Programa de Vivienda de Interés Social de Colombia: Una Evaluación.

April 2011 OVE/TDP-0111

Programa de Vivienda de Interés Social de Colombia: Una Evaluación.

Camilo Pecha Garzón

April 2011

Programa de Vivienda de Interés Social de Colombia (Fonvivienda): Una Evaluación. Camilo J. Pecha Garzón*

*Agradecimientos a la dirección del estudio encabezado por Inder Ruprah y a los miembros del equipo: Pavel Luengas, Francisca Henrriquez, Nadin Medellín, Luis Marcano y Paulina Sepúlveda, por sus inmensas contribuciones al desarrolló del presente documento.. Los hallazgos e interpretaciones del autor no representan necesariamente las opiniones del Banco Interamericano de Desarrollo . Es de aplicación la habitual declinación de responsabilidad. Correspondencia a: Camilo J. Pecha Garzón, e-mail: [email protected], [email protected], Oficina de Evaluación y Supervisión, Banco Interamericano de Desarrollo, Stop B-760, 1350 New York Avenue, NW, Washington, D.C.

1

TABLA DE CONTENIDOS. I.   INTRODUCCIÓN .................................................................................................................. 4   II.   CONTEXTO. .......................................................................................................................... 5   III.  SITUACIÓN HABITACIONAL EN COLOMBIA. ........................................................... 8   1   Tenencia ................................................................................................................................... 8   2   Déficit ..................................................................................................................................... 13   3   Vivienda Asequible ............................................................................................................... 17   4   Financiamiento y acceso al mercado hipotecario ............................................................... 19   IV.  DESCRIPCIÓN DEL PROGRAMA DE VIVIENDA EN COLOMBIA ........................ 21   1   Diseño ..................................................................................................................................... 23   2   Criterios de selección y focalización .................................................................................... 24   3   Proceso. .................................................................................................................................. 24   4   Tamaño del programa. ......................................................................................................... 26   V.   EVALUACIÓN DE LA IMPLEMENTACIÓN DEL PROGRAMA .............................. 29   1   Visibilidad .............................................................................................................................. 29   2   Requisitos: Pobreza Inducida por Vivienda, Ahorro. ....................................................... 30   2.1   La  pobreza  inducida  por  la  vivienda.  ..........................................................................................  30   2.2   Ahorro.  ...................................................................................................................................................  33   3   Eficiencia de la accesibilidad y focalización ....................................................................... 34   4   Calidad adecuada .................................................................................................................. 36   5   Es adecuado el tamaño del programa? ............................................................................... 39   VI.  EFECTOS DEL PROGRAMA ........................................................................................... 40   1   Impacto .................................................................................................................................. 41   VII.   VIII.  

CONCLUSIONES .......................................................................................................... 43   Anexos .......................................................................................................................... 47  

1   ANEXO 1: Datos usados ...................................................................................................... 47   2   ANEXO 2: Tenencia formal-informal ................................................................................ 47   3   ANEXO 3: Pobreza inducida por vivienda – Porcentajes acumulados por niveles de ingreso per cápita ........................................................................................................................ 50   4   ANEXO 3: Resultados de la estimación del impacto ......................................................... 51   IX.  Referencias ............................................................................................................................ 59  

2

Prefacio El presente documento muestra los resultados obtenidos del análisis del Programa de Vivienda de Interés Social en Colombia, en particular su versión más reciente dirigida por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y desarrollo Territorial –MAVDT- con el Fondo Nacional de Vivienda Fonvivienda. Los datos utilizados para el presente estudio se toman de la Encuesta de Calidad de Vida de 2008 y del estudio realizado por el consultor Julio Miguel Silva sobre el tema de la Vivienda de Interés Social en Colombia y que sirve como base para el desarrollo del presente trabajo.1 Este estudio hace parte de una serie de investigaciones sobre vivienda en varios países de la región llevada a cabo por la Oficina de Evaluación y Supervisión del Banco Interamericano de Desarrollo –BID.2 El estudio se realiza como parte del mecanismo de evaluación seguimiento y supervisión de los programas de vivienda apoyados por el BID en los países de la región. En particular, el Banco ha apoyado al Gobierno Colombiano en dos oportunidades en los últimos 15 años en el programa de vivienda de interés social. El primero fue en 1995 con la operación CO-0145 con la que se buscaba apoyar el funcionamiento de la, para ese entonces, Red de Solidaridad Social. En esta operación estaba contemplado el refuerzo de dos de las estrategias de la Red, el primero el “Mejoramiento de vivienda urbana y el entorno y construcción de vivienda nueva.”3 Por otro lado se buscaba fortalecer el “Saneamiento básico y mejoramiento de vivienda en zonas rurales (Vivir Mejor).”4 En el año 2003 y con la creación del Fondo Nacional de Vivienda – Fonvivienda-, entidad adscrita al MAVDT, se solicitó al BID un préstamo que tenía como objetivo fortalecer la institucionalidad del fondo y financiar parte de los subsidios que el fondo pretendía entregar. Esta operación fue la CO-0241 “Programa de Vivienda de Interés Social Urbano”

1

La encuesta de Calidad de Vida de 1997 y 2003 se usó para el cálculo de algunos de los resultados. Otros estudios de esta serie son los de Costa Rica, Nicaragua, Panamá y Ecuador. 3 Documento de préstamo de la operación CO-0145 “Red de Solidaridad Social”, página 15. 4 Ibid pagina 19. 2

3

I. INTRODUCCIÓN Si bien, el gobierno colombiano ha manifestado gran interés por el desarrollo de soluciones habitacionales para las clases menos favorecidas de la sociedad, éstas no han sido del todo suficientes tanto en el sentido cuantitativo como cualitativo, dado que existen casos en los que los hogares comparten su vivienda con otros hogares o que los hogares residen en viviendas no aptas para ser habitables (por ejemplo cuartos en inquilinatos, entre otros). Algo similar ocurre con el análisis cualitativo al contemplar el caso de hogares que habitan en viviendas que tienen deficiencias en su estructura o en el acceso a servicios públicos domiciliarios como agua, alcantarillado o (y) energía eléctrica. El documento presenta resultados frente a estos dos grandes problemas haciendo una análisis desde varios campos. Se investiga fundamentalmente dos aspectos, el primero es si el diseño del programa permite el acceso a su población objetivo y si este acceso es efectivo (es la población objetivo la única que ha accedido al programa) y si dicho diseño no implica pérdidas de bienestar; para ello se usan el enfoque de asequibilidad a la vivienda y el de pobreza inducida por gastos en vivienda; también se hace una revisión del ahorro, dado que este es un requisito fundamental del programa de SFV; con lo anterior se puede evaluar lo adecuado del tamaño del programa. El segundo aspecto que se revisa es el impacto del programa, en cuyo caso se determina si el ser o no beneficiario afecta positiva o negativamente las condiciones habitacionales de la vivienda y si existe algún impacto sobre el bienestar de los hogares que son beneficiados. Para esto se usa el enfoque de evaluación de impacto por medio del pareo de puntaje de propensión (en inglés Propensity score Matching). El orden a seguir es: en el siguiente aparte se hace un resumen de la descripción del programa de vivienda dirigido por el Viceministerio de Vivienda y Desarrollo Territorial con el Fondo Nacional para la Vivienda-Fonvivienda, su institucionalidad, criterios de selección de beneficiarios, el tamaño del programa, las implicaciones y riesgos de su diseño e implementación. La segunda sección presenta el análisis de los grandes problemas (cualitativo y cuantitativo). Igualmente, los resultados en impacto del programa con algunos indicadores estructurales de la vivienda y de bienestar donde se observa el efecto al ser beneficiario del programa. En la última sección se exponen algunas conclusiones, como consecuencia del presente estudio. El documento busca contribuir al ejercicio de evaluación y seguimientos a los programas apoyados por el Banco, con el fin de dar luces al proceso de construcción de las políticas de vivienda y sus desarrollos como programas de subsidios para la adquisición o mejora de unidades habitacionales de calidad de los hogares en América Latina y el Caribe y de esta manera mejorar las condiciones de vida y el bienestar de la población de la región, en el presente caso, la de Colombia.

4

II. CONTEXTO. Durante los años 1997, 2003 y 2008, Colombia enfrentó distintas coyunturas políticas y económicas. El comportamiento cíclico reciente inicia en con la crisis de finales de los 90’s afectando las condiciones macroeconómicas de la región dada la trascendencia de dicha crisis en el mundo. Esta crisis implico un deterioro en el aparato productivo del país reforzado por el comportamiento revaluacionista del peso frente al dólar y su consecuente efecto sobre las importaciones del país entre 1992 y 1997, como lo explica Silva-Colmenares (2003). Como se observa en la Figura 1, durante el periodo 1998 y 2001 el PIB nacional se vio reducido dado el ya mencionado deterioro sumado a los problemas de mercado externo en donde el nivel de exportaciones cae (dada la reducción en el ingreso de los países). $30,000,000

$25,000,000

$20,000,000 17'897.182

$15,000,000

$10,000,000

$5,000,000

I -II 07

I -II

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06

I -II

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05

I -II

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04

I -II

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03

I -II

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I

02 -I

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I -II

PIB Total

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I -II

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98

I -II

98 -I

97

I -II

97 -I

96

I -II

96 -I

95

I -II

95 -I

94

94 -I

$-

PIB Construcción

Figura 1. PIB total y PIB construcción (millones de pesos constantes de 1994). Fuente: Camacol, Banco de la República de Colombia

De la Figura anterior se observa que el comportamiento decreciente aplica para el sector de la construcción. La Figura 2, muestra que el número de licencias de construcción expedidas en el país se redujo entre 1998 y 2001 lo que puede ayudar a explicar la caída en el ingreso del sector (dicha tendencia se refuerza con los problemas en sector financiero para la oferta de créditos hipotecarios como se verá en secciones más adelante).

5

2,500,000

2,000,000

1,500,000

1,000,000

500,000

n95 ec -9 5 Ju n9 D 6 ec -9 6 Ju n9 D 7 ec -9 7 Ju n98 D ec -9 8 Ju n99 D ec -9 9 Ju n00 D ec -0 0 Ju n0 D 1 ec -0 1 Ju n0 D 2 ec -0 2 Ju n0 D 3 ec -0 3 Ju n04 D ec -0 4 Ju n05 D ec -0 5 Ju n06 D ec -0 6 Ju n0 D 7 ec -0 7 Ju n0 D 8 ec -0 8 Ju n09 D

Ju

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ec -9 4

0

Área (m2) aprobada para construcción según licencias

Figura 2. Área (mt2) aprobados para construcción según licencias. Fuente: Camacol.

