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EL PRINCIPIO DE UNIFORMIDAD EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO THE CONSISTENCY PRINCIPLE IN THE ADMINISTRATIVE PROCEDURE

Resumen Con la intención de describir la esencia del Principio de Uniformidad, delinear sus alcances y resaltar su importancia dentro del procedimiento administrativo, debemos primero hacer referencia al procedimiento administrativo general. Siguiendo este orden de ideas, procederé a examinar cada uno de los principios que enmarcan y rigen el procedimiento administrativo, haciendo hincapié en el principio de uniformidad, el cual es objeto del presente artículo de investigación. Con este objetivo, es decir de investigar más acerca del principio de uniformidad, el cual es uno de los principios informadores del procedimiento administrativo, analizaré su etimología, concepto e importancia dentro del procedimiento administrativo.

Abstract In order to describe the essence of the Principle of Uniformity, delineating its scope and highlight its importance within the administrative procedure, we must first refer to the general administrative procedure. Following this vein, I will examine each of the principles that frame and govern the administrative procedure, emphasizing the principle of uniformity, which is the subject of this research paper. 1

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With this objective, to investigate more about the principle of uniformity, which is one of the principles informing the administrative procedure, discuss its etymology, concept and importance within the administrative procedure. PALABRAS CLAVE: Procedimiento Administrativo, Principios, Uniformidad, importancia. Key words Administrative Procedures, Principles, Uniformity, importance.

INTRODUCCION En una sociedad organizada los ciudadanos actúan en ejercicio de los diversos derechos que les corresponden, y en no pocas ocasiones, deben acudir a la Administración o Administraciones Públicas para que estas les otorguen o reconozcan otros derechos necesarios para el desarrollo de actividades económicas, políticas, ciudadanas, culturales, entre otras, que desean realizar. Y precisamente para llegar a la obtención de estos 2

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permisos, autorizaciones, concesiones u otra índole de derechos, los ciudadanos deben seguir un procedimiento administrativo. La importancia que puede tener el procedimiento administrativo dentro de la función pública, se justifica porque es una de las manifestaciones del ejercicio de las porciones de poder-responsabilidad (competencia) otorgadas a las diversas entidades que conforman la Administración Pública y, además, importa (y mucho) porque es la vía que deben seguir los ciudadanos para acceder a determinados derechos necesarios para llevar a cabo actividades (no todas) dentro del entramado social. Por ello, los principios que deben guiar el diseño y la ejecución de los procedimientos administrativos están orientados para que estos sean simples, y no se constituyan en una exigencia extra legal o extremadamente rígida para los ciudadanos. El presente artículo tiene como objetivo el estudio de los principios del procedimiento administrativo, específicamente el principio de uniformidad, rescatando la importancia que tiene dentro del procedimiento administrativo.

I. I.1.

NOCIONES GENERALES DEL TEMA: PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO: De acuerdo con Juan Marcone Morello1, se da el nombre de principios a los constructos que orientan al derecho, señalan su sentido, denotan sus alcances, y dan personalidad a la norma de legal. Este autor señala que “Son criterios fundamentales informadores de nuestra legislación, que se deducen de las

1 MARCONE MORELLO, Juan.; 1995; “DICCIONARIO JURIDICO PENAL Y CIENCIAS AUXILIARES”, Tomo III, Pág. 1,724

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disposiciones del derecho positivo y de los elementos sociales, éticos y aun históricos en que las normas tienen su origen.

Asimismo el Licenciado Rafael De Pina Vara en su obra “Diccionario De Derecho”2; Expresa lo siguiente. Los principios generales del derecho son criterios o ideas fundamentales de un sistema jurídico determinado, que se presenta en la forma concreta de aforismo cuya eficacia como norma supletoria de la ley depende del reconocimiento expreso de la ley.

Ahora bien; el Dr. Gardella3 señalaba que los principios del derecho pueden surgir de cualquiera de estas fuentes: a) La Lógica Jurídica, que acompaña al razonar jurídico, sin necesidad de la

que norma el legislador. b) La Moralidad. c) La Política. d) La Tradición e) La Equidad.

