Primer Congreso Internacional “Desarrollo económico: Territorio” a la luz del pensamiento del economista Xavier Gorostiaga S.J. 19 y 20 de Agosto, 2010. Facultad de Ciencias Económicas y Empresariales. Universidad Centroamericana 50 Aniversario El papel de los gobiernos locales en el desarrollo de los territorios Manuel Ortega Hegg 1. Introducción El objeto de este paper es compartir con los asistentes una serie de reflexiones sobre el rol de los gobiernos locales en el desarrollo del territorio, tomando como referencia América Latina. Ella forma parte de este seminario internacional que busca rescatar la vigencia del pensamiento de Xavier Gorostiaga en la problemática del desarrollo. Al respecto del tema y de Xavier Gorostiaga, recuerdo una vez que estando yo recien llegado a la UCA, Xavier llegó a mi oficina y me preguntó sobre mi trabajo de investigación. Le comenté lo que hacía (estudiaba entonces la problemática de los gobiernos locales y la participación ciudadana) y por qué veía yo que era importante trabajar de cerca la problemática local. Una vez que me escuchó, asintió con mucha efusividad y me dijo: definitivamente creo que es una dimensión que se ha trabajado poco en el país y que amerita estudiarse a fondo, por su potencialidad para el cambio. Y me animó a seguir trabajando en el tema. En ese momento creo que sólo el CASC-UCA se interesaba en ese asunto y me parece que tangencialmente NITLAPAN. Creo que Xavier hubiera saludado aún más efusivamente este Congreso Internacional al constatar que la importancia que él veía en la potencialidad del territorio es hoy efectivamente muy bien reconocida. En este paper haré una breve introducción sobre los conceptos básicos que guían esta comunicación; en segundo lugar, hablaré de la importancia del rol de lo gobiernos locales para el desarrollo del territorio; luego hablaré de la descentraqlización y del estado de la descentralización y la participación ciudadana en América Latina. Finalmente terminaré con algunas reflexiones que me sugiere el tema. 2. Acercamiento conceptual Este paper debate de alguna manera la organización del Estado, su tendido territorial y sus roles con relación al desarrollo local. La experiencia latinoamericana es que durante muchas décadas desarrollo y territorio tuvieron su encuentro en lo nacional, pero no en lo local. El centralismo orientó los procesos de desarrollo de manera vertical y sectorial, por encima de las características territoriales, obviando los saberes locales, las identidades, las potencialidades y las ventajas del Estado local. Esta manera de impulsar el desarrollo de manera centralizada, sin más papel asignado a los gobiernos locales que fungir como meros ejecutores de políticas