En consecuencia a esto y al ya mencionado deterioro en el aparato productivo, los niveles de empleo cayeron, mientras que los niveles de desempleo aumentaron. La Figura 3 muestra este comportamiento. 60%

50%

40%

30%

20%

10%

1996

1997

2000

2003

2006

Junio

Diciembre

Septiembre

Marzo

Diciembre

Junio

Marzo

Septiembre

Junio

2005

Diciembre

Marzo

Septiembre

Junio

2004

Diciembre

Septiembre

Marzo

Diciembre

Junio

Marzo

Septiembre

Junio

2002

Diciembre

Marzo

2001 3/

Desempleo en 7 áreas metropolitanas

Septiembre

Junio

Diciembre

Septiembre

Marzo

Diciembre

Junio

Marzo

Septiembre

Junio

1999

Diciembre

Marzo

Septiembre

Junio

1998

Diciembre

Septiembre

Marzo

Diciembre

Junio

Septiembre

Marzo

Diciembre

Junio

Marzo

Septiembre

Junio

1995

Diciembre

Septiembre

Marzo

0%

2007

Desempleo en 7 áreas metropolitanas

Figura 3. Nivel de empleo y desempleo (% de la población Nacional). Fuente: Camacol.

Con esta dinámica, se presentó a su vez un cambio en los niveles de pobreza a nivel nacional, aumentado durante el periodo de crisis. La Figura 4 registra la dinámica de la pobreza durante el periodo de crisis.5

5

Se usó el criterio de 1 y 2 dólares como medida dado que las líneas bases de medición de pobreza en Colombia cambiaron entre 2001 y 2002 haciendo que las medidas antes y después de la crisis bajo el criterio de canasta minima no fueran conmensurables. Los datos fueron obtenidos de la Misión para el Diseño de una Estrategia para la Reducción de la Pobreza y la Desigualdad del Departamento Nacional de Planeación en Colombia.

6

20% 18%

18% 16% 14% 12%

12%

12%

12% 11%

11% 10%

10%

10%

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8% 5%

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4%

3% 2%

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1997

1998

1999

2000 $1USD

2001

2002

2003

2004

$2USD

Figura 4. Pobreza y pobreza extrema. Fuente: MDERPD-DNP.

Teniendo en mente este escenario y recordando que en los últimos 2 años el mundo ha enfrentado una nueva crisis económica de dimensiones fuertes para muchas de las economías, es de esperar que el ciclo que se presenta en 1997-2001 pueda repetirse. Cabe hacer la aclaración que dada la estabilidad del sector financiero en Colombia, los efectos en este mercado y en consecuencia en el mercado crediticio no han sido fuertes comparado con otros países. Este contexto permite dar luces con respecto a la lectura del documento dado que las Encuestas de Calidad de Vida utilizadas para el análisis del programa de vivienda están ubicadas en tres momentos del tiempo especiales. La primera se localiza en el año 1997, donde se inicia el periodo de crisis, aunque cabe anotar que la encuesta busca información hacia atrás (un año antes al momento de su implementación), lo que implica que las respuestas depositadas en ella no sufren de sesgo por algún defecto de pre-crisis. Si cabe resaltar que la variable de pobreza que venía estructurada en la encuesta esté generada a partir de las condiciones antes del cambio de línea base entre 2001 y 2002, lo que no permite hacer comparaciones entre 1997 y 2003 sobre la pobreza en el país. La segunda encuesta que se usa es la de 2003, que como se observa está en la época de postcrisis. Al igual que la de 1997, la encuesta indaga por información un año hacia atrás, lo que implica que alcanza a capturar algún tipo de sesgo por efectos de la recuperación de la crisis, crisis que venía perdiendo fuerza a mediados del 2001. Con respecto a los niveles de pobreza, la encuesta trae estructurada una variable para medirla que, se asume, fue construida con las nuevas líneas base. Por último, se trabajó con la base de datos de la encuesta de 2008. Fue de mucha utilidad esta última dado que la información sobre vivienda que trae vislumbra el programa de vivienda que el BID apoyó en su momento con el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. Es de saber que la encuesta indaga por información sobre la calidad de vida de los habitantes del país en una época de precrisis, pero es de esperar que la información no presente mayor sesgo dado que por el argumento anteriormente expuesto, los efectos de la crisis mundial fueron lentos 7

y no muy profundos en la economía de Colombia durante 2007 y 2008. Con respecto al análisis de la pobreza, es de aclarar que la encuesta no cuenta con una variable para medirla y fue estructurada para este estudio a partir de la información encontrada de líneas base de pobreza y pobreza extrema en López y Núñez (2007) y en los Indicadores de Desarrollo del Banco Mundial (WDI por su sigla en inglés). Lo anterior permite comparaciones entre 2003 y 2008. III. SITUACIÓN HABITACIONAL EN COLOMBIA. En la presente sección se presentará el estado del sector vivienda en Colombia en tres aspectos claves para el análisis del programa. El primero es la situación de la población del país en términos de la tenencia de vivienda, haciendo un recuento de la estructura de la misma. En segundo lugar se explorará el problema de déficit habitacional cuyas dimensiones cuantitativa y cualitativa se describieron en la sección anterior. El tercer aspecto es el acceso a la vivienda, donde se muestra los procesos y los problemas que enfrenta el hogar en el momento de intentar adquirir un vivienda. 1

Tenencia

En la Figura 5 se muestra la distribución de la población por tipo de tenencia y características de ingreso. No es posible hacer una relación o comparación entre ambos años dado que las definiciones para ambos años son diferentes, como se mencionará mas adelante (dada la carencia de la pregunta de si tiene o no título en la ECV 2003). Lo que se puede destacar acá es que las categorías de tenencia formal y arrendamiento son las categorías donde se concentra la mayoría de la población. Con respecto al comportamiento del arriendo, es de destacar el cambio entre los dos años en el sector rural donde se ve que en 2008 la población pagando arriendo aumenta drásticamente. Claro está que no es lo mismo arrendar en el sector urbano que en el rural dado que en el segundo se está pagando por el derecho de trabajar el terreno mas allá que pagar por habitar la vivienda, caso que se presenta en el sector urbano.6

Propia formal 2003

Propia informal 2003

80.0%

3.0%

60.0%

2.6%

69.1%

70.0%

63.6% 57.2%

54.9% 49.3%

50.0%

47.8%

61.3%

59.5%

56.4%

50.6%

50.2%

2.5%

2.2%

2.0%

2.0%

40.0%

1.5%

30.0%

1.7% 1.4% 1.2%

1.1%

1.1% 0.9%

1.0%

0.7%

20.0%

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0.0%

Propia formal

6

0.4%

0.5%

10.0%

Propia informal

Los cuadros resumen se pueden consultar en el anexo.

8

Otros 2003

Renta 2003 30.0%

40.0% 34.3%

35.0% 30.0%

32.3%

32.6%

28.8%

27.5%

25.7%

33.6%

31.1%

25.0%

27.0%

25.4%

19.8%

20.0%

25.0%

20.4%

18.8% 16.3%

20.0%

14.1%

13.9%

15.0%

17.5%

15.0%

11.3%

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10.0%

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10.0%

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Otros

Renta

2003 Propia informal 2008

Propia formal 2008 60.0%

25.0%

56.3% 48.6%

50.0% 39.5%

40.0%

42.6%

29.7%

31.8%

19.0%

20.0%

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30.0%

23.3%

17.0%

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33.8%

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14.4%

13.8%

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10.0%

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10.0%

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37.3%

35.0%

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Otros 2008

Renta 2008

13.8%

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Propia informal

Propia formal

25.0%

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25.7%

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0.0%

Otros

2008 Figura 5. Distribución del tipo de tenencia en 2003 y 2008. Fuente: ECV 2003 y ECV 2008, cálculos propios

En las Figuras 6 y 7 se presentan los perfiles de los hogares por tipo de tenencia en los años 2003 y 2008. Las figuras representan la sobre o subrepresentación de la población en cada una de las categorías son respecto a la población nacional. En general se observa que la dinámica entre los dos años es similar en el sentido en que los quintiles 4 y 5 tienen una alta incidencia en la propiedad de las vivienda, mientras que los quintiles 1, 2 y 3 tienen una alta incidencia en la habitación de otro tipo de tenencia (para el caso, figuras como el usufructo). Se puede pensar que los niveles de arrendamiento en el sector

9

Figura 6. Perfil de los hogares por tipo de tenencia 2003. Fuente: ECV 2003 y ECV 2008, cálculos propios

Figura 7. Perfil de los hogares por tipo de tenencia 2008. Fuente: ECV 2003 y ECV 2008, cálculos propios

Por otro lado las Figuras 8 y 9 presentan los perfiles de los hogares por tipo de legalidad en la tenencia. Es de notar que si bien las dinámicas son parecidas entre años, el 2003 se designó como tenencia informa a la ocupación de hecho, esto dado que la encuesta no presenta 10

información sobre la tenencia de título del inmueble, información que sí posee la ECV 2008 y que fue usada para la generación de la variable tenencia formal-informal Se dice que tienen dinámicas parecidas dado que es observada una fuerte incidencia en los sectores más pobres, por ejemplo en el quintil 1 y los hogares que están en pobreza extrema. Las reducciones que se presentan en 2008 pueden no estar correlacionadas directamente con una mejora en la tenencia sino con diferencias en el criterio de medición.

Figura 8. Perfil de los hogares por tipo de tenencia legal 2003. Fuente: ECV 2003, cálculos propios

Figura 9. Perfil de los hogares por tipo de tenencia legal 2008. Fuente: ECV 2008, cálculos propios

Dadas estas características de los hogares, ¿es posible inferir que éstas pueden afectar la decisión de ser propietario formal o no?. Para esto se desarrolló un modelo probabilístico en el cual dadas unas características los hogares tienen una cierta probabilidad de habitar formal o informalmente la vivienda. En particular, se evidencia que todas las características medidas tienen un efecto positivo sobre el tipo de tenencia de la vivienda.7 Se observan cosas interesantes como que el hecho de ser pobre aumenta la probabilidad de tener título o arrendar mas que de habitar una vivienda sin título. Por otro lado la migración de un municipio a otro incrementa la probabilidad de arrendar, lo cual es de esperarse dado que los hogares deben acoplarse a su sitio de llegada lo que les implica la imposibilidad de adquirir su vivienda rápidamente.8 Un resultado esperado y 7

Se examina la probabilidad sobre tenencia formal, informal y arrendando con modelo multi-logit, donde la categoría base es “otros”. Se usa la ECV 2008. 8 En el caso de la población desplazada, el Gobierno les otorga ayudas para el arriendo se una solución temporal mientras inician el proceso de adquisición de vivienda propia. Consultar: http://www.accionsocial.gov.co/contenido/contenido.aspx?catID=295&conID=1933

11

comprobado acá es que el hecho de ser beneficiario del programa de vivienda implica un aumento en la probabilidad de gozar de una tenencia formal de la vivienda habitada.

