Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized
OT. 11580 / BANCO MUNDIAL-Perú en el umbral de una nueva era Volumen 2 / Lomo OK: 4,3 cm-papel couche Bond - 716 pp / medida: 37.8 cm. x 25.5 cm. TIRA Edith
61783 v2
OT. 11580 / BANCO MUNDIAL-Perú en el umbral de una nueva era Volumen 2 / Lomo OK: 4,3 cm-papel couche Bond - 716 pp / medida: 37.8 cm. x 25.5 cm. RETIRA Edith
Perú en el umbral de una nueva era I
© 2012, Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento / Banco Mundial 1818 H Street N.W. Teléfono: (202)473 1000 Página web: www.worldbank.org En español: www.bancomundial.org Correo electrónico:
[email protected] Derechos reservados Este volumen es producto del Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento / Banco Mundial. Los resultados, interpretaciones y conclusiones expresados en esta publicación no necesariamente reflejan la opinión de los directores ejecutivos del Banco Mundial o de los gobiernos que representan. El Banco Mundial no garantiza la exactitud de los datos incluidos en esta publicación. Las fronteras, los colores, denominaciones y otra información expuesta en cualquier mapa de este volumen no denotan, por parte del grupo del Banco Mundial, juicio alguno sobre la condición jurídica de ninguno de los territorios, ni aprobación o aceptación de tales fronteras. Derechos y permisos El Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento / Banco Mundial fomenta la difusión de su trabajo y permite reproducir partes de este libro siempre y cuando se cite la fuente. Para la edición en español © Banco Mundial, Oficina Lima, Perú Álvarez Calderón 185, piso 7, San Isidro Teléfono: (511) 615 0660 Página web: www.bancomundial.org.pe Primera edición: enero 2012 Tiraje: 1 500 ejemplares Concepto y diseño de carátula Ideo Comunicadores Diseño y diagramación interior Ediciones Nova Print S.A.C Impresión y encuadernación Tarea Asociación Gráfica Educativa. Pasaje Maria Auxiliadora 156, Breña Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú 2012-04162 ISBN: 978-9972-2739-8-8
Perú en el umbral de una nueva era Lecciones y desafíos para consolidar el crecimiento económico y un desarrollo más incluyente
Notas de política Volumen II Susan G. Goldmark, C. Felipe Jaramillo, Carlos Silva-Jáuregui editores
Contenido
Prefacio
.............................................................................................................
xvii
Reconocimientos.......................................................................................... xviii Acrónimos y siglas .....................................................................................
xx
Introducción ..................................................................................................... xxxi Parte I Crecimiento y competitividad (1-8) Capítulo 1. La importancia del crecimiento sostenido para el desarrollo y la reducción de la pobreza .............................................................................................................. I. Introducción .................................................................................................... II. Contexto .......................................................................................................... III. Desafíos .......................................................................................................... IV. Opciones de política ....................................................................................... V. Conclusiones ................................................................................................... VI. Bibliografía .....................................................................................................
3 3 5 10 14 17 18
Capítulo 2. Reglas fiscales y estabilidad macroeconómica ........................................................... I. Introducción .................................................................................................... II. Implementación de las reglas fiscales ............................................................. III. Alternativas ..................................................................................................... IV. Ejercicio de simulación .................................................................................. V. Recomendaciones ........................................................................................... VI. Bibliografía .....................................................................................................
19 19 24 34 36 37 39
Capítulo 3. Sugerencias para la mejora de la política tributaria .................................................... I. Introducción .................................................................................................... II. Coyuntura y temas tributarios recientes ......................................................... III. Recomendaciones ........................................................................................... IV. Conclusiones ................................................................................................... V. Bibliografía .....................................................................................................
40 40 45 63 65 66
Capítulo 4. Agenda para un sólido desarrollo del sector financiero .............................................. I. Introducción .................................................................................................... II. Contexto ......................................................................................................... III. Desafíos .......................................................................................................... IV. Recomendaciones de políticas ........................................................................ V. Bibliografía ..................................................................................................... Anexo ...................................................................................................................
67 67 71 73 74 83 84
Contenido V
Capítulo 5. Desarrollo del mercado de capitales: una oportunidad para sostener el crecimiento productivo ............................................................................................... 90 I. Situación actual del mercado ............................................................................. 90 II. Cambios recientes en las normas ..................................................................... 101 III. Reforma del mercado de capitales .................................................................. 102 IV. Bibliografía ..................................................................................................... 106 Capítulo 6. Diagnóstico del mercado de remesas sobre la base de los Principios Generales para la Provisión de Servicios de Remesas Internacionales ...................... I. Introducción ...................................................................................................... II. Contexto ........................................................................................................... III. Desafíos .......................................................................................................... IV. Opciones de política ....................................................................................... V. Conclusiones ....................................................................................................
107 108 109 111 112 117
Capítulo 7. La agenda pendiente en política de comercio exterior................................................ I. Introducción ...................................................................................................... II. Contexto ........................................................................................................... III. Desafíos .......................................................................................................... IV. Opciones de política ....................................................................................... V. Conclusiones .................................................................................................... VI. Bibliografía .....................................................................................................
118 118 119 130 132 134 134
Capítulo 8. Innovación y conocimiento ......................................................................................... I. Contexto ............................................................................................................ II. Innovación y transferencia de conocimiento ................................................... III. Soluciones para promover la innovación y la transferencia de conocimiento IV. Sistemas de calidad ......................................................................................... V. Soluciones para sistemas de calidad ................................................................ VI. Integrar a las PyME en la cadena productiva y de exportación y aumentar su productividad .................................................................................................. VII. Soluciones para integrar a las PyME en la cadena productiva y de exportación .............................................................................................. VIII. Bibliografía ..................................................................................................
136 136 138 144 152 154 156 157 158
Equidad e inclusión Capítulo 9. Más allá del crecimiento: abordar los cuellos de botella del mercado laboral ........... 161 I. Introducción .................................................................................................... 161 II. Contexto .......................................................................................................... 162
VI Perú en el umbral de una nueva era
III. Desafíos .......................................................................................................... IV. Opciones de Políticas ...................................................................................... V. Conclusiones ................................................................................................... VI. Bibliografía .....................................................................................................
168 172 176 177
Capítulo 10. Hacia una economía más formal ¿Qué nos enseñan los micro y pequeños empresarios peruanos? ................................................................................................ I. Introducción .................................................................................................... II. Contexto .......................................................................................................... III. Desafío ............................................................................................................ IV. Opciones de política ....................................................................................... V. Conclusión ...................................................................................................... VI. Bibliografía .....................................................................................................
178 179 179 183 190 191 192
Capítulo 11. Una década de reducción de la pobreza y de ampliación de oportunidades ............... I. Introducción .................................................................................................... II. Entendiendo las tendencias ............................................................................. III. Los retos del futuro ......................................................................................... IV. Reforma de las políticas públicas ................................................................... V. Conclusiones ................................................................................................... VI. Bibliografía .....................................................................................................
193 193 196 202 205 209 210
Capítulo 12. La administración de justicia en el Perú ..................................................................... I. Introducción .................................................................................................... II. Contexto .......................................................................................................... III. Desafíos .......................................................................................................... IV. Propuestas de políticas para el sector justicia ................................................. V. Conclusiones ................................................................................................... VI. Bibliografía ..................................................................................................... Anexo ..................................................................................................................
211 212 214 216 223 225 226 228
Capítulo 13. Más allá de la formalización: del catastro registral a la gestión territorial ................. I. Introducción .................................................................................................... II. Contexto: proliferación de iniciativas sobre catastro e información territorial ..................................................................................... III. Desafíos: integración de las diversas iniciativas sobre catastro e información territorial en un sistema coherente .............................................. IV. Opciones de política: transformación gradual del sistema catastral en un sistema de gestión territorial ...................................................................... V. Conclusiones ................................................................................................... VI. Bibliografía ..................................................................................................... Anexo ...................................................................................................................
230 230 232 237 239 248 250 251
Contenido VII
Capítulo 14. El proceso de descentralización .................................................................................. I. Introducción ...................................................................................................... II. Contexto ........................................................................................................... III. Desafíos .......................................................................................................... IV. Opciones de política y conclusiones ............................................................... V. Bibliografía ......................................................................................................
255 255 256 260 266 267
Parte II Gobernabilidad, transparencia y rendición de cuentas Capítulo 15. Inversión pública......................................................................................................... I. Introducción .................................................................................................... II. Contexto .......................................................................................................... III. Desafíos ........................................................................................................... IV. Opciones de política ....................................................................................... V. Conclusiones ................................................................................................... VI. Bibliografía .....................................................................................................
269 269 271 273 280 283 283
Capítulo 16. Gestión por resultados................................................................................................. I. Introducción .................................................................................................... II. Contexto .......................................................................................................... III. Desafíos .......................................................................................................... IV. Opciones de política ....................................................................................... V. Conclusiones ................................................................................................... VI. Bibliografía .....................................................................................................
285 285 286 290 294 296 297
Capítulo 17. Políticas salariales y de gestión de recursos humanos ................................................ I. Introducción .................................................................................................... II. Contexto .......................................................................................................... III. Desafíos .......................................................................................................... IV. Opciones de política ....................................................................................... V. Conclusión ...................................................................................................... VI. Bibliografía ..................................................................................................... VII.Anexos ...........................................................................................................
298 298 299 300 304 309 309 310
Capítulo 18. Gestión de las finanzas públicas ................................................................................. I. Introducción .................................................................................................... II. Contexto .......................................................................................................... III. Desafíos ..........................................................................................................
314 314 315 317
VIII Perú en el umbral de una nueva era
IV. Alternativas de política y conclusiones .......................................................... 319 V. Conclusiones ................................................................................................... 320 VI. Bibliografía ..................................................................................................... 320 Capítulo 19. Adquisiciones.............................................................................................................. I. Introducción .................................................................................................... II. Contexto .......................................................................................................... III. Opciones de política ....................................................................................... IV. Conclusión ...................................................................................................... V. Bibliografía .....................................................................................................
322 322 323 332 334 334
Capítulo 20. Voz y participación en el proceso de descentralización .............................................. I. Introducción .................................................................................................... II. Contexto .......................................................................................................... III. Principales desafíos que enfrentan los canales de voz en el Perú .................. IV. Principales conclusiones ................................................................................. V. Opciones de política ....................................................................................... VI. Bibliografía .....................................................................................................
336 336 337 343 351 352 354
Parte III Desarrollo humano Capítulo 21. Estándares y rendición de cuentas para resultados en los sectores sociales ............... I. Introducción ...................................................................................................... II. Antecedentes .................................................................................................... III. Desafíos .......................................................................................................... IV. Opciones de política ....................................................................................... V. Conclusión ....................................................................................................... VI. Bibliografía .....................................................................................................
357 360 360 362 377 380 381
Capítulo 22. Avanzando hacia la educación que queremos para todos los niños y niñas del Perú ........................................................................................................... I. Introducción ...................................................................................................... II. Avances y desafíos para el logro de los objetivos educativos ......................... III. Recomendaciones de política educativa nacional .......................................... IV. Conclusiones ................................................................................................... Bibliografía ........................................................................................................... Anexos .................................................................................................................
382 382 383 394 405 406 411
Perú en el umbral de una nueva era IX
Capítulo 23. Hacia una educación superior para la competitividad ................................................ I. Introducción ...................................................................................................... II. Diagnóstico ...................................................................................................... III. Recomendaciones ........................................................................................... VI. Bibliografía .....................................................................................................
414 414 417 428 432
Capítulo 24. Hacia un Perú más saludable: desafíos y oportunidades del sistema de salud ........... I. Introducción ...................................................................................................... II. Contexto: ¿mejoró en este período la salud de los peruanos? ......................... III. Desafios .......................................................................................................... IV. Conclusiones ................................................................................................... V. Recomendaciones ............................................................................................ VI. Bibliografía .....................................................................................................
434 436 437 445 452 460 464
Capítulo 25. Hacia una red de protección social más efectiva y coherente en el Perú .................... I. Introducción ...................................................................................................... II. Contexto ........................................................................................................... III. Retos .............................................................................................................. IV. Conclusiones ................................................................................................... V. Bibliografía ......................................................................................................
466 467 469 476 483 486
Parte IV Infraestructura Capítulo 26. Banda ancha: plataforma para el crecimiento inclusivo ............................................. I. Introducción ...................................................................................................... II. Contexto: la oportunidad que brinda la banda ancha y la situación en el Perú .................................................................................. III. Retos para una mayor adopción de banda ancha ............................................ IV. Opciones de política ....................................................................................... V. Conclusiones .................................................................................................... VI. Bibliografía .....................................................................................................
490 498 502 504 505
Capítulo 27. El desarrollo hidroeléctrico ......................................................................................... I. Introducción ...................................................................................................... II. Contexto ........................................................................................................... III. Desafíos para el desarrollo de proyectos hidroeléctricos ............................... IV. Opciones de política para apoyar el desarrollo hidroeléctrico ....................... V. Conclusiones ................................................................................................... VI. Bibliografía .....................................................................................................
507 507 508 509 511 516 517
X Perú en el umbral de una nueva era
489 489
Capítulo 28. Riego ........................................................................................................................ I. Introducción ...................................................................................................... II. La situación del riego en el Perú .................................................................... III. Gestión del riego ............................................................................................. IV. Marco institucional ......................................................................................... V. Opciones de política ....................................................................................... VI. Conclusión ...................................................................................................... VII. Bibliografía ...................................................................................................
519 519 520 521 522 524 527 528
Capítulo 29. Una visión integral del transporte multimodal............................................................ I. Introducción ...................................................................................................... II. Contexto ........................................................................................................... III. Desafíos .......................................................................................................... IV. Opciones de políticas ...................................................................................... V. Conclusiones .................................................................................................... VI. Bibliografía ....................................................................................................
529 529 531 536 539 542 543
Capítulo 30. El sector de agua y saneamiento ................................................................................. I. Introducción y contexto .................................................................................... II. Desafíos ........................................................................................................... III. Enfoques estratégicos ..................................................................................... IV. Conclusiones ................................................................................................... V. Bibliografía ......................................................................................................
545 545 547 552 553 554
Capítulo 31. Transporte urbano ....................................................................................................... I. Introducción ...................................................................................................... II. Contexto ........................................................................................................... III. Aspectos institucionales ................................................................................. IV. Retos .............................................................................................................. V. Opciones de política ......................................................................................... VI. El papel del gobierno central ......................................................................... VII. Conclusiones ................................................................................................. VIII. Bibliografía .................................................................................................. IX. Anexos ............................................................................................................
555 555 556 564 565 566 569 573 574 576
Capítulo 32. Descentralización del sector público agrario .............................................................. I. Introducción ...................................................................................................... II. Contexto ........................................................................................................... III. Desafíos de la descentralización en el sector público agrario ........................ IV. Opciones de política ....................................................................................... V. Conclusiones .................................................................................................... VI. Bibliografía .................................................................................................... Anexos ..................................................................................................................