1

decididas en el centro, dejó como una característica inevitable del proceso latinoamericano la debilidad estructural del municipio. Se ha señalado que lo anterior obedecía en gran medida al inicio de la construcción de los nuevos Estados, cuando se asumieron las tareas de definir fronteras, crear una identidad nacional, combatir localismos, establecer leyes y normas uniformes lo que chocaba con la autonomía de los municipios. En esta óptica el centralismo jugó un rol importante en la unificación de los estados nacionales. Sin embargo, se considera que el centralismo cumplió su papel y agotó sus posibilidades. Para los años setenta del siglo pasado era evidente que el Estado necesitaba reformarse para dar respuestas eficientes a las demandas ciudadanas y mejorar su rol en su contribución a la problemática del desarrollo. Ello abrió otras opciones de organizar el Estado y de rediseñar los papeles del gobierno central y los gobiernos locales y sus mismas relaciones con la población local. De esta manera, se abrieron posibilidades de descentralizar el Estado en el marco de una transición democrática, pero también en el contexto de una onda neoliberal que amenazaba con desmantelar el Estado. En este contexto, el municipio se convierte durante este período en espacio de experiencias para el ejercicio de la ciudadanía y acceso al ejercicio del poder de diferentes grupos sociales, pero también de disputa de competencias y recursos frente al nivel central, en procesos diversos de descentralización y desconcentración administrativa con fuertes sesgos privatizadores. Este proceso que conllevó la revalorización del territorio incluyó un nuevo debate sobre alternativas de desarrollo frente a la crisis social, económica y política del continente, incluyendo el rol del Estado. Más tarde se pudo constatar que el modelo económico impulsado bajo la égida neoliberal del Consenso de Washington habían resuelto el problema de los equilibrios macroeconómicos, pero no el problema del desarrollo ni las respuestas más básicas a la población al nivel de la microdimensión. América Latina pronto se convirtió en el continente más desigual del mundo, con más pobres absolutos que nunca y había desmejorado la calidad de vida de la población. Hoy se parte de una perspectiva distinta: desde lo local y el territorio hacia lo nacional y lo global. En esta manera de enfocar el desarrollo, lo local-territorial es otra manera de ver el desarrollo, desde la dimensión local frente a lo nacional-global, con un Estado descentralizado. Así, la atención se centra hoy en el desarrollo de los territorios, particularmente de las regiones, municipios, localidades, ciudades, zonas metropolitanas, intentando identificar las características de su desarrollo basado en su identidad, su historia, sus recursos materiales e inmateriales, y en un rol más activo del Estado local en la promoción del desarrollo. Sin por ello abandonar la necesidad de mantener los equilibrios macroeconómicos, un logro socialmente muy costoso del período anterior. En este sentido los procesos endógenos del territorio cobran gran relevancia para este nuevo enfoque, el cual considera que las economías de las regiones y localidades pueden crecer utilizando el potencial de desarrollo existente en el territorio y que la competitividad es ahora un fenómeno territorial, más allá de las empresas individuales. En esta perspectiva, el desarrollo es endógeno debido a su estrecha asociación con la cultura local y sus valores. Desarrollo endógeno significa la capacidad para transformar el sistema socio-económico en beneficio 2

humano, manteniendo una relación amigable con la naturaleza; la habilidad para reaccionar a los desafíos externos; la promoción del aprendizaje social; y la habilidad para introducir formas específicas de regulación social a nivel local que favorecen el desarrollo de las características anteriores. Desarrollo endógeno es, en otras palabras, la habilidad para innovar a nivel local (Garofoli, 1995). El elemento determinante en esta posición del desarrollo es el protagonismo de actores organizados, de las instituciones locales, que desarrollan experiencias de cooperación y concertación innovadora por medio de construcción de acuerdos que involucran y favorecen al conjunto de actores en el territorio” (Prudencio Mochi Alemán. Globalización, desarrollo y descentralización). Cabe indicar que en esta perspectiva, lo local no se opone necesariamente a lo global, sino que puede ser visto como su contraparte relativa. En otras palabras, “Lo local no es sinónimo de territorio a pequeña escala, sino que debe ser entendido en tanto noción relativa y referida un global, ya que es en dicha relación donde aporta la posibilidad de articulación e integración. Cualquiera sea el local que se defina, ya sea un barrio en una ciudad o una región transfronteriza, cada localidad está inserta en un global. Lo local no se define por divisiones geográficas y/o administrativas, sino que debe ser definido en relación al proyecto que se emprende y con los actores involucrados.” (CLAEH). Por otra parte, Gómez Piñeiro ha señalado que el desarrollo de la globalización, la internacionalización de las empresas y de las economías, la mundialización de los mercados, la rapidez en la transmisión de la información y de los conocimientos, la movilidad de las personas, del capital, de los bienes y servicios, han hecho que vivamos en un mundo dominado por una serie de flujos que han desplazado a los característicos lugares que nos servían de referente. La globalización conlleva continuas deslocalizaciones y relocalizaciones de las actividades económicas, creándose un nuevo orden y sistema mundial. Los escenarios económicos, sociales, culturales y políticos se transforman, rápida y radicalmente. Los Estados, las regiones, las ciudades y las diferentes unidades territoriales, se ven afectados por estos cambios, quedando integrados, o fuera, del sistema de flujos dominante y en las consiguientes redes que se configuran. Los lugares sensibles o importantes son los que concentran la mayor cantidad de flujos y destacan por su pertenencia a redes de información y conocimientos avanzados. Se dice que los territorios mejor ubicados para enfrentar los retos del futuro en entornos complejos, cambiantes, inciertos y en continuo cambio son aquellos que cuentan con una base sólida de relaciones entre las personas, las instituciones y demás actores locales. (Fco. J. Gómez P. Análisis y debates sobre territorios en la Sociedad del Conocimiento y de las Redes. Cátedra de Análisis Geográfico Regional Universidad de Deusto) Los gobiernos locales y el desarrollo territorial En este contexto cobra especial importancia el papel del gobierno local en el desarrollo del territorio como uno de sus actores claves. Lo que distingue a este actor local sobre los demás es su origen legitimado por el voto ciudadano, lo que le habilita para concertar intereses distintos a partir de su posición de liderazgo. Pero también para facilitar la exploración de nuevas formas de desarrollo y organización de sus territorios, buscando hacerlos pasar de “simples escenarios a marcos de procesos” (Gómez Piñeiro) de cohesión social, bienestar social, inclusión, calidad de vida, desarrollo sostenible, equilibrio espacial, competitividad frente a otros espacios. 3