Figura 10. Modelo de probabilidad para la legalidad de la tenencia y arriendo. Fuente: ECV 2008, cálculos propios

Los efectos marginales de las variables se presentan gráficamente a continuación. En particular se observa que cuando las variables son crecientes, la probabilidad de estar en una vivienda formal aumentan, pero este efecto es inversamente proporcional en el caso del número de niños del hogar, donde se ve que a mayor número se reduce dicha probabilidad. 120%

120%

100%

100%

80%

80%

60%

60%

40%

40%

20%

20% 0%

0% 16 20 25 30 35 40 45 50 55 60 65 70 75 80 85 90 95 97 Propia Formal

Propia Informal

Alquilada

Otras formas de tenencia

Edad del jefe de hogar

1

2

Propia Formal

3

4

5

Propia Informal

6

7

Alquilada

8

9

1

11

Otras formas de tenencia

Tamaño del hogar

12

Propia Formal

Número de niños en el hogar

8

10

12

14

15

Propia Informal

Alquilada

525000.00

1550000.00

10000000.00

500000.00

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450000.00

425000.00

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1

Alquilada

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Propia Informal

325000.00

8

300000.00

7

275000.00

6

Otras formas de tenencia

250000.00

5 Alquilada

225000.00

4

200000.00

3 Propia Informal

Ca sa do

2

175000.00

1

Propia Formal

150000.00

0%

80000.00

0.00

20%

100000.00

40%

1000.00

60%

75000.00

80%

10000.00

100%

50.00

120% 100% 80% 60% 40% 20% 0%

120%

Otras formas de tenencia

Propia Formal

Propia Informal

Alquilada

Otras formas de tenencia

Años de educación del jefe de hogar Variables binarias

Figura 11. Cambios en la probabilidad por características del hogar. Fuente: ECV 2008, cálculos propios

2 Déficit Teniendo presente el anterior escenario, se abordarán los problemas de déficit cuantitativo y cualitativo. Los criterios usados para definir los déficits fueron tomados del programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos, UN-HABITAT. En el siguiente caja se resumen dichos criterios: Caja 1: Estimaciones Oficiales de Déficit habitacional I. Tenencia Segura

II. Durabilidad de la vivienda.

III.

Acceso

a

agua

La Tenencia Segura es el derecho de todos los individuos y grupos a la protección efectiva del Estado contra el desalojo ilegal. Los hogares poseen tenencia segura cuando: - Existe evidencia documentada que puede ser usada como certificado o prueba del estatus de tenencia segura; - Puede haber algún tipo de protección percibida o de facto contra el desalojo ilegal. La vivienda es considerada como durable si está construida en zonas no peligrosas y que tiene una estructura lo suficientemente adecuada para la protección de sus habitantes de las condiciones climáticas extremas como lluvia, calor, frío y humedad. Se considera que el hogar tienen acceso a agua potable si la

13

potable.

IV. Acceso saneamiento

a

V. Suficiente habitable

área

cantidad de agua es suficiente para el uso familiar, el precio es alcanzable, que pueda ser adquirida por los miembros del hogar sin necesidad de esfuerzos extremos, especialmente par alas mujeres y los niños. Se considera que el hogar tiene acceso al saneamiento básico si existe un sistema de eliminación de excretas, ya sea privado o compartido con un número razonable de personas. Se considera que una vivienda provee suficiente área habitable para el hogar si no más de dos personas habitan el mismo cuarto.

El siguiente cuadro resume el comportamiento de los problemas de cuatro maneras: Nacional, Quintiles de ingresos, zona geográfica y nivel de pobreza.9 Los porcentajes expresan la fracción de hogares que se encuentran en déficit. Como se observa, aunque el problema tiene una gran dimensión, ha venido decayendo con el tiempo. El déficit ha descendido cerca de los 10 puntos porcentuales (aproximadamente 1.1 millones de hogares han mejorado sus condiciones de habitabilidad) en los 10 años corridos desde 1997. Se puede decir que el problema deficitario está sistemáticamente correlacionado con la pobreza de los hogares del país; para 2008 más de la mitad los hogares en pobreza extrema se encuentran en déficit habitacional mientras que un 16% la población del quintil 5 presenta esta situación. 80.0% 70.0% 60.0% 50.0% 40.0% 30.0% 20.0% 10.0% 0.0% 1997

2003

2008

1997

Nacional Déficit Cuantitativo

2003

2008

1997

Quintil I Déficit Cualitativo

2003

2008

Quintil V Déficit Habitacional

Figura 12. Déficit habitacional en 1997, 2003 y 2008. Fuente: ECV 1997, ECV 2003 y ECV 2008, cálculos propios

9

Como se mencionó en el Contexto, teniendo en cuenta que en el momento de hacer cálculos la ECV 2008 no contaba con estimaciones de pobreza se estructuró dicha variable usando como línea base de pobreza y pobreza extrema las calculadas en el documento de Lopez y Nuñez (2007) basadas en precios del 2005 y fueron ajustadas por el Índice de Precios al Consumidor de 2008 de los Indicadores de Desarrollo Mundial del Banco Mundial.

14

Déficit Cuantitativo Más de un hogar por vivienda Viviendas improvisadas (cuartos, chozas, etc) Déficit Cualitativo (requerimientos mínimos) Sólo urbano: Min= Vivienda invadida u otro tipo de tenencia irregular Min: Paredes construidas con materiales de calidad de desecho Min: Piso de tierra Min: Carencia de acceso adecuado a acueducto Min: Carencia de acceso adecuado a alcantarillado Min: Carencia de acceso adecuado a electricidad Min: 3 o más personas por cuarto Total de Déficit Habitacional = Cuantitativo + Cualitativo (min)

0.0%

5.0%

10.0% 15.0% 20.0% 25.0% 30.0% 35.0% 40.0% National

Figura 13. Déficit habitacional en 2008. Fuente: ECV 2003 y ECV 2008, cálculos propios

En el cuadro del cambio entre 1997 y 2008 se observa que la reducción más grande fue en términos del déficit cualitativo, en donde poco más del 11.5% mejoró su situación, mejora impulsada dado que los hogares dejaron de compartir su vivienda con otros hogares (en contraste se observa que aproximadamente un 1% de la población pasó a soluciones habitacionales improvisadas). Parte importante en este cambio es que las mejoras son más fuertes en los estratos más pobres de la sociedad y en el sector rural. Cambio en déficit

Déficit Cuantitativo Más de un hogar por vivienda Viviendas improvisadas (cuartos, chozas, etc) Déficit Cualitativo (requerimientos mínimos) Sólo urbano: Min= Vivienda invadida u otro tipo de tenencia irregular Min: Paredes construidas con materiales de calidad de desecho Min: Piso de tierra Min: Carencia de acceso adecuado a acueducto Min: Carencia de acceso adecuado a alcantarillado Min: Carencia de acceso adecuado a electricidad Min: 3 o más personas por cuarto Total de Déficit Habitacional = Cuantitativo + Cualitativo (min)

-16.0 -14.0 -12.0 -10.0 -8.0% -6.0% -4.0% -2.0% 0.0% 2.0% 4.0% % % % % Serie1

15

Figura 14. Diferencia en el déficit entre 1997 y 2008. Fuente: ECV 1997 y ECV 2008, cálculos propios

El siguiente cuadro presenta un resumen de las estimaciones oficiales sobre déficit habitacional generados por el DANE con base en el Censo de 2005. Caja 2: Estimaciones Oficiales de Déficit habitacional El DANE (Departamento Administrativo Nacional de Estadística) desarrolla la investigación sobre déficit habitacional sobre los datos conseguidos en el ceso. Los datos que se presentan a continuación son algunos de los resultados de esa investigación. El déficit se mide de dos maneras, el primero cuantitativo que examina cual es el número de viviendas necesarias que se deben construir tal que se cubra las necesidades de alojamiento que tienen los hogares que están en hacinamiento mitigable, compartiendo una vivienda con un o más hogares y los hogares que se crearán a futuro. Éste déficit también tiene en cuenta todos aquellos hogares que habitan en soluciones no óptimas para vivir como lo son cuartos en inquilinatos, chozas, etcétera. Por otro lado se examina el déficit cualitativo, que tiene en cuenta los aspectos estructurales y de servicios domiciliarios de la vivienda. Se tiene en cuenta el estado de los pisos, paredes, material de construcción de los mismos, el número de cuartos y cocina, así como el acceso a acueducto, conexión eléctrica y conexión a alcantarillado El siguiente cuadro muestra el comportamiento del déficit total, cualitativo y cuantitativo a través de los departamentos de Colombia.