Los principios pueden estar positivizados o no, en otras palabras pueden ser escritos o no escritos, lo cual no es impedimento para su invocación siempre que el instructor del procedimiento o la autoridad que los aplique conozca la fuente del derecho, lamentablemente en nuestro sistema legal de tradición 2 DE PINA VARA, Rafael. DICCIONARIO DE DERECHO; editorial Porrúa, s.a. México,(1988), pág. 398 y 399. 3 GARDELLA, Lázaro. “PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO” Enciclopedia Jurídica OMEBA,1980, Tomo XXIII, Pág. 157

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romanista, se prefiere a la norma positivizados antes que a los principios que orientan al derecho.

Los principios son de importancia vital para un sistema jurídico, sin ellos tendríamos únicamente normas positivas que regulan relaciones, sin embargo estas normas serían más o menos ordenadas, pero no tendrían sentido ni cohesión, y lo que es peor el administrado estaría a merced de la arbitrariedad del legislador, del juzgador o del instructor de un procedimiento puesto que al no existir un sentido predeterminado el derecho, así nacido, sería un instrumento peligroso en manos poco escrupulosas de modo tal que nadie tendría seguridad.(3)

I.2.

PRINCIPIOS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO: El Dr. Juan Carlos Moron Urbina 4

miembro de la comisión que elaboro el

anteproyecto de la ley del procedimiento administrativo general (2011). Señala que para el ordenamiento jurídico administrativo, la incorporación positiva de principios entraña al reconocimiento de postulados modulares y rectores dirigidos a servir de guías para la acción administrativa. Aportados por la dogmática, los principios son asumidos positivamente por el legislador como la formula ineludible de explicitar los valores sociales, éticos y políticos fundantes 4 JUAN CARLOS MORRONURBINA, 2011); comentarios a la ley del procedimiento administrativo; pág. 58,59; 9° edición; editorial gaceta jurídica.

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de un conjunto d normas que como estándares permanentes deben ser concretados

mediante

la

acción

específica

de

los

administrados

y

administradores. De ahí, que la inobservancia aun principio debe ser considerada como más grave que el incumplimiento de cualquier otra norma sustantiva o procedimental delos procedimientos, ya que el infractor no solo viola una regla jurídica sino uno de los valores que subyacen a todo el régimen jurídico de la materia.

Las normas jurídicas que declaran principios tienen dos características inherentes

que les son inmodificables: preeminencia sobre el resto del

ordenamiento jurídico al cual se refiere y un dinamismo potencial, sobre la base delas cualidades de elasticidad, expansión y proyección, que las hacen aplicables a cualquier realidad presente o futura para la cual el legislador no ha previsto una regla expresa ala que sea necesario dar un sentido afirmativo. Como las normas que asumen los principios administrativos poseen un alto nivel de abstracción y generalidad, a diferencia de las otras reglas de la materia que son circunscritas a determinados presupuestos De hecho, los principios poseen un dinamismo potencial que les permiten ser aplicables a cualquier forma de actuación administrativa( de policía, inspectiva, sancionador, de fomento, de solución de controversias, etc.), e incluso, no solo respecto a la realidad prevista por el legislador, si no también, respecto a cualquier realidad futura que pueda presentarse en el quehacer estatal.

No por pertenecer el procedimiento administrativo a la familia de los procesos jurídicos, les resultan de aplicación todos los principios del derecho procesal o 6

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del proceso judicial. Sin conocer la existencia de instituciones comunes a todos los proceso, los principios del procedimiento administrativo responden con mucha más propiedad al criterio de adecuación ala materia de gestión pública e incluso, en algunos casos, excluyen a principios aplicables a los procesos judiciales, atendiendo a la naturaleza y objetivos de la naturaleza del procedimiento administrativo.