De forma más concreta, los gobiernos locales pueden jugar al menos cinco papeles importantes para impulsar la competitividad de sus territorios: 1. Promover su entidad territorial hacia el exterior para desarrollar una imagen fuerte y positiva. Ello incluye facilitar la creación de una oferta de infraestructuras y de servicios que atraiga inversores, visitantes y usuarios solventes a su entidad y que facilite sus exportaciones y/o venta de servicios. 2. Establecer un plan estratégico para construir y/o modificar la realidad y la imagen que su entidad tiene de si misma y en el exterior. El plan estratégico incluye aspectos de: • El gobierno local, sus competencias y su organización. • Sus mecanismos de relación con las otras administraciones y con sus ciudadanos. • Su imagen y su presencia nacional/ internacional. • Las principales potencialidades y las metas de desarrollo que persigue en el tiempo. 2.3 Concertación con otras administraciones públicas, la cooperación público-privada y la ciudadanía en general como medios para realizar tanto la promoción como la ejecución de aquellas obras y servicios que exijan los déficits acumulados, los nuevos requerimientos territoriales y el cambio de escala del territorio administrado. 2.4 Coordinar procesos de ordenamiento territorial y equilibrio ambiental en su territorio. 2.5 concertar intereses diversos y aunar voluntades, densificando relaciones alrededor de procesos cooperativos para la competitividad. Todos estos roles pueden ser jugados en tanto los gobiernos locales tengan garantizada jurídica y políticamente su autonomía política, administrativa y financiera en un esquema de descentralización lo suficientemente amplia que les garantice romper las relaciones jerárquicas con el nivel central y otros poderes fácticos, y que a la par les facilite sus relaciones horizontales con la población. La descentralización del Estado. Deviene en una política clave para el desarrollo territorial en tanto instrumento para el empoderamiento del gobierno local y las sociedades locales. La descentralización del Estado es un proceso complejo y multidimensional. Supone aspectos políticos, administrativos, financieros, jurídicos y culturales. Es un proceso político pues se refiere a la forma de organización del Estado en el territorio y a la transferencia de poder de decisión, competencias y recursos del nivel central a los gobiernos locales electos, más cercanos a la población, y por tanto, más susceptibles de ser sensibles y abiertos a la incidencia ciudadana. La descentralización política supone que ella es un fenómeno que ocurre al interior del Estado: las transferencias de competencias y recursos se trasladan de un nivel del Estado (nivel central o regional o estadual) a otro nivel del Estado (la región, provincia, municipio, distrito). Si la competencia se traslada del nivel central a cualquier otra instancia no estatal se habla de un proceso de privatización. En este caso, la competencia abandona la esfera pública estatal y se traslada a la esfera privada. Un elemento fundamental de la dimensión política de la

