisión sobre la necesidad de adoptar medidas a escala comunitaria para estimular el desarrollo de este instrumento potencialmente importante. Se tendrá en cuenta la elaboración en curso de una Norma Internacional para Regímenes de DMP.

6. ESPECIAL ATENCIÓN A PRODUCTOS CONCRETOS 6.1.

Proyectos piloto voluntarios El concepto del ciclo de vida viene siendo una práctica extendida en muchas empresas desde hace algún tiempo. No obstante, para otras queda bastante por hacer antes de que el concepto del ciclo de vida pueda ser operativo. Habida cuenta de la importancia del concepto del ciclo de vida para que tenga éxito la política del producto, este problema ha de ser abordado como un tema prioritario. La mejor forma de demostrar la ventaja de este concepto es demostrando su aplicación práctica. La Comisión considera, por lo tanto, que la mejor manera de materializar el concepto es aplicarlo a una serie de productos individualmente en un ejercicio de proyectos piloto. Para ello la Comisión llevará a cabo una serie de proyectos piloto para demostrar las ventajas potenciales de la PPI de forma práctica. Los sectores interesados podrán aplicar a continuación este concepto a sus actividades cotidianas y a los productos con los que tengan contacto. La participación de los sectores interesados en dichos proyectos piloto es crucial para su éxito y se anima a todas las partes interesadas por un producto concreto - a lo largo del ciclo de vida - a participar con carácter voluntario. Los sectores interesados que deseen tomar la iniciativa se beneficiarán de la mayor visibilidad que se les brindará en toda Europa. La Comisión invita a todos los sectores interesados a presentar sus sugerencias para estos productos piloto. Éstas deberán recibirse antes del final de octubre de 2003. La Comisión analizará a continuación dichas sugerencias basándose en factores prácticos, como su viabilidad y la voluntad de participar de todos los sectores interesados. Habida cuenta del carácter demostrativo de estos proyectos, aspectos tales como el que un producto tenga un elevado impacto ambiental o el máximo potencial de mejora no serán el factor determinante. Como consecuencia de ello, la elección del producto o productos para un ejercicio piloto no constituirá en modo alguno un juicio de cualquiera de estos atributos. La Comisión prevé que un proyecto piloto durará aproximadamente 12 meses. Comenzará a partir de una forma común de entender el trabajo que se va a emprender por parte de todos los sectores interesados. La Comisión prevé que cada producto piloto podría seguir el mismo camino de base hasta llegar a una solución, a saber: (1)

documentar y analizar todos los impactos ambientales del producto durante su ciclo de vida;

(2)

analizar los posibles efectos medioambientales, sociales y económicos de todas las opciones posibles para reducir los impactos ambientales, incluyendo el examen de la eficacia de los instrumentos políticos existentes;

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(3)

identificar, junto con los sectores interesados, las opciones de mejora medioambiental más viables;

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acordar planes de ejecución, donde se identifiquen las responsabilidades de los diferentes grupos interesados;

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ejecutar los planes.

En el recuadro que figura a continuación se da un ejemplo indicativo.

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Ejemplo del neumático de automóvil

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En primer lugar, se recogerán y analizarán los datos existentes en el inventario del ciclo de vida y el ACV, idealmente facilitados por el sector, para obtener una imagen de todo el ciclo de vida del neumático. Cualquier evaluación seguirá las reglas y normas pertinentes.

(2)

En el caso de los neumáticos es evidente que existen impactos en todas las fases del ciclo de vida. A los fines de este ejemplo, sin embargo, se asumirá que éstas se producen fundamentalmente en la fase de utilización. En esta fase, la resistencia al avance del neumático da lugar a emisiones de CO2 a través del consumo de combustible y a la contaminación del suelo, el agua y el aire a través de las partículas de caucho raídas y de los productos químicos que éstas contienen. Como es probable que, a escala de la UE, las emisiones de CO2 sean más importantes, el resto de este ejemplo va a concentrarse en ellas.

(3)

A continuación es posible intentar identificar las medidas necesarias para reducir el CO2. En esta fase es preciso considerar todos los instrumentos que pueden estar disponibles, incluyendo cualquier instrumento o medida que ya se haya aplicado en virtud de las políticas comunitarias existentes. Reducir la resistencia al avance mediante innovaciones en el diseño de los neumáticos podría ser una opción. Por ejemplo, podrían resultar útiles nuevos materiales, como se ha demostrado en el caso de los compuestos de sílice. El recauchutado puede ser otra cuestión que se puede tratar. Estos son, por supuesto, únicamente ejemplos y existen otras muchas posibilidades. Antes de tomar una decisión sobre cualquier medida particular, habría que evaluar su posible impacto a lo largo de todo el ciclo de vida, de forma que cualquier efecto adverso no contrarrestara la mejora buscada. Claramente, en un enfoque integrado, será conveniente evaluar cualquier opción para comprobar su coherencia con las medidas de otras políticas comunitarias. También tendrán que tener en cuenta el coste y la funcionalidad y, en el ejemplo que nos ocupa, la política de transportes y la seguridad vial.

(4)

La siguiente fase será ponerse de acuerdo sobre quién va a llevar a cabo las diferentes medidas - y la forma en que las va a aplicar. Por ejemplo, si se va a abordar el diseño del neumático, la industria necesitará llevar la iniciativa en el diseño de nuevos neumáticos. Las autoridades públicas, por ejemplo, podrían tener que ocuparse de cuestiones como la certificación armonizada.

(5)

La fase final será la aplicación de las medidas, así como el seguimiento y la elaboración de informes sobre los progresos.

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Aunque es evidente que algunas de las lecciones extraídas del ejercicio de los productos piloto probablemente serán específicas para un producto, la Comisión piensa que, puesto que se trata prácticamente de la primera vez en que se intenta un ejercicio de este tipo a escala europea, podrán aprenderse muchas cosas sobre su dinámica y organización. En caso de que este ejercicio, a partir de los proyectos piloto y de unas pruebas adicionales suficientes, revelase incoherencias importantes en la política que impidiesen una integración equilibrada de objetivos económicos, sociales y medioambientales, la Comisión examinará qué acciones podrían ser necesarias para incrementar la coherencia de los instrumentos jurídicos y de otro tipo en vigor. 6.2.

Identificación de los productos que tienen las mayores posibilidades de mejora medioambiental Al mismo tiempo en que se incrementa la sensibilización del público en materia de PPI a través de los proyectos piloto, la Comisión intentará también identificar y fomentar acciones en aquellos productos que tengan el máximo potencial para la mejora medioambiental. En la evaluación de este potencial de mejora se tendrán en cuenta los probables efectos socioeconómicos de cualquier cambio de este tipo. No obstante, aún no existe un consenso basado en análisis sobre cuáles son los productos con mayor impacto ambiental, ni tampoco, en consecuencia, sobre cuáles tienen las mayores posibilidades de mejora desde el punto de vista medioambiental. Por consiguiente, la Comisión comenzará la elaboración de una metodología para la identificación de estos productos a nivel europeo. Ésta se basará en experiencias existentes, como las realizadas en Bélgica44. La metodología se debatirá a continuación con los sectores interesados con el fin de lograr un amplio consenso. Posteriormente se realizará un nuevo estudio que aplicará esta metodología e identificará los productos con el mayor impacto ambiental. Una vez hecho esto, con los productos que se hallen en cabeza de la lista, se llevará a cabo un nuevo análisis para identificar todas las formas posibles de reducir los impactos ambientales. Para cada uno de estas formas posibles, se evaluarán los impactos socioeconómicos potenciales de cada medida. Se calcula que todo el ejercicio llevará entre 3 y 4 años. Una vez completado este ejercicio, la Comisión intentará tratar individualmente alguno de los productos con el máximo potencial para la mejora desde el punto de vista medioambiental con el mínimo coste socioeconómico.Las experiencias extraídas del ejercicio del proyecto piloto constituirán una aportación valiosa a este proceso.

7. COORDINACIÓN E INTEGRACIÓN El enfoque de la PPI exige que se exploten las sinergias entre los diferentes instrumentos. Para ello, es necesario garantizar que el "concepto de la PPI" impregna todos los aspectos de la gestión de dichos instrumentos. Al mismo tiempo, es necesario que el concepto de la PPI se integre todavía más en otros ámbitos políticos distintos del medio ambiente. Con tal fin, la Comisión instará a determinados 44

Institut Wallon de Développement Économique et Social et d'Aménagement du Territoire y Vlaamse Instelling voor Technologisch Onderzoek (2002) Identifying Key Products for the Federal Product and Environment Policy, Proyecto de informe final, noviembre de 2002

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sectores a ser más explícitos, en los informes que elaborarán en virtud del proceso de Cardiff45, sobre la forma en que pretenden integrar el enfoque de la PPI en su trabajo. Además, la Comisión iniciará una serie de procesos para facilitar la coordinación y supervisar los progresos. Desarrollará indicadores adecuados, en cooperación con los Estados miembros y con la Agencia Europea para el Medio Ambiente, para medir las mejoras medioambientales inducidas por el enfoque de la PPI. También redactará un informe sobre los progresos realizados en la aplicación de la PPI y lo presentará al Parlamento Europeo y al Consejo. Éste se basará en los informes que los Estados miembros deberán presentar a la Comisión cada tres años, a partir de finales de 2006, donde se detallarán las medidas adoptadas y los progresos realizados en la aplicación del enfoque de la PPI. También se pedirá a los sectores industriales y a las organizaciones de consumidores que hagan lo mismo. Asimismo, presidirá reuniones periódicas a las que asistirán representantes de los Estados miembros y de los sectores interesados. Éstos ayudarán a la Comisión en el desarrollo y aplicación de la PPI, así como en la supervisión del progreso en los Estados miembros. Cuando algunos ámbitos concretos merezcan una atención más detenida, como los formatos de los informes, la Comisión podrá crear grupos de trabajo o utilizar las estructuras existentes. La Comisión sugiere que la red informal de la PPI, establecida por los Estados miembros por propia iniciativa46, continúe con su tarea paralela de intercambio de información bajo la autoridad de la Presidencia del Consejo. También propone que se abra a la participación de los países en vías de adhesión y candidatos. La Comisión intentará promocionar internacionalmente el enfoque de la PPI explicando las posibles ventajas del enfoque de la PPI para el medio ambiente y el desarrollo sostenible. La misma forma de entender el enfoque de la PPI, teniendo en cuenta las necesidades específicas de los países en desarrollo, incrementará el desarrollo de la Política de Productos Integrada y ayudará a responder a los desafíos medioambientales mundiales. La Comisión informará a los sectores interesados de la evolución de la situación, incluidos los ejercicios de consulta, a través de su página web – www.europa.eu.int/comm/environment/ipp - y de su servicio de información mediante listas de difusión.

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En el Consejo Europeo de 1998 reunido en Cardiff, se pidió a varios sectores que desarrollaran estrategias de integración, que incluyeran indicadores (transporte, energía, agricultura), con vistas a intentar resolver el problema del cambio climático y dar más prioridad a las preocupaciones medioambientales en el proceso de la Agenda 2000. Este proceso se ha ampliado posteriormente a otros sectores. Y a la que asiste la Comisión en calidad de observador.

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Anexo I: Consultas a los sectores interesados tras la adopción del Libro Verde sobre la PPI El Libro Verde incluía varias preguntas sobre la forma en que debía desarrollarse la PPI, tanto en relación con el enfoque general como de los distintos instrumentos. Se pidió a los sectores interesados que presentasen por escrito a la Comisión sus observaciones antes de finales de junio de 2001.Respondieron 133 grupos de sectores interesados. Muchas de estas observaciones pueden consultarse a través de las páginas web de la Comisión sobre la PPI47. De las 133 aportaciones, 78 procedían de la industria, 30 de organizaciones gubernamentales (incluidas otras instituciones europeas), 10 de particulares, 6 de asociaciones de consumidores, 4 del sector universitario, 3 de ONG medioambientales y 2 de organismos de normalización. La mayoría de los sectores interesados se congratulaban del Libro Verde y respaldaban los razonamientos de la nueva política propuesta en la PPI. Las opiniones sobre los méritos de los diferentes instrumentos, sin embargo, eran ya más divergentes. Mientras que muchos sectores interesados eran partidarios de un enfoque orientado hacia el mercado, en general su entusiasmo no era extensible al uso de la tributación diferenciada. La idea de aplicar un tipo de IVA reducido a los productos que llevaran una etiqueta ecológica de la Unión Europea se topó con la oposición de la mayoría de los sectores interesados industriales y gubernamentales, mientras que las ONG medioambientales eran más partidarias. El equilibrio entre instrumentos voluntarios y obligatorios también dio lugar a divergencia de opiniones. Por lo general, la industria era partidaria de un enfoque más voluntario, mientras que otros sectores interesados subrayaban la importancia de la legislación como un instrumento necesario. Al abordar el asunto de la evaluación del ciclo de vida, varios sectores interesados señalaron las limitaciones de la metodología, mientras que otros manifestaron su apoyo al desarrollo de bases de datos con información sobre el ciclo de vida y medidas de sensibilización para apoyar las prácticas correctas. Por lo que respecta al uso del Nuevo Enfoque, todos los sectores interesados manifestaron una inquietud notable acerca de su uso para fines medioambientales. En el caso de la introducción de la dimensión medioambiental en la contratación pública, el apoyo a las medidas de sensibilización fue general. Se consideraba importante el etiquetado ecológico, aunque los distintos sectores interesados respaldaban diferentes tipos. Hubo un acuerdo general en que los sistemas de gestión medioambiental (EMAS, ISO 14001 o incluso POEMS (Product-Oriented Environmental Management Systems)) podrían constituir un instrumento útil. Se encontró interesante la idea de los paneles de productos, si bien algunos sectores interesados mantenían reservas acerca de su probable éxito a nivel europeo. Además de las observaciones por escrito de los sectores interesados, el Parlamento Europeo y el Consejo de Ministros también elaboraron dictámenes sobre el Libro Verde. El Consejo de Ministro apoyaba el enfoque en sus líneas generales, pero el Parlamento Europeo era prudente en su acogida y pedía una clarificación sobre el modo en que la PPI se aplicaría en la práctica. La decisión de organizar un ejercicio de proyectos piloto se adoptó en parte como respuesta a esta petición. 47

http://europa.eu.int/comm/environment/ipp/tablelisting.htm

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Además de las observaciones por escrito y de los dictámenes, los servicios de la Comisión también organizaron varias reuniones de expertos y una conferencia de los sectores interesados para debatir el documento. Asimismo se celebraron numerosas reuniones bilaterales con los sectores interesados. La presente Comunicación se basa en estas consultas e intenta lograr un compromiso entre las diferentes opiniones expresadas en ellas.

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Anexo II: Posibles funciones y responsabilidades de los sectores interesados48 1.

ESTADOS MIEMBROS Establecimiento de un marco para acuerdos nacionales voluntarios Fomento de la integración de las consideraciones medioambientales en organismos de normalización nacionales Eliminación en la legislación nacional de los obstáculos para la introducción de la dimensión medioambiental en la contratación pública Fomento e estímulo, si procede, del uso de medidas fiscales, como las tasas e incentivos medioambientales, para promocionar los productos más ecológicos Eliminación de subvenciones negativas para el medio ambiente Apoyo con fondos públicos al cambio tecnológico en favor de productos y servicios más respetuosos del medio ambiente Medidas de educación, formación y sensibilización sobre el concepto del ciclo de vida Contribución a los esfuerzos de la Comunidad en materia de bases de datos sobre el ciclo de vida Promoción de la adopción del diseño ecológico y el ACV Dirección de los programas de investigación nacional hacia la investigación relacionada con la PPI Fomento de la adopción de los sistemas de gestión medioambiental, incluso dentro de las administraciones nacionales Elaboración de planes para la introducción de la dimensión medioambiental en la contratación pública, accesibles a la opinión pública Fomento de la adopción de medidas para informar a las autoridades públicas acerca los contratos públicos Fomento del desarrollo y utilización de la etiqueta ecológica europea Garantías sobre la aplicación de la Directiva sobre publicidad engañosa Supervisión de la integración del concepto de la PPI en ámbitos políticos distintos del medio ambiente Contribución al desarrollo de indicadores

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La Comisión no está incluida en esta lista, porque en la parte principal del texto ya se define lo que considera que debe hacer.

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Elaboración de informes sobre la puesta en práctica de la PPI Intercambio de información sobre la puesta en práctica de la PPI con los Estados miembros Promoción de la PPI a escala internacional 2. SECTOR

INDUSTRIAL (INCLUIDAS INDUSTRIAS EXTRACTIVAS, DISEÑO, FABRICACIÓN, 49 DISTRIBUCIÓN, VENTA MINORISTA Y RECICLADO)

Proposición de acuerdos medioambientales Fomento de la integración de las consideraciones medioambientales en organismos de normalización nacionales Medidas de educación, formación y sensibilización sobre el concepto del ciclo de vida Contribución a los trabajos de la Comunidad en las bases de datos sobre el ciclo de vida Promoción de la adopción del diseño ecológico y el ACV Integración del concepto de PPI en los programas de I+DT de la empresa Uso de sistemas de gestión medioambiental que incluyan la dimensión del producto Práctica de una política ecológica de adquisición en la empresa Solicitud y contribución al desarrollo de la etiqueta ecológica europea Cumplimiento de las directrices sobre declaraciones ecológicas Educación y formación e información de los consumidores y suministradores acerca del concepto del ciclo de vida Participación en proyectos piloto de productos Elaboración de informes sobre la puesta en práctica de la PPI, incluidos informes medioambientales de la empresa Intercambio de información sobre la puesta en práctica de la PPI con otras empresas y sectores interesados 3. ORGANIZACIONES DE CONSUMIDORES Fomento de la integración de las consideraciones medioambientales en organismos de normalización nacionales

49

Esto es aplicable también a las industrias de fuera de la UE, en su caso.

25

Medidas de educación y sensibilización sobre el concepto del ciclo de vida y sobre las fuentes de información medioambientales Fomento del desarrollo y utilización de la etiqueta ecológica europea Adquisición de productos más ecológicos Elaboración de informes sobre la puesta en práctica de la PPI Intercambio de información sobre la puesta en práctica de la PPI con los Estados miembros 4. ORGANIZACIONES MEDIOAMBIENTALES Fomento de la integración de las consideraciones medioambientales en organismos de normalización nacionales Medidas de educación y sensibilización sobre el concepto de ciclo de vida Fomento de la adopción de los sistemas de gestión medioambiental, incluso dentro de las administraciones nacionales Presentación de observaciones sobre planes para la introducción de la dimensión medioambiental en la contribución pública, accesibles al público Fomento de la adopción de medidas para informar a las autoridades públicas acerca los contratos públicos Promoción de una política ecológica de adquisición en la empresa Fomento del desarrollo y utilización de la etiqueta ecológica europea Supervisión de la integración del concepto de la PPI en ámbitos políticos distintos del medio ambiente Contribución al desarrollo de indicadores Elaboración de informes sobre la puesta en práctica de la PPI 5. CONSUMIDORES Adquisición de productos más ecológicos Utilización y mantenimiento de los productos de forma que se minimicen los impactos ambientales Eliminación correcta de los productos

26

FICHA DE FINANCIACIÓN LEGISLATIVA Ámbito(s) político(s): Medio ambiente Actividad(es): Desarrollo de política

DENOMINACIÓN DE LA MEDIDA: COMUNICACIÓN "POLÍTICA DE PRODUCTOS INTEGRADA" 1.

LÍNEA(S) PRESUPUESTARIA(S) + DENOMINACIÓN B4-3040 A

2.

DATOS GLOBALES EN CIFRAS

2.1

Dotación total de la medida (Parte B):1,605 millones de € en CC

2.2

Período de aplicación: 2003 - 2007

2.3

Estimación global plurianual de los gastos:

a)

Calendario de créditos de compromiso/créditos de pago (intervención financiera) (véase el punto 6.1.1) En millones de € (cifra aproximada al 3er decimal) Año 2003

2004

2005

2006

2007

2008 y ejercicios siguientes

Total

Créditos de compromiso Créditos de pago b)

Asistencia técnica y administrativa (ATA) y gastos de apoyo (GA) (véase el punto 6.1.2) CC

0,526

0,442

0,266

0,208

0,163

0,000

1,605

CP

0,200

0,400

0,350

0,350

0,200

0,105

1,605

CC

0,526

0,442

0,266

0,208

0,163

0,000

1,605

CP

0,200

0,400

0,350

0,350

0,200

0,105

1,605

Subtotal a+b

27

c)

Incidencia financiera global de los recursos humanos y otros gastos de funcionamiento (véanse los puntos 7.2 y 7.3) 0,661

0,661

0,661

0,661

0,661

CC

1,187

1,103

0,927

0,869

0,824

0,000

4,910

CP

0,861

1,061

1,011

1,011

0,861

0,105

4,910

CC/CP

3,305

TOTAL a+b+c

Los créditos estimados previstos en este plan deberán cubrirse con las dotaciones de los créditos de la línea B4-3040A concedidos a las DG encargadas de la gestión (DG de Medio Ambiente y otras) en el marco del procedimiento presupuestario anual. 2.4

Compatibilidad con la programación financiera y las perspectivas financieras [X] Propuesta compatible con la programación financiera existente. […] Esta propuesta requiere una reprogramación de la rúbrica correspondiente de las perspectivas financieras, […] incluido, en su caso, un recurso a las disposiciones del acuerdo interinstitucional.

2.5

Incidencia financiera en los ingresos [X] Ninguna implicación financiera (se refiere a aspectos técnicos relacionados con la aplicación de una medida) O bien, […] Incidencia financiera. El efecto en los ingresos es el siguiente: (Nota: todas las precisiones y observaciones relativas al método de cálculo del efecto en los ingresos deben consignarse en una hoja separada adjunta a la presente ficha de financiación.) Millones de € (cifra aproximada al primer decimal)

Línea presupuesta ria

Antes de la acción [año n-1]

Ingresos

Situación después de la acción [Año n]

[n+1]

[n+2]

[n+3]

[n+4]

[n+5]

a) Ingresos en términos absolutos b)Modificación ingresos

de

los D

(Describir cada línea presupuestaria afectada, añadiendo el número pertinente de líneas al cuadro si el efecto incide en varias líneas presupuestarias)

28

3.

CARACTERÍSTICAS PRESUPUESTARIAS

Naturaleza del gasto

GNO 4.

Nuevo

Participación AELC

Participación de los países candidatos

Rúbrica PF

NO

NO

NO

N° [3]

CD

FUNDAMENTO JURÍDICO

Tratado constitutivo de la Comunidad Europea (en particular sus artículos 95 ó 174 según proceda) y Decisión n° 1600/2002/CE del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se establece el Sexto Programa de Acción Comunitario en Materia de Medio Ambiente, DO L 242 de 10.9.2002, p. 1-15. 5.

DESCRIPCIÓN Y JUSTIFICACIÓN

5.1

Necesidad de una intervención comunitaria

5.1.1

Objetivos perseguidos

Reducir los impactos medioambientales globales de los productos durante su ciclo de vida. 5.1.2

Disposiciones adoptadas a raíz de la evaluación ex ante

En febrero de 2001 se aprobó un Libro Verde para evaluar la pertinencia de un enfoque comunitario para la Política de Productos Integrada. En las respuestas de los sectores interesados a dicho documento quedó patente que el desarrollo de un enfoque de este tipo a escala europea sería muy bien acogido. 5.1.3

Disposiciones adoptadas a raíz de la evaluación ex post

Se cubrirán mediante los informes periódicos mencionados en el apartado 8.2. 5.2

Acciones previstas y modalidades de intervención presupuestaria

Tras su aprobación, la Comunicación se remitirá al Consejo y al Parlamento Europeo para ser debatida. Asimismo, serán bien recibidas las observaciones de los sectores interesados. Podría ser que en el futuro fuera necesario legislar sobre aspectos concretos de la PPI. Obsérvese que estas disposiciones financieras no incluyen ninguna acción relacionada con la adopción y aplicación del proyecto de Directiva sobre el diseño ecológico de los productos consumidores de energía. Este aspecto será abordado en una propuesta independiente de los servicios responsables. La política afecta a todos aquellos que entran en contacto con productos y servicios a lo largo de su ciclo de vida(es decir, productores, consumidores y gobiernos, especialmente). Se les pedirá que apliquen el concepto del ciclo de vida en sus actividades relacionadas con los productos. Las ONG medioambientales también tendrán una función subsidiaria a la hora de utilizar su independencia para fomentar una toma de decisiones de adquisición más ecológicas y estimular la elaboración de informes medioambientales.

29

5.3

Modalidades de ejecución

La promoción de la propia estrategia será en gran medida un ejercicio guiado por la información. El nuevo desarrollo de los instrumentos particulares del "Arsenal de la PPI" hará necesario combinar legislación, estímulo (nombre y reputación), cooperación e información. Estos cálculos financieros se basan en el supuesto de que los "productos piloto" se investigarán en un momento dado. En caso de que se trabaje sobre varios productos en paralelo o si son necesarias medidas específicas tras la aplicación del enfoque de la PPI a los "productos piloto", habrá que volver a evaluar los recursos necesarios. No obstante, las dotaciones existentes cubrirán cualquier recurso adicional. 6.

INCIDENCIA FINANCIERA

6.1

Incidencia financiera total en la Parte B (para todo el período de programación)

(El método de cálculo de los importes totales presentados en el siguiente cuadro debe aparecer explicitado en el desglose que figura en el cuadro 6.2. ) 6.1.1

Intervención financiera CC en millones de € (cifra aproximada al 3er decimal) Desglose

2003

2004

2005

2006

2007

2008 y ejercicios siguientes

Total

Acción 1

0

Acción 2

0

Etc.

0 TOTAL

6.1.2

0

0

0

0

0

0

0

Asistencia técnica y administrativa (ATA), gastos de apoyo (GA) y gastos de TI (créditos de compromiso) 2003

1) Asistencia técnica administrativa (ATA)

2004

2005

y

a) Oficinas de asistencia técnica (OAT) b) Otros tipos de asistencia técnica y administrativa: - intramuros: - extramuros: incluida la asistencia para la construcción y el mantenimiento de sistemas de gestión informatizados

30

2006

2007

2008 y ejercicios siguientes

Total

Subtotal 1 2) Gastos de apoyo (GA): a) Estudios

0,461

0,381

0,222

0,169

0,128

1,361

b) Reuniones de expertos

0,065

0,061

0,044

0,039

0,035

0,244

0,526

0,442

0,266

0,208

0,163

c) Información y publicaciones Subtotal 2 TOTAL

6.2

0,000

1,605

Cálculo de los costes por medida prevista en la Parte B (para todo el período de programación) CC en millones de € (cifra aproximada al 3er decimal) Desglose

Tipo de realizaciones /resultados (proyectos, expedientes, etc.)

Número de realizaciones/ resultados

Coste unitario medio

Coste total (total para los años 1a 5)

(total para los años 1a 5)

1

2

3

4=(2X3)

Desarrollo del arsenal de la PPI - consultas de expertos - estudios Productos piloto de la PPI

Informes de reuniones Informes de estudios

- consultas de expertos - estudios Seguimiento de los progresos - consultas de expertos

Informes de reuniones Informes de estudios

20

4 000 €

0,080 millones de €

11

80 000 €

0,880 millones de €

24

4 000 €

0,096 millones de €

4

80 250 €

0,321 millones de €

17

4 000 €

0,068 millones de €

2

80 000 €

0,160 millones de €

- estudios Informes de reuniones Informes de estudios COSTE TOTAL

1,605 millones de €

La asignación de estudios a las tres acciones es indicativa. Según los diferentes grados de complejidad que aparezcan en la segunda acción, es posible que haya que destinar más estudios a los productos piloto y menos a las otras dos acciones. Dependiendo del tema exacto de los estudios y también en función de los resultados logrados en los primeros años es posible que haya que combinar varios estudios para cubrir las dos primeras acciones.

31

7.

INCIDENCIA EN LOS ADMINISTRATIVOS

EFECTIVOS

Y

EN

LOS

GASTOS

Las necesidades en materia de recursos humanos y gastos de funcionamiento se cubrirán mediante la dotación concedida a las DG responsables de la gestión (DG de Medio Ambiente y otras) en el marco del procedimiento presupuestario anual. 7.1

Incidencia en los recursos humanos Efectivos a asignar a la gestión de la acción mediante la utilización de recursos existentes y/o suplementarios

Tipo de empleo

Número de empleos permanentes Funcionarios o agentes temporales

A B C

Descripción de las tareas que se derivan de la acción Total

Número de empleos temporales

4

4

Responsables geográficos y de gestión

0,5

0,5

1,5

1,5

Contratos de informática

estudios,

pagos,

Secretaría Otros recursos humanos Total

7.2

6,0

6,0

Incidencia financiera global de los recursos humanos Tipo de recursos humanos

Importes en €

Funcionarios

0,648 millones de€

Método de cálculo* 6,0 x 108 000 €

Agentes temporales Otros recursos humanos (indicar la línea presupuestaria) Total

0,648 millones de €

Los importes corresponden a los gastos totales durante 12 meses. 7.3

Otros gastos de funcionamiento que se derivan de la acción

Línea presupuestaria (n° y denominación)

Importes en €

Método de cálculo

Dotación global (Título A7) A0701 – Misiones

0,013 millones de €

A07030 – Reuniones A07031 – Comités obligatorios (1) A07032 – Comités no obligatorios (1) A07040 – Conferencias A0705 – Estudios y consultas Otros gastos (indicar cuáles) Sistemas de información (A-5001/A-4300) Otros gastos - Parte A (indicar cuáles)

32

10 x 1300 € (basados en misiones de dos días que incluyen 300 € dietas + 850 €viaje + 150 € alojamiento)

Total

0,013 millones de€

Véase arriba

Los importes corresponden a los gastos totales de la acción durante 12 meses. (1)

Precisar el tipo de comité, así como el grupo al que pertenece.

I.

Total anual (7.2 + 7.3)

0,661 millones de €

II.

Duración de la acción

5 años

III.

Coste total de la acción (I x II)

3,305 millones de €

8.

SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN

8.1

Sistema de seguimiento

La Comisión propone revisar la eficacia del enfoque de la PPI con una periodicidad de tres años a partir de la publicación de la Comunicación. Para ello, la Comisión preparará un informe que publicará y presentará a las instituciones. 8.2

Modalidades y periodicidad de la evaluación prevista

Deberán establecerse las modalidades precisas de la aplicación, pero se basarán en la información presentada por los Estados miembros y demás sectores interesados a la Comisión. La Comisión convocará reuniones con los Estados miembros y demás sectores interesados para coordinar los formatos de los informes para que la elaboración de los mismos resulte más útil y sencilla. La Comisión, en colaboración con la Agencia Europea del Medio Ambiente, intentará desarrollar también indicadores que permitan evaluar los avances realizados en la aplicación de la política. 9.

MEDIDAS ANTIFRAUDE

Las actividades propuestas consisten únicamente en gastos para personal, reuniones de expertos y contratos de estudio. Estos últimos serán objeto de los habituales mecanismos de control de la Comisión y por consiguiente no serán necesarias medidas antifraude adicionales.

33

La Fiscalidad en los Residuos Urbanos

Marzo 2003

ÍNDICE 1.

ANTECEDENTES. EL PRINCIPIO DE “QUIEN CONTAMINA PAGA” ............ 5 1.1. ¿Quién es el que contamina? ................................................................ 8 1.2. La responsabilidad de los productores ................................................. 9 1.3. Análisis del principio para su aplicación ............................................. 10

2.

FISCALIDAD APLICADA A LA RECOGIDA DE RESIDUOS MUNICIPALESESTUDIO DE UNA TASA .......................................................................... 13 2.1. Tipos de impuestos y gravámenes aplicados a la recogida de residuos.............................................................................................. 13 2.2. Sistemas de tasas variables ligadas a la generación de residuos ...... 15

3.

INSTRUMENTOS FISCALES EN LOS ESTADOS MIEMBROS DE LA UE ..... 19 3.1. Competencia de las autoridades locales............................................. 19 3.2. Grado de aplicación de los instrumentos que se aplican a la recogida de residuos ......................................................................................... 21 3.3. Tipos de contenedores ........................................................................ 23 3.4. Modalidades de aplicación de la tasa variable ligada a la generación de residuos ......................................................................................... 24 3.5. Aspectos financieros de las tasas ....................................................... 25 3.6. Evolución de las políticas de aplicación de las tasas en los Estados Miembros de la UE .............................................................................. 27 3.7. Efectos de la tasa variable ligada a la producción de residuos .......... 29

4.

ANÁLISIS DE LA FISCALIDAD POR PAISES DE LA UE............................. 32 4.1. Alemania ............................................................................................. 32 4.1.1. Impuestos y tasas municipales: aspectos legales ........................ 32 4.1.2. Impuestos y tasas municipales: aspectos prácticos ..................... 32 4.2. Austria ................................................................................................. 34 4.2.1. Impuestos y tasas municipales: aspectos legales ........................ 34 4.2.2. Impuestos y tasas municipales: aspectos prácticos ..................... 34 4.3. Bélgica................................................................................................. 35 4.3.1. Impuestos y tasas municipales: aspectos legales ........................ 35 4.3.2. Impuestos y tasas municipales: aspectos prácticos ..................... 35 4.4. Dinamarca ........................................................................................... 38 4.4.1. Impuestos y tasas municipales: aspectos legales ........................ 38 4.4.2. Impuestos y tasas municipales: aspectos prácticos ..................... 39 4.5. Finlandia.............................................................................................. 40 4.5.1. Impuestos y tasas municipales: aspectos legales ........................ 40 4.5.2. Impuestos y tasas municipales: aspectos prácticos ..................... 40 4.6. Francia................................................................................................. 41 4.6.1. Impuestos y tasas municipales: aspectos legales ........................ 41 4.6.2. Impuestos y tasas municipales: aspectos prácticos ..................... 44

4.7. Grecia .................................................................................................. 46 4.7.1. Impuestos y tasas municipales: aspectos legales ........................ 46 4.7.2. Impuestos y tasas municipales: aspectos prácticos ..................... 46 4.8. Holanda ............................................................................................... 46 4.8.1. Impuestos y tasas municipales: aspectos legales ........................ 47 4.8.2. Impuestos y tasas municipales: aspectos prácticos ..................... 47 4.9. Irlanda ................................................................................................ 48 4.9.1. Impuestos y tasas municipales: aspectos legales ........................ 49 4.9.2. Impuestos y tasas municipales: aspectos prácticos ..................... 49 4.10.Italia................................................................................................... 49 4.10.1.Impuestos y tasas municipales: aspectos legales....................... 49 4.10.2.Impuestos y tasas municipales: aspectos prácticos ................... 51 4.11.Luxemburgo ....................................................................................... 52 4.11.1.Impuestos y tasas municipales: aspectos legales....................... 52 4.11.2.Impuestos y tasas municipales: aspectos prácticos ................... 52 4.12.Portugal.............................................................................................. 53 4.12.1.Impuestos y tasas municipales: aspectos legales....................... 53 4.12.2.Impuestos y tasas municipales: aspectos prácticos ................... 53 4.13.Reino Unido........................................................................................ 54 4.13.1.Impuestos y tasas municipales: aspectos legales....................... 54 4.13.2.Impuestos y tasas municipales: aspectos prácticos ................... 54 4.14.Suecia................................................................................................. 54 4.14.1.Impuestos y tasas municipales: aspectos legales....................... 55 4.14.2.Impuestos y tasas municipales: aspectos prácticos ................... 55 5.

EJEMPLOS DE APLICACIÓN DE DIFERENTES SISTEMAS DE TASAS ....... 57 5.1. Alemania: Tasas variables en función del peso y volumen para los bloques de apartamentos ................................................................... 57 5.2. Bélgica: Tasa variable en función del volumen................................... 60 5.3. Dinamarca: una tasa variable en función del peso............................. 62 5.4. Italia: una tasa variable en función del volumen ............................... 65

6.

CONCLUSIONES ...................................................................................... 68

TABLAS 2.1. Ventajas/desventajas de los diferentes sistemas de tasa variable ....... 17 3.1. Competencia de las Autoridades Locales en el establecimiento de impuestos o tasas por la recogida de residuos....................................... 19 3.2. Grado de aplicación de los distintos impuestos y tasas en los Estados miembros de la UE .................................................................................. 22

3.3. Tipos de contenedor ............................................................................... 23 3.4. Parámetros utilizados para poder fijar la cuantía de la tasa variable ligada a la generación de residuos ........................................................ 24 3.5. Gasto medio anual por domicilio............................................................ 26 3.6. Cuantía de la tasa variable ligada a la generación de residuos............. 26 3.7. Evolución en la aplicación de las tasas en los Estados miembros de la UE más Suiza ................................................................................. 27 3.8. Efectos de la tasa variable ligada a la generación de residuos.............. 31 4.1. Cuantía de los impuestos y las tasas en la Región de Flandes............... 36 4.2. Tarifas para contenedores y bolsas en la Región de Flandes................. 36 4.3. Régimen de deducción-sanción en Valonia............................................ 37 4.4. Fiscalidad sobre residuos domésticos en Valonia .................................. 37 4.5. Cuantía de la tasa en Valonia ................................................................. 37 4.6. Fiscalidad de la recogida de residuos domiciliarios en Francia ............. 42 4.7. Comparación de los instrumentos económicos usados en Francia ........ 44 4.8. Sistemas de fiscalidad diferenciados en Holanda (1999) ...................... 48 4.9. Parámetros de la aplicación de la tasa en Italia .................................... 50 4.10. Importe de los impuestos en 1999 en Luxemburgo ................................53 5.1. Características del Centro IPP ............................................................... 58 5.2. Resultados del Proyecto Piloto de Centro IPP....................................... 58 5.3. Resultados del Proyecto Piloto de Jena ................................................. 59 5.4. Precios medios de las bolsas grises en Brabant, comparado con el precio medio en Flandes (en € para el año 1998) .............................. 61 5.5. Variación en la recogida de residuos en la región de Flandes de 19931996 (Kg. por habitante por año) ........................................................... 61 5.6. Cuantía de la tasa para la gestión de residuos en Bogense, 2000 ........ 63 5.7. Cantidades medias de residuos por domicilio en 1999, incluido el compostaje doméstico ............................................................................ 64 5.8. Las ventajas e inconvenientes de los sistemas de recogida de residuos en función del peso .........................................................................................65

1. ANTECEDENTES. EL PRINCIPIO DE “QUIEN CONTAMINA PAGA” El principio de “quien contamina paga” es uno de los principios rectores del Derecho Comunitario del Medio Ambiente. El Primer Programa de Acción de las Comunidades Europeas en materia de medio ambiente ya hacía referencia a él, quedando incorporado al artículo 130 R del Tratado CE por el Acta Única Europea (artíc. 174 del Tratado de Amsterdam), mención que la reforma del artículo por parte del Tratado de Maastricht ha dejado incólume. A pesar de las reiteradas referencias a este principio sobre el que es posible encontrar en el derecho ambiental en general, hay pocas normas que “explican” en qué consiste y como se articula técnicamente. Uno de esos pocos documentos es la Recomendación del Consejo 75/436/Euratom, CECA, CEE, de 3 de marzo de 1975, relativa a la imputación de costes y a la intervención de los poderes públicos en materia de medio ambiente. Según esta Recomendación, con arreglo a este principio las personas físicas o jurídicas, sean de Derecho privado o público, responsables de una contaminación, deben pagar los gastos de las medidas necesarias para evitar la contaminación o reducirla. Más allá del alcance que le ha sido reconocido por las Recomendaciones del Consejo de la OCDE de 26 de mayo de 1972 y de 7 de julio de 1989, así como por la Recomendación 75/436, se puede considerar que el principio de “quien contamina paga”, tendrá en lo sucesivo un aspecto coercitivo incluso en el ámbito de la responsabilidad civil.

a) El alcance económico del principio La primera formulación del principio de “quien contamina paga”, fue consagrada por la OCDE en 1972, de la cual se deriva que este principio tiene la naturaleza de un principio de política económica, esto es, que a quien contamina se le debe imputar (en todo o en parte) los costes de las medidas de prevención y de la lucha contra la contaminación. Se incluyen aquí los gastos que se derivan de las medidas adoptadas por las Administraciones Públicas para que el medio ambiente esté en un estado aceptable, tengan estas medidas la forma de una reglamentación directa o la de la percepción de un canon. En otras palabras, el coste de estas medidas debe repercutir normalmente en el coste de los bienes y servicios que están en el origen de la contaminación. Es necesario que los costes privados de bienes y servicios reflejen la escasez relativa de los recursos de medio ambiente utilizados en su producción. En virtud de la Recomendación 75/436, anteriormente mencionada, el principio de “quien contamina paga” aparece también como un simple principio de imputación a quienes contaminan de los gastos de la lucha contra la contaminación con la finalidad de incitarles a reducir ésta última y a buscar productos o tecnologías menos contaminantes. En este contexto, quien contamina es aquél que degrada directa o indirectamente el medio ambiente o crea las condiciones que lleva a su degradación. En los casos de contaminación en cadena esta noción no es de gran ayuda. En tal hipótesis, se recomienda imputar los costes en el momento en que el número de operadores sea el más pequeño posible y el más fácil de controlar o bien en el momento en que se contribuya de manera más eficaz a la mejora del medio ambiente y donde se eviten las distorsiones de la competencia.

5

El 7 de julio de 1989, el Consejo de la OCDE formuló una nueva Recomendación relativa al principio de “quien contamina paga” y a su aplicación en los casos de contaminación accidental. Así, se admite, como aplicación particular del principio, la imputación del coste de las medidas correctoras adoptadas con posterioridad al accidente, al explotador que origine una contaminación accidental. Al respecto se precisa que estas medidas son aquellas destinadas principalmente a prevenir rápidamente una extensión de los daños al medio ambiente y que conciernen a la limitación de los vertidos de sustancias peligrosas o de la contaminación en sí misma de los efectos ecológicos. b) Ayudas públicas Uno de los incentivos económicos más importantes para la protección del medio son las ayudas públicas, es decir, transferencias corrientes desde los presupuestos de las Administraciones Públicas a los agentes contaminantes, públicos o privados. Independientemente de otros aspectos, el mayor problema jurídico que plantean las ayudas públicas (subvenciones, bonificaciones fiscales, etc.) es su compatibilidad con la política de la competencia y con el principio “quien contamina paga”. Así, la Recomendación del Consejo 75/436 Euratom, CECA, CEE, de 3 de marzo de 1975, señala que la protección del medio ambiente, en principio, no debe estar garantizada por políticas basadas en la concesión de ayudas y que impongan a la colectividad los gastos de la lucha contra la contaminación. En efecto, la concesión de ayudas está en contradicción con el principio “quien contamina paga” pues hace que al final sea el “contaminado” quien, indirectamente, acabe pagando los costes de la protección ambiental a través de sus impuestos, que nutren los presupuestos públicos de donde proceden las ayudas públicas. En virtud del principio de “quien contamina paga”, las medidas medioambientales no deberían ir acompañadas, por lo general, de subvenciones, ventajas fiscales u otras medidas similares (susceptibles de generar distorsiones en el comercio y en las inversiones internacionales). Sin embargo, para la OCDE, constituyen excepciones válidas según el principio de “quien contamina paga”: •

las ayudas concedidas a quienes contaminan por sus esfuerzos iniciales o transitorios de reducción de las emisiones,

•

las ayudas que compensen el riesgo de ver peligrar los objetivos sociales y económicos de un país o región,

•

las ayudas destinadas a promover la investigación y el desarrollo con el fin de aplicar técnicas a favor de la lucha contra la contaminación.

En el ámbito medioambiental, la cuestión de las ayudas del Estado ha sido abordada sistemáticamente por la Comisión a partir de un memorándum de 6 de noviembre de 1974. En consecuencia, se ha admitido una entrada en vigor gradual del principio de “quien contamina paga” y la compatibilidad de las ayudas necesarias para que las obligaciones impuestas a la empresa no creen dificultades extremas para determinadas regiones o industrias. Según éste, se consideran a priori, compatibles con el mercado

6

común, las ayudas a las empresas que realicen inversiones destinadas a poner en práctica nuevas normas establecidas para la protección del medio ambiente, cuando: •

la ayuda no exceda del 15% de la inversión,

•

las instalaciones industriales afectadas sean operativas desde, por lo menos, dos años antes de la entrada en vigor de las normas en cuestión.

c) La naturaleza y el significado del principio Presente en varias Directivas relativas a la gestión de los residuos, el principio de “quien contamina paga” parece adolecer de una cierta vaguedad, aun cuando sea innegable su valor jurídico. En este contexto, puede atenderse al siguiente razonamiento. En principio, no es la colectividad la que debe soportar el coste de las medidas necesarias para asegurar el respeto de las normas medioambientales en vigor o para evitar los atentados al medio ambiente. Así, la Directiva 75/442 relativa a los residuos, señala que el coste de la eliminación de los residuos deberá recaer sobre: •

el poseedor que remitiere los residuos a un recolector o a una empresa que se dedique al tratamiento, almacenamiento o depósito de residuos,

•

y/o los poseedores anteriores o el productor del producto generador de los residuos.

Recogido en los Tratados comunitarios, el principio de “quien contamina paga” puede analizarse como respuesta a la cuestión de la responsabilidad, es decir, la responsabilidad de soportar las consecuencias, en términos de costes, de la contaminación que se ha originado, incluidos los costes de reparación de los daños o, dicho de otra forma, la responsabilidad civil. El principio de “quien contamina paga” tiene verdaderamente una naturaleza económica instrumental, pero ello no impide que sea también un principio de naturaleza dinámica y evolutiva en el ámbito jurídico. Permite superar las simples perspectivas de la lucha contra la contaminación para integrar las de la reparación de los daños causados al medio ambiente. De este modo, aunque figura junto con los principios de prevención y de corrección en la fuente, este principio posee un significado que supera el alcance de estas dos nociones, puesto que puede ponerse directamente en relación con los problemas de daños ambientales. Incluso existe la interpretación, según la cual, se debe imputar, a quienes contaminen, la reparación de todos los daños originados, exista o no la comisión de una falta. Esta es una interpretación que generaliza la responsabilidad objetiva en materia de medio ambiente. En cierta medida, a ello hace referencia la estrategia comunitaria para la gestión de residuos cuando evoca, a la luz del principio de “quien contamina paga”, la implicación de los productores de residuos en la acción reparadora (rehabilitación de los suelos contaminados).

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Finalmente, hay que recordar que en su Dictamen de 19 de noviembre de 1992, emitido dentro del ámbito del Quinto Programa de acción en materia de medio ambiente, el Parlamento Europeo solicitó la revisión del principio de “quien contamina paga”, de forma que no se legitimara la producción de contaminación a cambio de una contraprestación económica. 1.1. ¿Quién es el que contamina? Habiendo determinado que es el que contamina, el que debe pagar, queda por definir quién es el que contamina. Esta pregunta prácticamente no se ha abordado en los primeros textos adoptados por la OCDE porque el que contaminaba era evidentemente aquel cuya actividad originaba la contaminación. A nivel comunitario, el “contaminador” se había definido en 1975 como aquel que degrada directa o indirectamente el medio ambiente o crea las condiciones necesarias para su degradación. Por ejemplo, para una contaminación proveniente de una instalación industrial, normalmente es el explotador de esa instalación. Los casos de contaminaciones ligadas al transporte o al consumo son más difíciles de determinar. Por razones de eficacia económica y agilidad administrativa, a veces es útil definir como el “contaminador” al agente económico que juega un papel determinante sobre la contaminación en lugar del agente que da lugar al origen mismo de la contaminación. Así, el fabricante del vehículo podría ser el agente “contaminador” considerando que la contaminación proviene del uso del vehículo por el propietario. De la misma manera, el contaminador podría ser el productor de pesticidas considerando que la contaminación resulta de la utilización más o menos adecuada de estos pesticidas. La imprecisión sobre la determinación del “contaminador” se ha recogido en textos específicos. Así, para el caso de los residuos, el productor de los residuos puede ser considerado como el “contaminador” aunque se entregase éstos a una tercera persona. En el caso de contaminación accidental proveniente de instalaciones “peligrosas”, el explotador es designado por la OCDE como la persona que contamina. Por el contrario, en el caso de aeropuertos, el “contaminador” que da origen al ruido podría ser la compañía de transporte aéreo, la autoridad aeroportuaria, o incluso las Administraciones Públicas que decidieron la implantación de esta infraestructura. Esta imprecisión refleja la ausencia de una articulación clara de las múltiples responsabilidades que se solapan en la creación de la molestia. Ello permite designar como “contaminador” al agente económico, dentro de la cadena contaminante, sobre el cual es más eficaz actuar tanto en el plano económico como administrativo. Sin embargo, las dificultades podrían surgir si este agente no es el mismo a la hora de imputar los diferentes costes. Según la citada Recomendación del Consejo 75/436/Euratom, CECA, CEE, cuando la identificación del responsable de la contaminación sea imposible o muy difícil y, por tanto, arbitraria, o en caso de que la contaminación del medio ambiente sea: a) el resultado de varias causas simultáneas, (contaminación acumulativa), por ejemplo, en una aglomeración, varios agentes contaminadores son responsables simultáneamente de la contaminación al aire por SO2 como es el caso de la contaminación producida por hogares, usuarios de vehículos de motor e instalaciones industriales;

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b) el resultado de la sucesión de varias de estas causas (agentes contaminantes en cadena), por ejemplo, en el caso de la contaminación producida por el gas de escape de los vehículos de motor en el que son agentes contaminantes no sólo los usuarios del vehículo sino también los fabricantes del vehículo y del carburante, entonces, los costes de la lucha contra la contaminación debería imputarse en los puntos, por ejemplo, de la cadena o de la contaminación acumulativa, y mediante los medios administrativos o legales que ofrezcan la solución óptima a nivel administrativo y económico y que contribuyan de la manera más eficaz a la mejora del medio ambiente. En el caso de las contaminaciones en cadena, la imputación del coste puede realizarse en el punto en que el número de agentes sea el más bajo posible y el más fácil de controlar, o bien donde se contribuya de la manera más eficaz con esta imputación a la mejora del medio ambiente y se eviten las distorsiones a la competencia. Por otro lado, según la OCDE, el principio de “quien contamina paga”, no es un principio de responsabilidad porque no designa al responsable de la contaminación en sentido jurídico. Cuando el “contaminador” es designado, éste debe efectivamente soportar ciertos costes e indemnizar a las víctimas, pero puede repercutir estos costes sobre el último responsable de la contaminación. El “contaminador” actúa, por consiguiente, como la persona que garantiza la indemnización pero no como el responsable de la contaminación. El “contaminador” deberá prever las garantías financieras necesarias contra este riesgo. En ciertos casos, el Estado debe intervenir para hacer que se indemnice por el daño causado a las víctimas si el “contaminador”, el responsable y su asegurador sean insolventes o no puedan determinarse. Los fondos de indemnización financiados por los “contaminadores” potenciales no son contrarios al principio de “quien contamina paga”. Por consiguiente, el principio de “quien contamina paga” es un principio económico pero subsecuentemente también un principio jurídico. La tendencia dominante del mismo consiste en responsabilizar más al “contaminador” y aliviar así la carga económica que supone los temas de contaminación sobre las Administraciones Públicas. 1.2. La responsabilidad de los productores Para la propia estrategia de residuos de 1996, una política preventiva destinada a evitar la producción de residuos debe integrar el producto y su proceso de fabricación. Los problemas relacionados con la gestión de residuos deben tenerse en cuenta desde la fase de diseño o de concepción del producto. Para que la actuación sea eficaz, debe abarcar todo el ciclo vital del producto, desde la producción a la eliminación final, pasando por la recogida, la reutilización y el reciclado. En épocas anteriores, los costes y las responsabilidades de la eliminación de productos convertidos en residuos repercutían en el medio ambiente o en el contribuyente. Este enfoque no es compatible con los principios que establece el artículo 130 R del Tratado de la CE (artículo 174 del Tratado de Amsterdam), especialmente con los principios de cautela y de acción preventiva, de quien contamina paga y de que los atentados al medio ambiente deben corregirse en la fuente misma. El objeto de estos principios básicos es abarcar el ciclo vital de las sustancias, los componentes y los productos, desde su producción hasta su fase residual, pasando por su vida útil. El objetivo sólo podrá alcanzarse si la responsabilidad corresponde a los

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agentes económicos que mejor pueden contribuir a proteger, preservar y mejorar la calidad del medio ambiente. Si se considera el ciclo vital de un producto desde su fabricación hasta el final de su vida útil, tanto los proveedores como los distribuidores, los consumidores y los poderes públicos comparten una responsabilidad específica en lo que se refiere a la gestión de residuos. No obstante, la función predominante corresponde al fabricante del producto, ya que debe tomar las decisiones fundamentales en relación con le producto. Diseño, concepción, utilización de determinados materiales, composición del producto y, por último, comercialización. Por consiguiente, el fabricante puede disponer de los medios necesarios para evitar la producción de residuos, mediante una utilización adecuada de recursos naturales, de materias primas renovables o materiales no peligrosos. Asimismo, puede concebir productos que permitan una reutilización y recuperación más adecuadas. Marcar, etiquetar, adjuntar instrucciones de uso o fichas de características pueden contribuir a alcanzar este objetivo. Este planteamiento es compatible con el principio de responsabilidad compartida que propone el Quinto Programa de Acción en materia de medio ambiente. En efecto, este principio pone de manifiesto que sólo se conseguirán avances en las políticas de medio ambiente si todos los participantes actúan de forma coherente. Finalmente, una de las principales metas del Sexto Programa de Acción Comunitario en Materia de Medio Ambiente de 22 de julio de 2002, es garantizar que se cumplan los objetivos medioambientales y asegurar que la Política de Medio Ambiente de la Comunidad se ponga en práctica de un modo integrado y que se consideren plenamente todas las opciones y todos los instrumentos disponibles, haciendo especial hincapié, entro otros, en el análisis de costes y beneficios, teniendo en cuenta la necesidad de interiorizar todos los costes medioambientales (“de la cuna a la tumba”) en la formulación del precio del producto. Así, las nuevas políticas europeas se basan en la internalización de todos los costes ambientales, incorporándolos a la formulación de los precios de manera permanente y obligatoria, y en la responsabilidad individual del productor, como cuestiones clave para incentivar a los productores a fomentar el I+D+I que favorezcan los aspectos medioambientales. En este sentido, la Política Integrada de Producto es la explicitación de la nueva política europea, consecuencia del Sexto Programa de Acción Comunitario en Materia de Medio Ambiente. 1.3. Análisis del principio para su aplicación El principio “quien contamina paga” está comúnmente aceptado en Europa, entre otras cosas porque, como se ha visto, está recogido en el propio Tratado de la Unión. Todas las políticas y estrategias modernas sobre gestión de residuos se basan en este principio y en la consecuente responsabilidad de los productores. Sin embargo, los diferentes lobbys industriales son absolutamente refractarios a la aplicación real de este principio. Diferentes Directivas que deben seguir a la de envases y residuos de envases se ven retardadas por la oposición frontal del sector empresarial

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correspondiente a su aprobación (neumáticos, equipos eléctricos y electrónicos, disolventes, aceites, etc.). De alguna manera, la estrategia de estos lobbys se centra en no oponerse al principio sólidamente instalado en el cuerpo doctrinal europeo, sino en enfrentarse acaso en una especie de “guerra de guerrillas” que terminen por desvirtuarlo y convertirlo en un recurso dialéctico vacío de contenido. La imputación de responsabilidad en el caso de que la contaminación provenga de un único titular es sencilla y evidente pero la cuestión se hace mucho más compleja cuando se trata de una contaminación provocada por una cadena de agentes, en especial, en cuestiones relacionadas con el consumo. Por todo ello, parece imprescindible realizar en Europa una amplia reflexión sobre este tema, que permita desarrollar las diferentes normativas con unas reglas del juego comprensibles y aceptables para todos, respetando los criterios ambientales que lo sustentan. Resulta cuanto menos curioso, cómo a lo largo de casi 30 años la interpretación del principio “quien contamina paga” ha sido “distorsionada” en un acuerdo táctico de la industria y de parte del movimiento ecologista. Éstos se han opuesto al principio por considerar que establecía la compra de una licencia para contaminar, idea a la que se apuntaron rápidamente las empresas más desaprensivas. Sin embargo, hoy está claro que la defensa de este principio es un elemento básico para el desarrollo de las nuevas políticas de gestión de residuos defendidas por los sectores ambientalmente más concienciados. En cualquier caso, la imputación de la responsabilidad y de los costes a los agentes originarios de la contaminación, se ha demostrado tremendamente eficaz desde el punto de vista de la consecución de objetivos relativos a la prevención y al aprovechamiento de los residuos. De cara a la aplicación del principio a los productores en el caso de los residuos domésticos, existe en la actualidad un acuerdo generalizado sobre que éstos no son otros que todos los ciudadanos. Pero no todos los ciudadanos en general, sino cada ciudadano en particular. Parece claro que una de las medidas más importantes para elevar de manera significativa las cotas de reducción en la generación de residuos y de aprovechamiento de los recursos de los mismos, está en imputar a cada uno exactamente lo que produce y discriminar a aquellos ciudadanos que colaboren más eficazmente con los sistemas de recogida selectiva de aquellos que no colaboran. Hoy, el instrumento más sensible para representar esta idea es la tasa variable (completa y transparente) ligada a la producción de residuos. En el caso de otros flujos de residuos derivados del consumo, como se ha visto, la filosofía de aplicación del principio aconseja imputar la responsabilidad a aquellos agentes de la cadena que tienen mayor capacidad de influir en las modificaciones de los diferentes productos, son un número menor más fácilmente controlable y supongan una mayor eficacia para el logro de los objetivos propuestos. En definitiva, el dibujo representa casi siempre a los productores. Sin embargo, el aumento de la eficacia de la aplicación del principio de “quien contamina paga”, va ligado indiscutiblemente al ajuste cada vez más exacto de la

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imputación a cada agente. Antes hablábamos de la tasa variable ligada a la producción de residuos en relación con los ciudadanos, y es evidente que ésta es más eficiente, desde el punto de vista de la prevención y del aprovechamiento, que una tasa fija o variable en función de otros parámetros (nivel de renta, valor de la vivienda, etc.). Igualmente, en el caso de un bien de consumo la mayor eficiencia de cara a logros ambientales se establecería si la imputación a los productores discriminara la diferente concepción de los productos de cara a la prevención o al aprovechamiento de sus residuos. Así por ejemplo, si en el caso de vehículos fuera de uso se imputara a cada vehículo nuevo una misma cantidad para garantizar el funcionamiento del sistema de recogida, descontaminación y recuperación de los vehículos al final de su vida, no se incentivaría a cada fabricante concreto para construir un coche que generara menos residuos y que pudiera ser recuperado en mayor cantidad y de manera más sencilla. Todo esto implica la necesidad de establecer sistemas de control y de imputación complicados y tecnológicamente avanzados. Por ejemplo, la determinación del peso de la basura puesta a disposición del sistema de recogida por cada ciudadano es probablemente el sistema más fiel de imputación en este campo, pero requiere de un sofisticado sistema para el pesaje de la misma y además la implantación de un sistema de control para garantizar desviaciones ilegales. Igualmente, por ejemplo, en el sector hotelero es mucho más eficiente un sistema que impute una tasa en función de la basura provocada o del numero de colchones a desprenderse anualmente, que una imputación por el número de camas disponibles. En cualquier caso, la aplicación masiva de este principio abre a la vez un significativo impulso a la consecución de logros ambientales, y la necesidad, por parte de las administraciones públicas y de las entidades responsables de la gestión, de un importante incremento de la profesionalización y apoyo de tecnología a sus sistemas de gestión.

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2. FISCALIDAD APLICADA A LA RECOGIDA DE RESIDUOS MUNICIPALESESTUDIO DE UNA TASA Los impuestos y gravámenes se encuadran dentro del marco de los instrumentos medioambientales, y responden a los objetivos y principios establecidos por la política europea en materia de medio ambiente, declarados en virtud de los programas comunitarios de acción y, en concreto, en el Cuarto, Quinto y Sexto Programa. Dichos Programas, establecen las líneas de actuación y proponen la aplicación de los instrumentos jurídicos y de mercado orientados hacia la prevención, reducción y, en lo posible, la eliminación de la contaminación, principalmente desde su origen. En este sentido, los instrumentos mencionados procuran garantizar una gestión adecuada e integrada de los recursos naturales y económicos, de las materias primas y de las fuentes energéticas, basándose en el cumplimiento del principio “quien contamina paga”. 2.1. Tipos de impuestos y gravámenes aplicados a la recogida de residuos La aplicación de impuestos y gravámenes para la recogida y tratamiento de residuos es uno de los métodos más directos, inmediatos y visibles para influir en el comportamiento individual de cada ciudadano en relación con la generación de residuos. Los instrumentos fiscales más utilizados en relación con la recogida de residuos son de 2 tipos: •

El impuesto al ciudadano, por medio del cual éstos contribuyen al presupuesto público y ayudan a la financiación colectiva de los servicios públicos prestados por las autoridades locales. Este impuesto es independiente del servicio que el ciudadano recibe y debe ser automáticamente pagado, independientemente de si es aplicado o no al servicio. Los ingresos procedentes de estos impuestos son incluidos en el presupuesto general y no están directa o automáticamente afectados a la política de gestión de residuos.

•

La tasa o gravamen destinada a la financiación de los servicios proporcionados de forma individual por las autoridades públicas a los ciudadanos. La tasa se debería o deberá corresponderse con el servicio obtenido y se debe establecer en función del servicio que realmente se ha proporcionado. Por tanto, los ciudadanos que no se benefician del servicio no están obligados a pagar la tasa. Los ingresos de las tasas se aplicarán directamente a la política de gestión de residuos.

Estos instrumentos, junto con otros, constituyen un intento de influir sobre el comportamiento de los ciudadanos, proporcionándoles al mismo tiempo unos incentivos para la reducción de la cantidad de residuos que producen y para participar en los sistemas de recogida de residuos. La Comisión Europea, en su Comunicación de 29 de enero de 1997, fomenta el uso de instrumentos fiscales, y en particular de impuestos y gravámenes, para hacer más efectiva la política medioambiental dentro del marco del mercado único. Dentro de las dos principales categorías de impuestos y gravámenes, podemos distinguir varias sub-categorías:

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• • • • •

El sistema general de imposición. El impuesto específico. La tasa fija. Las tasas variables no ligadas a la generación de residuos. Las tasas variables ligadas a la generación de residuos.

a) El sistema general de imposición hace uso de impuestos directos a la vivienda, los comercios y la propiedad de bienes raíces. Mediante la modulación de las tarifas de estos impuestos las autoridades públicas pueden distribuir los costes de recogida de residuos entre las diferentes categorías de contribuyentes. En general, este instrumento hace que sea posible tener en cuenta la dimensión social y es relativamente fiable en términos de valorización. Sin embargo, no proporciona ningún incentivo para reducir las cantidades de residuos generadas y tampoco destaca los costes reales de la gestión de residuos. b) Los impuestos específicos son designados expresamente para la recogida de residuos municipales, pero los ingresos que se derivan de estos impuestos son generalmente destinados al presupuesto general de la autoridad que los establece, y no son necesariamente de aplicación a la gestión de residuos. La cuantía del impuesto puede establecerse en función de diversos elementos tales como el tamaño de los hogares o el consumo de agua, o puede tratarse también de un impuesto territorial. Este instrumento tiene en cuenta la capacidad contributiva de los ciudadanos, pero no es transparente en lo que se refiere a los costes y tampoco incita a los ciudadanos a reducir la cantidad de residuos que generan. c) La tasa fija se corresponde con una cuantía global que se supone cubre los gastos de la recogida, tratamiento y eliminación. Se estiman todos los costes a cubrir y la suma de éstos se divide entre todos los usuarios afectados. Esta tasa garantiza una cantidad de ingresos conocida, pero no refleja la cantidad de residuos generada. d) La tasa variable no ligada a la generación de residuos es una tasa diferenciada que se fija en función de la extensión del servicio prestado al ciudadano. Esta tasa garantiza que se cubran los costes de la gestión de residuos pero, los parámetros que se tienen en cuenta para diferenciar su cuantía, generalmente no están en relación directa con la generación de residuos (por ejemplo, el tamaño del domicilio y de la unidad familiar, o el consumo de agua). e) La tasa variable ligada a la generación de residuos se basa también en el principio de intentar cubrir todos los costes del servicio prestado, aunque no garantiza una recaudación conocida ni segura. Esta tasa refleja el principio de “quien contamina paga”, debido a que distingue en función de parámetros ligados directamente a la generación y gestión de los residuos tales como el volumen (sistema de control mediante bolsas o pegatinas compradas, o mediante cubos o contenedores utilizados) o el peso de los residuos recogidos (a través de sistemas electrónicos de pesaje). Hay que señalar, que los debates y desarrollos políticos actuales se centran en este tipo de instrumento porque tiene una influencia considerable en el comportamiento de los ciudadanos en términos de prevención, selección y compostaje individual. Por esta razón se desarrollarán con más detalle en el siguiente apartado. Como contraposición a lo anterior, un sistema impositivo variable que tenga en cuenta los costes en función de la cantidad de residuos generados (sistema “paga por lo que

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tiras”), puede crear o agravar ciertos efectos perversos o comportamientos destinados a eludir el pago de la tasa (vertidos ilegales, eliminación de residuos sin clasificar en puntos de recogida selectiva, quemas incontroladas, vertidos en cursos de agua) que deben cuantificarse y controlarse atentamente. 2.2. Sistemas de tasas variables ligadas a la generación de residuos Los sistemas de tasas variables más utilizados para la recogida de residuos domiciliarios y los servicios de tratamiento y eliminación se pueden clasificar en cuatro: a) Sistemas de bolsas o etiquetas/pegatinas En este sistema solamente se recogen los residuos que se han colocado en bolsas o contenedores especialmente identificados. Existen distintos métodos de identificación. Mediante la compra de bolsas especiales o mediante el uso de etiquetas/pegatinas identificadores que se fijan en las bolsas o en los contenedores. En ambos casos, los residuos no serán recogidos si no han sido identificados correctamente. b) Sistemas basados en el volumen En este caso, en cada domicilio se elige un contenedor de cierto volumen y la tasa anual se basa en el volumen del contenedor y en la frecuencia del servicio de recogida, y sistema de gestión. Generalmente se utiliza un sistema de recogida automático. Las administraciones pueden poner limitaciones en el tamaño y el tipo de contenedores que se puede utilizar, para facilitar el acceso de los equipos automáticos de recogida. c) Sistemas basados en la frecuencia La principal característica de estos sistemas es que cada usuario elige la frecuencia (con ciertos límites) del servicio de recogida, tratamiento y eliminación, y pagan en función de ello. Cada día de recogida, los vehículos hacen el recorrido completo pero recogiendo solamente los contenedores que están identificados para la recogida de ese día, o bien los que están colocados fuera. Existen dos posibles variantes dentro del sistema basado en la frecuencia: Sistema simple: el tamaño del contenedor y la frecuencia de recogida están predeterminados para cada domicilio, dentro de cada periodo contable, por tanto no existe incentivo para que las familias reduzcan su generación de residuos. Se tienen que establecer sistemas claros de identificación para la recogida. Sistema totalmente flexible: el propietario saca el contenedor para su recogida en función de sus necesidades, generalmente cuando está lleno. Se realiza un registro de los contenedores que son recogidos. A finales del periodo contable a cada domicilio se le factura en función del número de veces que se ha recogido su contenedor. d) Sistemas basados en el peso Estos sistemas utilizan vehículos de recogida equipados con dispositivos automatizados de registro de peso, que anotan el peso de los residuos durante la operación de recogida. Los contenedores tienen instalados equipos electrónicos de identificación de alta frecuencia para registrar los datos de cada domicilio.

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En la tabla 2.1. se recogen los puntos fuertes y los puntos débiles de los diferentes sistemas de tasa variable ligada a la generación de residuos. Algunas autoridades aplican sistemas mixtos generados a partir de los anteriores. En otros casos se utilizan sistemas que constan de una parte fija (para un nivel básico de prestación de servicios) y una parte variable (para un servicio de recogida, tratamiento y eliminación más frecuente o para la recogida de contenedores adicionales sobre el límite mínimo establecido).

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Tabla 2.1. Ventajas / desventajas de los diferentes sistemas de tasa variable: Sistema

Sistemas de bolsas o etiquetas/pegatinas

Ventajas fácil de ejecutar y operar fomenta la reducción de residuos flexible para los residentes cobro sencillo ningún acuerdo especial para los edificios con varios residentes - las bolsas selladas evitan que las usen otros - calles más limpias (no hay bolsas vacías en las calles) -

relativamente fácil de instalar en áreas que posean contenedores con ruedas y sistemas automáticos de recogida - puede considerarse un paso intermedio para la Sistemas basados en el consecución del objetivo de reducción de residuos volumen domiciliarios (disminución progresiva del volumen máximo del contenedor) - flujo de ingresos bastante estable - permite flexibilidad en el diseño de las tasas de la recogida de residuos -

Sistemas basados en la frecuencia - frecuencia fija -

incentivo financiero directo a residentes fácil de ejecutar y de operar coste de capital bajo puede reducir los tiempos y los costes de recogida corriente bastante estable de ingresos

Desventajas -

-

-

recogida manual - Es incompatible con sistemas de recogida automáticos Facilidad de dispersión de los residuos (bolsas mal cerradas, rotura por animales) posible pérdida de etiquetas/pegatinas flujo inestable de ingresos puede animar a los residentes a almacenar residuos

problemas para los residentes en la elección del tamaño del contenedor sistema limitado por la variedad de tamaños de los contenedores disponibles costes iniciales elevados proceso de cobro complejo en viviendas con varios vecinos contenedores llenos en exceso

problemas sanitarios debido al almacenamiento de los residuos la tasa anual fija disminuye los incentivos para reducir la frecuencia de recogida de los residuos el personal debe asegurar que se ha pagado la frecuencia elegida contenedores llenos en exceso

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flexible para los residentes incentivo financiero directo para los residentes no requiere el juicio del personal de recogida facturación automatizada costes bajos - uso de contenedores existentes

Sistemas basados en la frecuencia- frecuencia variable

-

Sistemas basados en el peso

flexible para residentes incentivo financiero directo para los residentes como forma de control y reducción de los residuos generados. - no requiere juicio del personal de recogida - facturación automatizada flexible - genera buenos datos para la planificación de los residuos -

-

problemas sanitarios pueden ser mayores costes en comunicaciones, etc. dificultades en la instalación de equipos flujo relativamente inestable de ingresos contenedores llenos en exceso

elevado costes de instalación y de operación posible inexactitud en el registro de datos pueden aumentar significativamente los tiempos de recogida - puede sufrir la oposición de la comunidad susceptible al vertido ilegal de residuos en los contenedores de otros residentes -

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3. INSTRUMENTOS FISCALES EN LOS ESTADOS MIEMBROS DE LA UE 3.1. Competencia de las autoridades locales Teniendo en cuenta las definiciones anteriormente dadas de “impuesto” y “tasa”, la tabla 3.1 analiza la legislación de cada Estado miembro e indica en que casos los ayuntamientos o municipios tienen competencias para establecer impuestos y tasas por la recogida de residuos municipales. Tabla 3.1. Competencia de las autoridades locales en el establecimiento de impuestos o tasas por la recogida de residuos. País Alemania

Austria

Bélgica Dinamarca

España

Finlandia

Competencia Base Legal Existen Normas básicas desarrolladas por la legislación Sí de los länder. El artículo 8 de la Ley de Finanzas de 1948 y enmendada en 1966 establece que la legislación de los länder puede autorizar a los municipios a fijar Sí determinadas tasas; esta legislación estipula cuales son sus elementos esenciales y, especialmente, su límite máximo. Existen Normas básicas desarrolladas por legislación Sí regional. Según el artículo 48 de la Ley de Protección Medioambiental de 1998, el Consejo Local podrá Sí establecer tasas que cubran los costes de la recogida de residuos. - De acuerdo con el artículo 25 de la Ley 10/1998 de 21 de abril de 1998, las Administraciones públicas, en el ámbito de sus respectivas competencias, podrán establecer las medidas económicas, financieras y fiscales adecuadas para el fomento de la prevención, la aplicación de tecnologías limpias, la reutilización, el reciclado y otras formas de valorización de residuos, así como para promover Sí las tecnologías menos contaminantes en la eliminación de residuos. - Art 20.4. Las Entidades Locales podrán establecer tasas por cualquier impuesto de protección de servicios y en particular por: 5) Recogida de residuos sólidos urbanos, tratamiento y eliminación de los mismos. (Ley 39/1988 de 28 de diciembre, Regulador de las Haciendas Locales). Los artículos 28 y 29 de la Ley de Residuos 1072 de 3 de diciembre de 1993, especifica que los municipios tienen derecho a recaudar una tasa sobre residuos que cubra los costes de la gestión de residuos y tareas que Sí se deriven de la misma. Los principios generales para establecer la cuantía de la tasa son el tipo, la calidad y la cantidad de residuos generados.

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País

Competencia Base Legal El artículo 14 de la Ley nº 74-1129 de 30 de diciembre de 1974, establece que los municipios, mancomunidades y entidades públicas locales Francia Sí responsables de la recogida de basuras, residuos y desechos pueden establecer una tasa en función de la extensión del servicio prestado. El artículo 1 de la Ley 25/1975, señala que los impuestos de gestión de residuos y de electricidad se calculan multiplicando la superficie de cada domicilio Grecia Sí por los factores establecidos por los Consejos municipales. Según el artículo 2 de la Ley de Gobierno Local (Normas Financieras) de 1983, las autoridades locales pueden imponer tasas por los servicios prestados. El artículo 33 de la Ley de Gestión de Residuos de 1996 Irlanda Sí establece que cada autoridad local recogerá o establecerá el sistema para la recogida de residuos municipales dentro de su área de funcionamiento. De acuerdo con el artículo 49 del Decreto Legislativo nº 22, de 5 de febrero de 1997, los costes de la gestión de los residuos municipales son cubiertos por los municipios a través de la implementación de una tasa que comprende una parte fija, relacionada con los Italia Obligación costes de inversión y amortización del servicio prestado, y otra parte variable, en función de la cantidad de residuos generados, el servicio prestado y los costes de gestión, de forma que se garantice la cobertura integral de todos los costes de inversión y de funcionamiento. De acuerdo con el artículo 15 de la Ley de 17 de junio de 1997, los costes de eliminación de los residuos deben pagarse por el poseedor de los mismos. El artículo 17 establece que, respecto a la gestión de residuos domiciliarios, residuos voluminosos y Luxemburgo Obligación asimilables, las tasas por los servicios prestados deben corresponder a la generación real de residuos y, en particular, al tipo, peso y volumen de éstos. Además deben ser función de los costes de la infraestructura necesaria. La Ley de Gestión Medioambiental de 1993, especifica que para cubrir los costes de gestión de los residuos municipales, cada municipio puede establecer una tasa Holanda Sí a aquellas personas que realmente utilicen elementos que formen parte de la recogida de residuos a la que están obligados a realizar los municipios. De acuerdo con el artículo 20 de la Ley de Financiación Local nº 42/98, de 6 de agosto de 1998, los municipios pueden imponer tasas por la recogida de residuos Portugal Sí municipales. Estas tasas no podrán ser, en principio, inferiores a los costes directos e indirectos de los servicios prestados. 20

Reino Unido Prohibición

Suecia

Sí

El artículo 45 de la Ley de Medio Ambiente de 1990 especifica que no se establecerá ninguna tasa por la recogida de residuos municipales, excepto en los casos señalados en la legislación elaborada por la Secretaría de Estado. De acuerdo con el artículo 27 del Código Medioambiental de 1998, los municipios pueden elaborar legislación en la que se que fijen tasas por la recogida de residuos dentro de su jurisdicción. Las tasas no podrán exceder la cuantía necesaria para cubrir todos los costes de planificación, de inversión y de operación. La tasa podrá ser definida de forma que incentive la reutilización, el reciclado y otras formas medioambientalmente correctas de gestionar los residuos.

A partir de la tabla anterior se observa que en la mayoría de los Estados miembros, las autoridades locales pueden imponer impuestos o tasas por la gestión de residuos y, en particular, por su recogida. En un extremo de esta tendencia general se encuentra Reino Unido (con su prohibición) y, en el otro, Italia y Luxemburgo, donde las autoridades locales tienen la obligación de recoger los residuos e imponer tasas por este servicio. La legislación nacional de diversos Estados miembros (Dinamarca, Finlandia, Francia, Italia, Luxemburgo, Holanda, Portugal y Suecia) señala que la cuantía de los impuestos y tasas que se establezcan se fijen de forma que todos los costes de gestión de los servicios prestados sean cubiertos. En algunos Estados federales (Alemania, Austria, Bélgica), la legislación nacional hace referencia o está desarrollada por las legislaciones que existen a nivel regional o de estados federados con objeto de establecer las competencias de las autoridades locales en materia de impuestos y tasas, así como las modalidades de aplicación de estos instrumentos. 3.2. Grado de aplicación de los instrumentos que se aplican a la recogida de residuos Teniendo siempre en cuenta las definiciones de los distintos tipos de instrumentos fiscales aplicados a la recogida de residuos municipales, se puede subrayar que con carácter general, los “impuestos” son pagados por todos los contribuyentes mientras que las “tasas” son pagadas únicamente por aquellos que se benefician del servicio prestado a cambio. En la siguiente tabla se refleja el grado de aplicación de los diferentes tipos de instrumentos fiscales que existen en cada uno de los Estados miembros de la Unión Europea.

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Tabla 3.2. Grado de aplicación de los distintos impuestos y tasas en los Estados miembros de la UE País Alemania

Austria

Bélgica

Dinamarca España

Grado de aplicación de los instrumentos - Difusión generalizada de las tasas variables ligadas a la generación de residuos. - Casos de tasas variables no ligadas a la generación de residuos y de tasas fijas. - Difusión generalizada de las tasas variables ligadas a la generación de residuos. - Casos de tasas variables no ligadas a la generación de residuos y de tasas fijas. - Fuerte difusión generalizada de las tasas variables ligadas a la generación de residuos. - Existencia importante de tasas variables no ligadas a la generación de residuos y de tasas fijas. - Existencia de imposición general. - Difusión generalizada de tasas fijas. - Existencia de tasas variables ligadas a la generación de residuos. - Existencia generalizada de imposición general y de impuestos específicos.

País

Grado de aplicación de los instrumentos - Predominan las tasas variables ligadas a la generación de residuos. Finlandia - Casos de tasas variables no ligadas a la generación de residuos, tasas fijas e imposición general - Predomina el impuesto específico y las tasas variables no ligadas a la generación de residuos. Francia - Existencia de tasas variables ligadas a la generación de residuos e imposición general. Grecia - Difusión generalizada del impuesto específico. - Existencia generalizada de tasas fijas. Irlanda - Existencia marginal de tasas variables ligadas a la generación de residuos. - Existencia desde enero de 2000 de tasas variables ligadas a la Italia generación de residuos. - Difusión generalizada de tasas variables ligadas a la generación de residuos. Luxemburgo - Existencia marginal de tasas fijas y de tasas variables no ligadas a la generación de residuos. - Predominan las tasas variables no ligadas a la generación de residuos. Holanda - Existencia de tasa variable ligada a la generación de residuos y de tasa fija. - Existencia generalizada de imposición general y de impuestos Portugal específicos. Reino Unido - Difusión generalizada de imposición general. - Predominan las tasas variables ligadas a la generación de residuos. Suecia - Casos de tasas variables no ligadas a la generación de residuos y de tasas fijas.

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A partir de la tabla 3.2. se pueden extraer las siguientes conclusiones: • La tasa variable ligada a la generación de residuos está muy extendida en Alemania, Austria, Bélgica, Finlandia, Luxemburgo y Suecia. •

La tasa variable no ligada a la generación de residuos es muy frecuente en Bélgica, Francia, Holanda y Suiza.

•

Las tasas fijas son muy comunes en Bélgica, Dinamarca e Irlanda.

•

Los sistemas de imposición específicos predominan en España, Francia, Grecia, Italia (antes de la reforma del sistema) y Portugal.

•

El sistema general de imposición está extendido en el Reino Unido. 3.3. Tipos de contenedores

La eficacia de los instrumentos económicos aplicados en la recogida de residuos municipales puede depender, entre otros factores, del tipo de contenedor utilizado. Debe ser fácil de utilizar y estar accesible para así fomentar la participación de los ciudadanos. En general, se hace una distinción entre bolsas (bolsas de basura, bolsas compradas) y cubos o contenedores (cubos individuales o contenedores de tamaño medio situados en áreas públicas y por tanto conocidos como contenedores de calle). En la tabla 3.3, aparece reflejado el grado de utilización de los contenedores y bolsas en cada uno de los Estados miembros de la Unión Europea. Tabla 3.3. Tipos de contenedor País Alemania

Tipo de contenedor - Existencia generalizada de cubos individuales - Difusión generalizada de contenedores Austria - Existencia marginal de bolsas Bélgica - Existencia generalizada de bolsas Dinamarca - Predominan los contenedores España - Predominan los contenedores de calle - Fuerte existencia de contenedores Finlandia - Existencia marginal de bolsas - Fuerte existencia de contenedores, en algunos casos individuales Francia - Existencia de bolsas Grecia - Existencia generalizada de bolsas - Predominan los contenedores de calle de tamaño medio Irlanda - Existencia de bolsas Italia - Fuerte existencia de contenedores de calle - Fuerte difusión de contenedores Luxemburgo - Existencia de bolsas - Fuerte difusión de contenedores Holanda - Existencia de bolsas Portugal - Difusión de contenedores de calle Reino Unido - Difusión de contenedores y bolsas - Difusión generalizada de contenedores Suecia - Existencia de bolsas 23

3.4. Modalidades de aplicación de la tasa variable ligada a la generación de residuos En este apartado únicamente se han tenido en cuenta aquellos Estados miembros que aplican la tasa variable ligada a la generación de residuos, la cual puede estar dividida en una parte fija y otra variable. Los parámetros que se pueden utilizar para fijar la cuantía de la tasa son el volumen, la frecuencia de recogida y el peso. También pueden considerarse otros factores como son el tamaño de la vivienda y de la unidad familiar, la renta, las medidas de bienestar social, el valor catastral, los incentivos para la realización de compostaje individual o la propia división de la tasa en una parte fija y otra variable. Tabla 3.4. Parámetros utilizados para poder fijar la cuantía de la tasa variable ligada a la generación de residuos País Alemania

V F +++ ++

P +

Austria

+++ ++

*

Bélgica

+++ +

*

Dinamarca

+++ +

*

Finlandia Francia

+++ ++ +++ +

+ *

Irlanda Luxemburgo Holanda

+++ * +++ + +++ ++

* * *

Suecia

+++ +++ +

Otros parámetros considerados Tamaño de la vivienda y de la unidad familiar, medidas sociales, parte fija Incentivos para el compostaje, tamaño de la unidad familiar, parte fija Tamaño de la vivienda o de la unidad familiar, medidas sociales, parte fija Incentivos para el compostaje, renta, parte fija Tamaño de la vivienda, renta Tamaño de la vivienda, renta, valor catastral, medidas sociales Parte fija Tamaño de la vivienda, parte fija Tamaño de la vivienda, valor catastral, parte fija Tamaño de la unidad familiar, valor catastral, renta

V= volumen; F= frecuencia; P= peso +++ Predomina; ++ Predomina poco; + Existe; * Rara o sin información disponible

A partir de la tabla anterior puede deducirse que: •

El volumen es el parámetro más utilizado a la hora de aplicar la tasa variable ligada a la generación de residuos en los Estados miembros de la UE. En general, el coste por unidad de volumen es regresivo (es decir, las primeras unidades son más caras que las siguientes), pero en algunos casos el coste puede ser constante o incrementar gradualmente, lo que puede constituir un incentivo para generar menos residuos.

•

La frecuencia de la recogida es otro parámetro bastante empleado. Sin embargo, esta modalidad sólo puede utilizarse combinada con los contenedores rígidos, lo que conduce de nuevo, a la importancia que tiene el tipo de contenedor. También se observa que las tasas relacionadas con la frecuencia de la recogida son generalmente regresivas, pero como se ha visto en algunos casos, el incremento gradual puede incitar a los ciudadanos a la reducción de sus residuos.

24

•

El peso es un parámetro que se utiliza con mucha menor frecuencia. Este sistema se basa en tecnologías muy avanzadas. Hay quienes afirman que las técnicas de pesaje causan problemas y requieren de mejoras.

•

Con respecto al resto de los parámetros, el que se aplica con mayor frecuencia es el del tamaño de la vivienda, el tamaño de la unidad familiar y la parte fija de la tasa, seguida por el valor catastral y la renta, o las medidas sociales y los incentivos para el compostaje individual.

Se pueden identificar otras tendencias generales a partir de estudios o experiencias realizados en distintos Estados miembros: •

En los sistemas basados en el uso de bolsas, éstas y las pegatinas pueden adquirirse en los ayuntamientos o establecimientos comerciales. El volumen de las bolsas rara vez varía de un Estado a otro.

•

Los sistemas basados en cubos o contenedores utilizan la flexibilidad de la tarificación debido a que el tamaño de los contenedores varía (normalmente entre 60 y 240 litros). Los sistemas de identificación electrónica, la frecuencia de recogida y/o de pesaje de los residuos, representan modalidades que suelen considerarse en una fase posterior.

•

En el caso de los edificios de apartamentos y oficinas, las tasas son habitualmente pagadas por las comunidades de vecinos, quienes repercuten los gastos sobre todos los inquilinos de manera no diferenciada. Esta práctica no incentiva a los inquilinos a la reducción de los residuos que generan. Sin embargo, en algunos Estados miembros, el uso de contenedores individuales proporciona una solución siempre y cuando cada usuario se responsabilice de la correcta utilización del mismo. Sin embargo, esto requiere de sistemas de reconocimiento electrónico.

•

Las tasas que habitualmente están divididas en una parte fija y otra variable, se corresponde, en la mayoría de los casos, con los costes fijos y los costes variables que necesitan cubrirse. Con esta división se intenta minimizar el impacto que ocasiona la falta de pago a los municipios y, también, reducir los efectos perversos (vertido ilegal, poca calidad de la separación, quemas incontroladas, vertidos en cursos de agua) que pueden conllevar los sistemas impositivos diferenciados. 3.5. Aspectos financieros de las tasas

La labor de comparar los distintos aspectos financieros de las tasas de recogida de residuos es muy complicada y difícil debido a las diferencias existentes entre los Estados miembros de la UE, entre los municipios de cada Estado miembro y a la falta de fuentes de información disponibles. Teniendo en cuenta esto, en la tabla 3.5 aparece indicada la cuantía anual que se gasta en los domicilios por la recogida de basuras (es decir, la cantidad media anual pagada por cada domicilio o por cada individuo). En la tabla 3.6 aparece la cuantía de la tasa variable ligada a la generación de residuos en términos de costes por unidad de medida, específicamente, por litro o kilogramo. Estas tablas hacen referencia a una familia europea “tipo” de tres miembros y únicamente se refieren a la “bolsa de la basura” doméstica en sentido estricto de la que se excluyen los siguientes tipos de residuos urbanos: fracción de residuos recogidos selectivamente (papel y cartón, envases, vidrio, 25

pilas, etc.), residuos voluminosos, residuos comerciales, etc. Es decir, en torno al 60% del total de los residuos urbanos generados corresponde a la “bolsa de la basura” generada en los domicilios. Debido a la escasez de fuentes información existente, las tablas cubren solo ciertos Estados e indican cifras medias en el ámbito nacional, regional o local. Los cambios de las monedas de los países que no pertenecen a la zona euro son las que estaban en vigor en el momento en que se realizó el presente informe. Tabla 3.5. Gasto medio anual por domicilio País Alemania Bélgica Dinamarca Finlandia Francia Italia Holanda Suecia

Gasto medio anual en residuos Entre 66,98 € y 592,95 € en cuatro länders en 1997 por domicilio de tres personas; gasto medio entre 155,43 € y 231,10 € por domicilio. Entre 29,10 € y 128,58 € en Flandes en 1998 por domicilio; gasto medio de 81, 29 € por domicilio. Media de 1.370 KRD (182 €) en 1996 por domicilio. Entre 33,6 € y 195 € por domicilio en 1998; gasto medio de 109,3 € por domicilio. Media 117,38 € en 1998 por domicilio. Entre 28,4 € y 96,06 € por persona en 1998, media de 51,64 € por persona. Gasto medio de 193,76 € en 1998 por domicilio. Entre 800 (92,88 €) y 1.200 KRS (139,32 €) en 1998 por domicilio.