Los principios del procedimiento administrativo son los elementos que el legislador a considerado básicos para encausar, controlar y limitar la actuación de la administración y delos administrados en todo procedimiento. Controlan la liberalidad o discrecionalidad de la administración interpretación de las normas existentes, en La integración jurídica para resolver aquello no regulado, así como para desarrollar las normas administrativas complementarias. Los 16 principios consagrados por la ley no tienen una idéntica manera de vincularse al fenómeno administrativo. Para ello, cabe distinguir los principios fundamentales o sustanciales de los principios institucionales.

Los principios fundamentales o sustanciales son aquellos que derivan de las bases esenciales del sistema jurídico, tanto de fuente constitucional como supranacional, y que vinculan directamente a los sujetos del procedimiento. En verdad, no los origina el legislador de esta norma, y de derecho, existen y vinculan a la administración, aun si no estuvieran en este título preliminar, si no que se ha considerado pedagógico incluirlos para que ningún funcionario o servidor puedan considerarse al margen de tales mandatos constituyentes, 7

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podemos identificar como tales a los principios de legalidad, debido procedimiento, razonabilidad, conducta procedimental y participación.

La falta de mención de este título preliminar de otras pautas modulares que también puedan modular a la administración desde el plano constitucional no significa que no tengan el mérito, ahí no que el legislado ha considerado que no poseen la calidad de principios, si no solo de preceptos vinculantes, y serán operativas conforme al artículo VI, 2.1. Del título preliminar.

Por otro lado, tenemos aquellos principios institucionales, que si pertenecen a la naturaleza inherente al ámbito administrativo por explicitar el contenido de los actos y procedimientos administrativos. Para apreciar su enlace, la doctrina aconseja diferenciar entre aquellos principios de la Actividad administrativa, de los principios del procedimiento administrativos strictu sensu. Por los primeros, tenemos aquellos que constituyen pautas modulares que proyectan su acción sobre todas las actuaciones públicas, que son: los principios de impulso de oficio, imparcialidad, uniformidad, y predictibilidad. A su vez los principios del procedimiento strictu sensu son: los de informalismo, presunción de veracidad, celeridad, eficacia material, simplicidad y privilegio de controles posteriores.

Cada principio contiene una definición precisa que le da un contenido específico y bien delimitado, de suerte que ninguno puede ser interpretado en sentido contrario a los propósitos benéficos que persigue su aplicación al procedimiento administrativo. 8

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Debemos tener presente que, muchas veces, en la práctica se suelen descubrir bajo la forma de aplicación de principios, verdaderos propósitos derivados de la cultura burocrática.

Finalmente, dejemos constancia que la vinculación de las autoridades administrativas con estos principios es directa, sin necesidad de regulación adicional, reglamentación , orden superior, o cualquier acción jurídica intermedia o particularización al caso que se encuentre en trámite, constituyen verdaderos deberes ( art. 75.2) por ser operativos directamente, para los procedimientos comunes y especiales.

El procedimiento es la secuencia de actos que se ejecutan de modo legal y progresivo, Dentro de la paliforme actividad del Estado, pero que se resuelven mediante actos administrativos (Resoluciones), obteniendo un pronunciamiento, cuya finalidad es ejecutar la voluntad del Estado 5.

“Como cuestión preliminar debe precisarse el concepto de “principios procedimentales”. Para algunos prevalece un enfoque axiológico, para otros predomina un enfoque descriptivo de las directrices bajo las cuales el legislador ha normado el procedimiento. Asumimos, el criterio de que los principios del procedimiento como los principios generales del derecho en su versión procedimental”6

5 GUSTAVO BACACORZO;(2002); TRATADO DE DERECHO ADMINISTRATIVO¨ TOMO II; LIMA, PERU 6 OCHOA CARDICH, C. (2002), Los Principios del Procedimiento Administrativo en la Ley del Procedimiento Administrativo General. Perú (pp. 127), Editora Jurídica Grijley E.I.R.L.

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El procedimiento administrativo es una ordenación interna de una Pluralidad de operaciones, expresada en actos diversos realizados heterogéneamente por varios sujetos u Órganos, operaciones y actos que, no obstante su relativa Autonomía, se articulan en orden a la producción de un acto final.