4

descentralización es el respeto a la autonomía política del ente local por parte de las instancias centrales: los electos por la población para constituir un gobierno local sólo le responden a sus electores en su conjunto, ni siquiera a una parte de estos (los afines a su partido), sino a toda la población local. Esta dimensión política de la descentralización ha adquirido fuerte preponderancia con las reformas del Estado en América Latina con la llegada de los nuevos gobiernos progresistas y de izquierda al poder. Las reformas del Estado han estado guiadas por fuertes sesgos políticos que han afectado la administración estatal en el territorio, con resultados diversos como veremos. La dimensión administrativa de la descentralización se refiere a la identificación de las competencias, responsabilidades o funciones centrales que se transfieren a los gobiernos locales, hacia qué niveles del Estado se descentraliza (Estados, gobiernos regionales o provinciales, municipios), el rol asignado a esos gobiernos locales y el grado de autonomía reconocido a los entes locales para administrar dichas competencias. La dimensión financiera por su parte hace referencia a los recursos que acompañan el proceso de descentralización, particularmente aquellos que son transferidos a los entes locales para la administración de las nuevas competencias y las condiciones (por ley o a discresionalidad) de grado de autonomía con que son transferidos. Cabe indicar al respecto de esta dimensión que con frecuencia se suele confundir autonomía del ente local con autarquía o suficiencia de ingresos propios vs ingresos transferidos del nivel central o donaciones. Al respecto es importante indicar que una es la autonomía de origen de los recursos (la fuente de los recursos recibidos y bajo qué condiciones se han transferido) y otra es la autonomía de destino de dichos recursos (es decir, la capacidad del ente local de definir por sí mismo el destino de los recursos recibidos, no importa de qué fuente, sin ningún tipo de ingerencia o condicionamiento externo). La autonomía más importante en este caso es la autonomía de destino, que en una buena parte de los municipios de América Latina hoy se realiza por ley con la participación de las comunidades locales. La dimensión jurídica por su parte se refiere al refrendo legal del proceso de descentralización de competencias y recursos a los entes locales y el peso de este refrendo legal en el ordenamiento jurídico, así como el traslado de la capacidad del ente local de formular regulaciones locales en el ámbito administrativo. La dimensión cultural no es propiamente un aspecto de la descentralización del Estado en sí misma, aunque supone tomar en cuenta en los procesos de descentralización aquellos aspectos socioculturales de la cultura política, administrativa y poblacional presentes en el territorio, y que favorecen o entorpecen dichos procesos. La descentralización no es un fin en sí misma, sino que pretende favorecer una mayor eficiencia del Estado a fin de mejorar las condiciones de vida de la población local a través de la facilitación de un desarrollo sostenible centrado en las personas. Es por ello que algunas de las razones por las cuales se considera importante descentralizar el Estado incluyen mejorar la administración del Estado, acercar el Estado al ciudadano, legitimar al Estado, involucrar a otros sectores en las tareas de gobierno, mejorar la atención al territorio, facilitar el desarrollo territorial equilibrado, apoyar la planificación y el ordenamiento territorial, generar procesos de inclusión social, racionalizar inversiones, potenciar los recursos locales, los saberes, la cultura y la identidad local en la lucha contra la pobreza y por el desarrollo. 5