579 579 580 582 588 592 593 595
Perú en el umbral de una nueva era XI
Capítulo 33. Gestión del riesgo de desastres ................................................................................... I. Introducción: perfil de riesgo del país ............................................................... II. Conclusiones .................................................................................................... III. Bibliografía .....................................................................................................
597 597 609 610
Recursos naturales Capítulo 34. El sector del gas natural .............................................................................................. I. Introducción .................................................................................................... II. Desafíos .......................................................................................................... III. Opciones de política ....................................................................................... IV. Conclusiones ................................................................................................... V. Bibliografía .....................................................................................................
613 613 617 619 620 623
Capítulo 35. Sostenibilidad ambiental para el crecimiento económico y el bienestar social ..................................................................................................... I. Introducción ...................................................................................................... II. Contexto ........................................................................................................... III. Desafíos .......................................................................................................... IV. Opciones de políticas ...................................................................................... V. Conclusiones .................................................................................................... VI. Bibliografía ..................................................................................................... Anexo ..................................................................................................................
625 625 626 630 637 642 642 644
Capítulo 36. Recursos hídricos ........................................................................................................ I. Introducción ...................................................................................................... II. Situación de los recursos hídricos ................................................................... III. Gestión de los recursos hídricos ..................................................................... IV. Marco legal e institucional ............................................................................. V. Desafíos de la GRH ......................................................................................... VI. Opciones de política ....................................................................................... VII. Conclusiones ................................................................................................. VIII. Bibliografía ..................................................................................................
645 646 646 649 649 651 651 654 655
Capítulo 37. Hacia una minería más sostenible ............................................................................... I. Introducción ...................................................................................................... II. Contexto ........................................................................................................... III. Desafíos, opciones políticas y recomendaciones ........................................... IV. Conclusiones ................................................................................................... V. Bibliografía ......................................................................................................
656 656 658 666 671 672
XII Perú en el umbral de una nueva era
Lista de gráficos Capítulo 1. Gráfico 1 Gráfico 2 Gráfico 3 Gráfico 4 Gráfico 5 Gráfico 6
Crecimiento del PBI per cápita 1960-2000 .......................................... Inversión privada 1980-2010 ............................................................... PBI real per cápita 1960-2010.............................................................. Índice del PBI per cápita 1980-2009 .................................................... Crecimiento del PBI per cápita real en el Perú menos crecimiento promedio en la OCDE (1960-2009) ..................................................... Escenarios de crecimiento del PBI per cápita 2010-50 ........................
10 14
Capítulo 2. Gráfico 1 Gráfico 2 Gráfico 3 Gráfico 4 Gráfico 5 Gráfico 6
Volatilidad y crecimiento en el Perú..................................................... Resultado económico del SPNF ........................................................... Deuda bruta del SPNF .......................................................................... Política fiscal en los últimos años ........................................................ Política fiscal 2005-2010 ...................................................................... Incremento de los precios de los minerales..........................................
23 25 25 34 34 38
Capítulo 3. Gráfico 1 Gráfico 2 Gráfico 3 Gráfico 4 Gráfico 5 Gráfico 6
6 8 8 9
Gráfico 7 Gráfico 8 Gráfico 9 Gráfico 10 Gráfico 11 Gráfico 12 Gráfico 13 Gráfico 14 Gráfico 15
Ingresos totales Gobierno Central ........................................................ Ingresos tributarios Gobierno Central .................................................. Presión tributaria vs. precios minerales................................................ Ingresos totales Gobierno Central ........................................................ Ingresos tributarios Gobierno Central .................................................. Evolución de los ingresos tributarios del Gobierno Central y precios de los minerales: (1979-2010) ............................................................. Tasa del impuesto a la renta empresarial ............................................. Tasa del Impuesto al Valor Agregado / Impuesto General a las Ventas Ingresos tributarios 2000-2005-2010 ................................................... Tasa IVA (%) y productividad por países ............................................. IGV y sistemas de pago adelantado ..................................................... ISC combustibles.................................................................................. Estructura de precios de la gasolina regular ......................................... Estructura de precios del diesel ............................................................ Tasa arancelaria (%) .............................................................................
43 44 44 45 48 49 54 56 56 60
Capítulo 4. Gráfico 1
Desarrollo del sistema financiero poscrisis..........................................
68
Capítulo 5. Gráfico 1 Gráfico 2 Gráfico 3 Gráfico 4
Curva de referencia de bonos del Tesoro Público ................................ Plazo de vencimiento máximo de bonos soberanos en moneda local en América Latina ................................................................................ Coeficiente fondo de pensiones/PBI y número de afiliados ................. Composición de la cartera de los fondos de pensiones ........................
41 41 42 42 43
91 92 93 93
Perú en el umbral de una nueva era XIII
Gráfico 5 Gráfico 6 Gráfico 7 Gráfico 8 Capítulo 7. Gráfico 1 Gráfico 2 Gráfico 3 Gráfico 4 Gráfico 5 Gráfico 6 Gráfico 7 Gráfico 8 Gráfico 9 Gráfico 10
Capítulo 8. Gráfico 1 Gráfico 2 Gráfico 3 Gráfico 4
Capítulo 9. Gráfico 1 Gráfico 2 Gráfico 3 Gráfico 4 Gráfico 5 Gráfico 6
Emisiones corporativas y crédito del sistema financiero ..................... Saldo de emisiones del sector privado, 2009-2010 .............................. Negociación de acciones en mercados domésticos, 2009-2010 ........... Concentración en el mercado de acciones............................................ Coeficiente de apertura en bienes y servicios 1990-2008 .................... Exportaciones de bienes y servicios, 1990-2009 ................................. Composición de las exportaciones totales............................................ Índices de precio y volumen de exportaciones de bienes, 1993-2010 . Exportaciones no tradicionales, 1990-2010 ......................................... Exportaciones de servicios, 2010 ......................................................... Países y bloques de exportaciones de bienes, 1990 y 2010 ................. Arancel nominal y efectivo, 1980-2011 ............................................... Estructura arancelaria, 2011 ................................................................. Tiempos de despacho de importaciones en canal rojo sin incidencia 2000-2010............................................................................................. Gasto en I&D como porcentaje del PBI-2008 ..................................... I&D proyectado y observado sobre la base del PBI per cápita ............ Investigadores en I&D por millón de personas-2008........................... Certificaciones ISO 9001:2000 por cada mil millones de dólares estadounidenses de valor sagregado, 2006........................................... Crecimiento del PBI y crecimiento del empleo urbano ....................... Productividad laboral y empleo por sector........................................... Informalidad y crecimiento económico................................................ Requisitos de empleo proyectados para mantener una tasa de desempleo sin cambios ......................................................................... Productividad laboral e ingreso real 1997-2009 .................................. Distribuciones Kernel para trabajadores asalariados privados Lima Metropolitana ..............................................................................
94 94 95 96
120 121 122 122 123 124 124 126 126 129
142 142 143 153
164 168 169 170 171 173
Capítulo 10. Gráfico 1 Informalidad en el Perú y en otros países de América Latina y el Caribe ............................................................................................... 180 Gráfico 2 Informalidad y crecimiento económico en el Perú............................... 182 Gráfico 3 Evolución del número y porcentaje de contribuyentes según régimen tributario ................................................................................. 187 Capítulo 11. Gráfico 1 Tasa de crecimiento anual del PBI entre el 2000 y el 2010 ................. 194 Gráfico 2 Evolución de la pobreza moderada y extrema ..................................... 194 Gráfico 3 Evolución de la desigualdad................................................................. 195
XIV Perú en el umbral de una nueva era
Gráfico 4 Gráfico 5 Gráfico 6 Gráfico 7 Gráfico 8 Gráfico 9 Gráfico 10 Gráfico 11 Gráfico 12 Gráfico 13
Índice de Oportunidades Humanas en el Perú ..................................... Curvas de incidencia del crecimiento................................................... Crecimiento anual del PBI por sector entre el 2000 y el 2009 ............. Crecimiento anual del PBI por componente entre el 2000 y el 2009 ... Evolución del gasto social en el Perú entre 1998 y el 2008 ................. Crecimiento anual del IOH y el programa Juntos en el Perú ............... Cambios en el IOH en materia de acceso a electricidad, 2004-2009 ... Crecimiento del consumo per cápita .................................................... El crecimiento no es suficiente. La elasticidad pobreza-crecimiento por regiones entre el 2004 y el 2009 .................................................... Focalización de programas sociales. Índice de concentración, 2009 ...
196 197 198 199 200 201 202 203 204 206
Capítulo 12. Gráfico 1 Población penitenciaria sin condena .................................................... 219 Gráfico 2 Percepción de la corrupción en entidades del Estado, mayo 2010....... 222 Capítulo 14. Gráfico 1 Gasto público per cápita y pobreza en todos los departamentos .......... 263 Gráfico 2 Inversión pública de los tres niveles de gobierno ................................ 265 Capítulo 15. Gráfico 1 Inversión bruta fija pública y privada, 2000-2009 ............................... Gráfico 2. Distribución del presupuesto público de inversión entre los tres niveles de gobierno, 2005-2009 ........................................................... Gráfico 3 Proyectos declarados viables por sector, 2004-2010 ........................... Gráfico 4 Inequidades en el gasto subnacional en inversión (per cápita), 2009 .. Gráfico 5 Evolución del presupuesto y la ejecución de inversiones, 2005-2010 . Gráfico 6 Proyectos aprobados, rechazados y observados, 2001-2008................ Gráfico 7 Estrategias para el fortalecimiento de la inversión pública .................. Gráfico 8 Capacidades desiguales en un contexto descentralizado......................
271 272 275 278 279 280 281 282
Capítulo 16. Gráfico 1 Redistribución presupuestaria en el Programa de Nutrición ................ 289 Gráfico 2 Plan gradual de implementación de programas estratégicos ................ 296 Capítulo 17. Gráfico 1 Transición hacia un nuevo arreglo de recursos humanos ..................... 308 Capítulo 19. Gráfico 1 Estándares de duración de los procesos ............................................... Gráfico 2 Relación entre los planes anuales de contrataciones y los contratos adjudicados durante 2006-2008 ........................................................... Gráfico 3 Número de versiones de los planes anuales de contrataciones (PAC), 2009 .......................................................................................... Gráfico 4 Evolución de las exoneraciones 2006-2009 ......................................... Gráfico 5 Baja participación de postores en las licitaciones ................................ Gráfico 6 Evolución de procesos de licitación desiertos por modalidad..............
324 325 326 327 328 329
Perú en el umbral de una nueva era XV
Capítulo 20. Gráfico 1 Nivel de cumplimiento, información de portales de gobiernos regionales y gobiernos provinciales, 2do. semestre 2010 .................... Gráfico 3 Voz y eficacia de la acción pública....................................................... Gráfico 4 Comparación entre las variables eficacia del gobierno y voz y rendición de cuentas .......................................................................... Gráfico 5 Número de mesas de concertación locales activas, 2007-2010 ........... Gráfico 6 Número de conflictos sociales por el manejo de recursos en los gobiernos locales por regiones, 2004 y 2008............................. Gráfico 7 Relación entre priorización del PP y necesidades de acceso a infraestructura básica (agua, electricidad y saneamiento), 2007 .......... Gráfico 8 Relación entre ejecución de proyectos del PP y necesidades en el acceso a infraestructura básica (agua, electricidad y saneamiento), 2007............................................................................ Gráfico 9 Estructura de gasto ejecutado, grupo de tratamiento y grupo de comparación ....................................................................................
340 342 342 347 348 350
350 351
Capítulo 21. Gráfico 1 El triángulo de rendición de cuentas .................................................... 362 Capítulo 22. Gráfico 1 Pirámide de objetivos estratégicos ....................................................... Gráfico 2 Logros de aprendizaje: indicadores de avance y porcentaje pendiente .. Gráfico 3 Oportunidades educativas según lengua materna y discapacidad: indicadores de avance y porcentaje pendiente ..................................... Gráfico 4 Gasto público por alumno y contexto educativo, por provincia .......... Gráfico 5 Desempeño del sector público en educación y contexto educativo por provincia según nivel de gasto por alumno.................................... Gráfico 6 Organización de programas estratégicos prioritarios por nivel educativo ..................................................................................... Capítulo 23. Gráfico 1 Gráfico 2 Gráfico 3 Gráfico 4 Gráfico 5
Acceso a educación terciaria (CINDA 2007) ....................................... Inversiones en educación superior ....................................................... Distribución por ingresos de los matriculados en educación superior . Tasa de graduación (1994-2003) .......................................................... Tasa de graduación (1994-2003) ..........................................................
Capítulo 24. Gráfico 1 Evolución de la mortalidad infantil en América Latina y el Perú ........ Gráfico 2 Evolución de la mortalidad materna en el Perú.................................... Gráfico 3 Cambio en la mortalidad infantil en el Perú por quintil de riqueza (1996-2009) ........................................................................ Gráfico 4 Partos en el Perú según establecimiento de salud y quintil de riqueza (2009).................................................................................. Gráfico 5 Partos institucionales según el idioma con el que aprendió a hablar ...... XVI Perú en el umbral de una nueva era
384 385 387 392 392 397
416 418 420 426 428
437 438 439 439 440
Gráfico 6 Gráfico 7 Gráfico 8 Gráfico 9 Gráfico 10 Gráfico 11 Gráfico 12 Gráfico 13 Gráfico 14 Gráfico 15 Gráfico 16 Gráfico 17 Gráfico 18 Gráfico 19
Población que no cuenta con ningún seguro de salud, según el idioma con el que aprendió a hablar ...................................... La carga de muerte y enfermedad (AVISA) en el Perú ........................ Prevalencia de consumo de alcohol y tabaco en el Perú ...................... Forma en que la población desarrolla su trabajo u ocupación (2006) .... Nivel de descentralización en regiones del Perú .................................. Nivel de ejercicio por área funcional, según el grado de desempeño ..... Evolución del gasto en salud como proporción del PBI (1995-2008) .... Gasto en salud comparado con el promedio en Latinoamérica (2007)... Médicos por 10 000 habitantes............................................................. Brecha de recursos humanos en el sector salud, 2009 ......................... Indicadores institucionales en el Perú (en 3D) ..................................... Indicadores nutricionales en el Perú (en 3D) ....................................... Población que buscó atención en salud ................................................ Población que buscó atención en salud ................................................
Capítulo 25. Gráfico 1 Juntos es el programa mejor focalizado hacia los pobres en el Perú ... Gráfico 2 Perú: Gasto en protección social como % del PBI, con comparadores regionales y globales, al año más reciente ............. Gráfico 3 Impacto de programas de transferencias condicionadas sobre brechas de pobreza (%)............................................................... Gráfico 4 Participación en Juntos y mejor utilización de servicios de salud (niños menores de 5 años) ....................................................................
