XXVIII Congreso Interamericano de Ingeniería Sanitaria y Ambiental Cancún, México, 27 al 31 de octubre, 2002

PROSPECTIVA DE LA GESTIÓN AMBIENTAL EN MÉXICO

Víctor Francisco Pacheco Salazar (*) Fac. de Química, UAEM Licenciatura en Ingeniería Química y Maestría en Ingeniería (Procesos) por la Facultad de Química de la UNAM. Profesor de la Facultad de Química de la UAEM desde 1984, impartiendo asignaturas en las licenciaturas de Ingeniería Química, Químico en Alimentos y en la Maestría de Ciencias Ambientales. Thelma Beatriz Pavón Silva Fac. de Química, UAEM Graciela Virginia Mejía Pedrero Fac. de Química, UAEM Dirección (*): Paseo Colón y Paseo Tollocan s/n. - Col. Centro – Toluca – México - C.P. 50120 - México. Tel.: 01(722)217-5109, 217-4120 – Fax: 01(722)217-3890. e-mail: [email protected] RESUMEN El presente trabajo se enfoca al análisis de los aspectos más relevantes del mercado ambiental, marco regulatorio e institucional, reforma fiscal e instrumentos económicos, así como las oportunidades de inversión; para con ello, plantear a manera de prospectiva, la gestión ambiental en nuestro país. Palabras Clave: mercado ambiental, instrumentos económicos, impuestos ambientales. INTRODUCCIÓN El México de hoy, se enfrenta a innumerables procesos de cambios de tipo económico, social y político, entre ellos sobresalen, una economía abierta al exterior, una legislación fiscal inestable y compleja, una participación cívica y conciencia social creciente, una regulación enfocada a la protección del ambiente, entre muchos otros aspectos. En materia de protección ambiental, existen diversas limitaciones que dificultan el desarrollo de acciones y estrategias encaminadas a la preservación y control de la contaminación ambiental, como son: el rezago en la normatividad, estructuras administrativas inadecuadas, infraestructura tecnológica obsoleta, enfoque de las políticas de “fin de tubo”, y deficiencia en la formación ambiental, principalmente. La tendencia es lograr un desarrollo sustentable que permita compatibilizar la satisfacción de necesidades y aspiraciones sociales en el mantenimiento de equilibrios biofísicos indispensables para el proceso de desarrollo actual y futuro. Por supuesto, muchas son y deberán ser las políticas macroeconómicas, sectoriales, regionales y microeconómicas que deberán instrumentarse para frenar y luego revertir el deterioro ambiental. Ante lo anterior, se tienen una serie de exigencias y cambios institucionales: al sistema de precios; al marco normativo y regulatorio; a la estructura de participación y corresponsabilidad de la sociedad; valorar y ponderar los costos ambientales en que incurren los procesos de producción y de consumo; y cuantificar los beneficios económicos y sociales derivados de la protección ambiental. Por ello, es indispensable que gobierno y sociedad impulsen un conjunto de acciones para la ocupación y el aprovechamiento equilibrados del territorio y de sus recursos naturales. Este compromiso debe ser colectivo y asumirse con respeto a las actuales y a las futuras generaciones.

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MERCADO AMBIENTAL Origen y desarrollo del mercado ambiental El desarrollo exitoso del mercado ambiental está directamente vinculado a las características y comportamiento de diversas variables económicas, políticas y sociales, así como a la existencia de un adecuado aparato regulatorio e institucional conjugado con mecanismos eficientes de información. El mercado ambiental está determinado por cuatro conjuntos de variables: • • • •

El aparato regulatorio e institucional (Leyes, Reglamentos, Normas, Incentivos y desincentivos económicos) que tienen como objetivo la protección ambiental por medio de la regulación, concertación, participación, vigilancia del cumplimiento de la Ley, denuncia pública y sobre todo, la observancia de convenios internacionales. Las tendencias de crecimiento de las variables macro económicas, niveles de tasas de interés, inflación y certidumbre que incrementen la demanda de proyectos y fortalezcan la disponibilidad a pagar y las preferencias en favor del ambiente. El grado de apertura e integración de la economía nacional a los mercados mundiales de los países industrializados. Los Sistemas de administración, de información, conocimientos y financieros que determinan el costo de transacción, eficiencia y amplitud de los mercados y mecanismos de intercambio en general.