La descentralización implica el fortalecimiento de los entes locales que reciben las competencias y recursos, a fin de aprovechar mejor sus tres grandes ventajas con relación al gobierno central: la cercanía al ciudadano, lo que facilita la comunicación directa y la participación y el control ciudadano de la administración pública; la consideración de la diversidad y heterogeneidad local en la gestión pública; y, derivada de las anteriores, su mayor eficiencia en la asignación de los recursos a las necesidades prioritarias del territorio, traduciendo en decisiones sobre el gasto las demandas establecidas con la participación y el consenso ciudadano. Sin embargo, también se han señalado algunos riesgos de los procesos de descentralización, sobresaliendo el referido al fortalecimiento del “caciquismo local” y el clientelismo. La situación del proceso descentralizador en América Latina. El Banco Mundial en su Informe Anual de 1997 hablaba de una “revolución silenciosa” del espacio local en América Latina que había comenzado a inicios de los ochenta estaba llevando a un nuevo modelo de gobernabilidad (BM, Informe anual 1997). Indicaba que los 15,600 municipios de la región habían sido tocados más o menos por la política descentralizadora. ¿Por qué esta “revolución”? Se pueden aducir varias razones para explicar esta “revolución.” Señalo algunas. En primer lugar, la infuncionalidad del estado centralista tradicional para garantizar la acumulación capitalista actual, lo que obligaba a su reforma: descentralización e integración. El centralismo estatal que había sido muy importante para los procesos de acumulación en el pasado se había convertido en la actualidad más bien en un obstáculo para las empresas que habían pasado del modelo fordista al modelo descentralizado y de redes. Los avances en las comunicaciones, internet, y el transporte creaban condiciones para estos cambios. En esas condiciones, la interlocución del Estado con la empresa debía mejorarse y la mejor manera de hacerlo era a través de su descentralización. Ello generó una fuerte tendencia a la descentralización que venía de los intereses globales por mejorar las condiciones para el proceso de acumulación de capital en las nuevas circunstancias. En segundo lugar, esta nueva “revolución” puede explicarse por las características propias de la implantación del capitalismo en los llamados “países de la periferia”, como un capitalismo incompleto, en el sentido de que no subsume en la relación capital-trabajo a todos los trabajadores. Aunque regidos por la lógica del capital de forma indirecta, en estos países se generan una serie de formas de reproducción y subsistencia de los trabajadores al margen de la relación directa capital trabajo, dando origen al empleo o autoempleo informal que se realiza en las calles, las casas y los espacios locales (ya no en las oficinas o las fábricas), y que tiende a crecer en lugar de disminuir. Eso generó una demanda de respuestas del gobierno local, lo que implicaba una descentralización de capacidades y recursos hacia los gobiernos locales, ya no desde las necesidades de acumulación de las empresas, sino desde la propia población local, urgida de oportunidades de empleo, servicios básicos y seguridad social. Ello implicaba una reforma del Estado para que descentralizara competencias y recursos y se acercara a esos ciudadanos con mayor eficiencia. Una tercera razón que explica parcialmente esa “revolución silenciosa” de la que habla el Banco Mundial es la crisis fiscal producto de la deuda externa de los países de la periferia, y la búsqueda 6

de ahorro del gasto público, dando lugar a privatizaciones y al trasladado de responsabilidades y competencias a los gobiernos locales o la sociedad. Pero tampoco está ausente de esta “revolución”, en cuarto lugar, la influencia en América Latina del proceso democratizador que ha recorrido el mundo en estos años y la falta de legitimidad del estado autoritario anterior. En estas condiciones, la descentralización del Estado se convierte en una posible opcíón para acercar el estado al pueblo y hacerlo “funcionar” más eficientemente por la “demanda”, concertando intereses diversos. Ello implicaba constituir democracias locales legitimadas que sustrajeran el centralismo como base al régimen autoritario; el uso de mecanismos de diálogo y consenso para disminuir las tensiones sociales y para organizar y racionalizar la asignación de recursos locales. Estas distintas razones explican por qué detrás del interés por la descentralización del Estado confluyen: _Posiciones neoliberales cuyo interés fundamental residía en reducir el Estado y ampliar el mercado. _Posiciones reformistas y aún revolucionarias guiadas por el interés de modificar la desigualdad existente y las estructuras no democráticas (como respuesta a la demanda “desde abajo”). _Posiciones tecnocráticas interesadas en modernizar y hacer más eficientes las administraciones públicas. _Posiciones globales de agentes internacionales interesados en mejorar eficiencia en los programas de combate a la pobreza y/o adecuar el Estado a las nuevas demandas de acumulación mundial. Estos intereses y posiciones distintas han generado propuestas descentralizadoras distintas, cuyos contenidos a veces no tienen nada que ver con la descentralización como un fenómeno estatal. Así, encontramos propuestas y experiencias que conciben: z _ La descentralización como sinónimo de privatización y/o empoderamiento ciudadano; z _La descentralización como sinónimo de democratización y mejoramiento de calidad de vida e instrumento para el desarrollo local. z _La descentralización como sinónimo de eficiencia e incremento de la capacidad técnica de las autoridades de planificación locales. Algunas de estas posiciones son compatibles entre sí, pero otras representan modelos opuestos: por ejemplo, el modelo neoliberal que debilita el Estado vs el modelo democratizador que lo fortalece. Todo ello ha generado un debate que podría tener como resultado la concertación del modelo. Recientemente la llegada de gobiernos de izquierda o progresistas o postneoliberales al poder en distintos países de América Latina ha vuelto a plantear el tema de la reforma del Estado. Destaca en este caso que se hable de descentralizar el Estado, dando especial importancia a la dimensión política, como eje fundamental del proceso. Sin embargo, no en todos los casos está claro lo que se entiende como descentralización. Particularmente en lo referido a delimitarla a partir de su característica de ser un proceso que ocurre al interior del Estado. Así, en todos los casos se habla de profundos procesos de descentralización concebidos como una redistribución del poder del Estado hacia la población. En el caso de Bolivia se habla de un nuevo estado multinacional, donde la redistribución del poder del Estado combina cuatro niveles de gobierno y autonomías indígenas. En los casos venezolano y nicaraguense se habla de una descentralización que tiene como sujeto no a los gobiernos locales sino a la población, en una especie de privatización de competencias. Este tendido territorial que tiene como eje los consejos comunales o los consejos del poder ciudadano_ a 7