441 443 444 444 450 450 451 452 454 455 457 457 459 459
475 476 479 479
Capítulo 26. Gráfico 1 Impacto de las tecnologías de información y comunicación (TIC) en la tasa de crecimiento económico .................................................... Gráfico 2 Brecha de acceso a banda ancha: el Perú en comparación con Latinoamérica ................................................................................ Gráfico 3 Penetración de banda ancha por departamento .................................... Gráfico 4 Cadena de producción de servicios de banda ancha ............................ Gráfico 5 Tendido de fibra óptica a nivel nacional............................................... Gráfico 6 Patrón de consumo y opciones de política ...........................................
492 492 493 495 497
Capítulo 29. Gráfico 1 Gráfico 2 Gráfico 3 Grafico 4
531 534 535 535
Evolución de la demanda de transporte................................................ Inversión Público y Privada en Transporte en porcentaje del PBI ....... Ejecución del gasto público en caminos en porcentaje del PBI ........... Evolución de las inversiones privadas en transporte ............................
491
Capítulo 31. Gráfico 1 Accidentes fatales por cada 10 000 vehículos en ciudades latinoamericanas (2007) ....................................................................... 557 Gráfico 2 Automóviles por kilómetro de vía urbana y por 1000 habitantes para ciudades latinoamericanas (2007) ................................................ 558
Perú en el umbral de una nueva era XVII
Gráfico 3 Gráfico 4 Gráfico 5
Evolución de la flota de transporte público para Trujillo (1990-2001) 562 Carros nuevos en Lima y el Perú, evolución y proyección .................. 563 Flota de vehículos y emisiones por día por vehículo para transporte privado y público en ciudades latinoamericanas (2007) ...................... 564
Capítulo 32. Gráfico 1 Función agropecuaria por fuentes de financiamiento (2009) ............... 585 Gráfico 2 Porcentaje de variación entre el costo de proyectos declarados viables y los costos en el expediente técnico, en la etapa de adjudicación y en el presupuesto vigente en Cajamarca y Junín ............................... 587 Gráfico 3 Implementación de las inversiones del gobierno de Cajamarca (2007-2010) (S/.) .................................................................................. 589 Capítulo 34. Gráfico 1 Evolución de la matriz energética del Perú .......................................... 614 Gráfico 2 Comparación de precios del gas natural............................................... 615 Gráfico 3 Proyección de demanda del gas natural de Camisea en millones de pies cúbicos por día ......................................................................... 623 Capítulo 35. Gráfico 1 Ahorro bruto, ahorro neto y ahorro neto ajustado en el Perú ............... 632 Capítulo 37. Gráfico 1 Participación de las regalías mineras y el impuesto a la renta (IR) minero en los tributos recaudados en le última década en el Perú ....... Gráfico 2 Evolución de la participación del sector extractivo en el PBI.............. Gráfico 3 Evolución de la participación del sector extractivo en las exportaciones........................................................................................ Gráfico 4 Evolución del valor de las exportaciones de los productos mineros más importantes en los últimos 20 años ............................................... Gráfico 5 Transferencias canon minero per cápita a varios departamentos (millones S/.) ........................................................................................ Gráfico 6 Transferencias regalías mineras per cápita a varios departamentos (millones S/.) ........................................................................................ Gráfico 7 Evolución de los conflictos socioambientales en el Perú 2006-2010 (porcentaje de conflictos socioambientales entre todos los conflictos identificados por la Defensoría del Pueblo) .........................................
657 658 659 659 663 663
665
Lista de cuadros Capítulo 1. Cuadro 1 Cuadro 2
Crecimiento del PBI per cápita en perspectiva comparada .................. Efecto de la capitalización sobre el PBI per cápita 1960-2010 ............
11 12
Capítulo 2. Cuadro 1 Cuadro 2
Reglas fiscales que deben cumplir los gobiernos regionales y locales Condiciones económicas ......................................................................
22 26
XVIII Perú en el umbral de una nueva era
Cuadro 3 Cuadro 4 Cuadro 5
Saldo de la deuda pública ..................................................................... Reglas macrofiscales de la Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal ............................................................................. Cumplimiento de las reglas fiscales por los gobiernos locales ............
29 31
Capítulo 3. Cuadro 1 Cuadro 2 Cuadro 3 Cuadro 4 Cuadro 5 Cuadro 6 Cuadro 7 Cuadro 8 Cuadro 9 Cuadro 10 Cuadro 11 Cuadro 12
Tasa IVA (%) y Productividad por países ............................................. Tasas de evasión (o incumplimiento) en el IVA ................................... Causas de la informalidad en el Perú .................................................. Impuesto a la renta tercera categoría .................................................... Impuesto a la renta personas naturales ................................................. Estructura del Impuesto a la Renta de personas naturales 2009 .......... Impuesto selectivo al consumo ............................................................ ISC Combustibles................................................................................. Impuesto selectivo al consumo ............................................................ Perú: Tasas de carga tributaria sobre utilidad ....................................... Estructura arancelaria (2011) ............................................................... Gastos tributarios por sectores beneficiarios ........................................
47 50 50 51 52 53 54 55 57 58 60 61
Capítulo 5. Cuadro 1
27
Cuadro 2 Cuadro 3
Tenencia de bonos soberanos de tasa fija según plazo de vencimiento al 31 de diciembre del 2010 ................................................................. 92 Problemática del mercado de capitales peruano .................................. 96 Matriz de reformas en el mercado de capitales .................................... 103
Capítulo 6. Cuadro 1
Envío de U$200 al Perú desde varios países ........................................ 110
Capítulo 7. Cuadro 1
Tratados de libre comercio ................................................................... 127
Capítulo 8. Cuadro 1 Cuadro 2
Instituciones que componen el Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología del Perú ........................................................................... 140 Recomendaciones para un Sistema de Calidad Integrado .................... 155
Capítulo 9. Cuadro 1
Indicadores claves sobre el mercado laboral en el Perú ....................... 165
Capítulo 10. Cuadro 1 Las diferentes dimensiones de la informalidad en las MyPE............... Cuadro 2 Resumen de los costos y los beneficios de la formalización según los conductores de MyPE........................................................... Cuadro 3 El uso de los diferentes regímenes tributarios por las MyPE ............... Cuadro 4 Comparación entre los salarios que perciben los trabajadores de MyPE y la remune- ración mínima vital, según estimados de los conductores de la MyPE ............................................................
184 186 188
189
Perú en el umbral de una nueva era XIX
Capítulo 11. Cuadro 1 Descomposición de los cambios en la pobreza por sector laboral ....... 198 Cuadro 2 Movilidad del bienestar: entrar a y salir de la pobreza moderada entre el 2004 y el 2009 ......................................................................... 204 Cuadro 3 Gasto público en sectores sociales, 2000-2007 .................................... 205 Capítulo 12. Cuadro 1 Cuadro 2 Cuadro 3 Cuadro 4 Cuadro 5 Cuadro 6 Cuadro 7
Presupuesto institucional modificado 2005-2010 ................................ Personal jurisdiccional 2005-2010 ....................................................... Dependencias judiciales 2005-2010 ..................................................... Procesos y agentes del Sistema de Administración de Justicia ............ Calendario de implementación del nuevo Código Procesal Penal ....... Principales indicadores de desempeño en el Portal de Transparencia del Poder Judicial ................................................................................. Tiempo promedio bajo el nuevo Código Procesal Penal .....................
213 213 213 216 217 222 224
Capítulo 14. Cuadro 1 Marco normativo de la descentralización desde el 2002...................... 258 Cuadro 2 Gasto público por nivel de gobierno, 2004-2010 ................................. 259
Capítulo 16. Cuadro 1 Principales instrumentos del Presupuesto por Resultados ................... 287 Cuadro 2 Plan gradual de implementación de programas estratégicos ................ 288 Cuadro 3 Número de indicadores del Presupuesto por Resultados (programas estratégicos) ...................................................................... 293 Capítulo 17. Cuadro 1 Pago básico como porcentaje del pago total en la administración pública de una selección de países de la OCDE................................... 301 Capítulo 19. Cuadro 1 Comparación de las propuestas económicas de postores que participaron en procesos que se rigen por ambos regímenes, 2007-2008............................................................................................. 331 Capítulo 20. Cuadro 1 Principales canales subnacionales de voz ............................................ 338 Capítulo 21. Cuadro 1 Programas estratégicos de presupuestos por resultados ....................... 365 Capítulo 23. Cuadro 1 Datos institucionales sobre la educación superior en el Perú, 2003..... 417 Cuadro 2 Situación laboral un año después de haber terminado la educación superior ................................................................................................. 423
XX Perú en el umbral de una nueva era
Capítulo 24. Cuadro 1 Ritmo de progreso en la tasa de mortalidad en menores de 5 años por períodos.......................................................................... 438 Capítulo 25. Cuadro 1 Perú: Evolución de la pobreza (2004-2009)......................................... Cuadro 2 Perú: Coeficiente de Gini del ingreso y proporción de ingreso del quintil más pobre (1987-2009) ....................................................... Cuadro 3 Tendencias recientes en desnutrición crónica infantil en el Perú ......... Cuadro 4 Gasto de la RPS (2007-2009) ............................................................... Cuadro 5 Tendencia temporal en gasto en protección social (% PBI) ................. Cuadro 6 Beneficios entregados por los programas de protección social ............ Cuadro 7 Simulaciones sobre expansión del programa Gratitud (miles de Nuevos Soles) .......................................................................
468 468 469 471 477 478 481
Capítulo 26. Cuadro 1 Brecha de servicios de banda ancha por centro poblado a nivel nacional (2009)............................................................................ 496 Cuadro 2 Costo de atender las localidades sin servicio de banda ancha.............. 503 Capítulo 28. Cuadro 1 Metas y resultados de los Proyectos Especiales en la costa ................. 523 Capítulo 29. Cuadro 1 Cuadro 2 Cuadro 3 Cuadro 4 Cuadro 5
Distribución de la red de caminos por tipo y condición ....................... Longitud y densidad de caminos .......................................................... Percepción sobre la calidad de los servicios de infraestructura ........... Percepción sobre la eficiencia de los servicios logísticos en América Latina y el Caribe .................................................................. Algunas recomendaciones en materia de PPPs ....................................
532 532 533 537 542
Capítulo 30. Cuadro 1 Acceso a servicios de infraestructura en el Perú y países vecinos ....... 546 Cuadro 2 Modelos de intervención y de financiamiento de los programas de agua.................................................................................................. 551 Capítulo 31. Cuadro 1 Distribución de la flota de transporte público por tipo de vehículo para Lima, Arequipa, Trujillo y Chiclayo ............................................ 562 Cuadro 2 Concentración de contaminantes en Lima y límites máximos permitidos ............................................................................. 564 Cuadro 3 Comparación de mecanismos de apoyo nacional a proyectos de transporte urbano ............................................................................. 572 Capítulo 32. Cuadro 1 Asignación y ejecución presupuestal 2009 de los tres niveles de gobierno por genérica de gasto para función agropecuaria .................. 586
Perú en el umbral de una nueva era XXI
Capítulo 35. Cuadro 1 La importancia de reducir el azufre en los combustibles ..................... 640 Capítulo 37. Cuadro 1 Tributos del sector minero al nivel nacional ........................................ 660 Cuadro 2 Redistribución del impuesto a la renta al nivel subnacional por el Canon Minero ............................................................................ 662 Cuadro 3 Redistribución las regalías mineras al nivel subnacional ..................... 662
Lista de recuadros Capítulo 2. Recuadro 1
Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal (LRTF) .....................
20
Capítulo 12. Recuadro 1 Percepciones de la Justicia de Paz........................................................ 220 Capítulo 15. Recuadro 1 Recursos no ejecutados en los gobiernos subnacionales ...................... 279 Capítulo 17. Recuadro 1 Diferentes modelos institucionales para la gestión de recursos humanos ................................................................................. 306 Recuadro 2 Experiencia internacional en reformas de recursos humanos y lecciones para el Perú ........................................................ 308 Capítulo 20. Recuadro 1 Costos de la participación en el Presupuesto Participativo .................. 346 Capítulo 23. Recuadro 1 El financiamiento basado en el desempeño en América Latina ..................................................................................... Recuadro 2 Asistencia financiera a estudiantes en Colombia, México y Chile ...... Recuadro 3 Aseguramiento de la calidad en América Latina .................................. Recuadro 4 Recopilación de información sobre los resultados del mercado laboral de graduados de educación superior ........................................ Recuadro 5 El sistema de transferencia de créditos académicos de la Comunidad Europea y el Proceso de Bolonia ......................................