Fuente: DANE

Como porcentaje de la población total de Colombia, el 36.21% de la población censada en 2005 se encontraba en déficit habitacional. De esta población el 34.16% presentó déficit cuantitativo y 16

el restante 65.84% presentó déficit cualitativo. El problema habitacional es más fuerte en el departamento de Antioquia, Bogotá D.C, esta última reporta el problema cuantitativo más alto del país, mientra es Antioquia la que reporta el déficit cualitativo más fuerte.10 3 Vivienda Asequible Este aparte presentará brevemente un análisis sobre la dinámica que tienen la asequibilidad de la vivienda. Se mostrarán 2 aspectos relevantes, en primer lugar se revisará qué tan posible es que un hogar, dada la estructura de ingresos que tiene, pueda conseguir una solución de vivienda con recursos del mercado financiero. En segundo lugar se hará una exploración de la estructura de las fuentes usadas para la financiación de la vivienda que efectivamente utilizaron los hogares en Colombia. Estimaciones propias muestran que en promedio el salario anual de los hogares en el sector urbano es aproximadamente 19% del valor de una unidad habitacional del límite de precio que Fonvivienda está dispuesto a cubrir (135 SMLMV, aproximadamente 62 millones de pesos colombianos en 2008). Por otro lado, el salario anual promedio de los mismos hogares urbanos es aproximadamente el 14% del valor de la unidad habitacional si se asume que su costo promedio es de 85 millones de pesos colombianos. En la Figura 15 se presentan los resultados por quintiles y niveles de pobreza a nivel urbano. Es de resaltar que las situación mejora de 2003 a 2008 dado que el ingreso anual percibido por los hogares es un porcentaje cada vez mayor del valor de la vivienda.11 Fonvivienda Nacional 2008 0.19

I 0.03

Urban quintiles II III IV 0.11 0.19 0.30

Pobreza en áreas urbanas V Pob.Ext Pobre No.Pob 0.66 0.04 0.14 0.33

2003

0.05

0.11

0.57

0.17

0.17

0.27

0.03

0.11

0.27

Unidad=85 mill National 2008 0.14

I 0.02

Urban quintiles II III IV 0.08 0.14 0.22

Pobreza en áreas urbanas V Pob.Ext Pobre No.Pob 0.48 0.03 0.10 0.24

2003

0.04

0.08

0.42

0.13

0.13

0.20

0.02

0.08

0.20

Figura 15. Proporción del salario promedio anual de los hogares con respecto a los valores de las viviendas Fuente: ECV 2003 y ECV 2008, cálculos propios

Con este escenario se realizó una simulación donde de asume que los hogares gastan aproximadamente un 30% de su ingreso total a cubrir gastos de la vivienda.12 Haciendo uso del índice de asequibilidad no se encuentran resultados muy alentadores.13 En la Figura 16 se 10

La gráfica presenta miles de hogares en déficit. Se usaron los ingresos corrientes de cada encuesta. No se tuvo en cuenta renta imputada en ninguno de los casos. Fueron usados solamente los ingresos declarados, no se hizo imputación de ingresos a los no declarantes ni se hizo ajuste por cuentas nacionales. Los valores de la unidades habitacionales se ajustaron por la inflación con base 2005 elaborada en el Indicadores de Desarrollo Mundial del Banco Mundial. 12 En Gan y Hill (2008) y Kutty (2005) se encuentra evidencia de que el comportamiento del gasto tanto en renta, hipotecas, entre otros es de aproximadamente el 30% del ingreso de los hogares. 13 El índice a Asequibilidad está definido como: 11

Media _ Ingreso _ hogar H.it , y Pago _ Mensual = , Donde H es la media del precio PagoMensual [1 " (1+ it ) "n ] de la unidad habitacional. it es la tasa de interés en el momento t y n es el plazo del crédito, (15 años en este caso). 17 I.A =

!

!

observa que el los hogares que tienen la posibilidad de sostener los costos de una hipoteca, dadas unas condiciones de mercado dadas son los hogares de estrato 5 o no pobres.14 En particular se observa que el acceso decae de 2003 a 2008, pasando del 17% al 13% de la población nacional urbana los hogares que pueden cubrir los costos de una cuota mensual de hipoteca usando el 30% del ingreso mensual del hogar. Fonvivienda Nacional 2008 13% 17% 2003

I 0% 0%

Urban quintiles II III IV 0% 0% 0% 0% 0% 0%

Pobreza en áreas urbanas V Pob.Ext Pobre No.Pob 66% 0% 0% 26% 85% 0% 0% 29%

Unidad=85 mill National 2008 8% 9% 2003

I 0% 0%

Quintiles II III IV 0% 0% 0% 0% 0% 0%

Pobreza en áreas urbanas V Pob.Ext Pobre No.Pob 41% 0% 0% 16% 43% 0% 0% 15%

Figura 16. Porcentaje de hogares que alcanzan a cubrir el costo de una hipoteca para dos tipos de viviendas. Fuente: ECV 2003 y ECV 2008, cálculos propios

Lo anterior implica que el porcentaje de hogares en los quintiles de ingreso 1, 2, 3 y 4 se encuentran por debajo de la asequibilidad mínima (el 30% del ingreso mensual no alcanza a cubrir el costo mensual de una hipoteca). Como se observa en la Figura 17a solamente el quintil 5 presenta algún tipo de incidencia tanto en 2003 como en 2008 (aproximadamente el 43% y 41% de los hogares respectivamente). Lo que es de notar es que a medida que aumenta el quintil la brecha de ingresos (el monto de dinero en el ingreso para alcanzar el límite de asequibilidad) disminuye, efecto esperado en el análisis. Por otro lado, teniendo en cuenta las condiciones de mercado y el comportamiento de la asequibilidad, podemos inferir que el cambio en la asequibilidad entre 2003 y 2008 fue dado por dos factores, un efecto del ingreso neto (que como se mostró anteriormente aumento en la relación de ingreso promedio anual sobre el precio de la vivienda) positivo de cerca del 1.2% y un efecto de la tasa de interés negativo cercano al -1.3% (Figura 17b).15

Siguiendo

a

Foster-Greer-Thorbec,

los

indicadores

de

incidencia

y

brecha

se

definen

como:

p

( z " yi ) # 1 fgt # = ! [ ] donde z el la línea de asequibilidad, y i es el ingreso del hogar y ! es el parámetro n i =1 z de aversión a la no-asequibilidad. Con α=0 se obtiene la incidencia y con α=1 se obtiene a brecha de ingreso. 14 La tasa de interés usada fue de 16.4% E.A. con una madurez de 180 meses. Fuente Camacol 15 La tasa de interés en 2003 era de 11% E.A. Fuente Camacol. La definición de ingreso real del hogar usada es: (Y/P)(Ph/Pnh) donde Y es el ingreso del hogar, P es el IPC, Ph el el componente de vivienda del IPC y Pnh es el componente diferente a vivienda del IPC. Se usa el componente de vivienda del índice de precios al consumidor dado que no se tienen el índice de precios de vivienda per se

18

!"#"$%&'()*++,-&%&#&.'.)')/0&.'.) 1'%&2'+&"0'#)%3-&+'450+&.,0+&')6)$'78,0

!"#"$%&'()!'$%&"*)+,)'*+-.&%&#&/'/ $"#

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)+,-./+,-01!2

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34/,501!2

34/,501!&

Figura 17.a Deficiencias en la accesibilidad: Incidencia y Brecha.

)*+,-./01023!&'

4526,6728,.268

962805:+;6

Figura 17.b Cambio en la Accesibilidad. Fuente: ECV 2003 y ECV 2008, cálculos propios

Fuente: ECV 2003 y ECV 2008, cálculos propios

4

Financiamiento y acceso al mercado hipotecario

Con el anterior escenario es de esperar que los hogares busquen otros mecanismos de financiamiento para la adquisición de su vivienda. A continuación se hará un recorrido por la principales fuentes de financiamiento encontradas en la ECV 2008. Financiamiento En las Figuras 18 y 19 se observa como es la distribución de los hogares propietarios por tipo de fuente de financiación en los años 2003 y 2008 respectivamente. El comportamiento presentado en 2003 por los hogares muestra que son preferidos el uso de recursos propios (47.1% de los hogares) seguido por préstamo de parientes (12.2% de los hogares), Cesantías y otros (con el 11.2 y 11.7% de hogares respectivamente) y Crédito hipotecario (8.3% de hogares).16

16

Las otras categorías, Crédito de constructor, Crédito de consumo, Fondo de empleados o cooperativas, Fondos municipales o departamentales fueron usados por aproximadamente el 7.4% de los hogares

19

47.1%

12.2%

11.2%

11.7%

9.2%

Hipoteca

Otros

Cesantías

Ahorro programado

2.2%

Préstamos parientes

Crédito de consumo

2.7%

Fondos municipales o departamentales

0.7%

3.6%

Fondo de empleados o cooperativas

0.3%

Crédito de constructor

Crédito hipotecario

8.3%

Recursos propios

50.0% 45.0% 40.0% 35.0% 30.0% 25.0% 20.0% 15.0% 10.0% 5.0% 0.0%

Fuente primaria de recursos para la compra de la vivienda que habita

Figura 18. Fuentes de financiamiento para la compra de la vivienda en 2003 Fuente: ECV 2003, cálculos propios

En 2008 se da una reestructuración sobre la fuente de recursos usado para la compra de vivienda. Si bien casi el 50% de los hogares propietarios adquirieron su vivienda entre el 2003 y el 2007 con recursos propios se observa que el uso de créditos hipotecarios pasó a un segundo lugar (cerca del 15% de los hogares propietarios), sin embargo las categorías usadas principalmente en 2003 siguen siendo importantes (préstamo de parientes (7.5%), Cesantías y otros (5.4% y 9.3% respectivamente)) 60.0% 50.0%

49.5%

40.0% 30.0%

5.4%

9.3%

Otros

Fondo de empleados o cooperativas

5.1%

Cesantías

Crédito de consumo

2.0% Préstamos parientes

2.6%

7.5%

Fondos municipales o departamentales

0.5% Crédito de constructor

Crédito hipotecario

Recursos propios

0.0%

3.4%

Ahorro programado

14.7%

10.0%

12.0%

Hipoteca

20.0%

Fuente primaria de recursos para la compra de la vivienda que habita

Figura 19. Fuentes de financiamiento para la compra de la vivienda en 2008 Fuente: ECV 2008, cálculos propios

El cambio en puntos porcentuales durante los dos años muestra el cambio en los comportamientos de financiación. En primer lugar se observa que el aumento más grande está en el uso de créditos hipotecarios (6.4%). Por otro lado, las categorías de prestamos de 20

familiares o parientes, cesantías y otros disminuyeron. Otro comportamiento interesante es el aumento de hogares que decidieron hacer un ahorro programado para adquirir su vivienda. La variable hipotecas fue construida a partir de las declaraciones de los jefes de hogar propietarios de vivienda que respondieron a la pregunta “cuanto paga mensualmente por cuota de amortización”. Como se ve en los diferentes cuadros, el comportamiento de dicha variable va muy de la mano con el comportamiento de créditos hipotecarios lo que permite aducir que muchas de las declaraciones pertenecen a hogares que suscribieron alguna hipoteca con el sector financiero. 2.4%

Recursos propios

6.4%

Crédito hipotecario 0.1%

Crédito de constructor

1.9%

Crédito de consumo -0.2%

Fondo de empleados o cooperativas

-0.7%

Fondos municipales o departamentales -4.7%

Préstamos parientes

2.8%

Ahorro programado -5.8%

Cesantías

-2.4%

Otros

2.8%

Hipoteca -8.0%

-6.0%

-4.0%

-2.0%

0.0%

2.0%

4.0%

6.0%

8.0%

Fuente primaria de recursos para la compra de la vivienda que habita

Figura 20. Diferencia porcentual de las fuentes de financiamiento para la compra de la vivienda entre 2003 y 2008 Fuente: ECV 2003 y ECV 2008, cálculos propios