Tabla 3.6. Cuantía de la tasa variable ligada a la generación de residuos País Alemania

Austria

Bélgica Luxemburgo

Suiza

Cuantía de la tasa variable ligada a la generación de residuos Saarbrücken (volumen/frecuencia) en 1997, contenedores de 120 litros: - Una vez por semana = 208,60 € al año - Una vez cada dos semanas = 104,30 € al año Munich (volumen/frecuencia) en 1997, contenedores de 110-120 litros: - Una vez a la semana = 260,86 € al año - Una vez cada dos semanas = 230,43 € al año Viena (volumen/frecuencia) en 1999: - Contenedores de 120 litros, una vez a la semana = 2,5 € por recogida - Contenedores de 240 litros, una vez a la semana = 5 € por recogida Flandes (sistema mixto: tasa fija/tasa variable) en 1998: - Bolsa, +/- 65 litros = media de 0,62 € - Contenedor < 240 litros = media de 44,92 € En 1999: - Cubos de 80 litros: media de 131,4 € - Contenedores de 120 litros: media de 153,9 € - Contenedor de 240 litros: media de 280,27 € En 1999, entre 1,5 (0,93 €) y 3 FS (1,87 €) por bolsa de 35 litros

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De los datos anteriores se observa lo siguiente: •

Existe una diferencia entre los Estados del norte de Europa, donde las cuantías de las tasas son más altas, y los del sur de Europa, donde éstas son más bajas. Dentro del grupo de países del norte de Europa, existen variaciones que son del mismo orden de magnitud que las que se producen en los Estados del sur de Europa.

•

La cuantía media de las tasas variables –en aquellos casos de los que se disponía de fuentes de información, y teniendo en cuenta las considerables variaciones que existen (en Alemania la tasa es, en general, más cara)- está alrededor de los 100 € por contenedor de 100 litros recogido una vez por semana. 3.6. Evolución de las políticas de aplicación de las tasas en los Estados Miembros de la UE

En la tabla 3.7, aparece la aplicación actual de las tasas por la recogida de residuos y los factores que pueden contribuir en el futuro a una evolución en el sistema. Tabla 3.7. Evolución en la aplicación de las tasas en los Estados miembros de la UE más Suiza País

Alemania

Austria

Bélgica

Dinamarca

España

Situación Actual

Factores de evolución & evolución previsible - Aumento progresivo del uso de los sistemas electrónicos de pesaje y de identificación de los cubos o contenedores. Sistema extendido y estabilizado - Modulación de las cuantías de las tasas en términos de prevención (precios más altos para litros adicionales, frecuencia baja de la recogida) - Examen e introducción de los sistemas Sistema extendido y electrónicos de pesaje y de identificación estabilizado de los cubos o contenedores. - Planes regionales de residuos impulsando el establecimiento de las Evolución rápida tasas variables ligadas a la generación de residuos. - Aumento de las tasas variables e Evolución lenta introducción de distinguir en ellas una parte fija y otra variable. - El Plan Nacional de Residuos Urbanos prevé actuaciones encaminadas al establecimiento de procedimientos y sistemas económicos que graven el exceso de generación de residuos. Sin aplicación También prevé, que antes del 31 de diciembre de 2001, se debe aprobar un modelo de cálculo de tasa de basuras (no se especifica si será una tasa fija o variable).

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Finlandia Francia Grecia Irlanda

Sistema extendido y estabilizado

-

Evolución lenta y nuevos casos de aplicación Sin aplicación Aplicación bastante marginal -

Italia

Evolución rápida

Luxemburgo

Sistema extendido y estabilizado

Holanda

Evolución lenta

Portugal

Sin aplicación

-

-

Reino Unido

Sin aplicación

Suecia

Sistema extendido y estable Sistema extendido y estable

Suiza

Difusión de sistemas electrónicos de pesaje y de identificación de los cubos o contenedores. La Ministra de Medio Ambiente considera necesario eliminar los obstáculos que existen para difundir las tasas. Sin fuentes de información disponibles. Declaraciones del Ministro de Medio Ambiente expresando la necesidad de difundir ampliamente el empleo de las tasas, en particular, el sistema de pesaje. Entrada en vigor de un sistema obligatorio de tasas variables ligadas a la generación de residuos desde el 1 de enero de 2000. Borrador de Proyecto del Plan Nacional de Residuos que recomienda la difusión de las tasas ligadas a la generación de los residuos. Nuevas experiencias de aplicación de las tasas. Creación del Instituto de Regulación del Agua y los Residuos con competencias en materia de tasas. Reflexión por parte del Gobierno en la propuesta de Estrategia Nacional de Residuos sobre la posibilidad de introducir las tasas. Aumento de los sistemas electrónicos de pesaje y de identificación de los cubos. Oportunidad de reestructurar la cuantía de la tasa en base a una parte fija y otra variable, para evitar efectos perversos.

A partir de la tabla anterior, se pueden agrupar los diferentes Estados miembros de la UE más Suiza según las cuatro tendencias observadas: •

En algunos países (Alemania, Austria, Finlandia, Luxemburgo, Suecia y Suiza), la aplicación de las tasas ligadas a la generación de residuos está extendida y estabilizada. Se están evaluando nuevos métodos, incluidos los sistemas electrónicos de pesaje y de identificación de los contenedores, métodos que, como en Alemania y Austria, tienen la finalidad de prevenir la generación de residuos. En otros Estados miembros, como Suiza, los intentos se dirigen a mejorar el sistema mediante la aplicación de una tasa fija y una tasa variable para facilitar su aceptación por la población y evitar los efectos perversos.

•

En otros Estados miembros existe una evolución rápida, con respecto a la situación presente, que traerá consigo una extensa aplicación de las tasas en base a fuertes recomendaciones establecidas en los planes de gestión de residuos (Bélgica) o de obligaciones legales (Italia).

28

•

Otros Estados miembros (Dinamarca, Holanda y Francia) presentan una evolución lenta pero real hacia la aplicación de las tasas, o bien se limitan a una aplicación de éstas bastante marginal (Irlanda). En cualquier caso, los Ministros de Medio Ambiente de Francia e Irlanda consideran necesario favorecer la aplicación de las tasas de forma amplia y armonizada.

•

Finalmente, algunos Estados miembros (España, Grecia, Portugal y el Reino Unido) no aplican ningún tipo de tasa ligada a la generación de residuos. En el Reino Unido, el Gobierno considera la posibilidad de introducir una tasa. En Portugal, un nuevo instituto es responsable de formular las directrices en materia de tasas. 3.7. Efectos de la tasa variable ligada a la producción de residuos

A partir de las experiencias piloto y los estudios realizados en distintos Estados miembros de la UE, se han podido analizar los efectos que producen las tasas variables ligadas a la generación de residuos en términos de reducción, selección y prevención (entendida ésta como la no generación de residuos y en la que se incluye el compostaje individual). Por otro lado, también se han estudiado los efectos perversos que estas tasas pueden llegar a tener (véase tabla 3.8.). Así, en Alemania, se han llevado a cabo numerosas experiencias con tasas basadas en el coste por unidad de volumen, en una frecuencia de recogida de dos veces a la semana, en las pegatinas o banderolas a colocar en los cubos (y reembolsables en caso de no utilizarse), o en sistemas electrónicos de identificación de los contenedores. Estas experiencias han demostrado una reducción significativa de la generación de residuos, un mayor nivel de separación en origen y una gran participación de los ciudadanos en el compostaje individual. Los efectos perversos también se sintieron aunque no fueron cuantificados, apuntando la necesidad de optimizar el sistema y hacerlo más aceptable para la población. En Bélgica, los estudios han mostrado un aumento del número de corrientes de residuos recogidas selectivamente pero, al mismo tiempo, una mala calidad de la clasificación o selección de esos residuos. Una encuesta realizada en 1996 en la Región Valona, mostró que la generación de residuos era un 33% más baja en los municipios con tasas variables que en aquellos otros con tasas fijas. Otros estudios realizados en 1999 por OVAM señalan que este tipo de tasas variables provocan una reducción de los residuos municipales, pero, sin embargo, no distinguen entre los efectos preventivos y los efectos perversos. Las experiencias piloto realizadas en Luxemburgo en los municipios de Koerich y Kopstal (pertenecientes a la Mancomunidad de SICA), llevaron a que estas tasas variables producen un fuerte descenso en la cantidad de residuos destinados a incineración. Esto se confirmó cuando el nuevo sistema se puso en marcha en los ocho municipios que constituyen la Mancomunidad de SICA. Algunos expertos aseguran que, en Luxemburgo, la cantidad de residuos producidos no ha cambiado pero sí, por el contrario, la relación entre rechazos (cuyo volumen ha disminuido) y residuos clasificados (cuyo volumen ha aumentado). Un estudio realizado en Holanda mostró que los sistemas de tasas variables llevan a una reducción de la generación de residuos municipales y a un aumento en la separación de residuos. Sin embargo, se han sentido también efectos perversos o comportamientos destinados a eludir el pago de la tasa. Únicamente este estudio proporciona información 29

cuantitativa sobre los efectos preventivos (de 3 a 12%) y efectos perversos (de 3 a 10%). De forma general, se pueden observar las siguientes tendencias: •

Una reducción fuerte y generalizada de la cantidad de residuos municipales, incluidos rechazos y otros, del orden del 15 al 50%.

•

Unos efectos considerables en la clasificación o triaje de los residuos: se separan del 5 al 10% más.

•

Siempre se observan efectos perversos, pero rara vez son cuantificados. Parece que éstos pueden alcanzar el nivel del 3 al 10% y que es posible minimizarlos con medidas que acompañan la puesta en marcha del sistema.

•

El compostaje individual también es una consecuencia de la introducción de tasas variables ligadas a la generación de residuos. Aunque no se cuantifique, parece ser que este tipo de compostaje representa una gran cantidad de residuos.

•

En lo que se refiere a la prevención, las cifras incluyen la no generación de residuos y el compostaje individual (3 al 12%). Ciertas experiencias muestran un aumento del compostaje individual, lo que indica que éste juega un papel importante en la prevención.

30

Tabla 3.8. Efectos de la tasa variable ligada a la generación de residuos Efectos sobre la reducción, País Tipo de información clasificación, la prevención, los efectos perversos - -20,3% de reducción de residuos municipales, donde: Experiencia en Gütersloh: el - 11,1% es atribuible a la coste por litro es más clasificación; constante que regresivo - 9,2% es atribuible a la prevención o efectos perversos Experiencia realizada en Reinbach-Oberdress: posible - -46% de reducción de los elección de una recogida cada rechazos de la recogida Alemania dos semanas con una reducción de costes del 27% Experiencia en Esslingen: - -37,5% de reducción de los número fijo de banderolas por rechazos domicilio, reembolsables si no - 49% de los domicilios que participaron en el compostaje se utilizan - -20% de reducción de los Experiencia en Warstein: rechazos etiquetas sobre cubos rígidos - un gran aumento en la clasificación - -33% de reducción de los rechazos en aquellos municipios Informe de municipios en con diferentes sistemas de Valonia en 1996 tarificación diferenciada con respecto a otros municipios Bélgica - -13% de reducción de residuos municipales donde: Regresión multivariable según el informe de municipios - 5,1% atribuible a la clasificación dirigido por OVAM en 1996 - 7,9% atribuible a la prevención o a efectos perversos Proyecto piloto en Koerich y - -47% de reducción de los Kopstal (SICA), 1994-1997: rechazos en Kopstal tarificación mixta basada en la naturaleza, volumen, - -52% de reducción de los Luxemburgo frecuencia y peso de los rechazos en Koerich residuos Resultados en los ocho - -47,3% de reducción de los municipios de SICA en 1998 rechazos - -(12-30%) de reducción de los residuos municipales donde: - de un 6 a 8% es atribuible a la Estudio realizado para VROM clasificación Holanda por la empresa consultora - de un 3 a 10% es atribuible a KPMG en 1995-1996 efectos perversos - entre 3-12% es atribuible a la prevención (se estima)

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4. ANÁLISIS DE LA FISCALIDAD POR PAISES DE LA UE 4.1. Alemania Alemania es una República parlamentaria organizada en forma de Estado federal. Está compuesta de 16 Estados federales (Länder), 426 provincias (Kreise) y 16.121 municipios. Berlín, Hamburg y Bremen son municipios y provincias simultáneamente. El vertido de residuos como modalidad de eliminación está en retroceso en Alemania, incrementándose la participación del compostaje, el reciclaje y el empleo de CdR (combustible derivado de residuos). 4.1.1. Impuestos y tasas municipales: aspectos legales Existen normas constitucionales, complementadas con la legislación más específica de los Länder. El sistema federal autoriza a los Länder y los municipios a fijar impuestos y tasas para la gestión de los residuos municipales, y de hecho son aplicadas. Estos instrumentos varían entre los diferentes Länder y municipios. En algunas ciudades de la anterior R.F.A. la recogida diferenciada de la fracción seca reciclable de los residuos domiciliarios, se ha realizado desde mediados de los 80, y a partir de los años 90 se han llevado a cabo experiencias piloto de esquemas de tarifación de la gestión de los residuos (tasas variables basadas en el volumen de residuos). Estos esquemas se están extendiendo a lo largo de la República. 4.1.2. Impuestos y tasas municipales: aspectos prácticos En general, los municipios optan por un sistema de recogida por contenedores, usando métodos de tarificación semi-proporcionales: cada ciudadano paga una tasa anual global que varía en función del tamaño del contenedor elegido aunque, en algunos casos, el sistema varía en función de la frecuencia de la recogida (una vez a la semana o una vez cada dos semanas). El uso de los contenedores individuales es el más extendido o generalizado. Los modelos de fiscalidad que se aplican actualmente se basan en dos principios: •

Cubrir costes.

•

Establecer la tasa en función de parámetros indicadores de la generación de residuos.

Existe una gran tendencia a introducir sistemas de control de recogida mediante pegatinas, aunque también se utilizan las técnicas más sofisticadas de tipo electrónico como, por ejemplo, el ultrasonido y los códigos de barras para identificar a los propietarios de los contenedores, el número de recogidas por usuario, el peso o el volumen. Últimamente, con el propósito de fomentar la prevención, la selección y el compostaje individual, se han puesto a prueba nuevos sistemas en varios proyectos piloto: •

En Gütersloh, se aplica un precio por litro recogido que es constante en lugar de regresivo. Con ello, se ha observado una reducción del 20,3% en el volumen de los 32

residuos domésticos generados (de los cuales un 11,1% es atribuible a la separación y un 9,2% a la prevención o a efectos perversos). •

En Rheinbach-Oberdrees, se decidió reducir la frecuencia de la recogida de una vez a la semana a una vez cada dos semanas. Así, se ha logrado una disminución del coste del 27% y una reducción del 46% en el volumen de los residuos de rechazo.

•

En la provincia de Esslingen, ciertas experiencias regionales en las que se introdujo un sistema de control mediante pegatinas fijadas a los contenedores (con un número fijo por domicilio y con el reembolso de las pegatinas no utilizadas), llevaron a una disminución del volumen de residuos de rechazo del 37,6% y para los domicilios que participaron en el compostaje individual del 49%.

•

En Warstein, se introdujo un sistema de control mediante pegatinas fijadas a los contenedores, y como resultado se redujo el 37,5% del volumen de los residuos de rechazo además de aumentar de manera significativa la separación.

•

Numerosos experimentos basados en el sistema electrónico de identificación y pesado se han puesto en marcha; el reconocimiento se ha evaluado al 99%, pero han surgido problemas técnicos relacionados especialmente con el pesado.

La mayoría de los estudios han puesto en evidencia la existencia de efectos perversos, junto con la necesidad de mejorar las técnicas utilizadas y de acompañar las medidas con campañas de información. Recientemente se han presenciado grandes incrementos en los costes y en las tasas para la gestión de residuos, pero al mismo tiempo el público siente que están asumiendo responsabilidades, lo cual les permite influir en el nivel de los impuestos que han de pagar. Una encuesta realizada en cuatro Länder en 1997 mostró que un domicilio de tres miembros pagaba entre 66,97 € y 472,43 € anualmente, con un valor medio variable entre 155,43 € y 231,10 € por domicilio. Los sistemas de tasa variable son comunes en determinadas partes de Alemania, sobre todo en el oeste del país donde se lleva a cabo una recogida selectiva de materiales desde los años 80. Esto incluye normalmente sistemas basados en el volumen combinados con una recogida extensiva en acera de materiales reciclables. Por ejemplo en la comunidad de Landratsamt Orthenau Kreis (organización independiente para la eliminación de residuos), con una población de 405.000 habitantes, principalmente rural, desarrolló a partir de 1994 un sistema para reducir la cantidad de residuos domésticos y aumentar el reciclaje. Es un sistema combinado basado en volumen – frecuencia, donde los domicilios seleccionan el tamaño del contenedor y la frecuencia de recogida (semanal o quincenal) y se gravan las tasas de acuerdo con eso; los tamaños de contenedor son de 180, 120 y 240 litros. Los ingresos de estas tasas son suficientes para recuperar completamente los costes del servicio de gestión de residuos, incluyendo la recogida de materiales reciclables y voluminosos y la eliminación de residuos.

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4.2. Austria Austria es una República semipresidencial organizada como un Estado federal; está compuesta por nueve Estados federales (Länder), 84 provincias y 2.353 municipios, de los cuales 15 también son provincias. La capital, Viena, es un Estado federal y una ciudad. La gestión de los residuos en Austria se ha basado en el vertido, pero esta modalidad de tratamiento/eliminación está perdiendo terreno frente al reciclaje, compostaje y el empleo de CdR, como tecnologías para el tratamiento de residuos. 4.2.1. Impuestos y tasas municipales: aspectos legales En Austria existe una tarificación del servicio conforme a la Ley Financiera Constitucional de 1948 (enmendada por última vez en 1996). La legislación de los Länder puede autorizar a los municipios a establecer tasas de gestión de residuos, en particular, su cuantía máxima. Sin embargo, de acuerdo con esta legislación, cada Länder define las condiciones de su aplicación y los municipios pueden adoptarlas para definir el tipo y la cuantía de las tasas. 4.2.2. Impuestos y tasas municipales: aspectos prácticos La Constitución Federal permite a los municipios agruparse en mancomunidades para, entre otros objetivos, gestionar los residuos, de acuerdo con sus competencias. El servicio de recogida y sistema de gestión de los residuos domésticos es responsabilidad de los municipios, aunque en la práctica lo realizan las empresas públicas que dependen de ellos o empresas privadas que actúan en su nombre. Los ingresos provienen principalmente de las tasas basadas en el volumen (número de contenedores y frecuencia de recogida). En las ciudades pequeñas, la basura se recoge cada dos semanas mientras que en las grandes ciudades se recoge una vez a la semana. Algunas ciudades han introducido sistemas de recogida mediante bolsas de basura compradas junto con pegatinas. El propietario de un edificio de apartamentos o la comunidad de vecinos que son los que pagan, normalmente repercuten los gastos sobre los inquilinos en función del tamaño de la vivienda. En Austria, el uso de los contenedores es más frecuente que el de las bolsas. En Viena, los costes de la recogida de la basura doméstica en un contenedor de 120 litros, una vez a la semana, ascienden a 2,5 €, la de un contenedor de 240 litros cuesta el doble, etc. Cada Land tiene un organismo de inspección que controla la aplicación de las tasas en cada municipio y mancomunidad. El sistema se aplica de forma algo rígida pero gracias al alto nivel de concienciación, al respeto por la ley y al resultado de la presión social, es muy respetado por la población. Actualmente, se están probando los nuevos sistemas electrónicos de identificación de contenedores y pesado de residuos.

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4.3. Bélgica Bélgica es una monarquía parlamentaria organizada en Estado federal. Su estructura comprende tres Regiones (Bruselas Capital, Valonia y Flandes) y tres Comunidades (de habla francesa, de habla flamenca y de habla alemana), 10 provincias y 589 municipios. 4.3.1. Impuestos y tasas municipales: aspectos legales Las normas constitucionales, complementadas por la legislación regional, autorizan a los municipios a establecer impuestos y tasas para la recogida de residuos domésticos. La puesta en práctica de los sistemas de tarificación sobre residuos domésticos varía entre las tres regiones. Región de Bruselas Capital La Orden de 23 de julio de 1992 introdujo un impuesto regional sobre la ocupación o propiedad de la vivienda. Los domicilios y todos los ocupantes de un inmueble han de pagar un impuesto anual fijo en concepto de seguridad y limpieza urbana. Región Flamenca Los municipios pueden exigir a cada persona las prestaciones necesarias para el funcionamiento normal de los servicios de recogida de residuos domésticos así como el equipamiento necesario (artículo 15, Decreto de 20 de abril de 1994). Región Valona El Decreto de 25 de julio de 1991 establece un impuesto regional sobre los residuos. El impuesto sobre residuos domiciliarios es un impuesto fijo anual que se aplica por la ocupación de una residencia privada. Este Decreto fue enmendado por el Decreto de 16 de julio de 1998 que introdujo un sistema de sanciones, el cual se impone a cada municipio por cada tonelada de residuos doméstico mezclado que se recoja y que supere las cantidades anuales por residente, establecidas en el propio Decreto. Desde el 1 de enero de 2001, solo recibirán una subvención local para la prevención y gestión de los residuos aquellos municipios que establezcan un impuesto que corresponda, como mínimo, a un 70% del coste real derivado del cumplimiento de la política de residuos. Conforme al artículo 21, del Decreto de 27 de julio de 1996, los municipios pueden trasladar el coste de la gestión de residuos a los usuarios del servicio. 4.3.2. Impuestos y tasas municipales: aspectos prácticos En las regiones Flamenca y Valona, los municipios normalmente forman empresas intermunicipales para la gestión de la recogida, tratamiento y eliminación de residuos municipales, mientras que en la Región de Bruselas estas funciones son responsabilidad de la ABP (Agencia Regional de Sanidad). En Bélgica, el uso de bolsas está más extendido que el uso de contenedores. En la Región de Bruselas Capital, el impuesto anual fijo ascendía a 43,38 € en 1998 (El Plan de Gestión de Residuos 19982002 incluye un compromiso para proponer una reforma fiscal regional con el fin de introducir una fiscalidad que sea proporcional a la generación de residuos. La propuesta incluirá: •

La consideración de un sistema de tarificación basado en el volumen de residuos domésticos y en el método de tasas diferenciadas para residuos reciclados.

•

Un análisis de los posibles efectos perversos y la manera de evitarlos. 35

•

Las medidas de bienestar social que deben implementarse.

En la Región de Flandes. A partir de un esquema piloto de tarificación basado en las bolsas que los usuarios presentaban, los municipios aplican un impuesto específico a los residuos domésticos (ligado a los costes de recogida y tratamiento) o un impuesto medioambiental (incorporación del coste global de la gestión medioambiental). Éste puede aplicarse en forma de un impuesto fijo anual y/o una tasa proporcional (compra de bolsas, volumen, número de pegatinas, etc.), estas bolsas son vendidas por los municipios y tiene diferentes precios según estén destinadas a residuos de envases reciclables o a residuos domiciliarios en general. Una encuesta global elaborada por OVAM (Agencia de Residuos Pública Flamenca) sobre los 308 municipios flamencos reveló el uso frecuente de un sistema proporcional, mixto o puro (en 225 municipios de 308). Actualmente, estos sistemas tienden a integrarse en una fiscalidad medioambiental global aplicada por municipios (en 74 municipios de 308), lo cual incluye la compra de bolsas o pegatinas. La cuantía de los impuestos y las tasas de recogida de residuos están indicadas en las tablas 4.1 y 4.2. Tabla 4.1. Cuantía de los impuestos y las tasas en la Región de Flandes Cuantía media del impuesto y de la tasa proporcional Impuesto fijo en € Tasa proporcional (bolsa) en € Tasa proporcional (pegatinas) en €

Impuestos medioambientales 1993 1995 1996 65,12 68,46 76,07 0,22 0,22 4,01 0,19 0,25 0,72

Impuesto de residuos domésticos 1993 1995 1996 45,63 49,4 56,49 0,28 0,32 0,72 0,38 0,53 0,72

Tabla 4.2. Tarifas para contenedores y bolsas en la Región de Flandes Coste de los Contenedores y Bolsas en 1998 Media en € Min. / Max. en €

Bolsas

Contenedores

< 60 litros

60-70 litros

> 70 litros

< 240 litros

0,62 0,05-1,48

0,60 0,07–1,48

5,90 0,15-2,48

44,92 0-89,24

Muy a menudo (en el 72,3% de municipios), los municipios que aplican impuestos añaden criterios de corrección social: tamaño de las viviendas (41,3%), ocupación por viudas o inválidos (31,3%), ingresos (18,5%) y otros criterios. Un estudio dirigido por OVAM en 1999 mostró que en 1996 se había reducido un 13% la generación de residuos domésticos, (un 5,1% atribuible a la separación y un 7,9% por la prevención o efectos perversos). Con el Plan de Ejecución de Residuos Domésticos para 1997-2001, el Gobierno flamenco espera establecer un sistema más uniforme que responda al principio de “quien contamina paga” y que simultáneamente permita cubrir los costes de la política de gestión de residuos. Para ello, en relación a los residuos de origen domiciliario, el Gobierno recomienda a los municipios:

36

•

Cobrar por bolsas de basura en cada municipio de la Región flamenca.

•

Mantenimiento de una tasa básica para los residuos domésticos.

•

Un precio mínimo de las bolsas de basura de 0,74 €.

Como ejemplo, en el municipio de Dillburg (Flandes), zona residencial situada en la periferia de la región de Bruselas, y formada principalmente por viviendas particulares, jardines y bloques de pisos con una altura máxima de tres plantas, se estableció un proyecto piloto en 1996, implantándose un sistema de mixto basado en peso – volumen, con un pago de 0,74 a 1,12 € por la recogida de cada bolsa (con una restricción en peso de 15 Kg. máximo), excluyendo la tasa. La experiencia tuvo resultados satisfactorios, obteniendo una disminución del 60 % en la cantidad de residuos generados (paso de 336,5 Kg. por habitante en el año 1995 a 114,8 Kg. en 1998). Desde entonces se ha mantenido esa reducción. En la Región Valona, la cuantía del impuesto regional de residuos domésticos se ha fijado en 7,43 € por habitante, con un límite de 24,79 € por unidad de vivienda. Los valores umbrales para residuos domésticos y las tarifas aplicadas dentro de los sistemas de deducción-sanción se muestran en la tabla 4.3. Tabla 4.3. Régimen de deducción-sanción en Valonia Año 1999 2000 2001 2002

Valor umbral (Kg/hab/año) 270 260 250 240

Tarifa (€/tn) 27,27 29,75 32,27 34,70

La evolución de la aplicación de impuestos y tasas en los 262 municipios en el periodo 1991-96 se muestra en las tablas 4.4 y 4.5. Tabla 4.4. Fiscalidad sobre residuos domésticos en Valonia Tipo de instrumento fiscal aplicado Impuesto fijo Tasa mixta Tasa proporcional No Impuesto No existen datos

Municipios (número y porcentaje) 1991 1993 1994 1996 n. % n. % n. % n. % 191 72,9 209 79,8 210 80,2 177 67,5 20 7,6 25 9,5 25 9,5 55 21 12 4,6 10 3,8 11 4,2 18 6,9 23 8,8 18 6,9 16 6,1 12 4,6 16 6,1 0 0 0 0 0 0

Tabla 4.5. Cuantía de la tasa en Valonia Tipo de Tasa Tasa fija Tasa mixta (bolsa/ pegatinas) Tasa proporcional

1991 42,19 0,23 0,48

Precio medio en € 1994 47,67 0,27 0,50

1996 73,84 0,61

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De las tablas anteriores, se observa una tendencia general hacia el desarrollo de un sistema de tasas proporcionales a la cantidad de residuos generados, combinado, o no, con un impuesto fijo, incluso en los casos en que existe un sistema de sanciones. En 1996, 61 municipios aplicaban un impuesto por domicilio sin tener en cuenta el número de personas que lo componían; 117 distinguían entre domicilio y habitante y 53 municipios aplicaban un impuesto variable de acuerdo con el número de miembros por domicilio. Una encuesta realizada en 1996 mostraba que la producción de residuos en municipios con fiscalidad diferenciada era un 33% más baja que en aquellos con un sistema fijo. Con el Plan Valón de Residuos “Horizonte 2010”, el Gobierno Valón pretende generalizar el uso de bolsas compradas, el pesado electrónico de contenedores u otras medidas equivalentes que aseguren la igualdad social y la aplicación gradual de precios realistas, con el objetivo de fomentar la separación en origen. La cuantía proporcional a la cantidad de residuos generados no debe ser inferior a los costes de tratamiento (costes variables), y el sistema global debe servir para cubrir los costes de recogida e inversión, los cuales son esencialmente costes fijos. El Plan pretende controlar la generación de residuos en la región. Algunas ciudades han adoptado un sistema basado en el volumen según el cual el usuario dispone de 52 bolsas anuales gratuitas y una tasa por cada bolsa adicional que necesite. Otras se basan en el peso según lo cual aquellos usuarios que restrinjan su generación por debajo de una cantidad anual no sufren de tasas adicionales. 4.4. Dinamarca Dinamarca es una monarquía constitucional organizada como un único Estado descentralizado. El territorio consta de 14 condados (provincias) y 275 municipios. Copenhague y Frederiksberg tienen status de ciudad y provincia. Las Islas Feroe y Groenlandia son regiones autónomas con Parlamento propio. Solo una mínima parte de los residuos (12%) son vertidos en Dinamarca, el resto son tratados como CdR y compostados. Una cantidad significativa de materia orgánica (incluyendo residuos de comida y jardinería) es recogida separadamente para su tratamiento específico (compostaje). 4.4.1. Impuestos y tasas municipales: aspectos legales Según el artículo 48 de la Ley de Protección Medioambiental de 1973 (cuya última modificación es la nº698 de 22 de septiembre de 1998), los entes locales pueden fijar tasas que cubran los costes de, entre otros, la planificación, establecimiento, funcionamiento y administración de los sistemas de gestión de residuos, [...] y de la separación, recogida de residuos, etc., y los relativos al establecimiento y funcionamiento de las instalaciones de tratamiento y eliminación de residuos. Estas normas también se refieren a los residuos voluminosos. La Orden de Residuos nº299 de 30 de abril de 1997 establece que la legislación podrá establecer disposiciones acerca de las tasas para la gestión de residuos (art. 29).

38

4.4.2. Impuestos y tasas municipales: aspectos prácticos Desde 1993, los municipios tienen la responsabilidad de la recogida y tratamiento de los residuos y tienen la potestad de operar las instalaciones por si mismos o contratando empresas privadas. La organización práctica de la gestión de residuos varía considerablemente de un municipio a otro. Los municipios grandes optan por realizar ellos mismos la gestión, mientras que los más pequeños cooperan en empresas intermunicipales. La mayoría de los municipios cobran a los domicilios una tasa fija de eliminación. Esta tasa refleja los costes medios de la recogida y tratamiento de residuos en función de una tarifa fija o del valor catastral de la vivienda. Por lo tanto, para los domicilios no hay relación directa entre la cantidad de residuos eliminados y la tasa. Por otro lado, la tasa para los residuos industriales y comerciales varía en función del peso, volumen y tipo de residuo. La tasa sobre residuos se paga habitualmente al mismo tiempo que otros gravámenes locales (impuesto sobre el agua, alcantarillado, propiedad) pero debe estar especificada. Es una tasa anual de naturaleza general (eliminación, recogida, etc.) aunque algunos municipios separan los distintos componentes. La parte de la tasa relacionada con la recogida normalmente se basa en el número de contenedores usados por domicilio. En general, los contenedores son el contenedor más utilizado. La tasa de recogida, tratamiento y eliminación suele ser menor para los bloques de casas que para las viviendas unifamiliares, ya que los costes de recogida son menores. En casi todos los municipios de Dinamarca, los costes de la gestión de residuos se cubren por completo con los ingresos de las tasas. En 1996 el valor medio de la tasa era aproximadamente de 1.370 KRD (182 €) al año y el valor medio de la tasa para los residuos peligrosos era de 2.500 KRD (332 €) por tonelada. A mediados de los 90 se comenzó a establecer sistemas de tasas variables en función de la cantidad de residuos generados con algunas consideraciones. Por ejemplo, el compostaje doméstico de residuos orgánicos permite pagar menos, también se pueden diferenciar aquellos residuos que se pueden compostar o reciclar del resto de residuos domiciliarios. Algunos municipios han cambiado también el sistema de cálculo de la tasa dividiéndola en una parte fija y otra variable que depende de la cantidad de residuos que realmente se generan en los domicilios, como antes se pueden distinguir diferentes tipos de residuos (inertes, orgánicos). Todo esto ha ayudado a fomentar el reciclado y a disminuir la generación en origen de residuos. A modo de ejemplo se pueden mencionar el municipio de Ikast, con 22.600 habitantes y con una distribución al 50 % entre urbano y rural. El programa comenzó en 1993. Es un sistema basado en el peso en el que se usan contenedores de plástico con un microchip incorporado para asociar cada contenedor con el domicilio correspondiente. Si los residentes compostan sus residuos de jardín, mediante compostaje casero, el contenedor sólo tiene un compartimento usado para el resto. En caso contrario, el contenedor tiene dos compartimentos que se pesan por separado.

39

Por este sistema se grava una tasa anual de 1.017 DKK (135 €) de media, por vivienda. Se han establecido límites específicos de 250 Kg. de residuos de residuos de jardín y 300 Kg. de la fracción resto, de forma que si los residentes exceden esos límites, deben pagar una multa por Kg., normalmente establecida en 2,5 DKK (0,33 €) para la fracción resto y de 0,94 DKK (0,12 €) para los residuos de jardín. El sistema tuvo algunos problemas debido a vertidos ilegales y separación incorrecta de residuos. sin embargo, la conducta de los ciudadanos ha cambiado y aunque es necesario realizar campañas de información sobre recogida selectiva, ya no se producen vertidos ilegales. 4.5. Finlandia Finlandia es una República parlamentaria organizada en un único Estado descentralizado. Su estructura administrativa incluye una región autónoma (Aland Island), 5 provincias y 455 municipios. 4.5.1. Impuestos y tasas municipales: aspectos legales Los municipios pueden introducir una tasa para la gestión de residuos junto con un impuesto obligatorio sobre los vertederos. El sistema de tasas se implantó en 1979. El Artículo 28 de la Ley de Residuos de 1993 establece que los municipios tienen derecho a recaudar tasas que sirvan para cubrir los costes de la gestión de los residuos y las actividades que se deriven de la misma. Para el vertido de residuos, se recaudará un impuesto que cubra al menos los costes de construcción, administración, clausura y mantenimiento posterior (“after-care”) de las instalaciones de eliminación. De acuerdo con esta Ley, los parámetros que pueden utilizarse para fijar las tasas son el tipo de residuo, su calidad y cantidad así como la frecuencia de recogida. Otros aspectos a considerar son el método de recogida, la distancia de transporte y la superficie y el número de personas en una propiedad. El criterio para calcular las tasas de residuos está regulado por la Ley de Residuos, según la cual los municipios pueden aprobar la cuantía de la tasa detallando los parámetros que han tomado en consideración para su establecimiento. La cuantía de la tasa debe ser tal que fomente la reducción de la cantidad y peligrosidad de los residuos, y la recuperación de los mismos. Según la legislación finlandesa, los usuarios deben pagar por la recogida de los residuos domésticos. 4.5.2. Impuestos y tasas municipales: aspectos prácticos En Finlandia, la organización de la gestión de residuos presenta unas características específicas. Se pueden dar dos casos: •

Los municipios firman los contratos directamente con cada domicilio, usando su propio personal o una empresa privada para la recogida y tratamiento de los residuos, o

•

Los municipios delegan la gestión de los residuos a una o más empresas que establecen los contactos con los domicilios. 40

La peculiaridad de la geografía finlandesa (largas distancias y baja densidad de población) y la necesidad de enfrentarse a costes elevados, ha hecho que los municipios finlandeses cooperen de forma estrecha a través de organismos intermunicipales de gestión de residuos, ya sean públicos, privados o mixtos. Actualmente, existen más de 32 organizaciones regionales y de otras formas de cooperación municipales que cubren cerca de las dos terceras partes de la población; para el año 2005 se espera que existan unas 50 organizaciones. Las tasas municipales de residuos cubren gran parte de los costes de gestión, incluso la cobertura total de los costes a cuenta de las recaudaciones fiscales locales. Estas tasas se basan principalmente en la frecuencia y tamaño de los contenedores, normalmente contenedores. Cada vez se están implantando más las identificaciones electrónicas en contenedores y sistemas de pesado. Los municipios establecen un marco en el que determinan el nivel de la tasa e imponen límites a las compañías públicas o privadas, con el fin de prevenir grandes discrepancias dentro del país y operaciones de recogida de residuos no adecuadas. En 1998, la cuantía de la tasa para los domicilios variaba desde 33,6 € a 195 €, con una media de 109,3 €, incluyendo un 22% de IVA. En el período 1996-2005, se espera un importante aumento de los costes (aproximadamente un 35%), debido a los objetivos del Plan Nacional de Residuos. Esto también podría llevar a un incremento en las tasas municipales. 4.6. Francia Francia es una República parlamentaria semipresidencial organizada como un único Estado descentralizado. Su territorio incluye 20 regiones, 96 departamentos o provincias y 36.559 municipios. Además de la Francia metropolitana, el país tiene provincias y territorios exteriores. El tratamiento/eliminación de los residuos en Francia se basa en partes iguales en el vertido y la incineración/CdR, con una pequeña presencia de la alternativa de compostaje. ADEME es la responsable de la gestión de los residuos (incluye separación en origen, recogida, recuperación, reciclaje y tratamiento/eliminación). 4.6.1. Impuestos y tasas municipales: aspectos legales La financiación de la gestión de los residuos se realiza a través de los municipios que pagan posteriormente a ADEME. Las administraciones locales disponen de un gran número de posibles instrumentos económicos destinados a financiar la recogida y tratamiento de residuos: •

El impuesto de eliminación de residuos domésticos.

•

La tasa general de recogida y tratamiento de residuos domésticos.

•

La tasa especial para residuos no domésticos.

41

•

La tasa de recogida, tratamiento y eliminación de residuos domésticos procedentes de terrenos de cámpings y estacionamiento de caravanas.

•

El presupuesto general de la administración, a través de las recaudaciones fiscales ordinarias.

Estos sistemas se resumen en la tabla 4.6. Tabla 4.6. Fiscalidad de la recogida de residuos domiciliarios en Francia. Tipo de instrumentos (1997)

Presupuesto municipal

Referencias

Financiación adicional No

Personas responsables Consecuencias contables

Consecuencias financieras Sistema de recogida

2 1

Impuesto de eliminación de residuos domésticos Artículo 1520-1526 de CGI1 Sí: presupuesto general, tasa especial obligatoria o tasa específica opcional

Tasa municipal Artículo L. 2333-76 a 80 de la CGCT2 No

Toda persona que Toda persona sujeta se beneficie del al impuesto de bienes servicio de e inmuebles recogida y gestión Los costes se Los costes se Presupuesto incluyen en el incluyen en el presupuesto adicional presupuesto municipal municipal Si la recaudación no Los costes se cubren compensa los costes, La recaudación con las recaudaciones se puede recurrir al iguala a los costes fiscales del municipio presupuesto municipal Servicios Servicios estatales Servicios estatales municipales Todos los contribuyentes del municipio

Número de municipios (+ asociaciones)

+/- 10.000

12.937 (+245)

12.033 (+197)

Población cubierta

+/- 2.600.000 habitantes

45.320.000 habitantes

8.615.000 habitantes

No disponible

2,55

0,27

No disponible

56,10

31,90

Ingresos en billones de € Ingresos/habitantes en €

CGCT (Code Gènéral des Collectivités Locales) CGI (Code General des Impots)

Según el artículo 1520 del Código General de Impuestos, los municipios en los cuales exista un servicio de recogida, tratamiento y eliminación de residuos domésticos pueden establecer un impuesto para compensar los costes de dicho servicio, con el fin de que éstos no sean cubiertos por las recaudaciones ordinarias que no poseen carácter fiscal. 42

El impuesto se aplica a todos los propietarios que están sujetos al impuesto de bienes e inmuebles o que están temporalmente exentos de él. De acuerdo con el artículo 1523, el impuesto se expide a nombre del propietario [...] y es exigible a éste y a sus principales inquilinos. Algunos edificios no están sujetos a impuestos, como por ejemplo: •

Los edificios de propiedad pública que están exentos de pagar el impuesto de bienes e inmuebles.

•

Edificios exentos de derecho (en terrenos públicos, locales industriales, inmuebles situados en áreas expropiadas por el municipio)

•

Edificios exentos por el propio municipio (locales industriales situados fuera del polígono industrial y locales sujetos a la tasa especial).

El impuesto de eliminación de residuos domésticos se establece basándose en los ingresos netos que sirven de base para fijar el impuesto de bienes e inmuebles. El municipio vota la cuantía del impuesto y puede ajustar su valor según la frecuencia y el tipo de recogida por zonas geográficas. El impuesto es recaudado por los servicios del Estado junto con los impuestos locales. Aunque el Estado retiene una parte del impuesto (en torno al 7,6%) en concepto de gastos de recaudación, sin embargo garantiza que ésta cubra los costes de los servicios de recogida de residuos domésticos. Según el artículo 14 de la Ley nº 74/1129 de 30 de diciembre de 1974, los municipios, sus agrupamientos o establecimientos públicos locales, que proporcionan el servicio de recogida, tratamiento y eliminación de residuos pueden establecer una tasa basándose en el alcance del servicio proporcionado. Esta tasa es obligatoria para los municipios que han elegido someter sus ingresos al IVA para todos los servicios de residuos domésticos. De acuerdo con esta Ley, la institución de esta tasa entraña la supresión del impuesto de eliminación de residuos domésticos y de la tasa especial. La tasa general es pagada por cualquier residente, tienda, comercio o servicio público que produzca residuos recogidos por la administración local. Los propietarios tienen derecho a repercutir la tasa sobre los inquilinos, siempre que éstos no la paguen directamente. El municipio o grupo define la base, cuantía, modalidades de facturación y condiciones de recaudación para la tasa. Ésta debe calcularse basándose en el servicio proporcionado (no sólo en el valor de la renta), con el fin de cubrir los costes de la recogida y tratamiento. Ello puede implicar diferentes tarifas para residuos domésticos y no domésticos. En general, los criterios más utilizados consideran la cantidad de residuos generados, la frecuencia y la organización de la recogida. La tasa es recaudada por los servicios del municipio que la establecieron. La tasa especial para residuos no domésticos ha sido obligatoria desde el 1 de enero de 1993 para los municipios que no hayan aplicado una tasa general y que asumen la responsabilidad de la eliminación de los residuos no domésticos. La tasa especial puede coexistir con un impuesto pero no con la tasa general. La tasa especial es pagada por toda empresa o administración ubicada en el territorio de un municipio que trate y recoja residuos. Debe calcularse basándose en el servicio 43

proporcionado y en particular en la cantidad de residuos, la ubicación de los contenedores, la recogida, el tratamiento y los costes de gestión. El principio de recaudación es el mismo que el del impuesto. Los problemas provienen del desplazamiento de las empresas, los riesgos de evasión fiscal y de los controles de expedientes fiscales y de catastro. Según el artículo 233-77 de la CGCT, los municipios o establecimientos públicos que proporcionen la eliminación de residuos domésticos generados en cámpings y en áreas de estacionamiento de caravanas pueden cobrar a sus usuarios una tasa basada en el número de plazas disponibles en esos terrenos. Esta tasa no es compatible con la tasa general ni con la tasa especial. Sin embargo, puede coexistir con el impuesto de eliminación de los residuos domésticos. En este caso, las administraciones locales deben eliminar el impuesto para las instalaciones de cámpings (instalaciones sanitarias, quioscos de refrescos) con el fin de no cobrarlas dos veces. La tasa también debe aplicarse a las residencias ubicadas sobre los terrenos en cuestión (por ejemplo, la casa del guarda). Algunos municipios no establecen el impuesto de eliminación de residuos domésticos o no llegan a cubrir todos los costes del servicio con el impuesto. En ambos casos, los municipios dependen de los presupuestos generales a través de impuestos directos: impuesto sobre la renta de las personas físicas (IRPF), impuesto de actividades económicas, impuesto de bienes e inmuebles sobre la vivienda y sobre las transmisiones patrimoniales (compra-venta de inmuebles). Modulando las cuantías de esos impuestos, los municipios pueden decidir cargar los costes de residuos sobre las diferentes categorías de usuarios. Los distintos instrumentos económicos aplicados a la recogida de residuos domésticos son comparados en función de determinados parámetros en la tabla 4.7. Tabla 4.7. Comparación de los instrumentos económicos usados en Francia Instrumentos Dimensión Excepciones utilizados social Presupuestos Generales Impuesto Tasa

Facilidad y Generación Transparencia fiabilidad de de la de costes residuos recaudación

++

0

++

--

--

+ -

++ 0

+ --

-++

-++

Clave: ++ = Muy Alto; + = Alto; 0 = Neutro; - = Bajo; -- = Muy Bajo

4.6.2. Impuestos y tasas municipales: aspectos prácticos Los municipios tienen competencias relativas a la eliminación de residuos. La legislación siempre considera el servicio de eliminación de residuos como único e indivisible. Sin embargo, en la práctica, la complejidad de la organización de este servicio ha llevado a su división con la creación de un gran número de asociaciones intermunicipales (mancomunidades) y la implantación de diferentes formas de gestión. Un 50% de los municipios operan con sus propios servicios, un 36% depende de empresas privadas y el resto depende de un sistema mixto.

44

En algunos casos, la unificación del servicio ha causado problemas en términos de financiación, puesto que el derecho de recaudar impuestos y tasas está ligado a la actividad conjunta de la recogida y tratamiento de residuos; y la responsabilidad de establecer y recaudar esos impuestos y tasas recae sobre mancomunidades de municipios en el caso de doble competencia y sobre el municipio en los otros casos. La Ley nº 99586, de 30 de junio de 1999, relativa a la consolidación y definición de la cooperación intermunicipal, contempla la posibilidad de separar la financiación de la recogida y tratamiento de residuos. Esta división permitiría una mayor transparencia y gestión de los costes, ya que cada parte involucrada recaudaría la porción para la cual tiene competencias. De acuerdo con el Código General de Impuestos, cuando los gobiernos locales eligen aplicar la tasa general, los ingresos deben estar sujetos a IVA (20,6% del valor). Para los costes de inversión y de operación, el IVA puede ser recaudado a través de una deducción por la vía fiscal. Si no, las operaciones se salen del campo de aplicación del IVA y la recuperación de los costes se hará a través de subvenciones del Estado mediante el Fondo de Compensación de IVA (FCTVA). Bajo ciertas condiciones, la Ley de Finanzas de 1999 hace esto posible al disminuir el valor del IVA a 5,5% para el servicio público de eliminación de residuos. Esto podría llevar a una reducción en el impuesto y la tasa en beneficio del usuario. Según ADEME (Agencia del Medio Ambiente y de la Energía francesa), aproximadamente un 80% de los municipios dependen actualmente del impuesto, un 10% de la tasa y un 10% de la recaudación fiscal ordinaria. Aunque es obligatorio, la tasa especial aún está poco difundida (unos cien municipios en 1996). Existe un número limitado de sistemas de tasa variable. Como ejemplo, en 1997 se realizó una experiencia piloto de tasa variable basada en el volumen de los contenedores y el número de recogidas, en la pequeña localidad rural de Les Sorinieres (6.500 habs.). El sistema se desarrolló para reducir el presupuesto destinado a la gestión de residuos domésticos, proteger el medio ambiente y establecer un sistema más justo, ya que el sistema anterior gravaba según el tamaño de la vivienda). El sistema se basa en una combinación de volumen y frecuencia, donde los domicilios seleccionan el tamaño del contenedor y la frecuencia de recogida. Para su control, los contenedores están marcados y los vehículos de recogida tienen guardan un registro electrónico de los contenedores recogidos. Se concedía una tasa estándar para 39 recogidas y a partir de estas existe una tarifa por cada recogida en exceso. La tasa para un contenedor de 120 litros es de 82,32 € correspondientes a 39 recogidas y de 2,59 € por cada recogida adicional. La tasa estándar para un contenedor de 140 litros es de 92,23, cobrándose 3,05 € por cada recogida adicional. Para contenedores de 240 litros la tasa estándar corresponde a 148,69 €, cobrándose 5,18 € por cada recogida adicional. Estas tasas cubren totalmente los costes de gestión del servicio. Esta experiencia tuvo una respuesta positiva por parte del 90 % de la población y ha tenido un efecto positivo en la tasa de reciclaje y compostaje. El sistema se desarrolló por completo a partir de 1999.

45

4.7. Grecia Grecia es una República parlamentaria organizada en un único Estado. En 1994 hubo una reforma en la estructura administrativa de Grecia, y actualmente está constituida por 13 regiones, 54 provincias y 5.922 municipios. 4.7.1. Impuestos y tasas municipales: aspectos legales Los municipios pueden definir desde impuestos para los residuos urbanos a tasas sobre domicilios y pequeños comercios. Las cuantías se basan en la superficie habitable del domicilio o la superficie del local, multiplicado por una serie de factores establecidos por los propios municipios. Hay siete clase de factores para la gestión de residuos, de los cuales dos son para domicilios y cinco para comercios. La Ley nº1828 de 1989 combinaba el impuesto de la gestión de residuos con el impuesto de la electricidad. En 1993, la Ley nº 2130 regulaba los impuestos aplicados por las autoridades locales y los reajustes de los impuestos existentes. La Ley nº2539 de 1997 modifica los factores con relación a la presencia de nuevos municipios. 4.7.2. Impuestos y tasas municipales: aspectos prácticos Las dificultades técnicas y financieras han obligado a los municipios a formar mancomunidades para gestionar los residuos. Los impuestos sobre residuos municipales se basan en parámetros (la superficie habitada o la superficie del local de una actividad multiplicados por un factor) que no están ligados directamente a la generación de residuos. Hasta el momento, ha sido necesario establecer un sistema basado en la superficie habitada, ya que los municipios no podían cuantificar con éxito la cantidad de residuos generados en los domicilios y en los pequeños comercios y no tenían medios para recaudar los impuestos. Actualmente las autoridades locales disponen de estructuras más modernas para calcular la cantidad de residuos generados, aunque no son capaces de conseguir una evaluación selectiva para cada domicilio o comercio. En cualquier caso, las autoridades locales están trabajando en medidas que inciten a la población a generar menos residuos, y existe la tendencia a promover la idea de ligar los impuestos y las tasas a la cantidad de residuos generados con objeto de fomentar la reducción en la generación. 4.8. Holanda Holanda es una monarquía constitucional parlamentaria organizada como un Estado único descentralizado. Su estructura administrativa incluye 12 provincias y 650 municipios. Además de departamentos o provincias exteriores. La gestión de los residuos en Holanda se basa en el CdR y el reciclaje, el vertido de residuos está limitado al 15% del total; por otra parte está prohibido el vertido de residuos combustibles. La recogida y eliminación de los residuos domésticos es responsabilidad de los municipios y el Ministerio De Medio Ambiente (VROM) ha establecido un sistema 46

uniforme de recogida diferenciada para los residuos municipales, industriales, voluminosos y comerciales con el fin de conseguir mayores índices de reciclado y recuperación de materiales. 4.8.1. Impuestos y tasas municipales: aspectos legales De acuerdo con la Ley de Protección Medioambiental de 1979, los municipios tienen competencias para imponer impuestos y tasas con objeto de cubrir los costes necesarios para el tratamiento y eliminación de residuos domésticos. 4.8.2. Impuestos y tasas municipales: aspectos prácticos La mayoría de los municipios imponen una tasa anual cuya cuantía depende del valor o renta que produciría la vivienda alquilada o del tamaño del domicilio. De esta forma, cada domicilio paga la tarifa independientemente de la cantidad de residuos generados. Estos municipios integran la tasa en otros impuestos como el de la luz. Para personas con rentas muy bajas se contemplan medidas sociales. En 1997 sólo unos 60 municipios (menos del 10%) habían adoptado un sistema fiscal diferenciado en función del volumen, el peso o la frecuencia. Además se estimó que la aplicación de tarifas diferenciadas podría llevar a una reducción de los residuos domésticos de entre el 12 y el 30%, de los cuales entre un 6 y un 8% era atribuible a la clasificación, de un 3 a 10% a efectos perversos y de un 3 al 12% a la prevención. En 1999, la AOO (Consejo de Gestión Medioambiental) completó un informe sobre los impuestos y tasas sobre residuos municipales. Los resultados del informe se muestran en la tabla 4.8. En las zonas rurales se está introduciendo sistemas de tasa variable basados en el peso o bolsas. En 1999, el 22% de los municipios aplicaba una tasa variable ligada a la generación de residuos, mientras que el 63% estableció tasas basadas en el tamaño de los domicilios y el resto de los municipios tasas fijas o impuestos. Desde 1997, ha habido una progresión neta hacia los sistemas proporcionales, aunque éstos siguen siendo minoritarios. Por otro lado, las tasas variables ligadas a la generación de residuos están especialmente extendidas en pequeños municipios mientras que los tasas fijas o impuestos se aplican en grandes municipios. En general, los contenedores son los contenedores más empleados, pero las bolsas también están presentes. En 1998 la cuantía media de las tasas e impuestos específicos para domicilios era de 182,9 € mientras que en 1999 fue de 193,7 €.

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Tabla 4.8. Sistemas de fiscalidad diferenciada en Holanda (1999) Sistemas de Impuestos y tasas Tasa variable ligada a la generación de residuos Volumen Bolsas Compradas Volumen/Frecuenc ia Peso Composición Combinación Tasa variable no ligada a la generación de residuos Tasa fija o Impuesto

Municipios (%)

Domicilios (%)

Cuantía (€)

Media de domicilios por municipio

22

13

169,2

6.831

8,3 3,5 7,2

4,7 2,9 3,2

200,1 93,10 178,8

6.786 9.694 5.303

1,7 0,2 1,5

0,6 0,1 1,3

168,8 231,9 195,1

4.549 5.484 10.424

63

58

187,4*

10.904

15

29

187,4

22.868

*Impuestos para domicilios de una persona

A modo de ejemplo se resume a continuación la experiencia de la provincia de Overijssel, situado en el sur del país y con una población de 500.000 habitantes distribuidos entre zona rural y urbana. El sistema comenzó en 1998 y establece una tasa variable basada en una combinación de tasa fija (50%) por el servicio de residuos y un 50 % de tasa variable basada en el volumen del contenedor recogido con una frecuencia quincenal. Los tamaños de contenedor disponibles son de 40, 80, 120 y 240 litros. Los contenedores llevan un microchip de forma que el vehículo de recogida pueda registrar la frecuencia de vaciado para cada domicilio. En los bloques de viviendas, los contenedores son de uso común y se evita su utilización por parte de los no residentes mediante el uso de una tarjeta electrónica. Generalmente se recogen los residuos domésticos una vez cada 15 días con un servicio de recogida de jardín o fracción seca durante las otras semanas. El sistema ha sido bien acogido por parte de los residentes. 4.9. Irlanda Irlanda es una república parlamentaria organizada como un único Estado. Su estructura territorial incluye ocho regiones, 34 condados (29 consejos de condados y 5 corporaciones municipales) y 81 distritos divididos según el número de habitantes en 5 corporaciones municipales, 49 distritos de consejos urbanos y 26 pueblos comisarios.

48

4.9.1. Impuestos y tasas municipales: aspectos legales La Ley de Gobierno Local (de Disposiciones Financieras) de 1983 autoriza a los Entes Locales a establecer tasas para los servicios que proporcionan, incluyendo los servicios de recogida de residuos. 4.9.2. Impuestos y tasas municipales: aspectos prácticos La mayoría de las autoridades locales aplican una tasa fija para la recogida de residuos domiciliarios. Un número limitado de autoridades locales han empezado a adoptar sistemas con tasas basadas en el uso del servicio de recogida; esto es posible gracias al etiquetado de bolsas o sistemas similares. En Irlanda, el uso de contenedores está mucho más extendido que el uso de las bolsas. En 1998, la cuantía de la tasa de residuos domiciliarios estaba lejos de cubrir los costes de gestión de residuos. El Ministerio de Medio Ambiente espera que las autoridades locales sean capaces de establecer un sistema que cubra todos los costes a los que deben hacer frente. En particular, el Ministerio cree que podrían aplicarse sistemas basados en el peso de los residuos generados, en línea con el principio de “quien contamina paga.” 4.10.

Italia

Italia es una República parlamentaria organizada en forma de Estado que incluye 20 regiones (de las cuales 5 tienen un Estatuto especial), 103 provincias (de las cuales 2 tiene un Estatuto autonómico) y 8.102 municipios. La gestión de los residuos en Italia esta basada en el vertido, aunque recientemente el compostaje y el empleo de CdR se está incrementando. La separación de la fracción orgánica se ha popularizado en muchas regiones de Italia, y un sistema experimental de variación de las tasas en función de la cantidad de compostaje doméstico está en marcha en algunos municipios de la región del Veneto. 4.10.1.

Impuestos y tasas municipales: aspectos legales

Un de las principales innovaciones de la legislación italiana es la introducción de una tasa para los residuos que viene a sustituir el antiguo impuesto sobre los residuos sólidos urbanos (conocido como Tarsu), de acuerdo con el Decreto Ronchi (Decreto Legislativo de 1997). Los municipios deben aplicar la nueva tasa a partir del 1 de enero de 2000. De acuerdo con este Decreto, los municipios introducirán esta tasa con el fin de cubrir los costes de los servicios relativos a la gestión de residuos municipales y asimilables, así como de otros residuos producidos en suelo público. La tasa tiene dos partes (art. 49, párrafo 4): •

Una parte fija determinada en relación con los elementos esenciales del servicio, en particular, inversiones y amortizaciones.

49

•

Una parte variable ligada a la cantidad de residuos producidos, al servicio proporcionado y a los costes de gestión, con el fin de asegurar la cobertura integral de los costes de inversión y de operación.

Con el Decreto Presidencial (D.P.R.) nº 158 del 27 de abril de 1999, el Ministerio de Medio Ambiente ha elaborado un método normalizado para definir los componentes de los costes y para determinar la tasa de referencia (art. 49, párrafo 5) que servirá como base para fijar la tasa y sus ajustes sucesivos. Tabla 4.9. Parámetros de la aplicación de la tasa en Italia Tipo de Usuario

Domiciliario

No Domiciliarios

Modalidad de determinación de la tasa Parte Fija Parte Variable Residuos generados Área y coeficiente y coeficiente relativo relativo al tamaño al tamaño del del domicilio domicilio Residuos generados Área y coeficiente de y coeficiente de generación de generación de residuos por residuos por actividad actividad

Reducción Parte Variable Participación en la recogida selectiva Residuos destinados a valorización

El método normalizado especifica el contenido del Decreto Ronchi. A nivel territorial (art. 4, párrafo 3 del D.P.R.), la tasa tiene en cuenta las características de las distintas zonas del municipio (planificación urbanística, densidad de población, frecuencia y calidad de los servicios prestados). Los municipios deben distinguir entre usuarios domésticos y usuarios no domésticos. Para usuarios domésticos, la parte fija se determina en función del número de personas por domicilio y de la superficie ocupada con el fin de favorecer los domicilios más numerosos y las viviendas más pequeñas. La parte variable es función de la cantidad (en Kg.) de residuos realmente generados. Esto tiene un incentivo para el ciudadano que consiste en que la participación en la recogida selectiva ayuda a reducir la parte variable de la tasa. Para usuarios no domésticos (corporaciones, actividades comerciales, industriales, profesionales y productivas en general), la parte fija se determina en base a un coeficiente de productividad potencial por unidad de superficie, según el tipo de actividad. La parte variable está, sin embargo, ligada a la cantidad de residuos generados. A esta parte se le aplica un coeficiente de reducción que es proporcional a la cantidad de residuos asimilables destinados a valorización y que los productores pueden demostrar mediante certificados expedidos por las autoridades competentes. La aplicación del nuevo sistema se hará por etapas intermedias, tanto para la implantación gradual del método normalizado (entre el año 2000 y 2005) como para la cobertura total de los costes del servicio (entre 2002 y 2007).

50

4.10.2.

Impuestos y tasas municipales: aspectos prácticos

Hasta ahora, la mayor parte de las ciudades pequeñas han gestionado directamente los residuos municipales, mientras que la mayoría de las grandes ciudades y cerca de la mitad de las capitales de provincia han confiado la gestión a empresas pertenecientes al ayuntamiento. La otra mitad de capitales de provincia y algunas ciudades pequeñas han recurrido a empresas privadas. El viejo impuesto sobre residuos sólidos urbanos (Tarsu) se basaba en la superficie ocupada y en el tipo de residuo (doméstico, comercial, industrial, etc.) mediante índices de productividad de residuos definidos a nivel nacional. En 1998, la media del impuesto fue de 51,3 € por persona y varió entre 28 y 95 € según el municipio y la región. Durante la etapa transitoria en la implantación de la nueva tasa de residuos, los ingresos deben igualar a los que anteriormente se recaudaban con la Tarsu en 1999. El anterior sistema de fiscalidad, basado en la superficie habitada más que en la cantidad de residuos generados, no fomentaba la reducción. Éste penalizaba, para una misma superficie, a los domicilios con menor número de habitantes y, a igualdad del número de habitantes, a los domicilios que generaban menos residuos. El sistema antiguo contribuyó a revelar importantes discrepancias territoriales, criterios de gestión dudosos y problemas en la trasparencia de los costes. El nuevo sistema fiscal pretende ser más igualitario, ya que una parte de la tasa se basa en la cantidad de residuos efectivamente producidos y en el servicio de recogida, tratamiento y eliminación utilizado. El ciudadano podrá, de esta manera, conocer los costes que debe pagar y las ventajas ligadas a la reducción y a la recogida selectiva de residuos. Esto puede incitar a clarificar y detallar los costes y a promover una gestión de los residuos más eficaz. De acuerdo con el art. 49 del Decreto Ronchi, algunos municipios italianos han experimentado las modalidades de introducción de la parte variable de la tasa antes de la fecha prevista: •

Los municipios de Somnacampagna y Sona, utilizaron un sistema de bolsas compradas.

•

El municipio de Bressanone y otros municipios de Alto Adige registraron de forma automática la frecuencia en el vaciado de los contenedores de basura de los ciudadanos.

•

Los municipios de Navigli utilizaron un código de barras para cada bolsa.

En un caso (municipio de Venecia) la parte variable de la tasa se calculó sobre la base de índices de producción por habitante y por tipo de actividad. Pero este sistema tiende a homogeneizar los tipos de usuarios, más que a fomentar comportamientos más deseables. Según algunos expertos, los riesgos ligados a la eliminación incorrecta de los residuos y al impago de la tasa, han llevado a que la parte fija de ésta tenga mayor peso específico que la parte variable. Además, se prevé un fuerte incremento de los costes (especialmente, a causa de las obligaciones de recogida selectiva) sin que se pueda, al 51

menos a corto plazo, recompensar los comportamientos o conductas más apropiadas. Así, según un estudio de la asociación Federambiente, el aumento de los costes con el nuevo sistema será del 15%. Además, debido al incremento de los costes de vertedero, conservar el antiguo sistema podría conducir a un aumento del 26%. Otros expertos creen que el nuevo sistema no conducirá a un aumento de los costes, sino que simplemente aportará transparencia a los costes que ya existen, y que obligará a los municipios a cooperar entre sí para optimizar la gestión de residuos a partir de un plan financiero que determine la tasa. Desde este punto de vista puede decirse que, el Decreto Ronchi ha proporcionado las bases para un cambio radical en la gestión de residuos en Italia. El Ministerio de Medio Ambiente ha previsto una acción de soporte técnico y de concienciación para los municipios y la población con el fin de asegurar el éxito del nuevo sistema de tasas. 4.11. Luxemburgo Luxemburgo es una monarquía constitucional parlamentaria organizada en un Estado único. Incluye 3 distritos (Luxemburgo, Diekirch y Grevenmacher), 12 cantones y 118 municipios. 4.11.1. Impuestos y tasas municipales: aspectos legales En el caso de Luxemburgo la palabra “impuesto” es realmente una tasa, de acuerdo con las definiciones realizadas en el capítulo 2. Según los artículos 15 y 17 de la Ley de 1994 relativa a la prevención y la gestión de residuos, los municipios están obligados a establecer impuestos sobre la gestión de residuos. Según el art. 15, el coste de la eliminación de residuos debe ser pagado por su poseedor. El art. 17 establece que en relación con la gestión de los residuos domésticos, voluminosos y asimilables, el impuesto por los servicios proporcionados debe corresponderse con la producción real y en particular con el tipo, peso o volumen de los residuos. Además, los impuestos se basarán en el coste de las infraestructuras necesarias. 4.11.2. Impuestos y tasas municipales: aspectos prácticos En la mayoría de los casos, el servicio de la recogida y eliminación de residuos domésticos y asimilables es proporcionado por mancomunidades de municipios. En general, los municipios utilizan sistemas de impuestos basados en el tamaño del contenedor, algunas veces en combinación con la frecuencia en el vaciado de éstos o, en menor medida, con el peso, el número de personas por domicilio o con una parte fija. El uso de los contenedores está mucho más extendido que el uso de bolsas. El volumen de los contenedores o contenedores puede oscilar entre 50 y 1.100 litros, pero en la mayoría de los municipios se utilizan contenedores de 80, 120 y 240 litros. Los datos relativos a la cuantía de los impuestos se muestran en la tabla 4.10.

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Tabla 4.10. Importe de los impuestos en 1999 en Luxemburgo Volumen del contenedor (litros) 80 120 240

Medio 131,4 153,9 280,27

Cuantía de los impuestos (€) Mínimo Máximo 81,8 223,1 119 336,1 228,2 672,3

Entre 1994 y 1997, la Administración Medioambiental dirigió un proyecto piloto sobre el modelo de impuestos municipales para los residuos domésticos y asimilables en los municipios de Koerich y Kosstal (mancomunidad de SICA). Se estableció un sistema de fiscalidad diferenciada, basado en la cantidad de residuos realmente eliminados por los domicilios (que consistió en un impuesto determinado en función de la frecuencia, peso y naturaleza del residuo). La utilización de cubos y contenedores con etiquetas electrónicas y de camiones de recogida dotados con sistemas para pesado de residuos, permitió registrar la frecuencia con que se vaciaban los contenedores y el peso de los residuos que contenían. La experiencia piloto mostró que la cantidad de residuos de rechazo destinados a incineración en 1996 (en relación con el año 1994) fue un 47% menor para Kopstal y un 52% para Koerich. El 1 de enero de 1998 se aplicó el sistema en ocho municipios de la mancomunidad SICA. El resultado fue una reducción, respecto a 1997, del 43% en la cantidad de residuos de rechazo destinados a incineración. Basándose en esta experiencia piloto, el Plan Nacional de Residuos recomienda extender la aplicación de las tasas ligadas a la generación de residuos. 4.12.

Portugal

Portugal es una República semi-presidencial organizada como un Estado único. Su territorio incluye 5 regiones, 18 distritos y 305 municipios. Las Azores (nueve islas) y Madeira (dos islas) son regiones autónomas con un Estatuto particular. La gestión de residuos ha estado basada en el vertido. Recientemente se ha puesto en marcha una gran planta de incineración con recuperación de energía y hay proyecto de otra segunda planta similar que tratarán una parte importante de los residuos generado en Portugal. 4.12.1. Impuestos y tasas municipales: aspectos legales Basándose en la Ley de Finanzas Locales nº 42/98 de 6 de agosto de 1999, los municipios pueden imponer tasas para la recogida de residuos. Éstas no deben, en principio, ser menores que los costes directos e indirectos de los servicios proporcionados (art. 20). 4.12.2. Impuestos y tasas municipales: aspectos prácticos La mayoría de los municipios utilizan el presupuesto general para financiar la política de gestión de residuos o introducen las tasas fijadas basadas en el consumo de agua. Recientemente ha sido creado el Instituto Regulador de Agua y Residuos. Éste es responsable, en concreto, de establecer las guías básicas para fomentar la aplicación de

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impuestos y tasas que cubran los costes de gestión y que estén directamente ligados a la producción de residuos. 4.13. Reino Unido El Reino Unido es una monarquía constitucional en forma de Estado único cada vez mas descentralizado, constituido por 4 regiones (Inglaterra, Escocia, Gales e Irlanda del Norte), una serie de islas pequeñas y algunas asociaciones territoriales y estatales. El vertido es la forma predominante en la gestión de los residuos. 4.13.1. Impuestos y tasas municipales: aspectos legales La legislación actual no permite que los costes de recogida y eliminación de residuos se repercutan directamente sobre los domicilios. El art. 45, párrafo 3 de la Ley de Protección Medioambiental de 1990 (enmendada en julio de 1995), dice que “No se

crearán tasas para la recogida de residuos domiciliarios, excepto en los casos contemplados en las regulaciones elaboradas por la Secretaría del Estado.” Pueden

aplicarse tarifas razonables para residuos asimilables.

Hasta ahora, la recogida y eliminación de residuos domésticos han sido incluidas en los servicios pagados a través del impuesto municipal “council tax” que no tiene relación alguna con la gestión de residuos. 4.13.2. Impuestos y tasas municipales: aspectos prácticos Actualmente, los costes locales de la gestión de residuos son cubiertos por el presupuesto nacional, y completada por recaudaciones locales. En su borrador de Estrategia Nacional de Residuos para Inglaterra y Gales publicada en 1999, el Gobierno consideró la posibilidad de introducir tasas individualizadas, basadas en el peso y volumen, para la recogida y eliminación de los residuos domésticos. La opinión del Gobierno era que esta práctica mejoraría el conocimiento de la población sobre el impacto producido por la generación de sus residuos y fomentaría la reducción y la participación en los programas de reciclado y compostaje. En el Reino Unido, la suposición de una responsabilidad individual para la gestión de los residuos representaría una verdadera revolución cultural. 4.14.

Suecia

Suecia es una monarquía constitucional parlamentaria en forma de un único Estado descentralizado. Su administración consta de 24 condados y 289 municipios. Las ciudades de Göteborg y Malmo y la isla de Gotland son ambas cosas. Los vertederos suponen menos del 30% de la gestión de los residuos, el resto de los mismos es incinerado (con recuperación de energía o calor), reciclado o compostado. Hay un programa nacional en marcha para reducir el uso de los vertederos y prohibir el vertido de los residuos orgánicos y combustibles.

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4.14.1.

Impuestos y tasas municipales: aspectos legales

Los municipios pueden adoptar reglamentaciones que fijen las tasas para la recogida, transporte, reciclado y eliminación de residuos dentro de sus competencias (art. 27 del Código Medioambiental de 1998). La tasa debe ser pagada anualmente o de forma periódica. No puede exceder la cantidad total necesaria para cubrir los costes de planificación, de inversión y de operación. La tasa puede estar estructurada, de forma que se estimule la reutilización, reciclado y otros tipos de gestión de residuos ambientalmente correctos (art. 27, párrafo 5). La tasa se establece de acuerdo con una tarifa fijada por el municipio que reglamenta las modalidades de las tasas y determina sus cuantías. 4.14.2.

Impuestos y tasas municipales: aspectos prácticos

Los municipios deben gestionar la recogida, tratamiento y eliminación de sus propios residuos o subcontratar su gestión a una empresa municipal, privada o mixta. La mayoría de los municipios han utilizado tasas para financiar la gestión de los residuos desde 1960, mientras que los impuestos son menos frecuentes. La tasa cubre todos los costes de gestión de residuos, no sólo los de la recogida y el transporte, sino también los costes de planificación, de información, de administración, etc. Generalmente se basa en el volumen de residuos y la frecuencia de recogida, pero algunos municipios están empezando a emplear sistemas basados en el peso (de 15 a 20 municipios). Normalmente, los propietarios pagan las tasas que, en cada caso, debe repercutir sobre los inquilinos en función del valor o renta de la vivienda, en caso de que se alquilara, ligada a la superficie. Pero esta práctica normalmente no fomenta que los inquilinos reduzcan la cantidad de residuos generados. La tasa se cobra mediante un recibo anual que es incluido en otras tasas locales (para agua, electricidad, etc.), pero éste distingue entre la tasa para la gestión de los residuos de otras tasas. Los contenedores son el tipo de contenedor más usado, con las bolsas en segundo lugar. Las identificaciones electrónicas y los sistemas de pesado se están utilizando de forma generalizada. Los precios están aumentando de manera variable y se están estableciendo contratos individuales, con los siguientes factores en juego: •

En los municipios principales, la frecuencia de recogida se ha reducido de una vez a la semana a una vez cada dos semanas.

•

La cantidad de residuos recogidos puede ser reducida gracias al compostaje.

•

La recogida puede ser temporalmente discontinua (si una casa está vacía durante un largo período de tiempo)

•

Los contenedores pueden ser compartidos por varios domicilios.

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Esta posibilidad está dirigida a reducir, por ejemplo, los costes de recogida y transporte, a proporcionar opciones individuales y fomentar que la población asuma más responsabilidades, pero está ligado a la necesidad de participar en la recogida selectiva de residuos y mejorar la clasificación en origen. A menudo los impuestos están divididos en dos partes: una parte fija basada en el servicio total proporcionado y una parte variable basada en la cantidad de residuos generados. Esta opción permite a las familias influir en la cantidad de tasas que pagan y, consecuentemente, prevenir la generación de residuos y separar sus residuos en origen. Un informe dirigido por la RVF- Asociación Local Sueca de Gestión de Residuos- en 1998 mostraba que la media de la tasa por familia estaba entre 127,71 y 139,2 € para la recogida de una vez a la semana y entre 95,2 y 98,6 € para una recogida de cada dos semanas. La tasa para viviendas unifamiliares era por término medio de 139,32 €, mientras que para los domicilios en edificios de apartamentos era de 92,88 €. Como ejemplo se cita la ciudad de Goteborg (500.000 habitantes), en la que se puso en marcha un programa en el año 1995, en el que los domicilios tenían tres opciones para sus residuos: depositar la basura en masa para su incineración; separar en dos fracciones, residuos biodegradables y combustibles y; realizar compostaje casero de residuos biodegradables y depositar sólo residuos combustibles. El sistema se basa en la frecuencia y el volumen. Los domicilios eligen el tamaño de los contenedores y pueden elegir entre una frecuencia de recogida semanal o quincenal. Las tasas son mayores para los contenedores de mayor tamaño y para la recogida con mayor frecuencia. Las bolsas se distribuyen gratuitamente por el responsable del sistema de recogida y no se recogen bolsas de basura de otro tipo. Se recogen cuatro bolsas extra al año por cada domicilio sin ningún coste extra. Los domicilios pueden entre separar sus residuos en dos fracciones (residuos de jardín y resto) (para compostaje e incineración respectivamente) o, por un 20% más sobre el valor de la tasa, depositar la basura en masa para su recogida. Si los domicilios realizan compostaje casero tienen un 20% de descuento en la tasa anual; sin embargo, se aplican multas cuando los domicilios no separan los residuos satisfactoriamente. Las tasas están establecidas para cubrir por completo los costes del servicio de recogida y sistema de gestión, sin obtener beneficios. Para los materiales reciclables se han establecido puntos limpios. Entre 1990 y 1997, el vertido de residuos sólidos urbanos ha disminuido en Suecia, de un 44 a un 31 %. El reciclaje ha aumentado de un 12% en 1992 a un 25 % en 1997.

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5. EJEMPLOS DE APLICACIÓN DE DIFERENTES SISTEMAS DE TASAS En el capítulo anterior se ha dado una visión global de la situación en los diferentes países. En el presente capítulo se muestran casos de aplicación de los distintos sistemas de tasas. 5.1.

Alemania: Tasas variables en función del peso y volumen para los bloques de apartamentos

En Alemania, la situación de los residuos urbanos para los bloques de apartamentos es, en la mayoría de los casos, diferente a la de las otras zonas residenciales. Generalmente se enfrentan a una baja eficacia en la separación en origen, establecida en fracciones reciclables y resto, lo que significa que la cantidad de fracción resto es mucho más alta que la media y que la de reciclables es muy baja. Esto se debe fundamentalmente a: •

Una alta densidad de ocupación y al anonimato de los inquilinos;

•

El cambio frecuente de inquilinos; y

•

La existencia de una tasa de residuos calculada en función de la superficie de la vivienda.

Con el fin de encontrar soluciones para mejorar esta situación, en los últimos años se han puesto en marcha diversos proyectos piloto en los que se instalaron y probaron sistemas más innovadores, como es el uso de contenedores de residuos con cerradura. Los objetivos que se pretendían alcanzar eran: 1. Reducir los costes asociados a la gestión de residuos; 2. Reducir la cantidad de fracción resto, aumentar la cantidad de los reciclables, y lograr una buena separación de las diferentes fracciones (fracción resto, reciclables, residuos compostables); 3. Establecer una tasa de residuos ligada a la generación de residuos y lograr una transparencia en el cálculo de la misma; y 4. Establecer una recogida de residuos eficaz. Uno de los sistemas más exigente desde el punto de vista técnico es el Centro IPP (Identifique, presione, pese) que se ha instalado en la ciudad de Ohrekreis (SachsenAnhalt). En la tabla 5.1 se recogen las características del proyecto piloto.

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Tabla 5.1. Características del Centro IPP Duración del Proyecto piloto Zona residencial Sistema Descripción del sistema

Otros: Costes

Centro IPP 5 meses Bloques de apartamentos (5 apartamentos), aprox. 800 inquilinos Un centro IPP con 6 contenedores (1,1 m3 cada uno) - Pesado del residuo. - Tasa ligada al peso (tarjeta electrónica). - Presión del residuo. - Apertura de la puerta con cerradura mediante la tarjeta electrónica. - Sistema información y demostración de cómo utilizar el sistema. - Cambio automático de los contenedores. - Conexión a un PC para la transmisión de los datos - Una base de hormigón (máx. 2.000 €) - Electricidad - Total del Centro IPP aprox. 19.400 € (IVA incluido), - Un ordenador aprox. 2.000 € (IVA incluido)

Los resultados obtenidos respecto a los objetivos iniciales son en general muy buenos. En la tabla 5.2 se recoge una comparación entre la gestión de residuos con un centro IPP y sin un centro IPP. Tabla 5.2. Resultados del Proyecto Piloto de Centro IPP Antes de instalación Centro IPP

la Después de la del instalación del Centro IPP Aprox. -45%

Cantidad de Residuo Porcentaje de impropios en la 30 a 35% fracción resto Porcentaje impropios en los Hasta el 30% residuos reciclables tasas variables ligada a Cálculo de las tasas la superficie de la vivienda Recogida de residuos Dos veces por semana Costes por apartamento y por mes (tres personas 220 € apartamento) Distancia contenedor 15 m ciudadano

10 a 15% 5 a 10% Tasa variable en función del peso Una vez por semana 171 € 79 m

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Además de las ventajas que se reflejan en la tabla 5.2, cabe destacar que también se logró una reducción importante en el tiempo necesario para la recogida. Esto es debido por una parte a la reducción en la cantidad de contenedores necesarios y por otra a que el centro IPP permite ubicar todos los contenedores en un mismo punto. La ciudad de Jena (Thüringen) optó por un sistema de contenedores con cerradura mecánica y una tasa variable en función del volumen. El proyecto piloto implicaba a 522 casas con aproximadamente 950 personas. El sistema consiste en acoplar una puerta con cerradura mecánica en los contenedores. Su instalación es muy sencilla y puede instalarse en cualquier tipo de contenedor. Para contenedores de 1,1 m3 el volumen de la puerta puede ser de 5, 10 y 20 l. Al introducir la tarjeta electrónica, la puerta se abrirá mediante una palanca. Al depositar el residuo en la puerta ésta se cierra y simultáneamente el residuo se vacía en el contenedor. La tarjeta electrónica se devuelve cuando el proceso ha finalizado. Tabla 5.3. Resultados de Proyecto Piloto de Jena

-

Recogida de residuos

-

-

Reciclables

Antes de la instalación de la puerta con cerradura 35 contenedores (1,1 m3) para la recogida de la fracción resto; recogida semanal, 17 contenedores (1,1 m3) para residuos compostables, 22 contenedores (1,1 m3) para residuos de papel. Dos puntos limpios con contenedores para vidrio, envases ligeros, papel, metales y textiles

12 contenedores adicionales (1,1 m3) para envases ligeros Ha mejorado. Aunque no se ha observado ningún cambio en la calidad de los envases ligeros y en la fracción compostable.

Separación de residuos Limpieza alrededor de los contenedores Cantidad total de residuos

Buena 31,4 l/hab/semana -

Observaciones

Después de la instalación de la puerta con cerradura 26 contenedores (1,1 m3) para la recogida de la fracción resto, recogida cada dos semanas, 17 contenedores (1,1 m3) para residuos compostables, 22 contenedores (1,1 m3) para residuos de papel

No se ha observado ningún cambio 11,7 l/hab/semana

El 95.6% de las personas contestaron que “Si” cuando se les preguntó si querían que se usase permanentemente la puerta con cerradura.

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La efectividad de este sistema se ha probado en diversos casos llegando a instalarse de manera permanentemente en diversas ciudades. La aceptación del sistema generalmente es buena y normalmente se alcanza una reducción de hasta un 80% de la fracción residual. Además, no se registró un aumento en el vertido ilegal de residuos. 5.2. Bélgica: Tasa variable en función del volumen Las autoridades locales de la Región de Flandes tienen dos maneras de financiar la gestión de los residuos municipales: mediante un “impuesto de residuos domésticos” o un “impuesto medioambiental”, que es una cantidad fija por domicilio y año, y mediante pagos por bolsa de residuos, contenedores o por la frecuencia de la recogida. En este último caso, el pago se realiza por ejemplo, cada vez que se compra una bolsa gris (fracción resto), por lo que constituye un impuesto domiciliario variable. La Provincia Flamenca de Brabant ha elegido un sistema de pago por bolsa para la fracción resto (bolsas grises), con un coste para la bolsa superior al resto de Flandes. De este modo, han conseguido reducir la cantidad de residuos municipales y aumentar el esfuerzo realizado por los domicilios para clasificar sus residuos. Un estudio de la OVAM estableció que la introducción de una tasa variable tiene un impacto significativo en la cantidad de fracción resto producida. Concluyó que la introducción de un pago de 0.50 € (20 BEF) por bolsa gris comprada llevaría, en una comunidad media, a una disminución en la cantidad de la fracción resto producida de aproximadamente 30 Kg por habitante. Esta reducción se debe a dos hechos: 1. En primer lugar, el coste de las bolsas lleva a los domicilios a mejorar la separación, lo que se traduce en que la cantidad de residuos recogidos selectivamente se incrementa significativamente y se disminuye en un 30% (9 Kg) la cantidad de fracción resto de los residuos domiciliarios; 2. En Segundo lugar, existe una reducción de los residuos disponibles para la recogida debido a un comportamiento preventivo o evasivo. Esto explica una reducción del 70% (21 Kg), como promedio, en la cantidad de fracción resto generada. Los municipios de la Provincia Flamenca de Brabant tienen un sistema de pago con un nivel de imposición por encima de la media para Flandes. La tabla 5.4 muestra la media de los precios de las bolsas grises en los municipios de Brabant, comparado con los precios medios en Flandes.

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Tabla 5.4. Precios medios de las Bolsas Grises en Brabant, comparado con el precio medio en Flandes. (En €, para el año 1998) Provincia de Brabant Municipios Haviland Interleuven Interrand Interza Incovo Flandes

70 litros

0.62 0.87 0.58

0.61 1.10 1.12 0.99 1.12 0.60

0.87 0.99 0.59

0.62 0.63

El hecho de que la bolsa para la fracción resto de los residuos domiciliarios en los municipios de Brabant tenga un coste más alto tiene como resultado una disminución media en la cantidad de residuos domiciliarios mucho mayor que en las otras provincias de Flandes. Durante el periodo 1993-1996, la cantidad media de la fracción resto de estos municipios disminuyó unos 140 Kg. por habitante. En las otras provincias flamencas, la disminución varía entre 20 y 55 Kg. por habitante (tabla 5.5). Además, la separación en origen aumentó más que en las otras regiones. Otro efecto que se produjo fue la disminución en la cantidad de residuos voluminosos (casi 20 Kg. en el periodo 19931996). Por último, la variación neta en la recogida de los residuos totales era mucho menor que en otras regiones, siendo el incremento producido de 13 Kg. por habitante frente a los 59 Kg. / 108 kg. producido de otras regiones. Tabla 5.5. Variación en la Recogida de Residuos en la Región de Flandes de 1993-1996 (kg. por habitante por año) Reducción en la fracción resto

Antwerp Limburg Este de Flandes Brabant

Aumento en la recogida selectiva 132.04 132.66 134.88 155.11

-49.25 -24.47 -54.89 -141.79

Cambio neto en la recogida de residuos 82.79 108.19 79.99 13.32

Oeste de Flanders

82.09

-22.64

59.45

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5.3. Dinamarca: una tasa variable en función del peso El municipio de Bogense es uno de los 20 municipios de Dinamarca que ha modificado su fiscalidad para la recogida de residuos municipales introduciendo una tasa variable en función del peso. Esta iniciativa empezó en 1991 en el municipio de Tinglev y durante los años noventa se ha consolidado en otros. El municipio de Bogense con aproximadamente 6.400 habitantes, está localizado en la isla de Funen. En el municipio existen aproximadamente 2.800 viviendas repartidas entre casas unifamiliares, granjas, bloques de apartamentos (15%) y casas de veraneo (15%). El 52% de los ciudadanos viven en los pueblos y villas y el 48% en el campo. El número medio de personas por la casa es de 2,3. En enero de 1993 el municipio de Bogense introdujo un sistema de recogida de residuos dual basado en el peso. Este sistema abarca los residuos domésticos, de pequeños comercios y de instituciones. Además, dispone de un punto limpio dotado con diferentes contenedores para papel y cartón, metales, residuos de aparatos eléctricos y electrónicos, residuos voluminosos, residuo de jardín, residuo de demolición y residuos de la línea blanca y marrón. El municipio recoge dos fracciones de residuos: la fracción resto que se envía a una planta de incineración y la fracción orgánica que se envía a la planta de gasificación. Además, se realiza compostaje doméstico de residuos vegetales, pero la fracción doméstica compostable se incluye en el sistema ya que se compostan pocos residuos animales y requieren recogida. La frecuencia de recogida es de una vez cada 14 días para los domicilios. El papel y cartón que se recoge de las casas, pequeños comercios e instituciones una vez al mes. Sin embargo el vidrio debe depositarse en las áreas de aportación o en el punto limpio. Por otra parte, las viviendas están provistas de contenedores de dos ruedas de 260 l y doble compartimento. El 40% del volumen del contenedor se destina a la fracción orgánica y el 60% restante a la fracción resto. En el centro del municipio los dueños de las viviendas pueden solicitar un contenedor doble de 140 l si no tienen suficiente espacio para uno de 260 l. A las casas de veraneo se les proporcionan contenedores de 140 l. Estos contenedores no tienen doble compartimiento porque en estas zonas no se realiza recogida de la fracción orgánica. Además, el ayuntamiento dispone de cerraduras electrónicas que se les facilitan a aquellos vecinos que sospechan que su contenedor está siendo usado por otras personas. Aunque la tasa para la recogida de residuos en función del peso se basa en principios similares en todo el país, su valor varía entre los 79,6 y los 143 € por domicilio y año según el municipio. Generalmente esta variación depende del nivel de servicio ofrecido por el municipio, de la cantidad de residuo realmente cubierto por la parte fija de la tasa y de la tasa aplicable al residuo que excede la cantidad de residuo fijada. Este municipio ha establecido una tasa para la recogida de residuos que se divide en una tasa fija anual y una tasa variable en función del peso:

62

•

La tasa fija para los domicilios cubre 5 kg de residuos por recogida (fracción resto y fracción orgánica), recogida y reciclado de vidrio, papel y cartón, y punto limpio incluyendo los residuos peligrosos de origen doméstico, la biogasificación, la incineración, la eliminación y los servicios administrativos (véase Tabla 5.6). Para las casas de veraneo cubre 15 recogidas al año de 5 kg de residuo domiciliario por recogida

•

La parte variable, en función del peso, se paga por kg de residuo (fracción resto y orgánica) a partir de 5 kg. Esta cantidad está “libre de tasa”, aplica a cada recogida y no se puede transferir entre recogidas.

El municipio no tiene ninguna compensación de carácter social, para domicilios con niños pequeños u otros grupos que se pueden ver afectados negativamente por este sistema. En la factura se indica la tasa fija para 26 recogidas así como la cantidad de residuo durante el año anterior con la deducción de los 5 kg por recogida. Además, se indica la cantidad de residuos y gastos que se esperan para año siguiente. Para el caso de edificios de apartamentos de alquiler, el dueño obtiene una apreciación global de los gastos para cada contenedor y elige si dividen su tasa uniformemente entre sus inquilinos o si los inquilinos pagan individualmente por el uso del sistema de la recogida. Tabla 5.6. Cuantía de la tasa para la Gestión de Residuos en Bogense, 2000. Categorías de tasa Tasa fija a) por domicilio por año Tasa fija para por casa de veraneo por año Tasa variable por Kg de Residuo Orgánico / fracción residualb) Contenedor de Residuo adicional c) a)

Tasa en €, IVA incluido, e impuesto de residuo d) 142.5 109 0.5 50.3

Cubre recogida, y reciclaje/eliminación de hasta 5 Kg de residuo doméstico cada 14 días, reciclables, residuos procedentes de la estación de reciclaje y administración. b) Tasa en función del peso para la fracción residual y orgánica: se paga cuando se ha sobrepasado el límite de 5 Kg por recogida. c) Tasa fija el alquiler de un contenedor adicional. La tasa para la recogida de los residuos procedentes de los contenedores adicionales se paga en función del peso. d) Impuesto de residuos: Incineración 44.24€/tn. Vertido 50.28 €/tn.