419 421 422 424 427
Capítulo 25. Recuadro 1 ¿Cuál es el impacto potencial de los programas alimentarios en la lucha contra la pobreza y la desnutrición?................................... 472 Recuadro 2 Hitos del proceso de reforma del programa Juntos .............................. 475 Capítulo 26. Recuadro 1 Experiencia internacional ..................................................................... 501
XXII Perú en el umbral de una nueva era
Capítulo 31. Recuadro 1 El Metropolitano de Lima .................................................................... 570 Capítulo 32. Recuadro 1 Experiencia del gobierno regional de Pasco con las direcciones regionales .......................................................................... 582
Mapas Capítulo 10. Mapa 1 Mapa de la informalidad por departamento ......................................... 181 Capítulo 33. Mapa 1 Peligro sísmico en el Perú .................................................................... 598 Mapa 2 Mapa preliminar de peligro volcánico en el sur del Perú ..................... 599 Mapa 3 Peligro potencial de inundación en el Perú .......................................... 601
Perú en el umbral de una nueva era XXIII
XXIV Perú en el umbral de una nueva era
Prefacio El Perú se ha desarrollado notablemente en los últimos años gracias a una combinación de buenas políticas macroeconómicas y un entorno internacional favorable de altos precios para los productos mineros. Los avances se evidencian tanto en las estadísticas como en mejoras concretas en algunos aspectos de la calidad de vida de los peruanos. El auge económico registrado desde principios de la década del 2000, que tuvo mayor ímpetu en los últimos años, fue interrumpido por la grave crisis financiera internacional. Esta se reflejó en una desaceleración marcada de la actividad económica desde fines del 2008 hasta el segundo semestre del 2009, cuando se dio inicio a una recuperación vertiginosa. Hacia el 2010, la economía peruana ya había reconquistado las elevadas tasas de crecimiento alcanzadas antes de la crisis global. Este comportamiento contrasta con el de las crisis de las décadas de 1970, 1980 y 1990, de muy prolongados impactos negativos sobre la economía peruana. Todo parece indicar que el Perú vulnerable y de políticas inestables de épocas pasadas ha quedado atrás y ha nacido un nuevo Perú más sólido, más próspero y de notorio dinamismo. No obstante lo logrado, este nuevo Perú todavía enfrenta serios desafíos en lo que respecta a la reducción de la pobreza, la desigualdad y la sostenibilidad ambiental. Perú en el umbral de una nueva era: lecciones y desafíos para consolidar el crecimiento económico y un desarrollo más incluyente constituye una nueva entrega de notas de política preparadas por funcionarios del Banco Mundial y consultores externos. En esta oportunidad, las notas han sido agrupadas en dos volúmenes: un volumen I compuesto de cuatro capítulos que examinan los avances y desafíos del Perú en cuatro grandes áreas clave para el desarrollo económico y social, y este volumen II que incluye 37 notas breves de política que abordan en profundidad diagnósticos sectoriales y reformas de políticas en una amplia gama de temas. Estas notas son el resultado de un aprendizaje construido en un intenso diálogo entre las autoridades peruanas y los equipos técnicos del Banco Mundial durante los pasados cinco años, enriquecido con lecciones de la experiencia internacional. Al igual que con las notas de política preparadas en el año 2006, esperamos que sean de interés para el lector peruano y extranjero, y que contribuyan a una discusión abierta y productiva entre los diversos sectores que conforman la sociedad peruana. El Perú se encuentra en el umbral de una nueva era marchando a gran velocidad, y tiene la oportunidad histórica de consolidar el crecimiento y lograr que sus frutos beneficien a todos los peruanos. Está en manos del nuevo gobierno y la sociedad peruana en general el aprovechar esta oportunidad para que el Perú avance a paso ligero con estabilidad, inclusión y desarrollo para todos. Susan G. Goldmark Directora del Banco Mundial para Bolivia, Chile, Ecuador, Perú y Venezuela, Región de América Latina y el Caribe C. Felipe Jaramillo Director del Banco Mundial para Centro América Ex Director del Banco Mundial para la Región Andina
Prefacio XXV
Reconocimientos El reporte Perú en el umbral de una nueva era: lecciones y desafíos para consolidar el crecimiento económico y un desarrollo más incluyente es el resultado del trabajo en equipo de un gran número de funcionarios del Banco Mundial y especialistas externos en el Perú y otros países, bajo la dirección de Carlos Silva-Jáuregui y la guía de Carlos Felipe Jaramillo. Los volúmenes I y II han contado con múltiples contribuciones valiosas. Queremos agradecer en primer lugar a los autores principales de los cuatro capítulos que componen el volumen I: Omar Arias, Daniel Alberto Benítez, Óscar Calvo-González, Ousmane Dione, Jonas Frank, Javier Illescas, Diana Alexandra Ortiz Sosa, Fernando Rojas, Carlos Silva-Jáuregui y Emmy Yokoyama. En segundo lugar, a los autores de las notas breves de política que forman este volumen II, que enriquecen y complementan los capítulos del volumen I: Arturo Ardila, Cinthya Arguedas, Corina Arteche, Mark Austin, Daniel Barco, Bruno Barletti, Juan Carlos Belausteguigoitia, Daniel A. Benítez, Lisa Bhansali, Susan V. Bogach, Óscar CalvoGonzález, Caroline Charpentier, Lara Chinarro, Michael F. Crawford, Guillermo Ferreiros, Jonas Frank, José L. Guasch, Gustavo Gutiérrez, Jane C. Hwang, Jorge Ibérico, Javier Illescas, Óscar Ishizawa, Lizmara Kirchner, Mirco Kreibich, Inés Kudó, Marie Laure Lajaunie, Fernando Lavadenz, Rubén Lema, Alejandra Leytón, Lourdes C. Linares, Leo Lucchetti, Alessandra Marini, Iris Marmanillo, Andrés Medina, Lars Christian Moller, Eduardo Moreno, Arturo Muente Kunigami, Glenn Pearce-Oroz, Elizaveta Perova, Fernando Pizarro, Miguel Prialé, Fernando Ramírez Cortés, Rekha Reddy, David Reinstein, William Reuben, José Carlos Rodríguez, Julie Ruel Bergeron, Elisa Seguín, Carlos Silva-Jáuregui, Kristian Thorn, Raúl Tolmos, Joaquín Toro, Mayen Ugarte, Renos Vakis, David F. Varela, Miguel Vargas-Ramírez, David Vera Tudela, Jean-Jacques Verdeaux, Ian Walker y Melissa Zumaeta Aurazo. Agradecemos también la colaboración del Banco Central de Reserva del Perú en la preparación de algunas de las notas de política económica del volumen II. La participación de sus funcionarios fue esencial en la elaboración de estas. Igualmente, damos las gracias a Ulrich Lacher, José Humberto López y Jaime Saavedra, quienes comentaron las notas de política y enriquecieron su contenido; y a Verónica Zavala Lombardi y José L. Guasch por sus comentarios y aportes en los capítulos dos y cuatro, respectivamente, del volumen I. Agradecemos asimismo a los funcionarios del Banco Mundial y otras instituciones que con sus contribuciones, opiniones, comentarios, sugerencias y críticas han mejorado esta entrega. Entre ellos destacan los siguientes: Javier Aguilar, Craig B. Andrews, Federico Arnillas Gómez, María Dolores Arribas Baños, Óscar Avalle, Eduardo Ballón, Livia Benavides, José Luis Bonifaz, Myriam Caro Cátedra, Juan Francisco Castro, Juan M.
XXVI Perú en el umbral de una nueva era
Cayo, Lorenzo Chang, Louise J. Cord, Enrique Crousillat, Santiago Cueto, Juan Carlos Dextre, Augusta Dianderas, Juan José Díaz, Alexis Dueñas, Javier Escobal, Enrique Fanta Ivanovic, Patricia Fernández-Dávila, Pedro Ferradas, Elsa Galarza, César Gamboa, Carlos García, Carlos Giesecke, María González de Asís, Félix Grández, Eva M. Gutiérrez, Todd M. Johnson, Michel Kerf, Alejandra Leytón, Javier Luque, Iris Marmanillo, Eleodoro O. Mayorga Alba, Celia Mejía, Eduardo Morón, Sergi Pérez Serrano, María Remy, Eddie Rosazza, Fernando Ruiz Mier, Carlos Salazar, Roger Salhuana, Rodrigo Serrano-Berthet, César Tapia, Juan Tapia, Cornelia M. Tesliuc, Alfonso Tolmos, Raúl Torres, Samuel Torres, Carolina Trivelli, Milton Von Hesse, Henry Zaira y Jorge Zúñiga. De igual manera, agradecemos los aportes y sugerencias del grupo gerencial de la región de América Latina y el Caribe del Banco Mundial, en particular de Elizabeth Otubea Adu, Augusto de la Torre, Laura Frigenti, Marcelo Giugale, Keith E. Hansen, y Laura Tuck; y de los gerentes regionales Philippe C. Benoit, Rodrigo Chaves, Guang Z. Chen, Lily L. Chu, Louise J. Cord, Maninder S. Gill, Joana Godinho, Karin E. Kemper, Enzo de Laurentiis, Chingboon Lee, Aurelio Menéndez, Helena Ribe, Denis Robitaille, Ethel Sennhauser y Verónica Zavala Lombardi. También expresamos nuestra gratitud al equipo de comunicaciones de la oficina del Banco Mundial en el Perú, conformado por Sandra Arzubiaga y Sofía Nalda, responsables de la edición de este volumen, así como el valioso apoyo de Myriam Caro Cátedra, Ana Karina Rozas, Sergi Pérez Serrano y Emmy Yokoyama para mejorar esta edición, y la apreciable colaboración de la oficina del Banco Mundial en Washington D. C., especialmente de José Francisco Irías y Rosalía Rushton, quienes acompañaron la producción de este libro en sus diferentes etapas. Reconocemos asimismo el gran apoyo del equipo de la oficina del Banco Mundial en el Perú, en particular de Sara Burga, Milagro Mayurí, Mara La Rosa, Lucía Silva Aranguri y Carol Yagui, sin cuya ayuda este libro no hubiese sido producido en el tiempo requerido; así como de Sofie Van Renterghem por las traducciones de algunos capítulos del volumen I y varias notas breves del volumen II; a Rosario Rey de Castro y Fortunata Barrios, quienes editaron este volumen; y la oficina del Banco Mundial en Bolivia, que ayudó coordinando las traducciones. Finalmente, manifestamos nuestro reconocimiento especial a los funcionarios del Gobierno del Perú que han interactuado con el Banco Mundial durante todos estos años y aportado su valioso tiempo, información y conocimientos, sin los cuales estas notas no hubiesen podido ser escritas. Resulta imposible nombrarlos a todos, pero les estamos enormemente agradecidos por su ayuda y su amistad. Banco Mundial
Reconocimientos XXVII
Acrónimos y siglas 3D AAA AFP A/H1N1 ALC ALEGRA AMAG ANA ANGR ANP ANP APAFA APC APP APQ APS ASBANC ATDR AUS AVD AVISA AVP BCG BCRP BDC BHC BID BIS BT BVL CAD CAF CAM CAP CAPRA CAR CAR CAS CAT CATT
Tres Dimensiones Actividades Analíticas y de Asesoría del Banco Mundial Administradora de Fondos de Pensiones Virus de Influenza A, Subtipo H1N1 América Latina y el Caribe Asistencia Legal Gratuita Academia de la Magistratura Autoridad Nacional del Agua Asociación Nacional de Gobiernos Regionales Administración Nacional de Puertos Área Natural Protegida Asociación de Padres de Familia Acuerdo de Promoción Comercial Asociación Público-Privada Accordo di Programma Quadro Agua potable y saneamiento Asociación de Bancos del Perú Administrador Técnico del Distrito de Riego Aseguramiento Universal en Salud Años Perdidos por Discapacidad Años de Vida Saludable Años Perdidos por Muerte Prematura Vacuna de Bacillus Calmette-Guérin Banco Central de Reserva del Perú Base de Datos Catastrales Bono Hipotecario Cubierto Banco Interamericano de Desarrollo Bank for International Settlements / Banco de Pagos Internacionales British Telecom Bolsa de Valores de Lima Ciudadanos al Día Corporación Andina de Fomento Comisión Ambiental Municipal Cuadro para Asignación de Personal Central American Probabilistic Risk Assessment Comisión Ambiental Regional Convenio de Administración de Resultados Contrato Administrativo de Servicios Coordinación de Asistencia Técnica Customs Assessment Trade Toolkit
XXVIII Perú en el umbral de una nueva era
CCE CCI CCIDEP CCR CDL CDR CEDLAS CEJA CELADE CEMLA CENAN CEPEJ CEPLAN CEPLAR CFAA CGR CIAS CIAT CIDE-PUCP CISMID CITE CLAS CMAC CME CMRRD CNC CNM CNR CNSV CNUDMI COE COFIDE COFOPRI CONACYT CONAM CONASEV CONCYTEC CONEACES CONEAU CONEI CONID CONIDA CONSUCODE COPANT
Cámara de Compensación Electrónica Cámara de Comercio Internacional Comité Coordinador de la Infraestructura de Datos Espaciales del Perú Consejo de Coordinación Regional Comités de Desarrollo Local Comité de Desarrollo Regional Centro de Estudios Distributivos Laborales y Sociales Centro de Estudios de Justicia de las Américas Centro Latinoamericano de Demografía Centro de Estudios Monetarios Latinoamericanos Centro Nacional de Alimentación y Nutrición Comisión Europea para la Eficacia de la Justicia Centro Nacional de Planeamiento Estratégico Centro de Planeamiento Estratégico Regional Country Financial Accountability Assessment Contraloría General de la República Comisión Interministerial de Asuntos Sociales Centro Interamericano de Administraciones Tributarias Centro de Innovación y Desarrollo de la Pontificia Universidad Católica del Perú Centro Peruano Japonés de Investigaciones Sísmicas y Mitigación de Desastres Centro de Innovación Tecnológica Comité Local de Administración de Salud Caja Municipal de Ahorro y Crédito Carga de Muerte y Enfermedad Comisión Multisectorial de Reducción de Riesgos en el Desarrollo Consejo Nacional de Catastro Consejo Nacional de la Magistratura Centro Nacional de Registros Comisión Nacional de Seguridad Vial Comisión de las Naciones Unidas para el Derecho Mercantil Internacional Condiciones Obstétricas Esenciales Corporación Financiera de Desarrollo Comisión de Formalización de la Propiedad Informal, hoy Organismo de Formalización de la Propiedad Informal Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología Consejo Nacional del Ambiente Comisión Nacional Supervisora de Empresas y Valores del Perú Consejo Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación Tecnológica Consejo de Evaluación, Acreditación y Certificación de la Calidad de Educación Superior no Universitaria Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria Consejo Educativo Institucional Consejo Consultivo Nacional de Investigación y Desarrollo para la Ciencia, Tecnología e Innovación Tecnológica Comisión Nacional de Investigación y Desarrollo Aeroespacial Consejo Superior de Contrataciones y Adquisiciones del Estado Comisión Panamericana de Normas Técnicas
Acrónimos y siglas XXIX
COSAC COSUDE CPER CPP CPSS CRAC CRECER CRED CREMA CST CTI CTS CUC CUI DGAES DGIH DGPM DGPP DGTT DHN DIGESA DIRESA DNCP DNI DNPP DNS DOT DPI DRA EAE EAT EBI ECA EDEP EDPYME EFTA EI EIA EIU EMBRAPA ENAA ENAHO ENAPU ENDES EPS EsSalud ETE ETF