IV. DESCRIPCIÓN DEL PROGRAMA DE VIVIENDA EN COLOMBIA A inicios de la década de los 90’s en Colombia se experimentó una cambio en la dinámica política y de derechos dada la construcción y puesta en marcha de la Constitución Política de Colombia donde se explicita el deber que tiene el estado en la construcción de mecanismos que permitan garantizar una vivienda digna.17 Para ello y por medio de la ley 3 de 1991 se crea el Sistema Nacional de Vivienda de Interés Social, se dan los lineamientos para la construcción y puesta en marcha del Subsidio Familiar de Vivienda y se reforma el Instituto de crédito territorial (entidad encargada desde los 50’s para la dotación de VIS) en lo que después formó el Inurbe, quien sería el conductor del programa de VIS hasta finales de los 90. En 1999 y dada la crisis mundial sufrida en estos los años 1997-2002, el gobierno colombiano adopta la posición de cambiar el sistema con el cual se estaban otorgando créditos hipotecarios. Si bien dichos créditos podían ser en pesos colombianos, la figura del UPAC (Unidad de Poder Adquisitivo Constante) fue altamente usada. Muchos de los hogares que solicitaron este tipo de créditos se vieron afectados por la llamada “crisis del UPAC” al punto de perder sus viviendas 17

Artículo 51. Todos los colombianos tienen derecho a vivienda digna. El Estado fijará las condiciones necesarias para hacer efectivo este derecho y promoverá planes de vivienda de interés social, sistemas adecuados de financiación a largo plazo y formas asociativas de ejecución de estos programas de vivienda.

21

por la imposibilidad del pago de sus acreencias. Lo anterior fue la base para la reformulación del UPAC y pasar al UVR (Unidad de Valor Real) que en el fondo vendría siendo lo mismo con la diferencia de que el UVR se ajustaría con el Índice de Precios al Consumidor mientras que su predecesor estaba ajustado sobre la DTF.18 El 10 de Marzo del 2003 bajo la figura de “renovación de la administración pública” se expide el decreto 555 con el cual se dan los lineamientos para la creación del Fondo Nacional de Vivienda –Fonvivienda- dado que el gobierno había ordenado la terminación del Inurbe. La creación del Fonvivienda implicó delegar las funciones de su predecesor y adscribir dicho fondo al Ministerios de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. Estos (Ministerio y Fondo) se convirtieron en los rectores del programa de Subsidios Familiares de Vivienda. El programa de Subsidios Familiares de Vivienda del MAVDT - Fonvivienda entrega subsidios que son aportes del estado en dinero o en especie. Dichos subsidios se entregan por una sola vez y no son de carácter devolutivo (es decir no son créditos ni préstamos reembolsables al estado). Se entrega esta ayuda como complemento a la compra de vivienda nueva, construcción en sitio propio o para la mejora de la unidad ya habitada. El programa tiene bolsas especiales para poblaciones con características excepcionales como los son la población Desplazada por la violencia y la población víctima de atentados terroristas, ambas dada la condición de que sus viviendas originales fueron o bien abandonadas o destruidas, parcial o totalmente. Los directos responsables de la ejecución de los recursos del programa son el Fonvivienda y las Cajas de Compensación Familiar. La primera actúa sobre todos aquellos postulantes que son trabajadores independientes y no están afiliados a una CCF. Las CCF atienden a sus afiliados. Los potenciales beneficiarios son todos aquellos hogares (grupo de mínimos dos personas que forman un núcleo familiar) que requieren ayuda para la compra o mejora de su vivienda y que cuenten con un ingresos máximo de 4 Salarios Mínimos Legales Mensuales Vigentes (SMLMV). Es necesario que el hogar postulante tenga una cuenta de ahorro programado con mínimo el 10% del valor de la vivienda que espera comprar. Dicha exigencia no se hace efectiva si el hogar tiene un ingreso menor o igual a 2 SMLMV o bien pertenece a la población Desplazada o a la población objeto de reubicación en el continente, dado el problema de vivienda en el departamento de San Andrés y Providencia (Archipiélago de San Andrés, providencia y Santa Catalina). 19 Sumado al requisito del ahorro previo, el hogar debe garantizar los fondos restantes para la adquisición de la vivienda. El monto de subsidio otorgado varía dependiendo del nivel de ingresos y el puntaje de SISBEN que tiene el hogar, como lo muestra la tabla20:

18

Este cambio se hizo mediante la ley 546 y el decreto 2703 ambos de 1999 La información se fundamenta y fue extractada en lo encontrado en la página web del Ministerio: http://www.minambiente.gov.co/contenido/contenido.aspx?catID=549&conID=1591 20 Dependiendo de si los postulantes están o no afiliados a las CCF son calificados con diferente criterio. Las CCF examinan el nivel de ingresos del hogar y Fonvivienda examina el puntaje SISBEN. 19

22

CCF Ingresos (SMLMV) Desde Hasta >0,00 1,00 >1,00 1,50 >1,50 2,00 >2,00 2,25 >2,25 2,50 >2,50 2,75 >2,75 3,00 >3,00 3,50 >3,50 4,00

FNV Puntaje Valor SFV Sisben Desde Hasta (SMLMV) 0,00 10,88 22 >10,88 14,81 21,5 >14,81 18,75 21 >18,75 20,72 19 >20,72 22,69 17 >22,69 24,66 15 >24,66 26,63 13 >26,63 30,56 9 >30,56 34,50 4

Figura 21. Rango de SFV por puntaje Fonvivienda e Ingreso del hogar. Fuente: Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial

A su vez, los montos máximos del subsidio asignables para la adquisición de la solución habitacional varían según el valor de la misma como lo muestra el cuadro:

FONVIVIENDA Tipo de solución

Monto de SFV en SMLM Decreto 2620/00 Decreto 2488/02

VIVIENDA NUEVA TIPO I – hasta 30 SMLM TIPO II – De 30 a 50 SMLM TIPO III – de 50 a 70 SMLM TIPO IV – de 70 a 100 SMLM TIPO V – de 100 a 120 SMLM TIPO VI - de 120 a 135 SMLM MEJORAMIENTO DE VIVIENDA

25

23 16

20 12.5

10 11.5(*)-8

*En municipios con riesgos sísmicos Figura 22. Distribución del monto de Subsidio otorgado según el valor de la solución. Fuente: Conpes

1 Diseño Como se mencionó, el SFV es una aporte, y no necesariamente implica que el hogar puede alcanzar a conseguir su vivienda con el subsidio únicamente. Por esta razón, en los casos en que los hogares tienen un ingreso mayor a los 2 SMLMV y menor o igual a los 4 SMLMV se les es exigido como parte de su postulación al SFV una ahorro programado previo del 10% de la vivienda que desean adquirir. Por otro lado, si el ahorro más el subsidio no son suficientes para 23

cubrir el 100% del costo de la vivienda es necesario que el hogar incurra en la obtención de un crédito para cubrir la parte restante.

2

Criterios de selección y focalización

Como fue mencionado, la población objetivo del programa son todos aquellos hogares cuyo ingreso familiar es menor o igual a los 4 salarios mínimos. Sumado a esto, los hogares presentan sus condiciones como lo es que la cabeza o jefe de hogar es madre soltera o que en el hogar habita un miembro con algún tipo de discapacidad. El siguiente cuadro describe todos los criterios que usa el Fonvivienda para dar un puntaje a las postulaciones a los subsidios de vivienda y así garantizar una entrega focalizada de los beneficios del programa FONVIVIENDA-CAJAS DE COMPENSACIÓN FAMILIAR Podrán solicitar la asignación del Subsidio Familiar de Vivienda de Interés Social los hogares que carecen de recursos suficientes para obtener o mejorar una única solución de vivienda de interés social, cuyos ingresos totales mensuales no sean superiores a cuatro (4) salarios mínimos legales mensuales y cumplan con los requisitos que señalan las leyes vigentes. Criterio de ingreso

Se entiende por hogar a un mínimo de dos personas que conforman un grupo familiar, cónyuges, uniones maritales de hecho y/o el grupo de personas unidas por vínculo de parentesco hasta tercer grado de consanguinidad, segundo de afinidad y primero civil, que compartan un mismo espacio habitacional.

Prioridad a: • Ser mayr de edad (18 años). • Tener conformado un hogar con dos o más miembros. • Puntaje del Sisben (carnet de afiliación al Sistema) • Acreditar Discapacidad de alguno de los miembros mayores edad del hogar, cuando aplique • Acreditar la situación de madre cabeza de hogar, cuando aplique Otros criterios de focalización • Que ninguno de los miembros del hogar postulante sea propietario de vivienda • No haber sido beneficiario del Instituto de Crédito Territorial en ninguna de sus modalidades. • No haber sido beneficiario del Subsidio Familiar de Vivienda otorgado por el INURBE, Caja Agraria, Cajas de Compensación. • No ser afiliado de una Caja de Compensación Familiar. • En caso de tener cuenta de ahorro programado, demostrarla (no es obligatorio para hogares con menos de 2 SMLMV) • Acreditar situación del hogar (aplica para desplazados, hogares en vivienada en riesgo natural) • Acreditar pertenencia a grupo étnico (Afrocolombiano, Indígena)

Figura 23. Criterios de selección y focalización del programa. Fuente: Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial

3

Proceso.

La Figura 24 presenta la dinámica a seguir para la obtención del SFV. El proceso inicia con la constitución del ahorro programado si se va a comprar vivienda nueva o la obtención del lote donde se va a construir según sea el caso (cuando el hogar tiene ingresos menores o iguales a los 2 SMLMV o son población desplazada por violencia no aplica este paso). El paso dos es la postulación ante las CCF o ante el Fonvivienda (se aclara que cuando el hogar es afiliado a la Caja es este ente quien recibe la postulaciones, y califica por el nivel de ingresos y pasan al Fonvivienda los clasificados, mientras que si no son afiliados las cajas reciben la postulación pero es Fonvivienda la directa responsable de la calificación). Posteriormente las postulaciones son calificadas por el Fonvivienda, aquellos hogares preseleccionados en esta etapa son 24

notificados y se les exige el crédito complementario (cuando la cobertura de SFV+ahorro no es suficiente para cubrir el costo de la vivienda). Cuando los hogares preseleccionados presentan las cartas de crédito (cuando aplique) el fondo expide las cartas asignando el SFV que son distribuidas por las CCF correspondientes. Acto seguido se inicia la ejecución de la compra o de la construcción con la firma del pacto de compra venta de la unidad habitacional o el contrato de construcción. En adelante se siguen dos procedimientos diferentes, uno para la vivienda nueva y otro para la construcción en sitio propio. Hay 5 pasos más referentes a los actos legales de escrituración y registro de la escritura y sobre los certificados de habitabilidad de las soluciones entregadas, para concluir con la ocupación de la solución habitacional.