En cuanto a las cantidades de residuos recogidos, existe una diferencia entre los municipios que han introducido un sistema de recogida de residuos basado en el peso y aquellos que no lo han hecho. Los municipios que han establecido una tasa en función del peso recogen, de media, 359 kg. menos por domicilio y año. Aunque si se considera el compostaje doméstico, la diferencia se estima en 279 kg. por domicilio (véase Tabla 5.7). Además, se ha registrado un aumento significativo en la cantidad de papel y cartón recogido. Sin embargo, la cantidad de vidrio recogida es casi la misma.

63

Tabla 5.7. Cantidades medias de Residuos por domicilio en 1999, incluido el Compostaje doméstico

Tipos de Residuos Fracción Resto (incluyendo residuos orgánicos) Papel y Cartón Vidrio Compostaje domésticoa) Cantidad Total

a)

Cantidades Medias para los Municipios con tasa en función del peso (Kg)

Cantidades Media para municipios sin tasa en función del peso (Kg)

325

729

108 38 124 595

67 34 44 874

La cantidad de residuo compostado es inexacta puesto que se estima basándose en cuestionarios.

Como los hábitos del consumo de los ciudadanos de los municipios con y sin tasa en función del peso son similares se puede asumir que en promedio se genera la misma cantidad de residuos en municipios diferentes. Por lo tanto, la diferencia en las cantidades de residuos no se puede explicar por hábitos de consumo diferentes dentro de los municipios. Existen otras razones que podrían justificar las diferencia existentes en la cantidad de residuos como son: •

La entrega de residuos en los puntos limpios;

•

Mayor compostaje doméstico que el estimado;

•

La quema de residuos en incineradores privados o contenedores de aceite; y/o

•

El vertido ilegal de los residuos (abandono de residuos en el contenedor del vecino, parques de estacionamiento, etc.)

El compostaje doméstico no está incluido en las estadísticas de residuos municipales. Por lo tanto, la cantidad de residuos se somete a compostaje doméstico está sujeto a un alto grado de incertidumbre y por consiguiente puede ser más alto que el que se ha declarado en el sistema basado en el peso. Por último, en la tabla 5.8 se recogen de manera general las ventajas e inconvenientes que han presentado estos sistemas.

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Tabla 5.8. Las ventajas y inconvenientes de los sistemas de Recogida de residuos en función del peso Ventajas Mayor grado de reciclaje sobre todo de papel y cartón Mayor grado de Compostaje doméstico Beneficios económicos para clasificación, reciclado,

Inconvenientes Los ciudadanos intentan evitar pagar la tasa. Tiran sus residuos en el contenedor del vecino, parques, etc. Quema de residuos en los domicilios No consideran los beneficios sociales: domicilios con niños.. Mayores costes administrativos

5.4. Italia: una tasa variable en función del volumen La Comuni di Navigli, en la Provincia de Milán, engloba a diez municipios con un total de 24.200 habitantes. En 1999, el ratio de separación en origen para esta zona era del 70,3%. Esto se debe a una serie de medidas específicas emprendidas en la zona. Desde 1997 Navigli ha adoptado un sistema de separación en origen para los residuos biodegradables, con recogida puerta a puerta. Las bolsas que se utilizan para la separación de los residuos biodegradables y para la fracción resto se distribuían de manera gratuita a los domicilios. En 1998, en el municipio Albairate (uno de los municipios que pertenecen a la Asociación Navigli) se probó el establecimiento de una tasa que aplicase el principio “quien contamina paga”. En la actualidad, el uso de la tasa variable se ha extendido a más municipios. Cada domicilio tiene la obligación de atar sus etiquetas a las bolsas de residuos. El operario de la recogida las recoge, agrupándolas por recorridos, y las entrega en las Oficinas Tributarias de Residuos, localizada en la Asociación de Municipios, junto con el peso total del residuo recogido por vehículo a lo largo del recorrido. Para calcular el peso medio por bolsa dividen el peso total por el número de bolsas recogidas. Además, para verificar la fiabilidad de las estimaciones de los pesos medios de las bolsas, se pesan al azar algunas bolsas de diferentes tipos de usuario (por ejemplo diferentes tipos de vivienda, comercios..). Lo que permite asegurar una estimación más exacta del peso de residuo entregado por los diferentes tipos de usuarios. La tasa que deben pagar los domicilios por el servicio de recogida y sistema de gestión se compone de una parte fija y una parte variable: 1. Parte fija: se establece por tamaño de vivienda, número de inquilinos y tipo de vivienda. Cubre el 50% de los ingresos totales previstos por la tasa: en principio, se estima de tal forma que se incluyan la mayoría de costes de recogida y transporte (aproximadamente el 80%), así como los costes financieros y los costes fijos (todos los costes que no pueden ligarse a generación de residuos); 2. Parte variable: basada en el número de bolsas. Cubre el 20% de los costes de recogida y transporte. Además, cubre el 100% del coste de eliminación. Como la parte variable sólo se liga a la cantidad de fracción resto entregada y no tiene en cuenta la posible reducción en la generación de residuos biodegradables, se

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establece una reducción del 20% de esta parte para los hogares que realizan compostaje doméstico. De esta manera se incentiva la participación en el compostaje doméstico y se potencia la minimización de residuos. Además, se establece una reducción adicional de la parte variable, en función de la cantidad de residuos reciclables que se entregan selectivamente. A continuación se recogen los principales resultados obtenidos en Navigli tras introducir la tasa: •

La cantidad de fracción resto disminuyó aproximadamente un 18% (de 97 kg/hab/año a 80 kg/hab/año);

•

El ratio de separación en origen aumentó aproximadamente un 8%; y

•

Aumento de la cantidad total de RSU gestionados de 322 a 340 kg/hab/año. Esto se puede deber a la mejora experimentada en el sistema de recogida de residuos y en la separación en origen.

Es importante tener en cuenta que cuando se introdujo la tasa en Navigli existía un sistema de recogida húmedo / seco y que los ratios de la separación en origen estaban en torno al 50% en peso. Esto explica que el aumento en los ratios de separación en origen y la reducción en la fracción resto no sean mayores, aunque si son significativos. Entre las ventajas que ofrece este sistema caben destacar que: •

El registro informatizado de datos permite a los encargados descubrir a los domicilios y/o usuarios que no utilizan etiquetas y bolsas. Lo que permite controlar el sistema y reducir los errores en las entregas debido a un mal comportamiento (se pueden controlar aquellas viviendas que tienen una entrega total particularmente baja).

•

El número de etiquetas recogidas por cada recorrido, junto con el peso total de la fracción resto recogida por vehículo, permite a la Asociación supervisar y controlar el servicio proporcionado por las contratas.

•

Indirectamente se fomenta la separación en origen (y la separación de residuos de restos de comida), puesto que la parte variable se paga en función de la fracción resto entregada mientras que el servicio de recogida y sistema de gestión para los reciclables y residuos biodegradables se cubre con la parte fija de la tasa.

Es interesante resaltar que Albairate realizó una reducción en coste del servicio de 2 €/hab/año. Esto refleja la buena optimización del sistema de recogida de residuos separados en origen. Por otra parte, se han detectados los siguientes inconvenientes y problemas de gestión: •

Ocasionalmente algunas etiquetas se caen de las bolsas y se pierden, aunque no es muy frecuentemente.

•

Se ha podido probar una mora de la tasa en torno al 4.5% del total de participantes, aunque se estima que en la práctica la cifra puede alcanzar el doble. Una inspección realizada dirigida a los domicilios que tenían una entrega particularmente baja de

66

bolsas de fracción resto (16% de las domicilios totales), dio como resultado que un 43% de los casos de residuo cero eran “ciertos” o “justificados”, el 29% eran debidos a un mal comportamiento (las tentativas para evitar el impuesto) y otro 28% fue sospechoso de un mal comportamiento, sin llegar a ser probado. •

La recogida de residuos biodegradables no está cubierta por la parte variable de la tasa (esto es bastante común en Italia), por lo que el compostaje doméstico se hace menos atractivo y no se fomenta la separación en origen de estos residuos.

•

Por último, el sistema necesita controlar si las declaraciones de aquéllas viviendas que declaran realizar compostaje doméstico son ciertas o no. Este control lo realiza la Policía Municipal y es bastante efectivo.

67

6. CONCLUSIONES En la mayoría de los sistemas estudiados inicialmente se desarrolló un sistema piloto y posteriormente se pasó a uno definitivo adaptado a las condiciones locales, tanto físicas, demográficas y sociales como legislativas. Los resultados muestran que los sistemas de tasas se han aplicado con éxito bajo una gran variedad cultural y de características locales (urbana, rural o mezcla de ambas). Se han puesto en marcha distintos tipos de sistema de tasas y combinaciones de los mismos. Los sistemas basados en el volumen y la frecuencia parecen ser, en general, los más populares. Mientras que, en general, los sistemas basados únicamente en el peso se utilizan menos, debido a limitaciones técnicas y a la posibilidad de incurrir en errores en las pesadas, en países como Bélgica y Dinamarca se ha puesto en marcha con éxito sistemas mixtos basado en el volumen y el peso. La utilización de sistemas de tasas ha animado a la población a decidir sobre la periodicidad del servicio y el tipo y tamaño de contenedores más adecuado en cada caso. Muchos elementos de los sistemas de tasas examinados reflejan la imposición de tasas específicas para ciertos residuos como los de jardín (por ejemplo la venta de sacos de prepago), los residuos voluminosos y otros residuos especiales. El cobro directo de la tasa a locales industriales y comerciales es una práctica común. Las estrategias de tasas de residuos utilizadas por los municipios van desde la recuperación completa de los costes (muy común) a la parcial. En ambos casos se ofrece un incentivo igualmente efectivo para que los domicilios reduzcan la cantidad de residuos domésticos. Las tasas de residuos se aplican fundamentalmente a través del impuesto anual sobre la propiedad que cobran los Ayuntamientos, que puede incluir una tasa específica para los residuos. El impago no parece ser un problema para los municipios pues en la mayoría de los casos tienen poder suficiente para recuperar el dinero de los residentes morosos. Tanto para las tasas anuales fijas como para los sistemas basados en el volumen, normalmente se paga por adelantado (anual o bianual), mientras que para otros sistemas de tasas se utiliza el pago por año vencido. En algunas localidades se ha tenido en cuenta las condiciones sociales y se ofrece un servicio gratuito o se reduce su coste a las familias que perciben beneficios sociales. Sin embargo el número de casos conocidos en los que se toman medidas específicas para abordar las desigualdades sociales (por ejemplo a través de subvenciones a familias con renta baja) es muy pequeño. Esto puede deberse a la complejidad adicional en la administración del sistema y también a que en la mayoría de los casos, el coste anual del servicio de recogida y sistema de gestión de basuras para cada hogar no es muy alto (comparado con otras cargas), situándose normalmente por debajo de 160-240 € por año. Muchos de los casos recogidos muestran problemas durante la fase inicial de la puesta en marcha del sistema debido a la reacción adversa de la comunidad y la dificultad para

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comprender los cambios de comportamiento requeridos. En ocasiones esto ha llevado al vertido ilegal de residuos; sin embargo todos los estudios indican que este fenómeno dura poco tiempo. Una vez que la comunidad acepta el sistema, es posible alcanzar el éxito, asegurar un alto grado de participación de las comunidades locales y reducir la generación de residuos domésticos. Sin embargo, algunos factores culturales, sociales y organizativos específicos del país pueden tener una fuerte influencia al respecto. El valor de la tasa no es un factor determinante en el éxito del sistema; en general, se alcanzó el mismo éxito con los sistemas de tasas bajas como los que aplicaron las tasas más altas. Es importante de realizar campañas de educación ciudadana antes y durante la puesta en marcha del sistema. En algunos casos las campañas se mantuvieron por un tiempo significativo durante la aplicación del sistema. Para el éxito de la implantación de los sistemas de tasa variable es necesario considerar varios factores: •

Para la puesta en funcionamiento con éxito de cualquier tipo de sistema de tasas es esencial un fuerte apoyo político a todos los niveles.

•

Es necesario considerar el tipo de sistemas de gestión de residuos ya existentes y la disponibilidad local de instalaciones de reciclaje. Otra cuestión que se debe tener en cuenta es el nivel de concienciación general entre los residentes sobre los problemas de la gestión de residuos, la necesidad de reducir sus costes y la dependencia de los vertederos. Dado que el impacto principal del sistema de tasas variables parece ser el aumento del desvío de residuos de vertedero, es necesario que su introducción y funcionamiento se realicen al mismo tiempo que se desarrollan y establecen infraestructuras de reciclaje y de servicios.

•

Se requiere un considerable esfuerzo de promoción y concienciación.

•

Las autoridades locales deben tener la flexibilidad suficiente para adoptar los sistemas que mejor se adapten a sus circunstancias y a las necesidades individuales.

•

La administración del sistema necesita ser fiable y rentable; por esta razón parece importante unir la tasa al sistema actual de facturación de impuestos locales.

•

Es preciso modificar la legislación existente en algunos países para poder desarrollar el sistema de tasas variables.

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¿Por qué adoptar un enfoque de ciclo de vida?

Derechos reservados, 2004 PNUMA Impreso por St. Joseph Print Group en papel 50% reciclado con 15% de contenido reciclado postconsumo. Queda autorizada la reproducción total o parcial de este documento por cualquier medio, sin previo consentimiento por escrito del titular de los derechos reservados, para efectos educativos o no lucrativos siempre y cuando se haga constar la fuente. El PNUMA agradecería recibir un ejemplar de cualquier publicación que cite o tome este documento como fuente. Queda prohibido todo uso comercial de esta publicación, incluida la reventa, a menos que se cuente con la autorización por escrito del PNUMA. Primera edición: 2004

Las denominaciones y la presentación del material que conforma esta publicación no implican la manifestación de ninguna opinión del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente acerca de la situación legal de ningún país, territorio, ciudad o localidad, ni de sus autoridades, ni de la definición de sus fronteras. Además, las ideas aquí expresadas no necesariamente representan las decisiones ni las políticas del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente, así como la mención de marcas o procesos comerciales no representa recomendación preferente alguna. La información que contiene este documento no refleja, necesariamente, la política o los puntos de vista de la Sociedad de Toxicología y Química Ambiental (SETAC). El hecho de mencionar productos y servicios comerciales, o no comerciales, no implica la aprobación o afiliación a SETAC. UNA PUBLICACIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS ISBN: 92-807-24500-9

Hechos destacables

Índice

Prefacio

2, 3

Oportunidades para actuar en nuestra comunidad, economía y medio ambiente

4

¿Qué es enfoque de ciclo de vida?

6

Enfoque de ciclo de vida significa…

8

De la teoría a la práctica El concepto del ciclo de vida en las decisiones cotidianas El concepto del ciclo de vida en las políticas gubernamentales El concepto del ciclo de vida en las empresas Las herramientas del enfoque de ciclo de vida

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El concepto del ciclo de vida genera ventajas y beneficios

19

¿Quién ha adoptado un enfoque de ciclo de vida?

20

¿Cómo puedo contribuir?

20

PNUMA DTIE, SETAC y la Iniciativa del Ciclo de Vida

21, 22

Patrocinadores

23

Agradecimientos

24

1. Crear alianzas en pro del desarrollo sostenible – Agencia Danesa de Protección Ambiental 2. Evitar el desplazamiento de un problema ambiental – El metilterbutiléter (MTBE) 3. La importancia del ciclo de vida en la ecoetiqueta tailandesa Green Label 4. La relación entre las mejoras ambientales y la tendencia creciente del consumo – PNUMA 5. Sensibilizar a la población acerca de los impactos ambientales del consumo y el uso – Los fabricantes de detergentes en polvo 6. El enfoque de ciclo de vida en la política francesa de reciclaje 7. El enfoque de ciclo de vida en la formulación de políticas públicas sobre pesticidas en Costa Rica 8. Ecodiseño con lógica empresarial – Donau Tufting GmbH 9. Brindar información sobre el ciclo de vida del producto a otras empresas que son clientes – ABB 10. Modelar el ciclo de vida del flujo de desechos en México para fomentar su manejo integral 11. Calcular el costo total de tener un producto – Los costos del ciclo de vida 12. Promover un enfoque de ciclo de vida en la producción y el consumo sostenibles en África Oriental y Meridional

P re fa c i o

Fritz Balkau Director, Unidad de Producción y Consumo División de Tecnología, Industria y Economía del PNUMA

2

En 2002, el PNUMA se unió a la labor de la Sociedad de Toxicología y Química Ambiental (SETAC) para lanzar la Iniciativa del Ciclo de Vida, creando una alianza internacional diseñada para poner en práctica el concepto del ciclo de vida. La iniciativa responde al llamado que hicieron diversos gobiernos mediante la Declaración de Malmo (2000) para crear una economía de ciclo de vida, y constituye una aportación al marco de programas de diez años para promover patrones sostenibles de consumo y producción, uno de los compromisos de la Cumbre Mundial de Desarrollo Sostenible celebrada en Johannesburgo (2002). El primer fruto de la Iniciativa del Ciclo de Vida fue la elaboración de estudios de definición con el propósito de bosquejar una ruta a seguir en los próximos años a fin de crear y difundir herramientas prácticas para evaluar las oportunidades, riesgos, ventajas y desventajas vinculadas al transcurso del ciclo de vida de productos y servicios, y así alcanzar el desarrollo sostenible. La segunda tarea consistió en preparar esta publicación con el objetivo de sensibilizar a los ejecutivos y administradores del sector industrial, el sector gubernamental y la sociedad civil acerca de las

ventajas que brinda adoptar un enfoque de ciclo de vida en la toma de decisiones sostenibles. La difusión del concepto del ciclo de vida forma parte importante de los esfuerzos del PNUMA por promover enfoques integrales orientados al consumo y la producción sostenibles. La modalidad actual de análisis de ciclos de vida es capaz de identificar tanto el flujo de materiales y de energía, como los impactos resultantes. Sin embargo, es necesario dar el paso a la gestión del ciclo de vida para tomar decisiones con esa perspectiva. Por ende, necesitamos añadir un análisis de actores clave en las etapas importantes de la cadena productiva, un estudio sistemático de opciones de políticas y un modelo de gestión para atender los impactos de manera integral. En otras palabras, aún queda mucho por hacer y la Iniciativa del Ciclo de Vida tiene un futuro promisorio. El equipo de trabajo de la Unidad de Producción y Consumo del PNUMA espera que esta publicación, al igual que otras actividades propias de la iniciativa, contribuya a difundir la aplicación eficaz de enfoques de ciclo de vida alrededor del mundo.

James Fava Director de Operaciones, Five Winds International www.fivewinds.com

La noción del ciclo de vida ha recorrido un largo trecho desde 1989, año en el que un pequeño grupo de representantes de la Agencia de Protección Ambiental de los Estados Unidos, Battelle, Procter & Gamble y un servidor nos reuniéramos en Cincinnati, Ohio, EE.UU. para analizar la posibilidad de realizar un taller sobre lo que se convertiría en el “análisis del ciclo de vida”. Después de la celebración de ese taller cientos de organizaciones han llevado a cabo análisis del ciclo de vida de diversos sistemas de producción. El análisis se ha convertido en una herramienta líder, tanto en el mundo empresarial como el gubernamental, para entender y gestionar los riesgos u oportunidades que acompañan a los productos a lo largo de su ciclo de vida (adquisición de materiales, producción, uso y posterior desecho). Gracias a la orientación y guía de la Sociedad de Toxicología y Química Ambiental (SETAC), el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) y la Organización Internacional para la Estandarización (ISO), la sociedad civil ha hecho grandes progresos en relación con la aplicación de enfoques del ciclo de vida. Pero aún queda mucho por hacer. En el marco de la alianza actual entre SETAC, el PNUMA y todos los patrocinadores de la Iniciativa del Ciclo de Vida PNUMA/SETAC, contamos varios años preparando exitosamente las bases para la transición del concepto y los enfoques del ciclo de vida a una etapa superior. En enero de 2003 el Consejo Internacional del Ciclo de Vida (autoridad máxima de la Iniciativa del Ciclo de Vida) aprobó la intención de elaborar más material informativo, dirigido a un público más amplio, acerca de las ventajas de los enfoques de ciclo de vida. Esta publicación titulada Por qué adoptar un enfoque de ciclo de vida es una pequeña contribución al esfuerzo de difundir enfoques de ciclo de vida y sus ventajas a fin de generar modalidades de diseño, producción y consumo que sean más sostenibles. Se incluyen ejemplos claros que ilustran la forma en que puede recurrirse al concepto del ciclo de vida y a otros enfoques para mejorar nuestra manera de pensar acerca de la resolución de problemas y aprovechar la información disponible. Quisiera agradecer las sumamente valiosas observaciones y sugerencias de los miembros del Consejo Internacional del Ciclo de Vida y del Comité Ejecutivo de la Iniciativa. Mi agradecimiento también, de manera especial, para Jennifer Hall (Five Winds International) y Guido Sonnemann (Secretaría de la Iniciativa del Ciclo de Vida PNUMA/SETAC) por su incansable esfuerzo y trabajo en la elaboración de esta publicación.

“Los consumidores muestran un creciente interés por saber qué hay detrás de cada producto que compran. El concepto del ciclo de vida significa que cada elemento de la cadena que conforma el ciclo de vida de un producto, desde su elaboración hasta su procesamiento final, cumple una responsabilidad y desempeña un papel específico, tomando en cuenta todos los efectos externos importantes. Es necesario considerar con todo detalle el impacto de cada etapa del ciclo de vida [materiales y manufactura; uso del cliente, eliminación y destino final] para tomar decisiones informadas sobre los patrones de producción y consumo, políticas públicas y estrategias de gestión” Klaus Toepfer Director Ejecutivo, PNUMA

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O p o r t u n i d a d e s p a ra a c t u a r e n n u e s t ra comunidad, economía y medio ambiente

Hoy en día, todos, como individuos y representantes de las empresas y entidades gubernamentales para las que trabajamos, tenemos la oportunidad de definir nuestras preferencias de manera informada. Los enfoques de ciclo de vida forman parte del proceso de identificar y aprovechar esa oportunidad. Existen oportunidades para que diversas nacionalidades, culturas, profesiones, gobiernos, empresas y ONG se conviertan en socios del trabajo conjunto en pro del desarrollo sostenible. Estamos mejor capacitados para cooperar, estar informados acerca del origen de los desafíos ambientales, sociales y económicos, y motivar la participación pública en la atención a dichos desafíos en el ámbito internacional y local (hecho destacable 1). Estas oportunidades se enriquecen en la medida en que: • personas de todo el mundo utilizan nuevas tecnologías de comunicación para contactar e interactuar con otras • los países intercambian conocimientos, servicios, materiales y productos, como alimentos y medicamentos

4

•

•

leemos información detallada acerca de los servicios y productos que preferimos, sean elaborados en nuestra comunidad o en otros lugares del mundo y las empresas, los gobiernos y otras entidades se informan para actuar como ciudadanos internacionales responsables, y después ejercen su influencia para llevar las ventajas resultantes a sus comunidades de origen.

El objetivo de esta publicación es presentar los enfoques de ciclo de vida como un medio para identificar oportunidades, sopesarlas con los riesgos y tomar decisiones positivas para nuestra economía, nuestro medio ambiente natural y nuestras comunidades. Esta publicación le permitirá entender el significado de enfoque de ciclo de vida y la forma en que las personas, las empresas y los gobiernos lo adoptan. Asimismo, ilustra sus ventajas y recomienda lecturas adicionales.

“… las causas profundas de la degradación ambiental mundial están enraizadas en problemas sociales y económicos como la pobreza generalizada, los patrones de producción y consumo no sostenibles, la desigual distribución de la riqueza y la carga de la deuda… el éxito de la lucha contra la degradación ambiental depende de la participación plena de todos los actores de la sociedad, de la educación y sensibilidad de la población, del respeto por los valores éticos y espirituales, y por la diversidad cultural, así como de la protección de los conocimientos indígenas” Ministros de Medio Ambiente, Primer Foro Ministerial Mundial, Malmo, Suecia, mayo de 2000 Adoptar un enfoque de ciclo de vida nos ayuda a encontrar maneras de generar la energía necesaria sin agotar su fuente y sin liberar gases de efecto invernadero que favorecen el cambio climático. 1. Crear alianzas en pro del desarrollo sostenible “En algún lugar del norte de Europa se ha reunido un grupo de expertos ambientales para analizar soluciones a los problemas relacionados con [los productos químicos usados en] los televisores [para evitar quemaduras accidentales]. Al mismo tiempo, se lleva a cabo una reunión de la Comisión Europea en Bruselas para hablar del acceso al agua potable, y más tarde se reunirá un grupo de diplomáticos en Nueva York para preparar la próxima conferencia mundial sobre el medio ambiente. El mismo día se inaugurará una planta para el tratamiento de agua en Polonia, así que el Mar Báltico estará un poco menos contaminado, mientras que la Agencia Danesa de Protección Ambiental recibe una visita de algunos colegas de Egipto”. “Todos estos son ejemplos de actividades posibles gracias a una red mundial de socios que participan activamente en la preservación de una herencia común a todos los humanos: el medio ambiente del planeta. La Agencia Danesa de Protección Ambiental estará presente en esas actividades de una u otra forma, porque la única manera de resolver los problemas ambientales es mediante la cooperación internacional que nos compromete a todos al cumplimiento de iniciativas y que permite a diversos países compartir sus experiencias, conocimientos y tecnología.” Agencia Danesa de Protección Ambiental, fragmento tomado de Working for a Cleaner World.

¿ Q u é e s e n fo q u e d e c i c l o d e v i d a ?

Un sistema o ciclo de vida del producto puede empezar con la extracción de materias primas y la generación de energía. Así, los materiales y la energía se convierten en procesos de manufactura, transporte y uso del producto (por ejemplo, usar y lavar una camiseta) y posterior reciclaje, reuso o desecho. Adoptar un enfoque de ciclo de vida significa reconocer la manera en que nuestras elecciones influyen cada etapa del proceso y así sopesar las ventajas y desventajas, contribuyendo a la economía, el medio ambiente y la sociedad. Los enfoques de ciclo de vida son formas de pensar que nos ayudan a reconocer la manera en que nuestras acciones (como pagar el suministro de electricidad o comprar una camiseta nueva) forman parte de un gran sistema de actos.

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Si observamos las diferentes etapas por las que pasa una camiseta entenderemos el significado de “ciclo de vida”.xii Mastny 2003.

“La industria internacional de los plásticos ha defendido la causa del concepto del ciclo de vida y la ecoeficacia durante mucho tiempo como métodos para demostrar y optimizar los recursos, la eficacia, la funcionalidad y las características de desempeño de los plásticos a lo largo de toda la cadena de beneficios que ofrecen sus productos al tiempo que ha minimizado las emisiones y los impactos ambientales de los plásticos en la sociedad. PlasticsEurope (antes APME) y el Consejo Estadounidense de los Plásticos cuentan con bases de datos de inventarios sobre el ciclo de vida de los polímeros para contribuir al conocimiento de los usuarios (fabricantes, académicos, gobiernos, ONG y público en general) sobre las aportaciones de los productos plásticos en el camino al desarrollo sostenible, y su impacto ambiental es menor” Mike Levy, Consejo Estadounidense de los Plásticos, Coordinador del Ciclo de Vida y Director Ejecutivo, Consejo de Empaques de Poliestireno y Consejo de Proveedores de Resinas EPS

Los enfoques de ciclo de vida identifican tanto las oportunidades como los riesgos de un producto o tecnología nueva, desde la materia prima hasta el proceso de desecho. Para ello, existe una gama de enfoques de ciclo de vida que va desde lo cualitativo (el concepto del ciclo de vida) hasta lo

exhaustivamente cuantitativo (el análisis del ciclo de vida). Los individuos, las empresas y los gobiernos adoptan estos enfoques con diversos fines, como hacer las compras cotidianas, elegir artículos de oficina, crear el diseño de un producto nuevo o formular una política gubernamental.

“Las necesidades humanas deben satisfacerse con productos y servicios hechos para cumplir ‘funciones’ específicas, como proporcionar alimento, refugio y movilidad, y que sean suministrados mediante sistemas optimizados de consumo y producción que no rebasen la capacidad del ecosistema”. Publicación sobre la Iniciativa del Ciclo de Vida, PNUMA SETAC, ‘Alianza Internacional,’ 2003 Es común que los alimentos procedentes de determinada región sean transportados y vendidos en diversos lugares del mundo. Las prácticas agrícolas son parte importante del ciclo de vida de los alimentos que consumimos, pero también lo es su transportación. Los alimentos que recorren grandes distancias en aviones, buques o ferrocarriles para llegar al mercado pueden afectar más el medio ambiente que los alimentos de producción local, ya que los diferentes medios de transporte consumen energía y emiten contaminantes.

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E n fo q u e d e c i c l o d e v i d a s i g n i f i c a …

… Tener conciencia de que nuestras preferencias no están aisladas sino que forman parte de un sistema más amplio. Tomemos el ejemplo de comprar papel para la oficina. Si supiéramos que se requiere de 24 árboles para hacer 50,000 hojas de papel para oficina y 2.3 metros cúbicos de espacio en un relleno sanitario para desecharlo, quizá elegiríamos papel reciclado y optaríamos por apoyar a los fabricantes de papel cuya materia prima proviene de bosques con explotación ambiental. … Tomar decisiones pensando en el largo plazo y considerar todas las cuestiones ambientales y sociales pertinentes. El concepto del ciclo de vida nos ayuda a evitar las decisiones de corto plazo capaces de degradar el medio ambiente, como la pesca excesiva o la contaminación del aire con mercurio. … Mejorar sistemas completos en lugar de partes de los sistemas al evitar decisiones que solucionan un problema ambiental pero causan otro (por ejemplo, incrementar la contaminación del agua en un esfuerzo por mitigar la contaminación del aire, hecho destacable 2). El concepto del ciclo de vida nos ayuda a evitar problemas en la transición de una etapa del ciclo de vida a otra, de un área geográfica a otra y de un medio (aire, agua o suelo) a otro.

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… Preferencias informadas, que no son necesariamente ‘correctas’ o ‘incorrectas’. El concepto del ciclo de vida nos ayuda a situar las decisiones en el contexto de los hechos en cada elemento del sistema o etapa del ciclo de vida. Significa identificar los impactos involuntarios de nuestros actos (como dañar un ecosistema natural o apoyar inconscientemente las malas condiciones laborales y salarios bajos), y actuar para evitarlos (como comprar papel para oficina elaborado con materia prima de bosques con silvicultura sostenible, o café certificado como “comercio justo”). Por ejemplo, si la tienda a la vuelta de la esquina de la oficina ofrece café sembrado por campesinos que reciben un salario justo en el marco del mercado mundial, que ha sido cultivado sin pesticidas dañinos para los campesinos y que proviene de una plantación que no daña un bosque en peligro de desaparecer, es buena idea adquirir nuestra taza diaria de café en esa tienda.

“Los miembros corporativos del Consejo Internacional de Minería y Metales (ICMM), que incluye a 15 de las empresas mineras y metalúrgicas más grandes del mundo, se han comprometido por escrito a considerar los sitios identificados como Patrimonio de la Humanidad como zonas excluidas de sus actividades de exploración y extracción”. Consejo Internacional de Minería y Metales, boletín de prensa, agosto de 2003

Es posible fabricar papel para oficina y cajas de cartón con materia prima proveniente de bosques explotados de manera sostenible o con papel reciclado. Es posible comprar café en grano orgánico y certificado como “comercio justo”, o sea que, entre otras cosas, los campesinos recibieron un pago mínimo internacional por kilo.

PIC 3

La industria pesquera reconoce la importancia de la planeación y las decisiones de largo plazo como elemento fundamental del concepto del ciclo de vida. La planeación de largo plazo se encarga de que las decisiones de hoy sean el sustento de la actividad productiva del mañana, como en el caso de la pesca (fotografía: Telfer Wegg). Cuando el concepto del ciclo de vida guía determinada actividad productiva, como la generación de electricidad, es posible poner en la balanza las ventajas y desventajas de diversas opciones (pasar de la generación nuclear de electricidad a la generación de electricidad con carbón elimina desechos nucleares, pero libera mercurio dañino para los ecosistemas y la población humana).

De la teoría a la práctica

Cada vez son más las personas que toman en cuenta la información sobre el ciclo de vida para tomar decisiones, haciendo un esfuerzo por aprovechar al máximo sus preferencias sin poner en riesgo, inconscientemente, su futuro. El concepto del ciclo de vida es aplicable a las decisiones cotidianas que tomamos en casa y en nuestro lugar de trabajo, decisiones sobre cómo ofrecer servicios y ocuparnos del desarrollo de nuestras comunidades. Los ciudadanos, las empresas y los gobiernos están encontrando formas de fomentar el concepto del ciclo de vida y sopesar el impacto de sus preferencias. La reflexión acerca de la forma en que se usa el agua en nuestras industrias y nuestros hogares, y se llevan desperdicios a los sistemas acuíferos es clave para el concepto del ciclo de vida. La información sobre el ciclo de vida nos permite diseñar procesos industriales y aprovechar materias primas de manera tal que se preserve la calidad del agua y el acceso a agua limpia alrededor del mundo. Amapa, Brasil. Fotografía: Pratginestos, ©WWF-Canon. Adoptar un enfoque de ciclo de vida en la planeación y el desarrollo de comunidades puede disminuir los impactos ambientales a partir de los materiales seleccionados, las prácticas de construcción, el manejo de desechos y la energía y el agua que usen las personas que vivan y trabajen en cada comunidad Fotografía: Sydney Olympic Village

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2. Evitar el desplazamiento de un problema ambiental i El metilterbutiléter (MTBE) es un aditivo que se añade a la gasolina para incrementar los niveles de octano y mejorar la combustión, reduciendo así las emisiones contaminantes. Al usarse con gasolina, el MTBE puede disminuir los precursores de ozono en 15%, las emisiones de bencina en 50% y las emisiones de monóxido de carbono en 11%. Aunque el MTBE ayuda a mitigar la contaminación del aire, esta sustancia puede ser tóxica si su combustión no es completa. Actualmente se miden los niveles de MTBE en el medio ambiente, ya que puede evaporarse de la gasolina o derramarse de los tanques de almacenamiento y las líneas de abastecimiento de combustible. El aspecto más preocupante es el MTBE que se ha encontrado en lagos, represas y el agua freática que suministra agua potable. En algunos casos, la concentración de MTBE ya supera los indicadores estándar del agua potable, por ejemplo en rubros como “sabor y olor” y “salud humana”. Si bien el MTBE no es una sustancia altamente tóxica, no hay suficiente información acerca de su toxicidad en el largo plazo, como la toxicidad carcinógena y reproductiva para los seres humanos, los animales y los ecosistemas. Esta situación ilustra las desventajas de no adoptar un enfoque de ciclo de vida: al concentrarse en la calidad del aire, sin considerar el agua o el suelo, y pensar únicamente en una etapa del ciclo de vida de los autos (las emisiones durante su uso), se crearon efectos adversos en otros entornos ambientales y etapas del ciclo de vida. Aunque no siempre existe una alternativa fácil, es importante identificar los impactos potenciales que acompañan a cada opción. En este caso, la adopción de un enfoque de ciclo de vida para evaluar el MTBE podría haber advertido a los responsables de la toma de decisiones de los problemas potenciales de contaminación del agua, y nos habría permitido evitar la contaminación al modificar la producción, el transporte y el almacenamiento de MTBE.

El concepto del ciclo de vida en las decisiones cotidianas Los consumidores podemos buscar información sobre el ciclo de vida de los productos y servicios que compramos. ¿El ciclo implica el uso de energía, condiciones laborales ilegales, la producción de desechos tóxicos, la destrucción de un ecosistema en peligro de extinción o la contaminación del aire y del agua? Podemos tratar de averiguar si las empresas a las que acudimos con frecuencia a hacer las compras han tomado medidas al respecto y cómo podríamos apoyarlas. Algunos productos y servicios cuentan con ecoetiquetas o información ambiental y social que hacen patente la preocupación de fabricantes y empresas (hecho destacable 3). Asimismo, podemos buscar información acerca de la mejor forma de usar, cuidar, reciclar o desechar los productos (hecho destacable 5). Cada vez son más los productos y servicios que incluyen este tipo de información, desde alimentos de origen animal, como pescados y otras carnes, hasta detergentes, hoteles, autos, artículos de papelería y computadoras, entre muchos otros. A veces una simple etiqueta sirve para informarnos si el teléfono celular que estamos a punto de comprar o el campo de golf al que vamos a jugar tienen un impacto ambiental menor en comparación con otras alternativas.

El Ministro de Noruega subrayó la importancia de fomentar el consumo “ecoeficaz” al comentar la “importancia de dar herramientas a los consumidores para que definan preferencias informadas: análisis de ciclo de vida, iniciativas de ecoetiquetado y otros tipos de material informativo”, Mr. Borge Brende, Minister of Norway, Ministerial Meeting of UNEP's Governing Council, February 2003.

3. La importancia del ciclo de vida en la ecoetiqueta tailandesa Green Label El Ministerio de Industria de Tailandia, el Consejo Empresarial para el Desarrollo Sostenible de Tailandia, el Instituto Tailandés de Estándares Industriales y el Instituto Ambiental de Tailandia aunaron esfuerzos para motivar a las empresas a mejorar la calidad ambiental de sus productos y servicios mediante la estimulación de la demanda del consumidor. En octubre de 1993, estas entidades lanzaron la ecoetiqueta Green Label para definir criterios de producto y certificar aquellos cuyo impacto ambiental fuera menor al compararlos con opciones similares en el mercado. Los criterios se basan en el impacto ambiental significativo de cada producto durante su ciclo de vida (importancia del ciclo de vida), y en la facilidad con la que las empresas podrían cumplir los criterios al aplicar modificaciones o mejoras razonables a sus procesos productivos.ii 4. La relación entre las mejoras ambientales y la tendencia creciente del consumo El informe de la situación mundial del consumo sostenible elaborado por el PNUMA describe la relación entre una mayor eficacia a lo largo del ciclo de vida (alcanzada, por citar un caso, al reducir la cantidad de desechos o energía por cada producto o servicio) y el incremento en el consumo de los productos y servicios correspondientes. Por ejemplo, el beneficio que ofrecen los focos de menor consumo de energía se pierde si las luces están encendidas durante más tiempo, y los aparatos de consumo eficaz de energía son menos favorables al ambiente cuando se compran aparatos más grandes de lo necesario. Mejorar la eficacia a lo largo del ciclo de vida y reducir el consumo deberían ir de la mano a fin de garantizar mejoras reales para el medio ambiente y las comunidades.

“Las preferencias de los consumidores informados favorecerán a aquellos productos y servicios cuyo impacto ambiental sea menor. La información dirigida al consumidor tiene que ser lo más sencilla posible sin afectar la integridad del fondo del mensaje, ser confiable a lo largo de un marco temporal razonable y congruente a los ojos del consumidor que solicite datos más especializados”. Louise Sylvan, President, Consumers International.

Los productos que cumplen ciertos estándares de desempeño ambiental pueden aspirar al ecoetiquetado. Aquí mostramos la ecoetiqueta tailandesa Green Label, el logotipo australiano Environmental Choice y la ecoetiqueta del Marine Stewardship Council para productos pesqueros.

5. Sensibilizar a la población acerca de los impactos ambientales del consumo y el uso iii

Tender la ropa a secar ahorra energía. Además, es posible lavar la ropa sin desperdiciar nada de electricidad, agua y jabón.

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Algunos de los grandes fabricantes de detergentes en Europa estudiaron el ciclo de vida de un detergente en polvo de uso común. En el estudio se analizó la forma en que diversas modalidades de producción, empaque, transporte y uso del detergente impactan el medio ambiente. Los resultados indican que, si bien el detergente en polvo contamina el agua, hay formas de usarlo que aminoran la contaminación y la necesidad de lavar con agua caliente (y por lo tanto reducen la cantidad de energía empleada). A partir de los resultados, las empresas produjeron anuncios comerciales y folletos informativos para mostrar a la gente el uso adecuado de los detergentes en polvo, promoviendo así el consumo sostenible. El éxito de la campaña se traducirá en menos contaminación del agua y menos consumo de energía, y los consumidores estarán más satisfechos con el producto, porque su ropa quedará más limpia si usan la cantidad adecuada de detergente. De este modo, las empresas ofrecen al consumidor un buen servicio y un producto eficaz.

El concepto del ciclo de vida en las políticas gubernamentales La formulación de políticas gubernamentales implica negociar acuerdos voluntarios con las industrias, decidir el destino de los recursos disponibles para inversión, acondicionar nuevos edificios de oficinas e incluso comprar papelería, y el concepto del ciclo de vida es aplicable a cada una de esas tareas. El cálculo del impacto potencial de las decisiones en el ciclo de vida ayuda a los gobiernos a: •

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Contribuir en el diseño de programas gubernamentales (hechos destacables 6 y 12) e integrarlos a la lista de prioridades (hecho destacable 7) a partir de la información sobre los ciclos de vida. Formular políticas con mayor equilibrio entre los consumidores, productores, proveedores de materiales, minoristas y responsables de desechos, así como entre diversos instrumentos de política pública (armonización de legislaciones, acuerdos voluntarios, impuestos y subsidios). Adquirir productos y servicios “ambientalmente preferibles”, disminuir el impacto ambiental de las funciones gubernamentales (hechos destacables 10 y 12) y apoyar a los mercados regionales y mundiales en la producción de productos y servicios “preferibles”. Fomentar la fijación de precios que reflejen fielmente los costos de la degradación ambiental, los problemas de salud, la erosión del bienestar social e impactos en otras etapas del ciclo de vida. Estas “señales de precios” pueden ser un medio para transmitir el mensaje al consumidor y constituir un incentivo para que los empresarios mejoren continuamente el desempeño ambiental y social de sus productos y servicios en cada una de las etapas del ciclo de vida.iv Introducir sistemas de devolución a fin de establecer una economía basada en el reciclaje de acuerdo con la jerarquía reducción, reuso y reciclaje.

6. El enfoque de ciclo de vida en la política francesa de reciclaje ADEME, la Agencia de Protección Ambiental de Francia, recopiló los resultados de diversos estudios sobre el ciclo de vida de 11 productos y tipos de empaques, como papel, aluminio y plástico. ADEME comparó el impacto ambiental de reciclar el producto o el empaque con el impacto de incinerarlo, dejarlo en un relleno sanitario o recurrir a otras formas de desecho. Por citar un ejemplo, el estudio comparativo de ADEME mostró que reciclar el plástico es positivo para el medio ambiente si el material reciclado se usa en un producto en lugar de emplear plástico virgen. Sin embargo, si el plástico reciclado se usara como sustituto de madera hubiera sido más positivo para el medio ambiente incinerar el material y recuperar la energía del incinerador (es decir, el reciclaje no sería favorable). El gobierno francés ha usado esta información sobre el ciclo de vida para fundamentar las leyes sobre el reciclaje, formas de evitar desechos y la administración responsable del fin de la vida útil de los productos y empaques. Es de suponer que en breve en Francia “… los fabricantes, importadores y distribuidores de productos (y los materiales de los que estén hechos) serán responsables legalmente de la administración para eliminar sus desechos, o por lo menos de colaborar en los procesos…” (traducido del ART L541-10 del Code de l’Environnement). Los pesticidas pueden favorecer el crecimiento de los cultivos, pero se ha calculado que cada año su infiltración en el aire y el agua envenena a entre 3.5 y 5 millones de personas alrededor del mundo, causando un daño de largo plazo cuya reversión resulta muy costosa.

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7. El enfoque de ciclo de vida en la formulación de políticas públicas sobre pesticidas en Costa Rica Durante varios años, los costarricenses han manifestado su preocupación por el daño que los pesticidas podrían estar causando a su salud y al medio ambiente. Diversas ONG nacionales e internacionales expresaron la preocupación por los pesticidas empleados en cultivos de plátano, fresa, helechos y flores, y dicha preocupación encontró eco en algunas agencias normativas. Estas preocupaciones se basaban únicamente en la percepción, es decir, carecían de sustento científico, por lo que en 2002 la Contraloría de Costa Rica decidió realizar un proyecto con enfoque de ciclo de vida para investigar el uso de pesticidas y sus consecuencias en la salud y el medio ambiente en el país. Se analizaron 25 de los ingredientes activos más usados en pesticidas en Costa Rica durante 1998, así como diversos tipos de exposición a dichas sustancias (con efectos en la salud y el medio ambiente). Los resultados del proyecto indicaron que cinco de los ingredientes activos eran responsables de aproximadamente 95% del impacto en la salud humana, y que tres de ellos explicaban 90% del impacto ambiental. La Contraloría sabía que los resultados no eran sino una mera aproximación a la forma en que los ingredientes activos afectan la salud humana y el medio ambiente en Costa Rica; no obstante, la información obtenida fue útil para asesorar a otras entidades normativas en las características de los ingredientes activos (Ministerio de Agricultura, Ministerio de Medio Ambiente, etc.) El enfoque de ciclo de vida en la formulación de políticas fue bienvenido y adoptado de manera cooperativa y relativamente barata. Se espera que los centros de educación superior, las entidades normativas y las asociaciones de productores de Costa Rica integren el concepto del ciclo de vida para tomar decisiones informadas.

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“… Ya es hora de dejar atrás el enfoque poco sistemático cuando se trata del medio ambiente y definir una visión más integral del desarrollo sostenible mediante un enfoque de ciclo de vida en el proceso de formulación de políticas públicas…” Federico Malavassi, Vicepresidente del Congreso de Costa Rica, en oposición a una propuesta de enmienda constitucional sobre temas ambientales, mayo de 2002

El concepto del ciclo de vida en las empresas Las empresas diseñan y fabrican los refrigeradores, las alfombras, los jabones y otros muchos productos que nosotros compramos. En ese proceso, las empresas y sus empleados de las áreas de diseño, ventas y finanzas toman decisiones para equilibrar factores como la satisfacción del cliente, la calidad, la innovación, la seguridad, los costos, etc. Al adoptar el concepto del ciclo de vida, las empresas reconocen que cada característica del producto determina su imagen y funcionamiento, pero también su impacto ambiental y comunitario según sea fabricado, usado, desechado o reusado y reciclado. Por ejemplo, es posible fabricar lavadoras, refrigeradores y otros aparatos electrodomésticos con materiales reciclados, que no funcionen con sustancias dañinas, que requieran un uso mínimo de agua y energía, y que estén diseñados para tener una larga vida útil.

8. Ecodiseño con lógica empresarial Donau-Tufting GmbH, empresa fabricante de alfombras, llevó a cabo un estudio de ciclo de vida en su producción de alfombras. A partir de los resultados, los ejecutivos de Donau-Tufting decidieron eliminar de las alfombras los colorantes y pigmentos con metales pesados y sustancias químicas para vulcanización. La empresa obtuvo una ventaja del mercado en relación con la competencia: la facturación de las nuevas alfombras “sin químicos” se incrementó en 25%.

El diseño de productos puede aminorar el impacto ambiental de su fabricación, uso y desecho (Agencia Danesa de Protección Ambiental). Hoy en día se fabrican refrigeradores que no contienen refrigerantes CFC, dañinos para la capa de ozono, y algunos modelos han sido diseñados para consumir la mitad de la energía que requerían hace diez años.v Durante el proceso de toma de decisiones en la etapa de diseño de un producto, las empresas investigan la procedencia de las materias primas, los procesos de manufactura necesarios, el destinatario final del producto, el tipo de mantenimiento y limpieza que requiere, los tipos de desecho que generará y dónde acabará cuando deje de ser útil. Para ello, los diseñadores realizan estudios de ciclo de vida y miden los impactos potenciales de diversas opciones (hecho destacable 8). Las empresas también solicitan este tipo de información a los proveedores (hecho destacable 9). La información sobre el ciclo de vida permite a las empresas calcular el costo de todo el ciclo de vida de los bienes que compran. Dicho costo incluye el precio en el punto de venta además de los costos de transporte, almacenaje, instalación, limpieza, operación, reparación y posterior desecho, y también se le conoce como ‘costo total’ de tener un producto (hecho destacable 11).

El diseño de un producto puede definir o influir muchas de las cuestiones relativas a su ciclo de vida.

“… El enfoque de ciclo de vida que hemos adoptado en Rio Tinto tiene lógica empresarial: lo vemos como un medio para evaluar las mejoras de procesos en cuanto a su aportación al desarrollo sostenible, y ofrece ventajas al fortalecer la relación entre proveedor y cliente, redundando en la distinción y calidad de nuestros productos”, Bill Adams, Rio Tinto 15

Cuando un producto ha sido diseñado para tener un mejor desempeño ambiental, social y económico a lo largo de su ciclo de vida, brinda beneficios a la empresa y ésta puede transmitirlos a sus clientes (hechos destacables 8 y 9). Algunas empresas prefieren recurrir a las declaraciones del producto u otras etiquetas para comercializar estos atributos ambientales y sociales entre sus clientes. Existen estándares internacionales para estos comunicados de empresa a empresa o “declaraciones ambientales del producto”. Toda declaración debe estar fundada en un estudio del ciclo de vida e informar al cliente del impacto ambiental del ciclo de vida del componente o producto a la venta. Hay declaraciones de productos para la construcción, equipos de refrigeración y otros aparatos, productos químicos, vagones de trenes, productos lácteos e interruptores automáticos, por nombrar sólo algunos (hecho destacable 9). Cuando el concepto del ciclo de vida influye el diseño del producto, la planeación estratégica, las compras y las ventas, las empresas: •

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Mejoran su imagen y las ventajas que ofrecen sus marcas. Las empresas pueden evitar las críticas y participar en temas más allá de su esfera de influencia inmediata. Los índices financieros como los Índices Dow Jones de Sostenibilidad (DJSI) dan seguimiento y registran el desempeño financiero de empresas líderes en sostenibilidad de todo el mundo. Encuentran nuevas estrategias para que los departamentos de mercadotecnia y ventas se comuniquen e interactúen con los clientes. Alrededor de 50% de las empresas afirman estar interesadas en saber más acerca de la sostenibilidad.vi Esto significa que una empresa puede promover sus productos y servicios al hablar de sus atributos sociales y ambientales (hecho destacable 9). Intercambiar información sobre el ciclo de vida con proveedores, clientes y responsables del procesamiento de los desechos a fin de identificar riesgos y oportunidades de mejorar Los riesgos podrían estar

vinculados al medio ambiente, la salud humana, la seguridad y las finanzas, mientras que las oportunidades podrían incluir porciones del mercado, imagen de la marca, uso eficaz de materiales e innovación. Juntas, las empresas pueden encontrar nuevas opciones para mejorar sus resultados al tiempo que optimizan su aprovechamiento del tiempo, dinero, trabajo e insumos materiales (hecho destacable 5).

9. Brindar información sobre el ciclo de vida del producto a otras empresas que son clientes Hay un creciente interés del mercado en la información ambiental confiable, objetiva, verificable y que cubre el ciclo de vida completo de un producto. La información completa abarca el ciclo de vida del producto desde la adquisición de las materias primas hasta su reciclaje una vez que deja de usarse el producto. El objetivo de las declaraciones ambientales de productos (DAP) es brindar este tipo de información dentro del intercambio de empresa a empresa a fin de fomentar las “compras ambientales” en el sector privado y el sector público. Las empresas elaboran DAP para dar información sobre el desempeño ambiental de sus productos. ABB, fabricante mundial de tecnologías energéticas y de automatización para clientes proveedores de servicios públicos y del sector industrial, cuenta con más de 40 DAP para diversos productos. Las DAP contienen información sobre sustancias peligrosas, procesos para desensamblar, recuperar y reciclar productos usados y desechos. La información cuantificada sobre el ciclo de vida que se incluye en una DAP también resulta útil para muchos clientes de ABB que se esfuerzan por modificar y mejorar el desempeño ambiental del ciclo de vida de sus propios productos y servicios mediante el ecodiseño y la innovación. Si desea más información sobre las DAP, visite la página http://www.environdec.com. ABB estudia el ciclo de vida de ciertos productos, entre los que se encuentra este motor, desde la obtención de la materia prima hasta que el producto es retirado del servicio. ABB publica los resultados de sus estudios en las Declaraciones Ambientales del Producto que están a disposición de los clientes, inversionistas y otros actores interesados.

“Para labrar nuestro camino al éxito y demostrar que el aluminio tiene un alto valor de sostenibilidad, necesitamos cerciorarnos del carácter transparente y medible de nuestros actos. En este sentido, una herramienta útil es el análisis del ciclo de vida, el cual nos permite demostrar el valor de largo plazo de nuestros productos y la naturaleza renovable del aluminio, y transmitir esas características a todos los interesados en este ramo industrial”, John Pizzey, Alcoa, Vicepresidente Ejecutivo de Productos Primarios.

Las herramientas del enfoque de ciclo de vida Hay muchas formas de poner en práctica el concepto del ciclo de vida y de aprovechar diversas “herramientas”. Consultar las ecoetiquetas, los índices de sostenibilidad y los informes empresariales sobre temas ambientales y sociales ayuda a la ciudadanía a integrar la información relativa al ciclo de vida a sus hábitos de consumo. Los gobiernos adoptan un enfoque de ciclo de vida en la formulación de políticas al acoger la participación activa de una amplia gama de actores (por ejemplo, mediante los consejos asesores de producto), aplicar modelos de ciclo de vida (hecho destacable 10) o con enfoques políticos innovadores (como las políticas integrales de productos). En el sector privado, las áreas de ingeniería y diseño de las empresas aplican el concepto del ciclo de vida al diseñar productos y servicios con estudios basados en el Análisis del Ciclo de Vida (hecho destacable 8), el cálculo del Costo Total de Tener un Producto (hecho destacable 11), programas de Diseño para el Medio Ambiente y sistemas de administración orientados a productos o instalaciones específicas. Las herramientas cuantitativas y cualitativas para rastrear los ciclos de vida y medir impactos siguen evolucionando en la medida en que crece el número de expertos que aplican el concepto del ciclo de vida y demandan información sobre el tema. Si desea conocer más acerca de estas herramientas, visite la página http://www.uneptie.org/pc/sustain/lcinitiative.

10. Modelar el ciclo de vida del flujo de desechos en México para fomentar su manejo integral vii Los sistemas de manejo de desechos que son ambientalmente eficaces y económicamente accesibles se conocen como sistemas para el manejo integral de desechos. Este tipo de sistemas utilizan diversas opciones para el tratamiento de desechos en la escala local y eligen cada opción a partir del flujo de desechos sólidos como un todo (fuentes y tipos de desechos, opciones de recuperación, opciones de reuso y eliminación). En 2003, el gobierno mexicano aprobó una ley para fomentar un enfoque integral en el manejo de desechos apoyado en los análisis del ciclo de vida. La intención es garantizar que las decisiones se basen en datos confiables a fin de optimizar los sistemas de manejo de desechos. Hay modelos informáticos de ciclo de vida del flujo de desechos que ofrecen este tipo de información a los responsables de la toma de decisiones y, hasta el momento, se llevan a cabo estudios de caracterización de desechos y modelos de ciclo de vida en Cuernavaca y Valle de Bravo, México.

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No es raro necesitar diversas herramientas para realizar una tarea o cumplir un objetivo.

11. Calcular el costo total de tener un producto – Los costos del ciclo de vida Un fabricante de limpiadores industriales colaboró con su proveedor de productos químicos para calcular los costos del ciclo de vida de fabricarlos, comprarlos, usarlos y desecharlos. Juntos, aprovecharon los resultados para cambiar la fórmula del limpiador para reducir dichos costos. Después, la empresa contactó al cliente que le compraba el limpiador para lavar autobuses, vagones de metro y tren. La empresa había calculado que este cliente no sólo pagaba por el limpiador, sino también por el agua, el producto derramado durante su uso y el producto desechado como residuo en cada recipiente contenedor. El cliente también pagaba cuotas por manejo especial, almacenamiento, capacitación de los trabajadores y presentación de informes sobre el uso del producto para cumplir con diversas leyes y normas. Sin embargo, nunca había calculado esos costos ni los había vinculado a su preferencia por ese producto. Al ver la oportunidad de colaborar con su cliente, la empresa diseño un “sistema” de limpieza para entregar el producto en un recipiente grande con manguera, mezclarlo con la cantidad exacta de agua y aplicarlo directamente sobre los autobuses y vagones de metro y de tren. El sistema usa menos agua y menos producto, elimina el manejo y el almacenamiento, y evita las pérdidas en residuos que quedan en el fondo o en “desechos” por derrames. Al atender todos los aspectos del ciclo de vida, se ocupa de los riesgos a la salud y la seguridad de los trabajadores, mitiga los impactos ambientales y fomenta una relación comercial de largo plazo.

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Las herramientas Análisis del Ciclo de Vida (ACV), Diseño para el Medio Ambiente (DpMA), Sistemas de Servicio al Producto (SSP) y Políticas Integrales de Productos (PIP) responden a la necesidad reconocida de cambiar el paradigma de nuestro enfoque hacia el desarrollo sostenible. Cada una de estas herramientas se basa en el concepto del ciclo de vida.

E l c o n c e p t o d e l c i c l o d e v i d a g e n e ra ve n t a j a s y beneficios

En general, el concepto del ciclo de vida fomenta un ritmo de producción y consumo más sostenible, y nos ayuda a aprovechar los limitados recursos financieros y naturales con mayor eficacia. Podemos sacar más jugo al dinero invertido (generar más riqueza, ampliar el acceso a la riqueza, la salud y la seguridad, y aminorar los impactos ambientales) al optimizar los resultados y obtener más beneficios del tiempo, el dinero y los materiales empleados en el proceso. Los expertos de la industria, del gobierno y de otras instituciones coinciden en afirmar que adoptar enfoques de ciclo de vida en los procesos de diseño de productos, oferta de servicios, formulación de políticas y definición de preferencias de consumo contribuye a detener y quizá revertir algunas de las tendencias ambientalmente perniciosas en nuestras comunidades y entornos… seguro que no bastará para solucionar todos nuestros problemas ambientales, pero sí puede ayudarnos a transitar vías sostenibles para ocuparnos de ellos.

“ … Todas las decisiones de los gobiernos y de las empresas deberían ser puestas bajo el ‘microscopio de la sostenibilidad’, ser analizadas desde la perspectiva del ciclo de vida”, Jacqueline Aloisi de Larderel, ex Directora del PNUMA DTIE

¿Sabía que… •

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se espera un incremento promedio en la temperatura mundial de 1 grado centígrado hacia el año 2030, en parte debido a los gases de efecto invernadero que ya hemos liberado a la atmósfera? Lo que hagamos hoy podría ser determinante para el clima en el año 2050. la cantidad de bienes y servicios que consumimos y desechamos es superior a todas las mejoras en eficacia productiva que los europeos y norteamericanos lograron en los últimos 20 años (hecho destacable 4)?viii la exposición a sustancias químicas peligrosas durante la fabricación, el uso y eliminación de productos está asociada a defectos de nacimiento y cáncer en seres humanos, y que sustancias como el mercurio, el clordano y el DTT siguen acumulándose en tejidos humanos, en las regiones polares del planeta y en otros ecosistemas sensibles? en 1999, una persona promedio usaba 2.3 hectáreas de tierra productiva y mar, mucho más que las 1.9 hectáreas que le correspondían de acuerdo con la capacidad de la Tierra?ix La población y el consumo crecen a un ritmo tal que hacia el año 2100 la población necesitará el equivalente a cuatro planetas para sobrevivir. está disminuyendo la diversidad de plantas y animales en el planeta, y también la disponibilidad de recursos como madera y agua dulce?

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¿Quién ha adoptado el concepto del ciclo de vida?

¿ Q u é p u e d o h a c e r p a ra contribuir?

Los hechos destacables que presentamos en esta publicación ilustran los esfuerzos de diversas entidades, pero hay muchas otras que ya han adoptado un enfoque de ciclo de vida, y cada vez son más. En los países en desarrollo, sobre todo, hay grupos innovadores que han descubierto en el enfoque de ciclo de vida una forma integral de fomentar el desarrollo social y económico sin vulnerar el medio ambiente natural (hecho destacable 12). El hecho de que los gobiernos y las empresas internacionales prominentes estén aplicando el concepto del ciclo de vida (tanto en sus operaciones actuales como en su planeación) demuestra que los beneficios económicos, ambientales y sociales son tangibles.

Todos pueden hacer grandes aportaciones cada vez que eligen comprar un producto o hacer uso de un servicio; en su trabajo dentro del área de producción, compras, recursos humanos, administración, salud y seguridad, finanzas o mercadotecnia, o como funcionario gubernamental en las áreas de formulación de políticas, contratación o planeación: •

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12. Promover un enfoque de ciclo de vida en la producción y el consumo sostenible en África Oriental y Meridional x El Instituto de Ecología Industrial, organización no lucrativa, defiende “la aplicación del concepto del ciclo de vida en actividades para el desarrollo” como “una de las aportaciones científicas recientes más importantes en la búsqueda del desarrollo sostenible”. El Instituto alimenta la creciente aceptación y aplicación del concepto del ciclo de vida en las industrias de muchos países desarrollados y así confirma su potencial para fortalecer la gestión y las políticas ambientales. “De particular importancia para África es el papel fundamental que puede desempeñar este enfoque en […] la producción de alimentos sostenibles, la seguridad energética y la gestión de recursos naturales”, y existen diversos informes sobre el uso afortunado del análisis del ciclo de vida (ACV) en la silvicultura, la selección de fertilizantes y pesticidas, y la selección de cultivos en varios países en desarrollo. El Instituto de Ecología Industrial es pionero en la investigación, el desarrollo y el fortalecimiento de capacidades.

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¡Preguntar! Indagar el origen del producto que va a comprar, cuánta energía consume, de qué está hecho y cómo será desechado cuando termine su vida útil. Preguntar qué hace la empresa o institución donde trabaja para comprender el ciclo de vida de los productos o servicios que fabrica o compra. Conocer la forma en que las decisiones de la empresa o institución afectan a terceros durante el ciclo de vida del producto o servicio que ofrecen. Hablar con otras personas para aprender de sus experiencias y compartir las propias. Hacer pequeños proyectos piloto con el concepto del ciclo de vida en el trabajo o la comunidad. Compartir públicamente los proyectos de su trabajo o comunidad, usando un lenguaje claro y sencillo, sin tecnicismos ni terminología. Describir los beneficios y las dificultades del proyecto para que otras personas se apoyen en esa experiencia. • Contactar a la Iniciativa del Ciclo de Vida del PNUMA para solicitar más información – escríbanos a [email protected]. • Unirse a la Red de la Iniciativa del Ciclo de Vida – visite la página www.uneptie.org/sustain/ lcinitiative.

P N U M A DT I E

S E TAC

La misión de la División de Tecnología, Industria y Economía del PNUMA consiste en ayudar a los responsables de tomar decisiones en los gobiernos, las autoridades locales y la industria a formular y adoptar políticas y prácticas que: • sean más limpias y seguras; • hagan un uso eficiente de los recursos naturales; • reduzcan la contaminación y los riesgos para las personas y el medio ambiente.

La Sociedad de Toxicología y Química Ambiental (SETAC) es una agrupación no lucrativa de profesionales fundada con el fin de promover la aplicación de un enfoque multidisciplinario en la resolución de problemas derivados del impacto ambiental de las sustancias químicas y la tecnología. La solución real de los problemas ambientales suele requerir de una combinación de conocimientos especializados en química, toxicología y otras disciplinas. La SETAC brinda un espacio neutral para el encuentro de científicos que realizan trabajo académico en las universidades o práctico en el sector gubernamental e industrial. Estos encuentros se caracterizan por contar con individuos cuyo afán no es defender una postura, sino poner en práctica lo mejor que ofrece la ciencia.

Las actividades del PNUMA DTIE están enfocadas a sensibilizar a la población, mejorar el intercambio de información, fomentar el fortalecimiento de capacidades, promover la cooperación, las alianzas y la transferencia de tecnología, mejorar el conocimiento del impacto ambiental del comercio, promover la integración de consideraciones ambientales a las políticas económicas y catalizar la seguridad internacional en materia de productos químicos. Si desea más información sobre el PNUMA DTIE, visite la página http://www.uneptie.org

Entre otras funciones, la SETAC ha desempeñado un papel fundamental en el desarrollo de la Gestión del Ciclo de Vida (GCV) y la metodología del Análisis del Ciclo de Vida (ACV). SETAC es referencia obligada en el tratamiento del ACV. Si desea más información sobre la SETAC, visite la página http://www.setac.org

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I n i c i a t i va d e l C i c l o d e Vi d a P N U M A / S E TAC La Iniciativa del Ciclo de Vida es resultado de la labor del PNUMA, le retribuye ese apoyo en relación con sus productos orientados al consumo y la producción sostenibles, como Difusión Industrial, Gestión de la Comunicación Industrial, Consumo Sostenible, Producción Más Limpia y Segura, Global Reporting Initiative (GRI), Pacto Mundial, Directrices de la ONU para la Protección del Consumidor, Turismo, Publicidad, Ecodiseño y Sistemas Productos y Servicios. La Iniciativa del Ciclo de Vida responde al llamado que hicieron diversos gobiernos mediante la Declaración de Malmo (2000) para crear una economía de ciclo de vida, y constituye una aportación al marco de programas de diez años para promover patrones sostenibles de consumo y producción, uno de los compromisos de la Cumbre Mundial de Desarrollo Sostenible celebrada en Johannesburgo (2002). Nuestra misión consiste en crear y difundir herramientas prácticas para evaluar las oportunidades, riesgos, ventajas y desventajas vinculadas al transcurso del ciclo de vida de productos y servicios, y así alcanzar el desarrollo sostenible.

Los programas apuntan a llevar el concepto del ciclo de vida a la práctica y a mejorar las herramientas de apoyo con datos e indicadores mejores, organizando y facilitando el encuentro de grupos de expertos cuya labor desemboque en la generación de sistemas informativos con base en Internet. 1. El programa Gestión del Ciclo de Vida (GCV) sensibiliza y mejora las habilidades de los responsables de la toma de decisiones mediante la elaboración de materiales informativos, la creación de foros para compartir buenas prácticas y la organización de programas de capacitación alrededor del mundo. 2. El programa Evaluación del Impacto del Ciclo de Vida (EICV) mejora la calidad y la aplicabilidad internacional de los indicadores del ciclo de vida mediante el fomento del intercambio de puntos de vista entre expertos cuya labor da como resultado una serie de recomendaciones ampliamente aceptadas. 3. El programa Inventario del Ciclo de Vida mejora el acceso a datos transparentes y de alta calidad sobre el ciclo de vida. Si desea más información sobre la ICV, visite la página http://www.uneptie.org/pc/sustain/lcinitiative.

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S o c i o s d e l a I n i c i a t i va d e l C i c l o d e Vi d a ( d e s d e s u l a n za m i e n t o e n 2 0 0 2 )

Patrocinadores oficiales

Patrocinadores de actividades y proveedores de apoyo

Instituto Nacional de Ciencias Industriales Superiores y Tecnología de Japón

ABB Consumers International

Alianza a Favor de los Envases de Cartón y el Medio Ambiente Consejo Estadounidense de los Plásticos

Eco Global / Costa Rica Sociedad Nacional para el Análisis del Ciclo de Vida de la India

PlasticsEurope Organización Internacional para la Estandarización CIRAIG/ Gobierno de Canadá y Quebec Consejo Nórdico de Ministros EcoRecycle, Victoria Agencia de Protección Ambiental de EE.UU. Centro de Investigación Karlsruhe FZK / Gobierno de Alemania General Motors Gobierno de Canadá Gobierno de los Países Bajos Gobierno de Suiza Consejo Internacional de Minería y Metales

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Ag ra d e c i m i e n t o s La redacción de la presenta publicación es fruto de la labor de Jim Fava y Jennifer Hall de Five Winds International para la Sociedad de Toxicología y Química Ambiental (SETAC). Agradecemos los valiosos comentarios de los siguientes (ex) miembros del Consejo Internacional del Ciclo de Vida: Ana Lorena Quiros (Presidenta, EcoGlobal, Costa Rica), Christian Kornevall (Vicepresidente Ejecutivo, Área de Sostenibilidad, ABB) Jacqueline Aloisi de Larderel (ex Directora Ejecutiva Adjunta, PNUMA) y Teresa Presas (ex Presidenta, ACE). La revisión de los primeros borradores del documento estuvo a cargo de Guido Sonnemann del PNUMA DTIE, responsable operativo de esta publicación. Los miembros del Comité Editorial fueron Fritz Balkau, Bas de Leeuw y Anne Solgaard del PNUMA DTIE. Arend Hoogervorst (Eagle Environmental, Sudáfrica), Damir Subasic, (APO Ltd, Servicios Ambientales, Croacia), Hugo Springer (NCPC Brasil) y Marco A. Gonzáles (Finanzas Ambientales, Perú) hicieron revisiones adicionales.

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Este proyecto contó con el patrocinio de los siguientes miembros de la Iniciativa del Ciclo de Vida: Alianza a Favor de los Envases de Cartón y el Medio Ambiente (ACE), Consejo Estadounidense de los Plásticos (APC), PlasticsEurope (antes APME), Consejo Internacional de Minerías y Metales (ICMM), General Motors, los gobiernos de Canadá, Alemania, los Países Bajos, Québec y Suiza, y el Instituto Nacional de Ciencias Industriales Superiores y Tecnología (AIST), Japón.

La traducción del inglés al francés es de Jean-Pierre Artigau, y la traducción del inglés al español es de Atenea Acevedo. El diseño de la publicación estuvo a cargo de Alex Moyes, Aerographics Creative Services. Las imágenes y los hechos mencionados en esta publicación provienen de diversas fuentes, entre ellas las siguientes: i) Investigación sobre el MTBE. Universidad de California. Davis. 1998. Disponible en línea http://www.tsrtp.ucdavis.edu/mtbe ii) Lohsomboon, P. LCA Activities in Thailand. Programa de Administración y Medio Ambiente, Instituto Ambiental de Tailandia, Bangkok Tailandia iii) International Association for Soaps, Detergents and Maintenance Products, www.washright.com and www.aise-net.org iv) Actas de la Conferencia Internacional en ACV en los Alimentos, 26-27 de abril de 2001, Gothenburg, Suecia v) Integrated Product Policy: Building on Environmental Life-Cycle Thinking. CEC. Bruselas, COM(2003) Comunicado de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo. vi) Citado de un estudio realizado por McCann-Erickson WorldGroup. El estudio se menciona en “Can Sustainability Sell’,” publicado por McCann-Erickson y el PNUMA en 2002.

vii) McDougall, F. 2003. IWM Case Studies & The Use of LCA in Countries with Developing Economies. Presentación en diapositivas del Dr. Forbes McDougall de Procter&Gamble, facilitado por el PNUMA viii) Un informe del PNUD sobre Desarrollo Humano cita una mejora de 25% en la eficacia productiva en los últimos 20 años en Europa y Norteamérica, medida como eficacia energética por unidad de Producto Interno Bruto. Informe sobre Desarrollo Humano, PNUD, 1998. ix) Esta capacidad de sustento ha sido calculada de acuerdo con el Enfoque de Huella Ecológica, preparado por la World Wildlife Foundation, WWF. 2002. Living Planet Report 2002 – Summary. Disponible en línea: www.wwf.org. x) Instituto de Ecología Industrial, A Regional Workshop Proposal: Harnessing the Life Cycle Approach in Sustainable Production and Consumption in Eastern and Southern Africa, facilitado por el PNUMA xi) Five Winds International. 2001. Eco-Efficiency and Materials. Publicado por Consejo Internacional de Metales y Ambiente xii) Worldwatch Institute. 2003. Worldwatch Paper 166: Purchasing Power: Harnessing Institutional Procurement for People and the Planet, Julio 2003, www.worldwatch.org.

www.unep.org United Nations Environment Programme P.O. Box 30552 Nairobi, Kenya Tel: (254 2) 621234 Fax: (254 2) 623927 E-mail: [email protected] web: www.unep.org

United Nations Environment Programme Division of Technology, Industry and Economics Production and Consumption Branch Tour Mirabeau, 39-43 quai André Citroën 75739 Paris Cedex 15, France Tel: +33-1 44 37 14 50 Fax: +33-1 44 37 14 74 Email: [email protected] Web: www.uneptie.org

DTI/0585/PA

COMUNICANDO LA SUSTENTABILIDAD

P ROGRAMA

DE LAS

N ACIONES U NIDAS

PARA EL

M EDIO A MBIENTE

Cómo producir campañas públicas efectivas

Copyright © Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente, 2005 Está autorizada la reproducción total o parcial y de cualquier otra forma para fines educativos o sin fines de lucro, sin ningún otro permiso especial del titular de los derechos, a condición de que se indique la fuente de la que proviene. El PNUMA agradecerá que se le remita un ejemplar de calquier texto cuya fuente haya sido la presente publicación. No está autorizado el empleo de esta publicación para su venta o para otros usos comerciales sin el permiso previo por escrito del PNUMA.

Advertencia Las designaciones de entidades geográficas que figuran en este informe y la presentación de su material no denotan, de modo alguno, la opinión de la editorial o de las organizaciones contribuyentes con respecto a la situación jurídica de un país, territorio o zona, o de sus autoridades, o con respecto a la delimitación de sus fronteras o límites. ISBN: 92-807-2628-5

Impreso con contenido reciclado post-consumidor 50%.

Comunicando la Sustentabilidad Cómo producir campañas públicas efectivas

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Agradecimientos Comunicando la Sustentabilidad ha sido desarrollado por Lucy Shea, de Futerra, en cooperación con Solange Montillaud-Joyel, del PNUMA.

Nuestros agradecimientos sinceros a los grupos de trabajo del PNUMA y Futerra, en particular a: PNUMA: Bas de Leeuw, Fabienne Pierre, Rahim Valli, Imane Halib. Futerra: Solitaire Townsend, Leo Peskett, Mark McKenzie, Sarah Perry, Nathan Oxley, David Willans, Fabian Pattberg, Claire Morgan. El borrador de esta publicación fue revisado por un grupo de expertos de comunicación y/o del desarrollo sustentable alrededor del mundo.

Agradecemos a las siguientes personas por sus comentarios constructivos: Alenka Burja, Ministerio del Medio Ambiente, Planeación Espacial y Energía, Eslovenia Katrin Hallman, Coordinadora de Información Internacional, Agencia Sueca de Protección Ambiental, Suecia Charles Harkness, Asesor de Mercadotecnia por el Grupo sobre el Cambio de Actitud y Comercializació Social y Comunicación, Departamento del Medio Ambiente, Alimentos y Asuntos Rurales (DEFRA), Reino Unido Alex Kirby, consultor independiente de medios de comunicación, ex corresponsal ambiental de la BBC, Reino Unido Nicole Kummer, Consultora, Triple Innova, Alemania Yves Leers, Director del Departamento de Comunicaciones, Agencia Francesa del Medio Ambiente y Administración de Energía (ADEME), Francia Mike Longhurst, Director de Sustentabilidad, Asociación Europea de Agencias de Comunicación (EACA) y Vice-Presidente, McCann-Erickson, Reino Unido Patricia Made, consultora independiente, Zimbabwe Michael Massey, Ex Director de Desarrollo Sustentable y Política de Responsabilidad Social Corporativa, Departamento para el Comercio y la Industria (DTI), Reino Unido Nancy McPherson, Asesor Especial, Evaluación del Desempeño, Unión Mundial para la Naturaleza (IUCN) Desta Mebratu, Oficial de Industria, Oficina Regional de África PNUMA Jill Rutter, Directora de Estrategia y Desarrollo Sostenible, DEFRA, Reino Unido David Simpson, Escritor/Editor Creativo, División de Comunicación e Información Pública, PNUMA Valentin Yemelin, Coordinador de Proyectos, Europa Central y del Este y el NIS, Grid Arendal, Noruega

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Quisiéramos expresar nuestra profunda gratitud a los gobiernos que respondieron a la encuesta preeliminar de PNUMA/Futerra sobre campañas públicas para promover el desarrollo sustentable. También quisiéramos agradecer a todos los representantes a nivel nacional y local que participaron en las entrevistas telefónicas y aportaron material importante para desarrollar los estudios de caso.

La selección final de casos de estudio se basó en tres criterios fundamentales: • cionados con el desarrollo sustentable • representación geográfica • diversidad de los métodos de comunicación. Esta publicación recibió el apoyo del Ministerio del Medio Ambiente de Suecia y de la Agencia Francesa para el Medio Ambiente y Administración de Energía (ADEME). Esta publicación fue diseñada por Captive Communication, Reino Unido, en cooperación con Franck Covin, del PNUMA.

Índice 1. Prefacio Reflexiones y recomendaciones de:

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Klaus Töpfer Director Ejecutivo Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente Lucy Shea & Solitaire Townsend Directora de Estrategia & Directora Administrativa Futerra Sustainability Communications.

2. Introducción Historia del desarrollo sustentable y cómo ha sido comunicada hasta hoy. Consejos sobre quiénes deben leer esta guía e instrucciones de uso.

3. Comunicación para el desarrollo sustentable

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Los conceptos y prácticas más novedosos resumidos en sugerencias sencillas sobre lo que funciona y lo que no. Incluye: • mitos y realidades en la comunicación del desarrollo sustentable • desarrollando un plan de comunicación • obstáculos comunes en la comunicación gubernamental • buscando orientación de expertos.

4. Trayendo la historia a la realidad Casos de estudio internacionales ejemplares: campañas exitosas de comunicación desde Argelia hasta Vietnam.

5. Manos a la obra La nueva base de datos en Internet del PNUMA sobre comunicación de sustentabilidad. Traduciendo la teoría en práctica: tres pasos a seguir hoy en día.

6. Recursos

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Fuentes adicionales de información y asistencia: publicaciones y organizaciones con experiencia en comunicación.

7. Glosario Términos clave para el desarrollo sustentable y comunicación.

8. Acerca de los autores Presentando a Futerra y al PNUMA.

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Prefacio La preocupación y conciencia pública sobre el medio ambiente y los temas sociales está creciendo. El hecho que el mundo se ha vuelto cada vez más y más transparente en gran medida gracias a los medios masivos de comunicación y al surgimiento de nuevas tecnologías de información, ha contribuido sin duda alguna a este crecimiento de conciencia ambiental y social. Los impactos de nuestros patrones de consumo dejaron de ser abstractos e invisibles. La gente comienza a comprender el impacto que crea sobre este planeta –nuestro único hogar- así como la responsabilidad de cuidarlo. La comunicación pública juega un papel clave en la construcción de estas nuevas tendencias, así como en el hacer del desarrollo sustentable algo accesible y entendible. La gente informada, motivada y comprometida nos puede ayudar a alcanzar nuestras metas de sustentabilidad. Sin embargo, comunicar efectivamente estilos de vida sustentables es un reto. Es necesario considerar no sólo lo que se va a comunicar, sino también el cómo comunicarlo. Entre los factores importantes para el éxito se encuentran el contenido, el comunicador y la elección del tono y medio de comunicación. Los expertos de comunicación se han dado cuenta de la necesidad de revisar a fondo y transformar los mensajes tradicionales de los gobiernos y de los grupos verdes, los cuales exhortan al público a considerar el ambiente en sus decisiones cotidianas. Muchos de estos mensajes son simplemente desaprobatorios acusadores, o moralistas. Lo cual, en lugar de sensibilizar al público acerca del medio ambiente tienden a alejarlo del tema. La lección a aprender es que los estilos de comunicación tienen que ser positivos y ser adaptados a diferentes circunstancias y contextos culturales. El consumo es un tema global. Los consumidores se encuentran por todas partes y están adoptando cada vez más los mismos patrones insustentables de consumo material. Estos patrones sólo pueden ser positivos si los consumidores hacen elecciones sustentables. Por supuesto, esto no se puede lograr únicamente a través de la comunicación. Para provocar un cambio, la gente tiene que quererlo, pero también necesita las herramientas que le permita actuar de manera distinta. Los productos, servicios e infraestructuras sustentables forman parte del hardware que los gobiernos y las empresas deben proporcionar. Esta guía es sobre comunicación. Ejemplos que inspiran y visiones de todas las regiones del mundo pueden alentar a las autoridades nacionales y locales a planear, desarrollar y poner en práctica campañas efectivas y atractivas que hagan de los estilos de vida sustentables algo que está de moda y es “cool”. Yo elogio esta publicación por ayudar a alcanzar esta meta.

Klaus Töpfer Director Ejecutivo Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente

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La comunicación hará del desarrollo sustentable una realidad. Necesitamos que los individuos, organizaciones y gobiernos cambien su manera de pensar y su manera de actuar. Estos cambios no ocurrirán automáticamente, sin importar que tan claros y urgentes sean o lleguen a ser los problemas. La motivación, la promoción y el dialogo se deben convertir en las herramientas comunes que usemos cada vez que tratemos de convencer a la gente de que cambie. En Futerra estamos en la constante búsqueda y prueba de las mejores prácticas en la comunicación del desarrollo sustentable. Nos nutrimos de experiencias de todo el mundo. Hemos visto, una y otra vez, como los gobiernos nacionales y locales alcanzan sus objetivos de sustentabilidad de manera más fácil cuando el elemento de comunicación es planeado profesionalmente y durante una etapa temprana. Aunque usted no necesita ser un comunicador profesional para planear y llevar acabo una comunicación efectiva e inspiradora, lo que sí necesita es acercarse a la comunicación de una manera profesional. Debido a que la comunicación es normalmente considerada como tan sólo un anexo del “tema-real” del desarrollo sustentable, integrar tan simplemente un elemento de comunicación puede tener un efecto real. Sin embargo, solamente usted puede decidir sí las sugerencias, ideas y estudios de caso presentados en esta guía son los correctos para su contexto. Al trabajar en esta guía con el PNUMA, nos sorprendió saber cuantas campañas planeadas de manera profesional ya están funcionando alrededor del mundo. Algunas de ellas son presentadas en esta guía. Esperamos que este intercambio de experiencias internacionales sea de ayuda para todos aquellos que lean esta publicación. El PNUMA le dará seguimiento a esta iniciativa con el próximo lanzamiento de su base de datos en Internet sobre campañas publicitarias de desarrollo sustentable (ver página 58). A su más alto nivel, la comunicación tiene un extraordinario poder, no simplemente para informar sino para retar e inspirar. Puede llegar a producir cambios duraderos y significativos. Es por ello vital que la comunicación sea una parte integral de este viaje hacia el desarrollo sustentable. Juntos podemos dar los primeros pasos para formar una comunidad internacional de comunicadores del desarrollo sustentable – lo cual sin duda, nos ayudará a alcanzar nuestras metas de desarrollo sustentable.

Lucy Shea & Solitaire Townsend Directora de Estrategia & Directora Administrativa Futerra Sustainability Communications

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Introducción Calidad de vida. Consumo y producción sustentables. Sustentabilidad ambiental. El desarrollo sustentable es un tema de importancia fundamental para todos los gobiernos nacionales y locales. La mayoría de los expertos están de acuerdo en que nuestra tasa actual de desarrollo no es sustentable. De hecho, algunos indican que a menos que se tomen acciones significativas, en el año 2050 se necesitarán los recursos equivalentes a dos planetas para mantener nuestras sociedades humanas. De tal forma que nos encontramos frente a una encrucijada. Ya no podemos seguir esperando y retrazando el involucrar, motivar e inspirar a nuestros ciudadanos, para así alcanzar las metas de un desarrollo sustentable. Esta guía tiene como objetivo ayudar a tomar acción y hacer esto una realidad.

Una Breve Historia del Desarrollo Sustentable El desarrollo sustentable (definido como “la satisfacción de las necesidades de la generación presente sin comprometer la habilidad de generaciones futuras de satisfacer las suyas”)1 es tanto una visión como un proceso. El desarrollo sustentable se basa en tres pilares: protección ambiental, desarrollo económico y el progreso social; e involucra temas de relevancia internacional tales como la reducción de la pobreza, el cambio climático y la conservación de la biodiversidad. La presión a favor del desarrollo sustentable está aumentando por parte de todos los sectores de la sociedad. En 1992, gobiernos, empresas y sociedades civiles se reunieron de forma sin precedente en la Cumbre de la Tierra, en Río de Janeiro. Como resultado 178 gobiernos se comprometieron y firmaron el Plan de Acción Global, Agenda 212. Diez años más tarde, uno de los resultados de la Cumbre Mundial de Desarrollo Sustentable, (WSSD por sus siglas en inglés) en Johannesburgo, fue el Marco de Programas de 10 Años sobre Consumo y Producción Sustentable

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para apoyar iniciativas regionales y nacionales. Esto originó un aumento de actividades por el desarrollo sustentable en todas las regiones del mundo. El plan de implementación de Johannesburgo también identificó la necesidad de educar al público a través de la publicidad y otros tipos de comunicación, tomando en cuenta los valores culturales locales, nacionales y regionales. En el sector empresarial, más de 1,400 compañías de todo el mundo se han unido al Compacto Global de la ONU. El cual inició en enero de 1999, presentado por Kofi Annan, Secretario General de la ONU. El Compacto Global busca “promover la ciudadanía responsable de las corporaciones para que las empresas puedan ser parte de la solución ante los retos de la globalización.”3 Los participantes del Compacto Global actúan para alcanzar este objetivo, adoptando 10 principios claves en las áreas de los derechos humanos, el medio ambiente, las condiciones laborales y la lucha contra la corrupción. Estos hechos afirman la voluntad por un futuro sustentable. Pero aún no hemos llegado, todavía tenemos mucho camino por recorrer. Por ejemplo, parece poco probable que cualquiera de las Metas de Desarrollo del Milenio – tales como reducir la mortalidad infantil y alcanzar la educación universal pueda ser realizada dentro de los plazos originalmente planeados. Estas metas son claves para el desarrollo sustentable (ver sección del glosario). Aun más, algunos países enfrentan temas urgentes, tales como conflictos sociales o políticos, los cuales normalmente toman prioridad sobre temas de desarrollo sustentable.

“Los individuos pueden elegir entre comprar o no productos amigables al ambiente. Ello cambia los patrones de consumo y al final los patrones de producción. Todos los individuos tienen este poder.” Kofi Annan, Secretario General, ONU

Bruntland, G, ed., (1987). Our common future: The World Commission on Environment and Development (Nuestro futuro común: La Comisión Mundial sobre Desarrollo y Medio Ambiente). Oxford: Oxford University Press. Agenda 21 es un plan de acción comprensivo para ser llevado acabo a nivel global, nacional y local por las Naciones Unidas, los gobiernos y grupos de interés en cada área en que el ser humano impacte al medio ambiente. Fuente: UNDESA, (2003). Agenda 21. http://www.un.org/esa/sustdev/documents/agenda21/index.htm UN Global Compact, (2005). What is the Global Compact? (¿Qué es el Compacto Global?). http://www.unglobalcompact.org/Portal/Default.asp

Acerca de esta Guía A pesar de estas dificultades, nuestra misión es llegar más allá de los ciudadanos que ya están comprometidos con el desarrollo sustentable y cambiar la conducta de la mayoría de la población. Un nuevo énfasis en la creatividad de las comunicaciones ayudará a impulsar este cambio. Esta guía resalta algunos de las dificultades más comunes, así como ideas que han comprobado su efectividad. La guía demuestra que el comunicar el desarrollo sustentable ya no es una actividad de nicho sino una corriente dominante y que los gobiernos y las agencias de comunicación están respondiendo al reto.4 Esta guía presenta autoridades nacionales y locales que están en la vanguardia en cuanto a la forma de comunicar efectivamente sus políticas de desarrollo sustentable a través de campañas tales como Tren Ambiental (Environment Train) en Argelia y la campaña de No Utilice Spray (No Early Spray) en Vietnam.

Yo quiero... ¿Quién debe leer esta guía? Esta guía está dirigida a dos principales audiencias dentro de las autoridades nacionales y locales alrededor del mundo: 1. Asesores de políticas o administradores de programas sobre iniciativas de desarrollo sustentable Esta guía proporciona consejos sobre dónde, cómo y cuándo involucrar al público. A su vez ofrece ayuda con una amplia variedad de instrumentos de comunicaciones; desde cómo planear talleres y diseñar exhibiciones, hasta cómo presentar un informe a una agencia para una campaña a gran escala. 2. Profesionales de Comunicaciones La guía desafía múltiples suposiciones que realizan tanto los asesores de políticas como los profesionales de comunicaciones acerca de la comunicación del desarrollo sustentable. Las recomendaciones presentadas se basan en los conceptos y prácticas más novedosos y pueden ayudar a desarrollar un “estudio de negocio” para un proyecto de comunicación.

Obtener una visión general de lo que funciona y de lo que no realiza un “estudio de negocio” Recopilar ideas para diseñar una campaña de comunicación Enfocarme en los problemas de comunicación que enfrentan particularmente los gobiernos nacionales y locales Obtener sugerencias para la capacitación en comunicaciones Aprender de la experiencia de otros sobre el desarrollo de campañas Poner las ideas en práctica Aumentar mis conocimientos sobre la comunicación del desarrollo sustentable

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Ir a Mitos y Realidades Página 11

Desarrollando un plan de comunicación Página 16 Obstáculos importantes que enfrentan los gobiernos Página 20

Buscando orientación de expertos Página 22 Trayendo las historias a la realidad (16 casos de estudio) Página 24 Manos a la obra Página 58 Recursos Página 59

Otro ejemplo de esto es la Exhibición Actúa Responsablemente: Comerciales para un Mejor Futuro, desarrollada en sociedad con el PNUMA, el cual mostró 300 campañas de comunicación de 32 países en Cannes durante el mes de Junio 2005.