través de los cuales se trasladan recursos y se ejecutan tareas estatales_, son concebido como la creación de un “Estado paralelo” en el caso venezolano, o como las instancias del poder popular, desde las cuales se irá construyendo el socialismo. En el fondo de esta concepción se encuentra el debate sobre la democracia y sus dimensiones de democracia representativa y democracia participativa o directa, que en este caso, suelen contraponerse. Así, este discurso desconoce en la práctica o reduce a mera “formalidad burguesa” u “oligárquica”, las instancias de representación electas por toda la población y las somete al “poder popular”, representada por el partido de gobierno y sus afines. La idea explícita de una democracia directa organizada y dirigida “desde arriba”, desde el líder máximo, tiene como resultado la re-concentración del poder y las decisiones en esta instancia. En algunos casos como Venezuela, explícitamente se han regresado al nivel central competencias antes trasladadas a los gobiernos estaduales, como la administración de puertos y aeropuertos, conjuntamente con los recursos asignados a tales competencias. En el mismo caso se ha denunciado la reducción de recursos a los municipios para trasladarlos a los consejos comunales. No es este el caso de Nicaragua, donde el gobierno actual ha ido cumpliendo la ley de transferencias municipales, que establece un incremento gradual hasta alcanzar un 10% del presupuesto nacional en este año 2010. Sin embargo, explícitamente el gobierno central ha asumido algunas competencias municipales como propias, como en el caso de algunas acciones de ornato de la ciudad capital o acciones definidas en el programa “calles para el pueblo”, y otras. En el mismo caso, el gobierno central ha establecido normativas para los vicealcaldes en los municipios controlados por su partido y de manera general obligó a los candidatos a alcaldes en las elecciones de 2008 a suscribir el compromiso de que una vez electos deberían someterse al “poder ciudadano”, representado por el secretario político del partido en el territorio, dependiente a su vez de la Presidencia de la República. De tal manera que ya se habla en estos casos de un retroceso en los procesos de descentralización, pero también de la desinstitucionalización del Estado y de la partidirización de la participación ciudadana. Aparte de estos resultados en el caso de algunos de los países mencionados, es posible identificar otros resultados de los procesos de descentralización en América Latina. En general, se puede decir que la descentralización ha cambiado la relación de los gobiernos locales con el gobierno central. Hasta antes de los gobiernos de izquierda o progresistas la tendencia era a radicar más responsabilidades en los primeros, aunque no siempre con los recursos debidos. Destaca en Chile, Colombia, Bolivia el traspaso de los servicios de salud y educación a los gobiernos locales, aunque no en todos los casos se ha mejorado la calidad del servicio. Por otro lado, los mecanismos de transferencias financieras de los presupuestos nacionales hacia los municipios son más predecibles y transparentes y aumentó la cuota del gasto público a nivel local. En algunos casos, como Brasil, la descentralización ha servido para incentivar iniciativas de desarrollo de la economía local y crear empleos. Por otro lado, se han reformado la mayor parte de las leyes o códigos municipales, buscando su modernización y democratización.