Comportamiento y Tendencias Los países o regiones con un mayor valor en el mercado son: Estados Unidos, Europa Occidental, Japón, Canadá, Australia y Nueva Zelanda. Este grupo, concentra el 92% del volumen mundial, lo que corrobora la relación directa que existe entre el nivel de desarrollo económico, institucional y social de los países y el volumen de su mercado ambiental, ya que son países desarrollados que cuentan con una alta densidad regulatoria ambiental. En muchos casos, el valor del mercado de uno solo de esos países es superior al de regiones continentales, como es el caso de Africa, Asia y América Latina. Aún más, el valor de los mercados ambientales de Estados Unidos y Japón es superior al PIB de muchos países (Tabla 1). TABLA 1: Clasificación conforme a la relación mercado ambiental / PIB RELACIÓN ALTA RELACIÓN MEDIA RELACIÓN BAJA País Mercado País Mercado País Mercado amb. /PIB amb. /PIB amb. /PIB Suecia 3.29 Reino Unido 1.91 Tailandia 0.97 Suiza 3.09 Francia 1.87 Chile 0.86 Estados Unidos 2.78 Singapur 1.74 Brasil 0.68 Alemania 2.60 Italia 1.48 Indonesia 0.68 Holanda 2.57 Taiwan 1.48 Argentina 0.63 Bélgica 2.36 Malasia 1.27 0.61 México Austria 2.27 Corea del Sur 1.18 Colombia 0.59 Canadá 2.01 Hong Kong 1.16 Venezuela 0.52 Fuente: INE, 1997. La relación entre el valor del mercado ambiental y el PIB de cada país, es un indicador del esfuerzo e importancia que cada sociedad asigna a la solución de problemas ambientales. En el caso de América Latina, aunque registra una participación relativamente pequeña, experimenta un crecimiento a tasas muy dinámicas en sus mercados ambientales, hasta del 12% anual.

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Mercado Ambiental en México El mercado ambiental nacional tiene un bajo desarrollo, contrastando con países industrializados, donde la relación mercado ambiental / PIB llega a superar el 3%. Conforme se mantenga el proceso de desarrollo del país y se fortalezcan las preferencias sociales a favor del ambiente y del desarrollo sustentable, esta cifra tenderá a elevarse, de acuerdo a algunas proyecciones preliminares, hasta el 1.8% del PIB en el año 2010. En cuanto a las erogaciones en materia ambiental (Tablas 2 y 3), los valores que se enlistan a continuación deben de ser tomados sólo como indicadores promedio para la prospección de inversiones en el mercado ambiental mexicano. En este mismo sentido, es prudente esperar que los cambios en la regulación y el aprovechamiento de oportunidades fiscales y financieras den un impulso adicional al crecimiento de este sector. TABLA 2: Erogaciones Ambientales Totales (inversión y costos de operación) en México, 1994 Erogaciones Ambientales Concepto Totales, 1994 % del PIB (millones de dólares) Aguas residuales 1,193 0.36 Residuos sólidos 339 0.10 - Municipales 238 0.07 - Hospitalarios 5 0.002 - Industriales 96 0.03 Contaminación atmosférica 438 0.13 Remoción de suelos 26 0.008 Ahorro y generación alterna de energía 2 0.001 TOTAL 1,998 0.60 TABLA 3: Distribución en erogaciones ambientales y porcentaje de participación Concepto Total (MMD) % sobre el total mundial Equipo, tratamiento de aguas residuales y suministro de agua 161,01 39.42 Equipo y manejo de residuos sólidos municipales 115,21 28.2 Consultoría y equipamiento para el control de la contaminación atmosférica 51,99 12.73 Reciclamiento de residuos 34,5 8.5 Manejo de residuos industriales peligrosos y hospitalarios 16,79 4.11 Otros 28 7.04 TOTAL 408,3 100 MARCO REGULATORIO E INSTITUCIONAL El avance que ha experimentado nuestro país en materia de regulación es innegable. Asociado a este aparato normativo se ha desarrollado también, un esfuerzo muy intenso de verificación e inspección, que hoy permite, a una buena parte de la industria (sobre todo las grandes empresas) presentar niveles de cumplimiento aceptables. A partir de ahora, de insistirse sólo en la parte normativa de la regulación ambiental, se vislumbran rendimientos decrecientes, en donde el diseño y aplicación de normas para el sector industrial así como su verificación coactiva, van implicando costos cada vez mayores y beneficios cada vez, menos significativos. Esto, en la medida en que han quedado saldados los aspectos ambientales de mayor cobertura y generalidad a través de limitaciones técnicas, parámetros de concentración y volúmenes de descarga de contaminantes aplicables a un catálogo suficientemente universal de actividades y tecnologías.