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Comunicaciones para el desarrollo sustentable Lo que funciona, lo que no… sugerencias sobre cómo hacerlo Esta sección proporciona un mapa para la comunicación exitosa sobre el desarrollo sustentable. Se basa en la teoría académica y en la experiencia5 de los practicantes, reforzada por una encuesta global dirigida a gobiernos, que fue conducida especialmente para esta guía por el PNUMA y Futerra6. Primero: desechamos algunos mitos. Desafiamos supuestos acerca de las comunicaciones. Luego, observamos los hechos: estrategias que, en el contexto correcto, han probado su efectividad, a tal grado que aún practicantes expertos han sido sorprendidos por su eficacia. Segundo: proporcionamos orientación en la planeación de las comunicaciones en forma de preguntas, ideas y sugerencias.

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Tercero: revisamos obstáculos particulares de los gobiernos ante las comunicaciones y aportamos algunas soluciones. Finalmente: brindamos consejos para buscar orientación de expertos. Para aquellos quienes no tienen acceso a agencias delineamos los conocimientos y habilidades requeridas para formar un equipo de comunicaciones interno. Estas cuatro sub-secciones deben ser leídas en interrelación una con otra. En los casos de estudio internacionales se encuentran ejemplos positivos de cómo gobiernos y agencias alrededor del mundo han traducido la teoría en práctica. (Ver página 24).

Ver sección de Recursos. Encuesta realizada por el PNUMA y Futerra entre mayo y agosto del 2004, a una selección de 49 gobiernos de todos los continentes, con un índice de respuesta del 33%.

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Mitos y Realidades Puntos clave Mitos:

Realidades:

• cualquier comunicación es buena comunicación • la comunicación le cuesta a la Tierra • los seres humanos son siempre racionales

• enfocarse en un público específico funciona • inspire • hágalo personal y práctico

Mitos

Comunicar sin infraestructura

Tres obstáculos a evitar en la comunicación del desarrollo sustentable.

Mito 1: “Cualquier comunicación es buena comunicación” Resulta tentador pensar que cualquier tipo de comunicación sobre el desarrollo sustentable debe de ser buena y vale la pena. De hecho, las comunicaciones mal planeadas y mal situadas, en el mejor de los casos no funcionan (desperdiciando tiempo y dinero); pero en el peor de los escenarios pueden llegar a tener consecuencias negativas. A través de nuestras investigaciones hemos identificado los tres errores más comunes:

Comunicar sin apoyar una política Siempre será mucho más fácil alcanzar el éxito si las políticas y las comunicaciones trabajan en conjunto. Este punto es apoyado por la Agencia de Medio Ambiente Canadiense (Environment Canada), quien comenta acerca de su exitosa campaña El Reto de Una Tonelada (One Tonne Challenge, por su nombre en ingles - ver página 32): “La educación pública y la política pública debe de ser consistente y apoyarse entre si”. Otro ejemplo de este principio en acción es la campaña en Sudáfrica La Competencia por el Pueblo Más Limpio (Cleanest Town Competition). Esta herramienta de comunicación regional está directamente apoyada por una política nacional para mejorar el manejo de desechos (ver página 52). Como resultado, la competencia ha ayudado a crear un sistema local de manejo de desechos sólidos así como estrategias ambientales a lo largo y ancho del país.

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Las buenas comunicaciones por lo regular pueden ser exitosas en convencer a la gente de que tienen un papel a desempeñar para alcanzar un desarrollo sustentable. Pero esta oportunidad será desperdiciada si la infraestructura necesaria para que la gente pueda hacer su contribución no está previamente establecida. Por ejemplo, no tiene mucho caso alentar a que la gente recicle sus desechos si no tiene acceso fácil y conveniente a contenedores y servicios de reciclaje. Cada grupo de la población tiene diferentes capacidades para tomar acción en las iniciativas de desarrollo sustentable. En el Reino Unido, las investigaciones demuestran que: “Existen dificultades particulares para los consumidores de bajos recursos, quienes tienen menos servicios de reciclaje, dependen de los dueños de sus viviendas para hacer las reparaciones necesarias, y en algunas áreas, cuentan con transporte público inseguro y de baja frecuencia.7”

Depender de la mercadotecnia más aceptada para todas las respuestas Hacer que su mensaje sea escuchado no siempre es fácil; la competencia es ruda. Se estima que el americano promedio está expuesto a más de 3,000 mensajes de mercadotecnia al día8. Aún si logra que su público objetivo vea y escuche su mensaje. ¿Cómo saber que lo recordará? ¿Cómo saber si lo absorberá a un nivel tan profundo como para cambiar sus pensamientos y su conducta? Después de todo, estudios recientes demuestran que el 80% de los televidentes nocturnos no pueden recordar ni la marca, ni el producto anunciado en el programa que acaban de ver. En nuestro mundo actual donde existe una sobresaturación de información, la gente se ha vuelto más hábil en la evasión y selección de mensajes.

Hacer que su mensaje sea escuchado no siempre es fácil; la competencia es ruda. Se estima que el americano promedio está expuesto a más de 3,000 mensajes de mercadotecnia al día.

Stevenson, G., ed. (2003), Green Choice: What choice? London: National Consumer Council. Seeing through the Spin: Public Relations in the Global Economy, Baby Milk Action, 2001.

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Por ello, los comunicadores deben de estar un paso más adelante y ser inteligentes en la manera en que se comunican con distintos públicos. Esto implica ver más allá de las típicas técnicas establecidas, tales como la publicidad y el correo directo. Nuestros casos de estudio anuncian alternativas innovadoras: Hungría utilizo un espacio de exhibición (el aeropuerto nacional) que era ideal para el tema a comunicar (el tráfico de especies en peligro de extinción) y para captar y retener la atención del público objetivo. Boletines informativos también fueron distribuidos en lugares donde las investigaciones demostraban que el público objetivo era más receptivo a la información (agencias de viajes). Costa Rica redujo el uso de pesticidas llevando acabo talleres dirigidos a los de productores de flores y melón en sus propios poblados. Los materiales de apoyo incluían un video que mostraba a agricultores locales explicando los temas relevantes. El logotipo de la campaña fue diseñado por un pintor local y se desarrollaron presentaciones para diferentes públicos y reuniones. La campaña de comunicación interna del Reino Unido desarrolló un paquete con herramientas divertidas en el Internet: una película de proyectos exitosos de desarrollo sustentable, un juego de Internet que muestra los impactos de las decisiones políticas sobre una comunidad de pescadores y una lista interactiva de políticas.

Mito 2: “La comunicación le cuesta a la Tierra” Un presupuesto grande no es esencial para una campaña de comunicación exitosa. Cualquier cantidad de dinero puede rendir al máximo si se planea correctamente y se asocia con otras organizaciones. Tomemos por ejemplo, el caso del Ministerio de Salud de Brasil, el cual ha estado trabajando con el sector privado para suplementar el presupuesto de su campaña No Permitas que el Dengue te arruine el verano. El elemento de asociarse con otros de esta campaña alcanzó alrededor de ocho millones de personas a través de mensajes de texto en celulares así como información en las cuentas de servicios públicos. Esto costó tan sólo $40,000, comparado con los $4 millones del presupuesto de publicidad. Por otra parte, las compañías de servicios públicos (luz, agua) en California gastan alrededor de $200 millones anuales en publicidad intentando que los usuarios hagan un uso más eficiente de energía. Aún así, el consumo de energía se ha mantenido esencialmente igual – una clara ilustración de que un presupuesto alto no garantiza el éxito. Enfocarse en un público específico con un mensaje definido es por lo regular más efectivo – y más barato – que tratar de crear conciencia a gran escala a través de la publicidad (Ver Realidad 1, página 14).

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¿Cuál debe de ser mi objetivo? La mayoría de las campañas de comunicación tienen uno ó más de los siguientes tres objetivos: 1. Crear Consciencia: por ejemplo mejorar el conocimiento de la gente sobre un tema en particular o crear un nuevo conocimiento. Si lo que en realidad estamos buscando es el compromiso del público a favor del desarrollo sustentable, entonces un cambio en la actitud y en la conducta son objetivos mucho más apropiados. 2. Cambiar actitudes: por ejemplo la manera en que la gente piensa o se siente alrededor de un tema. Mientras que un cambio en la actitud puede ser un precursor al cambio de conducta, esto no la garantiza. Sin embargo, el cambio en actitud puede jugar un papel importante en preparar nuevas iniciativas de políticas. Puede ayudar a asegurar el cumplimiento de una nueva legislación, tal como el uso obligatorio de cinturones de seguridad. 3. Cambiar conductas: por ejemplo influenciar las acciones de la gente en lo que concierne a un tema en específico. Es aquí donde deben concentrarse los esfuerzos si es que queremos alcanzar nuestras metas de desarrollo sustentable. Sin embargo, esto implica un enfoque a largo plazo. En algunos casos puede pasar toda una generación antes de que los cambios surtan efecto.

Enfocarse en un público específico con un mensaje definido es por lo regular más efectivo – y más barato – que tratar de crear conciencia a gran escala a través de la publicidad.

Mito 3: “Los Seres Humanos son racionales” “La evolución no moldeó la mente humana para ser racional y libre de contexto en general.”9

Xiao Wang, Psicólogo

Existen dos puntos claves, los cuales hay que tomar en cuenta siempre que se esté planeando una campaña de comunicación sobre el desarrollo sustentable: Proporcionar información no es suficiente Proporcionar información puede elevar el nivel de consciencia, pero es poco probable que esto lleve a un cambio de actitud o de comportamiento. McKenzieMohr presenta estas dos evidencias para apoyar esta afirmación: “Varios hogares interesados en aumentar la eficiencia energética de sus viviendas participaron en un taller integral de conservación de energía residencial. A pesar de cambios significativos en conocimientos y actitudes su conducta no cambio” (Geller, 1981).10 “Cuando 500 personas fueron entrevistadas acerca de su responsabilidad personal por recoger basura, el 94% reconoció esta responsabilidad. Sin embargo, al salir de la entrevista, tan sólo el 2% recogió basura que había sido puesta ahí por el investigador” (Bickman, 1972).11 Aceptar que el público no responde a la información de manera clara y ordenada no significa que nos debemos resignar y cruzar de brazos. Por el contrario, debemos de mirar a otras disciplinas para encontrar nuevas herramientas. Por ejemplo, los expertos en promoción de marcas han estado construyendo vínculos emocionales entre los consumidores y las marcas de productos por muchos años. Puede que no sea racional, pero funciona.

También es contraproducente atacar al hogar o a la familia en las comunicaciones. En el Manual Australiano para Motivar la Acción Energética en el Hogar, Shipworth reporta que los norteamericanos de clase media asocian de forma cercana su hogar con su vida familiar. Por lo tanto “un ataque a la integridad del hogar es fácilmente traducido de forma emocional a un ataque oblicuo e indirecto sobre la solidaridad de la familia”.13 Atraer a los instintos de supervivencia también puede producir resultados distintos a los esperados. Los instintos humanos de pelea o de huida no están programados para responder a amenazas vagas e inciertas tales como el cambio climático. De hecho, vincular temas de desarrollo sustentable a nuestra supervivencia por lo regular hace que la gente se asuste y por consiguiente que se vuelva apática. Es interesante remarcar que ninguno de los estudios de caso incluidos en esta guía se basó en mensajes negativos. El miedo se utilizó en algunos casos para llamar la atención, pero estaba asociado con oportunidades positivas y soluciones. Por ejemplo, el caso de España con la campaña Madre Naturaleza, mostraba al planeta Tierra apreciando y recompensando a todos aquellos que ayudaban a cuidar el medio ambiente. La campaña Gran Limpia (Big Clean Up) en Nueva Zelanda incluía mensajes positivos tales como “Vívelo, Ámalo”. “Los mensajes de los gobiernos que exhortan a la gente a utilizar menos sus automóviles o que los reprimen por comprar productos que causan daños ambientales, parece no estar funcionando. La gente simplemente no los está escuchando. Hacer que la gente se sienta culpable acerca de sus estilos de vida y sus hábitos de consumo ha tenido un éxito limitado”. Klaus Töpfer, PNUMA Director Ejecutivo

Asustar a la gente rara vez provoca que la gente se comprometa Investigaciones recientes han descubierto que “la gente está harta del mensaje desagradable de miedo”.12 El miedo debe de ser utilizado con gran precaución en las comunicaciones del desarrollo sustentable. Hay evidencias de que el miedo por lo regular produce apatía, el sentimiento de que ya nada se puede hacer. Esto es particularmente común en las situaciones donde falta infraestructura (por ejemplo servicios de reciclaje).

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Investigaciones recientes han descubierto que “la gente está harta del mensaje desagradable de miedo”. Los instintos humanos de pelea o de huida no están programados para responder a amenazas vagas e inciertas tales como el cambio climático.

Wang X, cited in Kaplan, S. (2000). Human Nature and Environmentally Responsible Behaviour. Journal of Social Issues. (La Naturaleza Humana y La Conducta Ambientalmente Responsable. Diario de Asuntos Sociales). Malden, MA: Blackwell Publishers. McKenzie-Mohr, D. (2000). Promoting Sustainable Behaviour: An Introduction to Community-Based Social Marketing, Journal of Social Issues. (Promocionando la Conducta Sustentable: Una Introducción a la Mercadotecnia social con base en las comunidades). London: Blackwell. Ibid. MPG Internat es conductuales y de actitud para el cambio), reporte del PNUMA sobre el proyecto de Motivación Sustentable patrocinado por la Asociación Mundial de Profesionales de la Investigación (ESOMAR por sus siglas en inglés), http://www.mpgintl.com/sustain Shipworth, M. (2000), Motivating Home Energy Action - A Handbook of What Works (Motivando la Acción Energética en el Hogar - Un Manual acerca de lo que Funciona). Australia: Australian Greenhouse Office. http://www.greenhouse.gov.au/coolcommunities/motivating/index.html

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Realidades Las tres principales sugerencias para las comunicaciones del desarrollo sustentable. Ahora las buenas noticias: las realidades. Nuestras investigaciones demuestran que existen muchas estrategias para involucrar al público en el desarrollo sustentable.

Realidad 1: Enfocarse en un público específico funciona “El hombre sabio no tiene las respuestas correctas, hace las preguntas correctas” Claude Levi-Strauss, Antropólogo

Las campañas de comunicación más exitosas son aquellas que definen claramente cuál será su público objetivo. Definir el mensaje también es esencial. No es necesario comunicar el concepto global del desarrollo sustentable para provocar un cambio. En general es más efectivo enfocarse en un solo tema, tal como la eficiencia energética o la compra de productos éticos. Por ejemplo, la campaña No Utilice Spray (No Early Spray) en Vietnam, definió cuidadosamente el tema/problema que sus comunicaciones tenían que abordar. Una de las fases de investigación concluyó que los agricultores estaban seguros que todo el daño a sus cosechas se debía a las plagas, aún cuando este no era el caso. Una vez que este obstáculo para reducir el uso de pesticidas fue identificado, se le dio seguimiento con comunicaciones innovadoras, tales como un programa de radio que dramatiza (como radio novela) las opciones alternativas para los agricultores.

Diferentes tipos de gente tienen opiniones ampliamente distintas. Tomemos por ejemplo esta encuesta internacional sobre las actitudes ante la legislación ambiental: El descontento con medidas ambientales actuales varia entre el 91% en Grecia hasta el 54% en la India. Dos tercios y hasta más de la gente en países como China, Japón, Francia, Italia, España, México, Canadá, Australia, Chile, Argentina y Corea del Sur afirman que las leyes ambientales actuales, tal y como se aplican en sus países de origen “no van lo suficientemente lejos”; mientras que seis de cada 10 personas sienten lo mismo en Rusia, Brasil, Alemania y en los Estados Unidos. Solamente en Nigeria y Finlandia la mayoría de los ciudadanos siente que las leyes ambientales “contienen el balance correcto” o “van demasiado lejos.”14 Aún mayores diferencias de opinión se pueden encontrar si se segmenta al público por clasificación demográfica, tales como edad y género. Cada público responderá a diferentes tonos de voz o a diferentes medios de comunicación. Por esta razón es importante expresar los mensajes y escoger los canales de comunicación cuidadosamente. Por ejemplo, el Internet puede no ser la mejor manera de comunicarse con gente mayor.

Las campañas de comunicación más exitosas son aquellas que definen claramente cuál será su público objetivo y desarrollar mensajes apropiados para ellos.

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MORI / International Environment Monitor (1998).

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Realidad 2: ¡Inspire a la gente! Los temas de desarrollo sustentable necesitan estar estrechamente vinculados a un objetivo que inspire. Aún si está escribiendo un simple texto para una página de Internet, este texto necesita convencer o impresionar a su público. Piense como un narrador moderno, utilice el drama de los obstáculos y la emoción de las soluciones. Muchas organizaciones encuentran que una “Meta Audaz, Grande y Peluda” (BHAG)15 es la forma más inspiradora para explicar la meta. El principal beneficio de la BHAG es inspirar y enfocar a las organizaciones en alcanzar objetivos a largo plazo que sean consistentes con sus propósitos. Uno de los BHAG más famosos de todos los tiempos fue la meta de John F. Kennedy en 1961 de poner un hombre en la luna antes de 1970. Esta meta motivó a la NASA, capturó la atención del público americano y resultó ser uno de los más impresionantes logros tecnológicos de la historia. Evidencias recientes demuestran que “la gente está preocupada por el medio ambiente, pero considera que existen otros temas más importantes”.16 Para poder comunicar exitosamente el desarrollo sustentable, tal vez es bueno que se vincule el tema con otros asuntos, tales como la salud, la riqueza, el empleo o aspiraciones tales como el hogar o la superación personal. Nuestra campaña francesa (ver página 38) hizo exactamente esto con la “Semana de una Mejor Calefacción”. Durante la campana las tiendas con productos para el hogar promocionaron productos que ahorran energía. De forma similar, la campaña Austriaca de consumismo responsable (página 28) tuvo como objetivo el sector para el mejoramiento del hogar y el aumento de las ventas de productos éticos.

Realidad 3: Hágalo personal y práctico “Si le hablas a un hombre en un lenguaje que entiende, llegas a su cabeza. Si le hablas en su lenguaje, llegas a su corazón.” Nelson Mandela, Ex Presidente de Sudáfrica Entender qué es lo que motiva a su público es el primer paso para saber como dirigirse a el. En este caso la psicología nos enseña algunas valiosas lecciones: “La gente esta motivada a: • saber y entender qué es lo que sucede: odia estar desorientada o confusa • aprender, descubrir y explorar: prefiere adquirir información a su propio ritmo y responder a sus propias preguntas • participar y desempeñar un papel en lo que sucede a su alrededor: odia sentirse incompetente o desvalida.”17 La verdadera destreza para comunicar radica en traducir la visión general en mensajes que sean tanto personales para el público, como prácticos en términos de provocar una respuesta. La campaña La Gran Limpia de Nueva Zelanda (página 46) es un buen ejem plo. Esta ofreció “revisiones de salud” ambiental para los hogares y les daba seguimiento con planes de acción personalizada. En Polonia, la Feria de Eco-Medios (página 48) permitió a la gente aprender a través de las actividades, organizando seminarios, películas, música (utilizando instrumentos hechos con materiales reciclados), un desfile de modas y una feria de comercio; todo esto bajo un solo techo.

Piense como un narrador moderno, utilice el drama de los obstáculos y la emoción de las soluciones.

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BHAG es un concepto popularizado por el best seller empresarial Built to last (Construido para durar). Source: Collins, J and Porras, J (1995). Built to Last: Successful Habits of Visionary Companies (Construido para Durar: Hábitos Exitosos de Empresas Visionarias) Harper Business. Ibid. Kaplan, S. (2000), Human Nature and Environmentally Responsible Behaviour. Journal of Social Issues (La Naturaleza Humana y La Conducta Ambientalmente Responsable. Diario de Asuntos Sociales). Malden, MA: Blackwell Publishers.

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Desarrollando un plan de comunicación Puntos clave • • • •

entienda la situación antes de iniciar conduzca una investigación del público establezca objetivos claros y alcanzables defina el (los) mensaje(s) y el (los) canal(es)

La mejor forma de traducir sus ideas en acciones concretas es delinear un plan de comunicaciones. Cada plan será diferente, obviamente el diseñar un volante informativo es un proceso mucho más simple que implementar una campaña nacional de promoción y publicidad. Sin embargo, el modelo a continuación delinea los pasos

Escenario Entendiendo la situación

Preguntas

• planeé cómo administrará la campaña según progrese • mida y evalúe las comunicaciones

básicos y prácticos para planear cualquier forma de comunicación. El glosario al final de la guía le ayudará con todos los términos que no le resulten familiares.

Sugerencias y ejemplos

Una fase inicial de investigación le proporcionara una mayor oportunidad de éxito. Esta sección es particularmente relevante para campañas de gran escala. ¿Tiene una visión clara del contexto dentro del cual operará su campaña?

Lleve acabo un análisis SLEPT. Esto implica observar los temas Sociales, Legales, Ecológicos, Políticos y Técnicos (SLEPT) que pueden afectar su campaña. Preste atención especial a la política nacional y cualquier otra campaña de desarrollo sustentable en el mercado, ya sea reciente o actual. Busque tantas investigaciones como le sean posible, ya sea hablando con otras personas o consultando el Internet.

¿Ha definido sus objetivos generales y sus plazos de tiempo? Investigación del Público objetivo

Puede utilizar los resultados de esta fase del plan para informar a una agencia de comunicación.

Investigar a su público ayuda a asegurar que su mensaje le llegue a la gente correcta y a que lo absorban y/o actúen en base a la información. ¿Sabe quien es su público objetivo?

Identifique a los diferentes públicos a los que quiere dirigirse y establezca prioridades. Seleccione un público específico (por ejemplo: “amas de casa”) en lugar de “el público en general”.

¿Qué motiva a su público? ¿Qué es lo que ven, escuchan y leen? ¿A dónde van?

La mejor manera de saber esto es haciendo una investigación (por ejemplo grupos de enfoque o encuestas telefónicas). Desarrolle un perfil claro. El caso de estudio canadiense (página 32) es un buen ejemplo de este punto. Piense en otras personas quienes puedan influenciar a su público (por ejemplo madres, padres, jefes) - ¿qué es lo que ellos ven, escuchan y leen?

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Estableciendo objetivos específicos

Eligiendo un enfoque estratégico

No comience a comunicar antes de establecer sus objetivos clave.

¿Se ha planteado un objetivo de desarrollo sustentable realista?

Establezca objetivos realistas, por ejemplo “Reducir el consumo domestico de energía en un 5%”, en lugar de “mitigar el cambio climático”

¿Ha definido que cambios ayudarían a cumplir sus objetivos de desarrollo sustentable?

¿Es la comunicación el enfoque correcto? En caso afirmativo, decida si lo que necesita es elevar la conciencia, cambiar las actitudes, cambiar la conducta o las tres. Observe el caso de estudio de Vietnam (página 56) para ver como definieron el tema del público objetivo.

Tome el tiempo necesario para escribir detalladamente cómo alcanzará los objetivos establecidos. ¿Ha decidido qué enfoque darle a la campaña?

Sería importante: • Revisar el contexto, la investigación sobre el público y los objetivos. • Revisar enfoques alternativos que la campaña podría tomar. • Revisar el presupuesto. • Crear el “estudio de negocios” para la campaña (¿Qué provocará? ¿Por qué es el mejor enfoque? Realice una versión piloto de la campaña para un público reducido antes del lanzamiento masivo. Esto puede ofrecer lecciones valiosas para una campaña a gran escala. Observe el caso de estudio irlandés (página 44).

¿Está incluyendo a los grupos de interés relevantes?

Desarrollando el mensaje

Canales

El dialogo con los grupos de interés durante la fase de desarrollo de la campaña puede darles un sentido de “propiedad”, lo cual significará que ellos querrán que la campaña sea un éxito. Usted también se verá beneficiado por sus comentarios.

Se requiere atención especial para que el (los) mensaje(s) sea atractivo para su público. ¡No los sobresature con información! ¿Ha establecido un mensaje central?

Mantenga un hilo conductor a lo largo de la campaña, tal vez utilizando un logotipo consistente o un lema. Observe el caso de estudio brasileño (página 30).

¿Ha pensado en cómo adaptar su mensaje a los distintos públicos: hombres, mujeres, adolescentes, etc.?

Puede utilizar investigaciones previas. Si el presupuesto lo permite, desarrolle mensajes y visuales prototipo, y póngalos a prueba en una nueva investigación.

¿Ha pensado en cómo incluir las emociones de su público?

Desarrollar una marca puede construir una relación emotiva con el público. Para esto se necesita asesoría de expertos.

El impacto de su mensaje dependerá de los canales de comunicación que utilice. ¿Ha identificado cómo prefiere recibir la información su público, a través de los medios masivos, Internet o por información personal?

El perfil del público ayuda en estos casos. Identifique a creadores de opinión para su público o las organizaciones a las que pertenecen.

Sea creativo. Piense cómo puede activar redes sociales de manera que su mensaje sea difundido por la gente común.

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Manejo e implementación

Una campaña será exitosa o fracasará dependiendo de la calidad de su implementación.

¿Quién administrará la campaña?

Identifique a la organización líder y defina claramente los deberes y responsabilidades de cada uno de los socios y miembros del equipo. Considere el organizar un grupo directivo conformado por expertos en comunicaciones, políticas y desarrollo sustentable. El grupo directivo sueco se aseguro que sus comunicaciones se basaran en la ciencia (ver página 54).

¿Cuenta con una respuesta rápida para decisiones sobre comunicación?

Un grupo directivo no puede estar a cargo de los asuntos cotidianos; se necesita designar a un coordinador de campaña para ello. Asegúrese de tener a alguien como el rostro de la campaña. El/ella no necesita ser una celebridad, pero debe de ser confiable y amigable con los medios, así como experto, legítimo, gratificante, persuasivo y comprensivo. Asegure mantener los mensajes de la campaña frescos y actualizados por medio de revisiones periódicas del contexto.

¿Ha pensado acerca de las etapas de implementación?

Desarrolle una cronología para la campaña. Identifique los hitos de comunicación así como qué necesita ser entregado y cuándo. Si tiene recursos limitados haga un lanzamiento de alto perfil vinculando con otros eventos.

¿Ha pensado acerca de los recursos?

Elabore un presupuesto.

¿Ha desarrollado un proceso de administración del proyecto?

¿Quién es responsable de monitorear si se han alcanzado los objetivos y si se cumplen las fechas de entrega? ¿Cuál es el plan para hacerlo? ¿Qué pasa si algún objetivo o alguna fecha de entrega no se cumple?

Tome en cuenta todos los recursos que necesitará (personal, conocimientos, materiales, tiempo y dinero).

Elabore un plan para la administración de crisis. Puede ser que no lo llegue a necesitar, pero es esencial estar preparado en caso de que algo suceda.

Medición y evaluación

La medición y evaluación indica si las actividades planeadas ocurrieron, y si los objetivos previstos se alcanzaron. ¿Ha decidido como medir el éxito de su campaña?

Existen tres diferentes estilos de medición: • proceso - ¿Qué mensajes fueron comunicados a cuánta gente, cuándo y con qué frecuencia? • resultado - ¿Cuál fue el cambio en la conciencia, actitud o conducta del público? Sugerencia: Esto normalmente requiere de una encuesta antes y después de la campaña • impacto - ¿Qué impacto tuvo la campaña en el objetivo general de desarrollo sustentable? Asegúrese de haber elegido las medidas correctas. Por ejemplo no mezcle medidas de cambio de conducta con una campaña de cambio de actitud.

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¿Está obteniendo opiniones y retroalimentación de su público?

Revise las prioridades de su público para poder evaluar su retroalimentación.

¿Esta documentando y reportando las evaluaciones?

Por lo general la medición es costosa, pero siempre se puede medir algo. Algunas maneras para evaluar las campañas (de la encuesta PNUMA/Futerra) incluyen: • tráfico de los sitios de Internet (“hits” y visitas únicas) así como retroalimentación y opiniones por Internet • número de asistentes a eventos con temas de desarrollo sustentable (y calidad de los debates públicos) • cobertura de los medios (a través de búsquedas en Internet o servicios de síntesis de noticias). • encuestas de opinión pública (por ejemplo acerca de los niveles de conciencia) • demanda de información publicada sobre el desarrollo sustentable (del público, medios de comunicación, empresas, la sociedad civil, grupos comunitarios, etc.) • cambios en prioritarias de estrategias /objetivos de otros sectores (Ministerios, asociaciones de consumidores, etc.) y la evolución de iniciativas comunitarias.

El paso final es considerar como presentar el plan a los miembros de su equipo y a los grupos claves de interés; estos pueden ser tanto internos como externos a su organización.

Cinco puntos para asegurar el mejor uso del plan: 1. Hágalo fácilmente accesible a todos los miembros del equipo. 2. Actualice el plan cuando ocurran cambios importantes y comunique cada cambio a los miembros del equipo y a los grupos claves de interés. 3. Desarrolle la historia de la campaña. Las siguientes preguntas pueden ser parte de una lista útil de revisión: • ¿Cuál es el tema que se está comunicando? ¿Por qué es importante? • ¿Con quién se está comunicando? ¿Por qué? • ¿Cuáles son los mensajes? • ¿Cómo llegarán los mensajes al público objetivo? • ¿Quién está administrando la campaña? • ¿Qué tanto durará la campaña? • ¿Cómo saber si la campaña ha sido exitosa? 4. Proporcione periódicamente reportes de actualización a los miembros del equipo y a los grupos clave de interés. 5. Pregunte a los grupos de interés si el nivel y frecuencia de la información les ayuda.

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Obstáculos claves que enfrentan las autoridades nacionales y locales Puntos clave • cambios en la administración pueden modificar las prioridades de comunicación • la consistencia entre las palabras y la acción es primordial

• el uso de tecnicismos no le interesa al público • la falta de fondos es un limitante

Los gobiernos nacionales y locales enfrentan obstáculos particulares para realizar comunicaciones efectivas. No todos los obstáculos pueden ser superados, pero estar conciente de ellos permite una mejor planeación. La encuesta PNUMA/Futerra identificó los siguientes obstáculos que se originan a partir del proceso político (temas externos) y de la naturaleza de una entidad gobernante (temas internos):

1. El público puede querer cosas opuestas al mismo tiempo. Por lo regular el público demanda respuestas discordantes de las políticas; por ejemplo, un gasto público alto al mismo tiempo que bajos impuestos. Ante esta ausencia de una demanda clara del electorado, puede ser difícil para las entidades gubernamentales demostrar su liderazgo.

Cambios en la administración pueden modificar las prioridades de comunicación Cambios en la administración política pueden llevar a una disminución en el apoyo y a una reducción en los recursos para llevar a cabo la comunicación del desarrollo sustentable. Las mejores campañas de comunicación son aquellas que se logran mantener por un periodo de tiempo adecuado y evitan mensajes inconsistentes que confunden a la gente, inhibiendo su acción. ¿Cuál es la solución? La construcción de un estudio de negocios para su campaña puede ayudar. Cuando sea posible vincule los temas de desarrollo sustentable con los temas que la nueva administración considere prioritarios (por ejemplo: trabajo y salud).

La consistencia entre las palabras y la acción es primordial Los mensajes de desarrollo sustentable deben de ser simples, claros, y sobretodo creíbles. Por lo tanto, las comunicaciones deben de ser consistentes con las políticas. Sin embargo, los gobiernos nacionales y locales enfrentan retos en dos aspectos distintos. Por lo general el público quiere cosas opuestas y los departamentos correspondientes por lo regular lanzan mensajes discordantes.

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¿Cuál es la solución? Las campañas de cambio de actitud pueden modificar la opinión pública. Esto es una meta más fácil que el cambio de conducta y puede despertar el interés y deseo por un cambio radical de política. 2. Diferentes departamentos pueden lanzar mensajes discordantes. A causa de las distintas demandas del público (como se ha mencionado anteriormente), los mensajes sobre desarrollo sustentable pueden entrar algunas veces en conflicto con las promesas realizadas por otras entidades gubernamentales. Esta inconsistencia puede llevar a un escepticismo sobre el compromiso del gobierno por el desarrollo sustentable. Aún en un solo departamento gubernamental, puede ser difícil asegurar mensajes consistentes si no se tiene el apoyo del personal. ¿Cuál es la solución? Las campañas de comunicación internas pueden asegurar que el personal esté motivado y entienda la relevancia del desarrollo sustentable para su propio departamento. Cuando se comunique externamente, es importante considerar si otras organizaciones están mejor posicionadas para lanzar el mensaje en su nombre.

Las campañas de cambio de actitud pueden modificar la opinión pública. Esto es una meta más fácil que el cambio de conducta y puede despertar el interés y deseo por un cambio radical de política.

El uso de tecnicismos no atrae al público En lo que concierne a todos los sectores, nuestra encuesta resaltó que el uso de tecnicismos es una barrera significante para una comunicación gubernamental exitosa. Es importante evitar a toda costa que el desarrollo sustentable aparezca como un club exclusivo sólo para aquellos que comprenden su terminología. ¿Cuál es la solución? Someta todos los mensajes a prueba entre su círculo social; si sus amigos no lo entienden, no hay razón para que otros lo hagan.

La falta de presupuesto es una limitante Nuestra encuesta indicó que la falta de presupuesto es generalmente una barrera para la comunicación efectiva sobre el desarrollo sustentable; lo cual no es sorprendente. La escasez de fondos tiene un mayor impacto para el desarrollo de la fase de medición. La evaluación de campañas previas de comunicación – y por lo tanto la base de evidencias para comunicaciones futuras – es por lo regular inexacta o ni siquiera existe. ¿Cuál es la solución? Mantenerlo simple. Aun sin fondos para una medición a gran escala, la evaluación informal también puede brindar resultados importante: tome el teléfono y recabe retroalimentación cualitativa.

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Someta todos los mensajes a prueba entre su círculo social; si sus amigos no lo entienden, no hay razón para que otros lo hagan.

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Buscando orientación de expertos Puntos clave • las agencias de comunicación pueden proporcionar asesoría especializada, desde desarrollo de estrategias hasta el trabajo creativo • las conocimientos de comunicación se pueden construir a partir de otras fuentes: experiencia del personal, ONGs y/o redes de información

• un buen informe se construye sobre tres principios: objetivos claramente delineados, claridad de pensamiento y el informe escrito

No es necesario ser un profesional de comunicaciones, con enfocarse a la comunicación de forma profesional es suficiente. Parte de ello implica saber cuándo es que se necesita ayuda y orientación de expertos. El acceso a la ayuda dependerá de su situación. Algunas autoridades nacionales y locales tienen acceso a agencias de comunicación, otras a recursos por medio de ONGs, y habrá otras que reclutarán personal especializado internamente.

Los consejos a continuación han sido recopilados con la asistencia de la Federación de Agencias de Comunicaciones.18

A continuación ofrecemos consejos sobre cómo encontrar una agencia, qué habilidades hay que buscar en el personal y cómo proporcionar un buen informe de comunicaciones. La sección de recursos incluye una lista organizaciones que pueden ser de ayuda.

Seis pasos para encontrar una agencia Antes de embarcarse en este proceso, es recomendable asegurarse de cumplir con todas las directrices de procuración nacional, local y de organización. Una agencia de comunicaciones puede ayudar al: • • • • •

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1. El primer paso consiste en familiarizarse completamente con: qué quiere que haga la agencia, con qué recursos cuenta y quiénes son los tomadores de decisiones clave con quien tiene que trabajar. 2. Crear su criterio de selección ¿Tiene la agencia: • la habilidad de hacer el trabajo – el conocimiento necesario, el entendimiento de las políticas y el nivel de habilidades necesarias • los recursos para hacer el trabajo – ideas creativas, buena reputación en sus entregas y contactos con la comunidad del desarrollo sustentable • las pruebas para comprobarlo – ejemplos de trabajo de alta calidad y tal vez hasta premios de asociaciones de la industria de comunicaciones. La pregunta clave es preguntarse a uno mismo, “¿Podrá la agencia traducir mi objetivo en mensajes fáciles de entender para mi público objetivo?”

desarrollo de estrategias investigación de Mercado manejo de los medios comunicaciones en Internet trabajo creativo, tal como diseño de publicaciones y su producción.

The Client Brief, http://www.cafinfo.com/documents/full_client_brief.pdf

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No es necesario ser un profesional de comunicaciones, con enfocarse a la comunicación de forma profesional es suficiente. Parte de ello implica saber cuándo es que se necesita ayuda y orientación de expertos.

3. Haga una lista de posibles agencias: • busque material de comunicaciones comparables que le gusten y que considere que sean apropiados • hable con colegas de otras organizaciones acerca de sus experiencias con las agencias • consulte a las asociaciones de agencias de comunicación apropiadas para obtener consejos y orientación (ver la sección de Recursos). 4. Invite a dos o tres agencias candidatas, que se ajusten mejor a su criterio, para que sometan una propuesta. Envíe a las agencias un informe detallado de sus necesidades/ideas de comunicación. Déles el tiempo adecuado para responder y tome en cuenta que la mayoría de las agencias invertirá su tiempo sin cobrarle. Sea conciente que las agencias le están presentando sus ideas bajo un entendimiento de confidencialidad y usted no tendrá ningún derecho a utilizarlas a menos de que las contrate. 5. Convoque a una junta de presentación creativa donde las agencias presenten sus ideas en persona. Algunos puntos a recordar para que la reunión sea creativa son: • asegure que asistan todos los involucrados en la toma de decisiones • establezca un sistema de evaluación para calificar cada propuesta • asegure que el equipo de presentación de la agencia incluya al personal con el que usted trabajaría en caso de que sean seleccionados. 6. Firme un contrato Asegúrese de formalizar su acuerdo con la agencia mediante un contrato escrito el cual debe de ser firmado por ambas partes antes de iniciar el trabajo. Puede buscar orientación sobre términos contractuales en divisiones de administración, unidades profesionales o asociaciones de comercio.

¿Qué hace que un informe sea bueno? No importa que tan talentosa sea la agencia de comunicaciones o el personal del equipo, su desempeño será sólo tan bueno como el informe que usted les haya entregado al inicio. Un informe de calidad se construye sobre tres principios: el informe escrito, claridad de pensamiento y objetivos claramente definidos. Usted debe incluir las siguientes secciones claves en su informe escrito: 1. Gestión del Proyecto - ¿Quién va a hacer qué? Procedimientos de reportaje. 2. ¿Dónde estamos ahora? – La historia de su organización, sus metas y dónde está ahora. 3. ¿A dónde queremos llegar? – Sus objetivos en términos del mensaje emitido, así como el impacto en la conducta y la actitud del público. 4. ¿Qué estamos haciendo para llegar ahí? - La estrategia de la organización para alcanzar sus objetivos. 5. ¿Con quién necesitamos hablar? - ¿Quién es el público objetivo? Esta puede ser un área de investigación si lo considera necesario. 6. ¿Cómo nos enteraremos que hemos llegado a la meta? - ¿Cómo se medirá el éxito de la campaña? ¿Quién lo medirá? Esto puede tener implicaciones presupuestales ya que la medición puede ser costosa. 7. Viabilidad – Presupuesto, cronología, plazos, restricciones legales, directrices para la marca, etc. 8. Aprobaciones – Detalles sobre quién será responsable de aprobar el trabajo de la agencia.

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Reclutando Personal Interno

Esta sección ofrece sugerencias sobre las habilidades que usted debe buscar cuando reclute personal de comunicaciones para su propia organización. Es poco probable que encuentre todas estas habilidades en una sola persona, más bien trate de cubrir todas estas habilidades al momento de construir su equipo de comunicaciones: • • • • •

habilidades para influenciar y negociar buena habilidad para escribir textos conciencia cultural y política experiencia en la gestión de proyectos destreza para “traducir” temas complejos en mensajes claros y simples • conocimiento de los procesos de diseño y producción • experiencia en el manejo de los medios • familiaridad con las comunicaciones electrónicas (Internet).

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Trayendo la historia a la realidad Estudios de caso alrededor del mundo En esta sección narraremos la historia de algunas campañas en distintos países del mundo. Los siguientes estudios de caso son tan sólo una pequeña muestra de los ejemplos que encontramos en cada continente. Estos cubren una variedad de temas sobre desarrollo sustentable y utilizan una amplia variedad de métodos de comunicación.

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Vamos a seguir al Tren Ambiental a lo largo de su recorrido por Argelia, llevando con él una exhibición de temas ambientales a la gente de casi todo el país, excepto en sus áreas más remotas.

Nueva Zelanda está enfrentando los temas de basura, contaminación del aire y uso de energía a nivel individual con la campaña La Gran Limpia, utilizando publicidad, correo directo e incentivos comerciales.

En Austria la campaña gubernamental Das bringt’s. Nachhaltig (Así es como se hace. Sustentablemente) involucra a los proveedores para promover el consumo ético, a través de la promoción de productos y el lanzamiento de nuevos productos amigables al ambiente.

El Foro Polaco de Eco-Medios proporciona un espacio común para que todos aquellos involucrados en la educación ambiental se conozcan y participen en una amplia gama de actividades interactivas.

En Brasil, el Departamento de Salud está involucrando al sector privado de manera innovadora para extender su campaña No permitas que el dengue te arruine el verano llevándolo a públicos nuevos.

piensasustentable es una campaña desarrollada por el gobierno del Reino Unido para hacer del desarrollo sustentable algo relevante para el personal gubernamental y con ello mejorar las comunicaciones con el público, a través de un paquete de herramientas innovadoras e interactivas.

El Día del Aire Limpio, facilitado por el gobierno Canadiense, proporciona un enfoque efectivo para promover actividades innovadoras en el Internet acerca del transporte sustentable, tales como El Reto del Commuter (las personas que viajan diariamente a su lugar de trabajo).

En Sudáfrica, la Competencia del Pueblo Más Limpio busca a la población que haya contribuido más a la protección del medio ambiente local y que tenga la mejor infraestructura de manejo de desechos.

En Costa Rica la campaña del bromuro de metilo está usando talleres participativos, apoyados por una amplia cobertura en los medios de comunicación y por cambios en las políticas para afrontar la destrucción de la capa de ozono causada por los pesticidas. En España, la Campaña de Comunicación sobre Desarrollo Sostenible del Ministerio del Medio Ambiente ha desarrollado una campaña publicitaria de tres etapas para aumentar la conciencia sobre el desarrollo sustentable. La Agencia Francesa para el Medio Ambiente y Administración de Energía (ADEME) está afrontando el cambio climático con su campaña Economies d’énergie. Faisons vite, ça chauffe, enfocándose en asuntos domésticos de energía. El gobierno Griego está convocando a juntas y patrocinando una red que ayude a desarrollar sociedades para mejorar la toma de decisiones en la gestión de recursos acuíferos alrededor del Mediterráneo. Luego saltamos a Hungría, donde se montó una exhibición en el aeropuerto nacional, proporcionando un punto puntual para una gran campaña sobre el tráfico de especies en peligro de extinción.

La Campaña Sueca del Clima, basada en evidencias, tiene como meta aumentar el conocimiento sobre la ciencia del cambio climático y persuadir a los ‘activistas comunitarios adormilados’ que no hace falta mucho esfuerzo para afrontar el problema. Finalmente, nos enteramos de una serie de radio educativa en Vietnam titulada Mi Patria, la cual está dirigida a los agricultores a lo largo y ancho del país y enfrenta el problema del mal uso de los pesticidas. Nuestros estudios de caso demuestran una subjetividad hacia los temas ambientales en lugar de los temas sociales o económicos. Esto refleja la información que las autoridades nacionales y locales proporcionaron voluntariamente. Ello no da por sentado que los temas ambientales son más fáciles de comunicar o si tienen a su favor el peso político sobre temas sociales y económicos. Para poder establecer esto se requiere de más investigación. La encuesta PNUMA/Futerra nos indica una tendencia de involucrar al público hacia otros temas de sustentabilidad. En el corto plazo se planean comunicaciones sobre la inclusión social, la reducción de la pobreza y la educación de niños y jóvenes.

En Irlanda encontramos que la sociedad nacional de desarrollo sustentable está trabajando en nuevas herramientas y metodologías para la educación del desarrollo sustentable.

La encuesta PNUMA/Futerra nos indica una tendencia de involucrar al público hacia otros temas de sustentabilidad, como la cohesión social y la reducción de la pobreza.

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Argelia Alcance Nacional Organización Ministerio para el Desarrollo y el Medio Ambiente Nacional/Regional; Público Fechas Presupuesto Tema

GTZ - Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit Pública 29 Octubre 2002 – 31 Marzo 2003 US$122,000 (contribución de GTZ) Conciencia ambiental

El Tren Ambiental (Le Train de l’Environnement) Resumen de campaña El Tren Ambiental fue una exhibición que viajó abordo de un vagón de tren llevando a la gente temas ambientales y políticas nacionales de medio ambiente. La ‘galería’ recorrió la red ferroviaria de Argelia durante cinco meses, visitó 23 ciudades y llegó a más de un millón de personas.

Objetivo El Tren Ambiental tenía dos objetivos claros: 1. Introducir al público Argelino a cuatro temas ambientales: el medio ambiente urbano, biodiversidad, ecología industrial y educación ambiental. 2. Informar al público sobre la nueva política nacional del Ministerio del Medio Ambiente. La cual fue introducida posteriormente a la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Sustentable (que tuvo lugar en Johannesburgo en el 2002).

La historia… Se arreglaron cuatro vagones de tren con información y la exhibición de los cuatro temas ambientales. La ‘galería’ incluía una exhibición, un video de presentación y materiales educativos e informativos, tales como volantes. Por afuera los vagones fueron decorados con imágenes relacionadas a cada uno de los cuatro temas. Siendo medio de transporte relativamente limpio, el tren ofrecía una manera sustentable para llegar a los habitantes de pueblos y ciudades alrededor de todo el territorio argelino, incluyendo poblados en áreas remotas al sur del país. El tren paraba entre tres y diez días en cada poblado. La entrada era libre.

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Vista externa del tren medioambiental después de haber sido pintado

Los visitantes eran guiados por un equipo de voluntarios entusiastas que ayudaban a darle vida a las exhibiciones así como a involucrar a los individuos con los temas en cuestión. Las estaciones de tren resultaron ser sitios ideales para otras exhibiciones y eventos organizados por ONGs y los gobiernos locales. Estos eventos captaban considerablemente la atención de los medios locales de comunicación. La prensa regional fue suplementada con una campaña de publicidad a nivel nacional, la cual incluía un anuncio diario por televisión sobre el itinerario del tren.

Resultados La campaña fue exitosa en cada nivel. Llego a ser tan popular con algunos miembros del público – sobretodo con los jóvenes – que muchas ciudades solicitaron que el tren extendiera su estancia. El nivel de cooperación con las empresas ferroviarias también representó un gran logro. No se ha realizado una evaluación formal del impacto de la campaña. Sin embargo, más de un millón de personas visitaron la exhibición y el impacto a nivel de los gobiernos locales y el sector privado han sido enormes; 35 alcaldes han firmado estatutos ambientales y 22 empresas se han comprometido oficialmente a establecer un sistema de manejo ambiental para sus operaciones.

Los personajes El Ministerio Argelino del Medio Ambiente trabajó de manera conjunta con GTZ (una asociación del gobierno Alemán dedicada al desarrollo sustentable) para organizar el tren como parte del programa conjunto Argelino-Alemán Manejo Integral del Medio Ambiente.

¿El final de la historia? El Ministerio del Medio Ambiente tiene la intención de repetir la campaña una vez más. Recientemente se firmó un acuerdo con los ferrocarriles para que esto suceda. El próximo viaje del Tren Ambiental se extenderá a muchas más ciudades de las que se visitaron en la ruta original del 2003.

Más de un millón de personas visitaron la exhibición del Tren Ambiental. 35 alcaldes han firmado estatutos ambientales y 22 empresas se han comprometido oficialmente a establecer un sistema de manejo ambiental para sus operaciones.

GTZ se encargó del los aspectos técnicos relacionados con la instalación de aparatos electrónicos en los vagones de tren. También administraron el diseño externo de los vagones y colaboraron con dos agencias de comunicaciones en Argelia y Túnez para la producción de publicidad para la televisión. El Ministerio del Medio Ambiente facilitó la comunicación y organización de la campaña, incluyendo el diseño de herramientas y módulos de comunicación, la renta de los vagones y la organización logística de la ruta del tren.

Folletos de campaña sobre el uso de agua en Argelia.

Comentario

Folletos de campaña sobre la conservación en Argelia

Este es un gran ejemplo de cómo generar interés al presentar una campaña de forma original. El tren ambiental realmente ganó la atención del público sobre su exhibición en los vagones así como sobre todos los eventos adicionales alrededor de él. La campaña apoyó la introducción de una nueva política nacional para el medio ambiente y provocó cambios en las políticas regionales.

Contactos clave GTZ Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammennarbeit Programme Environnement Algérie – Gestion Intégrée de l’Environnement BP 450 Hydra, 16035 Alger ALGERIE Información adicional: http://www.enviro-gestion.org

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Austria Alcance Nacional Organización Departamento del Medio Ambiente; Departamento de Comercio e Industria; La Tesorería; autoridades regionales

Público Consumidores (comestibles, farmacéuticos y mejoramiento del hogar) Fechas 2004 Presupuesto US$240,000 Tema Consumo y producción sustentable

Así es como se hace. Sustentablemente. (Das bringt’s. Nachhaltig.) Resumen de campaña Así es como se hace. Sustentablemente. modificó la conducta de los consumidores a través de la publicidad, la promoción de productos y el lanzamiento de nuevos productos amigables al ambiente. La campaña fue desarrollada por el Ministerio Austriaco del Medio Ambiente en asociación con varios almacenes comerciales grandes.

Objetivo La campaña tenía cuatro objetivos: 1. Animar a los consumidores a comprar productos sustentables. 2. Utilizar productos y ofertas especiales para elevar la conciencia sobre la sustentabilidad y dar ejemplos prácticos del desarrollo sustentable. 3. Resaltar buenos ejemplos de iniciativas locales de desarrollo sustentable. 4. Dar publicidad a los socios (gobierno y comerciantes) en los medios de comunicación.

La historia… En Austria los productos sustentables están lentamente dejando de ser un nicho de mercado para volverse en productos comunes y dominantes en los sectores de comestibles, farmacéuticos y de productos para el hogar. Esta campaña mensual se desarrolló para demostrar como ciertos productos en estas categorías podían ser apropiados para un estilo de vida sustentable. La marca de la campaña fue cuidadosamente diseñada por una agencia de publicidad independiente. Un informe claro fue proporcionado por el Ministerio del Medio Ambiente, basándose en los objetivos de la campaña y los resultados de la investigación del público objetivo. El ‘lema de marca’ necesitaba:

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Letreros y gráficos que promueven la comida orgánica

• • • • •

comunicar la sustentabilidad de manera simple ser breve y conciso ser flexible ante los distintos formatos publicitarios ser flexible ante los distintos medios de comunicación relacionarse con una amplia variedad de temas, tales como el comercio justo, el medio ambiente, etc • ser fácil de reconocer – pegajoso pero no molesto • ayudar a la venta de productos. No se utilizó publicidad de alto perfil, sino que las tiendas que participaron en la campaña incluyeron inserciones, anuncios y artículos en sus propias revistas y publicaciones. Así mismo se desarrollo una variedad de materiales apropiados para el público objetivo: • un folleto de productos de dieciséis páginas (650,000 copias se distribuyeron en los comercios) • 3,000 póster desplegados en la entrada de tiendas, mercados y ferias locales • un sitio de Internet que proporcionaba información a fondo sobre los productos y detalles de las bodegas de saldos locales • actividades de relaciones públicas del Ministro del Medio Ambiente (por ejemplo: desayunos de comercio justo).

Resultados El equipo de campaña concibió una serie de criterios para evaluar su éxito. Los niveles de conciencia fueron analizados por un instituto de investigación independiente.

Posteriormente a la campaña, el número de mujeres que recordaba haber visto productos sustentables al menos una vez había incrementado en un 13%, mientras que el número de mujeres que no estaban al tanto de la existencia de productos sustentables había disminuido en un 14%.

Criterios de Evaluación

Resultado

Lograr que grandes cadenas de supermercados se unieran a la campaña

Cadenas de supermercados en todos los sectores objetivo fueron socios de la campaña

Incremento en la ventas

Las ventas se incrementaron, pero el efecto duradero sólo podrá ser determinado después de realizar la encuesta planeada en los comercios que participaron

Elevar el nivel de conciencia

Encuestas previas y posteriores a la campaña indican que la campaña tuvo un impacto significante en la conciencia del público

Cobertura de los medios

Se grabaron 191 reportes en los medios (el objetivo eran 100)

Involucrar a la ONGs

Un número importante de ONGs participaron en los eventos locales en cada una de las regiones

Involucrar iniciativas locales en al menos tres regiones

21 iniciativas separadas se llevaron acabo en cuatro regiones

¿El final de la historia? La campaña 2005 está en proceso de planeación. El gobierno tiene como meta consolidar los esfuerzos con los socios existentes e incluir al menos una nueva empresa por año. Se están considerando iniciativas nuevas tales como talleres sobre el desarrollo sustentable para los empleados. Se espera que estas iniciativas tengan un impacto a largo plazo en la campaña, al alentar a los empleados a comunicarse con sus clientes en persona acerca de la sustentabilidad en lugar de depender del material impreso. Un cartel de la campaña expuesto en un supermercado

Comentario

El logotipo y el lema de la campaña

Contactos clave Federal Ministry of Agriculture, Forestry, Environment and Water Management División II/3 Stubenbastei 5 A-1010 Vienna AUSTRIA Información adicional: http://www.nachhaltigewochen.at

Austria hizo un uso efectivo de la sociedad, vinculando comunicaciones aisladas a una marca clara. Las tiendas utilizaron promociones de punto de venta, reduciendo la necesidad de una campaña costosa de publicidad independiente. La campaña obtuvo asimismo el incremento de venta de los artículos planeados.

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Brasil Público Ministerio de Salud Público en generaal Anualmente los últimos 12 años US$4 millones (publicidad) US$40,000 (sociedades comerciales) Tema Salud / cambio de conducta

Alcance Organización Público Fechas Presupuesto

No permitas que el dengue te arruine el verano

(Não deixe a dengue estragar o seu verão) Resumen de campaña No permitas que el dengue te arruine el verano fue una campaña nacional que influyó a la gente a adoptar acciones simples para mejorar su medio ambiente local. Enfocado alrededor del “Día-D” nacional (Día del Dengue), también elevó la conciencia sobre las múltiples formas de evitar la fiebre del dengue.

Objetivo El objetivo de la campaña fue reducir el número de casos de fiebre del dengue alrededor de Brasil alentando a la gente a tomar acciones para prevenir la gestación de las larvas de mosquitos del dengue.

El logotipo de la campaña junto a uno de sus mensajes principales: el de mantener cubiertas áreas con agua estancada.

“El tema del dengue es como un manantial comprimido – puede ser suprimido pero nunca podrá ser erradicado. Por lo tanto los esfuerzos de comunicación deben ser sostenidos a lo largo del tiempo.” Andre Falcão Concejero de Comunicaciones, Ministerio de Salud, Brasil

Un folleto informativo de la campaña

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La historia… Las campañas en contra de la fiebre del dengue se han realizado en Brasil desde hace más de diez años, pero a partir de una gran epidemia en el año 2002 el ritmo e importancia de las campañas aumentó. En aquella época aproximadamente 1.000 personas al día eran infectadas por esa enfermedad. Se avanzó un gran paso al vincular aspectos de la conducta humana con la gestación del mosquito. Las comunicaciones se comenzaron a dirigir a enfrentar el problema desde la raíz, incitando a los ciudadanos y las comunidades a tomar acciones simples tales como tapar el agua estancada, almacenar las botellas de cabeza y tirar los desechos correctamente. Los mensajes se enfocaron en los beneficios de disminuir el riesgo, balanceándolo contra un costo potencial pequeño. El Ministerio de Salud coordina toda la iniciativa, la cual opera a diferentes niveles:

1. Nacional: • 15 días de publicidad por radio y televisión, antes y después del Día-D • distribución de más de tres millones de pósters para suplementar las actividades locales • colantes y ropa con el logotipo de la campaña.

2: Estatal y Citadino: Se han establecido iniciativas locales para responder a las necesidades y epidemias de las comunidades locales, por ejemplo desfiles escolares y actividades comunitarias de recolección de desechos. Las comunicaciones aisladas fueron vinculadas a la campaña nacional a través del mismo logo y lemas de la campaña. Los mensajes enfatizan el hecho que todos son susceptibles a la fiebre del dengue, mostrando a miembros del público en lugar de a celebridades, quienes previamente habían sido utilizadas con el objetivo de elevar el perfil de campañas en otros temas de salud. En la campaña 2004-2005, el Ministerio utilizó un nuevo acercamiento: construir sociedades (proyectos conjuntos) con el sector privado. Se le pidió a las empresas incluir el lema y logotipo de No permitas que el dengue te arruine el verano en sus propias publicidades. El 20% de las empresas respondió, lo cual resultó en la aparición simultanea de mensajes idénticos en los lugares menos inesperados. Las compañías telefónicas enviaron mensajes de texto a sus usuarios, los supermercados colocaron los logotipos de la campaña en sus bolsas mientras que las tarjetas de crédito lo hicieron en sus recibos. Se estima que el mensaje llegó a ocho millones de personas. Este elemento de la campaña fue mucho más barato que publicidad a gran escala, con un costo de únicamente US$40,000.

Contactos clave Ministerio de Saude Esplanada dos Ministerio Bloco G Brasilia/DF CEP: 70.058-901 BRASIL Información adicional: http://portal.saude.gov.br/saude/

Los vínculos entre la salud y el medio ambiente fueron reforzados con el establecimiento de nuevas instalaciones “Eco-Punto” de la Asociación Nacional de la Industria del neumático. Los neumáticos viejos pueden ser el nido ideal para la larva del mosquito. Alentar a la gente a disponer correctamente de los neumáticos viejos ha significado que ahora los neumáticos se han reciclado y utilizado para el asfalto.

Resultados No se ha realizado una medición formal de la conciencia pública ni del entendimiento del problema del dengue. Por el contrario la medición viene directamente de las estadísticas del número de casos de dengue y de las encuestas entomológicas de ciudades selectas. Desde el año 2002, se ha registrado una reducción del 92% en los casos de dengue. Es probable que la campaña de comunicación haya sido en gran parte responsable de esta reducción, ya que la prevención del dengue depende en gran medida de la acción colectiva al prevenir la existencia de áreas con agua estancada.

¿El final de la historia? El gobierno nacional ha hecho un esfuerzo para coordinar e involucrar a su sistema de salud descentralizado. Adicionalmente se están llevando acabo cuatro proyectos experimentales para enfrentar al dengue, utilizando el enfoque de Comunicación para el Impacto Conductual desarrollado por la Organización Mundial de la Salud. Este es una metodología participativa que se enfoca en la conducta del público y utiliza un método integral de comunicaciones de mercadotecnia.

El logotipo sirvió para diferentes propósitos y podía obtenerse de la página de Internet

Comentario La campaña publicitaria fue impulsada a través del uso innovador y eficiente en costos, utilizando los canales de comunicación de sus asociados (por ejemplo recibos de teléfono). La claridad del mensaje se mantuvo gracias a una fuerte identificación del logo y lema. Aunque sería ideal ver indicadores que se construyeran a partir del éxito dentro de la campaña, el resultado final (una reducción del 92% de la larva del dengue) es impresionante.

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Canadá Alcance Organización Público Fechas Presupuesto Tema

Nacional, regional y local Environment Canada Público en general, sector público y privado, municipios Anualmente durante la Semana del Medio Ambiente (Junio) desde 1999 Aprox. US$1 millón Calidad del aire y cambio climático

Día del Aire Limpio (Clean Air Day)

Resumen de campaña El Día del Aire Limpio (CAD) fue creado en 1999 para aumentar la conciencia sobre el aire limpio y el cambio climático, y vincular estos temas globales a los estilos de vida personales mediante la acción. Esta campaña se basa en asociaciones y proyectos conjuntos con todos los sectores de la sociedad. Iniciativas nacionales y locales también se han unido a la campaña.

Objetivo El objetivo del CAD es aumentar la conciencia pública y la acción sobre dos prioridades ambientales: el aire limpio y el cambio climático. Los principales objetivos son: 1. Involucrar a todos los Canadienses para que actúen a favor de la reducción de la contaminación atmosférica y las emisiones de los gases de efecto invernadero. 2. Invitar a los Canadienses a celebrar logros anteriores. 3. Brindar un punto central para las diversas actividades comunitarias sobre aire limpio y cambio climático. 4. Dar visibilidad a los temas de aire limpio y resaltar sus vínculos con las iniciativas de cambio climático tales

El Ilustro Stéphan Dion, Ministro del Medio Ambiente da un discurso en el lanzamiento de la campaña de 2005 de transporte sustentable de CUTA

como El Reto de la Tonelada (One-Tonne Challenge), el cual fomentaba que los canadienses redujeran su consumo de energía.

La ventaja de competencias interactivas en el Internet, tales como el Reto del Commuter y el Reto de la Tonelada es que se pueden medir el número exacto de participantes y de ahorro energético. Por ejemplo se sabe que durante la campaña del 2004 participaron 61,672 personas y que se recorrieron 2,834,728.85 kilómetros utilizando formas sustentables de transporte en lugar de autos privados. Gráficos bilingües del Día de Aire Limpio

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La historia…

Resultados

El Día del Aire Limpio (CAD) se construyó sobre una larga tradición de actividades comunitarias durante los meses de Mayo y Junio que tienen como objetivo temas del medio ambiente, la salud y el transporte. De hecho, el CAD fue declarado por el Gobierno Canadiense en respuesta a la solicitud de distintas ONGs. El CAD se realiza el miércoles de la Semana Canadiense del Medio Ambiente. Este recibe contribuciones en efectivo y en especie que llegan de varios departamentos federales, el sector privado y las ONGs.

La evaluación del CAD realizada por el Ministerio de Ambiente de Canadá se basa en el interés general y en la respuesta obtenida a las iniciativas y eventos preparados por ONGs, municipios, del CUTA y otros departamentos gubernamentales. Debido a que Ministerio de Ambiente de Canadá tiene una estructura descentralizada, las organizaciones participantes evalúan sus propios programas y juzgan su propio índice de éxito.

La responsabilidad de coordinar y facilitar este evento anual recayó sobre el Ministerio del Ambiente de Canadá (Environment Canada). Este facilita las actividades del CAD a nivel nacional, y provee un hilo conductor para muchas organizaciones, grupos locales y comunidades, ayudándolas a enfocar sus mensajes de aire limpio y el cambio climático. A continuación se resumen tres iniciativas: 1. CleanAirDay.com Operado por la Asociación del Pulmón de New Brunswick, este sitio de Internet nacional proporciona información general sobre el aire limpio y el cambio climático, da consejos para acciones personales, tiene vínculos (ligas) a las actividades nacionales del CAD, y brinda herramientas y recursos electrónicos accesibles gratuitamente a todo el público. Asimismo, proporciona una lista de eventos locales alrededor de todo el país sobre el aire limpio y el cambio climático.

¿El final de la historia? Desde su concepción en 1999, el número de actividades que se llevan acabo alrededor de Canadá a nivel local y regional no ha dejado de aumentar. Al utilizar una estructura participativa y descentralizada, el CAD se ha convertido en el punto central para una amplia variedad de actividades similares en el ámbito ambiental, de salud y de transporte en todo el país.

2. El Reto del Commuter - personas que viajan diariamente a su lugar de trabajo Miles de personas de comunidades y organizaciones a lo largo de Canadá participan en esta competencia de Internet par ver quien puede cortar la mayor cantidad de emisiones utilizando transporte sustentable y activo (por ejemplo, caminar, bicicleta, transporte público, compartir el coche, etc.). Los participantes se registran vía Internet y reportan sus resultados en una base de datos interactiva que graba la distancia recorrida y las emisiones ahorradas (comparándolos con un vehículo con una sola persona). El ganador es la comunidad con el mayor porcentaje de participación dentro de una determinada categoría designada por la población. 3. Campaña de Concientización sobre Transporte Sustentable Esta campaña es dirigida por la Asociación Canadiense de Transporte Urbano (CUTA) en 65 comunidades alrededor de Canadá. La campana es realizada por las compañías de transporte miembros de la CUTA. La acción se enfoca en una campaña de pósters (en los autobuses, paradas de autobús y metros) que anima al público a utilizar medios de transporte sustentables. Actividades locales adicionales pueden incluir ofertas de boletos de 2 por 1 y/o transporte gratuito durante el Día del Aire Limpio (CAD). Otro tipo de mensajes, logotipos, gráficas y lemas son vinculados con otras actividades.

Contactos clave

Materiales producidos para CAD incluyen estos folletos, marcadores de libros e imanes para el refrigerador

Comentario El Día del Aire Limpio integra exitosamente numerosas iniciativas independientes sobre aire limpio que son realizadas por distintas organizaciones alrededor de Canadá. Un sitio de Internet claro y actualizado proporciona un fácil acceso a la información. En ciertas campañas, el Internet ha sido utilizado para obtener un historial exacto sobre el ahorro de energía.

Environment Canada 351 St. Joseph Blvd Gatineau QUEBEC, K1A 0H3 Información adicional: http://www.ec.gc.ca/cleanair-airpur/Clean_Air_Day-WSB59A4A5F-1_En.htm http://www.ec.gc.ca

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Costa Rica Alcance Organización Público Fechas Presupuesto Tema

Más de 70 granjas (cada una con cientos de agricultores) Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE) Agricultores 2003 – present Aprox. US$80,000 al año Depleción de la capa ozono / cambio de conducta

Proyecto Alternativas al Bromuro Metilo Resumen de campaña Se comenzó una campaña para reducir paulatinamente el uso de pesticidas a base de `bromuro de metilo por parte de los agricultores de melones y flores en Costa Rica. Los principales canales de comunicación para esta campaña fueron los talleres participativos con los agricultores apoyados por cobertura de los medios.

Objetivo El objetivo principal de esta campaña es erradicar el bromuro de metilo para el año 2008 como lo marcan las metas establecidas por el Protocolo de Montreal. Los objetivos de comunicación incluyen: 1. Informar a los productores, al público y a los niños acerca la capa de ozono, el problema causado por el bromuro de metilo y el proyecto de reducción de pesticidas. 2. Demostrar a los agricultores métodos alternativos para el control de plagas, para con ello reducir el uso del bromuro de metilo.

Cobertura televisiva de la campaña sobre bromuro de metilo

Gráficos de la campaña, diseñados por un artista de la zona

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La campaña ha sido muy exitosa, logrando una reducción en el uso del bromuro de metilo de 1,000 a 480 toneladas.

La historia… En Costa Rica el conocimiento acerca de la depleción de la capa de ozono y los impactos del bromuro de metilo ha sido muy bajo hasta ahora. El uso de pesticidas es generalizado. Al mismo tiempo, este tema se ha politizado ya que las operaciones del sector agropecuario han dependido tradicionalmente del uso de los pesticidas. La campaña de comunicaciones tiene como meta maximizar la participación de los productores a través de talleres dirigidos a ellos y asegurándose que la opiniones y la retroalimentación que ahí se produzca influencien la elaboración de políticas. 1. Talleres de Productores Los talleres regulares se llevan acabo en las granjas donde los facilitadores, que por lo regular también son productores presentan la situación y el problema sobre el uso de bromuro de metilo en Costa Rica. Se establecen vínculos con actividades internacionales, como la dificultad de vender productos que han utilizado pesticidas a la Unión Europea. Una de las principales tareas de la campaña es demostrar cómo las nuevas tecnologías pueden beneficiar a los productores y convencerlos que el esfuerzo adicional que requiere implementarlas vale la pena. 2. Elaboración de Políticas Tradicionalmente, la política sobre el bromuro de metilo había sido dirigida de arriba (el gobierno) hacia abajo (las comunidades) lo cual fracasó en involucrar a los productores. La participación de los productores significa que ahora sus necesidades son reflejadas en la toma de decisiones. Para facilitar este proceso se escogió a un coordinador para el proyecto, quien a su vez, es un productor respetado quien nunca ha utilizado bromuro de metilo. Hay una gama de actividades en apoyo a esta campaña: • un video que muestra a los agricultores locales explicando el tema, que se muestra en los talleres y los eventos relevantes, por ejemplo la exhibición nacional de flores • emisiones locales de radio con entrevistas a los productores y al coordinador del proyecto • trabajo de prensa para mantener a la prensa nacional informada. Estas comunicaciones están apoyadas a través de: • un logotipo de campaña diseñado por un pintor local • un sitio de Internet • una serie de presentaciones adaptables a diferentes tipos de juntas y diferentes públicos.

El Ministerio de Agricultura y Medio Ambiente también ha establecido un esquema de premios para reconocer a los productores que han reducido exitosamente su consumo de bromuro de metilo.

Contactos clave

Filmación en progreso para el documental de la campaña

Resultados La campaña ha sido muy exitosa, logrando una reducción en el uso del bromuro de metilo de 1,000 a 480 toneladas. Todas las principales granjas de melón están desarrollando activamente alternativas al bromuro de metilo, así como la mayoría de los productores de flores están al tanto de la existencia del proyecto. El proceso de medición es continuo y es llevado acabo por los especialistas a cargo de los talleres de capacitación en las granjas. Tales procesos participativos han revelado necesidades importantes y diferencias entre los agricultores, quienes dependen de la topografía, el clima y las condiciones del suelo. Esto aumenta la efectividad de los talleres a través de objetivos más específicos.

¿El final de la historia? Se planea un número de nuevas actividades para las siguientes fases de la campaña. Para elevar su perfil y extender su alcance al público, se lanzará una campaña de televisión en la cadena nacional de televisión. La campaña se está extendiendo hacia las escuelas en dos áreas del país, en la misma línea con la posición del gobierno en cuanto a que la educación es la ruta hacia la sustentabilidad a largo plazo. Habrá lecciones y actividades sobre la destrucción de la capa de ozono, incluyendo pinturas, ensayos, esculturas y espectáculos de títeres. A manera de ayudar al desarrollo de la campaña y garantizar su transparencia se han publicado y reportado los resultados de las investigaciones así como la retroalimentación de los talleres.

Comentario Este es un gran ejemplo de cómo el involucrar al público objetivo ayuda a cambiar su conducta. Los talleres se están realizando para elevar la conciencia, hacer vínculos entre la teoría y la práctica individual y recabar datos sobre su funcionamiento en el campo.

Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE) Calle 25 y Avenida 8 Barrio Gonzalez Lahman Apartado 10104-1000 San Jose COSTA RICA Información adicional: http://www.nobromuro.org/index.html

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España Alcance Organización Público Fechas Presupuesto Tema

Nacional Ministerio del Medio Ambiente Público en general 2002 – 2004 US$10.4 millones Desechos, contaminación del aire, recursos acuíferos, conservación de las costas, contaminación de ruido

Campaña de Comunicación sobre Desarrollo Sostenible Resumen de campaña La campaña para comunicar el desarrollo sustentable fue una campaña en los medios masivos de comunicación dirigida a elevar la conciencia sobre temas importantes del desarrollo sustentable. Se llevó acabo a durante tres años y se valió de publicidad de alto nivel para resaltar la conexión entre la conducta individual y los temas de desarrollo sustentable.

Objetivo La campaña tenía dos objetivos principales: 1. Elevar la conciencia sobre la diversidad del medio ambiente natural y la importancia de preservarlo para las generaciones futuras. 2. Definir la importancia de las acciones individuales de los ciudadanos españoles para preservar el medio ambiente natural en un múltiples áreas.

Un cartel alienta separar la basura para el reciclaje

A lo largo de tres años, el mensaje se fue desarrollando de elevar la conciencia en general sobre temas de desarrollo sustentable hasta incluir información sobre las responsabilidades individuales y estatales, hasta el significado mismo del desarrollo sustentable. 36 6

La historia… La campaña fue iniciada en el 2002 por el Ministerio de Medio Ambiente quien ofreció tres contratos a las agencias más grandes de publicidad en España. La campaña de dividió en tres etapas, cada una administrada por una compañía distinta. Cada etapa tenía una duración de un año y cubría diferentes temas del desarrollo sustentable. A lo largo de tres años, el mensaje evolucionó del incremento de conciencia sobre temas de desarrollo sustentable a incluir más información acerca de las responsabilidades individuales y estatales, hasta el significado mismo del desarrollo sustentable. Se cubrieron temas tales como manejo de desechos y de agua, la conservación de la biodiversidad y del paisaje natural, el cambio climático y la conservación de las costas. Como un ejemplo, la fase dos, desarrollada por Lowe Madrid, consistía de seis mensajes concretos relacionados a seis tópicos. El Ministerio de Medio Ambiente los definió como áreas prioritarias: • • • • • •

separación y reciclaje de los desechos domésticos reducción de emisiones a la atmósfera conservación y reforestación de los bosques uso apropiado y manejo eficiente del agua conservación y uso respetuoso de la zona costera evitar y reducir el ruido.

Cada mensaje fue dividido en dos partes. La primera parte consistía en un mensaje transmitido por la Madre Naturaleza, en donde el planeta aprecia y gratifica a todos aquellos que ayudan a recuperar y mantener el medio ambiente. En la segunda parte, el Ministerio de Medio Ambiente reveló los hitos alcanzados y alentó a todos los ciudadanos a continuar ayudando para poder obtener mayores ‘concesiones’ de la Madre Naturaleza. Este acercamiento fue utilizado para evitar parecer demasiado paternalista, para vincular los mensajes al trabajo del Ministerio de Medio Ambiente y para darle al llamado a la acción un tono humilde y sencillo. Los canales de comunicación de la campaña incluyeron televisión, prensa, revistas y el Internet. La campaña se extendió a lo largo de un periodo de cuatro meses.

Un cartel que muestra la relación entre el ahorro de energía y el efecto invernadero

Resultados Posteriormente, las tres campañas fueron evaluadas por un centro independiente de investigación estadística, el cual valoro el conocimiento que tenia la gente de la campaña así como de su contenido:

2002

2003

2004

Recuerdan

44.7

35.7

71.0

Enterados

53.0

53.0

54.0

Emprenerán Acción

25.0

24.0

25.0

Las diferencias en el recodar la campaña han sido atribuidas a los cambios en la duración de los anuncios de televisión, la complejidad del material abordado y el nivel de saturación en los diferentes medios. No se ha realizado una encuesta de cambios de conducta como resultado de la campaña. Algunas de las cifras parecen ser bajas, pero es importante considerarlas en su contexto. Al compararlas con otras campañas de conscientización sociales, estas estadísticas son mucho más bajas que algunas con temas más personales tales como el consumo de drogas, seguridad en las carreteras y abuso; pero son similares a los temas de desarrollo exterior y conciencia del SIDA.

Comentario

Contactos clave Ministerio de Medio Ambiente Plaza San Juan de la Cruz s/n 28002 Madrid ESPAÑA Información adicional: http://www.mma.es

Este es uno de los pocos ejemplos en que un gobierno implementa una campaña de publicidad de gran escala con el objetivo de elevar la conciencia sobre el ambiente natural y una amplia variedad de temas de desarrollo sustentable. La campaña no tenia como meta cambiar conductas, sino incrementar “la voluntad del público” para considerar temas de desarrollo sustentable y adoptar estilos de vida más sustentables. Es interesante notar que los cambios en el gobierno han alterado el acercamiento a la planeación de campañas. 25 37 7

Francia Alcance Organización Público Fechas Presupuesto Tema

Nacional y local ADEME (Agencia del Medio Ambiente y la Administración de la Energía) Público en general 2004 – 2006 US$12 millones (sobre 3 años) Energia y cambio climático

Ahorra energía. Apúrate, hace más calor

(Economies d’énergie. Faisons vite, ça chauffe)

Resumen de campaña En el 2004, la Agencia del Medio Ambiente y Administración de Energía (ADEME) lanzó una campaña nacional de tres años vinculando el uso de energía con el cambio climático. La campaña vinculó una publicidad de alto nivel para elevar la conciencia con actividades implementadas por los socios a nivel nacional y local para provocar un cambio de conducta.

Un extracto de un anuncio de la campaña

Objetivo Los objetivos se definieron a través de investigaciones que indicaban que el 73% de la población estaba conciente que cambiar los estilos de vida era importante para el cambio climático, pero menos del 10% estaba conciente de los impactos ambientales provocados por su uso diario de energía.

Por lo tanto, la campaña tenía como metas: 1. Aumentar la conciencia del público sobre el costo ambiental del uso de energía. 2. Incrementar la conciencia del público sobre los costos económicos del consumismo. 3. Cambiar la conducta del público para ahorrar energía.

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Lema de la campaña

Los socios de comunicaciones fueron reunidos en un club llamado Planète Gagnante (Planeta Ganador) cuyo boletín informativo proporcionaba información actualizada de la campaña en curso.

La historia…

Resultados

La campaña se apoyó en dos métodos complementarios de comunicación: una campaña nacional de publicidad y una plataforma de sociedades.

En un año (2004-2005), ocurrieron más de 2,000 actividades a nivel nacional y local. Más del 80% fueron llevadas acabo por los socios de comunicaciones. La campaña alcanzó a un gran número de personas, al menos el 71% de los encuestados vio alguna de las cápsulas de TV. El concepto de las entrevistas en la calle fue bien recibido y un 55% le dio la aplaudió el hecho que se proporcionaran hechos e información simples para ahorrar energía. El 80% de la gente que se acordaba de la campaña declaró que ahora le presta más atención al ahorro de energía en su vida cotidiana, mientras que el 45% declaró haber cambiado al menos uno de sus hábitos para ahorrar energía.

Herramienta 1: Campaña Nacional de Publicidad Este mecanismo para elevar la conciencia se enfocó en los beneficios de reducir el uso de energía para mejorar la calidad de vida ahora y en el futuro. Las etapas clave de la campaña fueron: Fase 1: Desplegados en los periódicos regionales que preguntaban “¿Es para el presente o para el mañana?” no se dio sin ninguna explicación, para con ello atraer la atención y aumentar la curiosidad. Fase 2: Breves cápsulas en la TV donde la gente en la calle esta siendo entrevistada acerca de acciones individuales que pueden ayudar a ahorrar energía. Esto tenía como meta demostrar que la gente sabe como ahorrar energía pero que simplemente no actúa en base a sus conocimientos. Fase 3: Promoción en la radio dando consejos para estilos de vida más simples y prácticos, por ejemplo mejorar la insolación del hogar o usar el aire acondicionado de forma más cuidadosa. Esto se repetía posteriormente durante el año pero adaptándose a la estación.

¿El final de la historia? Entre febrero y abril del 2005, las cápsulas de radio y televisión se volvieron a transmitir a nivel nacional. Las cápsulas de radio se enfocaron en información que mostraba cómo ahorrar impuestos al comprar sistemas de calefacción amigables al ambiente y sistemas de insolación para el hogar. Durante este periodo el número telefónico de información gratuita del ADEME recibió más de 1,000 llamadas diarias.

Aparte de la campaña de comunicación, la ADEME desarrolló y distribuyó una tarjeta de comunicación llamada CLIMAcT. Esta simple tarjeta relacionaba el consumo personal de energía con el impacto ambiental, brindando soluciones específicas para el ahorro de energía. Herramienta 2: Plataforma de Sociedades Para la campaña se asociaron 35 socios nacionales y más de 100 socios regionales para promover el cambio conductual. Entre los socios habían empresas nacionales, autoridades locales y ONGs de sectores tan diversos como el transporte y el entretenimiento. Las actividades eran variadas pero siempre estaban vinculadas. Estas incluían: • Las tiendas de productos para hogar organizaron una Semana de la calefacción exitosa para promover productos eficientes y métodos de ahorro de energía. • La WWF lanzó una campaña nacional de comunicación sobre el cambio conductual: Planeta en Peligro: Cambiemos nuestra vida diaria. • El día del lanzamiento de la película El Día Después de Mañana dos distribuidoras nacionales de películas (Gaumont & Pathé) distribuyeron 300,000 tarjetas CLIMAcT para que la gente evaluara sus propias practicas.

Contactos clave ADEME 27 rue Louis Vicat 75015 Paris FRANCE Información adicional: http://www.ademe.fr

El folleto de CLIMAcT con una escala que permite medir el consumo de energía, el impacto medioambiental y las soluciones posibles

Comentario Francia supo utilizar el poder de la gente común (hablando sobre cambios que han realizado en sus estilos de vida) y del poder de las celebridades (la campaña utilizaba una popular canción nacional). La coalición de actores con objetivos similares permitió que el mensaje se adaptara a públicos específicos y que los eventos existentes fueran vinculados al cambio climático. Se obtuvieron buenos resultados en cuanto a los niveles de conciencia, sin embargo, los resultados en cuanto al cambio de conducta son mucho más difíciles de averiguar. 39 9

Grecia Alcance Organización Público Fechas Presupuesto Tema

Regional e internacional Ministerio del Medio Ambiente; Ministerio de Relaciones Exteriores Socios del MED EUWI 2003 – al presente Approx. US$856,000 (en efectivo o en especie) Suministro y sanidad del agua, manejo integral de los recursos acuíferos

El Componente Mediterráneo de la Iniciativa de Agua de la Unión Europea Resumen de campaña El Componente Mediterráneo de la Iniciativa de Agua de la Unión Europea (MED EUWI) es una sociedad estratégica entre los grupos de interés a nivel local, nacional e internacional en la región del Mediterráneo, encabezada por el gobierno de Grecia. El dialogo entre los grupos de interés contribuye a las Metas de Desarrollo del Milenio relacionadas con el agua y a los objetivos de la Cumbre Mundial de Desarrollo Sustentable (WSSD).

Objetivo Las actividades de alcance del MED EUWI se enfocan en brindar información, motivación y crear proyectos conjuntos entre los grupos de interés que lo conforman. Estos tienen como objetivo: 1. Elevar la conciencia de la Iniciativa de Agua de la Unión Europea (UE) y reforzar el compromiso político para la acción sobre temas relacionados con el agua en el Mediterráneo. 2. Definir las prioridades regionales y nacionales para la sanidad del agua y su manejo integral. 3. Facilitar una mejor coordinación de los programas y proyectos de agua. 4. Aumentar la cooperación para un mejor diseño e implementación de los programas de agua.

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El Congreso MED EUWI en Atenas en 2003

Las consultas son por lo regular realizadas en paralelo a eventos de alto nivel, tales como la Semana Helénica del Agua en Grecia.

La historia... El suministro y sanidad del agua son esenciales para todos, pero particularmente importante para los sectores más pobres de la sociedad. Las áreas este y el sur del Mediterráneo sufren de una particular presión acuífera, donde la solución de temas del agua requiere de cooperación a niveles locales e internacionales. El dialogo entre los grupos de interés ha probado ser una de las formas más efectivas para elevar la conciencia y para incrementar el compromiso por el cambio. Hasta ahora, se han organizado juntas en Atenas, Bruselas y Nueva York. Los participantes incluyen, gobiernos de la UE, ONGs regionales, empresas, academia, redes regionales y donantes. El país líder, Grecia se apoya en una gran red de Internet para coordinar a los grupos de interés. Esta red se utiliza para anunciar juntas y diseminar información (por ejemplo agendas y documentos de discusión). También se presentan reportes de progreso y noticias. Sin embargo, su función primordial radica en permitir la comunicación entre todos los participantes de las consultas. Esto promueve el intercambio de conocimientos y experiencias entre fuentes muy diversas, lo cual sería imposible a través de publicaciones formales. Para garantizar transparencia, toda la documentación se encuentra disponible al público en los sitios de Internet del EUWI y el Ministerio Helénico del Medio Ambiente.

¿El final de la historia? La junta más reciente tuvo lugar en Atenas el 22 de junio del 2005, paralelamente a la Décima junta de la Comisión Mediterránea sobre el Desarrollo Sustentable (MCSD). Esto con el objetivo de fortalecer las sinergias entre el MED EUWI y las actividades políticas actuales más importantes de la región. En el futuro, se espera que las juntas se lleven acabo en los países socios para facilitar la identificación de necesidades nacionales, brechas y prioridades en el sector del agua. Todo esto ayudará a dirigir y distribuir de manera más apropiada los fondos destinados a este sector. Asimismo, la red de Internet puede facilitar la transferencia de tecnología, capacitación, educación sobre temas de agua y el intercambio de buenas práctica de administración.

Las juntas por lo regular se llevan a cabo durante las mismas fechas de otros eventos importantes a nivel nacional, regional o internacional que traten temas relacionados con la administración de los recursos acuíferos. Por ejemplo, la segunda Junta que ocurrió en Atenas se llevo acabo durante la Semana Helénica del Agua. También se realizaron eventos paralelos durante la 12˚ y 13˚ sesión de la Comisión para el Desarrollo Sustentable del las Naciones Unidas (UN CSD) con sede en Nueva York, abril del 2004 y 2005. Esto ha reforzado el compromiso político, incrementado la cobertura de prensa y ha vinculado las reuniones a actividades que incluyen y enfrentan al público.

Resultados La cantidad de países y socios involucrados en este proceso interactivo de múltiples grupos de interés es una indicación clara de su éxito hasta ahora. Los participantes han demostrado altos grados de interés y retroalimentación, ofreciendo múltiples recomendaciones y propuestas. MED EUWI ha sido reconocido por todos los socios como el medio para alcanzar los objetivos del agua de las Metas de Desarrollo del Milenio y del WSSD en la región, así como también se le reconoce haber fortalecido las relaciones con los donadores e inversionistas.

Contactos clave Hellenic Ministry for the Environment, Physical Planning and Public Works 147 Patission str 112 57 Athens GREECE Información adicional: http://www.euwi.net http://www.minenv.gr

Los recursos acuáticos para el riego constituyen un asunto trans-fronterizo significante en la región mediterránea.

Comentario Los recursos acuíferos se convierten cada vez más en un asunto internacional, involucrando a grupos de interés a todos los niveles. El compromiso real de los grupos de interés es esencial para administrar este recurso en áreas como el Mediterráneo donde el agua es escasa y traspasa fronteras nacionales. La conciencia pública ha sido maximizada al vincularse a eventos relevantes y otros procesos políticos de la región.

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Hungría Alcance Nacional Organización Ministerio del Medio Ambiente y del Agua; WWF Hungría; Fundación Rex para el Bienestar de los Animales Público Viajeros nacionales e internacionales Fechas Julio – agosto 2003 Presupuesto US$64,000 Tema Biodiversidad

Campaña sobre la CITES Resumen de campaña Centrado alrededor de una exhibición en el aeropuerto nacional, la campaña sobre la Convención del Tráfico ilegal de Especies de Flora y Fauna Salvaje en Peligro de Extinción (CITES) fue una iniciativa trascendente dirigida a reducir los riegos ambientales que aparecen a partir de los ciudadanos que importan especies en peligro de extinción. Esta iniciativa fue apoyada por una campaña estratégica de medios masivos de comunicación y actividades de relaciones públicas de alto nivel.

Objetivo La campaña tuvo cuatro objetivos: 1. Elevar la conciencia de los temas de tráfico de especies en peligro de extinción entre los turistas húngaros que viajan fuera del país. 2. Proporcionar información específica acerca de las especies protegidas. 3. Ayudar a la gente a identificar las especies protegidas. 4. Reducir el tráfico ilegal de especies en peligro de extinción. Un tranvía pintado para promover la campaña al público de Budapest

El tamaño del público ha sido aproximado a partir del número de visitantes al sitio de Internet del WWF-Hungría. Las cifras mensuales se triplicaron durante la campaña, creciendo de 6,500 a más de 20,000 durante el mes de agosto.

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La historia…

Los personajes

La cantidad de turistas húngaros que salen del país durante las vacaciones ha incrementado en las últimas décadas. La mayoría de ellos no están conscientes del hecho que importar especies protegidas y sus derivados es ilegal y perjudicial para el medio ambiente.

El Ministerio del Medio Ambiente y del Agua inicio la campaña, trabajando en conjunto con WWF Hungría y la Fundación Rex para el Bienestar de los Animales. Debido a que las tres organizaciones compartían la labor, se necesitaba de una fuerte organización centralizada para administrar el diseño de comunicaciones y su implementación. Por ejemplo, el WWF Hungría se encargó de la campaña en el Internet, dos agencias de comunicaciones adaptaron para el público Húngaro el material creativo proporcionado por WWF Holanda, y la Fundación Rex para el Bienestar de los Animales distribuyo pósters y volantes, y manejo la relación con las aerolíneas húngaras.

La implementación de la campaña CITES involucraba una extensa serie de herramientas de comunicación. Los tres aspectos más importantes se resumen a continuación: 1. La Exhibición en el aeropuerto nacional En vitrinas colocadas sobresalientemente en las salas de espera exhibían los artículos que son confiscados con más frecuencia (por ejemplo pieles de leopardo, medicinas asiáticas tradicionales y productos de marfil). Treinta espectaculares fueron colocados en las calles que llevan al aeropuerto así como en otros puntos fronterizos importantes. La Conferencia Ministerial de apertura se realizó en la exhibición; la cual fue cubierta por periodistas de 22 medios de comunicación. 2. Volantes Un volante informativo y con ilustraciones fue difundido ampliamente en todos los lugares en donde la gente recibe consejos e información de viajes (por ejemplo agencies de viajes, clínicas de vacunación y gasolineras).