Corredor Segregado de Alta Capacidad Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperación Contrats de Plan Etat-Région Código Procesal Penal Committee on Payment and Settlement Systems / Comité de Sistemas de Pago y Liquidación Caja Rural de Ahorro y Crédito Estrategia Nacional de Nutrición Programa de Crecimiento y Desarrollo Contrato de Rehabilitación y Mantenimiento Comparador del Sector Público Ciencia, Tecnología e Innovación Compensación por tiempo de Servicios Código Único Catastral Código Único de Identificación Dirección General de Asuntos Económicos y Sociales Dirección General de Infraestructura Hidráulica Dirección General de Programación Multianual del Sector Público Dirección General de Presupuesto Público Dirección General de Transporte Terrestre Dirección de Hidrografía y Navegación de la Marina de Guerra del Perú Dirección General de Salud Ambiental Dirección Regional de Salud Dirección Nacional de Contabilidad Pública Documento Nacional de Identidad Dirección Nacional de Presupuesto Público Dirección Nacional de Saneamiento Directly Observed Therapy / Protocolo de Tratamiento Supervisado Derechos de Propiedad Intelectual Dirección Regional Agraria Evaluación Ambiental Estratégica Equipo de Asistencia Técnica Educación Intercultural Bilingüe Estándar de Calidad Ambiental Evaluación de Diseño y Ejecución de Intervenciones Públicas Entidad de Desarrollo de la Pequeña y Microempresa European Free Trade Association / Asociación Europea de Libre Comercio Evaluación de Impacto Evaluación de Impacto Ambiental Economist Intelligence Unit Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária Engineering Advancement Association of Japan Encuesta Nacional de Hogares Empresa Nacional de Puertos Encuesta Demográfica y de Salud Familiar Empresa Prestadora de Servicios de Saneamiento Seguro Social del Perú Entidad de Tratamiento Empresarial Empresa de Transferencia de Fondos
XXX Perú en el umbral de una nueva era
FEF FEM FGD FIDE FIDECOM FIDIC FINCyT FISSAL FITEL FMI FOMIN FONAFE FONAVI FONCODES FONCOMUN FONCOR FONDECYT FONIPREL FORSUR FOSE FR FSAP GAP GLP GMP GoP HFA IAAC IDEP IDF IDH IDL IDM IEA IES IFC IFI IGAC IGN IGP IGV IIAP IIRSA ILD
Fondo de Estabilización Fiscal Foro Económico Mundial Fondo de Garantía de Depósitos Fondo Intergubernamental para la Descentralización Fondo de Investigación y Desarrollo para la Competitividad Fédération Internationale Des Ingénieurs-Conseils Financiamiento para la Innovación, la Ciencia y la Tecnología / Programa de Ciencia y Tecnología Fondo Intangible Solidario de Salud Fondo de Inversión en Telecomunicaciones Fondo Monetario Internacional Fondo Multilateral de Inversiones Fondo Nacional de Financiamiento de la Actividad Empresarial del Estado Fondo Nacional de Vivienda Fondo de Cooperación para el Desarrollo Social, antes Fondo Nacional de Cooperación para el Desarrollo Fondo de Compensación Municipal Fondo de Compensación Regional Fondo Nacional de Desarrollo de la Ciencia, Tecnología e Innovación Tecnológica Fondo de Promoción a la Inversión Pública Regional y Local Fondo de Reconstrucción del Sur Fondo de Compensación Social Eléctrica Factores de Riesgo Financial Sector Assessment Program / Programa de Evaluación del Sector Financiero Good Agricultural Practices / Buenas Prácticas Agrícolas Gas Licuado de Petróleo Good Manufacturing Practices / Buenas Prácticas Manufactureras Gobierno del Perú Hyogo Framework for Action / Marco de Acción de Hyogo InterAmerican Accreditation Cooperation / Cooperación Interamericana de Acreditación Infraestructura de Datos Espaciales del Perú Institutional Development Fund Índice de Desarrollo Humano Instituto de Defensa Legal Indicadores del Desarrollo Mundial International Energy Agency / Agencia Internacional de Energía Impuesto Extraordinario de Solidaridad International Finance Corporation Institución Financiera Internacional Instituto Geográfico Agustín Codazzi Instituto Geográfico Nacional Instituto Geofísico del Perú Impuesto General a las Ventas Instituto de Investigaciones de la Amazonía Peruana Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional Suramericana Instituto Libertad y Democracia
Acrónimos y siglas XXXI
IMARPE INABIF INACC INB INCAGRO INDECI INDECOPI INEI INGEMMET INIA INPE INRENA INS INTERCyT IOH IPC IPE IPEA IPEBA IPEN IPPN IR IRAP IRCN ISC ISO ITAN ITF ITP IVA IVP I&D JASS JICA JU LBTR LCE LMP LPI LPIS LRTF MCLCP MDM/ODM MEF MEM MI
Instituto del Mar del Perú Programa Integral Nacional para el Bienestar Familiar Instituto Nacional de Concesiones y Catastro Minero Ingreso Nacional Bruto Innovación y Competitividad para el Agro Peruano Instituto Nacional de Defensa Civil Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual Instituto Nacional de Estadística e Informática Instituto Geológico Minero y Metalúrgico Instituto Nacional de Innovación Agraria Instituto Nacional Penitenciario Instituto Nacional de Recursos Naturales Instituto Nacional de Salud Red Internacional de Ciencia y Tecnología Índice de Oportunidades Humanas Índice de Precios al Consumidor Instituto Peruano de Economía Instituto de Pesquisa Económica Aplicada Instituto Peruano de Evaluación, Acreditación y Certificación de la Calidad de la Educación Básica Instituto Peruano de Energía Nuclear Instituto Peruano de Productos Naturales Impuesto a la Renta International Road Assessment Programme / Programa Internacional de Valoración de Carreteras Inscripción Registral con Competencia Nacional Impuesto Selectivo al Consumo International Organization for Standarization Impuesto Temporal a los Activos Netos Impuesto a las Transacciones Financieras Instituto Tecnológico Pesquero Impuesto al Valor Agregado Instituto Vial Provincial Investigación y Desarrollo Junta Administradora de Servicios de Saneamiento Agencia Japonesa para la Cooperación Internacional Junta de Usuarios Liquidación Bruta en Tiempo Real Ley de Contrataciones del Estado Límite Máximo Permisible Logistics Performance Index / Índice de Desempeño Logístico Listado Priorizado de Intervenciones Sanitarias Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal Mesa de Concertación para la Lucha Contra la Pobreza Metas de Desarrollo del Milenio / Objetivos de Desarrollo del Milenio Ministerio de Economía y Finanzas Ministerio de Energía y Minas Mortalidad Infantil
XXXII Perú en el umbral de una nueva era
MILA MIMDES MINAG MINAM MINCETUR MINEDU MININTER MINJUS MINSA MIPRE MM5 MML MMM MOF MONIN MP MP MPyME MTC MTO MVCS M&E MyPE NAFIN NV OCDE OCMA ODEL ODICMA OEFA OIT OMS ONG ONGEI OPD OPI OR OREC OSCE OSINERGMIN OSINFOR OSIPTEL OSITRAN OTT PAC PACFO PAMA PAN
Mercado Integrado Latinoamericano Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social Ministerio de Agricultura Ministerio del Ambiente Ministerio de Comercio Exterior y Turismo Ministerio de Educación Ministerio del Interior Ministerio de Justicia Ministerio de Salud Ministerio de la Presidencia Mortalidad de Menores de 5 años/de la Niñez Municipalidad Metropolitana de Lima Marco Macroeconómico Multianual Manual de Organización y Funciones Monitoreo Nacional de Indicadores Nutricionales Ministerio Público Monitoreo Participativo Micro, Pequeña y Mediana Empresa Ministerio de Transportes y Comunicaciones Money Transfer Operator Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento Monitoreo y Evaluación Micro y Pequeña Empresa Nacional Financiera Nacido Vivo Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico Oficina de Control de la Magistratura Oficina de Desarrollo Económico Local Oficina Distrital de Control de la Magistratura Oficina de Evaluación y Fiscalización Ambiental Organización Internacional del Trabajo Organización Mundial de la Salud Organización no Gubernamental Oficina Nacional de Gobierno Electrónico e Informática Organismo Público Descentralizado Oficina de Programación de Inversiones Organización de Regantes Oficina de Registro del Estado Civil Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y Minería Organismo de Supervisión de los Recursos Forestales y de Fauna Silvestre Organismo Supervisor de Inversión Privada en Telecomunicaciones Organismo Supervisor de la Inversión en Infraestructura de Transporte de Uso Público Oficina de Transferencia Tecnológica Plan Anual de Contrataciones Programa de Alimentación Complementaria para Grupos en Mayor Riesgo Programa de Adecuación y Manejo Ambiental Programa Articulado Nutricional
Acrónimos y siglas XXXIII
PANFAR PANTBC PAP PARSALUD PART PBI PC PCDPI PCM PDC PDPU PE PEAS PEFA PELA PERCAN PERSA PES PETT PEU PGT PI PI PI PIA PIEP PIM PIM PIM PIMUS PIN PISA PJ PLANAA PMIP PMM PMO PMP PMRI PNCVFS PNUD PP PPA PPA PPIAF ppm
Programa de Alimentación y Nutrición de la Familia en Alto Riesgo Programa de Alimentación y Nutrición para el Paciente Ambulatorio con Tuberculosis y Familia Presupuesto Analítico de Personal Programa de Apoyo a la Reforma del Sector Salud Program Assessment Rating Tool Producto Bruto Interno Personal Computer / Computadora Personal Proyecto de Consolidación de Derechos de Propiedad Inmueble Presidencia del Consejo de Ministros Plan de Desarrollo Concertado Proyecto de Derechos de Propiedad Urbana Programa Estratégico Plan Esencial de Aseguramiento en Salud Public Expenditure and Financial Accountability Programa Estratégico de Logros de Aprendizaje Proyecto de Reforma del Sector de Recursos Minerales del Perú Plan Estratégico Regional del Sector Agrario Pequeña Empresa de Saneamiento Programa Especial de Titulación de Tierras Prueba Estandarizada Universal Programa de Gestión Territorial Parto Institucional Programa de Incentivos Propiedad Intelectual Presupuesto Institucional de Apertura Plan de Infraestructura Económica Provincial Plan de Incentivos Municipales Presupuesto Inicial Modificado Presupuesto Institucional Modificado Plan Integral de Movilidad Urbana Sustentable Programa Integral de Nutrición Programme for International Student Assessment / Programa para la Evaluación Internacional de Alumnos Poder Judicial Plan Nacional de Acción Ambiental Plan Multianual de Inversión Pública Programa de Modernización Municipal Plan Maestro Optimizado Programa de Mantenimiento Preventivo Programa de Medidas de Rápido Impacto Programa Nacional contra la Violencia Familiar y Sexual Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo Presupuesto Participativo Paridad del Poder Adquisitivo Power Purchase Agreement / Acuerdos de Compra de Energía Public-Private Infrastructure Advisory Facility / Fondo de Asesoría para Infraestructura Público-Privada Partes por millón
XXXIV Perú en el umbral de una nueva era
Participación Pública Privada / Public Private Partnership – Asociación Público-Privada PpR Presupuesto por Resultados PRAES Programa de Apoyo a la Reforma de Salud PRICO Principales Contribuyentes PROAPA Proyecto de Apoyo a la Planificación Agraria PROCOES Programa de Cooperación Española PRODUCE Ministerio de la Producción ProInversión Agencia de Promoción de la Inversión Privada PROMPYME Centro de Promoción de la Pequeña y Micro Empresa PRONAA Programa Nacional de Asistencia Alimentaria PRONAMA Programa Nacional de Movilización para la Alfabetización PRONAMACHCS Programa Nacional de Manejo de Cuencas Hidrográficas y Conservación de Suelos PRONASAR Programa Nacional de Agua y Saneamiento Básico Rural PRONELIS Programa Nacional de Educación Legal para la Inclusión Social PROSAAMER Programa de Servicios de Apoyo para Acceder a los Mercados Rurales PROTRAM Programa Federal de Apoyo al Transporte Masivo PSI Proyecto Subsectorial de Irrigación PTF Productividad Total de los Factores PUCP Pontificia Universidad Católica del Perú PVL Programa Vaso de Leche PyME Pequeñas y Medianas Empresas REACT Resultados y Rendición de Cuentas RECURSO Rendición de Cuentas para la Reforma Social REDD Reducción de Emisiones de la Deforestación y Degradación de Bosques Red-ID Red de Investigación, Desarrollo e Innovación RENAT Registro Nacional de Antecedentes de Tránsito RENIEC Registro Nacional de Identificación y Estado Civil REPIP Registro de Especialistas en Proyectos de Inversión Pública RER Régimen Especial del Impuesto a la Renta RLCE Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado RNP Registro Nacional de Proveedores ROF Reglamento de Organización y Funciones RP Registro de Predios RPS Red de Protección Social RPU Registro Predial Urbano RSP Remittance Service Provider / Proveedor de Servicio de Remesas RUB Registro Único de Beneficiarios RUC Registro Único de Contribuyentes RUS Régimen Único Simplificado SA Sociedad Anónima SAC Sociedad Anónima Cerrada SAFI Sociedad Administradora de Fondos de Inversión SAJ Sistema de Administración de Justicia SBN Superintendencia Nacional de Bienes Estatales SBS Superintendencia de Banca, Seguros y AFP SEACE Sistema Electrónico de Contrataciones del Estado SEDAPAL Servicio de Agua Potable y Alcantarillado de Lima PPP
Acrónimos y siglas XXXV
SEDLAC SEG SEIA SENAMHI SENASA SEPR SERNANP SERUMS SIAF SIAF-SP SIC SIEN SIG SIG SIGA SINACYT SINADECI SINAGERD SINAMOS SINANPE SINEACE SINPAD SIP-PpR SIREDECI SIS SISFOH SISOL SITP SMI SMV SNCP SNIP SNP SOSEM SPA SPNF SPOT SRL SUNARP SUNASA SUNASS SUNAT SUTRAN TAP TBC TC
Socio-Economic Database for Latin America and the Caribbean / Base de Datos Socio-económicos para América Latina y el Caribe Seguro Escolar Gratuito Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental Servicio Nacional de Meteorología e Hidrología del Perú Servicio Nacional de Sanidad Agraria Sección Especial de Predios Urbanos Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas Servicio Rural y Urbano Marginal de Salud Sistema Integrado de Administración Financiera Sistema Integrado de Administración Financiera del Sector Público Sistema de Información Catastral Sistema de Información del Estado Nutricional Sistema de Información Geográfica Sistema de Información Gerencial Sistema Integrado de Gestión Administrativa Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología Sistema Nacional de Defensa Civil Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres Sistema Nacional de Movilización Social Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas Sistema Nacional de Evaluación, Acreditación y Certificación de la Calidad Educativa Sistema Nacional de Información para la Prevención y Atención de Desastres Sistema de Gestión de Insumos y Productos – Presupuesto por Resultados Sistema Regional de Defensa Civil Seguro Integral de Salud Sistema de Focalización de Hogares Sistema Metropolitano de la Solidaridad Sistema Integrado de Transporte Público Seguro Materno Infantil Superintendencia del Mercado de Valores Sistema Nacional Integrado de Información Catastral Predial Sistema Nacional de Inversión Pública Servicios No Personales Sistema Operativo de Seguimiento y Monitoreo Sector Público Agrario Sector Público No Financiero Sistema de Pago de Obligaciones Tributarias Sociedad de Responsabilidad Limitada Superintendencia Nacional de los Registros Públicos Superintendencia Nacional de Aseguramiento en Salud Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento Superintendencia Nacional de Administración Tributaria Superintendencia de Transporte Terrestre de Personas, Carga y Mercancías Technical Assistance Program / Proyecto de Asistencia Técnica Tuberculosis Tribunal Constitucional
XXXVI Perú en el umbral de una nueva era
TCE Tcf TIC TUPA UE UF UGEL UIT UMC UNI UNICEF UNSGAB USAID VAC VIH/SIDA VUCE WDI WDR ZEE
Transferencia Condicionada en Efectivo Trillion cubic feet / Trillones de pies cúbicos Tecnologías de la Información y la Comunicación Texto Único de Procedimientos Administrativos Unidad Ejecutora Unidad Formuladora Unidad de Gestión Educativa Local Unidad Impositiva Tributaria Unidad de Medición de la Calidad Educativa Universidad Nacional de Ingeniería Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia United Nations Secretary General Advisory Board United States Agency for International Development / Agencia de los Estados Unidos de América para el Desarrollo Internacional Valor Adquisitivo Constante Virus de Inmunodeficiencia Humana/ Síndrome de Inmuno Deficiencia Adquirido Ventanilla Única de Comercio Exterior World Development Indicators / Indicadores del Desarrollo Mundial World Development Report / Informe sobre el Desarrollo Mundial Zonificación Ecológica Económica