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Puede decirse que el desarrollo del marco normativo mexicano ha satisfecho necesidades en las primeras etapas de la política ambiental para la industria; sin embargo, es preciso evolucionar y asumir nuevos retos de regulación planteados por condiciones inéditas en la estructura industrial del país, en los mercados globales y en los intereses corporativos de un número creciente de empresas. Existe un ascendente movimiento a favor de la denominada Calidad Ambiental Total en la industria, en donde la reducción de emisiones y descargas se logra simultáneamente con mejoras en la posición competitiva de las empresas y con una mayor productividad, mediante nuevos sistemas integrales de administración industrial, control de calidad, reciclaje de materiales, eficiencia energética, sustitución de insumos y minimización de contaminantes, entre otros elementos. El nuevo enfoque implica una visión convergente de las políticas industriales y ambientales y, el reconocimiento de oportunidades dentro de los diferentes esquemas de regulación y los nuevos de autorregulación industrial. Se presentan entonces, nuevas oportunidades de integración entre objetivos microeconómicos y ambientales. En el marco de la globalización y de la libre concurrencia a mercados internacionales ha surgido la necesidad de homogeneizar prácticas y difundir estándares de calidad y de administración industrial, que al mismo tiempo eviten barreras no arancelarias al libre flujo de productos y servicios. Así se han desarrollado lineamientos, normas y sistemas de certificación ambiental de carácter voluntario, compartidos por diferentes países con un alto grado de desarrollo económico. Estas normas y certificados voluntarios han llegado a convertirse en un requisito para el acceso a un número creciente de mercados. También es importante reconocer el interés de empresas industriales por definir con mayor nitidez su imagen corporativa, y de vincularse de manera armoniosa con las comunidades donde se establecen. Hoy se toman en cuenta las preferencias cada vez más intensas de parte de los consumidores (sobre todo de altos ingresos) hacia empresas y productos que poseen un perfil público de compromiso ambiental. OPORTUNIDADES DE INVERSIÓN EN EL MERCADO AMBIENTAL MEXICANO La normatividad ambiental asume explícitamente el propósito de favorecer la ampliación y profundización del mercado para las tecnologías ambientales que se van integrando con diferentes actividades manufactureras y de servicios y que incluyen: servicios analíticos y de laboratorio; consultoría e ingeniería ambiental; productos químicos y equipos de tratamiento de aguas; instrumentación; equipos anticontaminantes y de reducción de emisiones a la atmósfera; tecnologías y procesos de prevención; recuperación de materiales y residuos; servicios y equipos de diversificación y eficiencia energética. ECONOMÍA AMBIENTAL El ambiente es un bien económico crecientemente escaso. Así, la degradación ecológica ocurre como resultado de fallas en los mecanismos de mercado o de externalidades en la producción y en el consumo. El costo ambiental es trasladado a otros, lo que hace diferir a los costos privados (que enfrenta cada empresa o individuo) de los costos sociales. Además, el sistema de precios no proporciona información sobre el ambiente, por lo que las conductas económicas ignoran y tienden a contraponerse a la protección ambiental. En este marco, la política ambiental intentaría que se internalice algún nivel de costos ambientales. Esto se puede hacer echando mano de diferentes mecanismos e instrumentos normativos (licencias, normas, autorizaciones condicionadas) o de naturaleza económica. Un instrumento o mecanismo económico de la política ambiental cambiaría la estructura de costos y beneficios percibida por los productores y consumidores a través del sistema de precios, y, por lo tanto, tiende a modificar las conductas predominantes de producción y consumo en beneficio del ambiente.