¿El final de la historia? Entre diciembre del 2003 y febrero del 2004, la campaña se extendió en la forma de competencia fotográfica organizada por WWF Hungría y Canon Hungría. En agosto 2004 un tranvía que recorría las áreas más frecuentadas de Budapest fue cubierto con publicidad de la campaña de CITES. El anuncio de televisión del año anterior se actualizó y transmitió en varios canales de TV y en el metro.

3. La campaña en medios masivos de comunicación Anuncios de radio y TV fueron transmitidos durante todo el tiempo de la campaña, en los cuales se mostraba el contraste entre la belleza y la paz de la naturaleza silvestre y la cacería furtiva. Estos anuncios fueron apoyados con editoriales, anuncios en la prensa, en el metro y en sitios de Internet.

Resultados El tamaño del público ha sido aproximado a partir del número de visitantes al sitio de Internet de la campaña. Las cifras mensuales se triplicaron durante la campaña, creciendo de 6,500 a más de 20,000 durante el mes de agosto. Hubo un interés considerable de los medios masivos de comunicación. La conferencia de prensa durante la inauguración fue reportada en cuatro canales nacionales de televisión y siete sitos de Internet. Más de 15 artículos acerca de la campaña fueron publicados en diarios nacionales y locales, periódicos gratuitos y revistas ambientales. Se recibió cierta retroalimentación positiva del público objetivo a través del sitio de Internet y las direcciones de contacto en los volantes informativos (por ejemplo, a la gente le gustaba recibir consejos cuando visitaban a los agentes de viajes).

Contactos clave

Un anuncio de la campaña sobre el tráfico de marfil

Comentario Este es un gran ejemplo de cómo capturar al público objetivo; el contexto de la exhibición fue ingeniosamente establecido al ubicarla en el aeropuerto nacional. El gobierno Húngaro trabajo estrechamente con sus socios para compartir el trabajo de comunicaciones de la campaña nacional.

Ministry of Environment and Water Department of International Treaties on Nature Conservation 1121 Budapest Költ� u. 21. HUNGARY Información adicional: http://www.wwf.hu/citeskampany

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Irlanda Alcance Organización Público Fechas Presupuesto Tema

Nacional Comhar; ENFO; ECO-UNESCO Población escolar entre los 7 y 16 años Otoño 2003 - junio 2004 US$34,000 Educación para el desarrollo sustentable

Desarrollo Sustentable en las Escuelas Resumen de campaña El Proyecto Piloto de Escuelas Comhar/ENFO desarrolló maneras de incorporar los principios clave del desarrollo sustentable en el plan de estudios existente. Resultados claves incluyen planes para talleres prototipo y materiales, junto con recomendaciones para todo un método escolar para el desarrollo sustentable.

Objetivo El proyecto tenía cuatro metas: 1. Identificar el nivel de conciencia acerca del desarrollo sustentable entre maestros y alumnos. 2. Desarrollar talleres piloto para integrar el desarrollo sustentable al currículum escolar. 3. Llevar acabo y evaluar talleres en las escuelas. 4. Investigar un método de enseñaza general sobre desarrollo sustentable para las escuelas.

Una imagen del taller sobre recursos acuáticos

Los alumnos disfrutaron el pensar desde una perspectiva diferente. Muchos estudiantes comentaron haber disfrutado mucho las actividades, las cuales no tenían “respuestas correctas” teniendo así la libertad de expresar sus opiniones. 44

La historia… La sociedad nacional del desarrollo sustentable (Comhar) y el servicio ambiental de información (ENFO) contrató a ECO-UNESCO (una organización si animo de lucro especializada en educación medioambiental en Irlanda) para desarrollar herramientas educativas para integrar el desarrollo sustentable al plan de estudios escolar. Cuatro escuelas primarias y cuatro escuelas secundarias en la región de Dublín fueron seleccionadas para desarrollar los talleres. Se consultó a los maestros para establecer sus necesidades. Se concluyó que los materiales deben: • ser fáciles de utilizar • identificar claramente los vínculos entre el plan de estudios general y materias particulares del plan de estudios • contener todos los materiales para una clase (por ejemplo hojas de actividades y de trabajo/tarea) • probar su eficacia en talleres • proporcionar información sobre cualquier material de investigación práctico, tales como vínculos/ligas a sitios de Internet • incluir recomendaciones para la incorporación del desarrollo sustentable en áreas de la vida escolar más allá del salón de clases. Una característica clave del proyecto fue la manera en que expandió el límite de algunas materias al vincular temas de desarrollo sustentable con temas aislados del programa de estudios. Algunos de los temas que fueron cubiertos incluyen la toma de decisiones participativa, cooperación y acuerdos. A nivel primaria, los talleres se enfocaron en áreas relacionadas con la educación social, personal y de salud, la geografía y la ciencia. Los talleres fueron dirigidos por un facilitador externo que utilizó una amplia variedad de métodos de enseñanza centrados en el niño, tales como la discusión, juegos de simulación, experimentos prácticos y dramatizaciones. A nivel secundaria, los talleres cubrieron áreas relacionadas con la ciencia, la geografía y la educación cívica, social y política. Se utilizaron técnicas como la lluvia de ideas y las discusiones de grupo para delinear vínculos entre las áreas ambientales, sociales y económicas del desarrollo sustentable (por ejemplo, balance de derechos, pensamiento a futuro y los papeles de los distintos grupos de interés en el manejo de recursos).

Estudiantes participan en una actividad sobre el ciclo acuático

Resultados Tanto los talleres de primaria como los de secundaria fueron evaluados utilizando retroalimentación de los alumnos y los maestros. Esta información fue recabada a través de cuestionarios y entrevistas individuales. A nivel secundaria los alumnos estuvieron particularmente interesados en los talleres ya que los retó a pensar desde una perspectiva diferente – interactuando con un facilitador más allá del alcance de sus libros de texto. Los resultados de los cuestionarios apuntan que: un alto porcentaje de alumnos lograron establecer vínculos entre el desarrollo sustentable y las áreas del tema en cuestión. Los maestros también respondieron positivamente a los talleres y mostraron particular interés en las actividades de trabajo en grupo, aunque hubo algunos que mostraron preocupación ante temas relacionados con la disciplina y las restricciones de tiempo. Un facilitador externo ayudo a resolver algunos de estos asuntos al aumentar interés y reducir el tiempo de preparación para las actividades de trabajo en grupo, las cuales requieren de mucha planeación y energía.

¿El final de la historia? Siguiendo este estudio piloto, se ha recomendado que la guía práctica se transforme en un sitio de Internet para maestros y alumnos, que les proporcione información acerca del desarrollo sustentable y sus vínculos con diferentes áreas del programa de estudios. El sito de Internet también incluirá hojas de actividades y trabajo, cuestionarios y juegos accesibles por Internet. También se debe hacer una copia impresa para su distribución en escuelas, centros educativos y universidades.

Comentario

Contactos clave Comhar The National Sustainable Development Partnership 17 St. Andrew Street, Dublin 2 IRELAND Información adicional: http://www.comhar-nsdp.ie

Irlanda experimentó como proyecto polito esta iniciativa – la cual es una buena idea cuando se desarrollan nuevas herramientas de comunicación. El desarrollo sustentable no es solamente un concepto que vincula el medio ambiente, la economía y la sociedad sino que también es un proceso que requiere que pensemos, debatamos y actuemos en formas nuevas tomando en cuenta a los múltiples grupos de interés que existen. ¿Acaso veremos emerger futuros líderes con este tipo de educación? 45 25

Nueva Zelanda Alcance Organización Público Fechas Presupuesto Tema

1,4 millones de personas Auckland Regional Council (ARC) Proprietarios de hogar 2002 – 2005 US$2.4 millones Medio ambiente

La Gran Limpia (The Big Clean Up)

Resumen de campaña La Gran Limpia (BCU) fue lanzada en el 2002 para convencer a los dueños de hogares en Auckland, a vivir de una forma más sustentable al aumentar su entendimiento sobre temas ambientales y proporcionándoles acciones simples que puedan realizar para reducir su impacto sobre el medio ambiente. La campaña utiliza una mezcla innovadora de publicidad: correo directo, programas comunitarios y escolares así como incentivos comerciales para comunicar mensajes ambientales importantes.

Objetivo La estrategia de comunicaciones se basó en las siguientes metas y objetivos: 1. Promover la conciencia de acciones que los individuos pueden realizar para proteger el medio ambiente regional. 2. Construir los vínculos entre la acción individual y los asuntos ambientales regionales. 3. Traducir la preocupación pública por el medio ambiente en acciones de los individuos y los hogares. 4. Hacer de la acción ambiental una corriente dominante. 5. Llegar a 1.4 millones de personas que habitan la región de Auckland.

Carteles de una campaña de desechos con el lema “¿Aún lo harías si llevara tu nombre?”

6. Crear un marco de trabajo para la educación ambiental pública en Nueva Zelanda. 7. Crear una fuerte identidad de la campaña y reforzar las actividades del Consejo Regional de Auckland y sus miembros.

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La meta inicial era matricular 30,000 gentes al BCU dentro del primer año. Esta meta se alcanzó en tan sólo ocho semanas después del inicio de la campaña.

La historia…

Resultados

Una encuesta pre-campaña identificó obstáculos claves así como incentivos para la conducta pro-ambiental, el cual fue segmentado por público objetivo. Seis peticiones públicas clave le dieron enfoque a toda la campaña:

La meta inicial era matricular hasta 30,000 gentes al BCU dentro del primer año. Esta meta se alcanzó en tan solo ocho semanas después del inicio de la campaña. La campaña es ahora un programa continuo, con más de 41,000 miembros.

• proporcionar bloques de información de tamaño manejable o pequeño • mantener al público informado y mostrar los resultados • mantener una visión local, pero demostrar cómo todo encaja en el panorama global • hacerlo divertido, simple y gratificante • dar a la gente acciones simples a seguir • hacer que sea relevante para ‘mi’ (personalízalo). Posteriormente, diez áreas claves de medio ambiente fueron elegidas, considerando estas peticiones y en dónde es que el público puede tener más impacto. Todas estas se relacionaban a simples acciones que el público podía tomar para mejorar el medio ambiente y su calidad de vida. Se buscó el cambio de conducta en tres aspectos: campañas masivas de publicidad, un programa de membresías de más de 40,000 hogares y programas escolares. 1. Publicidad masiva A lo largo de los últimos tres años se han realizado 11 campañas sobre agua pluvial, contaminación del aire, basura, bioseguridad, patrimonio natural, parques regionales y transporte. 2. Programa de membresía Se enviaron “inspecciones de salud” ambiental a más de 300,000 hogares; en donde se le solicitaba a la gente unirse a la acción. Se les pedía que dieran detalles sobre sus hábitos en el hogar, algunos datos demográficos y expresaran su nivel de preocupación ambiental. El Consejo Regional de Auckland (ARC) procesó esta información y envió a cada hogar miembro un plan de acción personalizado. Se ofrecieron incentivos para alentar a los miembros a modificar su conducta: por ejemplo, la información sobre la contaminación del aire estaba acompañada de descuentos del 10% en ajustes regulares de motores y en talleres mecánicos selectos de la región.

Encuestas públicas indican que entre el 10-12% de la gente que ha participado en la campaña han cambiado su conducta. El 50% del público en general está conciente de la existencia del BCU. De este 50%, el 99% apoya el programa y el 75% cree que es muy o extremadamente importante.

¿El final de la historia? La evaluación de la campaña le permitirá al ARC refinar su estrategia de comunicaciones y sus incentivos. Los planes de desarrollo incluyen el cómo darle a los habitantes de Auckland un mayor sentimiento de responsabilidad personal y comunitaria así como el recompensarles por “hacer lo correcto”. La Gran Limpia ha sido utilizada como modelo para muchos programas locales y del gobierno federal. Su campaña de desechos se llevó acabo a nivel nacional en una campaña colectiva que involucró a más de 30 agencias. Asimismo, un programa de educación del agua en curso está siendo desarrollado entre todos los consejos regionales y el Ministerio del Medio Ambiente.

3. Programas escolares La mayoría de las campañas tienen un componente escolar regional. Generalmente esto consiste en competencias apoyadas por un equipo de recursos con base en el plan de estudios, por ejemplo, el programa “Weedbuster” (Caza Mala Hierbas) apoyaba a la campaña de bioseguridad. Carteles llamativos muestran los hechos básicos de la campaña

Comentario

Contactos clave Auckland Regional Council Private Bag 92012 Auckland NEW ZEALAND Información adicional: http://www.arc.govt.nz/big-clean-up

La campaña de Nueva Zelanda demuestra el valor de realizar investigaciones sobre el público objetivo antes de desarrollar los mensajes. La campaña ha sobrepasado sus metas. Las “inspecciones de salud” ambiental fueron una forma innovadora de proporcionar consejos personales y prácticos al público, mientras al mismo tiempo se recolectaba información útil sobre su conducta. 47 25 7

Polonia Alcance Nacional Organización Ministerio del Medio Ambiente Público Profesionales del desarrollo sustentable, maestros, alumnos y público en general Fechas Noviembre 2004 Presupuesto US$144,000 Tema Medio ambiente

Foro de Eco-Medios Resumen de campaña El tercer Foro de Eco-Medios, dirigido por el Ministerio Polaco del Medio Ambiente en 2004, fue un evento que conjuntó a un número de organizaciones con interés en el sector ambiental. El Foro proporcionó un espacio común para compartir ideas y alentó el compromiso y la cooperación a todos los niveles.

Objetivo El Foro de Eco-Medios tuvo cuatro objetivos principales: 1. Proporcionar un punto central para la educación e información ambiental en Polonia. 2. Crear un espacio común para los grupos interesados para compartir información y experiencia sobre educación ecológica. 1. Mostrar nuevos métodos para elevar la conciencia ecológica utilizando tecnología de información dentro de las comunidades locales. 4. Promover prácticas ambientalmente amigables entre los ciudadanos, adultos y jóvenes. Latas desechadas forman un mural en la entrada de la exposición

Alrededor de 25 películas educativas fueron proyectadas durante el Festival de Cine Verde. Así mismo se montó una sala de exhibición de presentaciones multimedia, juegos y competencias donde los visitantes podían entretenerse con juegos educativos basados en la ecología.

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La historia...

Resultados

El Foro de Eco-Medios se inició para proporcionar un espacio común para albergar una amplia variedad de eventos relacionados con la educación ambiental. Tuvo un gran atractivo y atrajo a varios de grupos de interés, tales como autoridades locales, regionales y nacionales, instituciones educativas y ambientales, profesionales, editores, medios de comunicación, ONGs e individuos.

El impacto del Foro de Eco-Medios no ha sido medido formalmente. Sin embargo, el gran número de exhibidores y visitantes que no dejan de aumentar es un indicador significativo de su éxito. La cobertura de los medios masivos también indica un alto grado de interés público.

Por un lado, fue un espacio para reunir a profesionales del medio a aprender y compartir sus ideas y experiencias. Por otro lado, fue también un evento divertido e interactivo, donde niños, jóvenes y adultos podían experimentar una gama de actividades innovadoras relacionadas con temas ambientales. El último Foro de Eco-Medios se celebró en paralelo con otros dos magnos eventos dedicados al medio ambiente: La Feria Polenko y El Festival de Cine Verde. Esto incrementó el nivel de actividades a ofrecer, lo cual atrajo más gente y elevó el perfil de los eventos.

La retroalimentación sobre el Foro ha sido recolectada vía correo normal y electrónico entre los participantes y visitantes. Sus comentarios ayudan a organizar y planear el Foro de acuerdo a los intereses y expectativas de la gente.

¿El final de la historia? El próximo Foro de Eco-Medios se llevará acabo en el otoño del 2005 y se enfocará a la educación ecológica de campo.

Algunas de las actividades más interesantes del 2004 se describen a continuación: • actividades de entretenimiento que involucraron a niños y jóvenes: En el Salón de Educación Ambiental, centros regionales de educación ambiental, ONGs, escuelas y universidades exhibieron sus proyectos y fueron anfitriones de diversas actividades. Estas incluían: un jardín de juguetes amigables al ambiente, actividades de arte ambiental donde los niños construyeron una inmensa estructura con latas de refrescos para promocionar y valorar el aluminio como material prima, un “escenario verde” donde se presentaron obras de teatro y desfiles de moda representados por niños de escuelas y centros de educación ambiental; y una serie de talleres de tambores ecológicos y espectáculos que utilizaban coloridos barriles reciclados. • eventos y actividades multimedia: Alrededor de 25 películas educativas fueron proyectadas durante el Festival de Cine Verde de películas ambientales. Asimismo, se montó una sala de exhibición de presentaciones multimedia, juegos y competencias donde los visitantes podían entretenerse con juegos educativos basados en la ecología. Los sitios de Internet Polacos dedicados a la protección ambiental más interesantes e importantes también fueron presentados y exhibidos en pantallas gigantes.

Juegos electrónicos interactivos en el centro multimedia

• seminarios, conferencias y talleres, incluyendo: Un seminario sobre Educación Ambiental en las escuelas y las municipios para maestros, personal de centros de educación ambiental y ONGs, y un taller para periodistas locales sobre la escritura de historias ambientales.

Contactos clave

Comentario El Foro de Eco-Medios en Polonia conjuntó a una amplia variedad de públicos bajo un solo techo, adaptando sus comunicaciones para cada uno de ellos (desde una feria de comercios hasta talleres para crear instrumentos musicales). Esta mezcla ecléctica inspiró a la gente y generó nuevas sociedades.

Ministry of Environment Bureau of Ecological Education and Public Communication Wawelska 52/54 St. 00-922 Warsaw POLAND Información adicional: http://www.mos.gov.pl

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Reino Unido Alcance Inicialmente inter-departamental (8,000 personas) Organización Departamento para el Medio Ambiente, Alimentación y asuntos Rurales (Defra) Público Inicialmente Interno, posteriormente para el público en general Fechas 25 de Abril 2005 – presente Presupuesto US$123,000 Tema Desarrollo sustentable

piensasustentable (thinksustainable)

Resumen de campaña piensasustentable es una campaña interna de comunicación, lanzada en abril del 2005 junto con un paquete de herramientas interactivas. Su objetivo es ayudar a los empleados del Departamento para el Medio Ambiente, Alimentación y Asuntos Rurales (Defra) a integrar principios del desarrollo sustentable en su trabajo cotidiano.

Objetivo Los objetivos específicos son: 1. Proporcionar herramientas para que el personal de Defra integre el desarrollo sustentable a su trabajo. 2. Hacer del desarrollo sustentable algo práctico y relevante para todos en Defra y ayudarlos a que lo consideren como una oportunidad y no una carga. 3. Asegurarse que los principios del desarrollo sustentable sean considerados al principio del proceso de desarrollo de políticas en vez de una añadidura al final.

Fotografía de la película piensasustentable

4. Ayudar al personal a comunicar el desarrollo sustentable a todos los diferentes grupos de interés.

“El video tenía informaciones muy útiles e invitaba a la reflexión − está bien que todo se ponga en el Intranet.” Asistente al lanzamiento de la campaña

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La historia…

Resultados

Defra es la entidad gubernamental a cargo incluir el desarrollo sustentable a lo largo del Gobierno y a través del Reino Unido de Gran Bretaña é Irlanda del Norte. En Marzo del 2005, se lanzó la estrategia de desarrollo sustentable del Reino Unido: Asegurando el Futuro. Para ayudar al personal de Defra a diseminar la estrategia, se necesita darles las capacidades y habilidades para utilizar los principios del desarrollo sustentable con seguridad y tomar responsabilidad para integrarlo en su trabajo.

Más de 100 personal asistieron al lanzamiento de la campaña. La retroalimentación indica que la herramientas han sido bien recibidas por el personal a través del Departamento.

La investigación sobre el público objetivo consistió en una serie de entrevistas y grupos de enfoque que involucraron a más de 100 personas. Esta investigación, junto con una encuesta del personal, demostró que el 80% del personal entiende lo que es el desarrollo sustentable, pero menos del 50% entiende como integrarlo a su trabajo. Además mucho no sabían como comunicarlo efectivamente a los demás.

La evaluación formal está aún en progreso, pero esta incluye mediciones de estadísticas de sitios de Internet, retroalimentación informal en el sitio de Internet, así como retroalimentación formal de diferentes grupos acerca de cada una de las herramientas. También se realizará una evaluación interesante para saber cómo está ayudando la herramienta “Estirando el Internet” a los hacedores de políticas para integrar de una mejor manera los aspectos sociales, económicos y ambientales a sus programas. Además habrá una comparación de políticas desarrolladas al principio del 2005 con otras de años anteriores, para así saber sí el desarrollo de políticas sustentables ha mejorado.

El equipo de campaña buscó maneras innovadoras, divertidas e interactivas para traducir los principios del desarrollo sustentable en una realidad y comunicarlo al personal del departamento. Con este propósito se desarrollaron varias herramientas, incluyendo:

¿El final de la historia?

• una película que ilustra ejemplos prácticos y exitosos del desarrollo sustentable en el Reino Unido • un juego en Internet, el cual utilizando el ejemplo de la industria pesquera, le da a los hacedores de políticas la oportunidad de ver como sus decisiones pueden ser traducidas a realidades muy distintas • la herramienta “Estirando el Internet” – una herramienta interactiva que se basa en la Evaluación de Impacto Regulatorio, y contiene una lista de revisión utilizada por los hacedores de políticas gubernamentales para evaluar los potenciales impactos sociales, económicos y ambientales de sus políticas. La versión interactiva produce una gráfica la cual ayuda a los usuarios a enfocarse en los temas claves y ver cómo pueden mejorar su política y asegurar un resultado más sustentable.

Actualmente, las herramientas de la campaña piensasustentable sólo están disponibles para el personal de Defra, pero se ha expresado un interés considerable de parte de otros departamentos gubernamentales federales, locales y regionales y hasta de otras entidades más lejanas. Las herramientas están aún sujetas a más evaluaciones y pruebas, pero el equipó del proyecto en Defra tiene la esperanza que las herramientas sean posteriormente distribuidas más allá de su departamento.

La campaña fue lanzada durante un evento promocional sobre las diferentes hierramentas disponibles, ofreciendo a los empleados la oportunidad de ponerlas en práctica y de hacer preguntas directamente a los expertos.

Páginas del sitio web de la campaña que muestran la herramienta ‘Extendiendo la red’

Comentario Contactos clave Defra Sustainable Development in Defra Team Sustainable Development Unit Area 4E, 9 Millbank c/o 17 Smith Square London SW1P 3JR UNITED KINGDOM Información adicional: http://www.defra.gov.uk

piensasustentable demuestra que las comunicaciones internas son tan importantes como las externas. La campaña, hecha para personal del sector público, muestra las implicaciones sociales y económicas en el proceso de toma de decisiones sobre el medio ambiente, y acerca la política a la gente con hierramentas comunicativas divertidas e interactivas.

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Sudáfrica Alcance Organización Público Fechas Presupuesto Tema

Nacional, regional y local Departamento de Asuntos Ambientales y Turismo Municipalidades, grupos de interés, público en general Anual No disponible Manejo de desechos

Competencia del Pueblo Más Limpio (The Cleanest Town Competition) Resumen de campaña La Competencia del Pueblo Más Limpio es una competencia amigable ente las poblaciones de Sudáfrica para ver cuáles son las poblaciones que pueden hacer más mejoras a su medio ambiente local. Esta es una de las actividades de comunicación clave de la Estrategia Nacional de Manejo de Desechos.

Objetivo Al promocionar la importancia y el valor del medio ambiente en las poblaciones, esta competencia tiene como metas: 1. Hacer que los sudafricanos estén consciente y participen en las estrategias de manejo de desechos en su entorno inmediato, las cuales pueden contribuir a elevar su calidad de vida. 2. Reconocer los esfuerzos de los municipios en organizar sistemas para el manejo de desechos. 3. Realzar la imagen de Sudáfrica ante los extranjeros y contribuir al crecimiento del turismo. 4. Promocionar nuevos mercados que puedan emerger del manejo de desechos y del reciclaje, creando empleos e impulsando la economía.

Un cartel promocional de la campaña

El reporte de la Competencia del Pueblo Más Limpio resalta las fortalezas y las debilidades de los municipios de manera que se les ayuda a proteger y mejorar su medio ambiente local. Este proceso ha desatado la evolución del manejo local de desechos y de estrategias ambientales alrededor del país. 52 4

La historia…

Resultados

Más del 50% de las comunidades sudafricanas no tienen acceso a sistemas adecuados de recolección de basura. Para enfrentar el problema, el gobierno ha desarrollado una Estrategia Nacional para el Manejo de Desechos, la cual estableció objetivos ambiciosos para reducir la generación de desechos en un 50% y su eliminación en un 25% para el año 2012, el objetivo final es no tener desechos hacia el año 2022.

La Competencia del Pueblo Más Limpio ha sido muy exitosa en desarrollar un sentimiento individual de propiedad y respeto ambiental. Los miembros de las comunidades se han vuelto más responsables y las ciudades son ahora más limpias.

La Competencia del Pueblo Más Limpio ha sido establecida como parte de la comunicación pública y de las actividades que apoyan esta estrategia. La competencia es la responsabilidad compartida del gobierno (nacional, provincial y local), las organizaciones comunitarias, las organizaciones no gubernamentales y el sector empresarial. La competencia anual proporciona un incentivo para que los habitantes urbanos se participen en acciones individuales y colectivas para mejorar su medio ambiente. Los municipios independientemente, llevan acabo iniciativas separadas para elevar la conciencia y mejorar su entorno local, basándose en el mensaje de ‘las tres Rs’:

Los primeros participantes de la Competencia del Pueblo Más Limpio expresaron la necesidad de obtener retroalimentación sobre sus propias práctica y políticas. Ahora se ha creado un reporte anual que presenta las conclusiones de los inspectores. En donde, se resaltan las fortalezas y las debilidades de los municipios de manera que se les ayuda a proteger y mejorar su medio ambiente local. Este proceso ha desatado la evolución del manejo local de desechos y de estrategias ambientales alrededor del país. A la par del proceso de la competencia, el reporte también le da a los municipios la oportunidad de compartir información sobre sistemas innovadores y buenas prácticas en el manejo de desechos.

• reducir – utiliza sólo los recursos que necesitas • reutilizar – muchos productos pueden ser reutilizados lo cual ahorra costos y desechos • reciclar – muchos materiales tales como los plásticos, el papel y el vidrio pueden ser reciclados. La competencia se lleva acabo en dos etapas: Etapa 1: Representantes provinciales visitan y evalúan a las municipalidades sobre sus políticas locales y sus actividades de manejo de desechos. Se investigan todas las áreas del medio ambiente local: la limpieza de los espacios públicos, actividades que involucren a la comunidad, y acceso a sitios de eliminación de desechos (tiraderos). A partir de esta encuesta, los representantes de las nueve provincias seleccionan a los ganadores de cada provincia, los cuales ahora tienen que competir a nivel nacional. Etapa 2: Un panel de especialistas evalúan a todos los ganadores provinciales, de acuerdo a ciertos criterios de selección que se basan principalmente en la condición física del área (70%) pero también, en el apoyo que brindan para afrontar temas del manejo de desechos (30%), tales como apoyo presupuestario, mecanismos de monitoreo y ejecución, conciencia pública y educación. El panel decide quién es el ganador de la competencia, el cual es anunciado durante un evento especial, al cual asisten todos los participantes y los medios de comunicación.

Contactos clave South African Government Department of Environmental Affairs and Tourism Private Bag X447 Pretoria 0001 SOUTH AFRICA Información adicional: http://www.environment.gov.za

Folletos explican como se juzgará el concurso

Comentario Sudáfrica es un buen ejemplo del firme vínculo entre política y comunicaciones. Se basa en la tendencia humana a advertir y estar orgulloso de la calidad del medio ambiente local – y alienta un espíritu de competencia amigable para alcanzar resultados. Esta campaña también estimula un continuo mejoramiento a través de la comunicación pública sobre los resultados de las competencias.

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Suecia Alcance Nacional, regional y local Organización Ministerio de Medio Ambiente; Agencia Sueca de Protección al Medio Ambiente Público Hogares (nueve millones de personas) Fechas 2002 – 2003 Presupuesto US$7.95 millones Tema Cambio climático

Campaña del Clima Sueca Resumen de campaña La Campaña del Clima Sueca formó parte de la estrategia climática de Suecia. Esta consistía en una serie de actividades de relaciones públicas, las cuales incluían publicidad y correo directo, junto con actividades locales dirigidas a incrementar el conocimiento del efecto invernadero.

Objetivo La campaña tuvo tres objetivos principales: 1. Aumentar el conocimiento de las causas del efecto invernadero y su aceleración. 2. Incrementar el conocimiento sobre los efectos que la aceleración del efecto invernadero puede tener. 3. Cambiar la actitud ante la influencia individual para la reducción de gases efecto invernadero. Portada de un folleto de campaña

El público objetivo – llamados “activistas comunitarios adormilados” – tenían el siguiente perfil: abiertos a nuevas ideas y experiencias, creen que los temas ambientales y sociales son importantes; pueden contribuir con su granito, siempre y cuando no sea muy difícil y también los beneficie en cierto modo.

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La historia…

Los personajes

La Campaña del Clima Sueca se basó en dos acuerdos firmes entre todos los socios participantes: la información utilizada tenia que estar fundamentada científicamente, y la campaña tenía que comenzar con un claro consenso en los hechos científicos. Esto aseguraba un mensaje sólido y evitaba el debate de sí el cambio climático era una amenaza verdadera.

Los materiales fueron desarrollados por un número de organizaciones independientes de relaciones públicas y de publicidad. Esto fue supervisado por un equipo de comunicaciones constituido por una agencia de publicidad, una agencia de relaciones públicas, una agencia de Internet, representantes de la Agencia Nacional de Protección Ambiental y la comunidad científica.

Un programa de investigación de seis meses y una encuesta pública precedieron la implementación de la campaña. Se creó un perfil del público objetivo al cual se le denominó como “activistas comunitarios adormilados” (cinco millones de personas que necesitan ser “activados”). Este grupo presenta una gran incertidumbre ante el cambio climático, lo cual resulta en una apatía para hacer compromisos personales y tomar acciones de mitigación.

La campaña también apoyo redes existentes, tales como La Iniciativa de Líderes Empresariales sobre el Cambio Climático, al proporcionar técnicas de relaciones públicas y materiales informativos a las empresas. En total se vieron involucradas más de 100 organizaciones distintas de cada sector, desde los niveles locales hasta los nacionales.

Dos puntos claves fueron definidos previamente: • es importante relacionar el tema con la vida cotidiana de la gente • los escenarios amenazadores necesitan ser asociados a soluciones positivas, para poder motivar un cambio de conducta Se desarrollo un lema: “El efecto de invernadero te afecta, ¿Cómo lo afectas tu?” A nivel nacional, la campaña comenzó con una iniciativa de mercadotecnia directa para mejorar las posibilidades de apoyo a la comunicación por parte de los formadores de opinión y de tomadores de decisiones. A continuación, se lanzó una gran campaña publicitaria titulada “Algo extraño le continua ocurriendo al clima” la cual se transmitió en televisión, espectaculares y prensa. También se distribuyó un panfleto (traducido a varios idiomas para que fuera accesible para todos los grupos étnicos) que contenía información acerca de la ciencia del cambio climático.

¿El final de la historia? Áreas para desarrollar incluyen: • evaluación y recomendaciones de cómo deben de ser administradas campañas similares en el futuro por la Agencia Sueca de Protección Ambiental, los municipios, organizaciones de comercio e industria y organizaciones voluntarias • compartir experiencia con otros grupos en Suecia y en el extranjero, a través de la publicación de un folleto que resuma la campaña • el hecho que las organizaciones involucradas mantienen el cambio climático a la luz de los medios, utilizando la plataforma creada por la campaña.

Resultados La campaña ha sido evaluada por ARS Research (una organización independiente de encuestas). ARS utilizó una encuesta pre-campaña y dos encuestas post-campaña del 2003 y el 2004. Los resultados muestran que el 74% de la población de Suecia piensa que los individuos pueden hacer una diferencia al ayudar a reducir el efecto invernadero. Una encuesta en la prensa también fue efectuada en el 2003 para valorar el impacto de la campaña en los medios de comunicación. Esta demostró que la campaña tuvo altos índices de cobertura mediática y que logró crear un fuerte consenso entre los medios de comunicación dominantes de que el cambio climático es una amenaza real.

Contactos clave

Un folleto que comparte los conocimientos con los demás coordinadores de campaña

Comentario La Campaña del Clima Sueca es un excelente ejemplo de cómo vincular la ciencia con la política, y de ambos con las comunicaciones. Y muestra que una fase de rigurosa y exhaustiva investigación ayuda a la identificación de un público específico y sus preferencias mediáticas.

Swedish EPA S-106 48 Stockholm SWEDEN Información adicional: http://www.naturvardsverket.se/vaxthuseffekten

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Vietnam Alcance Dos millones de hogares Organización Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural; Instituto de Público Fechas Presupuesto Tema

Investigación Internacional de Arroz (IRRI) Agricultores 1994 – presente US$485,000 Agricultura sustentable

No Utilice Spray Resumen de campaña La campaña para la reducción del uso de pesticidas utilizó dramatizaciones radiofónicas, volantes y pósters combinado con actividades para alentar el uso responsable de los pesticidas por los agricultores. En la última fase de la campaña se ha desarrollado una serie de radio novela educacional que es transmitida por la radio.

Objetivo Promover la reducción a gran escala del uso de pesticidas por los agricultores de arroz en el Delta del Mekong, e incrementar la conciencia entre los agricultores sobre temas relacionados con los pesticidas, tales como problemas ambientales y de salud.

El público objetivo: agricultores en sus arrozales. En muchas regiones, los agricultores trabajan escuchando la radio

El uso de insecticidas se redujó a la mitad mientras que el número de agricultores que creían que los insecticidas aumentaban su rendimiento cayó alrededor de un 70%.

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La historia…

Resultados

A pesar de la aparición de nuevos métodos para controlar las plagas, de los programas de capacitación de agricultores y políticas más estrictas sobre el uso de insecticidas, muchos agricultores continúan abusando de los insecticidas.

La primera etapa de la campaña fue evaluada utilizando una encuesta de seguimiento. Se concluyó que el uso de insecticidas se había reducido a la mitad mientras que el número de agricultores que creían que los insecticidas aumentaban su rendimiento había caído alrededor de un 70%.

Se llevó acabo un detallado trabajo de campo para determinar exactamente por qué los agricultores abusan de los insecticidas y para trazar un mapa de su principal canal de comunicación e interacción. El problema de comunicación era originado por ideas equivocadas: la cantidad de arroz que los agricultores esperaban perder sí no utilizaban insecticidas era 13 veces mayor a las perdidas reales. Después de una serie de talleres que involucraron a grupos de interés clave, se desarrollaron una serie de mensajes piloto y materiales de campaña. El estilo seco y científico fue modificado por los participantes de la estación de radio local, quienes introdujeron radio novelas lo cual hizo los mensajes más coloquiales. El equipo también trabajo en la identidad de la campaña, desarrollando lemas como “Tres Reducciones-Tres Ganancias” y símbolos visuales los cuales eran fácilmente reconocidos por los agricultores. La radio fue utilizada como el principal medio de comunicación, ya que la encuesta inicial demostró que era el medio más popular entre los agricultores. Una serie de tres breves radio novelas incorporaron los mensajes científicos claves dentro de una situación con la cual se podían identificar los agricultores. La serie se repetía dos veces a la semana durante las horas del día y las épocas del año en que el mayor número de agricultores escuchaba la radio y cuando los mensajes eran relevantes a sus actividades. Se motivó a los agricultores a experimentar con sus propias cosechas para comparar la cantidad de arroz producida en áreas donde se había rociado pesticida y áreas donde no. La campaña de radio fue apoyada por 21,000 volantes y 4,000 pósters realizados por diseñadores y artistas locales. Estos materiales fueron distribuidos a todos los poblados a lo largo y ancho de la región. Para 1997, otros 15 gobiernos provinciales habían implementado campañas similares, alcanzado al 92% de los 2.3 millones de hogares en el Delta. Durante este tiempo, los gobiernos provinciales gastaron alrededor de $151,000, distribuyeron 340,000 volantes y 35,000 pósters. Se organizaron 1,390 parcelas de demostración y se retransmitió la serie de radio alrededor de 1,550 ocasiones. La campaña también ha desatado otras actividades inesperadas, tales como entrevistas en televisión a los agricultores, programas de concurso en TV sobre del tema y la organización de demostraciones/eventos a nivel de poblaciones enteras.

Contactos clave Ministry of Agriculture and Rural Development Department of Plant Protection (MARD) 28 Mac Dinh Chi District I Ho Chi Minh City VIET NAM Información adicional: http://www.irri.org

La amplia absorción de la campaña por parte de los gobiernos provinciales ayudó a convencer al gobierno nacional que había que modificar algunas de sus políticas referentes al uso de pesticidas.

¿El final de la historia? La campaña radiofónica ha sido desarrollada en una serie dramática, escrita por un equipo de guionistas de La Voz de Ho Chi Minh y es transmitida por dos estaciones. Utiliza el enfoque “entretenimiento-educación” que ha sido utilizado exitosamente en otras áreas como el cambio social y la educación sobre el problema del HIV/SIDA. La ventaja de utilizar el drama es que los radioescuchas o los televidentes se pueden identificar con los personajes que actúan como modelos a seguir para sus propias vidas. La Voz de Ho Chi Minh también organiza una competencia mensual muy popular, la cual motiva el compromiso las historias del drama.

Cartel para una nueva serie dramática de radio Mi Patria

Comentario Vietnam emprendió una rigurosa investigación cuantitativa y cualitativa antes de establecer objetivos de comunicación. Esto fue un elemento clave en el desarrollo subsiguiente de mensajes innovadores y uso de medios apropiados para el público. Los elementos más destacados de la campaña incluyen la serie de radio-novela, el uso de símbolos para el público analfabeta y la invitación a los agricultores para que hablaran en los programas y entrevistas de radio y TV. 57

Manos a la Obra Ya se han comenzado a formar redes informales de comunicadores del desarrollo sustentable. Asimismo, se están desarrollando y intercambiando nuevos recursos y conocimientos. Esta guía es uno de ellos, la nueva base de datos del PNUMA e Internet será otro.

Base de Datos del PNUMA sobre comunicaciones de sustentabilidad Durante una encuesta realizada por PNUMA y Futerra, muchas autoridades nacionales y locales expresaron interés en: • una herramienta de comunicación interactiva • un intercambio de experiencias entre los países • una forma de compartir mejores prácticas en términos de planeación, implementación y evaluación. En respuesta a esta retroalimentación, el PNUMA le dará seguimiento a esta guía con una nueva base de datos en Internet la cual presentara campañas publicitarias de distintas partes del mundo. Las campañas serán tanto del sector público como del privado e incluirán una amplia variedad de temas de sustentabilidad. Esperamos que esta base de datos inspire y proporcione ideas útiles. Si usted quisiera ser informado de la fecha de lanzamiento de la base de datos, haga favor de suscribirse a nuestra lista de correo (ver la forma de retroalimentación, al final de la guía). El PNUMA también planea llevar a cabo una encuesta internacional a mediados del 2006. Esta encuesta evaluará cómo esta publicación Comunicando la Sustentabilidad ha ayudado a las autoridades a desarrollar nuevas campañas y buscará qué otras iniciativas en este campo podrían ayudar. También examinará qué es lo que los comunicadores del desarrollo sustentable pueden ganar de una red internacional mucho más organizada.

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Tres cosas por hacer hoy 1. Utilice solamente una sugerencia de esta guía que usted considere puede funcionar en su caso Lo que escoja dependerá de su tema y su contexto. Para aquellos trabajando en programas e iniciativas de desarrollo sustentable, piensen en como involucrar al público. Los profesionales de comunicaciones, tienen que estar atentos a las técnicas innovadoras que están más allá de la mercadotecnia dominante. Sea valiente. Sobrepase los límites. Experimente. Se puede hacer en pequeña escala. 2. Hable con colegas y amigos Usted puede iniciar el proceso del cambio en su propio departamento a través de divisiones y de su círculo personal. Comente esta guía con sus colegas. ¿Acaso refleja su experiencia? Tal vez no. Comparta con ellos su práctica y aprendizaje. Cre sus propios mitos y realidades sobre la comunicación de sustentabilidad. 3. Llene y envíe la forma de retroalimentación Forme parte de una creciente red de comunicadores del desarrollo sustentable. Llene y envíe la forma incluida en esta guía para ser recibir información sobre el lanzamiento de la base de datos en Internet de campañas publicitarias del desarrollo sustentable.

Recursos Esta guía solamente puede llegar a satisfacer las necesidades de las autoridades nacionales y locales en base a las experiencias de los países y regiones alrededor del planeta. Las publicaciones y los sitios de Internet a continuación proporcionan una visión general de los conceptos más avanzados y novedosos actualmente. Algunos de estos recursos fueron utilizados para desarrollar las recomendaciones de la Guía. Todos ellos le ayudarán a desarrollar comunicaciones sobre desarrollo sustentable. A continuación presentamos una lista de redes y organizaciones que pueden ayudar en la capacitación sobre comunicaciones.

Publicaciones y Recursos de Internet Inglés Publicaciones Impresas Collins, J., Thomas, G., Willis, R. and Wilsdon, J. (2003). Carrots, Sticks and Sermons: Influencing public behaviour for environmental goals London: Demos/Green Alliance Observa cómo las estrategias para influir al público pueden ser utilizadas en apoyo a políticas para ayudar a los gobiernos a alcanzar sus metas ambientales. Identifica el pensamiento actual y las mejores prácticas en el arte de influenciar al público y concluye proponiendo siete pasos para influir exitosamente. Jackson, T. (2004). Motivating Sustainable Consumption, a review of evidence on consumer behaviour and behavioural change Guildford: University of Surrey Revisión de la evidencia sobre la conducta del consumidor y el cambio conductual. También examina por qué consumimos en la forma que lo hacemos y explora cómo motivar actitudes, conductas y estilos de vida más sustentables. Jackson, W. (2002). Brand Green: Mainstream or forever niche? London: Green Alliance Nos abre una ventana a la mente del consumidor y las implicaciones de vincular marcas verdes a las vidas diarias de los consumidores. Stevenson, G., ed. (2003). Green choice: What choice? London: National Consumer Council Resumen de la investigación alrededor de las actitudes del consumidor frente al consumo sustentable. Incluye investigación y análisis en las conductas y actitudes de los consumidores de bajos recursos y pocas oportunidades.

Publicaciones disponibles en Internet A Field Guide to Designing a Health Communication Strategy - A resource for health communication professionals Population Communication Services, Johns Hopkins Bloomberg School of Public Health/ Center for Communication Programs, US, 2003 Una guía detallada para planear paso a paso campañas de cambio conductual en el sector salud. Muchas de estas lecciones pueden ser adaptadas a comunicaciones del desarrollo sustentable. http://www.jhuccp.org/pubs/fg/ Communications Toolkit Economic and Social Research Council (ESRC), UK, 2005 Equipo de herramientas que proporciona una guía detallada con el paso a paso para elaborar una estrategia de comunicaciones. http://www.esrcsocietytoday.ac.uk/ ESRCInfoCentre/Support/Communications_Toolkit/ communications_strategy/index.aspx Journal of Industrial Ecology, Vol. 9 Issue 1-2, Winter-Spring 2005 (también disponible en Chino) Presenta una selección de artículos de científicos, sociólogos y expertos ambientales sobre cambios sociales y patrones de consumo. http://mitpress.mit.edu/jie/consumption Motivating Home Energy Action A handbook of what works Australian Greenhouse Office (AGO), Australia, 2000 Un manual sobre el diseño y la implementación de programas de acción energética para el hogar que funcionan. Hojas informativas demuestran como mejorar la efectividad de estrategias que se basan en acercamientos de información, incentivos financieros y cambios de actitud. http://www.greenhouse.gov.au/coolcommunities/ motivating/index.html Opportunity Space - How communications agencies can turn CSR into business European Association of Communications Agencies/United Nations Environment Programme/SustainAbility, Belgium, 2003 Proporciona información de antecedentes dirigida a agencias de publicidad en la agenda CSR y describe diez pasos para comunicaciones exitosas en temas de sustentabilidad. http://www.uneptie.org/pc/sustain/advertising/ events_specifics/EACA_SustainAbility_UNEP_ Guide_Adv_Agencies.htm

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Public Communication Campaign Evaluation - An environmental scan of challenges, criticisms and opportunities Communications Consortium Media Centre, Harvard Family Research Project, US, 2002 Revisa distintos modelos de comunicación que son utilizados para explicar la conducta humana y planear campañas con el enfoque particular de medir el impacto de la campaña. http://www.gse.harvard.edu/hfrp/pubs/ onlinepubs/pcce/ State of the World 2004 The consumer society Worldwatch Institute, US, 2004 Serie de artículos que detallan la extensión y urgencia de los retos de sustentabilidad global, enfocándose en las conductas de consumo y la noción del bienestar humano. http://www.worldwatch.org/pubs/sow/2004/ Sustainable Development Strategies A resource book National Strategies for Sustainable Development (NSSD), US and UK, 2002 (también disponible en Francés y Español) Proporciona orientación sobre como desarrollar, implementar y evaluar estrategias nacionales de desarrollo sustentable. Revisa de manera comprensiva distintos acercamientos al desarrollo sustentable, e incluye una sección de comunicaciones. http://www.nssd.net/res_book.html The Rules of the Game Evidence base for the UK Climate Change Communications Strategy Department for Environment, Food and Rural Affairs (Defra), UK, 2005 Resumen de la evidencia disponible sobre las actitudes y conductas frente al cambio climático. Creado como parte de la Estrategia de Comunicaciones de Cambio Climático del Reino Unido. http://www.defra.gov.uk/environment/ climatechange/02.htm. Francés Communication pour le Développement CD-ROM, Organisation des Nations Unies pour l’Alimentation et l’Agriculture (FAO), Groupe de la Communication pour le Développement, 1999 http://www.fao.org/sd/cddirect/cdpub/intro_fr.htm

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Eco-Communication - Vers une communication plus éco-responsable Agence de l’Environnement et de la Maîtrise de l’Energie (ADEME), France, 2005 Proporciona técnicas y herramientas para reducir los impactos ambientales al producir publicaciones y organizar eventos. http://www.ademe.fr/eco-conception Modes de Consommation et de Production Durables - Pour en savoir plus Programme des Nations Unies pour l’environnement, Division Technologie, Industrie, Economie, 2004 (also available in English) Compuesto por 12 hojas informativas sobre 12 diferentes tópicos (incluyendo “publicidad” y “estilos de vida”), este recurso proporciona una selección de sugerencias para individuos, compañías y autoridades locales para poner en práctica principios ambientales. También incluye un amplio número de sitos de Internet para su lectura adicional. http://www.uneptie.org/sustain/10year/ SCP_Resource_Kit.htm Español Catalogo de Buenas Practicas Uso eficiente de agua en la Ciudad Fundación Ecología y Desarrollo, Zaragoza, Spain, 2003 http://www.ecodes.org/ Guía de Consumo Responsable en Aragón Cuadernos de Consumo No. 6 Gobierno de Aragón. Fundación Ecología y Desarrollo, Spain, 2002 http://www.ecodes.org/pages/boletin/ boletines/boletin6.htm Guía para Compras Ambientales Grupo Bio, Mexico, 2000 http://www.vinculando.org La Inversión Socialmente Responsable Victor Viñuales and Ramón Pueyo (Coordinadores). Fundación Ecología y Desarrollo, Zaragoza, Spain, 2002

Redes Redes Internacionales Association for Progressive Communications Red internacional de organizaciones de la sociedad civil dedicada a empoderar y apoyar a grupos e individuos trabajando a favor de la paz, los derechos humanos y el desarrollo y protección del medio ambiente a través de la información y las tecnologías de comunicación (ICTs por sus siglas en inglés), incluyendo el Internet. http://www.apc.org/english/index.shtml

Communication for Social Change Consortium (CFSC) Busca incrementar la capacidad de uso de comunicaciones de los especialistas en comunicaciones, trabajadores de desarrollo, agencias de ayuda, organizaciones no lucrativas y comunidades de manera que puedan ayudar a mejorar las vidas de los excluidos. http://www.communicationforsocialchange.org/ publications-resources.php?id=228 Communications Initiative Sociedad de organizaciones de desarrollo que apoyan las mejoras en la comunicación a favor de un desarrollo internacional positivo. http://www.comminit.com Complus Alliance of Communicators for Sustainable Development (Com+) Sociedad de organizaciones internacionales y profesionales de la comunicación que apoyan activamente las comunicaciones creativas e inspiradoras de desarrollo sustentable alrededor del mundo. También ofrecen una plataforma para compartir experiencias, desarrollar mejores práctica y crear sinergias. http://www.complusalliance.org/templates/ Complus5/layout.asp?MenuID=415 Food and Agriculture Organisation of the United Nations (FAO) (también disponible en Francés y Español) Ofrece distintas herramientas y técnicas, así como un CD-ROM en Internet para desarrollar comunicación sobre temas de sustentabilidad. http://www.fao.org/sd/kn1_en.htm Global Environment Information Centre (también disponible en Japonés) Iniciativa conjunta de las Naciones Unidas y el Ministerio de Medio ambiente de Japón. Apoya establecimientos de redes ambientales. http://geic.hq.unu.edu/index.cfm National Strategies for Sustainable Development (NSSD) Proporciona herramientas para asistir en la promoción de diálogos sobre estrategias nacionales para el desarrollo sustentable, así como antecedentes y material de referencia en apoyo a estos diálogos. http://www.nssd.net OneWorld.net Esta red y portal de Internet tiene vínculos con cientos de distintos recursos de comunicación y organizaciones alrededor del mundo, abarcando todos los aspectos del desarrollo sustentable en 11 idiomas. http://www.oneworld.net/

PANOS Estimula el debate público e inclusivo alrededor de temas claves de desarrollo a manera de alentar el desarrollo sustentable. Promociona un ambiente mundial facilitador de medios de comunicación. http://www.panos.org.uk/ The Access Initiative Coalición global de la sociedad civil promocionando la información, participación y justicia en la toma de decisiones ambientales. http://www.accessinitiative.org The Sustainable Development Communications Network (SDCN) Grupo de organizaciones lideres de la sociedad civil que buscan acelerar la implementación del desarrollo sustentable a través de información y comunicaciones integradas y amplias. http://www.sdcn.org The World Conservation Union (IUCN), Commission on Education and Communication (CEC) Red global de membresía de expertos profesionales activos y voluntarios en aprendizaje, educación, comunicación, construcción de capacidades y manejo de cambios. http://www.iucn.org/themes/cec/cec/home_page. htm World Business Council for Sustainable Development (WBCSD), Advocacy and Communication Dedicado a la defensa y promoción del desarrollo sustentable a través de estrategias de comunicación. Principalmente dirigido a empresas, este sitio de Internet también puede ser una fuente de inspiración para autoridades locales y gubernamentales. http://www.wbcsd.org/templates/ TemplateWBCSD5/layout.asp?type=p&MenuId=Nj Q&doOpen=1&ClickMenu=LeftMenu Redes Regionales Calandria El sitio de Internet de la Asociación de Comunicación Social (Perú) incluye recursos (publicaciones y videos) en español sobre la comunicación para el desarrollo sustentable en Sudamérica. http://www.calandria.org.pe/mapa.html Knight Center for Journalism in the Americas Con base en Texas pero enfocado a América Latina y particularmente a Brasil. Fuente de iniciativas, ideas y tendencias de la comunicación para comunicadores profesionales y periodistas. http://knightcenter.utexas.edu/index.php

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Réseau pour l’Environnement et le Développement en Afrique (REDDA) (también disponible en Francés) Asiste a los gobiernos africanos, instituciones, sector privado, ONGs y comunidades locales involucrados en la capacitación para la planeación estratégica y la implementación. http://www.nesda.kabissa.org Rits: Rede de Informações para o Terceiro Setor Explora iniciativas, ideas y tendencias en la comunicación del desarrollo. Fuente de comunicaciones y actividades de cabildeo con las ONGs brasileñas y del Mercosur. Muy activa en las acciones de desarrollo de la región del Amazonas. http://www.rits.org.br/ The Acacia Initiative Programa internacional para habilitar a las comunidades del sub Sahara con la habilidad de aplicar tecnologías de información y comunicación (ICTs por sus siglas en inglés) a su propio desarrollo social y económico. http://www.idrc.ca/acacia/ Redes Nacionales Associação Brasileira para o Desenvolvimento de Lideranças (ABDL) Red para iniciativas de comunicación de la sustentabilidad, vinculada a LEAD International. Dirige un programa de liderazgo con los países del Mercosur. http://www.abdl.org.br Centre for Environmental Education and Communication (CEEC), China (también disponible en Chino) Red nacional para la educación ambiental e iniciativas de comunicación. Una base para producciones nacionales de cine y televisión sobre la protección ambiental, así como una ventana para proyectos de cooperación internacional en el campo de la educación y comunicación ambiental. http://www.chinaeol.net/en Centre for Environmental Education in Ahmedabad, India Instituto que desarrolla programas y materiales para crear conciencia acerca del medio ambiente. Selecciona, organiza y difunde información sobre educación ambiental para apoyar a educadores y comunicadores ambientales. http://www.greenteacher.org/ http://www.ceeindia.org/cee/index.asp

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China Development Brief Un sito de Internet para ONGs con base en China, incluyendo a varias ONGs que tratan temas del medio ambiente y el desarrollo sustentable. http://www.chinadevelopmentbrief.com/ Global Village of Beijing (GVB) (también disponible en Chino) Una organización no gubernamental, no lucrativa dedicada a la educación ambiental y al fortalecimiento de la sociedad civil. http://www.gvbchina.org/EnglishWeb/index.htm

Asociaciones de Publicidad / Mercadotecnia Asociaciones Internacionales IAA - International Advertising Association Una sociedad estratégica que defiende los intereses comunes de todas las disciplinas de comunicaciones de mercadotecnia. El sitio de Internet incluye una lista útil de asociaciones de mercadotecnia y publicidad a nivel internacional, regional y nacional, junto con sitios de Internet en diferentes idiomas. http://www.iaaglobal.org/viewfulllink. asp?articleID=44 Asociaciones Regionales AFAA - Asian Federation of Advertising Association Formada para actualizar estándares, códigos de ética y practicas de la publicidad. Otra de sus metas es que las actividades de publicidad realicen una contribución más significativa para el desarrollo socio- económico tanto a nivel regional como nacional. EACA - European Association of Communications Agencies Una organización con base en Bruselas cuya misión es representar agencias de servicio integral de publicidad, agencias de medios de comunicación y asociaciones de agencias en Europa. http://www.eaca.be Latin American Advertising Agencies Este sitio de Internet ofrece una selección de recursos de la industria publicitaria en la región latinoamericana. http://www.zonalatina.com/adagent.htm

Glosario Términos de Comunicación Análisis de Mercado La recolección y análisis de datos sobre las características, conductas, opiniones, o posesiones de individuos y organizaciones. Incluye todas las formas de mercadotecnia y análisis social tal como encuestas de consumidores, encuestas industriales, investigaciones psicológicas, observaciones y paneles de estudio.

Lema de Marca Una frase corta transmitida en un estilo visual particular. Por lo regular se desarrolla cuando la organización que la utiliza tiene su propio logotipo, por ejemplo campañas inter-departamentales.

Cambio de actitud, conducta y conciencia Ver Mitos & Realidades, página 12.

Marca Una serie de características visuales y de texto que vinculan un producto con una fuente conocida (por ejemplo una empresa), por lo regular a través de un nombre o un logotipo. Más que un logotipo, las agencias diseñan marcas para evocar una respuesta emocional por parte del público.

Canal de Comunicación Cualquier medio utilizado para transmitir información de una persona u organización a otra. Por ejemplo, TV, radio, periódicos y revistas, volantes, contacto personal, redes profesionales, correo electrónico o el Internet.

Medios de Comunicación Término comúnmente utilizado para referirse a la TV, la radio, periódicos y revistas. “Nuevos medios” pueden referirse al Internet o al correo electrónico. El término “medios” también puede referirse a cualquier canal de comunicaciones.

Comunicaciones Electrónicas (e-comunicaciones) El término comunicaciones electrónicas se refiere a las comunicaciones que ocurren en el Internet. Esto puede ser a través de correo electrónico personal, de grupo y hojas informativas, o a través de poner notas/cometarios en sitios de Internet, o en el caso de campañas, al ser el portal de una campaña en específico.

Mercadotecnia Social El uso de técnicas de mercadotecnia para mejorar el bienestar social al cambiar actitudes y conductas en relación a un producto o concepto específico. Enfatiza que el consumidor o el público objetivo debe ser el centro de la planeación, implementación de la estrategia de un programa de mercadotecnia.

Evaluación de Campaña Ver Desarrollando un plan de comunicaciones, página 16. Investigación Cualitativa Investigación que involucra descripciones verbales detalladas de características, casos y sitios. Típicamente utiliza la observación, las entrevistas y la revisión de documentos para recabar datos. Investigación Cuantitativa Un método de investigación basado en la recolección de datos estadísticos a través de cuestionarios o encuestas. Investigación de Escritorio Investigación que se lleva a cabo utilizando recursos publicados, tales como diarios, libros, revistas o el Internet. Investigación de Público Investigación para recabar información acerca de las actitudes, conocimientos, intereses, preferencias o conductas de un público especifico. El público puede ser agrupado en varios segmentos, por ejemplo, edad, educación, ingreso familiar o etnia.

Modelo de Comunicaciones Un método para describir como la información es transferida entre diferentes actores en un sistema. Se han propuesto numerosos modelos, basados en investigación psicológica y sociológica y la observación de la conducta humana. Para información adicional consulte la sección de fuentes de información. Presentación de Ideas Una junta en donde una agencia presenta una propuesta a un posible cliente. Una presentación verbal que por lo regular es apoyada por una propuesta escrita de las ideas creativas suplementadas con información técnica, como calendarios de trabajo y presupuestos. Público Objetivo El grupo de gente que quiere ser alcanzada/atraída por una comunicación. Este grupo puede ser definido dentro de varios sectores demográficos, por ejemplo etnia, edad, educación o ingreso familiar. Trabajo de Prensa En el contexto de una campaña de comunicaciones, el trabajo de prensa incluye actividades estratégicas que aumentan la cobertura de prensa, tales como escribir comunicados de prensa, dar conferencias de prensa y telefonear a los periodistas para asegurar la aparición de un artículo.

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Términos de Desarrollo Sustentable Agenda 21 Un plan de acción comprensivo a ser adoptado global, nacional y localmente por las organizaciones del sistema de Naciones Unidas y Grupos Principales en cada área en que la actividad humana impacte al medio ambiente. http://www.un.org/esa/sustdev/documents/ agenda21/index.htm Consumo y Producción Sustentable El consumo y la producción sustentable se pueden ver como las dos caras de la misma moneda relacionado a “el uso de bienes y servicios que responden a necesidades básicas y que traen consigo una mejor calidad de vida al mismo tiempo que minimizan el uso de recursos naturales, materiales tóxicos y emisiones de desecho y contaminantes sobre el ciclo de vida; de manera que no pongan en peligro las necesidades de generaciones futuras.” (Simposio sobre el Consumo Sustentable, Oslo, Noruega, 1994). Desarrollo Sustentable Un modelo de desarrollo fundado bajo la idea que la sociedad, el medio ambiente y la economía dependen la una de la otra y todas tienen la misma importancia. Normalmente definido como:- “Satisfacer las necesidades de la generación presente sin comprometer la habilidad de futuras generaciones de satisfacer sus propias necesidades” Comisión Mundial del Medio Ambiente y el Desarrollo (La Comisión Brundtland) tomado del reporte Nuestro Futuro Común (Oxford: Oxford University Press, 1987). Estilos de Vida Sustentables Los estilos de vida sustentables son patrones de acción y consumo, utilizados por las personas para afiliarse y diferenciarse de otras personas. Los estilos de vida sustentables: • satisfacen necesidades básicas • proveen una mejor calidad de vida • minimizan el uso de recursos naturales y emisiones de desecho y contaminantes a lo largo del ciclo de vida de los productos • no ponen en peligro la satisfacción de las necesidades de generaciones futuras. Grupo de Interés Cualquier grupo social con un interés (o riesgo) en las decisiones tomadas por una organización, o cualquiera que se vea afectado por estas decisiones. Entender lo que piensan los grupos de interés así como lo que los motiva y cómo se relacionan entre ellos es vital para asegurar un cambio positivo y duradero.

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Metas de Desarrollo del Mileno Metas establecidas en la Cumbre del Milenio de las Naciones Unidas en el 2000. Líderes mundiales de 191 países miembros se comprometieron para que en el año 2015: • se reduzca la pobreza y el hambre a la mitad • se alcance educación primaria universal • se promueva la igualdad de géneros y empoderamiento de las mujeres • se reduzca la mortalidad infantil de menos de cinco años en dos tercios • se reduzca la mortalidad maternal en tres cuartos • se revierta el avance de enfermedades como el sida y la malaria • se asegure la sustentabilidad ambiental • se desarrolle una sociedad global para el desarrollo. http://www.un.org/millenniumgoals/

Notas

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Acerca de los autores

Acerca de Futerra Futerra Comunicaciones de Sustentabilidad es una compañía de comunicación enfocada en el desarrollo sustentable, con base en el Reino Unido. Impulsados por la pasión para motivar cambios, Futerra actúa como un agencia profesional de comunicaciones, un grupo de expertos y un activista público innovador. Trabajando con clientes y socios que incluyen empresas multinacionales, entidades gubernamentales y organizaciones de beneficencia, Futerra busca constantemente maneras creativas de promocionar el desarrollo sustentable y la responsabilidad corporativa alrededor del mundo. Actividades recientes, incluyen: • la creación de la estrategia de comunicaciones para cambio climático nacional del Reino Unido • el lanzamiento del Trampolín Shell – un fondo nuevo para motivar un acercamiento empresarial al cambio climático • dirección de la capacitación a la BBC en lo referente a las comunicaciones del desarrollo sustentable.

Más información a la página Web www.futerra.org

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Acerca de PNUMA, División de Tecnología, Industria y Economía El PNUMA, División de Tecnología, Industria y Economía (DTIE por sus siglas en inglés) ayuda a gobiernos, autoridades locales y tomadores de decisiones en empresas e industrias a desarrollar e implementar políticas y prácticas enfocadas al desarrollo sustentable. La División trabaja para promover: > consumo y producción sustentable, > uso eficiente de energía renovable, > manejo adecuado de químicos, > integración de costos ambientales en el desarrollo de políticas.

La Oficina Directora, con su base en París, coordina actividades a través de: > El Centro Internacional de Tecnología Ambiental – (IETC por sus sigla en ingles) (Osaka, Shiga), el cual implementa programas integrales manejo de desechos, programas de manejo de agua y desastres enfocándose particularmente en Asia. > Producción y Consumo (París), la cual promueve patrones de consumo y producción sustentable como una contribución al desarrollo humano a través de los mercados globales. > Químicos (Ginebra), la cual cataliza acciones globales para dar lugar al manejo seguro de químicos así como al mejoramiento de la seguridad química en todas las regiones del mundo. > Energía (París), la cual fomenta políticas de energía y transporte a favor del desarrollo sustentable y alienta la inversión en la energía renovable y la eficiencia energética. > OzonAction (París), la cual apoya la desaparición de sustancias que provocan el adelgazamiento de la ozono en los países en vías de desarrollo y en países con economías en transición, para así asegurar la implementación del Protocolo de Montreal. > Economía y Comercio (Ginebra), la cual ayuda a los países a integrar consideraciones ambientales en sus políticas económicas y de comercio. Así mismo, trabaja con el sector financiero para incorporar políticas de desarrollo sustentable.

Las actividades del PNUMA DTIE se enfocan a elevar la conciencia, mejorar la transferencia de conocimientos e información, fomentar la cooperación y las sociedades tecnológicas e implementar las convenciones y los acuerdos internacionales.

Más información a la página Web www.unep.fr

Esta guía demuestra cómo el poder de la comunicación puede ser enfocado en la promoción de estilos de vida más sustentables. La guía esta diseñada para ser leída por autoridades gubernamentales locales y nacionales y todos aquellos que quieran desarrollar e implementar campañas de toma de conciencia pública. Partes claves del texto: • Mitos y realidades: qué funciona y qué no funciona en las comunicaciones del desarrollo sustentable • Cómo desarrollar un plan de comunicaciones • Obstáculos claves para las comunicaciones gubernamentales • Recomendaciones para buscar orientación de expertos • Dieciséis casos de estudio alrededor del mundo • Fuentes de Información: publicaciones y organizaciones para ayuda adicional

www.unep.org United Nations Environment Programme P.O. Box 30552 Nairobi, Kenya Tel.: ++254-(0)20-62 1234 Fax: ++254-(0)20-62 3927 E-mail: [email protected]

Para más información contacte: PNUE DTIE Service Production et Consommation Tour Mirabeau 39-43 quai André Citroën 75739 Paris Cedex 15, France Tel.: +33 1 44 37 14 50 Fax: +33 1 44 37 14 74 E-mail: [email protected] www.uneptie.fr/pc

Futerra Sustainability Communications Ltd Shakespeare Business Centre 245a Coldharbour Lane London SW9 8RR, United Kingdom Tel.: +44 20 7733 6363 E-mail: [email protected] www.futerra.org

Comunicando la Sustentabilidad ha sido producido por el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA), y FUTERRA, una consultaría de comunicaciones del desarrollo sustentable, con el apoyo financiero del Ministerio de Medio Ambiente de Suecia y de la Agencia Francesa del Medio Ambiente y Administración de Energía (ADEME).

DTI/0731/PA

2. Otros documentos sobre Instrumentos económicos y fiscales

PROPUESTAS PARA LA INSTAURACIÓN DE UN IMPUESTO DESINCENTIVADOR AL VERTIDO EN ESPAÑA

Junio 2003

ÍNDICE I. INTRODUCCION

1

II. PRESUPUESTOS

3

II.1. EL PAPEL DE LOS ECOTRIBUTOS EN UNA ECONOMIA SOSTENIBLE

3

II.1.1. CONCEPTO DE DESARROLLO SOSTENIBLE

3

II.1.2. INSTRUMENTOS ECONOMICOS

5

II.1.3. EL PRINCIPIO QUIEN CONTAMINA-PAGA

8

II.1.4. FISCALIDAD Y MEDIO AMBIENTE EN LA UNION EUROPEA II.2. POLITICA EUROPEA Y ESPAÑOLA DE GESTION DE RESIDUOS: VERTIDO II.2.1. LA JERARQUIA

12 13 13

II.2.2. EL MARCO GENERAL: LA DIRECTIVA 75/442 DE Y LA LEY 10/1998 DE RESIDUOS

17

II.2.3. LA REGULACION DEL VERTIDO: LA DIRECTIVA 1999/31 DE 26 DE ABRIL Y EL RD1481/2002 DE 27 DE DICIEMBRE

19

II.3. LIMITES COMUNITARIOS AL ESTABLECIMIENTO POR LOS ESTADOS MIEMBROS DE UN TRIBUTO AL VERTIDO

23

II.3.1. EXACCIONES DE EFECTO EQUIVALENTE

24

II.3.2 TRIBUTOS INTERNOS

26

II.3.3. AYUDAS ESTATALES

27

II.4. APROXIMACION A LA SITUACIÓN DE LOS VERTEDEROS EN ESPAÑA

29

III. ESTUDIO COMPARADO

35

III.1

ALEMANIA

35

III.2.

AUSTRIA

38

III.3.

BÉLGICA

44

III.4.

DINAMARCA

47

III.5. ESPAÑA

51

III.5.1. IMPUESTO SOBRE EL DEPÓSITO DE RESIDUOS EN LA COMUNIDAD DE MADRID

51

III.5.2. CANON SOBRE EL DEPÓSITO CONTROLADO DE RESIDUOS MUNICIPALES EN CATALUÑA

57

III.6.

FINLANDIA

60

III.7.

FRANCIA

63

III.8.

IRLANDA

67

III.9.

ITALIA

75

III.10. PAÍSES BAJOS

79

III.11. REINO UNIDO

84

III.12. SUECIA

88

III.13. RECOPILACIÓN

90

IV. RECOMENDACIONES PARA EL ESTABLECIMIENTO DE UN IMPUESTO AL VERTIDO EN ESPAÑA 105 IV.1. LIMITES CONSTITUCIONALES Y LEGALES

105

IV.1.1. CATEGORIA TRIBUTARIA IDONEA

105

IV.1.2. IMPUESTO AUTONOMICO

107

IV.1.3. LIMITES AL ESTABLECIMIENTO DE UN IMPUESTO AL VERTIDO POR LAS COMUNIDADES AUTONOMAS

109

IV.1.4. EL RESPETO A LOS TRATADOS INTERNACIONALES

113

IV.1.5. LÍMITES PROPIOS DE FINANCIACIÓN AUTONÓMICA

114

a) Principios de territorialidad, neutralidad y unidad de mercado

114

a.1) El alcance de la prohibición de gravar bienes situados fuera del territorio de la Comunidad Autónoma

116

a.2) La incidencia de los tributos autonómicos en la libre elección de residencia y establecimiento de personas físicas y jurídicas

118

a.3) La incidencia de los tributos autonómicos en la libre circulación de mercancías y servicios b) La prohibición de la doble imposición interna IV.2.

RECOMENDACIONES TÉCNICAS

120 125 126

BIBLIOGRAFIA SELECCIONADA

132

OTRAS FUENTES

134

MARCO LEGAL Y RELACIÓN DE NORMATIVA SOBRE IMPUESTO AL VERTIDO EN ESTADOS MIEMBROS DE LA UNIÓN EUROPEA (UE)

135

MARCO LEGAL

135

AUSTRIA

136

ALEMANIA

136

BÉLGICA

136

DINAMARCA

136

ESPAÑA

136

FINLANDIA

137

FRANCIA

137

IRLANDA

138

ITALIA

138

PAISES BAJOS

138

REINO UNIDO

139

SUECIA

139

JURISPRUDENCIA

140

TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD EUROPEA

140

TRIBUNAL CONSTITUCIONAL ESPAÑOL

140

PERSONAS CONTACTADAS

140

ANEXO: NORMATIVA SOBRE EL IMPUESTO AL VERTIDO EN L0S DISTINTOS ESTADOS MIEMBROS DE LA UNIÓN EUROPEA

Propuestas para la Instauración de un Impuesto Desincentivador al Vertido en España

I. INTRODUCCION El objeto de este informe es hacer recomendaciones en torno a la posible introducción de un impuesto al vertido en España. El uso de los tributos ambientales crece cada vez más en los Estados miembros, lo cual amplia las posibilidades de llevar a cabo una política ambiental con una mejor relación coste eficiencia. Estos tributos aplican el principio quien contamina-paga incluyendo los costes ambientales en el precio de los bienes y servicios. Estos instrumentos fiscales además orientan e incentivan a los productores y consumidores hacia actividades ambientalmente más sostenibles. Se parte de la premisa de que la finalidad de este tributo es desincentivar el vertido y por tanto desviar los residuos que van a vertedero hacia otras opciones que ocupen un puesto más alto en la jerarquía comunitaria. A través de este tributo se generarán, sin duda, ingresos que podrán ser destinados a fines ambientales. Pero no es éste objetivo, aumentar los ingresos del Herario Público, el principal, sino una consecuencia de gravar las operaciones de vertido con intención de desincentivar este sistema de eliminación. Es más, el efecto desincentivador se alcanzará en mayor grado cuanto menor sea la cantidad recaudada con objeto de este tributo. Y lo anterior intentando que se produzca el menor trastorno en la legislación existente y en el sistema fiscal actual, al tiempo que logra cumplir con los objetivos marcados por la política y la legislación relativa a la gestión de residuos. No obstante, estos instrumentos fiscales no solo deben enmarcarse en la política europea y española de gestión de residuos, sino que dada la consideración de los residuos como mercancías, deben diseñarse de forma compatible con el derecho comunitario, principalmente con las reglas de la libre competencia y el mercado único; aspectos todos los anteriores que se tratan en el capítulo segundo relativo a los presupuestos.

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La dependencia de los vertederos en algunos países presenta problemas, entre otros, relativos a su capacidad limitada como a la potencial contaminación derivada de las emisiones de gases de efecto invernadero (metano) en el aire y los lixiviados en agua subterránea (muchos vertederos no están provistos de recogida de lixiviados). Lo anterior ha llevado a que la mayoría de los Estados miembros, el primero fue Dinamarca en 1987, hayan introducido un tributo al vertido que, en ocasiones y con objeto de fomentar determinados sistemas de valorización, va a compañado de un impuesto a la incineración. La experiencia acumulada por estos países de nuestro entorno así compo las escasas y recientes iniciativas llevadas a cabo en el caso español: Madrid y Cataluña, son un referente obligado a la hora de diseñar un tributo al vertido en España. Estas experiencias se recogen en el capitulo tercero dedicado al Derecho comparado. Finalmente, la existencia de distintas categorías tributarias: impuestos, tasas y contribuciones especiales; el reconocimiento constitucional de potestad tributaria no sólo estatal sino autonómica; y la existencia de potestad normativa en materia de protección del medio ambiente tanto en sede estatal como autonómica, hacen que sea necesaria una reflexión en torno a la categoría tributaria más idónea y ámbito polítuico-territorial mas adecuado para gravar las operaciones de vertido. Una vez expuestas estas cuestiones y teniendo en cuenta los resultados obtenidos como consecuencia de las diferentes experiencias europeas, será posible hacer recomendaciones en torno a su posible configuración tanto jurídica como técnica.

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II. PRESUPUESTOS II.1. EL

PAPEL

DE

LOS

ECOTRIBUTOS

EN

UNA

ECONOMIA

SOSTENIBLE

II.1.1. CONCEPTO DE DESARROLLO SOSTENIBLE

Desarrollo sostenible y Sostenibilidad son conceptos globales que se instauraron en la Cumbre de la Tierra que tuvo ligar en Río de Janeiro en 1992 y que se impulsaron en la Cumbre de Johannesburgo de 2002. Se entiende por desarrollo sostenible el desarrollo que satisfaciendo las necesidades de las generaciones presentes no comprometa la capacidad de las futuras generaciones para satisfacer sus propias necesidades (Informe Brundtland 1987). El desarrollo sostenible se introdujo en el Derecho comunitario con el Tratado de Maastrich para ser posteriormente reforzado con el Tratado de Amsterdam en 1999 que define el desarrollo sostenible como uno de las principales metas de la Unión Europea. Más concretamente señala que “la Comunidad tendrá por misión

promover,..., un desarrollo armonioso, equilibrado y sostenible de las actividades económicas..., un crecimiento sostenible y no inflaccionista,.., un alto nivel de protección y mejora de la calidad del medio ambiente,...” (art.2). Junto a lo anterior, uno de los fundamentos de la actuación comunitaria en materia ambiental es el principio de integración ambiental en las políticas de la Unión, que prevé la integración de la exigencias ambientales en las políticas y acciones comunitarias. Su objetivo último es el desarrollo sostenible. El principio de integración ambiental quedó confirmado en el marco del Tratado de la Unión que dispone que las exigencias de la protección del medio ambiente deberán integrarse en la definición y en la realización de las demás políticas de la Comunidad.

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Desde la Cumbre de Cardiff (15 y 16 de junio de 1998) se han sentado las bases de una actuación coordinada

a escala comunitaria en materia de integración de las

exigencias ambientales en las políticas de la Unión. En mayo de 2001 la Comisión adoptó la Estrategia de la Unión Europea a favor del desarrollo sostenible, cuyas directrices principales fueron aprobadas por el Consejo Europeo de Gotemburgo (junio 2001). Dicho Consejo invitó a la Comisión a abordar la contribución de la Unión al desarrollo mundial sostenible. La Estrategia de la Comisión señala que la prioridad de toda política es el desarrollo sostenible; para ello, entre otros medios, propone que los precios reflejen los costes ambientales y sociales, de tal forma que surja un mercado con productos y servicios menos contaminantes y que se modifiquen los comportamientos de los consumidores. Finalmente el VI Programa de Acción en materia de Medio Ambiente marca como uno de los objetivos para lograr la meta del uso de la gestión sostenible de los recursos y los residuos, alcanzar una importante disminución de los residuos generados y una disminución de la cantidad de residuos destinados a la eliminación. Por lo que se refiere a España las relaciones medio ambiente y desarrollo están presentes

tanto en el preámbulo como a lo largo del articulado de nuestra

Constitución, principalmente en los arts. 130 y 45, respectivamente El primero encarga a los poderes públicos la modernización y el desarrollo de todos los sectores económicos con el fin de equiparar el nivel de vida de todos los españoles; el segundo, además de recoger el derecho de todos a disfrutar de un medio adecuado para el desarrollo de su personalidad, contiene un mandato a los poderes públicos para que velen por la utilización racional de todos los recursos naturales con el fin de proteger y mejorar la calidad de vida y defender y restaurar el medio ambiente, apoyándose en la indispensable solidaridad colectiva.

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El Tribunal Constitucional, máximo garante del respeto a nuestra Constitución, ha puesto de manifiesto en reiteradas ocasiones y ya desde el principio “la necesidad de

compaginar en la forma que en cada caso decida el legislador competente la protección de ambos bienes constitucionales: el medio ambiente y el desarrollo económico” (STC 64/1982 de 4 de noviembre). Se trata de armonizar el interés general ambiental con los intereses económicos a fin de lograr un desarrollo sostenible apoyándose en la indispensable solidaridad colectiva que proclama el art. 45 de la Constitución. Corresponde a los poderes públicos armonizar ambos intereses a través de distintas técnicas que van desde la adopción de medidas de control de las actividades potencialmente nocivas hasta la introducción de técnicas que permitan tomar en consideración los costes ambientales en la actividad económica, incentivando, de acuerdo con el principio quien contamina-paga, aquellas actividades respetuosas con el medio ambiente o incorporando las cuotas de degradación del entorno en el capítulo de costes de producción de las empresas. Es aquí donde se enmarcan los llamados tributos ecológicos o ecotasas. Una gestión sostenible de los residuos es uno de los pilares de una economía sostenible siempre que existan el servicio y la infraestructura necesaria para la gestión de los mismos. Ejemplos de prácticas sostenibles en relación con la gestión de los residuos son, entre otras: el cambio en los modelos de comportamiento: compostaje en casa; la reducción de las emisiones ambientales: recuperación del gas de los vertederos; o un uso más eficiente de los recursos: la sustitución de materias primas por materias recicladas o la recuperación energética de residuos.

II.1.2. INSTRUMENTOS ECONOMICOS

En los últimos años ha habido una tendencia hacia la utilización de instrumentos económicos tales como los denominados impuestos verdes o eco-impuestos.

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En una economía basada en el mercado es de sobra sabido que el valor de mercado de ciertas actividades no refleja totalmente los verdaderos costes del funcionamiento de esa actividad; es lo que en términos económicos se denomina “deseconomia interna”. En otras palabras, habría un fallo del mercado con respecto al establecimiento del coste exacto de la actividad de que se trate. Estos costes, que quedan fuera del precio, se denominan costes eternos o externalidades. Ejemplos de externalidades asociadas con las prácticas actuales de gestión de los residuos son: la perdida de recursos no renovables; los impactos ambientales derivados de la eliminación en vertedero, tales como el impacto del metano y el dióxido de carbono de los gases de vertedero en el calentamiento global; o un uso de la energía insostenible. Este fallo del mercado tiene una expresión más clara en el principio contaminadorpagador, que es uno de los principios fundamentales de la política ambiental de la Unión europea y que ha sido asumido por nuestra política y legislación nacional. Uno de los mecanismos existentes para resolver el problema de las externalidades es internalizarlas a través de la imposición de tributos o subvenciones que aseguren que el coste total de una actividad, como el vertido de residuos, se refleje realmente en el precio que se cobra por tal actividad. Sería el caso de un tributo ambiental que gravara las actividades perjudiciales para un uso sostenible de los recursos naturales. A través de esta técnica de incentivo económico se pueden cumplir los objetivos ambientales con un coste mínimo, ya que lo que hace es internalizar los costes ambientales. Esto es, introduce el precio de contaminar o gastar los recursos naturales, mediante un tributo ambiental, de tal forma que los productos los incorporan en sus cálculos de costes y los consumidores los valoran, fomentando que sean los propios mercados los que se orienten hacia una utilización más racional de los recursos naturales.

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El tributo ambiental logra que los costes sociales derivados del deterioro del medio ambiente se reflejen en los precios y recaigan sobre los sujetos que contaminan que es precisamente, como a continuación veremos, el objetivo del principio quien contaminapaga. De ahí que el IV Programa de Acción en materia de Medio Ambiente de 1987 se refiriera ya a los incentivos fiscales como un instrumento al servicio de este principio. La Comisión europea, en la Comunicación “Impuestos y Gravámenes ambientales en el Mercado Unico” considera impuestos y gravámenes todo pago obligatorio y sin contraprestación, tanto si se ingresa en el presupuesto del Estado como si se destina a fines concretos; y ambientales, aquellos cuya base imponible produce manifiestamente efectos negativos en el medio ambiente. Derivado de este carácter amplio del concepto de impuesto ambiental aparece una gama muy variada de categorías tributarias ambientales: impuestos, tasas, contribuciones especiales, tarifas, cánones, etc. La Agencia Europea del Medio Ambiente, en su Informe del año 2000 sobre los impuestos ambientales, clasifica estas categorías en tres bloques en función de cual sea su finalidad: a) Redistributivos o de recuperación de costos: su finalidad es financiar la protección ambiental mediante la recuperación de los costos públicos ocasionados por el sujeto contaminante. Sería el caso de la Ley de la ecotasa balear, Ley 7/2001 de 23 de abril del impuesto sobre las estancias en empresas turísticas de alojamiento destinado a la dotación del Fondo para la mejora de la actividad turística y la preservación del medio ambiente. b) Incentivadores o de modificación de conductas: su objetivo es mejorar el comportamiento ambiental de los potenciales contaminadores, productores o consumidores, y sin ninguna intención de obtener recursos. Sería el caso de la mayoría de los impuestos al vertido creados por los distintos Estados miembros de la Unión Europea, excepto Austria y Suiza, cuyo objeto es desviar los residuos que van a vertedero hacia otras practicas más sostenibles de gestión de residuos como la recuperación.

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c) De finalidad fiscal: su intención es aumentar la recaudación por esta vía. Sería el caso de la política fiscal llevada a cabo en Suecia o en Alemania que grava el consumo de energía eléctrica y la utilización de fuentes energéticas de combustión con objeto de obtener ingresos que se destinan a reducir las cuotas de la seguridad social pagadas por empresarios y trabajadores, o la de las normas de creación del impuesto al vertido en Austria y Suiza cuyo objeto es incrementar los recursos para hacer frente a la limpieza de suelos contaminados.

II.1.3. EL PRINCIPIO QUIEN CONTAMINA-PAGA

El principio quien contamina paga tiene su origen en el ámbito de las ciencias económicas como un criterio de eficiencia. Fue formulado por primera vez en el seno de la OCDE en 1972 con objeto de reflejar en el precio de las actividades y productos contaminantes las deseconomías externas, mencionadas en el punto anterior, causadas por el deterioro del medio ambiente, lo que llevaría a buscar productos o tecnologías menos contaminantes. Más concretamente, señalaba la OCDE, “el principio significa que el que contamina

debe sufragar los gastos que implican las medidas adoptadas por las autoridades públicas para reducir la contaminación, lograr una mejor distribución de los recursos y asegurar que el medio ambiente se encuentre en un estado aceptable. En otras palabras, el coste de esas medidas debe reflejarse en el coste de los productos y servicios que causan contaminación a la hora de ser producidos y/o consumidos. Estas medidas no deben ser acompañadas de los subsidios que pudiesen crear distorsiones de la competencia en el comercio e inversiones internacionales”. En el ámbito comunitario su juridificación vino, principalmente, de la mano del primer Programa de Acción en materia de Medio Ambiente que ya hacía referencia a él y de la Recomendación 75/436 del Consejo de 3 de marzo. Fue incorporado al Tratado CE por el Acta Unica Europea, y posteriormente en el Tratado de Amsterdam, convirtiéndose en uno de los principios rectores del Derecho comunitario del medio ambiente al establecer, el propio articulado, que “la política de la Comunidad en este ámbito tendrá

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como objetivo alcanzar un nivel de protección elevado teniendo presente la diversidad de situaciones existentes en las distinta regiones de la Comunidad. Se basará en los principios de cautela y de acción preventiva, en el principio de corrección de los atentados al medio ambiente, preferente en al fuente misma, y en el principio de quien contamina paga”. El presente principio, de naturaleza marcadamente económica, señala que a quien contamina se le deben imputar, en todo o en parte, los costes de las medidas de prevención y de lucha contra la contaminación. Es decir, el coste de estas medidas deben repercutir normalmente en el coste de los bienes y servicios que están en el origen de la contaminación. Es necesario que los costes privados de bienes y servicios reflejen la escasez relativa de los recursos de medio ambiente utilizados en su producción. La Recomendación del Consejo 75/436 de 3 de marzo de 1975 relativa a la imputación de costes y a la intervención de los poderes públicos en materia de medio ambiente, contempla al principio quien contamina-paga como un simple principio de imputación a quienes contaminan de los gastos de lucha contra la contaminación con la finalidad de incitarles a reducir esta última y a buscar productos o tecnologías menos contaminantes. En este contexto se definen los siguientes elementos esenciales: •

quien contamina es aquel que degrada directamente o indirectamente el medio ambiente o crea las condiciones que lleva a su degradación;

•

los principales instrumentos de acción van a ser las normas y los cánones o una combinación de ambos;

•

los cánones tienen una doble función de estímulo y redistribución;

•

los responsables de la contaminación deben pagar los gastos de las medidas necesarias para evitarla o reducirla y los cánones no deben imponerse a la colectividad;

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•

se admiten una serie de excepciones al principio quien contamina-paga: cuando la integración rápida del coste de la lucha contra la contaminación de lugar a costes sociales muy elevados y cuando coincida con otras ayudas regionales;

•

no se consideran contrarias al principio algunas ayudas financieras: las concedidas a las comunidades locales para construir o administrar instalaciones de protección del medio ambiente cuyo coste no pueda ser cubierto total e inmediatamente por los cánones abonados por los causantes de la contaminación que utilicen dichas instalaciones; la financiación destinada a compensar los costes especialmente onerosos que conlleva un nivel de pureza excepcional en el ambiente; ayudas para investigación, etc.

En el ámbito de las directivas relativas a la gestión de residuos alcanza un importante valor jurídico en la medida que niega el que sea la colectividad la que debe soportar el coste de las medidas necesarias para asegurar el respeto de las normas medioambientales en vigor o para evitar los atentados al medio ambiente. En esta línea la directiva 75/442 relativa a los residuos, en su versión modificada, señala que el coste de la eliminación de los residuos debe recaer sobre el poseedor que remita los residuos a un recolector o a una empresa que se dedique al tratamiento, almacenamiento o depósito de residuos; y/o sobre los poseedores anteriores o el productor del producto generador de los residuos. Más recientemente se está reforzando en el ámbito europeo el intento de aplicar este principio a todas las políticas comunitarias. Más concretamente los reglamentos que regulan los Fondos Estructurales (FEDER, FEOGA, FSE) y el Fondo de Cohesión incluyen disposiciones para aplicar dicho principio. La Comunicación de la Comisión sobre Fondos estructurales y su coordinación con el Fondo de Cohesión contiene las directrices de los programas para el periodo 20002006 (COM(1999/344) y señala como elementos de un marco para la aplicación del principio los siguientes:

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•

debe fomentarse un sistema pro medio de porcentajes de ayuda diferentes, en virtud del cual los costes medioambientales relacionados con el tratamiento de la contaminación y/o las medidas preventivas sean sufragados por quienes provocaron la contaminación;

•

la aplicación del principio deberá ser compatible con los objetivos de la cohesión económica y social;

•

su desarrollo debe ser progresivo y afectar al conjunto de sectores de infraestructuras cubiertos por la financiación comunitaria;

•

deberá tenerse en cuenta la aceptación social del principio de tarificación; y

•

deberán tomarse en consideración las disposiciones del Tratado relativas a la utilización prudente y racional de los recursos, en particular agua y energía.

Por lo que se refiere a su delimitación, interesa resaltar que no constituye una licencia para contaminar ni es un principio de Derecho penal. Esto es, por un lado este principio pretende desincentivar la contaminación fomentando el desarrollo de tecnologías limpias. En este sentido los tributos ecológicos, que son compatibles con la exigencia de responsabilidad por daños y la potestad sancionadora, en ocasiones resultan más eficaces que cualquier medida administrativa. Y por otro, no tiene carácter sancionador, no siéndole aplicable los principios constitucionales de carácter sancionador penal o administrativo. Es así un fundamento claro para el establecimiento de medidas fiscales de protección del medio ambiente.