8

La legitimación democrática de los gobiernos locales por elecciones de alcaldes pasó de 3 en 1980 a 21 en 2004 de un total de 26. En muchos casos se ha impulsado la participación y reconocimiento de organizaciones ciudadanas, sobresaliendo Brasil, Argentina, Bolivia, Chile, Colombia, Perú, Uruguay, Venezuela. En algunas legislaciones se obliga a consultar a los ciudadanos sobre los asuntos de interés local y en otros se hizo posible la práctica de referendos locales, plebiscitos o revocación de mandatos. En algunos casos se rompió el monopolio electoral de los partidos, aunque en otros como Nicaragua se volvió a dicho monopolio luego de eliminar las llamadas asociaciones de suscripción popular. Reflexiones finales Los gobiernos locales pueden jugar un papel clave en el desarrollo de los territorios. Sus ventajas de ser actores legitimados en el territorio por el voto ciudadano, su cercanía a los ciudadanos lo que le da a su vez la posibilidad de mayor eficiencia en la asignación de recursos, y su posibilidad de acceso y apertura a la incidencia y participación ciudadana, lo colocan como un actor privilegiado para la promoción del desarrollo local y la lucha contra la pobreza. Sin embargo, para potenciar estas ventajas el gobierno local debe superar las debilidades políticas y administrativas que han resultado como consecuencia de la larga historia del centralismo en el continente. La revalorización actual del territorio y la confluencia de intereses alrededor de la necesidad de reforma del Estado facilita el empoderamiento del gobierno local a través de la descentralización. Sin embargo, la descentralización no es una tendencia irreversible, como se observa en experiencias recientes. La cultura política tradicional de las élites tiende a resistir estos procesos o a frustarlos con una retórica descentralizadora que oculta verdaderos atentados a la autonomía local y procesos reales de recentralización del poder. Ello se facilita por el hecho de que la descentralización es un proceso complejo y de largo plazo, que requiere de voluntad política de todos los actores, incluyendo las élites políticas que constituyen los parlamentos y los gobiernos. Cabe señalar que la descentralización tampoco debe ser considerada como una panacea para resolver los problemas del desarrollo, mucho más complejos y multidimensionales que una reforma del Estado. Tampoco podemos decir que todo esté claro con la descentralización y que ella sea unívocamente favorable a los territorios. Empezando por la discusión sobre el concepto mismo de descentralización, que experiencias como la venezolana o la nicaraguense vuelven a poner sobre la mesa, o el debate sobre el modelo de descentralización a implementarse en condiciones en que la tendencia reciente más significativa ha sido imponer el modelo neoliberal. Recordemos que éste básicamente consiste en trasladar el déficit fiscal a los territorios, transfiriendo a los gobiernos locales competencias, funciones y responsabilidades sin los recursos necesarios para asumirlos, o privatizando servicios que por esta condición pasan de ser derechos ciudadanos garantizados por el Estado a mercancías sujetas a la oferta y la demanda en el mercado. Sin embargo, el fortalecimiento de actores claves en el territorio por sus roles con relación al desarrollo, como el gobierno local y la participación ciudadana institucionalizada, sigue pareciendo una política estratégica y una apuesta 9

válida hacia el futuro. Ello pasa no obstante por la búsqueda de un consenso sobre el mismo concepto de descentralización y una política inclusiva de todos los ciudadanos en las tareas del desarrollo de sus territorios. Esa apuesta por el municipio y su fortalecimiento está basada en la experiencia de gobierno de estos años para la sociedad civil, cuando la particularidad de los gobiernos territoriales ha permitido ensayar nuevas maneras de ejercer el poder: de cara a la gente, con transparencia en las decisiones, el uso de recursos y la rendición de cuentas y el control social del poder. Ello ha permitido a su vez ir cambiando la cultura política tradicional caudillista, caciquil y autoritaria a una cultura democrática y participativa. Pero también ensayar alternativas de desarrollo local y generación de empleo en procesos que han implicado amplias concertaciones y liderazgos democráticos incluyentes. El reto de futuro es ampliar y profundizar todos estos logros. Managua, 18 de marzo de 2010. Manuel Ortega Hegg [email protected]

10