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REFORMA FISCAL E INSTRUMENTOS ECONÓMICOS En el contexto de la reforma regulatoria, hoy en curso, en muchos países, entre ellos México, los gobiernos buscan favorecer la competitividad, mejorar la efectividad en la intervención gubernamental, reducir costos, y promover la innovación tecnológica. Una reforma fiscal ecológica tendería a internalizar costos sociales - ambientales, haciendo que el sistema de precios reflejara plenamente el valor relativo de los bienes y servicios que presta el ambiente y, por otro lado, evitar el desestímulo que los impuestos al ingreso, a la inversión y al ahorro (como el Impuesto Sobre la Renta) ejercen sobre la actividad económica. En el seno de la Organización para la Cooperación del Desarrollo Económico (OCDE) se avanza en la discusión sobre la conveniencia de reestructurar los sistemas fiscales para incorporar nuevos instrumentos (impuestos correctivos ambientales), al mismo tiempo que se eliminen o desmantelen esquemas impositivos o de subsidios, que distorsionan decisiones económicas o favorecen fuertes impactos ambientales. La aplicación de impuestos ecológicos por el consumo de combustibles, la emisión de contaminantes y de aguas residuales, los productos tóxicos, la inducción de usos del suelo y la utilización de infraestructura relacionada con los procesos ambientales, deberá ser complementada con la abolición de subsidios que promueven la ineficiencia energética y el agotamiento de recursos naturales. El interés por los impuestos ecológicos en México (Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección del Ambiente, artículos 21, 22 y 22 bis) hasta ahora es insuficiente y con propósitos recaudatorios, no se han diseñado como parte de un nuevo marco de incentivos para el desarrollo sustentable. Impuestos Correctivos Ambientales Los instrumentos económicos de mayor alcance son los impuestos correctivos que tienen un fuerte significado tanto fiscal como ecológico. Se trata de un género de impuestos a la producción, donde subyace la idea pigouviana de hacer que los impuestos sean equivalentes al valor social real de las externalidades generadas por alguna actividad. Se pueden distinguir dos tipos de impuestos correctivos ambientales: a) Impuestos sobre emisiones o descargas, consisten en la fijación de una tasa impositiva sobre una cierta cantidad o volumen de algún contaminante emitido a la atmósfera, aguas superficiales o suelo. La autoridad determina el precio a través de una tasa de impuestos, mientras que los productores contaminan o dañan al ambiente hasta el punto en que el monto de impuestos que están pagando sea igual a los costos marginales de control de sus emisiones o descargas. Las conductas económicas cambian, generan ingresos fiscales y son flexibles en su aplicación, además de que promueven la innovación tecnológica al crear un estímulo permanente para abatir las emisiones contaminantes. Como ejemplos representativos están los impuestos sobre la emisión de NOx por parte de las fuentes industriales en Suecia; sobre descargas de aguas residuales y el contenido de azufre en los combustibles en Francia, Alemania y Holanda; sobre el estiércol en Holanda; los impuestos al carbón vigentes en los Países Bajos y que apuntan a reducir las emisiones de CO2 que se generan por la quema de combustibles fósiles. b) Impuestos sobre productos pueden identificarse como un tipo de impuestos al consumo, y consisten en aplicar un gravamen a ciertos bienes cuyo proceso, materiales o canales de disposición final ejercen impactos ambientales considerables. Cada consumidor o usuario va a pagar el impuesto sólo hasta el punto en que su precio total (incluyendo el impuesto) sea equivalente al beneficio o satisfacción marginal que le reporta su utilización, lo que puede arrojar resultados ambientales favorables a consecuencia del recorte en el consumo o nivel de actividad. Estos, inducen cambios favorables en los patrones de consumo y en las tecnologías de producción al modificar el sistema de precios relativos; generan