Figura 24. Proceso de adjudicación del programa. Fuente: Documento del consulto, Conpes

Por el lado de la oferta de VIS existen actores que se deben mencionar. Si bien, hasta finales de los 80’s, el estado era el encargado de la dotación de las soluciones habitacionales, ya fuera construyéndolas o entregando los subsidios, la figura cambia con la implementación del enfoque de subsidio a la demanda. Con la nueva estructura, el FINDETER (Financiera de Desarrollo Territorial) facilita el acceso a crédito a los constructores con el sector financiero para la formulación y construcción de proyectos de VIS previo aval sobre el proyecto postulado. A su vez, dado el convenio interinstitucional celebrado entre el Fonvivienda y el FONADE (Fondo Financiero para Proyectos de Desarrollo), es éste último quien hará la interventoría técnica de los proyectos que los constructores han propuesto al Fondo y han sido declarables como viablespor el Findeter. Fonade hace seguimiento desde el momento de la postulación del proyecto hasta el momento de dar el certificado de vivienda habitable.21 21

La información sobre los proyectos de VIS supervisados se puede encontrar en: http://www.fonade.gov.co/geotec/proyectos/main/home.php

25

4 Tamaño del programa. El escenario presentado de la política y su instrumento, el programa de FSV, muestra que la vivienda es uno de los puntos más relevantes en el momento de garantizar el bienestar de los hogares mas vulnerables del país, entonces, cuál es el tamaño del programa en términos de número de subsidios y de esfuerzo fiscal del gobierno? En la Figura 25 se presenta la dinámica de la entrega del SFV desde 1991. Se observa que el comportamiento es cíclico. Como se comentó, la crisis financiera mundial de finales de los 90’s afectó fuertemente la financiación de vivienda, efecto que reforzó la situación del UPAC. Esto puede explicar, en parte, que la entrega de SFV no se sostuviera, dado que los hogares no podían adquirir el crédito para la financiación de aquella parte del valor de la casa que no cubría la suma ahorro y subsidio. En la Figura 26 se muestra la dinámica del número de viviendas financiadas con créditos hipotecarios entregador por el sector financiero. Dicha dinámica corrobora la hipótesis planteada con respecto al efecto de la crisis. Total Subsidios INURBE-FNV

ICT

INURBE

2,007

2,006

2,005

2,004

2,003

2,002

2,001

2,000

1,999

1,998

1,997

1,996

1,995

1,994

1,993

1,992

1,991

90,000 80,000 70,000 60,000 50,000 40,000 30,000 20,000 10,000 -

FONVIVIENDA

Total Subsidios INURBE-FNV

Figura 25. Número de subsidios entregados. Fuente: Documento del consultor

26

Número de viviendas financiadas con créditos hipotecarios a lago plazo 80 000 70 000 60 000 50 000 40 000 30 000 20 000 10 000 0 1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

Vivienda nueva

2003

2004

2005

2006

2007

2008

Vivienda usada

Figura 26. Número de Viviendas financiadas. Fuente: DANE

La inversión para subsidios de vivienda urbana por parte de INURBE-Fonvivienda ha representado en promedio el 1.77% de la inversión total del Presupuesto General de la Nación. Como se observa en la Figura 27, durante el periodo estudiado ha tenido una tendencia positiva, aunque el nivel mas alto fue en 1994 (3.48%). Por periodos entre 1995-1998 representó el 1.51% de la inversión total, entre 1999-2002 el 1.48% y en el último periodo del análisis (2003-2006) el 1.88%. Por otro lado, en la Figura 28 se muestra la relación entre la inversión en subsidios de vivienda de INURBE-Fonvivienda y Fondo para la Reconstrucción del Eje Cafetero. Este último actor implicó un aumento tanto en porción del PIB como en participación en la Inversión del Gobierno Colombiano dado que el FOREC fue el directo responsable en la restitución de la viviendas afectadas por el terremoto de Armenia en 1999. Este terremoto fue suficiente para declarar Emergencia Nacional y concentrar grandes sumas de dinero en la ayuda a los damnificados de la tragedia. El promedio de inversión en subsidios con relación al PIB para el periodo 1995-2006 fue de 0.28% (incluyendo FOREC). En adición a lo anterior, es importante tener en consideración que el país cuenta con múltiples exenciones tributarias a la demanda y oferta de vivienda (hogares, constructores y entidades financieras) que en su conjunto podrían representar un costo fiscal equivalente al 50% de los recursos otorgados en subsidios directos a la demanda.22

22

Recientemente, el gobierno colombiano expidió el decreto 1143 de 2009 donde se reglamenta el cubrimiento para la cobertura de créditos destinados a vivienda. A su vez, la resolución 954 del Ministerio de Hacienda y Crédito Público reglamenta los aspectos técnicos de dicha cobertura. Extractado del informe del consultor

27

Inversión SFV/Inversión Gob. Nal. 4.0% 3.5% 3.0% 2.5% 2.0% 1.5% 1.0% 0.5% 0.0% 1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

INURBE

2004

2005

2006

FONVIVIENDA Inversión SFV/Inversión Gob. Nal.

Figura 27. Inversión en Subsidios Familiares de Vivienda del Gobierno Nacional como porcentaje de la Inversión total del Gobierno Nacional. Fuente: Documento del consultor

0.40% 0.35% 0.30% 0.25% 0.20% 0.15% 0.10% 0.05% 0.00% 1994

1995

1996

1997

1998

1999

INURBE-Fonvivienda-FOREC

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

INURBE-Fonvivienda

Figura 28. Inversión en Subsidios Familiares de Vivienda del Gobierno Nacional como porcentaje del PIB. Fuente: Documento del consultor

28

V. EVALUACIÓN DE LA IMPLEMENTACIÓN DEL PROGRAMA En la presente sección se revisarán aspectos concernientes a la aplicación del programa de SFV de Fonvivienda. Partiendo de la ya descrita estructura del mismo se estudiarán 5 aspectos importantes desde el punto de vista del estudio. El primero tiene que ver con la transparencia o claridad del proceso de selección y asignación del SFV, en donde se tiene en cuanta aspectos relevantes en la información relevante para la aplicación de los hogares postulantes. El segundo tiene que ver con los requisitos y cómo estos pueden generar sesgos en la selección de beneficiarios y la posibilidad de que al adquirir un crédito hipotecario se generen efectos perversos sobre la población beneficiaria. En tercer lugar se examina la eficiencia del programa en dos aspectos, en la focalización y en la accesibilidad de la población potencialmente beneficiaria (los hogares en déficit). El cuarto y quinto punto tienen como objetivo examinar si tanto la calidad de las unidades a las cuales los beneficiarios acceden con el apoyo del programa como el tamaño en términos de recursos del mismo son adecuados en el momento de mitigar el déficit encontrado. 1

Visibilidad

Si bien el programa aspira a cubrir la mayor cantidad de hogares posibles, ¿es visible para los hogares cómo es el proceso de aplicación? El presente aparte toma como base la información encontrada en la página web del MAVDT. La figura 29 muestra una aproximación al grado de transparencia o visibilidad de la información suficiente para la postulación y aplicación del programa. El caso particular de Colombia presenta un grado de 3 sobre 6 posibles puntos. Los puntos son dados en tres características encontradas. La primera es que se da información detallada sobre el lugar en donde se pueden realizar las aplicaciones, en particular son las CCF las directas responsables de este proceso. El segundo es que se delimitan los criterios de elegibilidad que deben tener en cuenta los hogares postulantes en el momento de presentarse a la convocatoria para el SFV. El tercero punto es dado ya que se muestran cuales son los compromisos que los beneficiarios deben asumir para ser la ejecución del SFV (en particular los temas de ahorro programado y la consecución de los recursos faltantes para la financiación total de la vivienda) Se debe aclarar que los otros tres puntos no son totalmente nulos, dado que dentro de los documentos exigidos para la postulación se pide certificados sobre los proyectos de VIS a los que se aplica y sobre la viabilidad técnica de la construcción cuando el crédito es para construcción en sitio propio.23 Con respecto a la publicación del listado de beneficiarios, son las CCF las directas responsables de publicar los hogares que fueron seleccionados como beneficiarios por el Fonvivienda. Por último, se encuentra que en la web del MAVDT hay un 23

Visitar http://www.gobiernoenlinea.gov.co/tramite.aspx?traID=3573 para mas información.

29

sistema de información de vivienda y desarrollo territorial, pero al ser consultado aparece cero indicadores construidos, lo que implica que, aunque existe un esfuerzo por la construcción de estadísticas (la página muestra bastantes opciones de indicadores importantes para el seguimiento de la política) debe ser reforzado.

Colombia

Requerimientos y compromisos que los El listado de Criterios de Descripción del la beneficiarios deben beneficiarios es Estadísitcas Dónde aplicar elegibilidad solución habitacional asumir publicada históricas Transparencia x x x 3

Figura 29. Aproximación al grado de transparencia o visibilidad del proceso de asignación del programa. Fuente: Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, cálculos propios.

2 2.1

Requisitos: Pobreza Inducida por Vivienda, Ahorro. La pobreza inducida por la vivienda.