En nuestra legislación se entiende por procedimiento administrativo al conjunto de actos y diligencias Tramitados en las entidades, conducentes a la emisión de un acto administrativo que produzca efectos Jurídicos individuales o individualizables sobre intereses, obligaciones o derechos de los administrados por lo tanto, podemos manifestar que el procedimiento administrativo es el conducto o vía por el que Transita o transcurre en términos de derecho la actividad o función administrativa.

II.

EL PRINCIPIO DE UNIFORMIDAD :

II.1.

ETIMOLOGIA:

Del lat. uniformitas, -ātis que significa calidad de uniforme; se utiliza refiriéndose a dos cosas iguales o de la misma forma.; en tanto que, Principio proviene Del latín Principium.7

II.2.

CONCEPTO SEGÚN LA DOCTRINA:

7 Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española en su Vigésima Segunda Edición

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La autoridad administrativa deberá establecer requisitos similares para trámites similares, garantizando que las excepciones a los principios generales no serán convertidas en la regla general. Toda diferenciación deberá basarse en criterios objetivos debidamente sustentados8.

El principio de uniformidad tiende a que todos los niveles de la administración, al

estructurar

procedimientos

similares,

guarde

homogeneidad

en

el

establecimiento de los requisitos (tasas, documentación exigible, instancias, tipo de silencio y clasificaciones, etc.). Con la finalidad de favorecer la previsibilidad de la ciudadanía, las exigencias en los procedimientos deben parecerse lo más posible. Por ejemplo, contraviene esta norma que los procedimientos para obtener una licencia de construcción sean objeto de distintas exigencias y reglas según la inspiración de cada autoridad municipal. La idea es que los constructores cuenten con procedimientos, costos, silencios y demás requisitos uniformes de todas las municipalidades.

Si bien la des criminalidad inicial dad a las entidades para desarrollar sus TUPAS puede atender a la desintegración de cualquier atisbo de unidad en la estructuración de los trámites se pretende aminorar el riesgo, con la consagración de las siguientes reglas contenidas en la ley:

8 JUAN Carlos morrón Urbina (2011) “comentarios a la ley del procedimiento administrativo”; editorial. Gaceta jurídica, 9ª edición; pag.90 y 91.

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12  Establecimiento de algunos criterios que no podrán ser variados en la

calificación de los procedimientos, habiéndose determinado desde la ley cuales serán automáticos, cuáles de evaluación previa.  Establecimiento

de

las

reglas

para

fijar

la

estructura

de

los

procedimientos art. 39 

Clarificar la documentación prohibida de solicitar art.40 y aquella sucedánea obligatoria de perseguir art.41.

 Fijación de criterios para las tasas en los procedimientos administrativos

(art.44 y ss.)  La necesidad de acabar ratificaciones de otras instancias o aprobaciones

sectoriales respecto a los proyectos de TUPAS institucionales.

Algunas técnicas alternativas que también se fundan en este principio, son la aprobación de instructivos o directivas por autoridades nacionales (ej. Indecopi) a las cuales deban sujetarse las autoridades institucionales, incluso la aprobación

de

leyes

marco

por

tipo

de

procedimiento

(ley marco de licencia de funcionamiento o de licencias de construcción).

En el principio de uniformidad la autoridad administrativa debe adecuar su TUPA y también estableces requisitos similares para trámites similares, salvo excepciones basadas en criterios objetivos debidamente sustentados.