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II.1.4. FISCALIDAD Y MEDIO AMBIENTE EN LA UNION EUROPEA

El Acta Unica Europea, como ya dijimos, introdujo el principio quien contamina-paga en el Derecho comunitario originario. Para su aplicación el IV Programa Marco en materia de Medio Ambiente propuso, entre otras medidas, el establecimiento de instrumentos fiscales. No obstante, no se produjo una aplicación efectiva de estos instrumentos en sede comunitaria. El Consejo Europeo de Dublín celebrado el 26 de junio de 1990 decidió completar la política ambiental llevada a cabo hasta esa fecha con medidas económicas y fiscales, con el fin de integrar las consideraciones ecológicas en los ámbitos políticos, evitar la contaminación del medio ambiente en su origen y aplicar el principio quien contaminapaga. En 1992 la Comisión aprobó el V Programa de Acción en materia de Medio Ambiente y en 1996, su posterior revisión. En ambos casos se presentó, como una de sus prioridades la ampliación de la gama de instrumentos de política ambiental entre los que se encontraban, por un lado, los denominados impuestos ecológicos y, por otro, el fomento de las reformas fiscales como medio de proteger y mejorar el medio ambiente; prioridad que se adoptó por la Resolución del Consejo de 1 de febrero de 1993. El VI Programa de Acción en materia de Medio Ambiente reitera la necesidad de crear instrumentos económicos y fiscales. En diciembre de 1995, el Consejo Europeo de Madrid concluyó que a fin de explotar el potencial de creación de empleo de la protección del medio ambiente, las políticas medioambientales deberían apoyarse, en mayor medida que en la actualidad, en instrumentos basados en el mercado, incluidos los fiscales. Lo que también quedó recogido en el Libro Blanco de la Comisión “Crecimiento, Competitividad y Empleo”.

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Posteriormente distintas iniciativas han tratado de establecer normativas comunitarias relativas a impuestos ecológicos. No obstante, por razones institucionales y que tienen que ver con las disposiciones del Tratado y debido a las grandes diferencias que existen sobre ese tema en los diferentes Estados miembros, no han salido adelante. Los Estados miembros, en su ámbito de competencias, han ido creando distintas figuras tributarias con objeto de fomentar practicas de gestión de residuos más sostenibles, como es el caso de un impuesto al vertido. Estas iniciativas a escala nacional pueden afectar en el funcionamiento del mercado común constituyendo barreras técnicas al comercio o afectando a las reglas de la libre competencia. La posible incidencia en el correcto funcionamiento del mercado único, unido a las distintas iniciativas que se están adoptando a nivel nacional ante la falta de una actuación armonizada en este ámbito, en el seno de la Unión Europea, han hecho que la Comisión, conforme al principio de subsidiariedad, apueste por una mayor iniciativa de los Estados miembros en materia de tributación ambiental. En este sentido, la comunicación de la Comisión “Impuestos y Gravámenes Ambientales en el Mercado Unico” presenta un marco legal, que contiene unos criterios mínimos, por el que se deben regir las disposiciones nacionales sobre impuestos y gravámenes. Deja libertad a los Estados miembros para que introduzcan reforma fiscales pero sin contradecir el Derecho comunitario originario y derivado.

II.2. POLITICA EUROPEA Y ESPAÑOLA DE GESTION DE RESIDUOS: VERTIDO

II.2.1. LA JERARQUIA

La Comisión aprobó en 1989 la Estrategia Comunitaria para la Gestión de Residuos , una de cuya principales innovaciones consistió en la definición de cinco ejes prioritarios que deberían informar la política de gestión de residuos en el futuro, marcando un orden jerárquico entre tres de ellos. Se trataba, en aplicación del principio de jerarquía,

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de prevenir la generación de residuos tanto cuantitativa como cualitativamente, valorizarlos y, únicamente cuando las anteriores acciones no fueran posibles, proceder a una eliminación segura. A estos tres añadía la seguridad en los transportes y la acción reparadora. Estos cinco ejes fueron confirmados un año más tarde por la Resolución del Consejo de 7 de mayo de 1990 sobre la política en materia de residuos, adoptándose en los años siguientes un marco jurídico para la aplicación de esta estrategia. En 1996, se revisó la anterior estrategia. Se mantuvo de nuevo la jerarquía de principios: la prevención de la generación de residuos sigue siendo la máxima prioridad, seguida de la valorización y, en última instancia su eliminación segura. Dicha jerarquía, que sigue inspirando la política de gestión de residuos en la actualidad, debe aplicarse en función de la mejor solución desde un punto de vista ambiental que tenga presente los costes económicos y sociales. Se consideran sistemas de valorización: la reutilización, definida como la posibilidad de volver a utilizar el mismo producto; la valorización de materiales entendida como la transformación, total o parcialmente, del material contenido en los residuos para elaborar nuevos productos; y la valorización energética, considerada como la utilización de los residuos a modo de combustible en su calidad de fuentes de energía. Son sistemas de eliminación, los vertederos y la incineración sin recuperación energética. La

determinación de cuando una operación de incineración puede ser considerada

como sistema de valorización o de eliminación está siendo, en la actualidad, una de las cuestiones más controvertidas en relación a la gestión de residuos, a raíz de la reciente jurisprudencia del Tribunal de Justicia. Esta institución, en Sentencia de 13 de febrero de este año, consideró que una incineradora de residuos municipales con recuperación energética era un sistema de eliminación y no de valorización. No obstante, dado que este sistema de gestión no constituye el objeto de nuestro estudio, abandonamos aquí su análisis para referirnos exclusivamente al vertido.

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La Comisión considera el vertido como la última solución para la gestión de residuos, dado su impacto negativo para el medio ambiente, máxime si se tienen en cuenta sus efectos a largo plazo. De esta forma, recomienda estudiar cualquier posibilidad de tratamiento previo al vertido a fin de reducir el volumen y la posible nocividad de los residuos. Asimismo, advierte de la necesidad de someter los vertederos a rigurosas normas

respecto

a

los

siguientes

aspectos:

la

elección

y

disposición

del

emplazamiento, su explotación, el tratamiento previo al que deben someterse los residuos, el tipo de residuo que puede depositarse en vertedero, y la vigilancia posterior al cierre; aspectos éstos tratados en la Directiva 99/31 de 26 de abril relativa al vertido de residuos, en adelante Directiva de vertederos, que se comenta en el siguiente apartado. Otro aspecto a comentar en relación al vertido de residuos es el relativo a las restrictivas normas que rigen el traslado de residuos destinados a la eliminación entre Estados miembros, inspirado en los principios de proximidad y autosuficiencia. Dichos principios fueron introducidos por la Estrategia de la Comisión de 1989 y recogidos en la Directiva 75/442 de 15 de julio, en su versión modificada, relativa a los residuos, en adelante Directiva marco. El principio de proximidad restringe el traslado de residuos destinados a la eliminación obligando a llevar a cabo esta operación lo más cerca posible de su lugar de producción (STJCE 29/6/92 “dechets Wallons”). El principio de autosuficiencia exige que, a nivel comunitario y nacional, se cuente con las suficientes instalaciones de eliminación que utilicen las mejores tecnologías disponibles a fin de que se reduzcan los traslados de residuos destinados a la eliminación. Ambos principios han tenido acomodo en el

Reglamento 259/93 de 1 de febrero

relativo a la vigilancia y control de los traslados de residuos en el interior, a la entrada y a la salida de la Comunidad, que establece un régimen jurídico distinto para los traslados de residuos por el territorio europeo en función de cual sea su destino, estableciendo como regla general para aquellos destinados a la eliminación,

la

prohibición de su traslado excepto en determinadas ocasiones.

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El VI Programa de Acción en materia de Medio Ambiente reitera como objetivo reducir al máximo la cantidad de residuos destinados a la eliminación, la eliminación en condiciones de seguridad y que estos residuos se traten lo más cerca posible del lugar de generación sin que ello suponga una menor eficacia de las operaciones de tratamiento. La Comisión apuesta por la defensa de la jerarquía mediante el establecimiento de instrumentos jurídicos, económicos y administrativos que permitan su aplicación en toda la Comunidad. Por lo que se refiere a los segundos, las instituciones comunitarias vienen reiterando la necesidad de su utilización como complemento a los instrumentos jurídicos para una adecuada gestión. Dichos instrumentos pueden adoptar distintas formas: incentivos financieros, medidas fiscales, sistemas de consigna, etc. Y emplearse para distintos fines: entre otros, limitar el recurso a las practicas de eliminación menos convenientes tales como el vertido y la eliminación y compensar la diferencia de costes entre recuperación y eliminación. En ambos casos, objetivos estos a perseguir con un tributo al vertido. Finalmente, la Comisión siguiendo el mandato establecido en el VI Programa de Acción en materia de Medio Ambiente, de desarrollar siete estrategias temáticas para las áreas prioritarias de la política ambiental, presentó el 27 de mayo pasado, la comunicación “Hacia una Estrategia Temática de Prevención y Reciclaje de Residuos” que es la primera contribución para el desarrollo de una estrategia temática que cubrirá tanto la prevención de residuos como su reciclado. La comunicación, además de abrir el debate en torno a los objetivos de prevención a fijar, señala como cuestión clave de consulta, la corrección de los precios de las diferentes opciones de tratamiento. A pesar de la legislación, continua diciendo, el vertedero y la incineración siguen siendo más baratos que el reciclaje, cuestión que se podría corregir con permisos negociables, armonizando las tasas de vertedero o imponiendo los impuestos variables y la responsabilidad del productor.

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Más concretamente dedica un apartado al impuesto al vertido como herramienta para promover el reciclado de residuos a través de la internalización de los costes externos. Considera la Comisión que estos tributos deben ser completados con otros instrumentos con el fin de evitar el desvío de grandes cantidades de residuos mezclados hacia la incineración. En particular el efecto de estos tributos debe ser evaluado teniendo en cuanta los diferentes costes de las distintas opciones de tratamiento.

II.2.2. EL MARCO GENERAL: LA DIRECTIVA 75/442 DE Y LA LEY 10/1998 DE RESIDUOS

La Directiva marco en su revisión actualizada requiere a los Estados miembros para que orienten la gestión de residuos hacia la jerarquía comunitaria en la que el vertido se concibe como última opción. La Directiva contiene los siguientes principios en materia de gestión de residuos: a) el principio quien contamina-paga, en virtud del cual el coste de eliminación de lo residuos tiene que ser soportado por el productor del residuo; b) el principio de autosuficiencia que exige a los Estados miembros que adopten medidas apropiadas para establecer una red integrada y adecuada de instalaciones de eliminación con el fin de lograr la autosuficiencia tanto a nivel comunitario como nacional; c) el principio de proximidad que obliga a llevar a cabo la eliminación de los residuos lo más cerca posible de su lugar de producción con el fin de evitar lo riesgos inherentes al transporte

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Además, en lo que a la eliminación de residuos se refiere, ordena a los Estados miembros: a) prohibir el abandono, el vertido y la eliminación incontrolada de residuos; b) fomentar la prevención, el reciclado y la transformación de los residuos para poder reutilizarlos; c) informar a la Comisión de los proyectos de normativa que puedan llevar aparejado el empleo de productos que puedan ser causa de dificultades técnicas y costes excesivos de eliminación y que puedan fomentar la disminución de las cantidades de algunos residuos, el tratamiento de los mismos para reciclarlos o reutilizarlos, la producción de energía a partir de determinados residuos, y el empleo de los recursos naturales que pueden ser sustituidos por materiales de recuperación; d) que las empresas o establecimientos que se ocupen del tratamiento, el almacenamiento o el deposito de los residuos por cuenta ajena obtengan una autorización de la autoridad competente en la que se regule principalmente los tipos y cantidades de residuos que hayan de tratarse, las prescripciones técnicas generales, así como las precauciones que deban de tomarse. Esta directiva ha sido incorporada al ordenamiento jurídico interno por la ley 10/1998 de 21 de abril de residuos, en adelante ley de residuos, que, en cumplimiento de las previsiones comunitarias, promueve la aplicación de los principios quien contaminapaga, responsabilidad compartida y jerarquía comunitaria: reducción de la generación de residuos, reciclar todos los materiales posibles, reutilizar los que sean aprovechables, compostar la materia orgánica y valorizar energéticamente el resto de residuos. Y esto con el fin de reducir los residuos que van a vertedero.

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La Ley de Residuos permite a las Administraciones Públicas establecer medidas fiscales para el fomento de la prevención, la aplicación de tecnologías limpias, la reutilización, el reciclado y otras formas de valorización de residuos, así como para promover las tecnologías menos contaminantes en la eliminación de residuos (art.25). En igual sentido, como ejemplo de legislación específica, la Ley 11/1997 de 24 de abril de envases y residuos de envases, permite establecer aquellas medidas de carácter financiero o fiscal que sean necesarias con la finalidad de favorecer la reutilización y el reciclado de envases (art.4)

II.2.3. LA REGULACION DEL VERTIDO: LA DIRECTIVA 1999/31 DE 26 DE ABRIL Y EL RD1481/2002 DE 27 DE DICIEMBRE

La Directiva 1999/31 de 26 de abril sobre vertido de residuos, en el marco de la Estrategia comunitaria sobre residuos antes comentada, tiene como objetivo principal, impedir y reducir, en la medida de lo posible, los efectos negativos en el medio ambiente del vertido de residuos, mediante, entre otros, la reducción de la cantidad y la peligrosidad de los residuos destinados a vertedero y el aumento del aprovechamiento de los residuos fomentando los procesos de tratamiento. Para ello, además de establecer requisitos para el establecimiento, funcionamiento y clausura de vertederos, la Directiva clasifica los vertederos en tres categorías y establece objetivos para la reducción del vertido de residuos municipales biodegradables. Se aplica a todo tipo de vertederos, definidos como emplazamientos de eliminación de los residuos mediante el depósito de los residuos en la superficie o bajo tierra. Los vertederos y, consecuentemente la corrientes de residuos, se clasifican en las siguientes tres categorías: residuos peligrosos, no peligrosos e inertes (art.4). Obliga a los Estados miembros a elaborar una estrategia nacional para reducir los residuos biodegradables destinados a vertederos a más tardar el 16 de julio de 2003, considerando como tales, todos los residuos que puedan descomponerse de forma aerobia o anaerobia, tales como los residuos de alimentos y de jardín, el papel y el cartón. Esta estrategia incluirá medidas que permitan alcanzar mediante reciclado,

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compostage, biogasificación o valorización de materiales/energía los siguientes objetivos (art.5). a) El 16 de julio de 2006, los residuos municipales biodegradables destinados a vertedero deberán haberse reducido hasta el 75% de la cantidad total en peso de los residuos municipales biodegradables generados en 1995 o en el último año anterior a 1995 para el que se dispongan de datos normalizados de Eurostat; b) El 16 de julio de 2009, los residuos municipales biodegradables destinados a vertedero deberán haberse reducido hasta el 50% de la cantidad total en peso de los residuos municipales biodegradables generados en 1995 o en el último año anterior a 1995 para el que se dispongan de datos normalizados de Eurostat. c) El 16 de julio de 2016, los residuos municipales biodegradables destinados a vertedero deberán haberse reducido hasta un 35% de la cantidad total en peso de los residuos municipales biodegradables generados en 1995 o en el último año anterior a 1995 para el que se dispongan de datos normalizados de Eurostat. Las medidas adoptadas para reducir el vertido de residuos biodegradables también deberían tener por objeto impulsar la recogida selectiva de residuos biodegradables, la separación en general, la valorización y el reciclado. Además, con carácter general y con el fin de evitar riesgos,

se ha establecido un

procedimiento uniforme para la emisión de los residuos: 1) todos los residuos deben ser objeto de un tratamiento previamente a su vertido. Se define tratamiento como todos los procesos físicos, térmicos, químicos

o

biológicos,

incluida

la

clasificación,

que

cambian

las

características de los residuos para reducir su volumen o su peligrosidad, facilitar su manipulación o incrementar su valorización (art.2h);

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2) prohibe, lo que podríamos denominar, el vertido conjunto de determinados tipos de residuos. Más concretamente, los residuos peligrosos que cumplan los requisitos de la directiva deberán enviarse a un vertedero para residuos peligrosos; los vertederos de residuos no peligrosos deben utilizarse para residuos municipales y para residuos no peligrosos; y los vertederos de residuos inertes estarán reservados exclusivamente a residuos inertes; 3) prohibe el vertido de determinados residuos entre los que se encuentran residuos líquidos o determinados residuos sanitarios. Los Estados miembros tomarán todas las medidas oportunas para garantizar que todos los costes que ocasionen el establecimiento y la explotación del vertedero, incluido, en la medida de lo posible, el coste de la fianza u otra garantía equivalente, así como los costes estimados del cierre y mantenimiento posterior del emplazamiento durante por lo menos treinta años queden cubiertos por el precio que cobre la entidad explotadora por la eliminación de cualquier tipo de residuos en dicho vertedero. La presente directiva ha sido incorporada al ordenamiento jurídico interno, en sede estatal, por el Real Decreto 1481/2002 de 27 de diciembre por el que se regula la eliminación de residuos mediante depósito en vertedero, en adelante RD de vertederos. Recoge los plazos establecidos en la directiva relativos a la reducción progresiva de los residuos urbanos biodegradables que irán a vertedero. Para ello la estrategia adoptará la forma de un Programa conjunto de actuaciones elaborado entre la Administración General del Estado y las Administraciones de las Comunidades Autónomas. El precio que la entidad explotadora cobrará por la eliminación de los residuos en vertedero cubrirá, como mínimo, los costes que ocasionen su establecimiento y explotación, los gastos del seguro de responsabilidad civil y de las fianzas o garantías equivalentes que se exijan conforme a la ley 10/1998 de residuos, así como los costes estimados de la clausura y el mantenimiento posterior de la instalación y el emplazamiento durante el plazo que fije la autorización, que en ningún caso será

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inferior a treinta años. El objetivo es que la eliminación de residuos mediante su depósito en vertedero, cuyo precio actual es, como media, muy inferior al coste real del proceso y comparativamente menor al exigido por otras técnicas de gestión más respetuosas con el medio ambiente, tales como la reutilización o la valorización mediante reciclado, compostaje, biometanización o valorización energética, se utilice únicamente para aquellos residuos para los que actualmente no existe tratamiento o para los rechazos generados en las restantes alternativas prioritarias de gestión. La disposición adicional segunda del RD de vertederos obligaba al Gobierno a que antes del 30 de enero de 2003, el Gobierno, en colaboración con las Comunidades Autónomas, proponga un modelo de cuantificación de la cantidad a exigir por la eliminación de residuos mediante depósito en vertedero controlado. Esta cantidad que, como hemos dicho, deberá incorporar la totalidad de los costes de cada actividad de gestión, tendrá un carácter progresivo en función de la cantidad de residuos depositada en vertedero por cada generador, y desincentivará la eliminación del residuo frente a otras alternativas prioritarias de reutilización reciclaje o valorización. En el modelo se podrá contemplar la especificidad de los residuos de actividades de reutilización y valorización de residuos. Como señala la exposición de motivos del RD de vertederos, España es uno de los países europeos en los que, en gran porcentaje, se utiliza el vertedero para la eliminación de residuos; existiendo, además, gran numero de vertederos incontrolados. Para conseguir dichos objetivos, España debe adoptar las medidas necesarias para reducir la cantidad de residuos municipales biodegradables que irán a vertedero y que en su lugar deberán ser reciclados, compostados e incinerados. Una de las medidas posibles sería prohibir el vertido de estos residuos. Esta iniciativa ha sido seguida en países como la región de Flandes en Bélgica, Dinamarca, Italia, Noruega y Países Bajos; y, en un futuro, Austria (2004), Finlandia (2005), Alemania (2005) o Suecia (2005).

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Otra de las posibilidades es introducir un impuesto al vertido. Se trata de crear una imposición sobre la última alternativa a la gestión de residuos según la jerarquía comunitaria, de tal forma que se hagan más competitivas otras tecnologías de tratamiento

alternativas

(reciclaje,

compostage,

incineración).

Esto

es,

hacer

atractivas, a través del incremento de los precios, otras formas de tratamiento de residuos. Constituye, finalmente, un instrumento complementario a las tradicionales medidas legislativas, como es el caso de la Directiva y el RD de vertederos.

II.3. LIMITES COMUNITARIOS AL ESTABLECIMIENTO

POR LOS

ESTADOS MIEMBROS DE UN TRIBUTO AL VERTIDO El Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea (TJCE) ha considerado a los residuos como mercancías en distintos pronunciamientos, siendo quizá el más claro, el conocido como “déchets wallons”. En esta sentencia se estableció que todos los residuos, tanto los recuperables como los destinados a su eliminación se consideran mercancías, ya que los objetos que son trasladados a través de una frontera para dar lugar a transacciones comerciales están sujetos al art.30 (actual art. 28 relativo a la libre circulación de mercancías) sea cual fuere la naturaleza de esas transacciones (STJCE de 9 de julio de 1992). Desde esta perspectiva, esto es, desde su consideración como mercancía, el establecimiento de un tributo al vertido de residuos debe respetar el marco legal comunitario, sobre todo las reglas de la libre competencia y del mercado único. Estas reglas vienen configuradas por el Tratado, el derecho derivado, la jurisprudencia del TJCE y las decisiones y otras disposiciones jurídicas.

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El marco jurídico básico de las tributos ambientales viene conformado por las siguientes disposiciones: a) prohibición entre los Estados miembros de derechos de aduana sobre el comercio intracomunitario o exacciones de efecto equivalente (arts.23-25 TCE); b) prohibición de restricciones cuantitativas a la importación y exportación de mercancías entre los Estados miembros o medidas de efecto equivalente (arts.28-30 TCE); c) disposiciones sobre la política de transportes cuyos efectos sean menos favorables para los transportistas de otros Estados miembros; d) prohibición sobre ayudas estatales que falseen la competencia en el comercio intracomunitario (arts.87-88 TCE); e) prohibición de tributos internos que discriminen productos de otros Estados miembros o protejan de algún modo la producción nacional (art.90 TCE); y, f) regulación de la política ambiental comunitaria (art.174 y ss TCE). De todas las anteriores nos interesan por tratarse de un tributo al vertido las siguientes: exacciones de efecto equivalente, tributos internos y ayudas estatales. II.3.1. EXACCIONES DE EFECTO EQUIVALENTE

De acuerdo con los arts.23-25 TCE los Estados miembros no sólo se abstendrán de establecer entre si nuevos derechos de aduana de importación y exportación, sino cualquier exacción que tenga un efecto equivalente. El Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea ha aclarado algunos aspectos en torno a estas exacciones:

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a) se entiende por exacción de efecto equivalente cualquier carga pecuniaria, aunque sea mínima, unilateralmente impuesta, cualesquiera que sean su denominación y su técnica, que grave las mercancías importadas por el hecho de atravesar la frontera, cuando no es un derecho de aduana propiamente dicho, aun cuando no se recaude en beneficio del Estado, no tenga ningún efecto discriminatorio o proteccionista y el producto gravado no se encuentre en competencia con la producción nacional (STJCE de 1 de julio de 1969). Esto es, cualquier exacción pecuniaria, cualquier tributo, recaudado sobre un producto únicamente por el hecho de atravesar una frontera. De esta forma si un tributo al vertido gravara únicamente los residuos provenientes de los demás Estados miembros que se fueran a eliminar a través de vertedero en el territorio español, podría considerarse una exacción de efecto equivalente a un derecho de aduana. b) Tan sólo se admiten las exacciones de efecto equivalente si forman parte de un sistema general de imposición sobre los productos, aplicándose tanto a los nacionales como a los procedentes de otros Estados miembros, de acuerdo con criterios objetivos al margen del origen de los mismos (STJCE de 7 de julio de 1994). En este caso la compatibilidad de dicha medida, el tributo al vertido, con el Derecho comunitario, se tendrá que examinar a la luz del art.90 TCE, que prohibe gravar los productos de otros Estados miembros con tributos superiores a los que graven directa o indirectamente los productos nacionales o que protejan estas producciones, que se comenta más abajo. c) Podrá considerarse que existe una exacción de efecto equivalente cuando un sistema impositivo general exima a una gran parte de la producción nacional. En este caso será necesario valorar el destino que se da a los ingresos que generen estos tributos. Un tributo que se aplique con los mismos criterios a productos de otros Estados miembros y a productos nacionales puede constituir una exacción de efecto equivalente si el ingreso generado se utiliza en su totalidad para indemnizar a los productores nacionales de los productos gravados. En nuestro caso, de los residuos

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II.3.2 TRIBUTOS INTERNOS

El art.90 del Tratado prohibe la discriminación de los productos de otros Estados miembros y la protección de los productos nacionales. En este sentido establece que ningún Estado miembro gravará directa o indirectamente los productos de los demás Estados miembros con tributos internos, cualquiera que sea su naturaleza, superiores a los que graven directa o indirectamente los productos nacionales similares, a lo que añade que ningún Estado miembro gravará los productos de los demás Estados miembros

con

tributos

internos

que

puedan

proteger

indirectamente

otras

producciones. Con respecto a estos extremos la jurisprudencia del Tribunal de Justicia ha señalado lo siguiente: a) Los Estados miembros son libres de elegir el sistema impositivo que consideren más adecuado pero siempre con ciertos limites. De esta manera, pueden imponer exacciones diferentes a productos que sean similares siempre que se cumplan los siguientes requisitos: que se basen en criterios objetivos, como la naturaleza de las materias primas utilizadas o los métodos de producción empleados; que se persigan objetivos de política económica que sean en si mismos compatibles con las exigencias del Tratado y del Derecho Derivado; y, por último, que las normas que se apliquen eviten la discriminación directa o indirecta de productos de otros Estados miembros o la producción de productos nacionales competidores (STJCE de 4 de marzo de 1986). b) El sistema aplicado a los productos nacionales constituye el punto de referencia para determinar si los productos de otros Estados miembros están más gravados que los nacionales (STJCE de 26 de junio de 1991). Para ello el sistema impositivo debe ser transparente de forma que permita determinar objetivamente si la presión fiscal sobre los productos de otros Estados supera la aplicable a productos nacionales semejantes. En particular para valorar si se infringe o no el art.90 del Tratado, hay que tener en cuenta el tipo de tributo, las disposiciones por las que se determina

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la base imponible; los sistemas de control de pago del tributo y las normas detalladas para su recaudación. c) Se infringe este precepto cuando un producto de otro Estado miembro paga tributos superiores a los que gravan un producto nacional. Para que ocurra esto es condición indispensable que se trate de productos similares, considerando, el Tribunal de Justicia, como tales aquellos productos que presentan propiedades análogas y responden a las mismas necesidades de los consumidores (STJCE de 7 de mayo de 1997). En este sentido, habrá que valorar si pueden considerarse productos diferentes los que tengan la misma función pero posean propiedades ambientales diferentes debido a su contenido o a diferencias en los métodos de producción.

II.3.3. AYUDAS ESTATALES

Los ingresos procedentes de los tributos ambientales se consideran por la Comisión “recursos estatales”. Antes de continuar hay que recordar que el tributo que se plantea aquí tiene efectos desincentivadores, es decir, que su objetivo no es la obtención de ingresos, de tal forma que a medida que logre encauzar el comportamiento de los gestores hacia otras opciones de valorización o eliminación los ingresos irán disminuyendo; esto es, para que el tributo sea eficaz la captación de ingresos debe ser ínfima. Si estos ingresos se consignan en los Presupuestos Generales del Estado, no plantean mayor problema. Ahora bien, en el caso de que los ingresos se destinan a unos fines determinados, el tributo podría considerarse una ayuda estatal si favoreciera a determinadas empresas o productos. Asimismo las exenciones que se prevean en el tributo sobre determinados productos, esto es, determinadas corrientes de residuos son también ayudas de estado, incluso en aquellos casos en que tales exenciones sean necesarias para evitar que las empresas nacionales estén en desventaja con respecto a sus competidores de países donde no existan tales tributos.

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Las ayudas estatales están prohibidas, con carácter general, en el seno de la Unión Europea excepto en un número muy limitado de casos. El art.87 TCE establece que son incompatibles con el mercado común, en la medida en que afecten a los intercambios comerciales entre Estados miembros, las ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que falseen o amenacen falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones; recogiendo en sus párrafos segundo y terceros dos excepciones a esta regla general. El apartado segundo de este artículo contiene aquellas ayudas que en cualquier caso son compatibles con el mercado único y entre las que no se encuentran las destinadas a fines ambientales. En el tercero, por el contrario, aquellas que pueden ser compatibles, entre las que se encontrarían las que aquí nos interesan. Con el fin de que se enjuicie su posible compatibilidad, por encima de unos mínimos, deberán ser comunicadas a la Comisión con el fin de que esta investigue el posible impacto de las mismas en la libre competencia y adopte una decisión. En caso de no notificación, esa ayuda se considerará ilegal en cualquier caso. Los principios por los que debe guiarse la Comisión para evaluar la posible compatibilidad de las ayudas en cuestión aparecen recogidos, en la actualidad, en las Directrices comunitarias sobre ayudas estatales a favor del medio ambiente de 2001. Por lo que se refiere a los recursos estatales obtenidos por este tributo, la Comisión, al valorar las ayudas estatales, tiene en cuenta tanto el origen como el empleo de los ingresos obtenidos. Para ello los Estados miembros deben indicar claramente la manera en que van a utilizarse los ingresos. La Comisión no ha formulado objeciones en los casos de exacciones sobre producto cuya recaudación se ha destinado a resolver problemas ambientales semejantes al relacionado con la exacción Es el caso de un tributo sobre plaguicidas en Dinamarca (ayuda estatal 416/95) en el que la Comisión decidió que los ingresos recaudados mediante este tributo sobre productos nacionales y de otros Estados miembros se podían utilizar para tratar problemas ambientales nacionales relacionados con dicha exacción, siempre que los ingresos se distribuyeran de acuerdo con criterios objetivos y que no se ayudara a los productores nacionales de los productos agravados.

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Así pues será perfectamente compatible con el mercado único que los recursos que se obtengan con la instauración de un tributo al vertido se utilicen, bien vía Presupuestos Generales, bien cualquier otra vía, para solventar problemas ambientales generados con ocasión de las operaciones de eliminación a través de vertederos, tales como la descontaminación de suelos. No obstante, la configuración del tributo siempre debe dejar claro cómo se usaran los ingresos y qué criterios se utilizaran para el reparto, así como ser muy cuidadosa a la hora de diseñar sus distintos elementos de forma que no sea contrario al mercado único. En cuanto a las exenciones al tributo, que eran también consideradas ayudas de Estado, para que fueran compatibles, tendrían que no ser discriminatorias y no constituir un obstáculo al mercado único en el sentido que en los párrafos anteriores hemos comentado. Se han introducido distintos impuestos al vertido en diferentes Estados miembros por lo que su establecimiento y su diseño parece perfectamente compatible con las reglas de la libre competencia y del mercado único recogidas en el Tratado.

II.4. APROXIMACION

A LA SITUACIÓN DE LOS VERTEDEROS EN

ESPAÑA La mayoría de los Residuos Urbanos (RU) generados en España están siendo eliminados mediante su depósito en vertederos, en muchos casos sin ningún control. La tabla 1 muestra los datos oficiales más recientes, con respecto a los destinos finales de los RU generados en 1999.

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Tabla 1. Destino de los residuos Urbanos generados en España en 1999. SISTEMA DE TRATAMIENTO T/año % Nº CENTROS Vertido controlado (1) 10.800.200 58,77 190 Vertido incontrolado (2) 2.356.434 12,82 ---Reciclaje 872.711 4,75 ---Compostaje 3.308.686 18,01 32 Incineración con recuperación de 976.730 5,31 7 energía Incineración sin recuperación de energía 61.771 0,34 6 Totales 18.376.532 100,00 235 Fuente: El Medio Ambiente en España. Ministerio de Medio Ambiente, 2000. Notas: (1) Vertido realizado en un vertedero autorizado. La mayoría de ellos no cumplen lo exigido por el Real Decreto de Vertederos. (2) Vertido realizado en un vertedero no autorizado.

Como puede verse en la tabla, aproximadamente el 70% de los residuos domésticos se depositaba en vertedero en 1999. Por otro lado, los principales problemas existentes en España que afectan al vertido de RU destacados dentro del Plan Nacional de Residuos (PNRU) 2000-2006, son los siguientes: •

Ausencia de estadísticas suficientes y fiables en materia de generación de RU, composición, cuantificación de la fracción de los residuos de envases en el conjunto de los RU, sistemas de gestión, etc., lo que dificulta el diseño de planes y medidas de gestión en materia de RU.

•

Existencia de un elevado número de vertederos incontrolados que pueden dar lugar en la mayor parte de los casos a serios problemas de tipo sanitario y de contaminación

ambiental.

Estos

vertederos

ni

cuentan

con

autorización

administrativa ni reúnen las más elementales condiciones de control ecológico.

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•

Consideración como vertederos controlados y autorizados de un cierto número de instalaciones que si bien en algunos casos lo son con la normativa actual, no lo serán en el futuro en vista de la definición dada al respecto por el RD de Vertederos, y que deben ser objeto, por tanto, de operaciones de adecuación o clausura en un periodo relativamente corto, si ello es posible o, de lo contrario, ser clausurados. Por este motivo se denominan vertederos autorizados.

•

El reciclaje y valorización de algunos materiales de los residuos de envases se encuentra lejos de los objetivos mínimos marcados por la Ley 11/97 de Envases y Residuos de Envases.

•

Práctica inexistencia de un marco de apoyo a la introducción de tecnologías limpias que permitan la reducción de los residuos urbanos, y en particular de los residuos de envases, en su origen, habiéndose centrado la acción pública, hasta la fecha, en la oferta de infraestructuras de tratamiento y eliminación.

•

Escasos conocimientos sobre la materia a nivel ciudadano a pesar de la creciente sensibilización, siendo preciso establecer campañas de información, debate y participación social. Desproporción entre la gravedad objetiva del problema de los RU (muy grave) y la percepción social de esa gravedad (más bien escasa).

•

Fuerte oposición social a cualquier iniciativa tendente a la construcción de infraestructuras o instalaciones para la gestión de RU.

Teniendo en cuenta esta situación y los problemas que plantea la gestión de residuos y que afectan de forma directa al vertido de éstos, los objetivos marcados con respecto al vertido por el PNRU y desarrollados en el Programa de Eliminación son los siguientes: •

Eliminación ambientalmente correcta en vertederos controlados de rechazos de aquellos residuos que, por distintas razones, no pueden ser recuperados o valorizados por otros métodos contemplados en este Plan, aplicando para ello las tecnologías menos contaminantes o las MTD.

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•

Eliminar el vertido incontrolado al final del año 2006, con el objetivo intermedio de que al final del año 2001 sólo el 5% de los RU se depositen de forma incontrolada.

•

En el mismo año 2006 todos los vertederos en uso serán verdaderamente controlados, entendiendo por este término el cumplimiento de lo exigido por el RD de Vertederos. La eliminación por vertido será del 33,1% del total de RU.

•

En los casos en que ello sea técnicamente posible, adaptación de los vertederos existentes al RD de Vertederos.

•

Eliminación y aprovechamiento del biogás de grandes vertederos para la obtención de energía eléctrica.

•

Elaboración de una norma técnica para la construcción de vertederos.

•

Sellado y recuperación de todas las zonas degradadas por vertidos incontrolados antes del final del periodo de vigencia del PNRU.

La tabla 2 resume la evolución prevista en cuanto a la gestión de residuos. Tabla 2. Evolución de la gestión de residuos 1996-2006 1996 Toneladas autorizado 9.989.386

2001 % Toneladas 58,16 8.244.091

Vertido (1) Vertido controlado y 0 0,00 autorizado (2) Vertido incontrolado 2.101.250 12,23 858.759 (3) Reciclaje distinto al 1.985.040 11,56 3.349.161 compostaje Compostaje 2.394.162 13,94 3.179.126 Valorización 705.348 4,11 1.544.049 energética TOTAL 17.175.186 100,00 17.175.186 Fuente: Plan Nacional de Residuos Urbanos (2000-2006).

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2006 % Toneladas 48,00 0

% 0,00

5.969.236

33,10

5,00

0

0,00

19,50

4.500.000

24,96

18,51 8,99

4.372.701 3.192.008

24,24 17,70

100,00

18.033.945

100,00

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(1) Vertidos realizados en vertederos con autorización administrativa. La mayoría no cumplen la nueva Directiva de Vertido, 99/31/CEE . (2) Vertidos realizados en vertederos que cumplen el Real Decreto 1481/2001 y tienen autorización administrativa. (3) Vertidos realizados en vertederos que ni están autorizados ni cumplen la Directiva 99/31/CEE.

Se observa que la eliminación de residuos mediante vertido pasa de significar un 70,4 % en el año de referencia 1996 a un 33,1% en el año 2006, lo que supone una reducción del 53,0 % de la cantidad total de RU vertida. El PNRU prevé que ese 33.1% se deposite en vertederos controlados que cumplan el Real Decreto 1481/2001, mientras que la casi totalidad de ese 70,4% vertido en el año de partida lo fue en vertederos incontrolados o que no cumplen lo exigido por la citada Directiva. El PNRU preveía para el año 2001 una reducción, mediante compostaje, de la fracción orgánica vertida en un 40% aproximadamente y a finales del 2006 en más de un 50%. Sin embargo, estos objetivos parecen demasiado ambiciosos, a la vista de la situación actual. Se han establecido dos subprogramas para llevar a cabo el cumplimiento de los objetivos con respecto al vertido de residuos: a) Clausura, sellado y restauración de vertederos incontrolados. b) Construcción de nuevas instalaciones de clasificación y vertederos. a)

SUBPROGRAMA: CLAUSURA, SELLADO Y RESTAURACIÓN DE VERTEDEROS INCONTROLADOS

El objetivo de este subprograma es el de evitar los efectos negativos que pueden derivarse del vertido incontrolado de RU en vertederos que por diversas razones (incumplimiento de la normativa que les es de aplicación, colmatación, o implantación de otras opciones de gestión que los hagan innecesarios) han de dejar de prestar servicio. En concreto, se pretendía limitar el vertido incontrolado al 5% del total hasta

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el final del año 2001 hasta erradicarlo totalmente al final del año 2006, objetivos estos alejados de los resultados actuales. Las actuaciones previstas comprenden el sellado y clausura de unos 3.700 emplazamientos incontrolados, aún operativos y en servicio, así como de aquellos controlados cuya adaptación a la nueva Directiva no sea posible. Asimismo está prevista la restauración del entorno y el medio natural en unos 4.000 vertederos incontrolados, ya clausurados. b)

SUBPROGRAMA:

CONSTRUCCIÓN

DE

NUEVAS

INSTALACIONES

DE

CLASIFICACIÓN Y VERTEDEROS El objetivo de este subprograma es dotar al país de las infraestructuras e instalaciones necesarias para el vertido controlado de las fracciones de los RU no reciclables ni valorizables energéticamente. Para ello, están previstas las siguientes actuaciones: •

Construcción de al menos 126 nuevas Estaciones de Transferencia.

•

Adaptación de unas 30 instalaciones de vertido existentes para adecuarlas a lo dispuesto en la propuesta de Directiva de vertido.

•

Habilitación o nueva construcción de unos 150 vertederos controlados de acuerdo con lo requerido por la nueva Directiva de vertido, incluidas las 30 citadas en el punto anterior.

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III. ESTUDIO COMPARADO III.1 ALEMANIA En

Alemania,

a

nivel

federal,

existen

pocas

regulaciones

sobre

tributos

medioambientales debido a las limitadas competencias que el Estado Federal posee en el ámbito de la protección medioambiental. Sin embargo, los Länder y las autoridades locales han introducido un amplio abanico de tributos en este campo (tasas de recogida de residuos, impuestos sobre productos,…). Estos gravámenes, que se presentan de forma diferente, están ligados principalmente a las actividades de producción o gestión de residuos. A comienzos de los años noventa, el Gobierno Federal elaboró un borrador de Ley relativo a Gravámenes sobre Residuos, en el cual se establecía un impuesto al vertido y a la incineración de residuos. En relación con la eliminación de residuos, este borrador obligaba al operador de un vertedero o de una instalación de incineración a pagar un impuesto por cada tonelada de residuos que entraba en la planta. Estarían exentos de este impuesto todos aquellos residuos que fuesen reciclados. El tipo de gravamen se establecía en función de la naturaleza y peligrosidad del residuo. El objetivo de este impuesto era promover la prevención y el reciclado de residuos. La recaudación obtenida sería utilizada, prioritariamente, para investigar, promover y desarrollar nuevas soluciones y tecnologías dirigidas a la prevención y al reciclado de residuos así como para financiar las actividades relacionadas con la descontaminación de suelos, debido a que fueron descubiertos muchos de ellos en la antigua República Demócrata Alemana tras la reunificación. Sin embargo, este borrador de Ley Federal sobre Gravámenes nunca se aprobó debido, fundamentalmente, a la gran oposición que suscitó entre muchos sectores de la industria que se verían afectados por el correspondiente incremento de los costes del vertedero. Además, existían otros problemas de tipo constitucional. El borrador de Ley exigía que la recaudación del impuesto se utilizase para un bien común, cuestión

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imposible de verificar puesto que, como se ha dicho anteriormente, aproximadamente la

mitad

estaba

destinada

a

otros

propósitos,

esto

es,

a

actividades

de

descontaminación de suelos, lo cual difícilmente podría considerarse un beneficio completo para los titulares de las actividades gravadas. Todo ello, unido a que estaba previsto que se elaborase una futura Directiva europea relativa al vertido de residuos, llevó al Gobierno a abandonar este proyecto de Ley. Posteriormente cinco Länder (Schleswig-Holstein, Hessen, iedersachsen (Lower Saxony), Baden-Württemberg) intentaron implantar un tributo al vertido. Estas regiones introdujeron un impuesto al vertido de residuos peligrosos que ha venido aplicándose hasta que el 7 de mayo de 1998, una sentencia del Tribunal Constitucional Federal de Alemania determinó que este impuesto, regulado a través de una ley de los Länder era inconstitucional, puesto que violaba el principio de cooperación establecido en la Ley Federal sobre Control de Inmisiones. Pese a la anterior declaración de inconstitucionalidad y consecuentemente, a la no existencia en la actualidad de impuestos al vertido en Alemania ni a nivel regional ni federal, interesa a efectos de consideración, comentar los elementos esenciales de configuración de estos impuestos regionales. Y ello porque la declaración de inconstitucionalidad obedece a razones principalmente competenciales y no de contenido sustantivo. No obstante, toda vez que en la actualidad no existen impuestos al vertido en Alemania, no se incorpora normativa alguna en el Anexo. El objetivo del impuesto era cubrir los costes de eliminación reflejando la escasez cada vez mayor del espacio y las externalidades medioambientales presentes y futuras que suponen los vertederos. El hecho imponible, de acuerdo con las leyes que existían en este conjunto de Länder anteriormente mencionados, era la eliminación de residuos en vertedero.

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El sujeto pasivo del impuesto era el productor del residuo peligroso. El tipo de gravamen variaba de un Länd a otro (aunque en general su cuantía era elevada), en función de la cantidad y/o del tipo de residuo. Por ejemplo, en Schleswig - Holstem había tres tipos de gravamen (51,1 €/tn, 102,3 €/tn o 153,4 €/tn) dependiendo del grado de peligrosidad del residuo. En Baden-Württemberg los tipos de gravamen variaban entre 50,8 €/tn y 152 €/tn dependiendo de la peligrosidad y de la cantidad de residuos. Generalmente, existían diferentes exenciones a este impuesto de acuerdo con la Ley del Länd alemán, particularmente para: a) residuos que eran destinados a valorización; b) aquellos residuos que fuesen generados en el transcurso de las actividades de descontaminación de suelos; c) los residuos que se generasen durante las operaciones de tratamiento de residuos; y d) aquellos residuos generados en el transcurso de investigación con vistas a desarrollar nuevos métodos de eliminación de residuos. Desde que en Baden-Württemberg se introdujo el impuesto al vertido en 1991, la cantidad de residuos eliminada a través de vertedero disminuyó desde 605.000 toneladas en 1991 a 430.000 toneladas en 1992, y a 354.000 toneladas en 1993. La recaudación en este Länd fue de 16.500 € en 1993 y de unos 18.600 € en 1994. Como se ha dicho anteriormente, tras la sentencia del Tribunal Constitucional Aleman en 1998, no existen impuestos al vertido de residuos en Alemania. Únicamente existen tasas por el servicio de recogida y eliminación de residuos, establecidas a nivel municipal, cuya base varía en función del número de habitantes de cada vivienda, del tamaño de la misma o del tamaño del contenedor de residuos. Estas tasas están recogidas en las órdenes municipales alemanas, en las cuales aparecen también los

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costes de eliminación en vertedero (en muchos casos de propiedad pública) que actualmente varían entre 60 y 90 €/tn de residuos. En Alemania, los costes del vertedero han ido disminuyendo en los últimos años debido, por una parte, a problemas de sobredimensionamiento en el sector del vertedero y, por otra, a que los propietarios de las instalaciones de vertido tienden a ofrecer términos y condiciones muy favorables puesto que, a partir de 2005, sólo podrán depositarse en vertedero aquellos residuos que hayan sido previamente tratados en plantas de incineración.

III.2. AUSTRIA El impuesto al vertido (Altlastenbeitrag) fue introducido en 1989 mediante la Ley Federal de Remediación de Suelos Contaminados (Altlastensanierungsgesetz, ALSAG). Esta Ley constituye la base legal para la financiación de actuaciones de remediación de suelos contaminados en Austria. La nueva legislación fue introducida como respuesta a cierto número de incidentes producidos en suelos contaminados, como fue el originado por el vertedero Fischer. Esta Ley fue modificada, entre otras ocasiones, en 1996 incrementando el nivel de la contribución del impuesto debido, especialmente, a la falta de instalaciones de vertido adecuadamente equipadas. De este modo, la modificación introducida actuaba como incentivo para que los propietarios o explotadores de vertederos invirtieran en la modernización de sus instalaciones y también como instrumento para aumentar la competencia entre plantas con diferentes niveles de tecnología. Las disposiciones que regulan el impuesto se basan en el Decreto relativo al Vertido de residuos austriaco, el cual define el llamado “estado del arte” de las tecnologías.

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El Decreto austriaco sobre vertederos establece que todos los vertederos antiguos deben adaptarse a la definición de “estado del arte” antes de fin de 2004; aunque también existen ciertas disposiciones especiales que fijan el límite de esta adaptación posteriormente a esta fecha. La Ley ALSAG ha sufrido después más modificaciones, la más reciente en el año 2002. De acuerdo con esta Ley, el objetivo del impuesto es ayudar a financiar las actividades de identificación y remediación de suelos contaminados en Austria (art. 1, II § 3). Este impuesto es de ámbito nacional. El hecho imponible viene constituido por la eliminación de residuos en vertedero ya sea dentro o fuera del territorio federal. La Ley actualmente no establece exenciones al impuesto. El sujeto pasivo del impuesto viene establecido en el artículo 1 II § 4: •

El propietario u operador de un vertedero o suelo.

•

En el caso de transporte de residuos para su vertido fuera del territorio federal, el poseedor de la autorización de exportación desde Austria, de acuerdo con la Ley BGBl. No. 325/1990.

•

Quien diseñe o realice modificaciones en la pendiente del vaso de un vertedero o adaptaciones de terreno con residuos o cualquier variaciones de la estructura geológica de un suelo con residuos (ej, en carreteras).

•

En los demás casos, quien induce a la actividad sujeta al pago del impuesto o la tolera.

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La base imponible se establece en función del peso u el tipo de gravamen en función del tipo de residuo y estándares de tecnología empleados en la instalación del vertedero. La Ley fija diferentes tipos distinguiendo entre vertederos que cumplen determinados estándares técnicos acordes con el “estado de arte” o “mejores tecnologías disponibles”, y vertederos que no cumplen estos estándares (art. 1 II § 5). El art. 1, II § 6, establece los tipos de gravamen aplicados así como su incremento anual desde enero de 2001 a enero de 2006 (ver tablas 3 y 4, con los incrementos actuales de acuerdo con las últimas modificaciones de la Ley). Tabla 3. Tipos de gravamen para vertederos que cumplen con los estándares de mejores tecnologías disponibles. FECHA DE APLICACIÓN

Desde 1 de enero de 2001 Desde 1 de enero de 2004

VERTEDEROS DE RESIDUOS DE DEMOLICIÓN 5,80 €/tn 7,20 €/tn

VERTEDEROS DE RECLAZOS 10,90 €/tn 14,50 €/tn

VERTEDEROS DE RESIDUOS EN MASA 14,50 €/tn 21,80 €/tn

Tabla 4. Tipos de gravamen para vertederos que no cumplen con los estándares de las mejores tecnologías disponibles. FECHA DE APLICACIÓN

Desde 1 de enero de 2001 Desde 1 de enero de 2004 Desde 1 de enero de 2006

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VERTEDEROS DE RESIDUOS DE DEMOLICIÓN Y TIERRAS DE EXCAVACIÓN

VERTEDEROS QUE CUMPLEN LOS CRITERIOS FIJADOS EN EL ANEXO 1, TABLAS 3 y 4 DE LA LEGISLACIÓN

VERTEDEROS DE OTROS RESIDUOS(1)

7,20 €/tn

14,50 €/tn

43,60 €/tn

No hay

21,80 €/tn

65,00 €/tn

No hay

No hay

87,00 €/tn

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1) El tipo de gravamen se incrementa en 29 €/tn en el caso de que se trate de depósito de residuos domésticos o asimilables en un vertedero autorizado sin que éste posea una tecnología acorde con el estado del arte para la recogida y tratamiento de gases ( art. 1, II § 6, (3)). La Ley también establece que, en el caso de residuos que vayan a depositarse en un vertedero que no posea un sistema de impermeabilización adecuado o sin cerramiento vertical, el valor del impuesto recogido en la tabla 2 se incremente por tonelada de la forma siguiente: •

Residuos de demolición y tierras de excavación: 2,10 €/tn

•

Residuos que cumplen con los criterios establecidos en el anexo 1, tabla 3 y 4 de la legislación: 14,50 €/tn

•

Resto de residuos: 29,00 €/tn

Todo operador de un vertedero está obligado a realizar una declaración anual indicando la cantidad de residuos depositados y los impuestos acumulados, bien en papel o en formato electrónico. El impuesto se paga anualmente salvo cuando el sujeto transporta residuos con objeto de depositarlos en vertedero fuera del territorio federal, entonces el impuesto se paga antes de comenzar el viaje de transporte. Como se ha dicho anteriormente, la Ley establece que el objetivo del impuesto es financiar el tratamiento y remediación de suelos contaminados. Concretamente, los ingresos obtenidos se destinan a financiar las actividades recogidas en el art. 1 II § 11 de la Ley. Estas actividades incluyen: •

La identificación de suelos contaminados.

•

La elaboración de un registro de suelos sospechosos de contaminación y la administración de ese registro, junto con las acciones prioritarias.

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•

La financiación parcial o completa de las medidas de remediación de suelos.

•

La construcción, modificación o mejora de plantas de tratamiento de residuos en lugares de vertido.

•

Realización de estudios y proyectos, incluyendo aquellos que fomente el desarrollo de nuevas tecnologías para limpieza o tratamiento.

La

Administración

federal

competente

en

materia

de

finanzas

(el

Bundesfinanzbehörden) es la responsable de recaudar los ingresos obtenidos por la aplicación del impuesto. Las autoridades provinciales se encargan de informar de la existencia de posibles suelos contaminados al Ministerio de Medio Ambiente, quien con la ayuda de la Agencia Federal de Medio Ambiente, decide si es necesario investigar más esos suelos. El Ministerio de Medio Ambiente es responsable de determinar el alcance de los trabajos de investigación y de distribuir los fondos para las operaciones de descontaminación de los suelos. Estas ayudas son gestionadas y pagadas por entidades bancarias, las cuales disponen de una sección de profesionales y expertos para analizar los proyectos potenciales. La decisión final de conceder o no estas subvenciones la toma el Ministerio de Medio Ambiente en base al nivel de tecnología. La misma entidad bancaria se encarga de las actividades de control para garantizar que las medidas o acciones aprobadas por el Ministerio se llevan a cabo. La recaudación total del impuesto al vertido de residuos aumentó de manera importante de 1996 a 1997, llegando a recaudar en 1997 en torno a los 33 millones de Euros. Esta cantidad se dobló entre 1998 y 2001. Se prevé que esta cuantía se estabilice en este año en curso (2003) para comenzar a disminuir a partir de 2004, una vez hayan ido adaptándose todos los vertederos existentes a las especificaciones y estándares exigidos en la normativa hasta alcanzar el llamado “estado del arte” de la tecnología. Por este motivo, actualmente el Ministerio de Medio Ambiente está estudiando nuevas modificaciones al impuesto al vertido así como otras posibles

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fuentes de financiación para la remediación de suelos contaminados. En la tabla 5 aparecen recogidas las cantidades recaudadas entre 1990 y 2000. Tabla 5 Variación de la recaudación total del impuesto al vertido en Austria (1990-2000) AÑO

RECAUDACIÓN DEL IMPUESTO (millones Euro) 1990 10,36 1991 12,55 1992 12,16 1993 15,68 1994 15,34 1995 20,73 1996 21,10 1997 32,54 1998 43,44 1999 63,81 2000 70,54 Total 318,25 Fuente, BMU (2001)

En el periodo 1991-2000, 99 suelos contaminados fueron objeto de financiación procedente de la recaudación obtenida por el impuesto al vertido de residuos. Para ello se destinó un total de 318,25 millones de euros. Además de los numerosos trabajos de descontaminación realizados mediante el establecimiento del impuesto al vertido, también se han observado otros efectos consecuencia de la implementación de este impuesto. Uno de ellos es el aumento de las tasas municipales de residuos (competencia de las Administraciones Locales) establecidas con la finalidad de cubrir los costes de la recogida, tratamiento y eliminación de los residuos domésticos. Además, también se ha producido un descenso de la cantidad de residuos llevados a vertedero, aunque esto es como consecuencia de combinar el impuesto al vertido con otros instrumentos establecidos en la política de residuos en Austria, que hace que los residuos se desvíen hacia las alternativas de reciclaje y valorización de residuos.

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Uno de los efectos perversos del impuesto, durante el periodo de transición hasta que todos los vertederos alcancen el estado del arte de la tecnología, es el transporte de residuos desde lugares en donde existen vertederos modernos acordes con el estado del arte de la tecnología, hacia antiguos vertederos con precios de vertido más bajos que en los primeros.

III.3. BÉLGICA Debido a la estructura político-territorial de Bélgica, cada región cuenta con potestad normativa propia para el establecimiento de tributos. Actualmente, sólo la región de Flandes ha establecido un impuesto al vertido, mediante el Decreto de 2 julio de 1981, relativo a la Prevención y a la Gestión de Residuos. Aunque el impuesto quedó legalmente establecido en el año 1981, no se aplicó hasta 1987. El impuesto flamenco grava las actividades de vertido e incineración de residuos y tiene como finalidad disuadir dichas operaciones y estimular la prevención y el reciclaje de residuos. Por lo que se refiere al vertido, el hecho imponible del impuesto es el depósito de residuos en vertedero. El gobierno flamenco no ha establecido exenciones a la aplicación del impuesto sobre el vertido. El sujeto pasivo del impuesto son los gestores de instalaciones sometidas a autorización (vertederos e instalaciones de incineración) (art. 47.1.). En el caso de que se trasladen los residuos a una instalación situada fuera de la región de Flandes, el sujeto pasivo es el productor (art. 43.3.) La base imponible del impuesto se determina en función de la cantidad de residuos (toneladas) depositadas en vertedero (art.47. 2.).

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Se aplica

un tipo gravamen diferencial dependiendo de 3 criterios: la fracción de

residuos, la vía de eliminación (incineración o vertido) y el tipo de instalación de eliminación (tecnología). Se establecen gravámenes reducidos para algunos residuos, tales como los

subproductos de instalaciones de reciclaje (art. 47.2.). El tipo de

gravamen estándar establecido, oscilaba entre los 14-50 €/ton en 1997 para residuos eliminados en vertedero y 6-20 €/ton para residuos incinerados. Los municipios titulares de vertederos pueden cobrar una cuota adicional hasta un máximo de 20 céntimos sobre la cantidad resultante de aplicar el anterior gravamen establecido por la Agencia de Residuos de la Región Flamenca (OVAM), previa petición a ésta (art. 47.7.). El impuesto se paga en el momento de entrega de los residuos a la instalación o en el momento de su recogida, si tienen como destino una instalación de fuera de la Región flamenca (art. 43.3.). Si un residuo es sometido a diferentes tratamientos, el impuesto sólo se aplica con respecto al primer tratamiento (art. 47.4.). Por lo que se refiere a la gestión del impuesto, el periodo de liquidación tibutaria es trimestral (art. 47bis. 1.). El pago de la cuota tributaria correspondiente al periodo anterior, debe hacerse en los meses de abril-mayo, julio-agosto, octubre-noviembre y enero-febrero. Además, es necesario efectuar un pago por adelantado correspondiente al año siguiente, antes del 10 de diciembre de cada año. La cantidad a adelantar corresponde a un 66% de la cuota tributaria de primer periodo de liquidación fiscal del año (primer trimestre del año) dividido por 3. Si sobre la base de la declaración relativa al cuarto trimestre resulta que en realidad la cuota tributaria es menor que la cantidad adelantada, se procederá a la devolución en un plazo de 90 días. No es necesario realizar este pago por adelantado si se demuestra antes del 10 de diciembre que va a cesar la actividad (art. 47ter. 2.). La instalación sujeta al impuesto debe registrar las cantidades recibidas, expresadas en ton/día (art. 47ter. 3.).

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Los documentos necesarios para el pago del impuesto o para comprobar que las declaraciones son correctas deben estar a disposición de la autoridad competente (art 47ter. 4.). Si un sujeto pasivo no presenta la declaración o lo hace con retraso, se aplica un interés del 1% sobre la cuota tributaria que le corresponde (art. 47ter. 6.). Además, se le puede imponer una sanción administrativa cuya cuantía puede llegar como máximo a la cuota tributaria debida (art. 47quater. 1.). En ese caso, el sujeto pasivo podrá en el plazo de 30 días, interponer un recurso ante el Ministerio competente, enviando copia firmada al OVAM, que deberá contestar en un plazo de 6 meses (art. 47quinquies. 1.). Se establecen también sanciones penales de 1 mes a 5 años de prisión y una multa de 2,5 € a 246.914 € por incumplimiento de lo prescrito (Art. 56 a 63.). La obligación de pago de la cuota tributaria, los intereses y las sanciones administrativas prescriben a los 5 años (art. 47septies.). Durante el periodo 1991 a 1998 la fracción resto disminuyó de 318 a 217 Kg/hab/año, mientras que la recogida selectiva de materiales reciclables aumento de 74 a 310 kg/hab/año. Estos resultados son fruto de una combinación de instrumentos (regulaciones, acuerdos, iniciativas e impuestos aplicados por las autoridades regionales y locales), entre los que ha tenido especial importancia la prohibición de vertido a partir de 1995, de residuos domésticos que no fuesen pretratados, establecida en el Plan Flamenco de Gestión de Residuos (1991-1995). Por otro lado, desde 1998, Flandes ha establecido un impuesto sobre la exportación de residuos de 50 €/ton para evitar la migración de residuos a la Región Valona.

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Originalmente los ingresos iban al Fondo para el Medio Ambiente y la Naturaleza para usarlos en la promoción de nuevas tecnologías alternativas, ayudas a la investigación aplicada, y financiación de la descontaminación de suelo. Actualmente, el impuesto es un ingreso a Presupuestos Generales.

III.4. DINAMARCA La Agencia de Protección Ambiental danesa elaboró una propuesta de impuesto sobre el vertido en 1985 y éste se introdujo finalmente a comienzos del año 1987 por Decisión del Parlamento Danés mediante la Ley nº 570, de 3 de agosto de 1998, sobre Impuestos sobre Residuos y Materias Primas, modificada por la Ley nº 1034, de 23 de diciembre de 1998, y por la Ley nº 380 de 2 de junio de 1999. La parte primera de esta Ley regula los impuestos sobre materias primas y la parte segunda los impuestos sobre el vertido y la incineración de residuos. El impuesto al vertido tiene una naturaleza extrafiscal ya que su finalidad es evitar en lo posible el vertido de residuos. Además, se considera una herramienta política para alcanzar el objetivo de reciclaje del 54% del total de los residuos existentes en 1996, establecido en el Plan de Acción Danés para el reciclaje de residuos. El hecho imponible del impuesto viene constituido por los residuos entregados a las empresas obligadas a registrarse en la Oficina Central de Aduanas (son empresas registradas aquellas empresas e instalaciones que reciben residuos para su vertido o incineración) (art. 9.). Se establecen exenciones al impuesto para los siguientes tipos de residuos (art. 9.): •

La tierra y suelos no contaminados llevados a vertedero de forma separada y utilizados para cubrimientos diarios o para la cobertura final.

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•

Compost utilizado para la cobertura final de vertederos, que cumple los requisitos especiales contemplados en la sección 19 de la Ley de Protección Ambiental.

•

Los residuos extraídos de vertederos cerrados (vertederos, vertederos de inertes, monovertederos) no contemplados por la sección 11(6) de esta Ley.

Tal y como queda reflejado en el Plan Danés de Gestión de Residuos (1998-2004), el contribuyente es el productor del residuo y el sustituto del contribuyente es la persona autorizada a explotar una instalación de vertido o incineración. Esto asegura que todos los residuos tratados están sujetos a impuesto y que el impuesto se traslada íntegramente al productor. La base imponible del impuesto se determina en función del peso (toneladas) de residuos llevada a vertedero. La cantidad sujeta a impuesto es el peso bruto del residuo, con excepción de lodos de depuradora secos, en los que la cantidad sujeta a impuesto es 3 veces el peso bruto (art. 10.). La determinación de la base imponible se hace de forma directa mediante el uso de un báscula autorizada por las autoridades competentes, a la entrada del vertedero (art. 10.). Corresponde a la Oficina Central de Impuestos y Aduanas la determinación de la cuota tributaria, cuando no pueda ser calculada a partir de los registros de datos de la empresa (art. 21.) El gravamen actualmente establecido es de 50,48 €/ton (art. 10.). Inicialmente se estableció el mismo gravamen para los residuos incinerados que para los depositados en vertedero. Sin embargo, a partir de 1992 se introdujo una diferencia entre el gravamen de residuos destinados al vertido y a la incineración, incrementándose el gravamen para el vertido, reflejando así las prioridades originales del impuesto, una de las cuales era minimizar el vertido.

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Como medida de fomento de la reutilización y reciclaje de residuos, la Ley prevé que las personas autorizadas a explotar un vertedero vean reducida la cantidad a ingresar en concepto de impuesto al vertido. Para ello, a la establezcan la cantidad sujeta al impuesto durante un determinado periodo de liquidación fiscal, según el siguiente procedimiento: a la cantidad de residuos entregada en ese periodo, se le deducirá la parte de los residuos extraída para su reutilización y reciclaje durante ese mismo periodo. Si el peso de los residuos extraídos es mayor que la cantidad de residuos recibidos, la cantidad en exceso se deducirá en el siguiente periodo de liquidación fiscal (art. 12.). El impuesto lo administran las Oficinas de Impuestos y Aduanas locales y Regiones y la cantidad recaudada con este impuesto pasa a Presupuestos Generales. En cuanto a la gestión del impuesto, la Ley establece que las instalaciones de vertido registradas deben llevar un registro de la cantidad de residuos recibidos y extraídos para su aprovechamiento, que pueda constituir la base para la fijación y control del impuesto. Los registros deben conservarse hasta 5 años después del año fiscal (art. 14.1.). Los periodos de liquidación fiscal son cuatrimestrales (art. 13.), y al final de cada periodo de liquidación fiscal y antes del día 15 del mes siguiente, las empresas registradas deben declarar las cantidades sujetas a impuesto así como la cuota tributaria correspondiente, a la Oficina Central de Impuestos y Aduanas. Si no se entrega la declaración en el plazo establecido, la Oficina Central de Impuestos y Aduanas puede suspender el registro de la empresa hasta que se reciba el informe (art. 16.). Las empresas registradas deben pagar el impuesto correspondiente a cada periodo de liquidación fiscal antes del día 15 del mes siguiente a la Oficina Central de Impuestos y Aduanas (art. 17.). En el caso de que el pago no se realice en el plazo establecido, se deberá abonar un total de 8,62 € por cada requerimiento de pago (art. 17.) y se establece un interés del 1,3% por cada mes o fracción de mes que se demore el pago,

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con un mínimo de 6,73 €, que será exigible a partir del primer día en el que la empresa esté obligada a pagar el impuesto (art. 18.). La Oficina Central de Impuestos y Aduanas puede prorrogar el plazo de pago a una empresa cuando lo considere oportuno (art. 19.). Por lo que se refiere a los resultados de esta iniciativa, los ingresos procedentes del impuesto en el año 1999 fueron de 154,2 millones de €. El impuesto danés ha reducido la cantidad de residuos vertidos e incinerados de 4 a 2,7 millones de toneladas en el periodo de 1987 a 1995. La disminución de la cantidad de residuos eliminada en vertedero ha sido más significativa con respecto a los residuos domésticos y de la construcción, mientras que los residuos industriales han aumentado ligeramente. Junto con la introducción del impuesto, se puso en marcha un sistema conjunto de soluciones tecnológicas, infraestructuras físicas y organizativas, herramientas de gestión, etc., para asegurar el control sobre los principales flujos de residuos y el reciclaje de una gran parte de los residuos de construcción (cemento triturado, ladrillos y asfalto constituyen aproximadamente el 90% de la cantidad total de residuos reciclados). Entre las iniciativas establecidas para aumentar el reciclaje y reducir el vertido, figuran: •

En el periodo 1990-1995, se financiaron 120 proyectos con un presupuesto total aproximado de 14 millones de € en el campo la tecnología más limpia y reciclaje en el sector de la construcción.

•

Los sistemas municipales se han establecido de forma que los residuos puedan dirigirse a instalaciones de clasificación y procesado para residuos de construcción.

•

Se introdujeron impuestos sobre materias primas.

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•

Se establecieron normas sobre el uso de residuos de construcción y demolición recogidos selectivamente para aplicaciones en la construcción.

•

Se estableció un acuerdo entre el Ministerio de Medio Ambiente y de la Energía y la Asociación Danesa de Empresas de Demolición Selectiva (1996). El acuerdo establece que los residuos de construcción y demolición deben ser separados en origen en fracciones limpias, de forma que, por ejemplo, no se mezclen los ladrillos y el hormigón.

El porcentaje de reciclaje de residuos ha pasado de un 25% en 1990 a un 90% en 1999.

III.5. ESPAÑA A nivel estatal no existe un impuesto al vertido de residuos. sin embargo, hay dos Comunidades Autónomas, Madrid y Cataluña, que han establecido este instrumento, por lo que ambos casos se comentan a continuación.

III.5.1. IMPUESTO SOBRE EL DEPÓSITO DE RESIDUOS EN LA COMUNIDAD DE MADRID

Es un tributo propio de la Comunidad de Madrid de carácter indirecto y de naturaleza real, que fue creado por la Ley 6/2003 de 20 de marzo del Impuesto sobre Deposito de Residuos desarrollada por la Orden de 23 de abril del Consejero de Hacienda por la que se regula la repercusión de este impuesto. Entró en vigor el pasado 1 de abril. Se aplica en su ámbito territorial y su exacción es compatible con cualquier tasa estatal, autonómica o local aplicable a las operaciones gravadas (art.2)

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Su hecho imponible lo constituye el deposito en tierra de los residuos. En particular: a) la entrega de residuos en vertederos públicos o privados; b) el abandono de residuos en lugares no autorizados por la normativa sobre residuos de esta Comunidad Autónoma (art.4). Estas exentas las siguientes operaciones (art.6): a) la entrega de residuos urbanos cuya gestión sea competencia del Estado, las Comunidades Autónomas o las Entidades locales. No incluyen aquí los residuos industriales, incluidos los asimilables a urbanos. b) La entrega de residuos procedentes de la valorización energética de residuos urbanos. c) El depósito de residuos ordenado por las autoridades públicas en situaciones de fuerza mayor, extrema necesidad o catástrofe. d) El depósito de los residuos producidos en las explotaciones agrícolas y ganaderas que no sean peligrosos y se mantengan exclusivamente en el marco de dichas explotaciones. e) La utilización de residuos inertes en obras de restauración, acondicionamiento o relleno, autorizadas administrativamente. f) Las operaciones de depósito de residuos resultantes, a su vez, de operaciones sujetas que hubiesen tributado efectivamente por este impuesto. Esta exención se hace efectiva mediante la devolución del impuesto.

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g) En el caso de abandono de residuos en lugares no autorizados por la normativa sobre residuos, está exenta la operación de deposito en vertederos de los residuos abandonados, cuando este depósito se haga en aplicación de la Ley de residuos de la Comunidad de Madrid (Ley 5/2003 de 20 de marzo). Esta exención se hace efectiva mediante la devolución del impuesto previamente satisfecho. h) Finalmente y con carácter transitorio, esta exenta de este impuesto la entrega en vertederos públicos o privados de residuos procedentes de vertederos no autorizados ya existentes, siempre que dicha entrega se realice antes del 1 de julio del presente año, en las condiciones que reglamentariamente se fije. Esta exención se hará efectiva mediante la devolución del impuesto previamente satisfecho ( Disp. Trans. Unica) Son sujetos pasivos: a) A titulo de contribuyentes (art.7), las personas físicas o jurídicas y los entes sin personalidad jurídica a que se refiere el art. 33 Ley 230/1963 de 28 de diciembre, General Tributaria, (en adelante, LGT) (entidades carentes de personalidad jurídica que constituyan una unidad económica o un patrimonio separado susceptible de imposición), que entreguen los residuos en un vertedero o que los abandonen en lugares no autorizados. b) A título de sustitutos de los contribuyentes: las personas físicas o jurídicas. Y los entes sin personalidad jurídica a los que se refiere el art. 33 LGT, que sean titulares de la explotación de los vertederos públicos o privados (art.8). c) A

título

de

responsables

solidarios:

los

propietarios,

usufructuarios,

arrendatarios o poseedores por cualquier título de los terrenos o inmuebles donde se efectúen los abandonos de residuos. Esta responsabilidad no existe cuando el poseedor de los residuos abandonados hubiese comunicado dicho abandono a la Administración responsable en materia de medio ambiente con carácter previo a la formalización del acto o documento administrativo donde se

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constate dicho abandono, siempre que, además, ese poseedor cumpla las obligaciones que le impone la normativa en materia de residuos (art.9). El devengo tiene lugar en el momento en que se produzca la entrega de residuos que constituye el hecho imponible. En el caso de abandono, en el momento del abandono de los residuos (art.11). Para la prescripción se seguirá la regla general contenida en los arts. 64 y ss LGT (plazo general de 4 años,..). En caso de abandono, el plazo de la Administración para la determinación de la deuda cuenta desde el momento en que tenga conocimiento de la existencia de residuos abandonados, salvo que se acredite suficientemente su abandono en una fecha anterior (12). La base imponible estará constituida, según proceda, por el peso o volumen de los residuos depositados o abandonados (art.13). Y se determinará (art.14): a) con carácter general: por estimación directa mediante sistemas de pesaje y/o cubicaje; b) por estimación indirecta cuando la Administración no pueda determinar la base imponible

mediante

estimación

directa

en

los

siguientes

supuestos:

incumplimiento de la obligación del sustituto del contribuyente de verificar el peso y/o volumen de los residuos depositados; la falta de presentación de declaraciones exigibles o la insuficiencia o falsedad de las presentadas; la resistencia, excusa o negativa a la actuación inspectora; y el abandono de residuos en lugares no autorizados; Para ello la Administración podrá tener en cuenta cualquier dato, circunstancia o antecedente que pueda ser indicativo del peso o volumen de los residuos.

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En cuanto al tipo de gravamen, el impuesto se exigirá con arreglo a los siguientes tipos impositivos (art.15): a) 10 €/Tn residuos. peligrosos, prorrateándose la parte correspondiente a cada fracción de tonelada; b) 7 €/Tn residuos no peligrosos, excluidos los residuos de construcción y demolición, prorrateándose la parte correspondiente a cada fracción de tonelada; y c) 3 €/m3 de residuos procedentes de construcción y demolición, prorrateándose la parte correspondiente a cada fracción m3. Por lo que se refiere a su repercusión, el sustituto del contribuyente deberá repercutir íntegramente el importe del impuesto sobre el contribuyente, quedando éste obligado a soportarlo. La forma, plazos y el documento en que dicha repercusión se llevará a cabo aparecen recogidos en la Orden de 23 de abril del Consejero de Hacienda por la que se regula la repercusión del Impuesto sobre Depósito de Residuos. Las controversias que puedan surgir sobre la repercusión (procedencia, cuantía) se consideran de naturaleza tributaria a efectos de las correspondientes reclamaciones en la vía economico-administrativa (art. 17).

Por lo que se refiere a la gestión y comprobación, el proceso puede ser divido en cuatro grandes fases:

a) Obligación de declarar: El sustituto del contribuyente deberá, en lugar de éste, presentar y suscribir una declaración por el impuesto. Esta declaración comprende todos los hechos imponibles realizados durante el periodo que la misma comprenda, incluidas las operaciones exentas, así como los datos necesarios para la determinación de las cuotas tributarias.

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El sustituto deberá presentar declaración por el impuesto incluso en el caso de no haberse producido ningún hecho imponible durante el periodo al que se refiera la declaración. En caso de abandono, la declaración deberá ser presentada y suscrita por el propio contribuyente, debiendo presentar una declaración por cada hecho imponible (art.18). b) Autoliquidación: al tiempo de presentar la declaración, el sujeto pasivo deberá determinar la deuda tributaria correspondiente e ingresar su importe (art.19). c) Liquidación Provisional: los órganos de Gestión Tributaria de la Comunidad Autónoma de Madrid podrán dictar liquidación provisional de acuerdo con el art.123 de la LGT. Cuando no se conozca la identidad del contribuyente, se podrán llevar cabo las actuaciones con el responsable solidario (art.20). d) Gestión e inspección: se llevará a cabo por los órganos de la Comunidad de Madrid aplicando su normativa y, en su defecto, la LGT y sus normas de desarrollo. Las infracciones y el consiguiente régimen sancionador serán los establecidos en la LGT y el resto de disposiciones que regulan la potestad sancionadora de la Administración Pública en materia tributaria (21). En cuanto a la vía de defensa, contra los actos administrativos dictados en relación con este impuesto se podrá interponer, potestativamente, recurso de reposición o directamente reclamación ante los órganos económico-administrativos de esta Comunidad Autónoma. Asimismo, contra los actos de repercusión se podrá interponer ante los mismos órganos, reclamación económico-administrativa.

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El orden jurisdiccional competente para solventar las controversias de hecho y de derecho que se susciten entre la Administración Tributaria de esta Comunidad Autónoma y los contribuyentes, sustitutos y demás obligados tributarios se dirimirán ante la jurisdicción contencioso-administrativa, previo agotamiento de la vía económico-administrativa (art.24).

III.5.2. CANON SOBRE EL DEPÓSITO CONTROLADO DE RESIDUOS MUNICIPALES EN CATALUÑA La Generalitat de Cataluña ha creado muy recientemente un canon sobre el deposito controlado de residuos municipales. Dicho canon aparece regulado en el capítulo tercero del título segundo de la Ley de Financiación de las Infraestructuras de Tratamiento de Residuos y del Canon sobre el Depósito de Residuos aprobada el pasado 4 de junio, aún sin publicar, y que entrará en vigor el futuro 1 de enero de 2004. En todo lo no regulado por esta ley, le será de aplicación la normativa general relativa a los tributos. El presente canon, que tiene la consideración de un instrumento económico cuyo objeto es contribuir a la financiación del coste de la implantación de la gestión sostenible de los residuos (art.7.2), se aplica a los residuos municipales que sean destinados a un depósito controlado (art.8.1). Es un impuesto cuyos ingresos van a parar al Fondo de Gestión de Residuos (art.9) para tratamientos de valorización de materiales de conformidad con las directrices adoptadas por al Junta de Gobierno del Fondo (art.10) El Fondo de Gestión de Residuos está adscrito a la Agencia de Residuos de Cataluña. Se destina a financiar las operaciones de gestión de residuos municipales y asimilables, y de aquellos envases cuya gestión se lleve a cabo por las Entidades locales. Se nutre de distintos recursos tales como aportaciones de los presupuestos de la Generalitat,

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aportaciones de la Agencia de Residuos, etc y de los ingresos derivados del canon de deposito controlado de residuos (art.5). Son

beneficiarios

del

Fondo

los

Entes

Locales

tanto

municipales

como

supramunicipales, otras entidades competentes y consorcios constituidos para la prestación de servicios y para las inversiones resultantes de la gestión de los residuos municipales (art.7) Su hecho imponible viene constituido por el destino de los residuos municipales en una instalación de deposito de residuos, sea ésta de titularidad pública o privada (art.11). Son sujetos pasivos (art.12): a) en concepto de contribuyente los Entes locales titulares del servicio de gestión de residuos municipales y, si fuera el caso,

los que tengan la competencia

delegada, de acuerdo con la legislación de régimen local, con independencia de cual sea la modalidad de gestión del servicio. Asimismo, tienen esta consideración de contribuyentes, los propietarios de los residuos municipales que no sean objeto del servicio municipal de recogida; b) en concepto de sustitutos de los contribuyentes, las personas titulares de las instalaciones de deposito de residuos, que estarán obligadas a cumplir con las obligaciones materiales y formales contenidas en la ley.

El canon se devenga en el momento en que el poseedor entrega los residuos en el deposito controlado y el titular de esta instalación los acepta (art.13).

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La base imponible está constituida por la cantidad de residuos, expresada en toneladas, que se destina al deposito controlado. Se determina por las siguientes vías: a) con carácter general: por estimación directa mediante sistemas de pesaje homologados; b) subsidiariamente, en aquellos casos que no se pueda aplicar el sistema anterior, por estimación indirecta. En este caso la Administración `podrá tener en cuenta cualquier dato, circunstancia o antecedente del sujeto pasivo indicativa del tonelaje de residuos destinados a depósito controlado.

Se fija un tipo de gravamen general, de 10€/Tn de residuos destinado a deposito controlado (art.15). La cuota integra será el resultado de aplicar a la base imponible el tipo de gravamen (art.16). El régimen de infracciones y sanciones aplicable a la gestión del canon sobre las operaciones de deposito de residuos procedentes de los servicios municipales de recogida es el vigente para el resto de tributos de la Generalitat (art.17). En cuanto a la gestión, los periodos de liquidación son trimestrales, coincidiendo con el trimestre natural. Los sujetos pasivos han de presentar una autoliquidación durante los primeros veinte días naturales del mes siguiente al correspondiente al periodo de liquidación en el lugar y forma que se establezca reglamentariamente (art.18.1). La deuda tributaria se debe determinar a partir de los datos consignados en el Libro Registro de entradas de residuos o a partir del tonelaje facturado trimestralmente. En aquellos casos de no presentación de la autoliquidación, la Administración de oficio girará la correspondiente liquidación provisional de acuerdo con lo establecido en el art. 123 de la LGT. (art.18.3 y 4).

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La gestión, comprobación, inspección y revisión de los actos derivados de la aplicación del canon, excepto lo relativo a la reclamación económico-administrativa que en su caso se pudiera interponer, corresponde a la Agencia de Residuos de Cataluña (art.18.5).

III.6. FINLANDIA En 1996 la Ley nº 495, de 28 de junio, sobre Impuesto al Vertido estableció un impuesto estatal sobre el vertido de residuos para estimular la minimización y la reutilización de materiales, mediante. El hecho imponible viene constituido por los residuos depositados en vertedero (art.1.). La Ley establece que no se consideran vertederos y por tanto el impuesto al vertido no es de aplicación, las áreas especialmente reservadas para el almacenamiento de residuos durante un periodo máximo de tres años (art. 2). Sin embargo, si el almacenamiento supera ese periodo, sí se considera vertido y consecuentemente, los residuos almacenados están sujetos a este impuesto (art. 6.). Esta Ley no se aplica a los residuos biológicos y lodos de depuración que se llevan a vertedero para su compostaje ni a áreas en las que se depositan exclusivamente suelo y rocas. Tampoco se aplica a los residuos resultantes de la producción industrial que se depositen en vertederos gestionados por la propia instalación (art. 2.). Están exentos del impuesto al vertido, siempre que se lleven a vertedero separados de otras corrientes de residuos, los siguientes materiales (art. 5.): •

Suelos contaminados apropiados para su depósito en vertedero.

•

Residuos del destintado producidos durante la limpieza de residuos de papel.

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•

Cenizas volantes y residuos de desulfuración procedentes de plantas de producción de energía.

•

Residuos que se recuperarán en el vertedero durante su construcción, explotación, clausura y periodo postclausura. Sin embargo, no están exentos ni el vidrio ni el hormigón con un tamaño de más de 150 mm de diámetro.

El sujeto pasivo del impuesto es el gestor del vertedero (art. 3.). La base imponible se establece en función del peso de los residuos y se determina mediante estimación directa siempre que sea posible (pesado de camiones a la entrada del vertedero). En caso contrario, se determina de forma indirecta, realizando una estimación del peso, sobre la base del volumen de residuos multiplicado por el coeficiente fijado para cada categoría de residuos incluido en la tabla del apéndice de esta Ley. Para los residuos en masa llevados a vertedero, el coeficiente aplicable se corresponde con el de la categoría de residuos que lo tenga más elevado (art. 4.). El gravamen establecido en la Leyes de 15,14 €/ton. (art. 4.). Dicho gravamen ha sido modificado posteriormente, estableciéndose en 23 €/ton para los años 2003 y 2004 y en 30 €/ton a partir del año 2005. En cuanto a la gestión, la Oficina de Aduanas es la autoridad responsable de la misma, así como de su supervisión. El impuesto lo cobran las oficinas de aduanas del distrito bajo cuyo ámbito territorial se encuentre el vertedero (art. 8.). Con carácter previo al inicio de la explotación, el gestor de un vertedero debe registrarse en la Oficina de Aduanas de su distrito. Este registro lo gestiona el Consejo Nacional de Aduanas (art. 9.). Aquellos que ya estuvieran explotando un vertedero en el momento de entrada en vigor de esta Ley (el 1 de septiembre de 1996), estaban obligados a registrarse, a más tardar un mes después de su entrada en vigor (art. 12.). Para el pago del impuesto se establecen cuatro periodos trimestrales de liquidación fiscal: enero - marzo, abril - junio, julio - septiembre y octubre – diciembre (art. 6.).

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El sujeto pasivo debe enviar una declaración del impuesto por cada periodo de liquidación fiscal establecido a la Oficina de Aduanas del distrito. Se debe presentar una declaración separada para cada vertedero, excepto en aquellos casos en los que el Consejo Nacional de Aduanas haga una excepción con un sujeto pasivo. El sujeto pasivo debe guardar los libros de registro de la cantidad de residuos depositada en vertedero, que proporcionen la información necesaria para el desarrollo y la supervisión del impuesto (art. 10.). El sujeto pasivo tiene derecho a solicitar la devolución de las cantidades pagadas o a llevar a cabo un ajuste en la cantidad a pagar en aquellos casos en que extraiga residuos del vertedero para su aprovechamiento, durante el periodo de liquidación fiscal en cuestión (art. 7.). En aquellos aspectos no regulados por la presente Ley, tales como las actividades de inspección, sanciones, etc., se aplicará lo dispuesto en la Ley sobre Impuestos y Aduanas (1469/1994). Con objeto de controlar que todos los sujetos pasivos tributan, el gestor de un área de almacenamiento de residuos durante un periodo inferior a tres años, debe llevar libros que especifiquen el tipo de residuos llevados a ese área, la cantidad y el periodo de permanencia. El libro de registro debe presentarse para inspección cuando lo requiera la autoridad competente y debe conservarse durante al menos cuatro años a partir del final del periodo de liquidación fiscal al que se refiere (art. 11). De está manera se controlarán aquellos almacenamientos que, al superar 3 años, se conviertan en vertederos. Desde 1999, se han introducido algunos cambios en el impuesto al vertido, con el principal propósito de eximir del impuesto las operaciones que impliquen la recuperación y reutilización de residuos en el propio vertedero.

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Los ingresos procedentes del impuesto al vertido fueron de 90,8 millones de € en 1999. Los ingresos pasan a Presupuestos Generales. Sin embargo, el Ministerio de Medio Ambiente ha establecido un acuerdo informal con el Ministerio de Finanzas para que se dediquen más fondos a la descontaminación de suelos.

III.7. FRANCIA El impuesto francés al vertido se estableció mediante la Ley nº 92-646 de 13 de julio de 1992 relativa a la Eliminación de Residuos así como a las Instalaciones Clasificadas para la Protección del Medio Ambiente, que deroga la Ley nº 75-633 de 15 de julio de 1975 relativa a la Eliminación de Residuos y a la Recuperación de Materiales, desarrollada en el Decreto nº 95-1027 de 18 de septiembre relativo al Impuesto sobre el Vertido, que deroga el Decreto nº 93-169 de 5 de febrero de 1993 relativo al Impuesto sobre el Vertido de Residuos. Desde el 1 de enero de 1999, el impuesto pasó a formar parte del denominado Impuesto General de Actividades Contaminantes (TGAP), establecido por la Ley nº 98-1266, de 30 de diciembre de 1998, de finanzas 1999, aunque la regulación de sus elementos esenciales sigue siendo la anterior. El TGAP reagrupa 5 impuestos existentes: •

Impuesto sobre el tratamiento y eliminación de residuos industriales especiales

•

Impuesto parafiscal sobe la contaminación atmosférica

•

Impuesto parafiscal sobre aceites de base

•

Impuesto de atenuación de la contaminación acústica

•

Impuesto sobre el vertido de residuos domésticos y asimilables

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La creación de este impuesto general reorienta la política francesa en materia de residuos con el fin de promover la recogida selectiva y reducir las ventajas del coste de vertido. El hecho imponible es la recepción de residuos en vertedero (art. 22.1. de la Ley nº 92-646). La legislación francesa no contempla exenciones al vertido. El sujeto pasivo del impuesto al vertido es toda persona física o jurídica, que explote una instalación de vertido de residuos domésticos y asimilables o una instalación de eliminación de residuos industriales especiales mediante incineración, coincineración, vertido, tratamiento físico químico o biológico, cuando esta última no se utilice exclusivamente para residuos procedentes de la propia empresa, independientemente de si esa persona posee una autorización expedida según la Ley de 19 de julio de 1976 modificada (art. 1. del Decreto nº 95-1027). La base imponible es la cantidad de residuos recibida en la instalación (art. 22-1 de la Ley nº 92-646), determinándose en función del peso de éstos (toneladas de residuos). El impuesto lo gestiona la Agencia de Medio Ambiente y de Gestión de la Energía (ADEME) (art.22.1 Ley nº 92-646). Cuando no se realice la declaración en el plazo previsto ADEME procede a la determinación del impuesto en función de la capacidad de recepción de la instalación para el periodo correspondiente (art. 22-1.-II.-2º de la Ley nº 92-646). El tipo de gravamen corresponde actualmente a 9,15 €/ton de residuos recibidos. El gravamen se incrementa en un 50% cuando los residuos provienen de fuera del área contemplada en el plan de eliminación de residuos, en la que se sitúa la instalación de eliminación, estableciéndose una cantidad mínima del impuesto por instalación y año (art. 22-1 de la Ley nº 92-646).

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Se establece la obligación por parte de cada gestor de una instalación de tratamiento y gestión de residuos, de registrar la recepción de residuos incluyendo (art. 3. del Decreto nº 95-1027): •

La cantidad (toneladas) y naturaleza de los residuos.

•

Su modo de tratamiento.

•

El lugar de procedencia y la identidad del productor.

•

La fecha y hora de recepción.

•

El nombre del transportista.

•

El número de matrícula del vehículo que ha realizado la entrega.

•

Previo al inicio de la explotación, en el caso de instalaciones nuevas, y al final de cada ejercicio en el caso de las instalaciones existentes, una descripción del sitio que incluya un relieve topográfico así como las medidas de densidad en cantidad suficiente para permitir evaluar la cantidad de residuos vertidos.

El sujeto pasivo debe dirigir a la Agencia Contable de ADEME una declaración de las toneladas recibidas, acompañada del pago de la cuota tributaria, dentro de los dos meses siguientes a que finalice el periodo de declaración, siendo éste (art. 2. del Decreto nº 95-1027): •

trimestral, si la instalación está autorizada para recibir 20.000 ton/año o mas;

•

anual, en el resto de los casos

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Cuando no se realice la declaración en el plazo previsto, ADEME estima la cuota tributaria correspondiente y la comunica al sujeto pasivo. Éste puede, en los 30 días a partir de la notificación de la resolución administrativa, realizar una declaración sustitutoria, que puede ser sometida a inspección. En ese caso, se emite una nueva resolución administrativa que comprende las obligaciones y sanciones correspondientes previstas en el art. 1728 del Código General de Impuestos. La Autoridad competente comunica a ADEME los informes y procesos verbales establecidos por los agentes autorizados que pueden ser útiles para el control del impuesto (art. 22-1.-II.-2º de la Ley nº 92-646). El Ministerio de Medio Ambiente puede realizar inspecciones de las instalaciones, previa notificación al gestor, con el fin de que éste se pueda asesorar. Las insuficiencias constatadas y las sanciones imponibles se notifican al gestor, que dispone de un plazo de 30 días para presentar sus observaciones. Después de examinar las observaciones, ADEME emite, si ha lugar, una resolución administrativa con las correspondientes sanciones previstas según el art. 1729 del Código General de Impuestos (art. 22-1.-II.1º de la Ley nº 92-646). Se crean dentro de ADEME unos Fondos de Modernización de la Gestión de Residuos. Estos Fondos, que reciben los ingresos del impuesto sobre el vertido, son objeto de contabilidad separada y tienen como objetivos (art. 22-3 de la Ley nº 92-646): •

La ayuda al desarrollo de técnicas innovadoras de tratamiento de residuos domésticos y asimilables.