Teniendo en cuenta que los hogares incurren en gastos tanto por el mantenimiento como para pagar su vivienda (crédito hipotecario), siguiendo la hipótesis plateada por Kutty (2005) en la que es posible que la tenencia y en particular el pago de los gastos generados de la vivienda implique dejar de adquirir una canasta básica de consumo y así caer en pobreza, se construye un análisis para saber si dicha hipótesis aplica en Colombia. El análisis se hará en dos medidas: la primera cuántos hogares, a nivel nacional, caerían en pobreza (o pobreza extrema si aplica) si incurren en el pago de un crédito hipotecario, dados sus ingresos totales, los gastos en vivienda y una cuota de amortización mensual dada. La segunda es cuántos hogares, dado que son potenciales beneficiarios (se encuentran en déficit) y dado que el programa de Fonvivienda requiere de un crédito para alcanzar la cobertura total de la vivienda (dado que los recursos del ahorro voluntario y del SFV pueden no ser suficientes), pueden caer en pobreza (o pobreza extrema, si aplica) luego de pagar la cuota mensual. Se usan tres escenarios, el primero aspiracional, el segundo del programa y el tercero un promedio del mercado de vivienda en Colombia.24 Los mencionados escenarios se estructuran así: se usan los datos reportados sobre gastos en el hogar (servicios domiciliarios, impuestos a la propiedad y gastos en mantenimiento del hogar) y los gastos referentes a la amortizaciones de los créditos hipotecarios que tienen los hogares propietarios de sus viviendas pero que las están pagando y el valor de la renta de los hogares que pagan renta por la vivienda que habitan. En el caso del escenario “Aspiracional”, se hace una 24

No se hizo distinción entre area urbana y rural dado que los créditos hipotecarios pueden ser aplicados en ambas áreas

30

revisión de los datos antes mencionados sólo en aquellos hogares que habitan en vivienda sin déficit habitacional alguno. Con esto se encuentra que en promedio dichos hogares gastan $308,157 en renta o hipoteca mensual y $67,035 en mantenimiento de la vivienda. El segundo escenario usa como supuestos que el valor de la vivienda es de 135 SMLMV (el máximo subsidiado por el programa de Vivienda), que el valor del SFV es de 20 SMLMV (el máximo entregado por el programa), que el hogar posee el 10% del valor de la vivienda como ahorro previo y que el hogar tienen un ingreso familiar menor a los 4. Dado que el SFV y el 10% del valor de la vivienda claramente no alcanzan para cubrir el valor total de la vivienda, es necesario que el hogar adquiera un crédito hipotecario don el sector financiero formal por un valor aproximado de $700,450 si las condiciones del crédito son de una tasa de interés de 16.4% E.A., un periodo de gracia de hasta 15 años (180 meses) El tercer escenario asume que el valor de la vivienda promedio es de $70’000,000 y que los créditos hipotecarios exigen una cuota inicial o un ahorro previo del 30% del valor de la vivienda. Se asume que la tasa de interés es de 16.7% y que el periodo de gracia del crédito es de 15 años. Con estas condiciones se encontraron los siguientes resultados: la Figura 30 muestra la matriz de transición de pobreza dado que se incurre en crédito bajo el escenario aspiracional. Observe que la diagonal son los hogares que no cambian su estatus y los hogares que hicieron transición son todos aquellos que están debajo de la diagonal. Por ejemplo, aproximadamente 253,056 hogares caen en pobreza luego de no serlo si incurren en un crédito más el pago del mantenimiento de la vivienda. Por otro lado se observa que si los hogares son pobres, aproximadamente 760,192 hogares empeoran su condición de pobreza al caer en indigencia o pobreza extrema. Por último y teniendo el documento de Kutty (2005) se observa que 214,000 hogares pueden caer en pobreza extrema sin ser pobres antes de adquirir el crédito, que sumados a los pobres extremos iniciales y los que se trasladaron por el crédito da alrededor 3’738.737 hogares, de los cuales 974.604 caen en esta condición dado que les es imposible alcanzar una canasta mínima de consumo

Antes de Simulación

Pobre Extremo Pobre No pobre Total

Después de simulación Pobre Extremo Pobre 2,764,133 760,192 2,884,521 214,412 253,056 3,738,737 3,137,577

No pobre

4,939,485 4,939,485

Figura 30. Transición sobre pobreza dado el gasto en vivienda (Aspiracional). Fuente: ECV 2008, cálculos propios

Con respecto al escenario 2, donde se asumen las condiciones del mercado hipotecario para créditos cuyo fin es financiar vivienda de interés social se encontró los siguiente. La figura 31 muestra la matriz de transición de pobreza asumiendo que el hogar debe incurrir en un crédito de aproximadamente $46’842.250, lo que implica cuotas mensuales de aproximadamente

31

$700.450.27 que sumado al costo de mantenimiento de la vivienda hace problemático que los hogares alcancen una canasta mínima de consumo.25

Antes de Simulación

Pobre Extremo Pobre No pobre Total

Después de simulación Pobre Extremo Pobre 1,291,590 874,678 357,968 312,862 110,087 2,479,130 468,054

No pobre

509,478 509,478

Criterio de entrada al programa: Ingresos familiares

Antes de Simulación

Pobre Extremo Pobre No pobre Total

Después de simulación Pobre Extremo Pobre 1,230,922 803,452 367,185 281,806 95,327 2,316,181 462,512

No pobre

719,525 719,525

Criterio de entrada al programa: Nivel de SISBEN del hogar

Figura 31. Transición sobre pobreza dado el gasto en vivienda (Programa de vivienda). Fuente: ECV 2008, cálculos propios

Por último, se observa en la Figura 32, cual es la transición de pobreza asumiendo las condiciones de una vivienda promedio del mercado. Como se puede observar en la gráficas del Anexo 2, los experimentos con resultados más fuertes en términos de pobreza se encuentran entre la simulación de las condiciones del programa y la de la vivienda media del mercado.

Antes de Simulación

Pobre Extremo Pobre No pobre Total

Después de simulación Pobre Extremo Pobre 2,764,133 2,657,522 987,191 999,689 404,658 6,421,344 1,391,849

No pobre

4,002,607 4,002,607

Figura 32. Transición sobre pobreza dado el gasto en vivienda (Vivienda promedio). Fuente: ECV 2008, cálculos propios

25

La lectura del cuadro debe hacerse en la misma forma del cuadro anterior. Los hogares que utilizaron para la simulación fueron todos aquellos que reportaron que su ingreso familiar es menor a los 4 SMLMV y los hogares que reportaron que su puntaje de SISBEN es de menos de 35 puntos. Todos los hogares comparten la condición de estar en deficit habitacional.

32

2.2

Ahorro.

Uno de los requisitos para postular al SFV del Fonvivienda es que el hogar tenga un ahorro programado con por lo menos el 10% de la vivienda que desea adquirir. El requisito es exigido para los hogares cuyo ingresos totales están entre los 2 y los 4 SMLMV. Se realiza un análisis del ahorro con los datos de la ECV 2008 siguiendo a Melo, Zárate y Téllez (2006) quienes hacen una investigación sobre el comportamiento del ahorro con base en los datos de la ECV2003. En particular se buscará saber si los hogares tienen la capacidad de ahorro.26 La Figura 33 muestra la tasa de ahorro de lo que potencialmente pueden ahorrar los hogares encuestados. No es secreto que los quintiles 1 y 2 presentan desahorro, así como la población que se encuentra en pobreza extrema. Por otro lado se alcanza a ver que la tasa de ahorro es positiva, pero muy pequeña, en las poblaciones objetivo del programa, pero es mayor en la población con nivel SISBEN 35 que en la población dentro del rango de ingresos menores a 4 SMLMV. Este panorama nos permite aducir que el programa no es dirigido a los hogares más pobres (claro está que a los hogares que están por debajo de los 2 salarios mínimos no se les es exigido el requisito de ahorro) dada la imposibilidad de estos de cumplir con la cuota de ahorro exigida por el programa y probablemente tampoco puedan cumplir los requisitos mínimos para ser elegibles para crédito en el sistema financiero.27

26

Se usaron las definiciones de ahorro e ingreso usadas en el documento mencionado, en particular “…la primera definición incluye, los gastos en bienes y servicios, incluyendo la compra de alimentos, vestuario, el pago de servicios públicos, transporte, arriendos, pagos por la compra de bienes durables, pagos de crédito de vivienda, vehículos y otros créditos, gastos en educación y salud, entre otras variables16. Las dos definiciones restantes excluyen algunos ítems de gasto, los cuales podrían ser considerados como inversión y por lo tanto parte del ahorro de los hogares. En particular, en la segunda definición se excluyen los gastos en bienes durables y los pagos de vivienda y en la tercera definición se excluyen los gastos en salud y educación, considerados como inversión en capital humano. Por su parte, en los ingresos de las familias, los cuales son calculados netos de impuestos, se incluyen los salarios, las ganancias, los ingresos de capital y las transferencias recibidas por los hogares, entre otros rubros17. Así, el ahorro en cada caso se define como el ingreso disponible menos los rubros de gasto, establecidos para cada definición. La tasa de ahorro de los hogares, por su parte, se define como el ahorro dividido por el ingreso disponible de los hogares.” Melo, Zárate y Téllez (2006), página 23. 27 El Fondo Nacional de Garantías de Instituciones Financieras – FOGAFIN está en la obligación de ser garante de los préstamos hipotecarios de los deudores que se acojan al seguro contra inflación. Los postulantes a los SFV son candidatos a ser cubiertos i no an accedido a las cuentas de ahorro para el fomento a la construcción. Este fondo puede funcionar como garante a la hora de postular a crédito hipotecario. Consultar https://www.fogafin.gov.co/Principales/conceptosbasicosccv.html

33

Figura 33. Distribución de la tasa de ahorro potencial.28 Fuente: ECV 2008, cálculos propios

3

Eficiencia de la accesibilidad y focalización

Los criterios de acceso y focalización que se describen en las diferentes leyes y decretos que norman el programa de SFV presentan varias dimensiones. Se plantea que los hogares postulantes no deben tener un ingreso mayor a los 4 SMLMV (aproximadamente $1’846.000, con $461.500 como salario mínimo básico del 200829). Como grupos focalizados importantes se encuentran: 1. La Población desplazada por violencia; 2. Población afectada por desastres que afectaron su vivienda, ya sean naturales o por actos terroristas. En menor medida los grupos como los hogares con madres cabeza de hogar y hogares con miembros discapacitados. La Figura 34 presenta una descripción de las características de los hogares beneficiarios relativo a las características de los hogares que se encuentran en déficit. Ambas poblaciones tienden a parecerse, en promedio, aspectos como Edad del jefe de hogar, si hay o no niños en el hogar, Escolaridad del jefe de hogar, Tamaño del hogar, si el jefe de hogar es trabajador formal o informal (aunque el acceso de los informales es ligeramente más alta que la de los formales). Varios puntos por considerar. Se observa que en promedio se ha dado la entrada principalmente a hogares no pobres, sin embargo se ve que la participación de los hogares pobres no es despreciable. En conexión con esto, se observa que los hogares cuyo jefe de hogar es asalariado presenta una altísima participación en el programa. En términos de los quintiles de ingreso, se ve una participación escalonada entre quintiles estando los quintiles 2 y 3 relativamente cerca de la media de esos mismo quintiles en la población en déficit. La población que es beneficiaria en el quintil 4 sobre representa la de la población en déficit y el quintil 5 se parece en promedio entre ambas poblaciones. Teniendo en cuenta el papel del desplazamiento en el país, se observa que muchos de los beneficiarios son hogares que se movieron entre municipios. Aunque no es posible saber si el cambio de municipio fue generado por conflicto armado (la encuesta no indaga éste hecho), se observa que la variable migración sobre-representa la población con esta característica en aquellos hogares con déficit habitacional. 28