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“Este principio está relacionado íntimamente con el artículo 2 Inc. 2) de la Constitución de 1993 que consagra el principio de la igualdad ante la ley, se 9 Manual de derecho administrativo; editorial Rodhas; pág. 405)(9)

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expresa en que no se puede hacer acepción de persona exigiendo requisitos que a otros no se les exige cuando peticionan lo mismo, lo contrario es discriminación. La ley exige en este caso que existan requisitos similares para procedimientos similares, sin embargo deja entrever la posibilidad de apartarse de la regla cuando “ existan criterios objetivos debidamente sustentados ”, lo cual resulta de la verificación de los actuados cuando los requisitos presentados son cuestionados por el instructor, o cuando surge una contención” 10

EL principio de uniformidad pretende darle un mismo tipo de solución a tipos semejantes de problemas. Por lo mismo puede poner en evidencia otro fenómeno, el de la igualdad. La igualdad jurídica implica desigualdad contributiva, en materia tributaria, por eso se escribe que “la Ley establece que en materia tributaria en lo atinente al pago de los impuestos, todos somos y tenemos las mismas obligaciones. La igualdad jurídica implica la desigualdad contributiva, a mayor capacidad contributiva la aportación tributaria es mayor.”. Este planteamiento es sumamente trascendente, porque explica y distingue lo que es realmente la igualdad. Y lo explica como concepto, y no como dogma. Es decir, que deja sustentado que no puede haber uniformidad si se olvidan los principios primeros de toda relación jurídica, que es establecer cierto método de organización social, de resolución y administración de los fenómenos sociales con carácter de exigibles.11 10 Citado por JUAN DE DIOS HUANES TOVAR; (2010) martes 5 de enero; PRINCIPIOS DE LA LEY 27444; principio de uniformidad)http://juandedioshuanestovar.blogspot.com/2010/01/los-principios-delprocedimiento.html 11 CITADO por ALEX R ZAMBRANOTORRES;(2010); http://alexzambrano.webnode.es/products/principiosdel-derecho-tributario/

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III.

IMPORTANCIA DEL PRINCIPIO DE UNIFORMIDAD EN LA LEY DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL:

La importancia que puede tener el procedimiento administrativo dentro de la función pública, se justifica porque es una de las manifestaciones del ejercicio de las porciones de poder-responsabilidad (competencia) otorgadas a las diversas entidades que conforman la Administración Pública y, además, importa (y mucho) porque es la vía que deben seguir los ciudadanos para acceder a determinados derechos necesarios para llevar a cabo actividades (no todas) dentro del entramado social.

Por ello, los principios que lo deben guiar el diseño y la ejecución de los procedimientos administrativos están orientados para que estos sean simples, y no se constituyan en una exigencia extra legal o extremadamente rígida para los ciudadanos. Los principios que enumera la ley, son los de legalidad, por el cual las administraciones públicas no pueden hacer más allá de los que constitucional y legalmente está conferido; el debido procedimiento, es una extensión del derecho constitucional

reconocido

al

debido

proceso,

para

poder

exponer

sus

argumentaciones, ofrecer y producir pruebas y obtener una decisión motivada en el derecho; de impulso de oficio, en virtud del cual las autoridades de las entidades públicas no pueden permanecer inactivas frente a un procedimiento administrativo; el de razonabilidad, cuando la potestad de restringir derechos, establecer obligaciones, o calificar infracciones y determinar las sanciones, se haga respetando las competencias atribuidas y la debida proporción entre los medios a emplear y los fines públicos que se tutelan; el de imparcialidad, actuando con igualdad sin discriminación 14

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alguna; el de informalismo o indubio pro actione , en virtud del cual las normas deben ser interpretadas favorablemente a la admisión de la acción y la obtención de una decisión final; el de presunción de veracidad de todos los documentos y declaraciones presentado por los administrados; el de conducta procedimental de las partes guiados por la buena fe; el de celeridad por el cual quienes participan en el procedimiento deben facilitar la continuación del mismo; el de eficacia por el cual se debe actuar en el procedimiento haciendo prevalecer el cumplimiento de la finalidad del acto procedimental sobre cualquier formalismo; el de la verdad material por el que se busca verificar plenamente los hechos que sirven de sustento a las decisiones; el de participación para que los ciudadanos accedan a la información de sus expedientes; el de simplicidad, para que los trámites sean sencillos y sin mayores complicaciones y confusiones; el de uniformidad, que se refiere a un tratamiento igualitario a trámites similares en cuanto al establecimiento de los requisitos; el de predictibilidad, por el cual se debe brindar una información veraz completa y confiable sobre cada trámite al administrado, de tal manera que al inicio del procedimiento el ciudadano pueda tener una conciencia de cual será el resultado del mismo; el de privilegio de controles posteriores, por el que se puede comprobar la veracidad de las declaraciones o documentos a través de la fiscalización posterior.