•

La ayuda a la construcción de equipos de tratamiento de residuos, principalmente de aquellos que empleen tecnologías innovadoras.

•

La participación en la financiación de la revisión y/o arreglo de las instalaciones de eliminación colectiva de residuos y de terrenos contaminados por estas instalaciones cuando sea necesaria esa participación.

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•

La ayuda a los municipios que acojan en su territorio una instalación intermunicipal nueva para el tratamiento de residuos domésticos o asimilables y, eventualmente, a los municipios que ya tengan una instalación de este tipo y que lleven a cabo una ampliación de la misma, así como, llegado el caso, a los municipios limítrofes que sufran determinadas molestias producidas por la instalación.

Al menos el 10% de los recursos de los que disponen los Fondos cada año se destinará al desarrollo de técnicas innovadoras de tratamiento de residuos domésticos y asimilables (art. 22-3 de la Ley nº 92-646). Los fondos de modernización están regulados por el Decreto nº 93-745 de 29 de marzo de 1993 relativo a los fondos de modernización de la gestión de residuos.

III.8. IRLANDA Irlanda aplica un impuesto al vertido, establecido en el Reglamento sobre Gestión de Residuos (Impuesto al Vertido), nº 86 de 2002. El hecho imponible lo constituye el vertido de residuos, que se lleve a cabo desde el 1 de enero de 2002 (art. 3.). Están exentos del impuesto los residuos siguientes (art. 5.): •

Residuos no peligrosos procedentes de actividades de construcción y demolición, incluyendo hormigón, ladrillos, tejas, asfalto o materiales similares, con un tamaño de partícula de 150 mm o menos, que se usen en la construcción, mantenimiento o restauración del vertedero.

•

Tierras de excavación, incluyendo arcilla, arena, grava o piedras, usadas para construcción, mantenimiento o restauración en el vertedero.

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•

Residuos estabilizados procedentes del compostaje de la fracción biodegradable de residuos municipales, a los que se pueden haber añadido los lodos de depuradora.

•

Residuos procedentes de la limpieza de calles llevada a cabo por o en nombre de las autoridades locales.

•

Residuos depositados en otros sitios sin la autorización pertinente y posteriormente extraídos por o en nombre de la autoridad local para su adecuado vertido, con el propósito de evitar la contaminación ambiental (pero sin incluir residuos depositados en sitios sin autorización y que deben ser extraídos para su adecuado vertido por una persona por indicación de las autoridades locales.

•

Residuos no metálicos procedentes del triturado de vehículos fuera de uso, residuos de línea blanca y otros residuos metálicos.

•

Tierra procedente del dragado de cursos de aguas continentales y puertos

El impuesto no se aplica al vertido en canteras de materiales naturales procedentes de la excavación de las mismas, cuando esos materiales se encuentren en un estado no alterado químicamente. El sujeto pasivo del impuesto es (art. 4.): •

En el caso de vertederos con autorización en vigor, el poseedor de la autorización o el solicitante de la misma si la anterior aún no ha sido concedida.

•

En el caso de vertederos que no corresponden a los casos anteriores:

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•

La persona que lleva a cabo la actividad de vertido.

•

Cuando no pueda identificarse esa persona, el dueño de la instalación.

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La base imponible (toneladas de residuos) se determina de forma directa mediante el pesado en báscula en la instalación (art. 6.). En el caso de instalaciones que no posean báscula o que ésta no se encuentre en funcionamiento, la cantidad de residuos vertidos se determina por cualquiera de los métodos siguientes (incluidos en el anexo de la Ley): 1. Cantidad máxima permitida en el vehículo/contenedor. Existen dos opciones: •

La cantidad de residuos se puede calcular teniendo en cuenta el peso bruto del camión y descontando el peso del contenedor vacío. Los vehículos parcialmente cargados se tratarán como llenos a efectos del cálculo de la cuota tributaria. Cuando se emplee este método, todos los residuos llevados a vertedero deben registrarse,

mostrando

el

número

de

identificación

y

tipo

de

vehículo/contenedor, una descripción del residuo que transportan, y la fecha de vertido. •

Se pueden aplicar los siguientes pesos: Camión de 4 ejes: 20 ton Camión de 3 ejes: 15 ton Camión de 2 ejes: 10 ton Para camiones con grúa el peso máximo se reduce en dos toneladas.

2. Cálculo a partir del volumen de carga máximo del vehículo/contenedor. Para usar este método debe conocerse la capacidad en volumen de los vehículos que transportan residuos a la instalación de vertido y emplear las categorías de residuos y factores de conversión establecidos en la tabla del anexo de este Reglamento. Si un residuo corresponde a más de un categoría se empleará el factor de conversión más alto. Si el cálculo da como resultado una cantidad mayor que la capacidad de carga

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legal del vehículo se empleará la determinación mediante capacidad de carga en peso del camión. El cálculo se realiza asumiendo que el vehículo está lleno. Se debe registrar el número de identificación y tipo de vehículo/contenedor. 3. Pesado de residuos previo a su recepción en la instalación. Un sujeto pasivo puede aceptar residuos pesados en una báscula distinta a la de su instalación siempre que haya un registro del peso de cada vehículo, contenedor, vagón, etc. y el vehículo en cuestión va directamente de la instalación de pesado a la de vertido. Se debe registrar el número de identificación y tipo de vehículo/contenedor. En el caso de vertederos sin autorización, el peso de los residuos vertidos lo determina la autoridad local competente, mediante el pesado de los residuos extraídos de la instalación para su posterior depósito en vertedero, o en su defecto y mediante este sistema, la agencia comunicará los datos periódicamente a la autoridad local (art.6.). El tipo de gravamen del impuesto es de 15 €/ton (art. 5.). Para el pago del impuesto se distinguen los siguientes supuestos: •

En el caso de vertederos autorizados en los que el sujeto pasivo no es una autoridad titular de la instalación (art. 7.). El sujeto pasivo distinto de las autoridades locales, debe proporcionar a éstas, en un periodo de no mas de cuatro semanas partir del periodo de liquidación fiscal, un informe completo de la cuota tributaria que debe pagar en dicho periodo, por cada una de las instalaciones afectadas. Debe además remitir a las autoridades locales, la cantidad a pagar, en la forma que éstas especifiquen.

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La autoridad local debe, en el plazo de las últimas dos semanas de cada mes, remitir al fondo ambiental, la cantidad total correspondiente a la suma de las cuotas tributarias recibidas durante ese mes. Para descontar los gastos incurridos durante la aplicación y recaudación del impuesto dentro de su área, la autoridad local puede deducir y retener hasta un 2% de la cantidad a pagar al fondo ambiental, siempre que esas deducciones no excedan un total de 50.000 € en un periodo de 12 meses o cualquier otra cantidad que pueda especificar el Ministro. El informe que debe entregar el sujeto pasivo debe incluir al menos la siguiente información relativa a la instalación: •

Nombre del sujeto pasivo.

•

Localización de la instalación.

•

Periodo de liquidación fiscal al que se refiere el informe.

•

La cantidad de residuos depositados en vertedero durante ese periodo.

•

La cantidad de residuos depositados en vertedero, sujeta al impuesto.

•

La cantidad de residuos depositados exentos del impuesto (si existe).

•

La cuota tributaria a pagar en ese periodo.

•

El método por el que se ha determinado la cuota tributaria.

•

En el caso de instalaciones de vertido equipadas con báscula, periodo o periodos en los que la báscula no estaba en funcionamiento, y la cantidad de residuos vertidos durante ese periodo sujetos al impuesto.

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• •

Una declaración de que toda la información proporcionada es cierta.

En el caso de vertederos autorizados, si el sujeto pasivo es una autoridad local, esta debe proporcionar al Ministerio en un plazo no superior a 4 semanas contadas a partir del final del periodo de liquidación fiscal, un informe completo de la cuota tributaria a pagar durante ese periodo, con respecto a cada una de las instalaciones afectadas. Además deberá pagar al fondo ambiental, por los medios especificados, la cantidad fijada. El informe deberá contener como mínimo, la información especificada en el caso de sujetos pasivos distintos de autoridades locales (art. 8.).

•

Pago del impuesto por parte de vertederos sin autorización (art. 9.). La autoridad local competente determinará el sujeto pasivo de entre las personas posibles y se lo notificará. La persona que recibe notificación debe remitir a la autoridad local, en un periodo de 4 semanas contadas a partir de la fecha de la notificación, la cuota tributaria determinada en la forma que ésta especifique y la autoridad local debe transmitir al fondo ambiental, en un plazo de dos semanas a partir del final del mes, la suma de las cuotas tributarias percibidas durante ese mes y proporcionar al Ministerio la siguiente información con respecto a cada instalación de vertido: •

Nombre del sujeto pasivo

•

Localización de la instalación

•

La cantidad y tipo de los residuos depositados en vertedero

•

El método por el que se ha determinado la cuota tributaria

Con el fin de descontar los gastos incurridos en la recuperación del impuesto con respecto a instalaciones de vertido sin autorización, la autoridad local puede deducir y retener hasta un 20% de la cantidad percibida.

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Para asegurar que el impuesto se aplica correctamente, el sujeto pasivo debe tomar las medidas necesarias para asegurar que la báscula de la instalación tenga un mantenimiento adecuado y esté calibrada, se pesen todos los residuos aceptados en la instalación para su vertido y, en caso de rotura, repararla lo antes posible. La autoridad local competente puede requerir en cualquier momento al sujeto pasivo que calibre la báscula de su instalación (art.6.). Además, el sujeto pasivo debe mantener un registro escrito de las cantidades de residuos aceptadas en la instalación de vertido, incluyendo: fecha; nombre del transportista; número de matrícula del camión; descripción del residuo (con referencia, cuando sea posible, al código de la lista europea de residuos); cantidad de residuos (toneladas); e información adicional relacionada con el cálculo, por otros medios distintos a la báscula, de la cantidad de residuos. En el registro debe constar además, la cantidad de residuos vertida (si la hay) considerada exenta del impuesto. El registro debe guardarse junto con cualquier otro documento que contenga especificaciones sobre las que se basen los registros, durante un periodo no inferior a 6 años (art. 10.). Con el propósito de asegurar el cumplimiento de esta regulación, las actividades de vertido pueden sufrir inspección o auditoria por parte de la autoridad local competente o un auditor designado por ésta o por el Ministerio (art. 11.). Si un sujeto pasivo distinto de la autoridad local no cumple con el envío de la declaración y pago del impuesto, según lo establecido, entonces, sin perjuicio de cualquier otra acción que pueda emprenderse, la autoridad local competente puede estimar la cuota tributaria a pagar y notificarla (art. 12.). Por otro lado, cuando la autoridad local competente crea que la cuota tributaria que debería pagar el sujeto pasivo es superior a la cantidad pagada, sin perjuicio de otras acciones, podrá estimar la suma total que debería haberse pagado y notificarlo al sujeto pasivo. Si el sujeto pasivo estima que esa cantidad notificada es incorrecta, puede reclamar por escrito en un plazo de 21 días a partir de la fecha de la

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notificación. Una vez haya expirado el plazo, si no hay manifestación en contra, el sujeto pasivo debe pagar en un plazo de 14 días (art. 13.). Cuando se producen retrasos en el pago, se aplica un interés de 1,25 céntimos de € por cada mes o fracción de demora, que se contarán a partir de la fecha en la que el pago es obligatorio (art. 14.). En el caso de que un sujeto pasivo extraiga residuos de un vertedero para su recuperación, podrá solicitar la devolución de la parte de la cuota tributaria correspondiente a éstos, en un periodo no superior a tres años. Para ello, antes de depositar los residuos en el vertedero, debe notificar por escrito al Ministerio su intención de extraerlos y recuperarlos posteriormente, y debe proporcionar información relativa a (art. 16.): •

La cantidad y naturaleza del residuo.

•

El periodo o periodos durante los cuales se ha depositado en vertedero el residuo.

•

La instalación en la que se ha vertido.

•

La cuota tributaria correspondiente al vertido de esos residuos.

•

Las actividades de recuperación a las que ha sido sometido el residuo.

•

El periodo o periodos durante los cuales se recuperó el residuo.

•

La cantidad de residuos recuperados.

•

La instalación o instalaciones en las que se recuperaron los residuos.

•

La cantidad a devolver.

•

Cualquier otra información y evidencia que pueda especificar por escrito al Ministerio para verificar la validez de la solicitud.

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La solicitud debe ir acompañada por registros u otros documentos que demuestren que se ha pagado la cuota tributaria correspondiente al residuo señalado (art. 16.). Si procede la devolución, ésta se calcula en función del tipo gravamen aplicable en el momento en el que se depositó en vertedero el residuo (art. 16.).

III.9. ITALIA Los principios fundamentales que reglan la naturaleza del impuesto al vertido en Italia se describen en los art.3.24 a 3.41 de la Ley nº 549 de 28 de Diciembre de 1995, mientras que se dejan a la autonomía de las regiones los detalles de la normativa. El impuesto al vertido se establece con el fin de desincentivar el deposito en vertedero, favorecer la menor producción de residuos y la recuperación de materiales y energía de los mismos. El hecho imponible del impuesto lo constituye el depósito en vertedero de residuos sólidos y lodos de depuración llevado a cabo desde el 1 de enero de 1996 (art. 3.25.). Esta Ley no establece exenciones al impuesto. El sujeto pasivo del impuesto es el gestor de la instalación de eliminación de residuos con obligación de repercutirlo en quien efectúa la entrega de residuos. Además, cualquiera que gestione un vertedero ilegal o cualquiera que abandone, vierta, o efectúe el deposito incontrolado de residuos, esta sujeto a pagar el impuesto, además de una sanción administrativa de carácter económico (art. 3.26.). La base imponible es la cantidad de residuos recibidos en vertedero (art. 3.28.).

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La determinación de la base imponible se realiza en base a los registros de carga y descarga de la instalación planta o empresa. Los registros son redactados según las disposiciones de los artículos 11 y 19 del Decreto del Presidente de la República 10 septiembre 1982, n.915 (art. 3.28.). El tipo de gravamen del impuesto tiene que ser establecido por las Regiones mediante una Ley, antes del 31 julio de cada año para el año sucesivo, respetando los siguientes límites (art. 3.29.): •

no inferior a 1,33 €/ton y no superior a 10,33 €/ton

para los residuos de los

sectores minero, extractivo, de la construcción, y metalúrgico. •

no inferior a 5,17 €/ton y no superior a 10,33 €/ton para los demás residuos especiales.

•

no inferior a 10,33 €/ton y no superior a 25,83 €/ton para los tipos de residuos restantes.

Se aplica un impuesto reducido a: •

los residuos eliminados en plantas de incineración sin recuperación de energía y

•

los residuos de plantas de clasificación, reciclaje y compostaje

El tipo de gravamen establecido para los residuos procedentes de estas dos categorías varía según las Regiones y suele ser igual al 20 % del tipo de gravamen normal. El articulo 24 del Decreto Legislativo del 5 febrero 1997, n.22 (actuación de las normas 91/156/CEE, 91/689/CEE, 94/62/CE sobre los residuos) dispone que el tipo de gravamen del impuesto tiene que ser mas bajo o mas alto (mediante la aplicación de un coeficiente de corrección) de acuerdo con los niveles de recogida selectiva alcanzados por cada región:

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1. En cada ámbito territorial se tiene que asegurar los siguientes porcentajes de recogida selectiva: a) 15% en un plazo de dos años a partir de la entrada en vigor del presente Decreto. b) 25% en un plazo de cuatro años a partir de la entrada en vigor del presente Decreto. c) 35% en un plazo de seisaños a partir de la entrada en vigor del presente Decreto. 2. El coeficiente de corrección del Art.3.29 de la ley 549/95, se determina también según el logro de los objetivos al apartado 1. La cuota tributaria se determina multiplicando el gravamen por la cantidad, expresada en kilogramos, de los residuos adquiridos en vertedero y, además, por un coeficiente de corrección que tiene en cuenta el peso específico, la calidad y las condiciones de adquisición de los residuos, con el fin de tener en cuenta la incidencia sobre el coste ambiental. El coeficiente se establece mediante Decreto del Ministerio de Medio Ambiente, de acuerdo con los Ministerios de la Industria, del Comercio, de la Artesanía y de Sanidad. El impuesto lo perciben las Regiones, excepto una cuota del 10 % que corresponde a las Provincias. El 20 % de lo recaudado por la aplicación del impuesto confluye en un fondo de la Región destinado a (art. 3.27.): •

Favorecer la menor producción de residuos.

•

Promover las actividades de recuperación de materiales y energía con prioridades a los sistemas alternativos al depósito en vertedero.

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•

Realizar la descontaminación de superficies contaminadas (incluidas las áreas industriales abandonadas), y la recuperación de áreas degradadas .

•

Constituir y financiar Agencias Regionales para el Medio Ambiente (ARPA) y la institución y manutención de áreas naturales protegidas.

Teniendo en cuenta estos objetivos, las Regiones deciden cómo disponer de estos fondos. En cuanto a la gestión del impuesto, los periodos de liquidación fiscales son trimestrales. Para cada periodo, el gestor del vertedero realiza una declaración por instalación y paga la cuota tributaria correspondiente. Dentro del plazo previsto para el pago relativo al ultimo trimestre del año el gestor tiene que entregar a la Región donde está ubicado el vertedero, una declaración que contenga las cantidades totales de los residuos recibidos en el año además de los pagos efectuados. La Región trasmite una copia de dicha declaración a la Provincia donde se ubica el vertedero. Las leyes regionales establecen las modalidades de pago del impuesto y de presentación de la declaración (art. 3.30.). Las sanciones previstas por la Ley son las siguientes (art. 3.31.): • En caso de irregularidades en el registro, se aplica una sanción administrativa con contenido económico, de entre tres y seis veces el valor de la cuota tributaria correspondiente. • En caso de no presentación o de irregularidades en la declaración se aplica una sanción de entre 103 € y 213 €. • En caso de no realizar el pago, de pago insuficiente o de retraso en el pago del impuesto, se aplica una sanción de entre dos y cuatro veces el valor de la cuota tributaria. Si el retraso no supera los treinta días la sanción se reduce a la mitad.

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Las sanciones se reducen a un cuarto si, dentro del plazo de declaración, el contribuyente efectúa el pago del impuesto y, si ha lugar, de la sanción. El incumplimiento de los apartados 24-41 de la Ley lo verificarán mediante procedimiento verbal los funcionarios provinciales autorizados (según el articulo 14 de la Ley 8 junio 1990, n.142 y el articulo 7 del Decreto del Presidente de la República 10 septiembre 1982, n. 915). Los funcionarios autorizados podrán acceder a las instalaciones, y consultar los registros y la documentación (Art. 3.33.). La verificación, la recaudación, las devoluciones, el contencioso administrativo y lo no previsto por los apartados 24-41 de la presente Ley, están regulados por Ley en la Región (Art. 3.34.).

III.10.

PAÍSES BAJOS

En los Países Bajos, la idea de establecer un impuesto sobre residuos nació en el año 1992, durante las discusiones parlamentarias relativas al impuesto sobre combustibles. Lo que en principio fue un gravamen reservado a los combustibles fue siendo reestructurado hasta convertirse en un impuesto sobre combustibles con el objetivo de recaudar fondos para los Presupuestos Generales. Se estimó que su recaudación supondría 0,68 billones de Euros en 1992, incrementándose en 0,27 billones de Euros en sólo dos años (1992/94). Sin embargo, este incremento que supondría la recaudación de este impuesto, fue considerado inaceptable por las grandes compañías consumidoras de combustible, por lo que se decidió que la recaudación que se obtuviese por la aplicación del impuesto sobre combustibles debería mantenerse en el mismo nivel de 1992. Por este motivo, el Parlamento pidió al Gabinete holandés desarrollar otros impuestos con una base medioambiental con el objetivo de alcanzar la recaudación adicional necesaria. De esta manera la carga total de impuestos sería mejor distribuida entre los diferentes grupos de sujetos. Esta decisión llevó a la propuesta de establecer un impuesto al vertido de residuos y a la extracción de aguas subterráneas.

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Como consecuencia de la evolución anterior, el primer objetivo del impuesto sobre residuos es recaudar ingresos y, el segundo, generar un efecto medioambiental positivo. Desde la perspectiva medioambiental, no tiene sentido el hecho de que los costes de la gestión sean significativamente más bajos cuando los residuos son llevados a vertedero que cuando se someten a incineración ya que, de acuerdo con la jerarquía europea de residuos, el vertido es la última opción en la gestión de los mismos. El impuesto sobre residuos se enmarca en la política presentada por el Ministerio de Medio Ambiente holandés en su segundo Plan Nacional de Política Medioambiental de 1994, cuyo objeto era que los costes del vertido se asemejasen a los de la incineración. De este modo, el incremento de los costes del vertedero haría preferibles otras alternativas de prevención, reciclado y valorización energética. Así, la subida anual del impuesto sobre residuos (en 1999, 2000 y 2001) es parte de la política del Gobierno de reestructurar y hacer más “verde” el sistema fiscal. En enero de 1995 la Ley de Impuestos medioambientales introdujo este impuesto que gravaba aquellos residuos que iban a vertedero y a incineración. Sin embargo, con el objetivo de incrementar los costes del vertedero, el tipo de gravamen sobre los residuos destinados a

incineración se fijó en cero aunque señalando su potencial

incremento futuro. Esta Ley, fue modificada por última vez por la Ley de 14 de diciembre de 2000, y constituye la base legal del impuesto holandés. El hecho imponible, por tanto, es la eliminación de residuos en vertedero. La base imponible se calcula en función del peso de los residuos (tonelada). El tipo de gravamen no está diferenciado por flujo de residuos. Aunque pudiese haber razones medioambientales que justificasen una cuantía diferenciada por tipo de residuo, las autoridades holandesas decidieron no hacerlo por razones prácticas. Sin embargo, para algunos flujos de residuos, existen disposiciones especiales en la Ley de Impuestos:

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•

Para aquellas sustancias y productos que abandonen de nuevo una instalación, con o sin tratamiento, se prevé la posibilidad de restituir el impuesto. Un ejemplo lo constituye los residuos orgánicos. En Los Países Bajos, los residuos orgánicos de origen doméstico se recogen separadamente para su compostaje posterior. Como esta alternativa de gestión es preferible al vertido, no se grava con este impuesto a los residuos orgánicos (residuos vegetales, frutícolas y de jardín) entregados de manera separada a una instalación de vertido para su compostaje.

•

Para suelos y lodos de dragado contaminados que no puedan tratarse. El motivo está en que la generación de estos residuos no puede reducirse ni prevenirse por ser consecuencia de actuaciones contaminantes del pasado. El Gobierno quiso así fomentar la remediación de las áreas afectadas por estos residuos. Mientras que no haya técnicas disponibles para tratar los lodos de dragado contaminados, todos están exentos del impuesto. Para ello el proveedor del suelo o lodo está obligado a obtener una declaración oficial que certifique la imposibilidad de tratarlo. Este certificado es expedido por el Centro de Descontaminación de Suelos.

•

En el caso de amianto, estuvo exento hasta el 1 de enero de 2002, con la finalidad de promover su retirada y garantizar que los costes de su correcta eliminación permanecieran lo más bajos posible.

En el año 2001, los tipos de gravamen del impuesto al vertido eran los siguientes: •

Para aquellos residuos de densidad inferior a 1.100 kg/m3 y para ciertos flujos de residuos como residuos peligrosos y residuos de dragado, el impuesto era de 65,44 €/tn.

•

Para residuos de densidad superior a 1.100 kg/m3 (residuos no combustibles), 12,61 €/tn.

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Los residuos procedentes de la incineración están afectados por este impuesto en el caso de que se depositen en un vertedero dentro de la propia instalación de la compañía propietaria de la incineradora y procedan de ésta. Si esta compañía acepta en su instalación residuos procedentes de otras plantas de incineración ajenas a la suya para ser depositados en su vertedero, el impuesto no se aplica. En enero de 2002 el impuesto al vertido de residuos de densidad inferior a 1.100 kg/m3 y para flujos de residuos específicos, pasó a ser de 78,81 €/tn (por lo que el coste medio del vertido en la actualidad es de aproximadamente 115 €/tn), con el objetivo de hacer más caro el vertido de residuos en relación con otras alternativas más favorables y de finalizar con el vertido de residuos combustibles. De este modo, el vertido de residuos combustibles es, desde un punto de vista financiero, una opción claramente menos atractiva que su valorización en plantas de incineración de residuos o en otras plantas de tratamiento térmico. Además, para residuos con densidad superior a 1.100 kg/m3 el tipo de gravamen se fijó en 13 €/tn. El contribuyente es el sujeto que le entrega los residuos. El sustituto del contribuyente es el propietario de la instalación del vertedero que repercute el impuesto sobre el primero. A menudo, los residuos depositados proceden de los servicios de recogida municipal. En este caso, los Entes Locales de estos municipios pueden repercutir este coste sobre los ciudadanos o titulares de establecimientos o negocios mediante la tasa municipal de residuos, la cual sirve para financiar la recogida y tratamiento de los residuos municipales. La recaudación del impuesto pasa a formar parte de los Presupuestos Generales del Estado, los cuales financian las diferentes actuaciones de la política medioambiental. El pago del impuesto se realiza a través de una declaración mensual. En el año 2000 los ingresos obtenidos por la recaudación del impuesto sobre residuos destinados a eliminación ascendieron a cerca de 180 millones de euros. En años posteriores, esta cuantía ha ido disminuyendo conforme se han ido llevando menos residuos a los vertederos. Actualmente, el Gobierno está estudiando otras alternativas que compensen la pérdida de estos ingresos.

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Por otro lado, la Ley de Impuestos con base medioambiental, obligaba al Gobierno a informar al Parlamento en 1997, en relación con la flexibilidad del impuesto sobre residuos, así como de sus posibles efectos medioambientales, positivos y negativos, resultantes de su implementación en la práctica. En junio de 1997, el Gobierno envió un Informe de evaluación al Parlamento en relación con los resultados de la aplicación de este impuesto. El resultado general de este informe fue positivo. Aunque no fue posible dar datos cuantitativos sobre los efectos medioambientales, debido a la poca experiencia adquirida en tan breve periodo de tiempo, se consideró que el impuesto jugaba un papel importante dentro del conjunto de instrumentos utilizados en la política medioambiental (entre ellos, el Decreto de Residuos conocido como Decreto de Prohibición del Vertido, que prohíbe el vertido de 32 categorías de residuos, tanto de origen doméstico como de origen comercial e industrial). De acuerdo con este informe, el impuesto sobre residuos destinados a eliminación en vertedero contribuía a fomentar la prevención, el reciclado y la valorización energética de residuos, desviando residuos de los vertederos. No se encontraron efectos negativos importantes o problemas económicos. En un estudio realizado por la Universidad Erasmus para el Gobierno holandés, de cara a la elaboración del actual Plan Nacional de Gestión de Residuos (2002-2006), se concluyó que tras el incremento fijado en enero de 2002 de la cuantía del impuesto, no sería necesario aumentarlo más, siempre y cuando los costes del vertedero se mantengan lo suficientemente altos para favorecer otras alternativas de gestión de residuos. Por este motivo, en el reciente Plan Nacional de Gestión de Residuos no se ha incluido un aumento de la cuantía del impuesto al vertido, sin embargo, en él se señala que si los costes del vertido son demasiado bajos para lograr la gestión de residuos deseada, podrá estudiarse la necesidad de subir de nuevo el impuesto.

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III.11.

REINO UNIDO

La Ley de Recursos Financieros de 1996 (LRF 1996), artículos 39 a 71 inclusive, y apéndice 5, establece un impuesto sobre el vertido de residuos. Esta Ley se desarrollo posteriormente por las siguientes normas: •

El Reglamento sobre el Impuesto al Vertido de 1996 (SI 1996 nº 1527), en su versión modificada, que detalla los procedimientos de registro y pago.

•

La Orden sobre el Impuesto al Vertido (Materiales con Gravamen Reducido) de 1996 (SI 1996 nº 1528), que define las categorías de residuos a los que se aplica un gravamen menor.

•

La Orden sobre Impuesto al Vertido (Suelos Contaminados) de 1996 (SI 1996 nº 1529),

que

establece

las

exenciones

al

impuesto

procedentes

de

la

descontaminación de suelos. •

La Orden sobre el Impuesto al Vertido (Restauración de Espacios y Canteras) de 1999 (SI 1999 nº 2075), que amplia los residuos con tipos de gravamen reducido, a materiales usados en la restauración de un vertedero o parte de él, y en el rellenado de canteras nuevas, existentes o antiguas.

El hecho imponible lo constituye el depósito de residuos realizado a partir del 1 de octubre de 1996 en vertedero autorizado (art. 40. LRF 1996). Un vertedero está sujeto al impuesto sobre el vertido, cuando es una instalación autorizada según lo fijado en la parte II de la Ley de Protección Ambiental de 1990 en el Reino Unido o de la parte II de la Orden sobre Control de la Contaminación y el Gobierno Local de 1978 en Irlanda del Norte. Cualquier instalación que esté exenta de autorización no será objeto de impuesto.

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Está exento del impuesto el depósito de los residuos siguientes (art. 43. LRF 1996): •

Los materiales procedentes del dragado de cursos de agua continentales y de muelles y puertos.

•

Los residuos de la actividad minera y de canteras que no hayan sufrido tratamientos que cambien sus características.

•

Los cementerios de animales, en vertedero de uso exclusivo para este fin.

•

La tierra contaminada y los residuos de la descontaminación de suelos. Esta exención, al contrario que el resto, necesita un certificado expedido por la oficina de aduanas.

El sujeto pasivo del impuesto es el poseedor de la autorización (art. 41. LRF 1996). La base imponible del impuesto es la cantidad (toneladas) de residuos (art. 42. LRF 1996). Se establecen dos tipos de gravámenes, uno más bajo (2,8 €/ton) para residuos inertes listados en el apéndice A del SI 1996 nº 1528, y un tipo gravamen estándar que se aplica al resto de residuos sujetos a impuesto, establecido inicialmente en 9,8 €/ton (art 42. LRF 1996). Este último ha sufrido posteriores modificaciones, la última de ellas fijada en el art. 122 de la Ley de Recursos Financieros de 2002, que fija el tipo de gravamen en 18,2 €/ton. Según lo establecido en el SI 1996 nº 1528, es necesario justificar la solicitud de un tipo de gravamen reducido. Para ello, la hoja de seguimiento de residuos, requerida para el traslado de residuos en casi todo el Reino Unido, debe describir apropiadamente el residuo con el fin de hacerlo corresponder con alguna de las categorías especificadas en la SI 1996 nº 1528. La hoja de seguimiento de residuos debe cubrir cada transporte o puede ser un balance estacional que cubra un número de transportes realizados durante un periodo de tiempo (art. 6. SI 1996 nº 1528).

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En Irlanda del Norte, donde las hojas de seguimiento de residuos no son obligatorias, se requiere otra documentación comercial que contenga esa descripción (art. 7. SI 1996 nº 1528). En el informe LFT1 de la Oficina de Impuestos y Aduanas del Reino Unido, se establece que cuando una instalación de vertido reciba materiales no inertes e inertes mezclados, a la cantidad total se le aplica el gravamen estándar. Sin embargo, siempre que no conlleve una contaminación potencial, se ignorará la presencia de una pequeña cantidad de residuos no inertes en un conjunto de residuos inertes, y se considerará la cantidad total como sujeta al gravamen reducido. Este informe cita como ejemplos de residuos a los que se aplica un tipo de gravamen reducido: •

Ladrillos, piedra y hormigón procedentes de la demolición de edificios que tengan pequeños trozos de madera y pequeñas cantidades de yeso pegado a los ladrillos ya que no es factible separarlos.

•

Suelo que contengan pequeñas cantidades de hierba.

•

Residuos inertes tales como polvo mineral empaquetado en bolsas de polietileno para su vertido.

•

Un pequeño porcentaje de materiales no inertes que se vierta junto con residuos inertes (residuos no inertes accidentales).

La lista anterior no es taxativa, de tal forma que corresponde al sujeto pasivo decidir, motivadamente, lo que es una cantidad razonable de residuos no inertes accidentales. La dificultad para separar los componentes no inertes de los residuos inertes es un factor que puede ser tenido en cuenta, siempre que éstos constituyan una pequeña cantidad.

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En cuanto a la gestión del impuesto, los sujetos pasivos deben registrarse para que la autoridad competente pueda controlar y gestionar el impuesto (art.47 LRF 1996). Se debe comunicar al registro cualquier cambio relacionado con la actividad (art. 48 LRF 1996). En el caso de que un sujeto pasivo no haya cumplido con lo prescrito, las autoridades competentes pueden establecer la cuota tributaria a pagar por ese sujeto pasivo y notificárselo. Esta estimación deberá realizarse antes de que transcurran dos años de la finalización del periodo de liquidación fiscal o un año después de que las autoridades competentes tengan conocimiento del incumplimiento. La cuota tributaria determinada por la autoridad competente puede ser superior a la que le hubiese correspondido al sujeto pasivo (art. 50 LRF 1996). El gobierno británico creó en 1996 un sistema de créditos de impuesto al vertido (LTCS) que gestiona un Fondo ambiental, cuyos ingresos proceden de este impuesto. Los sujetos pasivos pueden derivar un 6,5% de la cuota a organizaciones ambientales. Gracias a estas donaciones, las organizaciones ambientales pueden solicitar un crédito de hasta un 90 % del total de la inversión en proyectos que se ajusten a una de las siguientes categorías: •

Descontaminación de suelos.

•

Reducción o prevención de la contaminación de suelos.

•

Creación o mantenimiento de instalaciones públicas o parques en un radio de 10 millas, desde la instalación de vertido.

•

Restauración de edificios de interés histórico o arquitectónico en un radio de 10 millas desde la instalación de vertido.

•

Financiación de los costes de servicios administrativos, financieros y otros similares proporcionados por las organizaciones ambientales

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III.12.

SUECIA

El Parlamento sueco introdujo mediante la Ley 1999:673 sobre Impuestos sobre Residuos, un nuevo impuesto sobre el depósito de residuos en vertedero aplicable a partir del 1 de enero de 2000 como incentivo para reducir la cantidad de residuos que se depositan en vertedero. El gobierno presentó una propuesta en la primavera de 1999 y el Parlamento tomo la decisión en junio de 1999. El objetivo del impuesto es proporcionar un fuerte incentivo para reducir la cantidad de residuos que se produce así como aumentar el uso de otros métodos de tratamiento medioambientalmente más eficaces. Esto incluye, por ejemplo, un aumento de la reutilización de materiales así como el uso de residuos para su valorización energética en instalaciones de calefacción. El hecho imponible viene constituido por los residuos depositados en vertedero. Sin embargo, hay 25 tipos diferentes de residuos exentos del impuesto, la mayoría de los cuales proceden de procesos industriales especiales, entre los que cabe señalar: •

Rocas

•

Lodos y otros residuos procedentes de procesos metalúrgicos

•

Suelos contaminados

•

Arena de fundición

•

Residuos de dragado de cursos de agua

•

Lodos de procesos químicos relacionados con la fabricación de fosfato dicálcico, cloruro cálcico y fosfato sódico

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•

Residuos del reciclado de fibra y lodos de destintado del procesado de papel reciclado y cenizas de la incineración de residuos del reciclado de fibras y lodos de destintado.

La razón por la que estos residuos están exentos del impuesto es que actualmente no existen alternativas medioambientalmente aceptables al vertido de este tipo de residuos. El sujeto pasivo es el responsable legal de la explotación de una instalación de vertido. La base imponible es la cantidad de residuos (toneladas) depositada en vertedero. El tipo de gravamen se establece en 28 €/ton de residuos, sin diferenciación según el tipo de residuos. Los residuos compostados o incinerados no son gravados por el momento. En el caso de que los residuos depositados en vertedero sean posteriormente extraídos para su aprovechamiento, se puede solicitar la devolución de la cantidad correspondiente a esos residuos. Teniendo en cuenta que existen unos 700 vertederos en Suecia, los ingresos anuales estimados por el Gobierno sueco serán de aproximadamente 150 millones de € durante los primeros años. Debido a la esperada reducción en la cantidad de residuos vertidos, los ingresos disminuirían significativamente en los años siguientes. El Gobierno sueco estima que el impuesto, en combinación con otras medidas, se traducirá en una reducción del 50% de la cantidad de residuos depositados en vertedero en los próximos 10 años.

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III.13.

RECOPILACIÓN

Las tablas 6 y 7 resumen la situación expuesta hasta ahora con respecto a la instauración de un impuesto al vertido en los distintos Estados miembro de la UE. El impuesto es una medida extrafiscal, siendo su objetivo desincentivar el vertido de residuos, excepto en Austria, donde tiene un fin recaudatorio. En cuanto al hecho imponible del impuesto, en casi todos los casos lo constituye la acción de depositar residuos en el vertedero. Con respecto a las exenciones al vertido, puede decirse que, aunque cada país tenga sus especificidades, están exentos del impuesto aquellos residuos para los que aún no hay tecnologías que permitan su recuperación, como son los residuos procedentes de la descontaminación de suelos o del destintado de papel, y aquellos que son de utilidad en el vertedero, como tierra para cubrimiento diario de los residuos, tierra y compost para la cobertura final, hormigón, ladrillos, etc. Este impuesto considera en general como sujeto pasivo al gestor de una instalación de vertido, aunque en todos los casos el impuesto debe repercutirse al productor de residuos. La base imponible es en todos los países la cantidad de residuos, que se determina de forma directa mediante el pesado en la báscula de entrada de una instalación de vertido. En el caso de que la instalación no posea báscula algunos países han establecido métodos de determinación indirecta en función del peso o volumen de los camiones (Irlanda) o a partir del volumen de residuos y multiplicando por un coeficiente fijado para cada categoría de residuos (Finlandia).

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En lo que se refiere al tipo de gravamen, existen grandes diferencias entre los distintos Estados miembros. En algunos se establecen dos tipos de gravamen: uno estándar y otro reducido para residuos procedentes de instalaciones de tratamiento (Bélgica, Reino Unido); otros establecen una distinción según el tipo de vertedero (Austria), según la peligrosidad de los residuos (Alemania), la densidad de los residuos (Países Bajos) o el tipo de residuos (Italia). Los ingresos procedentes del impuesto van a parar a presupuestos generales en el caso de Bélgica, Dinamarca o España (Comunidad de Madrid y Cataluña). En el caso de Francia, se ha creado un fondo ambiental para financiar proyectos relacionados con I+D e instalaciones para el tratamiento de residuos, entre otros. Inglaterra ha creado también un sistema de financiación de proyectos a través del Sistema de Crédito de Impuesto al Vertido (LTCS), por el que se financian proyectos relacionados con la descontaminación de suelos y proyectos de desarrollo en general. En Finlandia el Ministerio de Medio Ambiente ha establecido un acuerdo informal con el Ministerio de Finanzas para destinar más fondos a la descontamniación de suelos. En general en aquellos países en los que existe un impuesto al vertido desde hace unos cuantos años como son Suecia o Dinamarca, se ha logrado una disminución de la cantidad de residuos que se depositan en vertedero. El éxito en la desincentivación del vertido de residuos ha sido posible, en parte, gracias al incremento del coste de vertido. Sin embargo, es también el resultado de la aplicación de un otras medidas desincentivadoras del vertido y/o incentivadoras de otras formas de gestión de residuos, como son: •

La creación de un impuesto que grava la salida de residuos de la región o estado, que dificulte el turismo de residuos a aquellas instalaciones de vertido con menor coste.

•

El establecimiento de un impuesto sobre materias primas para potenciar el uso de materiales reciclados.

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•

Financiación de proyectos I+D para el reciclaje de residuos de construcción y demolición y establecimiento de normas de calidad estandarizadas para el uso de materiales de construcción reciclados.

•

Prohibición de verter determiandas categorías de residuos para las que existe un tratamiento alternativo.

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Tabla 6. Resumen de las características del impuesto al vertido en los diferentes países de la UE. PAÍS Alemania (medida declarada anticonstitu cional)

Austria

HECHO IMPONIBLE Eliminación de • residuos en vertedero. •

EXENCIONES

SUJETO PASIVO

BASE IMPONIBLE

El productor de residuos Cantidad de residuos. Residuos destinados a valorización. residuos procedentes de la peligrosos. descontaminación de suelos. • residuos generados durante operaciones de tratamiento de residuos. • residuos generados en el transcurso de investigación para desarrollar nuevos métodos de eliminación de residuos. Eliminación de No hay exenciones. El gestor del vertedero. Cantidad de residuos residuos en vertedero.

TIPO DE GRAVAMEN Varía según la región. Por ej. en Schleswig – Holstem: 51,1 €/tn, 102,3 €/tn o 153,4 €/tn, dependiendo del grado de peligrosidad del residuo.

Vertederos que cumplen con los estándares de mejores tecnologías disponibles. • Vertederos de residuos de demolición: 5,80 €/tn • Vertederos de rechazos: 10,90 €/tn • Vertederos de residuos en masa: 14,50 €/tn Vertederos que no cumplen esos estándares: • Vertederos de residuos de demolición y tierras de excavación: 7,20 €/tn • Vertederos de residuos que cumplen los criterios fijados en el Anexo 1, Tabla 3 y 4 de la legislación: 14,50 €/tn • Vertederos de otros residuos): 43,60 €/tn

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PAÍS

HECHO IMPONIBLE

EXENCIONES

SUJETO PASIVO

BASE IMPONIBLE

Bélgica (Flandes)

Eliminación de No se han establecido exenciones. residuos en vertedero.

Los gestores de Cantidad de residuos. vertederos. En caso de que se trasladen los residuos a una instalación situada fuera de la región de Flandes, el sujeto pasivo es el productor.

Dinamarca

Residuos depositados • en vertedero

El contribuyente es el productor del residuo y el sustituto del contribuyente es la persona autorizada a explotar una instalación de vertido.

•

•

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Tierra y suelos no contaminados utilizados para cubrimientos diarios o para la cobertura final. Compost utilizado para la cobertura final, que cumpla los requisitos de la Ley de Protección Ambiental. Residuos extraídos de vertederos cerrados (vertederos, vertederos de inertes, monovertederos).

TIPO DE GRAVAMEN Tipo de gravamen diferencial dependiendo de la fracción de residuos y el tipo de instalación de eliminación (tecnología). Entre 14-50 €/ton. Tipos gravamen reducidos para algunos residuos, tales como los subproductos de instalaciones de reciclaje.

Peso bruto del residuo, 50,48 €/ton. con excepción de lodos de depuradora secos, en los que la cantidad sujeta a impuesto es 3 veces el peso bruto.

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PAÍS España (Com. Madrid)

HECHO IMPONIBLE Deposito en tierra de • los residuos. En particular: •

•

la entrega residuos vertederos públicos privados; el abandono residuos lugares autorizados

de en • o de • en no •

•

•

•

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EXENCIONES la entrega de residuos urbanos cuya gestión sea competencia del Estado, las Comunidades Autónomas o las Entidades locales (no incluidos los residuos industriales, incluidos los asimilables a urbanos). La entrega de residuos procedentes de la valorización energética de residuos urbanos. El depósito de residuos ordenado por las autoridades públicas en situaciones de fuerza mayor, extrema necesidad o catástrofe. El depósito de los residuos no peligrosos de explotaciones agrícolas y ganaderas que se mantengan en el marco de dichas explotaciones. La utilización de residuos inertes en obras autorizadas de restauración, acondicionamiento o relleno. Las operaciones de depósito de residuos resultantes, a su vez, de operaciones sujetas que hubiesen tributado efectivamente por este impuesto. Con carácter transitorio, esta exenta de este impuesto la entrega en vertederos públicos o privados de residuos procedentes de vertederos no autorizados ya existentes.

SUJETO PASIVO

BASE IMPONIBLE

Son contribuyentes, las Peso o volumen de los • personas físicas o residuos depositados o • jurídicas y los entes sin abandonados . personalidad jurídica que entreguen los residuos en • un vertedero o que los abandonen en lugares no autorizados.

TIPO DE GRAVAMEN 10 €/Tn residuos peligrosos. 7 €/Tn residuos no peligrosos, excluidos los residuos de construcción y demolición. 3 €/m3 de residuos procedentes de construcción y demolición.

Son sustitutos de los contribuyentes las personas físicas o jurídicas y los entes sin personalidad jurídica, que sean titulares de la explotación de los vertederos públicos o privados.

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PAÍS España (Cataluña)

HECHO IMPONIBLE EXENCIONES El destino de los No hay exenciones. residuos municipales en una instalación de deposito de residuos, sea ésta de titularidad pública o privada.

SUJETO PASIVO BASE IMPONIBLE Son contribuyentes los Cantidad de residuos. Entes locales titulares del servicios de gestión de residuos municipales y, si fuera el caso, los que tengan la competencia delegada. Asimismo, son contribuyentes, los propietarios de los residuos municipales que no sean objeto del servicio municipal de recogida.

TIPO DE GRAVAMEN 10€/t de residuos.

Son sustitutos de los contribuyentes, las personas titulares de las instalaciones de deposito de residuos. Finlandia

Residuos depositados • en vertedero • •

•

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Suelos contaminados apropiados para su El gestor del vertedero. depósito en vertedero. Residuos del destintado producidos durante la limpieza de residuos de papel. Cenizas volantes y residuos de desulfuración procedentes de plantas de producción de energía. Residuos que se recuperan en vertedero durante su construcción, explotación, clausura y periodo postclausura.

Cantidad de residuos.

23 €/ton.

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PAÍS Francia

HECHO IMPONIBLE EXENCIONES Recepción de residuos No se establecen exenciones. en vertedero.

Irlanda

Vertido de residuos

•

•

•

• • •

•

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Residuos de construcción y demolición no peligrosos, que se usen en la construcción, mantenimiento o restauración del vertedero. Tierras de excavación usadas para construcción, mantenimiento o restauración en el vertedero. Residuos estabilizados procedentes del compostaje de residuos municipales biodegradables y lodos de depuradora. Residuos procedentes de la limpieza de calles. Residuos procedentes de vertederos incontrolados. Residuos no metálicos procedentes del triturado de vehículos fuera de uso, residuos de línea blanca y otros residuos metálicos Tierra procedente del dragado de cursos de aguas continentales y puertos

SUJETO PASIVO Toda persona que explote una instalación de vertido de residuos domésticos y asimilables o de residuos industriales especiales, cuando esta última no se utilice exclusivamente para residuos propios. En el caso de vertederos con autorización en vigor, el poseedor de la autorización o el solicitante de la misma.

BASE IMPONIBLE Cantidad de residuos.

TIPO DE GRAVAMEN 9,15 €/ton. Se incrementa en un 50% cuando los residuos provienen de fuera del área contemplada en el plan de eliminación de residuos.

Cantidad de residuos si el 15 €/ton. vertedero posee báscula, sino: •

En el caso de vertederos que no corresponden a los casos anteriores: • • La persona que lleva a cabo la actividad de vertido. • • Cuando no pueda identificarse esa persona, el dueño de la instalación.

En función de la Cantidad máxima permitida en el vehículo/contenedor. a partir del volumen de carga máximo del vehículo/contenedor. Mediante el Pesado de residuos previo a su recepción en la instalación.

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PAÍS Italia

HECHO IMPONIBLE EXENCIONES SUJETO PASIVO BASE IMPONIBLE Depósito en vertedero Esta Ley no establece exenciones al impuesto. El sujeto pasivo del Cantidad de residuos. impuesto es el gestor de de residuos sólidos y la instalación de lodos de depuración. eliminación de residuos con obligación de repercutirlo hacia quien efectúa la entrega de residuos. también es sujeto pasivo cualquiera que gestione un vertedero ilegal o cualquiera que abandone, vierta, o efectúe el deposito incontrolado de residuos.

TIPO DE GRAVAMEN •

• •

Se aplica también un impuesto reducido a: • •

Países Bajos Eliminación de • residuos en vertedero. • •

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propietario Residuos orgánicos entregados de El manera separada a una instalación de vertedero. vertido para su compostaje. Suelos y lodos de dragado contaminados que no puedan tratarse. El amianto estuvo exento hasta el 1 de enero de 2002, para promover su retirada y garantizar que los costes de su correcta eliminación permanecieran lo más bajos posible.

del Cantidad de residuos.

no inferior a 1,33 €/ton y no superior a 10,33 €/ton para los residuos del sector minero, extractivo, de la construcción y metalúrgico, no inferior a 5,17 €/ton y no superior a 10,33 €/ton para los demás residuos especiales, no inferior a 10,33 €/ton y no superior a 25,83 €/ton para los tipos de residuos restantes.

los residuos eliminados en plantas de incineración sin recuperación de energía. los residuos de plantas de clasificación, reciclaje y compostaje.

El gravamen establecido para estos últimos varía según las Regiones y suele ser igual al 20 % del gravamen normal. Para residuos de densidad 1.100 kg/m3 (residuos no combustibles): 12,61 €/tn.

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PAÍS

HECHO IMPONIBLE

EXENCIONES

Reino Unido Depósito de residuos • en vertedero. •

• •

Suecia

Residuos depositados • en vertedero • • • • •

•

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SUJETO PASIVO

BASE IMPONIBLE

TIPO DE GRAVAMEN

poseedor de la Cantidad de residuos. Materiales procedentes del dragado de El cursos de agua continentales y de autorización de vertido. muelles y puertos. Residuos de la actividad minera y de canteras que no hayan sufrido tratamientos que cambien sus características. Cementerios de animales, en vertedero de uso exclusivo para este fin. Tierra contaminada y residuos de la descontaminación de suelos. Esta exención, al contrario que el resto, necesita un certificado expedido por la oficina de aduanas.

Se establecen dos tipos de gravámenes, uno más bajo (2,8 €/ton) para residuos inertes y uno estándar que se aplica al resto de residuos sujetos a impuesto (18,2 €/ton).

El responsable legal de la Cantidad de residuos. Rocas de una Lodos y otros residuos procedentes de explotación instalación de vertido. procesos metalúrgicos Suelos contaminados Arena de fundición Residuos de dragado de cursos de agua Lodos de procesos de fabricación de fosfato dicálcico, cloruro cálcico y fosfato sódico Residuos del reciclado de fibra, lodos de destintado del procesado de papel reciclado y cenizas de la incineración de residuos del reciclado de fibras y lodos de destintado.

28 €/ton.

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Tabla 7. Medidas de acompañamiento y valoración del impuesto al vertido en los diferentes países de la UE. PAÍS Alemania

MEDIDAS DE ACOMPAÑAMIENTO Y VALORACIÓN Desde que en Baden-Württemberg se introdujo el impuesto al vertido en 1991, la cantidad de residuos depositados en vertedero disminuyó un 58,5% en 1993. La recaudación en este Länd fue de 16.500 € en 1993 y de unos 18.600 € en 1994. Tras una sentencia del Tribunal Constitucional Alemán en 1998, no existen impuestos al vertido de residuos en los Länder, ni consecuentemente, en este Estado Miembro. En Alemania, los costes del vertedero han ido disminuyendo en los últimos años debido, por una parte, a problemas de sobredimensionamiento en el sector del vertedero y, por otra, a que los propietarios de las instalaciones de vertido tienden a ofrecer términos y condiciones muy favorables puesto que, a partir de 2005, sólo pueden depositarse en vertedero aquellos residuos que hayan sido previamente tratados en plantas de incineración.

Austria

La recaudación total del impuesto al vertido de residuos aumentó de manera importante de 1996 a 1997, llegando a recaudar en 1997 en torno a los 33 millones de Euros. Esta cantidad se dobló entre 1998 y 2001. Se prevé que esta cuantía se estabilice en este año en curso (2003) para comenzar a disminuir a partir de 2004, una vez hayan ido adaptándose todos los vertederos existentes a las especificaciones y estándares exigidos en la normativa hasta alcanzar el llamado “estado del arte” de la tecnología. Por este motivo, actualmente el Ministerio de Medio Ambiente está estudiando nuevas modificaciones al impuesto al vertido así como otras posibles fuentes de financiación para la remediación de suelos contaminados. Se ha observado un aumento de las tasas municipales de residuos (competencia de las Administraciones Locales) establecidas con la finalidad de cubrir los costes de la recogida, tratamiento y eliminación de los residuos domésticos. Además, también se ha producido un descenso de la cantidad de residuos llevados a vertedero, aunque esto es como consecuencia de combinar el impuesto al vertido con otros instrumentos. Uno de los efectos perversos del impuesto, durante el periodo de transición hasta que todos los vertederos alcancen el estado del arte de la tecnología, es el transporte de residuos desde lugares en donde existen vertederos modernos acordes con el estado del arte de la tecnología, hacia antiguos vertederos con precios de vertido más bajos que en los primeros.

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PAÍS Bélgica (Flandes)

MEDIDAS DE ACOMPAÑAMIENTO Y VALORACIÓN Como medida de acompañamiento, desde 1998, Flandes ha establecido un impuesto sobre la exportación de residuos de 50 €/ton para evitar la migración de residuos a la Región Valona. Durante el periodo 1991 a 1998 la fracción resto disminuyó de 318 a 217 Kg/hab/año, mientras que la recogida selectiva de materiales reciclables aumento de 74 a 310 kg/hab/año. Estos resultados son fruto de una combinación de instrumentos (regulaciones, acuerdos, iniciativas e impuestos aplicados por las autoridades regionales y locales), entre los que ha tenido especial importancia la prohibición de vertido a partir de 1995, de residuos domésticos que no fuesen pretratados, establecida en el Plan Flamenco de Gestión de Residuos (1991-1995).

Dinamarca

Entre las iniciativas establecidas para aumentar el reciclaje y reducir el vertido, figuran: • • • •

Financiación de proyectos en el campo la tecnología más limpia y reciclaje en el sector de la construcción. Se introdujeron impuestos sobre materias primas. Se establecieron normas sobre el uso de residuos de construcción y demolición recogidos selectivamente para aplicaciones en la construcción. Se estableció un acuerdo entre el Ministerio de Medio Ambiente y la Energía y la Asociación Danesa de Empresas de Demolición Selectiva para la separación en origen en fracciones limpias, de residuos de construcción y demolición.

Los ingresos procedentes del impuesto en el año 1999 fueron de 154,2 millones de €. El impuesto danés ha reducido la cantidad de residuos vertidos e incinerados en un 65 % en el periodo de 1987 a 1995. La disminución de la cantidad de residuos eliminada en vertedero ha sido más significativa con respecto a los residuos domésticos y de la construcción, mientras que los residuos industriales han aumentado ligeramente. El porcentaje de reciclaje de residuos ha pasado de un 25% en 1990 a un 90% en 1999. España

El impuesto al vertido tanto en Comunidad de Madrid como Cataluña es de reciente implantación y por tanto no pueden observarse resultados. Al mismo tiempo que el impuesto, se ha aprobado también en ambos casos una modificación de la Ley de Residuos.

Finlandia

Los ingresos procedentes del impuesto al vertido fueron de 90,8 millones de € en 1999. Los ingresos pasan a Presupuestos Generales. Sin embargo, el Ministerio de Medio Ambiente ha establecido un acuerdo informal con el Ministerio de Finanzas para que se dediquen más fondos a la descontaminación de suelos.

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PAÍS Francia

MEDIDAS DE ACOMPAÑAMIENTO Y VALORACIÓN Se crean dentro de ADEME unos Fondos de Modernización de la Gestión de Residuos. Estos Fondos, que reciben los ingresos del impuesto sobre el vertido, tienen como objetivos: • • • •

Irlanda

La ayuda al desarrollo de técnicas innovadoras de tratamiento de residuos domésticos y asimilables. La ayuda a la construcción de equipos de tratamiento de residuos, principalmente de aquellos que empleen tecnologías innovadoras. La participación en la financiación de la revisión y/o arreglo de las instalaciones de eliminación colectiva de residuos y de terrenos contaminados por estas instalaciones cuando sea necesaria esa participación. La ayuda a los municipios que acojan en su territorio una instalación intermunicipal nueva para el tratamiento de residuos domésticos o asimilables.

El impuesto se estableció en el año 2002 por lo que aún no se han apreciado resultados.

Italia Países Bajos

Una medida de acompañamiento aplicada es el Decreto de Prohibición del Vertido, que prohibe el vertido de 32 categorías de residuos, tanto de origen doméstico como de origen comercial e industrial). En el año 2000 los ingresos obtenidos por la recaudación del impuesto ascendieron a cerca de 180 millones de euros. En años posteriores, esta cuantía ha ido disminuyendo conforme se han ido llevando menos residuos a los vertederos. Actualmente, el Gobierno está estudiando otras alternativas que compensen la pérdida de estos ingresos. El impuesto sobre residuos destinados a eliminación en vertedero ha contribuido a fomentar la prevención, el reciclado y la valorización energética de residuos, desviando residuos de los vertederos. No se encontraron efectos negativos importantes o problemas económicos.

Reino Unido

El establecimiento de un Sistema de Crédito del Impuesto al Vertido ha permitido financiar proyectos medioambientales y de desarrollo en general en las áreas próximas a las instalaciones de vertido.

Suecia

Teniendo en cuenta que existen unos 700 vertederos en Suecia, los ingresos anuales estimados por el Gobierno sueco serán de aproximadamente 150 millones de € durante los primeros años. Debido a la esperada reducción en la cantidad de residuos vertidos, los ingresos disminuirían significativamente en los años siguientes. El Gobierno sueco estima que el impuesto, en combinación con otras medidas, se traducirá en una reducción del 50% de la cantidad de residuos depositados en vertedero en los próximos 10 años.

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En lo que se refiere al coste de vertido, la tabla 8 y la figura 1 reflejan los costes para el año 2000, con y sin aplicación de un impuesto al vertido, en los distintos Estados miembro de la UE. Tabla 8. Coste de vertido en los distintos Estados de la UE (año 2000). PAÍS

COSTE (sin IMPUESTO €/Ton impuesto) €/ton Alemania 30-51 Austria 67 43 Bélgica (Flandes) 47,5 52-55 Dinamarca 44 50 España 25-35 Finlandia 45 15 Francia 31-85 9 Grecia 9-30 ---------------Irlanda 35-78 19 Italia 52 Según región Luxemburgo 123-147 ---------------Países Bajos 43-100 64 Portugal 6-15 ---------------Reino Unido 28 19 Suecia 20-60 30,6 Fuente: Costs for Municipal Waste Management in the EU. Eunomia, 2000.

COSTE TOTAL €/ton 30-51 110 100 94 25-35 60 40-94 9-30 60-95 70-75 123-147 107-164 6-15 47 50,6-90,6

FIGURA 1. COSTE DE VERTIDO EN ESTADOS M IEM BROS DE LA UE (año 2000) 180 160 140

Coste (€/ton)

120 100 80 60 40 20

COSTE (Excluyendo el im pues to al vertido) €/ton

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Suecia

Reino Unido

Portugal

Países Bajos

Luxemburgo

Italia

Irlanda

Grecia

Francia

Finlandia

España

Dinamarca

Bélgica (Flandes)

Austria

COSTE TOTAL

Alemania

€/ton

0

País e s

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Como puede observarse, el coste de vertido ha aumentado entre un 10 y un 55%, situándose para la mayoría de los países entre un 20 y 40%. Este incremento en el coste hace menos deseable esta opción frente al reciclaje de materiales o la recuperación energética.

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IV.

RECOMENDACIONES PARA EL ESTABLECIMIENTO DE UN IMPUESTO AL VERTIDO EN ESPAÑA

IV.1. LIMITES CONSTITUCIONALES Y LEGALES

IV.1.1. CATEGORIA TRIBUTARIA IDONEA

El art.26 de la Ley 230/1963 de 28 de diciembre, General Tributaria, en adelante LGT, clasifica los tributos en impuestos, tasas y contribuciones especiales. La letra c) de su apartado primero define impuesto como los tributos exigidos sin contraprestación, cuyo hecho imponible está constituido por negocios, actos o hechos de naturaleza jurídica o económica, que ponen de manifiesto la capacidad contributiva del sujeto pasivo, como consecuencia de la posesión de un patrimonio, la circulación de los bienes o la adquisición o gasto de la renta. Su apartado a) y el art. 6 de la Ley 8/1989 de 13 de abril de Tasas y Precios Públicos, en adelante LTPP, definen las tasas como aquellos tributos que tienen como hecho imponible la utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público, la prestación de servicios o la realización de actividades en régimen de Derecho público que se refieran, afecten o beneficien de modo particular al sujeto pasivo, cuando se produzca cualquiera de las circunstancias siguientes: a) que los servicios o actividades no sean de solicitud voluntaria para los administrados. No se considera de solicitud voluntaria cuando venga impuesta por disposiciones legales o reglamentarias, ni cuando los bienes, servicios o actividades requeridas sean imprescindibles para la vida privada oficial del solicitante; b) que no se presten o realicen por el sector privado, esté o no esté establecida su reserva a favor del sector público conforme a la normativa vigente.

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A lo anterior añade el art. 19.2 LTPP que, en general, el importe de las tasas por la prestación de un servicio o por la realización de una actividad no podrá exceder, en su conjunto, del coste real o previsible de que se trate o, en su defecto, del valor de la prestación recibida. Finalmente, el párrafo b) del apartado primero del art. 26. LGT definen contribución especial como aquellos tributos cuyo hecho imponible consiste en la obtención por el sujeto pasivo de un beneficio o de un aumento de valor de sus bienes, como consecuencia de la realización de obras públicas o del establecimiento o ampliación de servicios. En cualquier caso el órgano administrativo deberá hacer frente como mínimo a través de sus recursos propios al 10% del coste total de la obra o del establecimiento del servicio. El establecimiento de un vertedero o la eliminación de residuos a través de esta vía requieren el otorgamiento, con carácter previo, de una autorización. Dicha autorización es

el resultado de una labor de intervención administrativa llevada a cabo por el

órgano competente en materia de medio ambiente de la Comunidad Autónoma. En el supuesto de que esa actividad resultara gravada con objeto de desincentivar la utilización de este método de eliminación y de desviar estos residuos de vertedero hacia otras formas alternativas de eliminación y/o valorización, parece que el instrumento idóneo sería el impuesto y no la tasa o la contribución especial. Es cierto que cabria también el establecimiento de una tasa, pero el destino de toda tasa es servir de contraprestación por la realización de una actividad administrativa, en nuestro caso de control ambiental a través de la autorización de eliminación. Sería pues jurídicamente posible establecer una tasa por la prestación de ese servicio: el control de estas operaciones. No obstante, no tendría nada que ver con el objeto de la figura tributaria que aquí defendemos, un tributo que desincentive el traslado en aras de protección del medio ambiente, puesto que la función propia de la tasa no es la de desincentivación o de prevención sino, por el contrario, la compensatoria o retributiva.

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Finalmente en el caso de la contribución especial, es requisito que el sujeto pasivo obtenga un beneficio o un aumento de valor de sus bienes como consecuencia de una obra pública o de la prestación de un servicio. En nuestro caso no se produce beneficio alguno, por lo que esta categoría debería quedar también descartada.

IV.1.2. IMPUESTO AUTONOMICO

El régimen de distribución de competencias en materia de medio ambiente entre el Estado y las Comunidades Autónomas aparece recogido en los arts. 148.1.9 y 149.1.23 de la Constitución, y en los respectivos Estatutos de Autonomía. El primero señala que las Comunidades Autónomas podrán asumir competencias en materia de gestión ambiental; el segundo, que

corresponde al Estado la legislación básica sobre

protección del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de las Comunidades Autónomas de establecer normas adicionales de protección. Si bien es cierto que la Constitución diferenciaba entre Comunidades Autónomas de vía rápida y vía lenta, lo que se plasmaba en el nivel de competencias que podrían asumir en un primer momento, en la actualidad y pasados los cinco años para su posible equiparación, todas gozan de las mismas competencias en materia de protección del medio ambiente: desarrollo legislativo, ejecución y posibilidad de adoptar normas adicionales de protección. De las tres anteriores nos interesa la ultima función en cuanto, de acuerdo con los pronunciamientos de nuestro Tribunal Constitucional, las normas adicionales de protección se orientan a reforzar los niveles de protección previstos en la legislación básica; en nuestro caso la Ley de residuos y el RD de vertederos. El art.4.2 de la Ley de residuos atribuye a las Comunidades Autónomas competencia en torno a la autorización, vigilancia, inspección y sanción de las actividades de gestión de residuos entre las que se encuentra la eliminación en vertedero. Esta previsión se concreta en el art.13 cuando señala que corresponde al órgano competente en materia de medio ambiente de la Comunidad Autónoma, la autorización de las actividades de

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valorización y eliminación, incluida la eliminación mediante depósito en vertedero de residuos urbanos realizadas por Entes Locales sujetas a autorización ambiental integrada. A lo anterior se une que los titulares de una autorización de eliminación en vertedero deberán llevar un registro documental en el que figuren

la cantidad, naturaleza,

origen, destino, frecuencia de recogida, medio de transporte y método de eliminación de los residuos gestionados. Esta documentación estará a disposición de las Administraciones públicas competentes a petición de ellas mismas (art.13.3). Este marco de intervención se complementa y especifica en el RD de vertederos, concretando, principalmente, en lo que a nosotros nos interesa, el contenido de la solicitud de la autorización (art.8), la propia autorización (art.10), y las actividades de inspección y control tanto con carácter previo al otorgamiento de la misma (art.9) como posterior: fase de explotación y clausura (arts.13 y 14). A lo anterior se une la previsión del art.5.2 de la Ley de Residuos en torno al contenido de los planes autonómicos de residuos que contendrán los objetivos específicos de reducción, reutilización, reciclado, otras formas de valorización y eliminación; las medidas para conseguir dichos objetivos; los medios de financiación; y el procedimiento de revisión. Los anteriores preceptos dejan claro el protagonismo de las Comunidades Autónomas en materia de gestión del medio ambiente y concretamente en la prevención, seguimiento y control de las actividades de eliminación de residuos a través de vertedero. Este papel primordial de las Comunidades Autónomas unido al objetivo de un potencial impuesto al vertido, cual es el desvío de residuos de vertedero hacia otras opciones más sostenibles en la jerarquía comunitaria, como un plus de protección ambiental al establecido en la normativa básica ya comentada, hacen que la norma por la que se creara un impuesto al vertido debiera ser adoptada como una norma adicional de protección.

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Y ello porque incrementa el nivel de protección ambiental previsto en la legislación básica que, consistía, como ya comentamos en el capítulo relativo a presupuestos, al referirnos al la política de residuos, en la existencia de una autorización, la clasificación de los residuos que pueden ir a cada categoría de vertedero, los requisitos para su emplazamiento, la prohibición de que se viertan residuos sin ser pretratados, la exigencia de una fianza y en algunos casos seguro, etc.

IV.1.3. LIMITES AL ESTABLECIMIENTO DE UN IMPUESTO AL VERTIDO POR LAS COMUNIDADES AUTONOMAS

El art. 133.2 de la Constitución atribuye a las Comunidades Autónomas poder tributario al señalar que podrán establecer sus propios impuestos, tasas y contribuciones especiales de acuerdo con lo que establezcan la Constitución y las leyes. Se trata de un poder tributario cuyos límites se recogen principalmente en la propia Constitución española y en la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas, en adelante LOFCA. Estos limites pueden ser agrupados en tres bloques: a) Principios constitucionales de justicia tributaria material y formal b) El respeto a los tratados internacionales c) Límites propios de la financiación autonómica IV.3.1.a) Principios constitucionales de justicia tributaria material y formal Las Comunidades Autónomas podrán establecer tributos respetando, por un lado, las exigencias del principio de legalidad contenido en los arts. 31.3 y 133 de la Constitución; y, por otro, los principios de justicia material recogidos en el art. 31.1.del mismo

texto:

capacidad

económica,

igualdad

tributaria,

progresividad

y

no

confiscatoriedad.

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a) El principio de legalidad Los arts. 31.3 y 133 de la Constitución recogen el principio de legalidad en virtud del cual las Comunidades Autónomas deberán establecer sus tributos mediante ley. A lo anterior se une lo dispuesto en el art.134.7 del mismo texto que prohibe que por Ley de Presupuestos se puedan crear tributos, añadiendo que dicha norma sólo podrá modificarlos cuando una ley tributaria sustantiva así lo prevea. En relación a esta previsión, el Tribunal Constitucional ha señalado que esta determinación solo afecta a la Ley de Presupuestos Generales del Estado pero no a las Leyes de Presupuestos de las Comunidades Autónomas (STC 116/1994 de 18 de abril). Así pues una Comunidad Autónoma deberá establecer un impuesto al vertido a través bien, de una ley ordinaria, bien de su propia Ley de Presupuestos. B) Los principios de justicia material

b.1) Principio de capacidad económica El principio de capacidad económica supone que los impuestos deben ser graduados en función de la riqueza o fuerza económica del contribuyente. En virtud de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, este principio obliga al legislador tributario a la búsqueda de la riqueza allá donde la riqueza se encuentra, siendo necesario que el obligado tributario esté en posesión de cierta capacidad económica para hacer frente al impuesto (STC 27/1981 de 20 de julio). El presente principio no plantea problemas ya que los poseedores y/o gestores de residuos, que podrían ser los sujetos gravados con un impuesto al vertido, manifiestan, en cualquier caso, cierto grado de capacidad económica susceptible de imposición. No obstante, habría que ser cuidadoso a la hora de definir los elementos del impuesto,

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principalmente la base imponible, con objeto de no distorsionar los perfiles de este principio. b.2) Los principios de progresividad y no confiscatoriedad El principio de progresividad es una exigencia que la Constitución española predica del sistema fiscal en su conjunto y no de todas y cada una de las figuras tributarias por separado. Lo anterior permite que pueden existir figuras tributarias concretas que no sean progresivas conforme a los criterios actuales del sistema fiscal. De acuerdo con la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, el principio de no confiscatoriedad, que constituye un limite a la progresividad, supone que los impuestos han de tender hacia esa progresividad pero sin ser confiscatorios para el contribuyente (STC 150/1990 de 4 de octubre). Estos principios no plantean problema en relación con la creación de un impuesto al vertido. b.3) El principio de igualdad El art.14 de la Constitución establece que todos los españoles son iguales ante la ley, mientras que el art.31.1. del mismo texto constitucional añade que todos contribuirán al sostenimiento de los gastos públicos de acuerdo con su capacidad económica mediante un sistema tributario justo inspirado, además de en los principios de justicia tributaria material comentados anteriormente, en el principio de igualdad. Lo anterior se traduce en la igualdad de todos los ciudadanos ante la ley tributaria. El Tribunal Constitucional ha perfilado el contenido de este precepto: •

La autonomía proclamada en la Constitución significa la capacidad de cada nacionalidad o región para decidir cuándo y cómo ejercer sus propias competencias, en el marco de la Constitución y del Estatuto. Si del ejercicio de esa autonomía derivan desigualdades en la posición jurídica de los ciudadanos

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residentes en cada una de las distintas Comunidades Autónomas, no por ello se están infringiendo los artículos 1 (igualdad como valor superior del ordenamiento jurídico) 9.2 (obligación de los poderes públicos de promover las condiciones necesarias para que la igualdad sea efectiva) , 14 (principio de igualdad ante la ley), art.31.1. (deber de contribuir) , art.38 (derecho a la libertad de empresa), 139 (igualdad de derechos en cualquier parte del territorio español), art.149.1.1 (competencia exclusiva del Estado para

regular las condiciones básicas que

garanticen la igualdad de todos los españoles). Y ello porque estos preceptos no exigen un tratamiento jurídico uniforme de los derechos y deberes de los ciudadanos en todo tipo de materias y en todo el territorio del Estado, lo que sería frontalmente incompatible con la autonomía, sino, a lo sumo, y por lo que al ejercicio de los derechos y al cumplimiento de los deberes constitucionales se refiere, una igualdad de posiciones jurídicas fundamentales (STC 150/1990 de 4 de octubre). •

El principio de igualdad no impone que todas las Comunidades Autónomas ostenten las mismas competencias, ni menos aún, que tengan que ejercerlas de una manera o con un contenido y unos resultados idénticos o semejantes. (STC 37/1987 de 26 de marzo)

•

El principio de igualdad no implica que todos los españoles se encuentren siempre, en cualquier caso, en condiciones de absoluta igualdad. Este principio no prohibe cualquier desigualdad de trato sino sólo aquellas desigualdades que introducen una diferencia entre situaciones que pueden considerarse iguales y que carecen de una justificación objetiva y razonable o que resulten artificiosas o injustificadas por no venir fundadas en criterios objetivos y suficientemente razonables (STC de 26 de abril de 1990).

De lo anterior se deriva que las Comunidades Autónomas gozan de libertad para crear, cuando así lo consideren necesario para llevar a buen término una correcta política de gestión de residuos, un impuesto al vertido

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El establecimiento de un impuesto al vertido en unas Comunidades Autónomas si y en otras no, generará una diversidad de trato en los ciudadanos de uno y otro territorio, pero tal diversidad no será contraria al principio de igualdad de todos en el deber de contribuir recogido en el art. 31.1. de la Constitución. Muy al contrario, no es más que una consecuencia de la autonomía de las diferentes regiones garantizada en la Constitución y que se materializa en prestaciones diversas, en nuestro caso distinta política de gestión de residuos dentro del marco comunitario y estatal básico, y en instrumentos distintos para hacer frente a las mismas. La instauración en una Comunidad Autónoma de un impuesto al vertido que grave la eliminación en vertedero de residuos con independencia de su origen es perfectamente compatible con el principio de igualdad. Otra cosa sería que gravara sólo los residuos procedentes del resto de Comunidades Autónomas, en cuyo caso se trataría de discriminación arbitraria no sólo contraria a las reglas de la libre circulación de mercancías y de la libre competencia, sino del principio de igualdad del art. 14 de la Constitución.

IV.1.4. EL RESPETO A LOS TRATADOS INTERNACIONALES

El art.93 de nuestro texto constitucional, precepto expresamente pensado para la adhesión de España a la Comunidad Económica Europea, establece que mediante ley orgánica se podrá autorizar la celebración de Tratados por los que se atribuya a una organización o institución internacional el ejercicio de competencias derivadas de la Constitución. En cumplimiento de esta previsión, la Ley orgánica 10/1985, de 2 de agosto autorizó la ratificación del Tratado de Adhesión, hecho en Lisboa y Madrid el 12 de junio de 1985. Posteriormente, otras leyes orgánicas han autorizado la ratificación del resto de Tratados modificativos al Tratado de Roma: Acta Unica Europea, Tratado de la Unión, Tratado de Amsterdam, y Tratado de Niza, principalmente. A partir de 1986 y por esta vía del art.93, forma parte de nuestro derecho interno todo el derecho comunitario tanto originario como derivado.

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A lo anterior se une las disposiciones del art. 96 del mismo texto constitucional en virtud del cual los Tratados internacionales validamente celebrados, una vez publicados oficialmente en España, formarán parte del ordenamiento jurídico interno. Desde esta perspectiva es necesario, en cuanto constituye un limite a la creación de un impuesto autonómico, analizar la compatibilidad de la instauración de un impuesto al vertido desde la perspectiva del derecho comunitario. Aspecto éste que se trató en el capítulo segundo, apartado tercero, relativo a los limites comunitarios a un tributo al vertido, y que hacia referencia, principalmente, a los posibles obstáculos a la libre circulación de mercancías y a las reglas de la libre competencia.

IV.1.5. LÍMITES PROPIOS DE FINANCIACIÓN AUTONÓMICA

Se trata de límites previstos en la Constitución española y en las normativa que la desarrolla en materia de financiación autonómica, esto es, la LOFCA. a) Principios de territorialidad, neutralidad y unidad de mercado Estos principios aparecen recogidos en los artículos 139.2 y 157.2 CE y desarrollados por el art.9 de la LOFCA. El art. 157.2. de la Constitución establece que las Comunidades Autónomas no podrán en ningún caso adoptar medidas tributarias sobre bienes situados fuera de su territorio o que supongan obstáculo para la libre circulación de mercancías o servicios. En esta norma se recogen dos principios: a) el principio de territorialidad o de ausencia de carga fiscal extraterritorial o extrajurisdiccional en virtud del cual se prohibe a las Comunidades Autónomas gravar bienes situados en el territorio de otra Comunidad Autónoma;

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b) el principio de neutralidad conforme al cual las Comunidades Autónomas no pueden crear obstáculos

fiscales a la libre circulación de mercancías o

servicios. El art. 139.2 CE regula, con mayor amplitud, el precepto anterior al establecer que ninguna autoridad podrá adoptar medidas que directa o indirectamente obstaculicen la libertad de circulación y establecimiento de las personas y la libre circulación de bienes en todo el territorio español. Este precepto apunta a lo que se ha denominado “unidad de mercado”, principio que conecta hoy directamente con uno de los postulados básicos del derecho comunitario, que ya tuvimos ocasión de comentar, cual es el mercado único. Esta norma contiene también dos prohibiciones. Por un lado, la referida a la adopción de cualquier medida, no sólo tributaria. Y por otro que afecte a las personas y a los bienes. El art. 9 de la LOFCA señala, desarrollando lo anterior, que las Comunidades Autónomas podrán establecer sus propios impuestos, respetando dos grupos de principios: los contenidos en el art. 6 que se comentan en el epígrafe siguiente, y los contenidos en el propio art.9. Estos últimos son los siguiente: a) no podrán sujetarse elementos patrimoniales situados, rendimientos originados ni gastos realizados fuera del territorio de la respectiva Comunidad Autónoma; b) no podrán gravarse, como tales, negocios, actos o hechos celebrados o realizados fuera del territorio de la Comunidad impositora, ni la transmisión o ejercicio de bienes, derechos y obligaciones que no hayan nacido ni hubieran de cumplirse en dicho territorio o cuyo adquirente no resida en el mismo;

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c) no podrán suponer obstáculo para la libre circulación de personas, mercancías y servicios, capitales ni afectar de manera efectiva a la fijación de la residencia de las personas o a la ubicación de empresas y capitales dentro del territorio español, de acuerdo con lo establecido en el art.2.1.a), ni comportar cargas trasladables a otras Comunidades. Para juzgar la posible compatibilidad con los principios establecidos en los arts. 157.2 y 139.2 CE y desarrollados en la LOFCA, de la creación por una Comunidad Autónoma de un impuesto al vertido, debemos analizar las siguientes tres cuestiones: •

el alcance de la prohibición de gravar bienes situados fuera del territorio de la Comunidad Autónoma;

•

la incidencia de los tributos autonómicos en la libertad de circulación y establecimiento de las personas físicas y jurídicas;

•

la incidencia de estos tributos en la libre circulación de mercancías y servicios.

a.1) El alcance de la prohibición de gravar bienes situados fuera del territorio de la Comunidad Autónoma El principio de territorialidad prohibe a una Comunidad Autónoma gravar bienes situados en otra Comunidad Autónoma. Este mandato ha sido desarrollado por los apartados a y b del art.9 de la LOFCA que señala que los impuestos que establezcan las Comunidades Autónomas: a) no podrán sujetarse elementos patrimoniales situados, rendimientos originados ni gastos realizados fuera del territorio de la respectiva Comunidad Autónoma.

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b) no podrán gravase como tales, negocios, actos o hechos celebrados o realizados fuera del territorio de la Comunidad impositora, ni la transmisión o ejercicio de bienes, derechos y obligaciones que no hayan nacido ni hubieran de cumplirse en dicho territorio o cuyo adquirente no resida en el mismo. Con ambos límites se trata de evitar que los tributos establecidos por una Comunidad Autónoma graven una manifestación de capacidad económica demostrada fuera de su territorio. El art.9 de la LOFCA amplia las previsiones contenidas en el art. 157.2 de la Constitución. Así, mientras que el segundo al establecer la prohibición de adoptar medidas se refiere a los “bienes”, el art. 9 de la LOFCA matiza este termino y se refiere a “elementos patrimoniales”. Y además, alcanza no sólo a los bienes sino a los “rendimientos” en general (tanto los procedentes de los bienes como del trabajo personal) y a los gastos realizados fuera del territorio. Con objeto de establecer la compatibilidad de un impuesto al vertido autonómico con el principio de territorialidad que impide gravar bienes situados fuera del territorio de la Comunidad Autónoma en cuestión, solo nos interesa la primera de las prohibiciones, en virtud de la cual la Comunidad Autónoma no podrá gravar con un tributo propio ninguno de los siguientes elementos patrimoniales: bienes inmuebles radicados fuera de su territorio; capitales invertidos fuera o que no generen rentas en su territorio; valores representativos de la participación en fondos propios de entidades domiciliadas o con el objeto social fuera de su territorio o que no tengan ahí un establecimiento permanente; ni otros bienes o derechos situados fuera de su territorio. Para que un impuesto al vertido se ajuste al principio de territorialidad su hecho imponible debe gravar, de acuerdo con las anteriores previsiones, manifestaciones de capacidad económica dentro del territorio de la Comunidad Autónoma en cuestión.

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Independientemente de cual sea el origen y la procedencia de los residuos que se vayan a entregar a vertedero, el impuesto al vertido va a gravar la operación de eliminación de esos residuos a través del vertido en tierra. Parece que, de acuerdo con esto, sus posibles obligados tributarios deban ser las personas que entregan los residuos al vertedero; esto es, el poseedor, entendido como

el productor de los

residuos o la persona física o jurídica que los tenga en su poder y que no tenga la condición de gestor de residuos (art.3.f LR), y/o el gestor, entendido como la persona o entidad, publica o privada, que realice cualquier operación de gestión de los mismos (art.3.g LR). En ambos casos se trata de manifestaciones de capacidad económica claras, como tuvimos ocasión de señalar al referirnos al principio de capacidad económica, y que, en lo que aquí interesa, tienen lugar o se manifiestan dentro del territorio de la Comunidad Autónoma en la que se vaya a establecer un impuesto al vertido. De lo anterior se puede concluir que es perfectamente compatible con el art.157.2 de la Constitución, con los apartados a y b del art.9 de la LOFCA y la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, el establecimiento de un impuesto autonómico al vertido que grave la entrega de residuos con independencia de cual sea su procedencia u origen, en un vertedero situado dentro de su territorio. a.2) La incidencia de los tributos autonómicos en la libre elección de residencia y establecimiento de personas físicas y jurídicas El art.19 de la Constitución establece que todos los ciudadanos tiene derecho a elegir libremente su residencia y a circular por el territorio nacional. Este precepto se desarrolla por el apartado c del art.9 de la LOFCA que señala, en relación con los impuestos que pueden imponer las Comunidades Autónomas, los siguientes límites: a) no podrán suponer obstáculo para la libre circulación de personas, mercancías y servicios y capitales;

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b) no podrán afectar de manera efectiva a la fijación de la residencia de las personas o de la ubicación de Empresas y capitales dentro del territorio español, de acuerdo con lo establecido en el art.2.1.a, que impide que el sistema de ingresos de las Comunidades Autónomas implique privilegios económicos o sociales o suponga la existencia de barreras fiscales en el territorio español, ni comportar cargas trasladables a otras Comunidades. El art. 139.2 de la Constitución establece que todos los ciudadanos tienen los mismos derechos y obligaciones en cualquier parte del territorio nacional. No obstante, como pusimos de relieve al referirnos al principio de igualdad, esto no significa que todos los españoles se encuentren siempre, en cualquier circunstancia, en condiciones de total igualdad; sino que, por el contrario, el ejercicio de la autonomía genera desigualdades en la posición jurídica de los ciudadanos residentes en las distintas Comunidades Autónomas (STC 150/1990 de 4 de octubre). La misma configuración del Estado español y la existencia de Entidades con autonomía política, como son las Comunidades Autónomas, supone necesariamente una diversidad de regímenes jurídicos (STC 88/1986 de 1 de julio). Más concretamente, el Tribunal Constitucional ha señalado que la diversidad derivada de la estructura autonómica del Estado puede comportar diversidad de regímenes jurídicos que serán legítimos en tanto resulten del ejercicio de una competencia atribuida a la Comunidad, en la medida en que las diferencias y peculiaridades introducidas resulten adecuadas a su finalidad, y que se respete, en todo caso, la igualdad básica de los españoles (STC 62/1991). Llevado al terreno de la práctica, el principio de igualdad permite que la residencia de una persona física o el establecimiento de una persona jurídica en una Comunidad Autónoma concreta pueda ser una circunstancia que origine, por ejemplo, un tratamiento fiscal distinto al que se disfrutaría en caso de residir en otra Comunidad Autónoma distinta, y no por ello se está vulnerando el art.19 de la Constitución relativo al derecho a elegir libremente la residencia. De hecho así sucede en nuestro ordenamiento jurídico.

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En relación a esta posible vulneración de art. 19, el Tribunal Constitucional ha sido muy explícito señalando que, nadie priva a los ciudadanos de establecerse donde tenga a bien, pero que tienen que contar con que en cada Comunidad Autónoma han de pagar los impuestos que están legalmente ordenados. Una cosa es el derecho a elegir libremente la residencia y a circular por el territorio nacional, y otra, los condicionamientos –en este caso tributarios- legalmente establecidos (Auto del Tribunal Constitucional 182/1986 de 26 de febrero). Y que la libertad de elección de la residencia implica, como es obvio, la de opción entre los beneficios y perjuicios, derechos, obligaciones y cargas que, materialmente o pro decisión de los poderes públicos competentes, corresponden a los residentes en un determinado lugar o inmueble por el mero hecho de la residencia; derechos, obligaciones y cargas que pueden ser diferentes en cada caso, en virtud de circunstancias objetivas y de acuerdo con lo dispuesto en el ordenamiento. El hecho de que los residentes en una determinada zona del territorio nacional hayan de soportar obligaciones y cargas mayores que las de otros, lo que normalmente se corresponde con la atribución de mayores beneficios o de una situación de hecho más ventajosa, no limita o restringe su derecho a la libre elección de residencia aun cuando no consideren legalmente exigibles las obligaciones que por razón de la residencia se les imponen (STC 87/1986). De lo anterior podemos concluir que el establecimiento por una Comunidad Autónoma de un impuesto que grave el vertido de determinadas categorías de residuos que no exista en otras Comunidades Autónomas no implica por si mismo una vulneración de los preceptos relativos a la libertad de establecimiento y a la libre elección de residencia. a.3) La incidencia de los tributos autonómicos en la libre circulación de mercancías y servicios

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Ya nos hemos referido en distintas ocasiones a la prohibición del art. 139.2 de la Constitución de adoptar medidas que directa o indirectamente obstaculicen la libertad de circulación y establecimiento de personas y la libre circulación de bienes en el territorio nacional. Y a la del art. 157.2 de este mismo texto relativa a que las Comunidades Autónomas adopten medidas tributarias sobre bienes situados fuera de su territorio o que supongan obstáculo a la libre circulación de mercancías o servicios. Ambas previsiones desarrolladas por el apartado c del art. 9 de la LOFCA. Con ello se pretende evitar que las Comunidades Autónomas introduzcan cualquier tipo de barrera aduanera que pueda implicar la creación de un mercado interior en su territorio y el gravamen de las mercancías que pretendan entrar o salir del mismo. Esto es, prohibir que las Comunidades Autónomas establezcan tributos que incidan en las anteriores libertades a través de la definición de un hecho imponible en torno a las mismas. La prohibición constitucional de establecer obstáculos a la libre circulación de mercancías o servicios es una concreción de otro principio más amplio, el de unidad de mercado; principio que conecta hoy directamente con uno de los postulados básicos del derecho comunitario, ya comentado, que es el mercado único. Este principio, aunque no aparece mencionado como tal en la Constitución, ha sido reconocido por el Tribunal Constitucional concretando que se trata de una exigencia que se deriva del propio principio de unidad política consagrado en el art.2 de este mismo texto, así como de aquellas normas que ordenan que los principios básicos del ordenamiento económico sean los mismos en todo el ámbito nacional (STC 11/1984). Añadiendo que una de las manifestaciones de esa unidad del orden económico en todo el ámbito del Estado está constituida por dicho principio reconocido implícitamente por el art. 139.2 CE (STC 96/1984 de 19 de octubre). Una vez expuesto el contenido de la prohibición del art.157.2 CE y del principio de unidad del mercado, hay que examinar ahora la compatibilidad con dichos principios del establecimiento de un impuesto que grave el vertido de residuos en el territorio de una Comunidad Autónoma.