Acrónimos y siglas XXXVII
Introducción Hace unos años, el Banco Mundial decidió preparar notas de políticas para ser discutidas con los distintos grupos contendientes y, en su momento, con los ganadores de las elecciones presidenciales en América Latina y el Caribe, así como con la sociedad en general. Así ha ocurrido en Bolivia, Colombia, Ecuador, México, Perú y República Dominicana, entre otros países. Las notas han resultado de probada utilidad, a la vez que han enriquecido el diálogo sobre políticas entre distintos miembros de la sociedad en cada país. También han servido para el diagnóstico general de los desafíos y oportunidades de desarrollo en esos países. En octubre del 2006 el Perú vio la primera edición de las notas —bajo el título Perú. La oportunidad de un país diferente. Próspero, equitativo y gobernable—, las cuales fueron entregadas al equipo del presidente Alan García y sirvieron para ampliar y profundizar la discusión sobre políticas de desarrollo de los últimos años. Un lustro más tarde, el Banco Mundial entrega un nuevo paquete de notas de políticas para el Perú. Durante los últimos cinco años, el Perú ha logrado grandes avances en su desarrollo, con tasas de crecimiento altas, baja inflación, estabilidad macroeconómica, gran acumulación de reservas internacionales, reducción de la deuda externa, obtención del grado de inversión, superávits fiscales, reducción de la pobreza, avances importantes en indicadores sociales y de desarrollo, por mencionar algunos de los logros obtenidos. Esta etapa de auge económico solo fue frenada temporalmente por la crisis económica global que afectó al Perú al igual que a prácticamente todas las economías del mundo. Sin embargo, la recuperación del Perú ha sido sobresaliente y la economía creció en el 2010 a tasas tan altas como las obtenidas antes de la desaceleración global. A pesar de estos logros, quedan muchos desafíos por delante, sobre todo la necesidad de que los grandes avances sean compartidos de manera más equitativa con todos los miembros de la sociedad. En otras palabras: que el desarrollo sea más incluyente. El libro producido en el 2006 contenía 36 notas breves de políticas en temas puntuales. Esta vez, las notas se presentan en dos volúmenes: un primer volumen enfocado en identificar e integrar las grandes áreas de reforma a futuro, y el presente segundo volumen, más tradicional, con notas de política más breves en torno a un gran número de temas concretos. Bajo el título Perú en el umbral de una nueva era: lecciones y desafíos para consolidar el crecimiento económico y un desarrollo más incluyente, el primer volumen presenta en cuatro capítulos más extensos un análisis
XXXVIII Perú en el umbral de una nueva era
económico sobre la evolución del país en los últimos cincuenta años e identifica los grandes desafíos que el equipo del Banco Mundial visualiza para el Perú en materia de desarrollo hacia el futuro, con miras a lograr un crecimiento alto, sostenido e incluyente. El volumen II está compuesto de 37 notas breves de política que abarcan múltiples temas, organizadas en los cuatro grandes rubros que formaron la columna vertebral de los capítulos que integran el volumen I: Parte I Crecimiento y competitividad (capítulos 1-8) Equidad e inclusión (capítulos 9-14) Parte II Gobernabilidad, transparencia y rendición de cuentas (capítulos 15-20) Parte III Desarrollo humano (capítulos 21-25) Parte IV Infraestructura (capítulos 26-33) Recursos naturales (capítulos 34-37) Esta introducción no va a profundizar en el contenido de los cuatro capítulos que forman el volumen I (para ello véase la síntesis del volumen I) o de las 37 notas que componen el volumen II, sino solo busca abrir el apetito del lector y que este se sumerja de lleno tanto en las páginas que desarrollan los grandes desafíos como en aquellas que tratan los temas específicos. Como en el pasado reciente, pragmatismo y priorización van a ser herramientas fundamentales para la administración del presidente Ollanta Humala que tomó las riendas del Perú a mediados del 2011. La gran diferencia hoy es que el Perú está en el umbral de una nueva era, marchando a gran velocidad, alcanzando metas que parecían imposibles hace apenas unos cuantos años, mostrando que sí se puede. El Perú tiene la oportunidad histórica de consolidar su crecimiento económico y lograr que los frutos de este crecimiento beneficien a todos los peruanos. El futuro del país se ve alentador si todos seguimos empujando hacia adelante.
Perú en el umbral de una nueva era XXXIX
El Perú todavía debe enfrentar muchos desafíos en su camino hacia un mayor desarrollo y bienestar de todos. Algunos desafíos son de carácter interno, otros serán externos. Está en manos de todos los peruanos alcanzar las metas que se propongan y superar los desafíos que se enfrenten. Como dice el clamor popular, y el Perú lo ha demostrado recientemente, sí se puede. Carlos silva-Jáuregui Líder Sectorial PREM y Economista en Jefe del Banco Mundial para Bolivia, Chile, Ecuador, Perú y Venezuela
XL Perú en el umbral de una nueva era
Parte ParteIII
Crecimiento Gobernabilidad, y competitividad transparencia y Equidad rendición e inclusión de cuentas Nota 1. La importancia del crecimiento sostenido para el desarrollo y la reducción de la pobreza 1
Crecimiento y competitividad 2 Perú en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad
1. La importancia del crecimiento sostenido para el desarrollo y la reducción de la pobreza Javier Illescas y Carlos Silva-Jáuregui
Resumen En las dos décadas pasadas el Perú ha hecho un gran esfuerzo para ordenar el manejo de su economía, introduciendo a inicios de los años noventa una política macroeconómica consistente y consolidando una economía de mercado, más abierta a la competencia internacional. Sin embargo, pese a que el crecimiento del producto bruto interno (PBI) per cápita en los últimos años ha sido relativamente alto, no basta persistir en estas políticas para reducir los niveles de pobreza y desigualdad de oportunidades económicas y sociales existentes. La estabilidad macroeconómica es solo una condición necesaria, aunque no suficiente, para el desarrollo del Perú. En la medida en que sean llevadas a cabo reformas significativas en diversas áreas, no solo se podrán acortar los plazos de convergencia del PBI per cápita del Perú hacia los niveles de las economías más desarrolladas, sino que la economía estará más protegida frente a los efectos negativos de los choques externos. Con esto, el Perú podrá seguir avanzando y haciendo más incluyente su desarrollo. A fin de ilustrar la importancia de estos argumentos, esta nota de política ensaya ejercicios que calculan a qué nivel de PBI per cápita se hubiera llegado si desde 1960 el Perú hubiera tenido una tasa de crecimiento del PBI alta y sostenida, a la vez que calcula qué magnitud de PBI per cápita se alcanzaría si desde ahora el PBI creciera en forma sostenida a las tasas observadas de los últimos años hasta el 2050. La conclusión básica de tales ejercicios es que si las reformas aplicadas producen altas tasas de crecimiento del PBI per cápita en forma sostenida y por períodos largos de tiempo, entonces los resultados en materia de reducción de pobreza, bienestar y desarrollo compartido pueden ser muy significativos. Mejorar la eficiencia del Estado, aumentar la infraestructura física y desarrollar el capital humano son elementos claves para avanzar en la agenda de reformas que el país requiere.
I. Introducción Lima se encuentra a 10 247 kilómetros de París, una distancia que actualmente puede ser cubierta en unas cuantas horas de vuelo. Sin embargo, el Perú está mucho más lejos de Francia de lo que un mapa puede indicar. Si medimos la “distancia” entre el Perú y Francia en términos monetarios usando dólares estadounidenses del año 2000, notaremos que Nota 1. La importancia del crecimiento sostenido para el desarrollo y la reducción de la pobreza 3
entre el ingreso real promedio per cápita del Perú de US$2921 en el 2008 y el francés de US$23 567, la distancia era de US$20 646. En otras palabras, en el 2008 un peruano promedio tenía un ingreso equivalente al 12,4% del ingreso de un francés promedio. Esto es, el ingreso de un francés promedio es ocho veces el de un peruano promedio. Se trata de un diferencial enorme dadas las características de ambos países. Por este resultado, Francia es clasificada como un país desarrollado (o industrial) de alto ingreso, mientras que el Perú es catalogado como un país de ingreso medio alto y aún en desarrollo. Aunque geográficamente el Perú no podrá acercarse mucho a Francia, eventualmente sí puede hacerlo en términos del crecimiento de su ingreso per cápita y, por ende, de su nivel de desarrollo. El crecimiento económico sostenido es vital para lograr el progreso y reducir la pobreza. Un crecimiento sostenido durante muchos años tiene un impacto exponencial debido a los efectos multiplicativos de la “capitalización” de las tasas de dicho crecimiento. Para ilustrar esto y ver cómo impactan pequeñas diferencias en la tasa de crecimiento en el largo plazo, tomemos el ejemplo de Estados Unidos.1 Entre 1870 y 1990 el ingreso per cápita de Estados Unidos se multiplicó por un factor de ocho veces, pasando de US$2244 a US$18 258 (medido en dólares de 1985), hecho que posicionó al país entre los primeros lugares del mundo en términos de ingreso per cápita. Tal crecimiento se alcanzó gracias a que Estados Unidos pudo mantener durante 120 años una tasa de crecimiento anual del PBI per cápita de alrededor de 1,75%. Esta tasa de crecimiento no parece ser muy alta, sin embargo, el número es engañoso. Si Estados Unidos hubiese crecido en el mismo lapso a una tasa menor en solo un punto porcentual, su ingreso per cápita en 1990 hubiese sido equivalente a US$5519, solo 2,5 veces el ingreso de 1870 y aproximadamente el 30% del ingreso obtenido en 1990. Este nivel de ingreso correspondería al que tenía México en 1990 (en términos per cápita). En vez de ser uno de los países más ricos del mundo, Estados Unidos hubiese sido una economía emergente de mediano ingreso. El ejemplo muestra cómo pequeñas diferencias en las tasas de crecimiento tienen enormes consecuencias cuando hablamos del largo plazo. Entre 1960 y 1980 el ingreso per cápita del Perú creció lentamente, pero de 1981 a 2005 estuvo estancado. En 1981, un peruano promedio tenía un ingreso per cápita de US$2358 (medido en dólares estadounidenses del 2000). Las crisis de la década de 1980 hicieron caer ese ingreso a los niveles obtenidos en la década de 1960. La recuperación empezó a llegar en los noventa, pero no fue sino hasta 2005 que se logró un ingreso per cápita de US$2350; es decir, se volvió a los niveles de principios de los años ochenta. Es posible afirmar que el Perú perdió veinticinco años de avance en su desarrollo (medido en términos de ingreso per cápita). ¿Dónde estaría el Perú si no se hubiesen perdido esos veinticinco años en los que el ingreso per cápita no creció? ¿Qué nivel de ingreso hubiese alcanzado? ¿Cuál hubiese sido su nivel de desarrollo hoy? ¿Qué posición ocuparía el Perú en la escala mundial? Al respecto, esta nota de política tiene varios propósitos: (i) contrastar el crecimiento económico observado en un horizonte de largo plazo con el que se hubiera dado de haber la economía crecido a una tasa uniforme más alta a la ocurrida —manteniendo todo lo demás constante—, y los efectos de capitalización sobre el ingreso real promedio per cápita respecto al de otros países; (ii) de manera prospectiva, hacer un ejercicio similar desde ahora (2008 por no usar un año “atípico” como el 2009, vinculado a la crisis
1
Véase al respecto Barro y Sala-i-Martin 2003.
4 Perú en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad
financiera internacional) hacia un horizonte futuro también de largo plazo, por ejemplo al 2050, para ver cuál sería el ingreso real per cápita potencial del Perú de crecer a tasas altas, para compararlo con los actuales niveles de ingreso real promedio per cápita de otros países y también calcular cuánto tiempo le tomaría al Perú converger de manera absoluta con países como Francia u otros países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE); y (iii) establece opciones de política necesarias para mantener altas tasas de crecimiento y generar una más rápida convergencia. La última sección presenta algunas conclusiones.
II. Contexto Como ya indicamos, pequeñas diferencias en las tasas de crecimiento tienen enormes consecuencias en el largo plazo. Los países crecen a distintas tasas y convergen o divergen dependiendo de sus tasas relativas de crecimiento económico. En la literatura sobre crecimiento económico hay dos acepciones del término convergencia. Uno es el de convergencia absoluta, asociada a la tendencia de los países pobres a crecer más deprisa que los ricos (efecto catch-up); y otro es el de la convergencia condicional, que es cuando una economía crece más deprisa en la medida en que se encuentre más lejos de su tasa natural de crecimiento de largo plazo (steady-state), manteniendo constante todo lo demás, es decir, niveles iniciales de capital humano, las medidas de política económica, la propensión al ahorro y la tasa de fecundidad, entre otros. Hay una gran divergencia entre las tasas de crecimiento económico de los distintos países del mundo. Durante 1960-2000 la tasa promedio de crecimiento del PBI per cápita mundial fue de 1,9%, mientras en el mismo período el promedio del Perú fue de 0,6%, es decir menos de un tercio del promedio mundial. En comparación, Francia creció en ese período al 2,7%, es decir casi cinco veces más rápido que el Perú. China y Corea del Sur crecieron en dicho período a tasas superiores al 6%, es decir diez veces más que el Perú. Pocos países crecen a tasas altas y menos aún a tasas altas sostenidas por un largo tiempo. Solo trece países en el mundo han logrado mantener tasas de crecimiento altas (mayores al 7%) por un plazo prolongado (veinticinco años).2 Algunos otros no tienen mucha capacidad de crecer y la mayoría se concentra alrededor de una media que no es muy elevada (véase el gráfico 1 con el histograma de tasas de crecimiento). En el largo plazo, estos comportamientos crean países ricos y pobres. Aunque las fluctuaciones de corto plazo, como la crisis mundial de 2008-09, preocupan a una gran parte de los economistas, académicos, prensa y políticos, son las diferencias de largo plazo acumuladas las que tienen mayor impacto en los niveles de vida de la población. Estas ideas pueden ser vinculadas a la observación de las recientes tasas de crecimiento del PBI per cápita del Perú. En promedio, el PBI per cápita ha crecido a una tasa de 5,6% entre 2005 y 2009, frente a 3,8% en la década de los noventa, y decayó 2,0% en la de 1980. En particular, la tasa de crecimiento de los últimos años reflejaría que, partiendo el Perú de un ingreso real promedio per cápita relativamente bajo, las reformas
2
Véase el Informe de la Comisión para el Crecimiento y el Desarrollo y el capítulo 1 del volumen I de las Notas de Política: Perú en el umbral de una nueva era.