De entre los principios mencionados encontramos al principio de uniformidad, el cual está íntimamente relacionado con el artículo 2 Inc. 2) de la Constitución de 1993 que consagra el principio de la igualdad ante la ley, se expresa en que no se puede hacer acepción de persona exigiendo requisitos que a otros no se les exige cuando peticionan lo mismo, lo contrario es discriminación 15

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.La ley exige en este caso que existan requisitos similares para procedimientos similares, sin embargo deja entrever la posibilidad de apartarse de la regla cuando “existan criterios objetivos debidamente sustentados”, lo cual resulta de la verificación de los actuados cuando los requisitos presentados son cuestionados por el instructor, o cuando surge una contención.

IV.

CONCLUSIÓN: La importancia que puede tener el procedimiento administrativo dentro de la función pública, se justifica porque es una de las manifestaciones del ejercicio de las porciones de poder-responsabilidad (competencia) otorgadas a las diversas entidades que conforman la Administración Pública y, además, importa (y mucho) porque es la vía que deben seguir los ciudadanos para acceder a determinados derechos necesarios para llevar a cabo actividades (no todas) dentro del entramado social.

Por ello, los principios que lo deben guiar el diseño y la ejecución de los procedimientos administrativos están orientados para que estos sean simples, y no se constituyan en una exigencia extra legal o extremadamente rígida para los ciudadanos.

EL principio de uniformidad pretende darle un mismo tipo de solución a tipos semejantes de problemas. Por lo mismo puede poner en evidencia otro fenómeno, el de la igualdad.

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BILIOGRAFIA 1. ESTUDIANTE DE DERECHO, Escuela Profesional de Derecho, Universidad

Católica Los Ángeles de Chimbote, Ciclo de estudios: III, Área de estudio: Derecho Procesal Administrativo, METODO EMPLEADO: Analítico 2. MARCONE MORELLO, Juan.; 1995; “DICCIONARIO JURIDICO PENAL Y

CIENCIAS AUXILIARES”, Tomo III, Pág. 1,724 3. DE PINA VARA, Rafael. DICCIONARIO DE DERECHO; editorial Porrúa, s.a.

México,(1988), pág. 398 y 399. 4. GARDELLA, Lázaro. “PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO” Enciclopedia

Jurídica OMEBA,1980, Tomo XXIII, Pág. 157 5. JUAN CARLOS MORRONURBINA, 2011); comentarios a la ley del procedimiento

administrativo; pág. 58,59; 9° edición; editorial gaceta jurídica. 6. GUSTAVO BACACORZO;(2002); TRATADO DE DERECHO ADMINISTRATIVO¨

TOMO II; LIMA, PERU 7. OCHOA CARDICH, C. (2002), Los Principios del Procedimiento Administrativo en

la Ley del Procedimiento Administrativo General. Perú (pp. 127), Editora Jurídica Grijley E.I.R.L. 8. Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española en su Vigésima Segunda

Edición 9. JUAN Carlos morrón Urbina (2011) “comentarios a la ley del procedimiento

administrativo”; editorial. Gaceta jurídica, 9ª edición; pag.90 y 91. 10. Manual de derecho administrativo; editorial Rodhas; pág. 405)(9) 11. Citado

por JUAN DE DIOS HUANES TOVAR; (2010) martes 5 de enero;

PRINCIPIOS

DE

LA

LEY

27444;

principio

de

uniformidad)http://juandedioshuanestovar.blogspot.com/2010/01/los-principios-delprocedimiento.html 12. CITADO

por

ALEX

R

ZAMBRANOTORRES;(2010);

http://alexzambrano.webnode.es/products/principios-del-derecho-tributario/

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