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ingresos fiscales y, sobre todo, son aplicables de manera ventajosa a procesos de consumo o producción muy atomizados y heterogéneos, con un número muy grande de agentes que resultaría imposible regular normativamente. Además, son flexibles y fáciles de instrumentar, aparte de que se montan sobre las estructuras institucionales y organizativas vigentes, sin introducir complejidades extraordinarias a las instancias administrativas. Entre los ejemplos más ilustrativos se pueden citar los impuestos a los plaguicidas y a fertilizantes químicos en Noruega y Suecia; a los aceites en Alemania; a combustibles automotores en toda Europa; a la gasolina con plomo en varios países europeos y; los envases no retornables en Finlandia. Trascendencia de los impuestos correctivos ambientales El horizonte de recaudación y ahorro fiscal por concepto de impuestos ecológicos y eliminación de subsidios oscila entre 120,000 y 272,000 millones de pesos; cifra atractiva que motiva al diseño de una reforma fiscal orientada a partir de premisas ecológicas, donde los impuestos ambientales puedan sustituir al ISR. Lo anterior, a partir de los inventarios oficiales de emisiones, estadísticas sectoriales e información ambiental con diferentes tasas de gravamen aplicables en cada caso. Sin embargo, su aplicación presenta dificultades como es el caso de problemas de conocimiento, de integración de políticas y de ámbitos de competencia inconexos entre las diferentes áreas de la administración pública sumado a las preocupaciones sobre los efectos distributivos y sustentabilidad fiscal. Cuentas Ambientales En el Sistema de Cuentas Ambientales de México se han incorporado recientemente conceptos tales como activos ambientales y balances, costos ambientales por agotamiento y degradación, y acumulación neta de los activos ambientales. Esto permite ampliar el esquema de la contabilidad macroeconómica tradicional hacia un sistema de cuentas ecológicas, donde se expresan los costos por agotamiento de los recursos naturales, estimados monetariamente a partir del desgaste o pérdida de los recursos como consecuencia de su utilización en el proceso productivo; y los costos por degradación, que son estimaciones del monto de las erogaciones necesarias para restaurar el deterioro al ambiente ocasionado por las actividades económicas. Incentivos Fiscales, Exenciones Arancelarias y Créditos Internacionales En varios países existen experiencias alentadoras sobre el uso de incentivos fiscales que fomenten la aplicación de tecnologías ambientales. En México, su uso es reciente; apenas durante 1997 se negoció una propuesta de depreciación acelerada de equipos anticontaminantes con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Ya, para el ejercicio fiscal del año 2001, el Gobierno apoyó a 150 empresas (alrededor de 548 proyectos) por un monto de $415 millones de pesos. Sin embargo, es urgente buscar nuevos arreglos que ofrezcan términos y condiciones viables para la industria e incluir, en los mismos a la micro y pequeña empresa, generadoras de un volumen importante de emisiones contaminantes no reguladas y con escasas opciones de transferencia y modernización tecnológica. Gasto Ambiental del Sector Público El Gasto del Sector Público en materia ambiental es un instrumento clave para orientar y fortalecer el mercado de bienes y servicios relacionado con asuntos ambientales; es también una expresión real de la importancia que en la gestión gubernamental se le otorga a estos temas, cuya relevancia en el discurso oficial ha ido en ascenso desde la década de los ochentas. En este sentido, resulta muy interesante analizar las tendencias del gasto ambiental del gobierno federal. Estudios recientes han cuantificado los Gastos en Protección Ambiental (GPA) del gobierno federal, que en términos corrientes observan un crecimiento constante desde 1985. Sin embargo, en términos reales este gasto ha fluctuado por diversas razones que sería necesario precisar, y que tal vez se relacionan no sólo con los ciclos fiscales que afectan a todo el gasto público, sino también con los frecuentes cambios institucionales que ha sufrido la gestión de la política ambiental desde los años ochentas. Llama la atención observar que la parte del gasto del gobierno federal dedicada a los asuntos ambientales es desproporcionadamente pequeña todavía con respecto a la trascendencia que la sociedad y el propio discurso oficial le