Nota 1. La importancia del crecimiento sostenido para el desarrollo y la reducción de la pobreza 5
6 Perú en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad
-8,5
-7
-5,5
-4
-2,5
-1
0,5
2 3,5 5 6,5 Tasas de crecimiento
Fuente: Banco Mundial, Indicadores de Desarrollo Mundial. Nota: Parte sombreada representa la dispersión con respecto a la tasa promedio de crecimiento.
0% -10
1%
2%
3%
4%
Crecimiento del PBI per cápita 1960-2000
Gráfico 1
frecuencia
8
9,5
11
12,5
14
15,5
17
económicas realizadas en los últimos veinte años han gestado un horizonte de crecimiento potencial de largo plazo más alto al que se tenía en los ochenta, cuando la vulnerabilidad macroeconómica le impedía crecer. Aunque las perspectivas de crecimiento de la economía peruana son hoy muy favorables, lo hecho hasta ahora en política económica o reformas no es suficiente para sostener tasas de crecimiento tales que permitan reducir más rápidamente la pobreza y mejorar en general los niveles de vida de la población, sobre todo tratándose de una sociedad de oportunidades económicas y sociales muy desiguales, propensa a conflictos y en un territorio con una integración física insuficiente. En general, la teoría neoclásica y la nueva teoría de crecimiento económico endógeno incluyen como determinantes de la tasa de crecimiento de largo plazo las políticas gubernamentales con relación al manejo macroeconómico; la seguridad ciudadana y jurídica; el acervo de infraestructura y de capital humano; la provisión de protección de los derechos de propiedad, clima de negocios, la profundidad de los mercados financieros y la integración a la economía mundial, entre otros. Asimismo, estas políticas interactúan con las decisiones del sector privado (por ejemplo, tasas de ahorro, oferta de mano de obra o tasa de fertilidad) y con elementos exógenos, como son las fluctuaciones de los términos de intercambio, de impacto importante para una economía pequeña y abierta como la peruana. En el caso del Perú, las reformas económicas llevadas adelante en las últimas dos décadas en ámbitos como los mencionados, unidas a la eliminación del terrorismo, a reglas de juego más estables, a los favorables términos de intercambio y al crecimiento económico mundial, han contribuido al registro de tasas relativamente altas y continuas de crecimiento en los últimos años,3 lo que ha permitido generar empleo, reducir los niveles de pobreza y mejorar el bienestar de la población en general. Incluso, la consolidación de las reformas ha dado un nuevo molde al comportamiento y expectativas del sector privado, lo que se aprecia hoy en una inversión privada que, con excepción del 2009, ha tendido a robustecerse desde el 2002 (véase el gráfico 2). Sin embargo, la historia del Perú no ha sido siempre así. Para todo fin práctico, el lapso de los años sesenta a los noventa fue de un cuarto de siglo perdido. No fue sino hasta el 2005 que se recuperó el nivel de ingreso real per cápita obtenido en 1981 (véase el gráfico 3).4 Los ciclos de crisis de esos años estancaron al Perú y lo dejaron atrás, mientras otros países en desarrollo tomaban el camino que el Perú pudo y debió elegir. Al respecto, Loayza (2008) señala que “El deterioro del crecimiento económico sufrido en los años setenta y exacerbado en los ochenta está explicado por un empeoramiento notable de la productividad, que obviamente no se relaciona con la involución tecnológica sino más bien con el mal uso y desperdicio de los recursos productivos” (p. 14).5
3 4
5
Excepto el 2009 en que la tasa de crecimiento real de la economía fue solo de 0,9% debido a la crisis global, hecho que implicó una tasa per cápita negativa para ese año. Se puede también sostener que hacia principios de los noventa el ingreso per cápita del Perú había caído a niveles inferiores al obtenido en 1960. Más específicamente, en 1960 el ingreso per cápita de un peruano era de US$1 647 (valores constantes del 2000). Para 1992, es decir 32 años más tarde, ese ingreso había caído a US$1 622 (valores constantes del 2000). Esos años se perdieron para siempre. Loayza (2008) resume las políticas inconsistentes aplicadas entre 1960 y 1990, describe estadísticamente el rezago del crecimiento peruano respecto de otros países y mide las principales fuentes del crecimiento de 1990 en adelante.
Nota 1. La importancia del crecimiento sostenido para el desarrollo y la reducción de la pobreza 7
Gráfico 2
Inversión privada 1980-2010 (Porcentaje del PBI) 24 22,5
Porcentaje del PBI
22
22,1 21,5
20 19,9
19,4
19,4
19,0
18,2
18
18,2 16,9
16,4
15,5 14,6 14,0
14 12,9 12,3
17,7
16,4
16,3
16 14,7
21,5
14,8 15,0
15,1 15,5
14,1
13,7 12,9 12,9 13,1 12,4
12 10 1980
1983
1986
1989
1992
1995
1998
2001
2004
2007
2010*
* Estimado Fuente: Reporte de inflación del Banco Central de Reserva del Perú (BCRP), diciembre 2010. Elaboración propia.
Gráfico 3
PBI real per cápita 1960-2010*
(Dólares estadounidenses del 2000) 3500 2010 = US$3137 1981 = US$2358
3000
2005 = US$2350 2500 2000 1500 1000 1960
1970
1980
1990
2000
* Estimado Fuente: Reporte de inflación del BCRP, diciembre 2010, e INEI. Elaboración propia.
Estos fueron años vinculados a políticas macroeconómicas inconsistentes, el incumplimiento de contratos (como el incumplimiento del pago de la deuda externa), una reducida exposición de la economía a la competencia internacional y distorsiones en muchos mercados, expresadas en la gran intervención del Estado en la economía, los controles de 8 Perú en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad
precios, el tipo de cambio, las tasas de interés, así como los precios de servicios públicos, alimentos y combustibles, principalmente. Este cuarto de siglo perdido implicó la caída en el nivel de ingreso per cápita de la población a lo largo de los ochenta, y una recuperación en la primera mitad de los noventa pero se estanca en su segunda mitad. La caída en los ochenta bajó el ingreso per cápita hasta los niveles de los años sesenta, es decir un retroceso de tres décadas. Hacia mediados de los noventa empieza la recuperación, y como muestra el gráfico 3, una recuperación muy acelerada y constante a partir de la década del 2000. Durante los veinticinco años desperdiciados desde inicios de los sesenta a mediados de los noventa, el Perú “perdió” la batalla con otros países de Latinoamérica y con el mundo en lo que respecta al crecimiento del ingreso per cápita, y por ende, de su desarrollo económico y social. El gráfico 4 muestra la relación del índice del PBI per cápita del Perú, y de los promedios regionales, con respecto al índice del PBI per cápita de Estados Unidos. Como se aprecia en el gráfico, no solo la senda de los índices de todos los grupos regionales es inferior a la de Estados Unidos, sino que la del Perú está por debajo de todas las otras en todos los años y estancada con relación a las sendas ascendentes de Estados Unidos, de los países de la OCDE y de la de los europeos de la zona del euro. Incluso es inferior a la senda del per cápita del promedio de los países de Latinoamérica y el Caribe.
Gráfico 4
Índice del PBI per cápita 1980-2009
(Base PBI per cápita de Estados Unidos 1985=100) 180 160 140 120 100 80 60 40 20 0 1980
1984
1988
1992
1996
Euro Area América Latina y el Caribe (solo en desarrollo) Miembros de la OECD Estados Unidos
2000
2004
2008
Unión Europea América del Norte Mundo Perú
Fuente: Banco Mundial, Indicadores de Desarrollo Mundial.
Esto hizo que por muchos años el Perú, en vez de converger en términos de ingreso per cápita, divergiera con respecto a países más avanzados, y pusiera en riesgo su desarrollo (véase el gráfico 5). Nota 1. La importancia del crecimiento sostenido para el desarrollo y la reducción de la pobreza 9
Gráfico 5
Crecimiento del PBI per cápita real en el Perú menos crecimiento promedio en la OCDE (1960-2009) Puntos porcentuales. Valores positivos indican convergencia 15 Convergencia 10 5 0 -5 -10
Divergencia
-15 -20 1960
1970
1980
1990
2000
Fuente: Banco Mundial, Indicadores de Desarrollo Mundial.
El Perú ha sido uno de los países latinoamericanos que más ha crecido en el último decenio, pero no ha alcanzado el ritmo habitual de regiones líderes como Asia Oriental o Meridional o Europa Central. Desde el 2000 el producto per cápita en el Perú ha crecido más rápidamente que la mayoría de países latinoamericanos, promediando un 3,8% (y un 5,6% de 2005 a 2009). Como se muestra en el cuadro 1, en la década pasada solo Panamá superó al Perú en crecimiento dentro de la región latinoamericana. En la última década, la economía peruana se sitúa en el puesto número 55 de 200 países en el ranking de crecimiento económico per cápita mundial. Este desempeño contrasta con el de décadas anteriores, por ejemplo el de la década de los ochenta, en la que el Perú se situó en el puesto número 144 de 167 países. La mejora del desempeño en materia de crecimiento ya se empezó a dar en los noventa, cuando por primera vez desde que existen datos comparables el Perú creció por encima de la tasa de crecimiento de la economía mundial. Si bien la mejoría en el desempeño ha sido sustancial, también hay que notar que el crecimiento per cápita del Perú aún está lejos del observado en algunas de las economías emergentes más dinámicas como China o India, que, dado su tamaño, empujan el crecimiento promedio en regiones como Asia Oriental y el Pacífico (8,9%), o de Asia Meridional (6,1%), ambas por encima del registrado en el Perú en los últimos años.
III. Desafíos El Perú sería hoy un país muy diferente si no se hubiese perdido ese cuarto de siglo en el cual el ingreso per cápita no creció. Como sabemos, el Perú creció solo al 0,6% 10 Perú en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad
Cuadro 1
Crecimiento del PBI per cápita en perspectiva comparada 1960-69
1970-79
1980-89
1990-99
2000-09
2005-09
Perú Ranking (en el mundo)
2,3 64 (de 114 países)
1,1 100 (de 132 países)
-2,0 144 (de 167 países)
1,4 98 (de 195 países)
3,8 55 (de 200 países)
5,6 24 (de 194 países)
Ranking (en América Latina y el Caribe)
12 (de 25 países)
22 (de 29 países)
24 (de 31 países)
20 (de 33 países)
2 (de 33 países)
5 (de 30 países)
Mundo América Latina y el Caribe Asia Oriental y el Pacífico Europa y Asia Central Oriente Medio y Norte de África Asia Meridional África Subsahariana
3,4 2,5 1,6 n.a. 4,4 3,7 2,1
2,1 3,2 5,0 n.a. 3,5 0,6 1,3
1,3 -0,3 6,0 n.a. -0,7 3,2 -0,7
1,2 1,3 6,8 -2,6 2,0 3,3 -0,7
2,0 2,2 8,0 4,9 2,4 5,0 2,0
1,1 2,6 8,9 3,8 3,0 6,1 2,5
Otro países de América Latina y el Caribe con crecimiento superior al Perú en 2005-2009 Argentina República Dominicana Panamá Uruguay
2,6 1,5 5,0 0,2
1,3 5,4 2,0 2,3
-2,1 1,5 -1,3 0,1
3,2 3,1 3,5 2,6
2,6 3,6 4,0 2,6
5,8 5,9 6,4 5,7
3,0 2,0 0,9 4,2
5,9 0,9 5,3 0,6
0,8 2,7 8,2 3,4
0,1 4,7 8,8 3,7
2,1 2,6 9,6 5,5
2,6 2,3 10,8 6,8
Otros países Brasil Chile China India
Fuente: Banco Mundial, Indicadores de Desarrollo Mundial.
anual entre 1960-2000, pero su crecimiento fue tan fuerte en la última década que, si se considera el período 1960-2009, dobló dicha tasa al 1,2%. Si el Perú hubiese crecido durante los últimos cincuenta años a una tasa más alta, ¿cual sería hoy su nivel de ingreso per cápita? El cuadro 2 nos muestra las bondades de la capitalización de las tasas de crecimiento altas sostenidas por un largo tiempo, y lo que hubiese sido el ingreso per cápita del Perú a distintas tasas de crecimiento. Se contrastan tanto la tasa realizada como la observada en los últimos años, indicándose además cuánto mayor sería el ingreso per cápita de los peruanos (en porcentaje), qué nivel dentro del ranking mundial hubiese alcanzado el Perú y se comparan los resultados con los ingresos per cápita de otros países del mundo.6 Como puede apreciarse, el impacto de la capitalización de las tasas de crecimiento económico en un período largo es muy significativo. Incluso a tasas un poco más altas de las logradas, por ejemplo al 2%, el Perú hubiese alcanzado un nivel de ingreso per cápita parecido al de Brasil. A tasas similares a las de la última década, es decir al 3,8%, el Perú hubiese tenido un ingreso per cápita de US$10 630 (dólares del 2000), casi 250% superior al actual, y avanzado cuarenta escalones en el ranking mundial. Finalmente, una tasa de crecimiento económico equivalente a la lograda entre 2005-09, es decir de 5,6%,
6
Usamos una tasa máxima del 7% pues el Perú ha logrado crecer a una tasa mayor en tres de los últimos cuatro años. Solo en el 2009 no lo consiguió debido a la crisis global.