Se usó solo los hogares que reportaron ingresos y que la suma, es decir el ingreso del hogar es igual o superios a COP$10.000 de 2008. 29 Consultar Decreto 4965 del 2007

34

Del anterior comportamiento se puede extraer las siguientes conclusiones. La primera es que, si bien el acceso de los más pobres no está lejano (en proporción) al promedio de los hogares deficitarios más pobres, puede haber situaciones que restringen su estrada como por ejemplo que hogares en extrema pobreza tiene su acceso a crédito muy limitado o que su nivel de ahorro es muy bajo. Este comportamiento también se observa en los quintiles de ingreso en donde el quintil 4 presenta una alta representación dado que las situaciones que presenta la población pobre extrema tienen menor efecto (pueden tener mayor ingreso al mercado financiero y mayor nivel de ahorro)

Figura 34. Perfil de los beneficiarios. Fuente: ECV 2008, cálculos propios

Con respecto a la Incidencia del la población en el programa la Figura 34 muestra el comportamiento de la tres poblaciones, la nacional, en déficit y los beneficiarios sobre tres características: quintiles de ingreso, nivel de pobreza y los criterios de acceso al programa. El comportamiento descrito por la gráfica aduce a que el programa está destinado a mitigar los problemas de déficit habitacional aproximándose a las poblaciones vulnerables como los estratos 2 y 3 que relativamente son más altas con respecto al nivel nacional. En particular se observa que la atención al problema es inverso a su localización, es decir, la incidencia aumenta a medida que el problema disminuye.30 La atención al estrato 1 es muy baja comprada con el resto, estrato donde el problema de déficit es mas agudo. 30

La población que se describe como “dentro del rango” es alta dado que se combinaron los dos criterios, tanto el de ingresos como el de SISBEN. Por separado, las poblaciones objetivos son: por ingresos el 79.72% de la población nacional, 90.53% de la población en déficit y 91.98% de la población beneficiaria del programa. Por SISBEN el

35

Figura 35. Incidencia. Fuente: ECV 2008, cálculos propios

La cobertura del programa, como se observó, es amplia, pero ¿cómo es la eficacia del programa con respecto a la población objetivo?. La Figura 36 muestra este aspecto. Aproximadamente el 3% de los beneficiarios no son del grupo objetivo, porcentaje bajo para las expectativas esperadas. Comparativamente es bajo con respecto a otros países como Chile donde este tipo de “filtración” es cerca del 50% o del mismo Inurbe que en estimaciones anteriores resultó cercano al 10%. El punto crítico es el nivel de cobertura del programa (claro está que este problema no es exclusivo del este programa, es un problema en todos los programas de vivienda estudiados). Cerca del 96% de la población en déficit no ha sido cubierto por el programa.

Figura 36. Eficacia de la focalización. Fuente: ECV 2008, cálculos propios

4

Calidad adecuada

Déficit cualitativo.

82.48% de la población nacional, 91.44% de la población en déficit y 87.49% de la población beneficiaria del programa. La combinación se hizo dado que ambos criterios están correlacionados.

36

Esta sección hace referencia al problema que radica en la calidad de las soluciones. En particular se analiza las diferencias entre los niveles de calidad de las viviendas habitadas por los hogares beneficiarios del programa contra las habitadas por los hogares que se encuentran en déficit. La Figura 37 presenta una distribución por quintiles del índice de calidad construido. Dicho índice es el promedio aritmético de 7 aspectos: tipo de vivienda (sólo tiene en cuenta si se habita en casa o apartamento), material de las paredes (se tiene en cuenta sólo si las paredes no son construidas de materiales de desechos y si la calidad de los materiales es consecuente con sus uso), Pisos (sólo se tiene en cuenta si los pisos no son de tierra y si tienen materiales de construcción congruentes con el uso), acceso a los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y electricidad, el tamaño de la vivienda (sólo se tiene en cuenta si la vivienda tiene por lo menos un dormitorio y dos cuartos). El índice muestra valores de 0 hasta 1, donde cero es la peor calidad y 1 es la vivienda que cumple con todos los criterios antes mencionados, lo que la hace una solución de buena calidad a la luz del estudio. En particular se observa, en la distribución del índice sobre quintiles, que es mejor la calidad de las viviendas habitadas por los hogares beneficiados en contraste con las habitadas por los hogares en déficit.

Figura 37. Distribución de la calidad de las viviendas población en déficit y Beneficiarios de Fonvivienda. Fuente: ECV 2008, cálculos propios

La Figura 38 muestra el porcentaje de la población beneficiaria que se encuentra en déficit. Teniendo en cuenta la distribución de los beneficiarios por quintil y nivel de pobreza, no es de extrañar que los valores de déficit más alto se encuentren en los estratos altos, dado que es en estos donde más información hay (dada la concentración de beneficiarios). Lo que si es evidente es que el problema es más fuerte en comparación con la población nacional en déficit. Puede pensarse que los valores son extrañamente alto en los estratos más altos. Este efecto puede ser consecuencia de dos cosas, la primera es que, dado que la ECV 2008 pregunta por beneficiarios dentro de los últimos doce meses, es posible que dichos beneficiarios no hayan ejecutado el subsidio, esto ya que desde el momento de la postulación, aproximadamente dentro de los 15 días y los dos mese el Fonvivienda entrega la respuesta de preselección, momento en el que los 37

potenciales beneficiarios deben hacer las diligencias para conseguir el crédito que les garantice el cubrimiento entero del costo de la vivienda, este proceso puede durar 6 meses, lo que nos deja con un proceso de entre 6 y 8 meses. Luego de lo anterior y haber obtenido el crédito, viene el proceso de la adquisición de la solución habitacional, proceso que depende enteramente del constructor, lo que puede ser un periodo de tiempo nada despreciable. En últimas, es posible que, si bien los hogares son beneficiarios del SFV, es posible que no se haya ejecutado y que el hogar esté residiendo en una vivienda con condiciones deficitarias cuantitativas. Otra posible razón es la cultura. En Colombia, como muchas culturas latinoamericanas, es muy común que las viviendas sean habitadas por varios hogares. Cuando las familias son extensas (cuatro hermanos son jefes de cuatro diferentes hogares), es de preferencia cohabitar la misma vivienda, dado que eso les permite lidiar con situaciones como el cuidado de los niños pequeños, el cuidado de la vivienda, compartir gastos y el echo de sentir cerca sus familiares, entre otras. Muchas veces, los abuelos tienen viviendas de 3 o 4 pisos donde en cada piso es el lugar de vivienda del hogar de uno de sus hijos. Lo anterior puede ser un problema en términos de la medición del déficit cuantitativo, pero no un problema en términos del bienestar de los hogares, lo que genera incógnitas sobre el porcentaje de hogares beneficiarios con dicho déficit en los estrato 3, 4 y 5. Por otro lado, se observa que las poblaciones en características deficitarias en la calidad de la vivienda son menores en para los beneficiarios en contraste con la población nacional en déficit

Figura 38. Situación de déficit habitacional de los Beneficiarios de Fonvivienda. Fuente: ECV 2008, cálculos propios

38

5

Es adecuado el tamaño del programa?

Tamaño del programa: stock de vivienda en déficit. Dados los criterios de entrada y calificación al programa, cuál es la población que potencialmente puede ser beneficiaria con los bonos para compra de Vivienda de Interés social?. Según las estimaciones realizadas, aproximadamente el 36.2% de la población nacional en Colombia se encuentran en déficit habitacional, ya sea cualitativo o cuantitativo o en ambos. En la Figura 39 muestra cómo es la distribución del porcentaje de hogares por ingresos y cuál es la incidencia de dicho problema en la población objetivo del programa. Nacional

Hogares por Quintiles de ingreso

COLOMBIA, 2007 I

II

III

IV

V

Urbano Rural 11.6%

Estatus de pobreza Pobre No Extremo Pobre Pobre

POBLACIÓN OBJETIVO FONVIVIENDA-CCF ( F(26,139) = 0.8961

Figura 55. Prueba de medias (prueba de Hotelling). Fuente: ECV 2008, cálculos propios.

K-S Test Two-sample Kolmogorov-Smirnov test for equality of distribution functions Matched D P-value Smaller group Untreated: 0.012 0.988 Treated: -0.024 0.953 Combined K-S: 0.024 1.000

Figura 56. Prueba de igualdad de las funciones de distribución (prueba de kolmogorovSmirnov). Fuente: ECV 2008, cálculos propios.

Con la presente función de participación se calcula el Propensity score para los dos grupos, tratados y no tratados. Luego del cálculo de este score se procede a encontrar el vecino más cercano en el sentido de que es necesario buscar todos aquellos hogares no tratados que tienen su score igual al de los hogares beneficiarios. Las distribuciones antes y después del pareo (o Matching) son las siguientes:

54

150

100

50

0 0

.02

.04

Propensity Score Non benef

.06

.08

benef

Figura 57. Distribución del propensity score antes de matching. Fuente: ECV 2008, cálculos propios.

50

40

30

20

10

0 0

.01

.02

.03

Propensity Score Non benef

.04

benef

Figura 58. Distribución del propensity score después de matching. Fuente: ECV 2008, cálculos propios.

55

Impactos.

Figura 59. Impacto sobre variables relevantes en habitabilidad de la vivienda. Fuente: ECV 2008, cálculos propios.

Figura 60. Impacto sobre variables relevantes en condiciones laborales del hogar. Fuente: ECV 2008, cálculos propios.

56

Figura 61. Impacto sobre la educación de los menores de edad del hogar. Fuente: ECV 2008, cálculos propios.

Figura 62. Impacto sobre los ingresos monetarios del hogar así como la tenencia de bienes durables. Fuente: ECV 2008, cálculos propios.

Figura 63. Impacto sobre migraciones.

57

Figura 64. Impacto sobre salud. Fuente: ECV 2008, cálculos propios.

Figura 65. Impacto sobre la propiedad y los cambios en déficit cualitativo y cuantitativo. Fuente: ECV 2008, cálculos propios.

Figura 66. Impacto sobre el entorno de la vivienda. Fuente: ECV 2008, cálculos propios.

58

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59

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April 2011