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El Tribunal Constitucional, en diversas ocasiones, ha expuesto los postulados derivados de la unidad de mercado y su compatibilidad con la autonomía política, apuntando los criterios para compaginar ambos principios constitucionales. Más concretamente señala que de la Constitución se deriva la unicidad del orden económico nacional que tiene como consecuencia la existencia de un mercado único. Esta unidad de mercado supone, por lo menos, la libertad de circulación sin trabas por todo el territorio nacional de bienes, capitales y servicios y mano de obra y la igualdad de las condiciones básicas de ejercicio de la actividad económica. Tal unidad no significa uniformidad, ya que la misma configuración del Estado español y la existencia de Entidades con autonomía política, como son las Comunidades Autónomas, supone necesariamente una diversidad de regímenes jurídicos. La compatibilidad entre la unidad económica de la nación y la diversidad jurídica que deriva de la autonomía han de buscarse en un equilibrio entre ambos principios; equilibrio que admite una pluralidad de intervenciones de los poderes públicos en el ámbito económico siempre que reúnan las siguientes características: a) que la regulación autonómica se lleve a cabo dentro del ámbito de competencia de la Comunidad Autónoma; b) que esta regulación en cuanto introductora de un régimen diverso del o de los existentes en el resto de la Nación resulte proporcionada al objeto legítimo que se persigue, de manera que las diferencias y peculiaridades en ella previstas resulten adecuadas y justificadas a su fin; c) que en todo caso quede a salvo la igualdad básica de todos los españoles (STC 88/1986 de 21 de julio) Esto es, para la iniciativa autonómica de crear un impuesto al vertido sea compatible con el principio de unidad de mercado es necesario que se cumplan los tres siguientes requisitos: competencia, proporcionalidad, e igualdad.

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Por lo que se refiere a la competencia, ya expusimos en el apartado primero del capítulo cuarto el régimen de distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas y el carácter de básicas tanto de la ley de residuos como del Real Decreto de vertederos. En síntesis corresponde a las Comunidades Autónomas el desarrollo legislativo, la ejecución y la adopción de normas adicionales de protección. Y más concretamente respeto a las operaciones de eliminación en vertedero, el otorgamiento de la correspondiente autorización, ya de gestor ya la autorización ambiental integrada, y las actividades de vigilancia, inspección y sanción. Junto a esto, el art. 133.2 de la Constitución atribuye a las Comunidades Autónomas la posibilidad de establecer tributos. Este reconocimiento constitucional de poder tributario determina que las Comunidades Autónomas pueden ejercer dicho poder con independencia de que la realidad tributaria sujeta a imposición deriva de su propio marco competencial. Esto es, una Comunidad Autónoma podría crear un impuesto al vertido incluyo en aquellos casos en que no ostentará competencia en materia de eliminación de residuos a través de vertedero, siempre que respetara los limites constitucionales y legales expuestos. Por lo que se refiere al segundo requisito, el Tribunal Constitucional ha señalado que no toda medida que incida sobre la circulación de bienes y personas por el territorio nacional es necesariamente contraria al art. 139.2 CE, sino que lo será cuando persiga de forma intencionada la finalidad de obstaculizar la libre circulación o genere consecuencias objetivas que impliquen el surgimiento de obstáculos que no guarden relación y sean desproporcionados respecto del fin constitucionalmente lícito que pretendía la medida adoptada (STC 37/1981 de 16 de noviembre) Finalmente en cuanto al requisito de la igualdad, nos remitimos a lo dicho al estudiar el principio de igualdad como principio de justicia material; recordando, simplemente, que este principio no implica que todos los españoles se encuentren siempre, en cualquier caso, en condiciones de igualdad absoluta y que el establecimiento de un

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impuesto al vertido en algunas Comunidades Autónomas sería consecuencia de la autonomía de las diferentes regiones. De la anterior doctrina constitucional podemos concluir que en aquellos casos en que se establezca y se diseñe el impuesto con objeto de obstaculizar la libre circulación de residuos, además de proteger el medio ambiente, y obtener recursos, este impuesto no respetaría la prohibición contenida en los arts. 139.2 y 157.2. de la Constitución. Por el si ese impuesto se configura de forma que no esté dirigido intencionadamente a obstaculizar la libre circulación de residuos, aunque su aplicación efectivamente obstaculizara esta libertad constitucionalmente consagrada, para llegar a una conclusión de si respeta o no estos preceptos será necesario estudiar si los obstáculos que ocasiona su establecimiento guardan un grado de proporcionalidad susceptible de ser tolerado por la exigencia de este principio constitucional. Es decir, habría que formular un juicio de proporcionalidad entre los efectos objetivos que produce el tributo sobre la circulación de bienes y el fin constitucionalmente lícito que se persigue con el mismo. El tributo aquí propuesto, con efecto desincentivador, gravaría la eliminación de residuos con independencia de su origen y procedencia, en vertedero. Se caracteriza así por un elevado grado de generalidad que hace que afecte a todos los residuos. Su objetivo es, además, un objetivo constitucionalmente lícito, ya que el art.45.2 obliga a los poderes públicos a velar por la utilización racional de todos los recursos naturales con el fin de proteger y mejorar la calidad de vida y defender y restaurar el medio ambiente, apoyándose en la indispensable solidaridad colectiva. Por tanto, al menos en una primera aproximación el tributo obedecería a la protección de otro objetivo constitucional y en consecuencia

sería acorde con el respeto al principio de libre

circulación de bienes

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b) La prohibición de la doble imposición interna El párrafo segundo del art.6 de la LOFCA prohibe a las Comunidades Autónomas establecer tributos que recaigan sobre hechos imponibles gravados por el Estado. Su apartado tercero, permite a éstas establecer y gestionar tributos sobre las materias que la legislación de régimen local reserve a las Corporaciones Locales, siempre que dicha legislación lo prevea y en los términos que ésta contemple. En todo caso, deberán establecerse las medidas de compensación o coordinación adecuadas a favor de aquellas Corporaciones, de modo que los ingresos de tales Corporaciones locales no se vean mermados ni reducidos tampoco en sus posibilidades de crecimiento futuro. El contenido se estos principios ha sido perfilado por el Tribunal Constitucional: a) este precepto no tiene por objeto impedir a las Comunidades Autónomas que establezcan tributos propios sobre objetos materiales o fuentes impositivas ya gravadas por el Estado STC 186/1993), sino que, lo que quiere prohibir, es la duplicidad de hechos imponibles, estrictamente (STC 37/1987); b) El art. 6.3 de la LOFCA establece que las Comunidades Autónomas podrán establecer tributos sobre las materias que la legislación de régimen local reserve a las corporaciones locales. El Tribunal Constitucional considera que el termino “materias” hace referencia a materia imponible y no a hecho imponible. Estos límites por el momento no plantean problemas ya que en la actualidad no existen impuestos estatales o locales que graven actividades relacionadas con la eliminación de residuos a través de vertedero y, por lo tanto, por el momento no existirán problemas de doble imposición o de superposición de figuras tributarias.

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IV.2. RECOMENDACIONES TÉCNICAS Teniendo en cuenta el elevado porcentaje de residuos que se depositan actualmente en vertedero, la instauración de un impuesto al vertido es una opción recomendable para disuadir esta práctica y favorecer otras opciones de gestión, de acuerdo con la Jerarquía de residuos, así como por cumplir con los principios establecidos en las directivas Europeas. El objetivo del impuesto debe ser desincentivar el vertido y en la medida de lo posible otras formas de eliminación e indirectamente, incentivar otras formas de gestión de residuos. Sin embargo, la instauración de un impuesto al vertido de residuos requiere una serie de condiciones previas que incluyen: •

Control de los vertederos existentes, conocimiento de los vertederos autorizados y no autorizados y dentro de los primeros, conocimiento del grado de cumplimiento de los requisitos establecidos en el RD de vertido.

•

Existencia de alternativas reales de gestión de residuos y de instalaciones con capacidad de acoger las cantidades de residuos que vayan a ser desviadas de vertedero. Para ello es necesario no sólo que existan suficientes plantas de tratamiento sino implantar sistemas de recogida selectiva y sistemas de triaje que hagan posible la separación de todos los residuos de envases y de la materia orgánica que forman parte de los residuos urbanos.

Con objeto de asegurarse que el vertido que se vaya a realizar se haga en instalaciones adecuadas, el hecho imponible del impuesto debe ser el depósito de residuos en vertederos con autorización. No obstante, también podría comprender los vertederos ilegales.

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Gravar el depósito en vertederos no autorizados presenta una serie de ventajas y desventajas que deben ser analizadas en detalle antes de tomar una decisión. Por un lado, se podría pensar que conllevaría una supuesta legalización de estos vertederos lo que se podría salvar con una adecuada configuración del impuesto. Otra dificultad añadida sería la identificación del sujeto pasivo, esto es, de la persona que realiza el vertido o incluso en determinadas ocasiones, del dueño del terreno. En el primer caso, al localizar una persona que realiza un vertido ilegal, es difícil demostrar cual ha sido la cantidad vertida sobre todo en aquellos casos en que esta conducta se ha producido de forma reiterada. Por otro lado, considerar sujeto pasivo al dueño del terreno supone atribuirle determinados deberes de diligencia. En cualquier caso, nuestro ordenamiento dispone de mecanismos jurídicos para hacer frente al menos en principio a estas dificultades. Por contra, incluir el depósito de residuos en vertederos no autorizados, presenta la gran ventaja de desincentivar estas prácticas. Es decir, a las posibles sanciones administrativas, e incluso penales, se le sumaría el pago del impuesto. Se tratarían además, en condiciones de igualdad, a todas las personas físicas o jurídicas que realicen un vertido. El impuesto al vertido debería considerar como residuos exentos con carácter general del impuesto aquellos para los que no existe una alternativa técnica, ambiental y económicamente viable o aquellos que puedan ser aprovechados. Más concretamente, se proponen las siguientes exenciones: •

Residuos procedentes de la descontaminación de suelos.

•

Residuos de procesos de destintado de papel.

•

Residuos para los que no existe una alternativa de tratamiento técnica, ambiental y económicamente viable. Esta medida debería ir acompañada de otros instrumentos para reducir la generación de estos residuos, tales como un plan de prevención.

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•

Residuos secundarios procedentes de instalaciones de clasificación o del reciclaje o compostaje de residuos.

•

Residuos que se pueden aprovechar en el vertedero durante la construcción, mantenimiento, clausura y periodo postclausura, como pueden ser hormigón, grava o ladrillos, siempre que no se entreguen mezclados. También sería el caso de neumáticos fuera de uso empleados como elementos de protección.

•

Residuos que se puedan aprovechar fuera del vertedero.

•

Tierra no contaminada empleada para cubrimiento diario de los residuos y tierra y compost empleados en la cobertura final.

•

Residuos procedentes de la limpieza y descontaminación de vertederos no autorizados, en aquellos casos que dicha responsabilidad corresponda a la Administración Pública.

•

Residuos procedentes de la limpieza de vías públicas, parques, jardines, llevada a cabo por las entidades locales o en su nombre.

•

El depósito de residuos ordenado por las autoridades públicas en situaciones de fuerza mayor, extrema necesidad o catástrofe.

Para que estas exenciones operen deberán ser justificadas según los casos, documentalmente. En el caso de aquellos residuos que vayan a ser aprovechados en el vertedero, será necesaria la presentación por parte del titular de este vertedero, de un proyecto en el que se detalle el uso al que se destinarán los residuos. En todos los casos, las exenciones se harán efectivas a través de la devolución del impuesto. Esto es, se realizará el ingreso de la cuota tributaria correspondiente, procediendo la Administración, posteriormente, a la devolución de dicha cantidad correspondiente a los residuos exentos.

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Propuestas para la Instauración de un Impuesto Desincentivador al Vertido en España

Por lo que se refiere al sujeto pasivo del impuesto se debe considerar como contribuyente a la persona física o jurídica que realiza la entrega de residuos para su depósito en vertedero y como sustituto del contribuyente al gestor autorizado de una instalación de vertido. Éste último deberá repercutir íntegramente el importe del impuesto sobre el contribuyente, quedando éste obligado a soportarlo. En cuanto a la base imponible del impuesto, lo más adecuado sería que ésta se realizase en función del volumen de residuos ya que el problema de los residuos que van a vertedero es la ocupación de éste. Sin embargo, debido a la dificultad de realización, se propone que la base imponible se fije en función de la cantidad de residuos depositada en vertedero. Para la fijación del tipo de gravamen se atendería a los siguientes criterios: •

En el caso de vertederos autorizados que cumplan los requisitos establecidos por el RD de Vertido, se tendrá en cuenta el tipo de vertedero (residuos peligrosos, no peligrosos e inertes), estableciéndose un tipo de gravamen mayor para el primero y menor para el último.

•

En el caso de vertederos autorizados que no cumplan los requisitos del RD de Vertido, se establecerá un gravamen estándar y uno reducido para los residuos de construcción y demolición, siempre que éstos se entreguen de forma separada. Todos ellos de cuantía mayor a los fijados en el primer caso. Con este mecanismo se intenta asegurar que el vertido se realice en instalaciones adecuadas.

Esta diferenciación entre vertederos que cumplen o no el RD de Vertido desaparecerá una vez terminado el plazo de adaptación de los vertederos (16 de julio de 2009), aplicándose desde ese momento únicamente el primer punto, al entender que todos los vertederos cumplen esos requisitos.

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Propuestas para la Instauración de un Impuesto Desincentivador al Vertido en España

Se podría pensar además en medidas para evitar conductas ilegales. Al establecer los tipos de gravamen, una posibilidad es configurar un tipo bajo y que luego vaya incrementándose poco a poco. O que hasta determinada fecha el vertido de ciertos tipos de residuos esté exento y luego tribute. Así se evitará que se eliminen en vertederos incontrolados y dará tiempo para que se vayan desarrollando otras alternativas a la gestión de esos residuos específicos. Al final el tipo del impuesto debe crear una diferencia entre el coste del vertido y el coste de otras opciones alternativas como la reutilización o el reciclado. Para la estimación de la base imponible, se propone que ésta se realice de forma directa mediante el pesado en báscula de los residuos en la instalación de vertido. Para ello deberá ser obligatorio que las instalaciones de vertido posean dicha báscula. En el caso de que esto no ocurriera, para la determinación de la base imponible se recurrirá a cualquier otro método de estimación de acuerdo con la LGT. Una posible vía sería fijarla en función de la capacidad del vehículo, considerando éste como lleno. En el caso de que el gestor de la instalación no realice la declaración en el plazo establecido, la Administración podrá establecer la cuota tributaria en función del método que considere adecuado. Por ejemplo a partir de los registros de las cantidades entregadas o copia de los justificantes expedidos a las personas que realizan la entrega de residuos. Los ingresos podrían tener como finalidad: •

hacer efectivo el principio de jerarquía comunitaria de tal forma que los residuos se desvíen hacia otras opciones más sostenibles en dicha jerarquía;

•

generar ingresos para fines ambientales: asegurar el cumplimiento del impuesto y evitar el abandono incontrolado de residuos, investigación ambiental, tecnologías e instalaciones de valorización.

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Propuestas para la Instauración de un Impuesto Desincentivador al Vertido en España

Por último, con objeto de lograr el éxito de esta medida, el establecimiento de un impuesto al vertido deberá ir acompañado de otras medidas, tales como: •

Establecimiento de criterios de calidad estandarizados para el uso de materiales reciclados en el sector de la construcción. De esa forma, si se establecen categorías de materiales reciclados y sus posibles usos están garantizados, aumentaría la confianza de los constructores y por tanto la adquisición de estos materiales.

•

Establecimiento de un impuesto sobre el traslado de residuos, fijado en base a los principios de proximidad y autosuficiencia, de forma que se evite el riesgo de un turismo de residuos de unas Comunidades Autónomas a otras, para depositar los residuos en aquellos vertederos con menor precio de vertido. A fin de no crear obstáculos al principio de igualdad y de unidad del mercado, se deberá ser muy cuidadoso a la hora de determinar los elementos esenciales del impuesto.

•

Fortalecimiento del actual sistema de control y vigilancia, que se lleva a cabo a través de las autoridades competentes en

estas materias de las Comunidades

Autónomas, con objeto de prevenir el vertido ilegal y comprobar las características de los vertederos. •

Tasas variables de basuras que respondan realmente al principio quien contaminapaga, de tal forma que se pague en función de la basura realmente generada. Se eleva así la cantidad de residuos reciclados y se disminuye la de vertido. Si los ciudadanos mejoraran la separación en origen, se reducirá la cantidad de residuos que irán a vertedero.

•

Instauración de un impuesto a la incineración de residuos o de un impuesto a la eliminación que agrupe el vertido y la incineración de residuos, como medida de fomento del reciclaje y otras formas de valorización.

•

Prohibición de verter todos aquellos residuos para los que existan alternativas para su valorización.

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Propuestas para la Instauración de un Impuesto Desincentivador al Vertido en España

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•

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•

MINISTÈRE DE L’ENVIRONNEMENT, FRANCE. La TGAP, Taxe Générale sur les

Activités Polluantes. http://www.environnement.gouv.fr/lepoint/tgap.htm

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MARCO LEGAL Y RELACIÓN DE NORMATIVA SOBRE IMPUESTO AL VERTIDO EN ESTADOS MIEMBRO DE LA UNIÓN EUROPEA (UE)

MARCO LEGAL •

Recomendación del Consejo 75/436 de 3 de marzo de 1975 relativa a

la

imputación de costes y a la intervención de los poderes públicos en materia de medio ambiente •

Directiva 75/442 de 15 de julio relativa a los residuos, modificada por Directiva 91/156 de 18 de marzo

•

Directiva 1999/31 del Consejo de 26 de abril relativa al vertido de residuos

•

Decisión 1600/2000 del Parlamento Europeo y del Consejo de 22 de julio por la que se establece el Sexto Programa de Acción Comunitario en materia de Medio Ambiente

•

Directrices comunitarias sobre ayudas estatales a favor del medio ambiente de 3 de febrero de 2001.(2001/C 37/03).

•

COMISION CE. Estrategia comunitaria para la gestión de Residuos. SEC(89) 934 final de 18 de agosto.

•

COMISION CE. Revisión de la Estrategia comunitaria para la gestión de residuos (COM(96) 399 final de 30 de julio).

•

COMISION CE. Impuestos y gravámenes ambientales en el mercado Unico. COM (97) 9 final de 26 de marzo de 1997.

•

COMISION DE MEDIO AMBIENTE, SALUD PUBLICA Y PROTECCION DEL CONSUMIDOR DEL PARLAMENTO EUROPEO. Informe sobre la Comunicación de la Comisión: impuestos y gravámenes ambientales en el mercado Unico (COM (97) 0009-C4-0179/97). A4-0200/98. 26 de mayo de 1998.

•

COMISION CE. Fondos Estructurales y su coordinación con el Fondo de Cohesión . COM(1999) 344 final.

•

COMISION CE. Hacia una estrategia temática de prevención y reciclaje de residuos. 27 de mayo de 2003.

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NORMATIVA ALEMANA En la actualidad no existe un impuesto al vertido en Alemania.

NORMATIVA AUSTRIACA •

Altlastensanierungsgesetz – ALSAG. BGBl. Nr. 299/1989 idF BGBl. I Nr. 155/2002 (Ley Federal de Remediación de Suelos Contaminados).

•

AUSTRIAN FEDERAL MINISTRY OF AGRICULTURE AND FORESTRY ENVIRONMENT AND WATER MANAGEMENT. Federal Waste Management Plan 2001.

•

AUSTRIAN FEDERAL MINISTRY OF ENVIRONMENT, YOUTH AND FAMILY AFFAIRS.

Federal Waste Management Plan 1998.

NORMATIVA BELGA •

Décret du 2 juillet 1981 relatif à la prévention et à la gestion des déchets.

NORMATIVA DANESA •

Consolidated Act nº 570 of 3rd August 1998 on Taxes on Waste and Raw Materials as amended by Act nº 1034 pf 23rd December 1998 and Act nº 380 of 2nd June 1999.

NORMATIVA ESPAÑOLA •

Ley 239/1963 de 28 de diciembre, General Tributaria.

•

Ley 8/1989 de 13 de abril de Tasas y Precios Públicos.

•

Ley 10/1998 de 21 de abril de Residuos.

•

Real Decreto 1481/2001, de 27 de diciembre, por el que se regula la eliminación de residuos mediante depósito en vertedero.

•

Orden de 23 de abril de 2003, del Consejero de Hacienda, por la que se regula la repercusión del Impuesto sobre Depósito de Residuos.

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Propuestas para la Instauración de un Impuesto Desincentivador al Vertido en España

•

Ley de financiación de las infraestructuras de tratamiento de residuos y del canon sobre el deposito de residuos aprobada el 4 de junio de 2003 (aún sin publicar).

NORMATIVA DE CATALUÑA •

Ley 8/1980 de la Generalitat de Catalunya de 22 de septiembre de Financiación de las Comunidades Autónomas.

NORMATIVA DE LA COMUNIDAD DE MADRID •

Ley 6/2003 de la Comunidad de Madrid de 20 de marzo del Impuesto sobre Depósito de Residuos.

NORMATIVA FINESA •

Waste Tax Act, (495/1996, as amended 1157/1998).

NORMATIVA FRANCESA •

Loi nº75-633 du 15 juillet 1975 relative à l’Élimination des Déchets et à la Récupération des Matériaux.

•

Loi nº 92-646 du 13 juillet 1992 relative a l’Élimination des Déchets ainsi qu’aux Installations Classées pour la Protection de l’Environnement.

•

Décret nº 93-169 du 5 février 1993 relatif à la Taxe sur le Stockage des Déchets.

•

Décret nº 95-1027 du 18 septembre 1995 relatif à la Taxe sur le Traitement et le Stockage de Déchets.

•

Décret nº 96-391 du 10 mai 1996 modifiant le décret nº 93-745 du 29 mars relatif au Fonds de Modernisation de la Gestion des Déchets.

•

MINISTÈRE DE L’ENVIRONNEMENT, FRANCE. Livre Blanc sur les Modalités de

l’Extension de la Taxe Générale sur les Activités Polluantes aux Consommations Intermédiaires d’Énergie des Entreprises.

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Propuestas para la Instauración de un Impuesto Desincentivador al Vertido en España

NORMATIVA IRLANDESA •

Stationery Office, Eire. Statutory Instruments. Waste Management (Landfill Levy) Regulations, nº86, 2002.

•

EPA, EM&P, Wexford. Waste Management (Landfill Levy) Regulations 2002. Calculation of Weight of Waste Deposited at an Unauthorised Landfill. Eire, 30 September 2002

NORMATIVA ITALIANA •

Legge 28 dicembre 1995, n. 549 modificata dalla legge 23/12/1996, n. 662, , e dal decreto legislativo 18 dicembre 1997, n.473.

•

Decreto Ministeriale nº 145 del 01.04.1998: Regolamento recante la definizione del modello e dei contenuti del formulario di accompagnamento ai sensi degli articoli 15, 18, comma 2, lettera e), e comma 4, del decreto legislativo 5 febbraio 1997, n. 22.

NORMATIVA DE LOS PAISES BAJOS •

Environmental Taxes Act, 1995.

•

Environmental Management Act, chapter “waste” 1994 (Bulletin of Acts, orders and Decrees 1993), incorpora entre otros Waste Substances Act (1977).

•

Waste Substances Decree 1995 (Prohibition of Landfill).

•

Draft National Waste Management Plan, (2002). Ministerio Holandés de Vivienda, Ordenación del Territorio y Medio Ambiente.

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Propuestas para la Instauración de un Impuesto Desincentivador al Vertido en España

NORMATIVA DEL REINO UNIDO •

Finance Act 1996, UK.

•

Finance Act 2002, UK.

•

Statutory Instrument 1996 nº 1527. The Landfill Tax Regulations 1996, UK.

•

Statutory Instrument 1996 nº 1529. The Landfill Tax (Contaminated Soil) Order 1996, UK.

•

Statutory Instrument 1996 nº 1528. The Landfill Tax (Qualifying Material) Order 1996, UK.

•

Statutory Instrument 1998 nº 61. The Landfill Tax (amendment) Regulations 1998, UK.

•

Statutory Instrument 1999 nº 3270. The Landfill Tax (amendment) regulations 1999, UK.

•

Statutory Instrument 1999 nº 2075. The Landfill Tax (Site Restoration and Quarries) Order 1999, UK.

•

Statutory Instrument 2003 nº 605. The Landfill Tax (amendment) Regulations 2003, UK.

NORMATIVA SUECA •

Lag (1999:673) om skatt pa avfall.

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JURISPRUDENCIA TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD EUROPEA •

STJCE de 1 de julio de 1969

•

STJCE de 4 de marzo de 1986

•

STJCE de 26 de junio de 1991

•

STJCE de 29 de junio de 1992

•

STJCE de 7 de julio de 1994

•

STJCE de 7 de mayo de 1997.

TRIBUNAL CONSTITUCIONAL ESPAÑOL •

STC 27/1981 de 20 de julio

•

STC 3771981 de 16 de noviembre

•

STC 64/1982 de 4 de noviembre

•

STC 11/1984 de 2 de febrero

•

STC 96/1984 de 19 de octubre

•

STC 88/1986 de 21 de julio

•

STC 37/1987 de 26 de marzo

•

STC 150/1990 de 4 de octubre

•

STC 62/1991 de 24 de abril

•

STC 116/1994 de 18 de abril

PERSONAS CONTACTADAS •

Tuomas Aarnio. Ministerio de Medio Ambiente, Finlandia. [email protected]

•

Susanne Akerfeldt, Ministerio de Finanzas, Suecia. [email protected]

•

Rainer Gessler. Ministerium für Umwelt und Verkehr Baden-Württemberg.

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IMPUESTOS PROPIOS - ANDALUCÍA Ley 18/2003, de 29 de diciembre, por la que se aprueban medidas fiscales y aministrativas (B.O.J.A. nº 251, de 31 de diciembre de 2003). ..................... TÍTULO II. TRIBUTOS PROPIOS. CAPÍTULO I. IMPUESTOS ECOLÓGICOS. SECCIÓN I. DISPOSICIONES COMUNES. Artículo 11. Naturaleza. Los impuestos ecológicos a que se refiere el presente capítulo son tributos propios de la Comunidad Autónoma de Andalucía que tienen por finalidad la protección del medio ambiente. Artículo 12. Conceptos y definiciones. Sin perjuicio de las definiciones propias contenidas en el presente capítulo, los conceptos de la materia medioambiental aplicables a los efectos del mismo serán los establecidos por la normativa medioambiental de la Comunidad Autónoma de Andalucía, por la normativa básica estatal y por la normativa comunitaria aplicable a la materia. Artículo 13.Exenciones subjetivas. Sin perjuicio de las exenciones específicas que se establezcan para cada impuesto, estarán exentos de los impuestos a que se refiere el presente capítulo la Junta de Andalucía y sus Organismos Autónomos de carácter administrativo. Artículo 14.Compatibilidad de beneficios fiscales. Cuando en una misma inversión concurran los requisitos para dar lugar a deducciones, bonificaciones o cualquier otro beneficio fiscal en dos o más impuestos ecológicos, se tomará como base para el cálculo de los beneficios fiscales en cada uno de ellos la parte proporcional de la inversión que corresponda. En tal supuesto, corresponderá a la Consejería de Medio Ambiente determinar la idoneidad de la inversión a estos efectos y su distribución proporcional. Artículo 15.Afectación de los ingresos. 1. Los ingresos procedentes de los impuestos ecológicos se destinarán a financiar las actuaciones de la Administración de la Junta de Andalucía en materia de protección medioambiental y conservación de los recursos naturales. A estos efectos, la Consejería de Economía y Hacienda incluirá en el Anteproyecto del Presupuesto de la Comunidad Autónoma créditos para gastos que financien tales actuaciones por importe equivalente a los ingresos efectivamente recaudados, deducidos los costes de gestión y el fondo de reserva a que se refiere el apartado siguiente. 2. Sin perjuicio de la imputación que deba realizarse de los gastos ocasionados, con la finalidad de atender situaciones

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de emergencia provocadas por catástrofes medioambientales, se constituirá un fondo de reserva cuya dotación anual ascenderá al cinco por ciento de los ingresos efectivamente recaudados a que se refiere el apartado anterior, en los términos y hasta el límite que se determine reglamentariamente. Artículo 16.Competencias para la aplicación de los impuestos. Corresponde a la Consejería de Economía y Hacienda la liquidación, recaudación, inspección y revisión de los actos de gestión de los impuestos a que se refiere el presente capítulo. La determinación y comprobación, en su caso, de los parámetros medioambientales que permitan la cuantificación de dichos impuestos será competencia de la Consejería de Medio Ambiente. Artículo 17.Reclamaciones contra los actos de aplicación de los impuestos. El conocimiento de las reclamaciones interpuestas contra los actos dictados por la Consejería de Economía y Hacienda en relación a los impuestos a que se refiere el presente capítulo corresponderá a los órganos económicoadministrativos de la Comunidad Autónoma, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 20.1.a de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas. Artículo 18.Lugar y forma de pago. 1. La Consejería de Economía y Hacienda aprobará los modelos de declaración y declaración-liquidación de los impuestos a que se refiere el presente capítulo y determinará el lugar y la forma del pago. 2. Con el fin de facilitar el cumplimiento de las obligaciones tributarias a que se refiere el presente capítulo, la Consejería de Economía y Hacienda desarrollará los medios técnicos necesarios para la presentación telemática de las declaraciones y declaraciones-liquidaciones correspondientes. Artículo 19.Infracciones y sanciones. Las infracciones tributarias en relación con los impuestos a que se refiere el presente capítulo serán calificadas y sancionadas con arreglo a lo dispuesto en la Ley de Derechos y Garantías de los Contribuyentes, la Ley General Tributaria y demás disposiciones que las desarrollen y complementen. Artículo 20.Declaración de comienzo, modificación y cese. Los sujetos pasivos de los impuestos a que se refiere el presente capítulo estarán obligados a presentar ante la Consejería de Economía y Hacienda una declaración relativa al comienzo, modificación y cese de las actividades que determinen la sujeción a los mismos, en los términos que se establezcan mediante Orden conjunta de las Consejerías de Economía y Hacienda y de Medio Ambiente. En los impuestos en los que se establezca la figura del sustituto del contribuyente, corresponderá a éste la obligación de declarar el comienzo, modificación y cese de sus actividades. .................. Sección 5.ª Impuesto sobre depósito de residuos peligrosos Artículo 65. Creación. Se crea el impuesto sobre depósito de residuos peligrosos. Artículo 66. Objeto, finalidad y conceptos. 1. El impuesto sobre depósito de residuos peligrosos gravalas operaciones de depósito de residuos peligrosos con la finalidad de incentivar conductas que favorezcan la proteccióndel entorno natural. 2. A efectos de este impuesto, se considerarán residuospeligrosos los que tengan tal calificación de acuerdo con lalegislación estatal sobre la materia, la normativa comunitaria,los convenios internacionales en los que el Reino de España. Asimismo, los sustitutos del contribuyente estarán obligados a verificar el peso declarado por los contribuyentes de los residuos peligrosos depositados.

http://www.aeat.es/fisterritorial/ccaa_tp/andalucia/ley_18_2003_1.htm

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Igualmente se considerarán residuos peligrosos los recipientesy envases que hayan contenido aquéllos. Asimismo, se considerarán vertederos las instalacionesde eliminación que se destinen al depósito de residuos ensuperficie o bajo tierra. Artículo 67. Hecho imponible. Constituye el hecho imponible el depósito de residuospeligrosos en el territorio de la Comunidad Autónoma de Andalucía. En particular, estarán sujetos al impuesto: a) La entrega de residuos peligrosos en vertederos públicoso privados. b) El depósito temporal de residuos peligrosos en las instalaciones del productor, con carácter previo a su eliminacióno valorización, cuando supere el plazo máximo permitido porla Ley y no exista autorización especial de la Consejería deMedio Ambiente. A efectos de este impuesto, se entenderá por valorizacióntodo procedimiento que permita el aprovechamiento de losrecursos contenidos en los residuos sin poner en peligro lasalud humana y sin utilizar métodos que puedan causar perjuicios al medio ambiente. En todo caso, se entenderán incluidos en este conceptolos procedimientos contemplados en la norma comunitaria quesea de aplicación en materia de valorización de residuospeligrosos. Artículo 68. Supuestos de no sujeción. No estará sujeto al impuesto el depósito de residuos peligrosos que se realice con el fin de gestionarlos para su valorización en las instalaciones previstas para tal fin. Artículo 69. Exenciones. En el supuesto contemplado en la letra b) del artículo 67 de la presente Ley, estará exenta la operación de entregaen vertederos públicos o privados de los residuos peligrososdepositados siempre que se acredite haber satisfecho ya elimpuesto. Artículo 70. Sujetos pasivos. 1. Son sujetos pasivos a título de contribuyentes las personas físicas o jurídicas y las entidades sin personalidad jurídica a que se refiere el artículo 33 de la Ley General Tributariao norma que le sustituya, que entreguen los residuos peligrososen un vertedero para su depósito, así como aquéllas que superen el plazo máximo permitido por la Ley para el depósitotemporal previo a la eliminación o valorización de los residuossin la correspondiente autorización. 2. Tendrán la consideración de sujetos pasivos como sustitutos del contribuyente las personas físicas o jurídicas y lasentidades sin personalidad jurídica a los que se refiere el artículo 33 de la Ley General Tributaria o norma que le sustituya,que sean titulares de la explotación de los vertederos de residuos peligrosos a que se refiere la letra a) del artículo 67de la presente Ley. Artículo 71. Base imponible y régimen de estimación. 1. Constituye la base imponible el peso de los residuospeligrosos depositados. 2. La determinación de la base imponible se realizará,con carácter general, en régimen de estimación directa,mediante sistemas de pesaje. 3. En los supuestos establecidos en el artículo 50 dela Ley General Tributaria o norma que le sustituya, la Administración determinará la base imponible en régimen de estimación indirecta, utilizando para ello cualquiera de los mediosreferidos en el citado artículo. Artículo 72. Tipo impositivo y cuota tributaria. La cuota tributaria será el resultado de aplicar a la baseimponible los siguientes tipos impositivos: a) 35 euros por tonelada de residuos peligrosos que seansusceptibles de valorización.

http://www.aeat.es/fisterritorial/ccaa_tp/andalucia/ley_18_2003_1.htm

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b) 15 euros por tonelada de residuos peligrosos que nosean susceptibles de valorización. La relación de residuos peligrosos susceptibles de valorización se publicará mediante Orden de la Consejería de MedioAmbiente. Artículo 73. Repercusión del impuesto. 1. El sustituto del contribuyente deberá repercutir íntegramente el importe del impuesto sobre el contribuyente, quedando éste obligado a soportarlo. 2. La repercusión del impuesto deberá efectuarse documentalmente, en la forma que se determine mediante Ordende la Consejería de Economía y Hacienda. Artículo 74. Devengo. 1. El impuesto se devengará en el momento en que seproduzca la entrega de residuos peligrosos para su depósito. 2. En el supuesto contemplado en la letra b) del artículo 67 de la presente Ley, el devengo se producirá cuandose supere el plazo previsto en la Ley o cuando se supereel plazo autorizado por la Consejería de Medio Ambiente parael depósito temporal de los residuos peligrosos con carácterprevio a su eliminación o valorización. Artículo 75. Prescripción. En el supuesto contemplado en la letra b) del artículo 67 de la presente Ley, el plazo de prescripción del derechode la Administración para determinar la deuda tributariamediante la oportuna liquidación se computará desde elmomento en que la Administración tenga conocimiento dela existencia de residuos peligrosos depositados con carácterprevio a su eliminación o valorización por tiempo superioral previsto en la Ley o al autorizado por la Consejería de MedioAmbiente. Artículo 76. Declaración-liquidación. 1. El período de liquidación coincidirá con el trimestrenatural. 2. El sustituto del contribuyente deberá, en lugar de éste,presentar y suscribir una declaración dentro del plazo de losveinte días naturales siguientes al correspondiente período deliquidación trimestral. Dicha declaración comprenderá todos los hechos imponibles realizados durante el período a que la misma se refiera,incluidas las operaciones exentas, así como los datos necesarios para la determinación de las cuotas tributarias correspondientes. 3. Los sustitutos del contribuyente, al tiempo de presentarla declaración, deberán determinar el importe de la deudatributaria correspondiente e ingresarla en el lugar y forma establecidos por la Consejería de Economía y Hacienda. 4. En el supuesto previsto en la letra b) del artículo 67de la presente Ley, la declaración a que hace referencia esteartículo será presentada y suscrita por el propio contribuyente. 5. Sin perjuicio de lo dispuesto en los apartados anteriores,dentro de los veinte primeros días naturales del mes de enerode cada año, los sujetos pasivos deberán presentar una declaración anual comprensiva de todos los hechos imponibles realizados en el año anterior. Artículo 77. Obligaciones formales. Los contribuyentes estarán obligados a declarar el pesode los residuos peligrosos que entreguen antes de su depósitoen los vertederos. Asimismo, los sustitutos del contribuyente estarán obligados a verificar el peso declarado por los contribuyentes delos residuos peligrosos depositados. .................. Para una correcta visualización recomendamos una resolución mínima de 800 x 600 pixels y 16 bits de color o superior

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Sevilla, 7 de julio 2005

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1. Disposiciones generales CONSEJERIA DE ECONOMIA Y HACIENDA ORDEN de 20 de junio de 2005, por la que se precisa la competencia para conocer de las reclamaciones económico-administrativas que se interpongan contra las actuaciones de los particulares en materia Tributaria en relación con los impuestos ecológicos. La Ley 18/2003, de 29 de diciembre, por la que se aprueban medidas fiscales y administrativas, crea y regula, entre otros, los impuestos sobre depósito de residuos radiactivos y sobre depósito de residuos peligrosos, estableciendo en sus artículos 62.1 y 73.1 la obligación de los sustitutos de los contribuyentes de los respectivos impuestos de repercutir íntegramente su importe sobre los contribuyentes, quedando éstos obligados a soportarlo. De otro lado, de acuerdo con su condición de tributos propios de la Comunidad Autónoma, establece en su artículo 17 la competencia de los órganos económico-administrativos de la Junta de Andalucía para conocer de las reclamaciones interpuestas en relación con los impuestos ecológicos conforme a lo dispuesto en el artículo 20.1.a) de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas. Por su parte, la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, en su artículo 227.4 prevé expresamente que puedan ser objeto de reclamación económico-administrativa determinadas actuaciones u omisiones de los particulares en materia tributaria, entre otras, las relativas a las obligaciones de repercutir y soportar la repercusión prevista legalmente y, en general, las derivadas de las relaciones entre el sustituto y el contribuyente. Sin embargo, el Decreto 175/1987, de 14 de julio, de creación y estructuración de los órganos competentes para conocer de las reclamaciones económico-administrativas que se produzcan en el ámbito de la gestión económica, financiera y tributaria de la Junta de Andalucía, modificado por el Decreto 272/2003, de 30 de septiembre, no contempla expresamente la competencia territorial de las distintas Juntas Provinciales de Hacienda en el supuesto de reclamaciones interpuestas contra actuaciones u omisiones de los particulares en materia tributaria, siendo necesario, por razones de seguridad jurídica, aclarar la competencia de dichos órganos para conocer de dichas reclamaciones, en ejercicio de la facultad prevista en el artículo 12.3 de la Ley General Tributaria de dictar las disposiciones interpretativas o aclaratorias de las leyes y demás normas en materia tributaria, que serán de obligado cumplimiento para todos los órganos de la Administración tributaria. En virtud de tal facultad, y de acuerdo con el informe de la Asesoría Jurídica de la Consejería de Economía y Hacienda, mediante la presente Orden se precisa la competencia de las Juntas Provinciales de Hacienda para conocer de las reclamaciones económico-administrativas que se interpongan contra las actuaciones u omisiones de los particulares en relación con los impuestos ecológicos, en función del respectivo ámbito territorial provincial en el que se realice el hecho imponible, de acuerdo con su competencia general para conocer de las reclamaciones que se interpongan en el ámbito de la Administración periférica de la Junta de Andalucía y de sus entidades dependientes. En su virtud, y en uso de las atribuciones que me han sido conferidas,

DISPONGO Artículo único. Reclamaciones económico-administrativas contra las actuaciones de los particulares. Las Juntas Provinciales de Hacienda conocerán en primera o única instancia, según que la cuantía exceda o no del importe fijado en el artículo 7.º del Decreto 175/1987, de 14 de julio, de creación y estructuración de los órganos competentes para conocer de las reclamaciones económico-administrativas que se produzcan en el ámbito de la gestión económica, financiera y tributaria de la Junta de Andalucía, en la redacción dada por el Decreto 272/2003, de 30 de septiembre, de las reclamaciones que se interpongan contra las actuaciones u omisiones de los particulares en materia tributaria en relación con los impuestos ecológicos susceptibles de reclamación económico-administrativa, de acuerdo con el ámbito territorial provincial en el que se realice el hecho imponible. Disposición adicional única. Habilitación para la ejecución. Sin perjuicio de la competencia de la Junta Superior de Hacienda para resolver los conflictos de atribuciones que se susciten entre las Juntas Provinciales de Hacienda, se autoriza al titular de la Dirección General de Tributos e Inspección Tributaria de la Consejería de Economía y Hacienda para cuantas actuaciones sean necesarias en ejecución de la presente Orden. Disposición transitoria única. Reclamaciones interpuestas con anterioridad a la entrada en vigor de la presente Orden. Lo dispuesto en la presente Orden será de aplicación a las reclamaciones económico-administrativas interpuestas, con anterioridad a su entrada en vigor, contra las actuaciones u omisiones de los particulares en materia tributaria en relación con los impuestos ecológicos. Disposición final única. Entrada en vigor. La presente Orden entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial de la Junta de Andalucía. Sevilla, 20 de junio de 2005 JOSE ANTONIO GRIÑAN MARTINEZ Consejero de Economía y Hacienda

CONSEJERIA DE JUSTICIA Y ADMINISTRACION PUBLICA ORDEN de 13 de junio de 2005, por la que se regula la concesión de subvenciones a los Ayuntamientos andaluces para la mejora de la infraestructura y gastos de equipamiento de los Juzgados de Paz, y se efectúa su convocatoria para el año 2005. El Estatuto de Autonomía para Andalucía establece en su artículo 52.1 que, con relación a la Administración de Justicia, exceptuada la militar, corresponde a la Comunidad Autónoma ejercer todas las facultades que las Leyes Orgánicas del Poder Judicial y del Consejo General del Poder Judicial reconocen o atribuyen al Gobierno del Estado. Para mejor aquilatar la hermenéutica de dicho precepto es digno de reseñar que la Ley Orgánica 1/1980 del Consejo General del Poder Judicial, de 10 de enero, fue derogada, de modo que la regulación superior de esa institución fue incluida en la Ley Orgá-

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LEGISLACIÓN DE INDUSTRIA, TURISMO Y COMERCIO Rango:

LEY

Título:

LEY 16/2003, de 13 de junio, de financiación de las infraestructuras de tratamiento de residuos y del canon sobre la disposición de residuos.

N° de Disposición: Fecha Disposición:

13/6/2003

Organo Emisor:

COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CATALUÑA

Numero de Boe:

174/2003

Fecha Publicación:

22/7/2003

LEY [Comunidad Autónoma de Catalunya]16/2003, de 13 de junio, de financiación de las infraestructuras de tratamiento de residuos y del canon sobre la disposición de residuos. EL PRESIDENTE DE LA GENERALIDAD DE CATALUÑA Sea notorio a todos los ciudadanos que el Parlamento de Cataluña ha aprobado y yo, en nombre del Rey y de acuerdo con lo que establece el artículo 33.2 del Estatuto de autonomía de Cataluña, promulgo la siguiente Ley [Comunidad Autónoma de Catalunya]16/2003, de 13 de junio, de financiación de las infraestructuras de tratamiento de residuos y del canon sobre la disposición de residuos. PREÁMBULO La Directiva 1999/31 /CE del Consejo, de 26 de abril, de disposición de residuos, constituye un reto en la política ambiental comunitaria. Con la finalidad de proteger, preservar y mejorar la calidad del medio ambiente de la Comunidad Europea, marca objetivos ambiciosos de reducción de la cantidad de residuos que se destinan a la disposición en depósitos controlados, e impone mejoras sustanciales de las condiciones técnicas de dichas instalaciones. La consecución de los objetivos establecidos por la política comunitaria en materia de gestión de residuos municipales hace necesaria la adopción de medidas adicionales de protección del medio ambiente, con la finalidad de llevar a las máximas consecuencias la jerarquía establecida por la Ley [Comunidad Autónoma de Catalunya] 6/1993, de 15 de julio, reguladora de los residuos, en las operaciones de gestión de residuos. En consecuencia, es preciso priorizar la minimización y valorización de los residuos frente a la disposición en depósitos controlados, mediante un impulso eficaz de las operaciones de recogida selectiva, separación, reciclaje y reutilización de los residuos, que permitan el aprovechamiento de la utilidad de los residuos como recurso. En esta tarea es esencial la intervención y colaboración de las administraciones competentes en esta materia; sin embargo, todos los agentes económicos y sociales implicados deben contribuir a la reorientación de los sistemas de producción y gestión de los residuos de acuerdo con el marco normativo vigente, avanzando hacia un desarrollo sostenible bajo el principio de corresponsabilidad en la protección del medio ambiente. En el marco legal de competencias compartidas que, en materia de residuos, tienen la Generalidad de Cataluña y los entes locales, y bajo el principio de cooperación económica entre ambas administraciones, se han logrado avances importantes en la política de gestión de residuos. En este sentido, los programas específicos de residuos son un instrumento esencial para la planificación, el desarrollo y la financiación de los modelos de gestión implantados en Cataluña. Por ello, el coste que suponen el mantenimiento y la mejora del sistema de gestión de residuos, y la consecución de los retos y objetivos que marcan la política comunitaria y el Programa de gestión de residuos municipales en Cataluña para el período 2001-2006, requiere la adopción de medidas adicionales de protección y el desarrollo y la intensificación de los instrumentos económicos establecidos. Con el fin de contribuir a la mejora en la gestión de los residuos municipales, la Generalidad de Cataluña asume el coste íntegro de la inversión necesaria para la implantación de infraestructuras, de acuerdo con las previsiones y el contenido de la propuesta de financiación del Programa de gestión de residuos municipales en Cataluña correspondiente al período 2001-2006. La Ley [Comunidad Autónoma de Catalunya] 6/1993, de 15 de julio, reguladora de los residuos, en el marco de la cooperación económica con los entes locales, creó el Fondo de gestión de residuos, en el marco de la legislación reguladora de la cooperación económica de la Generalidad en inversiones en obras y servicios de competencia de los entes locales de Cataluña. Mediante el Decreto 43/2000, de 26 de enero, del Fondo de gestión de residuos, fue desarrollada la regulación del Fondo que se configura como un instrumento financiero destinado a la financiación de las operaciones de gestión de residuos municipales y asimilables, de las operaciones de gestión de envases, de acuerdo con las disposiciones de la Ley del Estado 11/1997, de 24 de abril, de envases y residuos de envases, y del Programa de residuos municipales de Catalunya, en beneficio de los entes locales. Los artículos 7.2 y 33 de la Ley [Comunidad Autónoma de Catalunya]6/1993, de 15 de julio, permiten la creación de figuras impositivas sobre las operaciones de gestión de los residuos y, concretamente, sobre la

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disposición de residuos. Estas medidas están orientadas al fomento de la minimización y valorización de los residuos, así como a lograr los objetivos del Programa (2001-2006). En el marco de las competencias que la Constitución otorga, en el artículo 149.1.23.8, a las comunidades autónomas en materia de protección del medio ambiente, de acuerdo con los antecedentes expuestos y en el ejercicio del poder tributario, según los artículos 133.2 y 1 57.1.b) de la Constitución y el artículo 50 del Estatuto de autonomía de Cataluña, mediante la presente Ley se crea el canon sobre la disposición controlada de los residuos municipales, como un tributo propio de la Generalidad de Cataluña, con finalidad ecológica y como medida de fomento de la valorización y recuperación de los recursos de los residuos. Este tributo se afecta a la consecución de las finalidades del Fondo de gestión de residuos. TÍTULO PRELIMINAR Disposiciones generales Artículo 1. Objeto de la Ley. 1. Corresponde a la Generalidad garantizar la cooperación con los entes locales, mediante la financiación de las infraestructuras de gestión de residuos municipales, de acuerdo con las disposiciones contenidas en el Programa de gestión de residuos municipales de Cataluña. 2. Se crea el canon que grava el destino de los residuos municipales en las instalaciones de disposición del desperdicio, de titularidad tanto pública como privada, situadas en Cataluña. TÍTULO I Financiación de la gestión de los residuos municipales CAPÍTULO I Infraestructuras de gestión de residuos municipales Artículo 2. Financiación de infraestructuras. 1. La financiación de las instalaciones de recogida, tratamiento y disposición de residuos municipales se hace en los términos que contiene el Programa de gestión de residuos municipales de Cataluña, de acuerdo con las disposiciones de este Programa. 2. La Generalidad asume el coste total de las inversiones previstas en el período de vigencia del Programa de gestión de residuos municipales, siempre que haya un acuerdo previo entre las administraciones interesadas sobre los términos en que deben ser ejecutadas las inversiones. 3. La Generalidad garantiza la ejecución de las infraestructuras previstas en el Programa de gestión de residuos municipales en Cataluña. CAPÍTULO II Fondo de gestión de residuos Artículo 3. Régimen jurídico aplicable. El Fondo de gestión de residuos, creado mediante la Ley [Comunidad Autónoma de Catalunya]6/1993, de 15 de julio, reguladora de los residuos, en el marco de la legislación reguladora de la cooperación económica de la Generalidad en inversiones, obras y servicios de competencia de los entes locales de Cataluña, que contienen las leyes de organización territorial, se rige por las disposiciones contenidas en la presente Ley, por las disposiciones que la desarrollen y, con carácter supletorio, por la Ley [Comunidad Autónoma de Catalunya]13/1989, de 14 de diciembre, de organización, procedimiento y régimen jurídico de la Administración de la Generalidad de Cataluña. Artículo 4. Adscripción del Fondo. El Fondo de gestión de residuos se adscribe a la Agencia de Residuos de Cataluña. Artículo 5. Naturaleza y recursos económicos del Fondo de gestión de residuos. 1. El Fondo de gestión de residuos se destina a financiar las operaciones de gestión de residuos municipales y asimilables, así como las de gestión de residuos de envases que lleven a cabo los entes locales, de acuerdo con lo que establece la Ley del Estado 11/1997, de 24 de abril, de envases y residuos de envases, y el Programa general de residuos de Cataluña. En todo caso, queda asegurada la financiación de los costes adicionales que, en cada caso, deban asumir efectivamente los entes locales en aplicación de la Ley del Estado 11/1997, de 24 de abril. 2. El Fondo de gestión de residuos se integra de forma diferenciada en el presupuesto de la Agencia de Residuos de Cataluña. Las actuaciones que se ejecuten con cargo al Fondo deben ajustarse al Programa de actuación de inversión y financiación de las infraestructuras y de las operaciones de gestión de residuos municipales, que debe elaborar y aprobar la Agencia de Residuos de Cataluña, de conformidad con el Programa de gestión de residuos municipales de Cataluña. Dicho Programa de actuación debe destinarse a satisfacer los costes de inversión y de gestión de los entes locales en materia de residuos municipales, en función de las disponibilidades presupuestarias. 3. El Fondo de gestión de residuos puede alimentarse de los siguientes recursos: a) Las aportaciones del presupuesto de la Generalidad. b) Las asignaciones que correspondan a la Generalidad procedentes de la imposición por parte de las administraciones públicas de gravámenes sobre residuos. c) Los ingresos derivados del canon sobre la disposición controlada de residuos municipales. d) Las aportaciones de la Agencia de Residuos de Cataluña. e) Las subvenciones y ayudas otorgadas por otros entes. f) El importe recaudado de las sanciones impuestas por la Administración de la Generalidad como consecuencia de infracciones de la normativa sobre residuos municipales y asimilables, una vez deducidos los gastos de gestión. g) Las donaciones, herencias, aportaciones y ayudas que, con destino específico al Fondo, dispongan los particulares, empresas o instituciones. h) Los remanentes procedentes de economías en la contratación, de declaraciones de caducidad y de renuncias de los entes locales a ayudas otorgadas o subvenciones financiadas con este Fondo, u otros restos, incluidos los provenientes de los sistemas que se establezcan para la gestión de residuos municipales, ya sean del mismo ejercicio económico o de ejercicios anteriores.

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i) Las aportaciones provenientes de los sistemas que se establecen para la gestión de residuos de envases o de otros sistemas de gestión de residuos que se desarrollen en el futuro. j) Las aportaciones específicas del Estado. k) Cualquier otra aportación que se destine a financiar operaciones de gestión de residuos municipales. Artículo 6. Administración del Fondo. 1. Se crea la Junta de Gobierno del Fondo de Gestión de Residuos, para administrar las aportaciones económicas y las actuaciones derivadas del Fondo de gestión de residuos, con la siguiente composición: a) El presidente o presidenta, que tiene voto cualificado y es designado por el gerente o la gerente de la Agencia de Residuos de Cataluña. b) Dos personas vocales designadas por la Agencia de Residuos de Cataluña. c) Tres personas vocales en representación de los entes locales, designadas, una por la Entidad Metropolitana de Servicios Hidráulicos y del Tratamiento de Residuos; otra por la Asociación Catalana de Municipios y Comarcas, y otra por la Federación de Municipios de Cataluña. d) El secretario o secretaria, designado por la Agencia de Residuos de Cataluña, con voz y sin voto. 2. Todas las personas vocales pueden delegar su representación, en el caso de no poder asistir a las reuniones de la Junta de Gobierno del Fondo de Gestión de Residuos. 3. Corresponde a la Junta de Gobierno del Fondo de Gestión de Residuos planificar, decidir y gestionar el destino de los recursos disponibles en el marco del Programa de gestión de residuos municipales de Cataluña, de acuerdo con las disposiciones específicas aplicables. 4. La Junta de Gobierno debe acordar, antes del 31 de octubre de cada año, los criterios que determinan la distribución de la recaudación de fondos procedentes del canon sobre la disposición de los residuos. Esta distribución debe ser proporcional a los flujos de los residuos municipales que no se destinen a disposición controlada ni a valorización energética. De estos recursos, el 50%, como mínimo, debe aplicarse al tratamiento de la fracción orgánica recogida selectivamente, y el resto debe aplicarse a la recogida selectiva de materia orgánica, a la valorización de otros tipos de materiales y a tratamientos que reduzcan la cantidad o mejoren la calidad del desperdicio destinado a depósito controlado, así como a promover campañas de sensibilización y educación ambiental y divulgación. 5. El quórum de constitución de la Junta de Gobier no es el de la mayoría absoluta de sus componentes. 6. Los acuerdos de la Junta de Gobierno se adoptan por mayoría de los asistentes. En caso de empate, dirime el resultado de las votaciones el voto de la presidencia. Artículo 7. Beneficiarios del Fondo de gestión de residuos. Son beneficiarios del Fondo de gestión de residuos los entes locales tanto municipales como supramunicipales, otras entidades competentes y consorcios constituidos para la prestación de servicios y para inversiones resultantes de la gestión de residuos municipales. CAPÍTULO Ill Del canon sobre la disposición controlada de residuos municipales Artículo 8. Ámbito de aplicación y finalidad. 1. El canon se aplica a los residuos que, de acuerdo con la legislación específica vigente, tienen la consideración de municipales y están destinados a depósitos controlados. 2. El canon sobre la disposición de residuos es un instrumento económico que contribuye a la financiación del coste que significa la implantación de la gestión sostenible de los residuos. Artículo 9. Régimen económico y financiero. El canon sobre la disposición de residuos incluidos en el ámbito de aplicación de la presente Ley es un impuesto ecológico que se afecta al Fondo de gestión de residuos. Artículo 10. Destino. El importe del canon sobre la disposición de residuos incluidos en el ámbito de aplicación de esta Ley debe destinarse a los tratamientos de valorización de materiales, de conformidad con las directrices adoptadas por la Junta de Gobierno del Fondo. Artículo 11. Hecho imponible. Constituye el hecho imponible del canon el destino de los residuos incluidos en el ámbito de aplicación de la presente Ley a las instalaciones de disposición controlada de los residuos, tanto de titularidad pública como privada. Artículo 12. Sujetos. 1. Son sujetos pasivos en concepto de contribuyentes los entes locales titulares del servicio de gestión de residuos municipales y, si procede, los que tengan la competencia delegada, de acuerdo con la legislación de régimen local, con independencia de la modalidad de gestión del servicio. 2. También tienen la consideración de sujetos pasivos en concepto de contribuyentes los productores de los residuos municipales que no son objeto del servicio municipal de recogida. 3. Tienen la condición de sujetos pasivos sustitutos de estos contribuyentes y están obligados a cumplir las obligaciones materiales y formales establecidas por la presente Ley las personas titulares de las

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instalaciones de disposición de los residuos. Artículo 13. Devengo. El canon se devenga en el momento que el poseedor o poseedora entrega los residuos al depósito controlado y quien tiene la titularidad de la instalación los acepta. Artículo 14. Base imponible. 1. La base imponible está constituida por la cantidad de residuos expresada en toneladas que se destinan a disposición controlada. 2. La base imponible se determina por el régimen general de estimación directa, con carácter preferente, mediante la aplicación de sistemas de peso homologados, y subsidiariamente, sólo en el caso de que no pueda aplicarse este sistema, por la vía de estimación indirecta. 3. Para determinar la base imponible por la vía de estimación indirecta, la Administración puede tener en cuenta cualquier dato, circunstancia o antecedente del sujeto pasivo indicativo del tonelaje de residuos destinados a la disposición controlada. Artículo 15. Tipo de gravamen. 1. Se fija el tipo de gravamen general en la cantidad de 10 euros por tonelada de residuo que se destine a depósito controlado. 2. El tipo de gravamen es susceptible de ser modificado anualmente mediante la Ley de presupuestos de la Generalidad de Cataluña. Artículo 16. Cuota íntegra. La cuota tributaria es el resultado de aplicar a la base imponible el tipo de gravamen aplicable de acuerdo con lo que establece el artículo 15. Artículo 17. Infracciones y sanciones. El régimen de infracciones y sanciones aplicable a la gestión del canon sobre las operaciones de disposición de los residuos procedentes de los servicios municipales de recogida es el vigente para el resto de tributos de la Generalidad. Artículo 18. Gestión. 1. Los sujetos pasivos deben presentar una autoliquidación durante los veinte primeros días naturales del mes siguiente al correspondiente período de liquidación trimestral, en el lugar y forma que se establezcan por reglamento. 2. La deuda tributaria debe determinarse a partir de los datos contenidos en el libro registro de entradas de residuos o a partir del tonelaje facturado trimestralmente. 3. El período de liquidación debe coincidir con el trimestre natural. 4. La falta de presentación de la autoliquidación determina que la Administración de oficio gire la liquidación provisional que corresponda, de acuerdo con lo que establece el artículo 123 de la Ley general tributaria. 5. La gestión, comprobación, inspección y revisión de los actos derivados de la aplicación del canon, salvo la reclamación económico-administrativa, corresponden a la Agencia de Residuos de Catalunya. Disposición adicional. Es aplicable la normativa general relativa a los tributos de la Generalidad a todo aquello que no regula la presente Ley. Disposición derogatoria. Quedan derogadas las siguientes normas: a) Los artículos 49, 50 y 51 de la Ley [Comunidad Autónoma de Catalunya]6/1993, de 1 5 de julio, reguladora de los residuos. b) El Decreto 43/2000, de 26 de enero, del Fondo de gestión de residuos. Disposición final primera. La presente Ley entrará en vigor el 1 de enero de 2004. Disposición final segunda. Se autoriza al Gobierno para desarrollar y ejecutar las disposiciones de la presente Ley. Por tanto, ordeno que todos los ciudadanos a los que sea de aplicación esta Ley cooperen en su cumplimiento y que los tribunales y autoridades a los que corresponda la hagan cumplir. Palacio de la Generalidad, 13 de junio de 2003. RAMÓN ESPADALER I PARCERISAS, JORDI PUJOL, Consejero de Medio Ambiente Presidente (Publicada en el "Diario Oficial de la Generalidad de Cataluña" número 3916, de 1 de julio de 2003) © Ministerio de Industria, Turismo y Comercio Imprimir

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IMPUESTOS PROPIOS - REGIÓN DE MURCIA La Ley 9/2005, de 29 de diciembre, de Medidas Tributarias en materia de Tributos Cedidos y Tributos Propios año 2006 (B.O.R.M. suplemento nº 3 del nº 301, de 31 de diciembre de 2005). (El impuesto que viene a desarrollar esta Ley se creó por el artículo 45 de la Ley 1/1995, de 8 de marzo, de Protección del Medio Ambiente de la Región de Murcia - B.O.R.M. 3/04/1995 –modificadoporla disposición adicional quinta de la Ley 8/2004, de 28 de diciembre, de medidas administrativas, tributarias, de tasas y de función pública – B.O.R.M. 30/12/2004). .......................... IV La regulación más novedosa de la presente Ley es la relativa a los Impuestos Medioambientales, recogida en el título II de la misma. La Ley 8/2004, de 28 de diciembre, de medidas administrativas, tributarias, de tasas y de función pública, reguló, en su disposición adicional quinta, el canon por vertidos al mar, mediante la modificación del artículo 45 de la Ley 1/1995, de 8 de marzo, de protección del Medio Ambiente de la Región de Murcia, y la adición de un artículo 45 bis, que contenía la regulación completa del citado canon. Pues bien, esta Ley transforma los cánones regulados en el precitado artículo 45 de la Ley 1/1995, transformándolos en auténticos impuestos medioambientales, en la línea seguida por otras comunidades autónomas. A la regulación del Impuesto por vertidos al mar (con la figura de canon durante el año 2005, como se apuntó), se suma la regulación de dos nuevas figuras impositivas: el impuesto sobre el almacenamiento o depósito de residuos en la Región de Murcia y el Impuesto sobre emisiones de gases a la atmósfera. Todos ellos como tributos propios de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, con la finalidad de protección del medio ambiente, mediante la afección legal íntegra de los ingresos procedentes de estos impuestos a la financiación de medidas de protección medioambiental. La regulación de estos impuestos contiene una parte de normas generales, aplicables a todos ellos y una regulación específica de los aspectos singulares de los mismos, incluyendo las normas de gestión que les afectan. La disposición adicional primera da nueva redacción al artículo 45 de la Ley 1/1995, y deroga implícitamente el artículo 45 bis, en la redacción dada por la disposición adicional quinta de la Ley 8/2004, de 28 de diciembre, de medidas administrativas, tributarias, de tasas y de función pública. .......................... TÍTULO II Tributos propios Capítulo I Impuestos medioambientales Sección Primera Disposiciones comunes Artículo5.-Creación, naturaleza y ámbito de aplicación.

a.

a) Se crean los Impuestos sobre almacenamiento o depósito de residuos en la Región de Murcia; el Impuesto sobre vertidos al mar en la Región de Murcia y el Impuesto sobre emisiones de gases a la atmósfera, como tributos propios de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, con la finalidad de protección del medio

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ambiente. b.

Estos impuestos se aplicarán en el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.

c.

La exacción de estos impuestos es compatible con cualquier tasa o contribución especial estatal, autonómica o local aplicable a las operaciones gravadas.

Artículo 6.- Afectación de los ingresos. Los ingresos procedente de estos impuestos se afectan en su totalidad a la financiación de medidas en materia de protección medioambiental, como son las que desarrollen la planificación regional en materia de residuos; aquellas cuya finalidad consista en la realización de infraestructuras para la gestión de residuos, la reparación o rehabilitación de daños ambientales, el fomento de alternativas de reducción y gestión, información y sensibilización ambiental u otras; las actuaciones de vigilancia del cumplimiento de los niveles de emisión autorizados, así como a la financiación de actuaciones, obras de saneamiento y mejora de la calidad de las aguas litorales. Artículo 7.- Régimen competencial y obligaciones formales.

a.

Competencias para la aplicación de estos impuestos. Corresponde a la Consejería de Economía y Hacienda la titularidad de las funciones de gestión, recaudación, inspección y revisión de los actos de gestión de estos impuestos, correspondiéndole el desarrollo de los medios técnicos que faciliten el cumplimiento de las obligaciones en cuanto al lugar y forma de pago de este impuesto.

b.

La determinación y comprobación, en su caso, de los parámetros medioambientales que permitan la cuantificación de estos impuestos será competencia de la Consejería competente enmateria de medio ambiente, quien podrá ordenar la instalación de instrumentos técnicos para la comprobación de los parámetros determinantes de estos impuestos.

c.

Los sujetos pasivos de estos impuestos realizarán el pago en los modelos aprobados por la Consejería de Economía y Hacienda.

Artículo 8. Recursos y reclamaciones.

1.

Contra los actos administrativos dictados en relación con los impuestos medioambientales, se podrá interponer, potestativamente, recurso de reposición o directamente reclamación ante los órganos económico administrativos de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.

2.

Asimismo, se podrá interponer, ante los mismos órganos, reclamación económico administrativa contra los actos de repercusión.

Artículo 9.- Orden jurisdiccional. La jurisdicción contencioso administrativa, previo agotamiento de la vía económico administrativa, será la única competente para dirimir las controversias que se susciten entre la Administración tributaria de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia y los contribuyentes y demás obligados tributarios, en relación con cualquiera de los impuestos regulados en la presente Ley. Artículo 10.- Infracciones y sanciones. Las infracciones tributarias en relación con los impuestos medioambientales se calificarán y sancionarán con arreglo a lo dispuesto en la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, y demás disposiciones que regulen la potestad sancionadora de la Administración Regional en materia tributaria. Artículo 11.- Prescripción. La prescripción, salvo las especialidades recogidas para cada uno de los impuestos medioambientales, se regulará por lo previsto en los artículos 66 y siguientes de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria. Sección segunda. Impuesto sobre el almacenamiento o depósito de residuos en la Región de Murcia Subsección I.- Naturaleza y ámbito de aplicación. Artículo 12.- Naturaleza y objeto. El impuesto sobre el almacenamiento o depósito de residuos en la Región de Murcia es un tributo propio de la

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Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, de carácter indirecto y naturaleza real, destinado a minorar los posibles impactos derivados de la eliminación de residuos en vertedero sobre el medio ambiente, a través del fomento de actividades de gestión de mayor compatibilidad con el medio ambiente como la reducción o la recuperación de materiales y energía. Artículo 13.- Definiciones. A efectos de lo dispuesto en esta Ley, los siguientes conceptos se definirán en esta Ley o de acuerdo con lo previsto en el Plan de residuos urbanos y no peligrosos de la Región de Murcia (Decreto 48/2003, de 23 de mayo de 2003, por el que se aprueba el Plan de Residuos Urbanos y de Residuos no peligrosos de la Región de Murcia), en la normativa estatal, en especial la aplicable sobre los residuos (Ley 10/1998, de 21 de abril, de residuos), así como la aplicable sobre vertederos (Real Decreto 1.481/2001, de 27 de diciembre, por el que se regula la eliminación de residuos mediantes vertedero) y sus respectivos desarrollos y en la normativa europea de obligado cumplimiento: Residuo. Residuo peligroso. Residuo inerte. Residuo urbano producido en domiciliarios particulares. Residuo urbano no producido en domiciliarios particulares. Gestión. Almacenamiento. Reciclado. Valorización. Eliminación. Vertedero. Vertido. Densidad aparente de los residuos: relación entre el peso seco de una muestra de residuos y el volumen que ocupó dicha muestra en el lugar de vertido (volumen de los materiales vertidos más el volumen de los espacios vacíos existentes entre las porciones que integran dichos materiales). Subsección II.- Hecho imponible. Artículo 14.- Hecho imponible. Constituye el hecho imponible del impuesto el almacenamiento de residuos con carácter definitivo o temporal en el territorio de la Región de Murcia, cuando sea por periodos superiores a 2 años si se trata de residuos no peligrosos o inertes, o de 6 meses en el caso de residuos peligrosos, mediante depósito en vertedero con objeto de su eliminación. En particular están sujetos al impuesto:

a.

La entrega de residuos en vertederos públicos o privados.

b.

El abandono de residuos o el vertido de éstos en instalaciones no autorizadas por la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.

c.

Los almacenamientos de residuos por tiempos superiores definidos en el párrafo anterior sin autorización expresa por el órgano ambiental, en instalaciones autorizadas.

Artículo 15.- Supuestos de no sujeción. No estarán sujetos al presente impuesto:

a.

El vertido de efluentes líquidos a las aguas continentales o red de saneamiento.

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b.

Las emisiones a la atmósfera.

c.

La gestión de residuos mediante otras formas de valorización.

Artículo 16.- Exenciones.

1.

1. Estarán exentas del impuesto: a.

La entrega de residuos urbanos cuya gestión sea competencia del Estado, la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia o las entidades locales. No se entenderán incluidos en este supuesto los residuos urbanos no producidos en domicilios particulares.

b.

El depósito de residuos ordenado por las autoridades públicas en situaciones de fuerza mayor, extrema necesidad o catástrofe.

c.

El depósito de residuos producidos en explotaciones agrícolas y ganaderas consistentes en materias fecales y otras sustancias no peligrosas cuando se utilicen en el marco de estas explotaciones.

d.

La utilización de residuos inertes en obras de restauración, acondicionamiento o relleno, debidamente autorizadas por la administración competente.

e.

La operaciones de depósito de residuos resultantes, a su vez, de operaciones sujetas que hubiesen tributado efectivamente por este impuesto. Subsección III.- Sujetos pasivos.

Artículo 17.- Contribuyentes.

1.

Serán sujetos pasivos a título de contribuyentes las personas físicas o jurídicas y los entes sin personalidad jurídica que sean titulares de la explotación de los vertederos a los que se refieren las letras a) y c) del artículo 14 de la presente Ley.

2.

En los casos a los que se refiere la letra b) del artículo 14 de la presente Ley serán sujetos pasivos artículo de contribuyentes las personas físicas o jurídicas y los entes sin personalidad jurídica responsables del abandono o vertido.

3.

Los contribuyentes quedan obligados a comprobar el peso de los residuos que se entreguen antes de su depósito en los vertederos. A tales efectos deberán instalar y mantener mecanismos de pesaje.

Artículo 18.- Responsables solidarios.

1.

Tendrán la consideración de responsables solidarios los propietarios, usufructuarios, arrendatarios o poseedores por cualquier título de los terrenos o inmuebles donde se efectúen los abandonos de residuos a que se refiere la letra b) del artículo 14 de la presente Ley.

2.

No procederá la derivación de la responsabilidad regulada en el apartado anterior cuando los poseedores a los que se refiere el punto anterior hubiesen comunicad odicho abandono a la Administración responsable en materia de medio ambiente con carácter previo a la formalización del Acta o documento administrativo donde se constate dicho abandono, siempre que además dicho poseedor cumpla las obligaciones que le impone la normativa en materia de residuos. Subsección IV.- Devengo y prescripción.

Artículo 19.- Devengo.

1.

El impuesto se devengará en la letra b) del artículo 14 de la presente Ley, el devengo se producirá tras la formalización del Acta de inspección o documento administrativo donde se constate dicho abandono.

2.

el 31 de diciembre de cada año con respecto a la totalidad de los residuos admitidos durante el año en las instalaciones de vertido que constituyen el hecho imponible, sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado siguiente.

3.

En el supuesto contemplado

En el supuesto contemplado en el letra c) del artículo 14 el impuesto se devengará cuando transcurran los plazos establecidos en dicho artículo.

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Artículo 20.- Prescripción. En el supuesto contemplado en la letra b) del artículo 14 de la presente Ley el plazo de prescripción del derecho de la Administración tributaria para la determinación de la deuda tributaria mediante la oportuna liquiación se computará desde el momento en que la Administración tenga conocimiento de la existencia de residuos abandonados. Subsección V.- Base imponible. Artículo 21.- Base imponible. La base imponible estará constituida, según proceda, por el peso o volumen de los residuos depositados o abandonados. Artículo 22.- Determinación de la base imponible. La base imponible se determinará:

1.

Con carácter general, por el sistema de estimación directa mediante sistemas de pesaje.

2.

Por estimación indirecta, cuando la Administración no pueda determinar la base imponible mediante estimación directa en los siguientes supuestos: I.

El incumplimiento de la obligación del contribuyente a verificar el peso y/o volumen de los residuos depositados.

II.

La falta de presentación de declaraciones exigibles o la insuficiencia o falsedad de las presentadas.

III.

La resistencia, excusa o negativa a la actuación inspectora.

IV.

El abandono de los residuos en lugares no autorizados.

Para la estimación indirecta de la base imponible, también se tendrá en cuenta el concepto de densidad aparente como queda definido en artículo 13 de la pre volumen de los residuos depositados o abandonados. Subsección VI.- Tipo de gravamen y cuota tributaria. Artículo 23.- Tipo de gravamen.

1.

El impuesto se exigirá con arreglo a los siguientes tipos impositivos: Tipo de residuo

€/TM

Residuospeligrosos

2.

30 €

Residuos no peligrosos y urbanos no domiciliarios

7€

Residuos inertes

3€

En las leyes anuales de presupuestos generales de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia se podrá modificar la cuantía de los tipos regulados en este artículo.

Artículo 24.- Cuota tributaria. La cuota tributaria será el resultado de aplicar el tipo de gravamen a la base imponible. Subsección VII.- Repercusión del impuesto. Artículo 25.- Repercusión del impuesto.

1.

Los sujetos pasivos deberán repercutir íntegramente el importe del impuesto sobre aquel para quien realice la operación gravada, quedando éste obligado a soportarlo, siempre que la repercusión se ajuste a lo dispuesto en esta Ley, cualesquiera que fueran las estipulaciones existentes entre ellos.

2.

La repercusión del impuesto deberá efectuarse en documento específico en la forma y plazos que se fijen por

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Orden de la Consejería de Economía y Hacienda. 3.

Las controversias que puedan producirse con referencia a la repercusión del impuesto, tanto respecto a la procedencia como a la cuantía de la misma, se considerarán de naturaleza tributaria a efectos de las correspondientes reclamaciones en la vía económico administrativa. Subsección VIII.- Gestión y comprobación.

Artículo 26.- Obligación de declarar.

1.

El contribuyente deberá presentar y suscribir una declaración por el impuesto en el lugar, forma y plazo determinados por Orden de la Consejería de Economía y Hacienda, durante el primer trimestre del año siguiente.

2.

Dicha declaración deberá comprender todos los hechos imponibles realizados durante el periodo que la misma comprenda, incluidas las operaciones exentas, así como los datos necesarios para la determinación de las cuotas tributarias.

3.

El contribuyente deberá presentar declaración por el impuesto incluso en el caso de no haberse producido,enrelaciónconelmismo,ningúnhecho imponible durante el periodo a que se refiera dicha declaración.

4.

En el supuesto contemplado en la letra b) del artículo 14 de la presente Ley deberá presentarse una declaración por cada hecho imponible.

Artículo 27.- Autoliquidación. Al tiempo de presentar la declaración, el sujeto pasivo deberá determinar la deuda tributaria correspondiente e ingresar su importe en el lugar, plazo y forma que se determine por Orden de la Consejería de Economía y Hacienda. Artículo 28.- Liquidación provisional.

1.

Los órganos de la Consejería de Economía y Hacienda de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia podrán dictar liquidación provisional conforme establece el artículo 101 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria.

2.

En particular, en el supuesto de falta de declaración, la Consejería de Economía y Hacienda de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia requerirá al interesado para que subsane dicha falta. Transcurridos 30 días desde la notificación del citado requerimiento, sin que se haya subsanado el incumplimiento o se justifique la inexistencia de la obligación, la Consejería de Economía y Hacienda de la Comunidad de Murcia, previo informe de la Dirección General de Calidad Ambiental, podrá dictar liquidación provisional de oficio de acuerdo con los datos, antecedentes, signos, índices, módulos o demás elementos de que disponga y que sean relevantes al efecto. Para ello se ajustará al procedimiento establecido para la determinación de la base imponible en régimen de estimación indirecta.

4.

En el supuesto contemplado en la letra b) del artículo 14 de la presente Ley, la Consejería de Economía y Hacienda podrá girar liquidación provisional de oficio ajustada al procedimiento establecido para la determinación de la base imponible en régimen de estimación indirecta.

Cuando no sea conocida por la Administración la identidad del contribuyente, podrán entenderse directamente las actuaciones con el responsable solidario, si lo hubiere. ............................. Para una correcta visualización recomendamos una resolución mínima de 800 x 600 pixels y 16 bits de color o superior

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7$;(6&+$5*(6213$&.$*,1*',6326$%/(&217$,1(56

,QWURGXFWLRQ European Union initiatives on waste management have significant implications for packaging materials. A variety of different schemes have emerged to deal with these materials. These range from tradable compliance credits to more straightforward collection fees. The environmental rationale for dealing with packaging materials stems from the fact that for the materials, the environmental consequences of ‘disposal and production from primary materials’ are greater than the consequences of re-using or recycling the packaging material. This is disputed for some materials (e.g. plastic film) but is less controversial for glass, paper, and metals. A difficulty with the design of levies on packaging is the fact that the different materials have different impacts ‘in use’. This is important because in beverage container packaging in particular, the different materials are effective substitutes. Inevitably, packaging levies can cause packaging material switching. In this tier 2 analysis, three levies on disposable containers have been explored - the Swedish Finnish and Danish Packaging taxes as presented in sections 13.2 to 13.4 respectively.

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7KH6ZHGLVK3DFNDJLQJ7D[ 7D['HVLJQDQG'HYHORSPHQW The Swedish packaging tax on drink containers was first introduced in 1973 initially as a means of replacing revenue lost from a price freeze on food introduced a few months prior to the tax. Milk containers were excluded from the tax, but most soft and alcoholic drinks were covered. The tax was set at a flat rate irrespective of the size of the container. Following the abolition of this tax in 1984, a revised tax on packaging was introduced a few months later to make up for the loss of tax revenue. The packaging tax covered all drinks containers of 0.2 to 3 litres (except for those made mainly from paper and card) alongside existing deposit schemes covering glass bottles used for beer, soft drinks and bottled water. Differential rates were introduced for deposit and non-deposit containers. These rates were SEK 0.08 for those in a deposit system and SEK 0.1 – 0.25 for non-deposit containers depending on volume. Table 64 below summarises the elements of the packaging tax (1984-1993) as well as the previous tax (1973-1984).

7DEOH6XPPDU\RIWKH7D[5DWHV 'DWH LPSOHPHQWHG 1973 – 1984

7D[5DWHV (85 0.1 SEK (EUR 0.011) 0.08 SEK (EUR 0.0088) on deposit

1984 –1993

0.1 – 0.25 SEK (EUR 0.011 – 0.0277) on non-deposit

3RLQWRI DSSOLFDWLRQ Manufacture or import

The tax on packaging was abolished in 1993 when the producer responsibility regulations were introduced for packaging materials. This coincided with the introduction of a new policy of producer responsibility for a wider range of packaging and accompanied by high targets for recycling. The tax was seen as being outmoded with the new regulations in place, and the Government was concerned about its compatibility with European law (Sweden had not been a member of the EU until that period). There was an issue related to the need to reformulate policy to meet European targets. 5HYHQXH Revenue raised from the tax formed part of general government tax revenues. It was not hypothecated to any specific purpose. 217 ECOTEC in association with CESAM, CLM, University of Gothenburg, UCD and IEEP (CR)

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,QWHQWLRQDOLW\RI7D[ The tax was primarily a revenue raising instrument, though it had secondary aims of reducing litter and waste volumes. The tax was also intended to help support the use of reusable containers. As the tax was levied only once, the actual charge per reusable container depended on the number of times that a container was refilled. The average life of a 33cl deposit beer bottle is 40 trips, so the tax rate per fill was a lot lower than for a single trip container. The Parliamentary Committee on Taxation saw the charge as an interim measure, and they suggested that the possibility of introducing a charge better suited to meeting environmental policy objectives should be examined. 2UJDQLVDWLRQDO5ROHVDQG$GPLQLVWUDWLRQ The main Government Department involved in environmental taxes is the Environment Ministry. The Environment Protection Agency is responsible for monitoring the producer responsibility packaging regulations which replaced the tax. No data was found which showed the administrative burden of collecting the tax when it existed. The deposit systems are seen to be low cost systems to operate, so administrative cost is not perceived to be an issue. &RPSOHPHQWDULW\ZLWKLQ3RUWIROLRRI3ROLF\,QVWUXPHQWV The packaging taxes helped to support deposit-refund systems, as the tax was levied only once on new containers. In Sweden, there is a long-standing deposit system for glass bottles (e.g. beer, soft drinks and wine), using a number of standardised bottles. The reuse scheme for glass bottles is based on a voluntary agreement between various brewers and drinks companies, dating back to 1985 in case of 33cl beer bottles. It is not therefore a requirement of Government. In 1984 the deposit system was extended by mandate, to cover aluminium cans. PET bottles were included in a mandatory deposit scheme in 1991. Reusable packaging has been steadily losing market share, with single trip containers increasing in popularity. In 1979, 46% of beer was sold in refillable glass bottles. This subsequently dropped to 31% in 1997. The development of refillable PET has boosted the total share of reuse bottles to 60% of the market for soft drinks and 80% of the market for mineral water. These figures are based on volumes of beverage sold not the number of packages. If measured by number of packages the figure may look quite different as the PET deposit bottles are 1.5 litres in size whilst the smaller bottles tend to be one way. Refillable PET bottles are popular with consumers as they are lighter and can be re-sealed because of the use of screw-on caps. The deposit system in place for refillable wine and spirit bottles was abandoned in 1998. Market share of the refill system had fallen from 80% in 1992 to 35% in 1996. Several factors have been attributed to this decline. These include:

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• • • • •

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The abolition of the monopoly of the state alcohol company, Vin & Sprit AB (V & S), on importing alcohol in 1995; A change in the taxation of wine from being based on the price of the wine, to the volume of alcohol in the wine. This reduced the price differential between imported wine and domestically packaged; Consumers were seen to prefer, new, scratch free, bottles; Lack of enthusiasm for V&S to extend the scheme to other importing companies; and Desire from V&S to let scheme lapse so as to retain market share.

Abolition of the tax coincided with the introduction of new producer responsibility packaging regulations. The packaging regulations covered a broader range of materials than the packaging taxes and placed on the producer responsibility to collect packaging and ensure that it is re-used, re-cycled for its constituent materials or for energy, or dealt with in some other environmentally acceptable manner. The regulations do not apply to aluminium drinks containers and PET bottles which are covered by mandatory deposit schemes. The mandatory deposit systems for one way PET and metal drinks cans have been successful at achieving high return rates, it is now over 80% for PET bottles and over 90% for cans. Sweden has the highest can re-cycling level in the world. Almost all cans are aluminium, with only a small number of steel cans from some imported drinks entering the system. The deposit system appears to provide manufacturers incentives to specify aluminium over steel, due to the high return rate and the high value of scrap aluminium. (QYLURQPHQWDO(IIHFW The tax was in place for quite some time. Data relating to the effect of the tax on packaging use immediately prior to, and after its introduction in 1973, has not been found. Since its abolition, the tax was replaced with another set of regulations, which makes identification of cause and effect difficult. It is therefore difficult to reach any conclusion as to the impact of the tax. Furthermore, the relationship to the various deposit refund systems makes assessing the impact of the tax difficult, as both schemes work together. The data below relates to the deposit refund system and refers to a time period after the packaging charge was abolished. 7DEOH(IIHFWLYHQHVVRIWKH'HSRVLW5HIXQG6\VWHPLQ6ZHGHQ 7\SHRI3URGXFW 7DUJHW $FKLHYHPHQWHVWLPDWH Standardised glass containers 95% reuse 97-98% for beer and soft drinks Glass containers for wines and 90% reuse approx. 100% sprits filled in Sweden Aluminium cans 90% recycling 91.6% Refilled PET bottles 90% reuse 97.6% Recycled PET bottles N.A 73% 219 ECOTEC in association with CESAM, CLM, University of Gothenburg, UCD and IEEP (CR)

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The volume based nature of the tax meant that there was no incentive to minimise the amount of material used in the packaging (e.g. thick walled containers pay the same tax as thin walled containers). The flat rate for deposit refund bottles would imply that larger containers paid less per unit of product so this may have encouraged larger size cartons (implying lower quantities of packaging per unit of product sold). The tax did also not distinguish between different materials, so would not provide an incentive to use packaging materials with lower environmental impacts. (IIHFWRQ3URGXFHUV Understanding the effect of the tax on producers is difficult due to: • The existence of deposit systems for a number of bottles; and • The fact that the tax was abolished in 1993. The tax affected two main groups, the drinking container manufacturers and the fillers of drinking container packaging, such as manufacturers and importers. Svenska Bryggareföreningen (the Swedish Brewers’ Association) who run the glass bottle deposit system through a subsidiary company Svenska Returglas, have reported that they are unaware of any substantial impacts on the refill system with the abolition of the tax. &RPSHWLWLYHQHVV,PSDFWV No information has been found relating to the effect on competition of the packaging tax. For the return schemes, participation in the system is open to all producers. Costs of participation are generally directly related to the number of bottles used, however there are some capital cost associated with the installation of washing machines to clean the bottles. These are likely to be more significant for small producers. ,PSDFWVRQ7UDGHDQG,QWHUQDO0DUNHW The tax was abolished prior to Sweden’s entry into the EU, so effects are difficult to establish as Sweden was not fully part of the single market when the tax was applied. However, entry into the EU has had some impact on the various deposit refund schemes. For example, there was some deregulation of the state owned alcohol supply company’s (Vin & Spirit AB) monopoly on importing wines and spirits. Greater imports have meant that the refill bottle system for wine and spirits has ended, and the amount of glass being recycled has increased. The deposit system for cans was limited in 1997 to those for which deposit has been paid for in Sweden. Greater imports of cans from other EU member states were threatening to make the deposit system run at a deficit. The return infrastructure for cans is still used by consumers to return imported cans into the recycling system. Cans which lack a Swedish deposit bar code do not trigger a refund to the consumer.

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,PSDFWVRQ(PSOR\PHQW Once again the effect that the tax had on employment is difficult to assess given the producer responsibility regulations and the deposit schemes. With the refillable bottle schemes, the employment intensity is not seen as that high. The scheme requires some extra work at the bottle fillers with the washing of bottles. The Swedish Brewers’ Association consider that this is not particularly labour intensive as the process is usually automated. The transport implications are limited as bottles are returned to depots by the drivers who supply the deliveries. The standardised design of the bottle mean that all drink manufacturers use the same bottle, so it does not matter whose bottles a manufacturer refills. The ‘clearing’ of the market, whereby mismatches in supply and demand for bottles are settled is done periodically between companies, so does not require much labour. Return points in shops and supermarkets are largely automated, though the larger shops may need to employ extra people to supervise this. The return system may reduce the numbers employed in the waste management industry as volumes of waste that need to be collected and disposed of are reduced. The deposit system on cans and single use PET bottles is not seen as having particular impacts on employment. Most of the return points are automatic reverse vending machines, which crush and sort materials. ,PSDFWRQ&RQVXPHUV Given the wide number of deposit systems for drinking container packaging in Sweden, the effects that the tax had on consumers are difficult to assess. It has not been possible to identify the extent to which the costs of the tax were passed through to the price of the final product. In relation to the return system, the Swedish Brewers’ Association considers that the scheme has high public popularity. In addition they see that the system as being low cost to operate, so does not impose higher costs on consumers. (TXLW\DQG'LVWULEXWLRQDOHIIHFWV No information has been found relating to the equity effects of the tax. If increased costs of operating the system are passed through in terms of higher consumer prices, the tax is most likely to affect those consumers who purchase most soft drinks. It seems unlikely that there are substantial equity effects associated with this.

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7KH)LQQLVK3DFNDJLQJ7D[

'HVLJQDQG'HYHORSPHQWRIWKH7D[ The Finnish packaging tax was introduced in 1994 and applies to beverage containers for soft and alcoholic drinks. It is levied on the volume of the packaged product, with tax rates applied per litre of container. There are lower bands of tax, if the taxpayer can show that the container is part of a Ministry of Environment approved reuse or recycling system. There are three main conditions for approval of a reuse/recycling scheme. These are that a deposit of between FIM 0.5 and FIM 1.5 (EUR0.08-EUR0.25) will be charged; sufficient return rates will be obtained (75% in the first year, 85% in the second, 90% in the third and 95%in the fourth); and that outcomes will be reported to the Ministry. If such a scheme is implemented, there is no tax on containers that are refilled and lower duty on containers on which the raw material is recycled. VAT is also levied on top of the tax. 7DEOH6XPPDU\RIWKH7D[ &RXQWU\ Finland

'DWH LPSOHPHQWHG 1994

7D[5DWHV H[FOXGLQJ9$7 LQ),0(85 4 FIM/litre on disposed (0.67 Euro/litre) 1 FIM/litre on recycled (0.17 Euro/litre) 0 FIM/litre on refilled

3RLQWRIDSSOLFDWLRQ When producer or importer releases product for consumption

The regulation of drinking containers has been a feature of Finnish policy since the 1970’s. The proposal to introduce the tax in the 1990’s was consulted on before its introduction. 5HYHQXHDQG8VHRI5HYHQXH Tax revenues for the packaging tax are shown in the table below. The tax revenue equates to 0.01% of GDP and 0.02% of total tax revenue in 1997. The fall in tax revenue from FIM 100m to FIM 60m is attributed by the Ministry of Finance as being the result of the establishment of the deposit system for cans in 1996. 7DEOH)LQQLVK3DFNDJLQJ7D[5HYHQXHV