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otorgan al tema. Así mismo, las inversiones del gobierno mexicano en protección ambiental corresponden en gran medida, a las realizadas por empresas públicas, básicamente, por PEMEX. CONCLUSIONES (PROSPECTIVA) México requiere mejorar la eficiencia global de su economía; contar con una política monetaria y legislación fiscal estable; una Banca eficiente y promotora del desarrollo; minimizar costos de regulación y al mismo tiempo, asegurar niveles de calidad ambiental. Al inicio del siglo XXI existe una conciencia creciente entre la ciudadanía, el gobierno, las organizaciones no gubernamentales y las empresas, de la importancia de la conservación de los recursos naturales; es de esperar que esa conciencia ambiental se fortalezca con el paso del tiempo. También es de esperar que la tecnología avance y que su aplicación permita lograr procesos productivos, en el campo y en las industrias, que tengan menores impactos sobre los recursos naturales y sobre el ambiente. Asimismo, es de esperar que el marco legal se perfeccione y favorezca una adecuada relación entre los procesos productivos, la población y el ambiente. Todo esto permitiría que las tendencias de deterioro ambiental, se reviertan. Un instrumento para el logro de estos fines son los impuestos correctivos ambientales, los cuales, en la medida en que mejoren el desempeño de la economía y reduzcan las distorsiones en los mercados, la situación competitiva a largo plazo de los países será fortalecida. Dichos impuestos pueden contribuir a una mucho mejor integración de las políticas económicas y ambientales, que la que se logra sólo con instrumentos normativos. No cabe duda que el reducir o eliminar impuestos distorsionantes, desmantelar subsidios e introducir un sistema de ajustes correctivos en el sistema de precios a través de impuestos ambientales, podrá ofrecer en el mediano y largo plazo, no solamente beneficios ecológicos muy considerables, sino también, beneficios económicos a través de mayor eficiencia, equidad y protección ambiental. Desde un punto de vista fiscal o recaudatorio, y en términos económicos y políticos, se considera que un buen instrumento impositivo debe de implicar tasas pequeñas pero distribuidas sobre una base fiscal apropiadamente amplia, con el objeto de evitar distorsiones económicas y de distribuir mejor la carga sobre un número mayor de contribuyentes. Por eso, lo normal es establecer un impuesto sobre algo que se utiliza ampliamente a lo largo y ancho de la economía y, cuya demanda y oferta es suficientemente inelástica al precio. Cuando ya se han obtenido avances ambientales significativos, la regulación normativa entra indefectiblemente en un sector de rendimientos decrecientes y costos crecientes. En este caso, las ventajas de eficiencia y minimización de costos que tienen los instrumentos económicos serán cada vez valoradas con mayor intensidad y serán más importantes en el diseño de políticas públicas. Con el tiempo, será cada vez más notoria la necesidad de revelar los costos sociales del daño ambiental así como los beneficios de su mitigación, al igual que los costos que deben asumir diferentes actores o agentes económicos para financiar el logro de los objetivos ambientales de la sociedad. Será igualmente importante, de manera creciente, esclarecer los balances lógicos y económicos entre los objetivos ambientales de la sociedad y otro tipo de metas o aspiraciones. Ante esta perspectiva, es posible que los impuestos correctivos sean revalorados e insertados con mayor frecuencia y permanencia en el instrumental de las autoridades regulatorias. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS Enkerlin, E., Cano, G., Garza, R. y Vogel, E. (1997). Ciencia Ambiental y Desarrollo Sostenible. International Thomson Editores. México. Instituto Nacional de Ecología. (1999). Gestión Ambiental. http://www.ine.gob.mx. Millán, J. y A. A. Concheiro. (2000). México 2030. Nuevo siglo, nuevo país. Fondo de Cultura Económica. México. Pacheco, V.F. (2000). Curso de Legislación Ambiental. Maestría en Ciencias Ambientales. Facultad de Química, U.A.E.M.

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