Nota 1. La importancia del crecimiento sostenido para el desarrollo y la reducción de la pobreza 11
Cuadro 2
Efecto de la capitalización sobre el PBI per cápita 1960-2010 Tasa de crecimiento del PBI per cápita
1,2 2
3
PBI per cápita en 2010 (millones US$ del 2000)
3137
Perú
Brasil
39
República Checa
11 704
273
28
Portugal
25 111
700
17
Canadá
48 513
1446
2
18 886
6
69
58
Alrededor del PBI per cápita (2009) de este país
130
5
7
41
Ranking mundial al 2009
7220
10 630
5,6**
-
4433
3,8* 4
Porcentaje mayor al ingreso realizado en 2010
30 336
239
502
867
29
23 9
Lituania Italia
Dinamarca Noruega
* Crecimiento promedio del Perú en el período 2000-09. ** Crecimiento promedio del Perú en el período 2005-09. Fuente: Banco Mundial, Indicadores de Desarrollo Mundial. Elaboración propia.
mantenida por los últimos cincuenta años, hubiese colocado al Perú en el lugar 17 del ranking mundial, con un ingreso per cápita de aproximadamente US$25 111 (dólares del 2000) y alrededor del nivel de Canadá. Este ejercicio, aunque solo ilustrativo, pretende mostrar las bondades de un crecimiento alto sostenido y sus efectos de largo plazo. Con estos niveles de ingreso, la pobreza y desigualdad del Perú podrían ser mucho más bajas y su nivel de educación y desarrollo de infraestructura mucho mejores. Por cierto, Francia estaba en el lugar 21 del mundo con un ingreso per cápita de US$22 280 (dólares del 2000) y el Perú hubiese convergido a su nivel de ingreso creciendo a una tasa inferior a la de los últimos cinco años. Nótese, por ejemplo, que si hacemos este ejercicio sobre un período más corto, como el lapso 1982-2010, es decir desde el año en que el ingreso per cápita del Perú empezó a caer significativamente (véase el gráfico 3), el Perú tendría un ingreso per cápita cercano a Brasil (creciendo al 2%), próximo a Costa Rica o Venezuela (creciendo al 3%) o superior al de Chile o México (creciendo al 3,8%). La lección fundamental que dejan estos ejercicios es que, independientemente de que la tasa de crecimiento efectiva pueda verse afectada por factores externos —p. ej. fluctuaciones de los términos de intercambio en los mercados de materias primas o de flujo de capitales—, la evidencia empírica muestra que, a partir de la introducción en 1990 de una política macroeconómica consistente y disciplinada y con una economía más abierta y mercados más libres, se dieron las condiciones para crecer a tasas relativamente altas y sostenidas, lo que ha venido asociado a aumentos de la productividad y reducción de la pobreza. Y los resultados, aunque importantes, pudieron ser mejores. Sin embargo, el espacio para seguir haciendo reformas que contribuyan a reforzar los efectos de convergencia absoluta (crecer a tasas mayores que países más ricos) y de convergencia condicionada (crecer a tasas altas con relación a la tasa de largo plazo) es vasto, particularmente en lo que se refiere a reformas de tipo microeconómico. Mirando hacia el futuro, el Perú necesita mantener las tasas de crecimiento de los últimos años por un período largo para poder cerrar la brecha de ingreso con países de América Latina y el Caribe (ALC) y otras naciones más desarrolladas. No obstante, aun12 Perú en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad
que como meta ello constituye un gran desafío, el reto operativo es llevar a cabo las reformas necesarias en un contexto de problemas críticos de consenso y coordinación dentro del Estado peruano. Por tratarse de una economía pequeña y abierta, vulnerable a eventuales choques externos que afectan negativamente su crecimiento, se requiere no solo mantener una política macroeconómica consistente, profundizar la integración comercial al mundo y promover la competencia en su mercado, sino también aplicar políticas complementarias que capitalicen la economía en infraestructura, capital humano y financiero, competencia e institucionalidad, campos en los cuales se presentan los mayores problemas de consenso y coordinación (la sección IV de esta nota se ocupa de estos temas). Por ahora, el foco está en cómo se vería el PBI per cápita del Perú en un horizonte de largo plazo a futuro, como el 2050, si se mantuvieran tasas tan altas como las experimentadas en los últimos años. Considerando como punto de partida el 2009,7 ¿a cuál posición podría llegar el Perú si pudiera mantener una tasa alta de crecimiento hasta el 2050? ¿Cuál sería su PBI per cápita? ¿A nivel de qué países de ALC u otras regiones estaría? Estas preguntas son interesantes porque aunque el pasado no se puede cambiar, y el Perú tiene un ingreso per cápita de US$3137 (dólares del 2000) en 2010 en vez de los números calculados en el cuadro 2, el futuro no está escrito sino en las manos de todos los peruanos. Estos últimos años demostraron que sí se puede crecer a tasas altas por algún tiempo sostenido y lograr buenos resultados. El Perú está en el umbral de una nueva era y tiene la capacidad de escribir un futuro mejor en el cual el país crezca a tasas altas y sostenidas y todos los peruanos se beneficien. ¿Cuál sería el impacto de crecer a tasas altas y sostenidas por los próximos cuarenta años? Sin duda, un país diferente, más rico, más desarrollado, más equitativo, y más incluyente. ¿Por qué decimos esto último? Porque a pesar de no haberse logrado cerrar por completo las brechas en los últimos años, se ha avanzado considerablemente en la lucha contra la pobreza y algo, aunque sea poco, en la lucha contra la desigualdad. Los años de auge de la segunda mitad de la década pasada mostraron que sí es posible avanzar, aunque se necesita hacer más para mejorar los resultados en materia de indicadores sociales y que las bondades del crecimiento alto lleguen a todos los peruanos.8 El gráfico 6 muestra solo algunas rutas de crecimiento para el Perú y las compara con Brasil y Chile para ilustrar dinámicamente posibles rutas de crecimiento basadas en las tasas logradas por los distintos países en los últimos años. Nótese la diferencia que hace para el Perú crecer a una tasa del 3,8% contra una del 5,6%. Lo que todos estos ejercicios quieren poner de relieve es que alcanzar los niveles de ingreso per cápita alto, como en los países desarrollados, referente sobre el cual comparar los niveles de bienestar en general, requeriría de tasas relativamente elevadas y un lapso prolongado. De ahí la importancia de no solo mantener las políticas públicas que ya han contribuido al crecimiento económico, sino de introducir otras que permitan sostenerlo a ritmo alto. De lo contrario, lo ganado en la reducción de la pobreza y otros indicadores de
7 8
No se tomó el año 2010 como punto de partida por falta de información sobre el PBI per cápita de otros países con los cuales hacer comparaciones. Para mayor información, véase en este mismo volumen las notas de política Una década de reducción de pobreza y de ampliación de oportunidades, y Avanzando hacia la educación que queremos para todos los niños y niñas del Perú, así como la nota de política del Volumen I, Desarrollo de habilidades humanas para un Perú más próspero y más equitativo.
Nota 1. La importancia del crecimiento sostenido para el desarrollo y la reducción de la pobreza 13
Gráfico 6
Escenarios de crecimiento del PBI per cápita 2010-2050 (Dólares del 2000) 30 000 25 000 20 000 15 000 10 000 5 000
Perú 3,8
Brasil 2,1
Chile 2,6
2050
2048
2046
2044
2042
2040
2038
2036
2034
2032
2030
2028
2026
2024
2022
2020
2018
2016
2014
2012
2010
0
Perú 5,6
Fuente: Banco Mundial, Indicadores de Desarrollo Mundial. Elaboración propia.
desarrollo no solo podría revertirse sino que se correría el riesgo de retornar a los tiempos que generaron el cuarto de siglo perdido.
IV. Opciones de política Como ha sido señalado, el crecimiento económico está asociado a un variado conjunto de condiciones y políticas. Aun cuando en lo fundamental la política macroeconómica ha mantenido consistencia en los últimos veinte años, el grado de apertura de la economía ha ido en aumento y prima la competencia en los mercados, la agenda pendiente en los otros temas es aún amplia. Al respecto, sin pretender ni poder ser exhaustiva, esta nota propone algunas líneas de políticas públicas que aportarían mucho al mantenimiento de tasas de crecimiento elevadas y, a la vez, a la protección contra el riesgo de la parte negativa de las fluctuaciones de los términos de intercambio. Sobre esto último, es importante destacar que diversificar su oferta, aun dentro de parámetros posiblemente estáticos de su ventaja comparativa, como pueden ser la producción a gran escala y diversa de productos derivados de materias primas o de servicios como los de turismo cultural, le sirve al país como instrumento para aliviar los choques externos negativos sobre su economía. Sin embargo, plasmar esta visión dentro del Estado requiere de un consenso lo suficientemente claro para que esta quede institucionalizada. Entre las políticas públicas que podrían considerarse más relevantes para ayudar al Perú a mantener altas tasas de crecimiento por un período largo de tiempo, están las siguientes:9 9
Véase en este volumen las notas de política específicas que profundizan en estos temas, así como en
14 Perú en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad
•
•
•
Reforma del Estado con el objetivo de hacerlo más eficiente. Es más fácil decir esto que hacerlo, pues los fracasos institucionales en lograr consensos y coordinación dentro del Estado para generar prospectiva y priorización de objetivos, así como establecer vehículos adecuados en materia de políticas, procedimientos y comportamientos para el logro de objetivos, siguen constituyendo un problema. Esta reforma pasa por ámbitos tan diversos y complejos como la modificación del servicio civil (reglas de meritocracia y remuneraciones), el ajuste del tamaño y rol del Estado, una interacción más institucional entre el gobierno central y los gobiernos subnacionales, entre otros. Mayor y mejor oferta de infraestructura y fortalecimiento del marco institucional de inversión pública y privada. Como la expansión de la infraestructura física en cantidad y calidad suficiente (p. ej. redes de transporte en todos sus modos, de energía, telecomunicaciones, agua y desagüe) es un aspecto crítico para el crecimiento económico, resulta importante que las bases institucionales de su provisión pública y privada sean las adecuadas. En cuanto a la inversión pública, a fin de garantizar la eficiencia y oportunidad de las obras públicas, se requiere un refuerzo institucional significativo en capacidades, remuneraciones y articulación de las unidades relevantes que intervienen en el Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP). Sin tal refuerzo, el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) y las Oficinas de Programación de Inversiones (OPI), Unidades Formuladoras (UF) y Unidades Ejecutoras (UE) de los ministerios de líneas, gobiernos regionales y gobiernos locales componentes del SNIP difícilmente podrán realizar un trabajo prospectivo que priorice proyectos bajo una óptica adecuada y una estrategia eficiente de desarrollo regional. Además, la inversión pública en infraestructura no debe poner en riesgo la salud fiscal del país. En el ámbito privado, el esfuerzo debe centrarse más en mejorar las bases metodológicas, normativas e institucionales del sistema de concesiones de proyectos públicos o bajo iniciativas privadas (p. ej. metodología del comparador públicoprivado, estandarización o transparencia de procesos y contratos), de manera de limitar los comportamientos oportunistas o corruptos que acarrean el desperdicio de recursos escasos. Una tarea adicional en este campo es el fortalecimiento de la capacidad supervisora y la autonomía institucional de las reguladoras. Mejoramiento del capital humano mediante el fortalecimiento de los niveles de educación pública. Aunque se trata de un tema complejo que es preciso abordar desde diversos ángulos, más institucionales que remunerativos, las externalidades positivas de este esfuerzo son inmensas. El nivel de educación escolar en el Perú es muy bajo (el país quedó penúltimo en la última evaluación PISA), hecho que genera un cuello de botella importante para poder participar de una oferta laboral diversa, de mayor valor agregado y relativamente más sofisticada, que genere bienes y servicios para el mercado interno o de exportación. El alto crecimiento del año 2010 ya enfrenta importantes limitaciones de mano de obra calificada en las áreas de mayor crecimiento como construcción, manufactura y servicios.
algunos otros de importancia para el Perú.
Nota 1. La importancia del crecimiento sostenido para el desarrollo y la reducción de la pobreza 15
•
•
•
•
•
Profundización de la apertura comercial. La contribución esperada de la apertura comercial sobre el crecimiento económico no es la aceleración de la tasa de crecimiento sino la elevación a manera de “salto” de la senda de este. Los mayores avances en materia de liberalización de bienes y servicios tuvieron lugar a inicios de los años noventa y las reducciones arancelarias recientes sitúan las tasas de importación de bienes en 13%, 6% y 0%, concentrando esta última el 74% de la importación, dentro de los cuales está el 100% de los bienes de capital. Sin embargo, hay que continuar reduciendo aranceles unilateralmente y tender hacia una mayor uniformidad, de manera de seguir elevando la senda de crecimiento, promover una mayor competencia, una asignación más eficiente de recursos y mayor bienestar a la población. Se requiere también reformar el esquema de restitución de derechos arancelarios (drawback) para que cumpla su función en forma eficiente, con equidad y a menor costo. Fortalecimiento de la seguridad ciudadana y la seguridad jurídica. La atracción de inversión privada y el respeto al Estado de derecho son objetivos de Estado importantes con relación al impulso del crecimiento económico. Consecuentemente, el fortalecimiento de la seguridad jurídica y ciudadana requiere un tratamiento prioritario, sea dentro de una reforma del Estado amplia o focalizada. Promoción de una mayor flexibilidad laboral. Una manera de estimular la producción y el empleo es contar con un mercado laboral flexible. Aunque el balance de la relación entre dicha flexibilidad y la protección laboral es a menudo delicado, es reconocido que en el Perú los costos laborales no salariales son relativamente altos: costos por tiempo de vacaciones, asignaciones, gratificaciones, pagos por compensación por tiempo de servicios y costos de despido. En particular, el sobrecosto no salarial actual para la microempresa es de 13,2% sobre la remuneración mínima vital, de 41% para la pequeña y de 72% para la mediana y gran empresa. Frente a tal dispersión de sobrecostos, la tarea es hallar consensos que permitan una mayor flexibilidad, a la vez que protejan los beneficios laborales que los trabajadores demandan (p. ej. seguridad social en salud y pensiones). Profundización de los mercados financieros. Se estima que el mercado de capitales peruano es pequeño y poco líquido. Como señala la nota de política sobre la situación actual del mercado de capitales peruano, las cuestiones internas más relevantes vinculadas a su relativamente reducido tamaño son: (i) los aspectos organizacionales de las empresas peruanas, (ii) el alto costo relativo de las emisiones, (iii) una curva de referencia incompleta, (iv) la reducida participación de los instrumentos hipotecarios, y (v) la escasa competencia en el sistema privado de fondos de pensiones. Al respecto, las principales opciones de política serían introducir claridad y simplicidad en los procedimientos para incorporar un activo al mercado; hacer más claras y predecibles las regulaciones e intensa la supervisión; introducir una mayor competencia en el mercado de pensiones y flexibilizar los requisitos para la inversión de activos. Institucionalización de políticas coordinadas para afrontar el cambio climático. El tratamiento de este tema es aún muy incipiente en el Perú a nivel del Estado y la sociedad, al igual que la base institucional estatal en la cual se mueve (el Ministerio del Ambiente es nuevo y pequeño y el Ministerio de Economía y Finanzas no lo ve como apremiante). De ahí la relevancia de dar forma a un marco institucional que lo
16 Perú en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad
trate adecuadamente. Considerando que el Perú es uno de los países en primera línea que podría sufrir las consecuencias del cambio climático (p. ej. por los deshielos y escasez futura de agua en las cuencas de la sierra y la costa), no hacerlo impondría altos costos para un crecimiento sostenible futuro.
V. Conclusiones El Perú ha hecho un gran esfuerzo en las últimas dos décadas para ordenar el manejo de su economía, introduciendo a inicios de los noventa una política macroeconómica prudente y consistente, y consolidando una economía de mercado más abierta a la competencia internacional. Sin embargo, pese a que el crecimiento del PBI per cápita en los últimos años ha sido relativamente elevado, no basta con persistir en estas políticas o profundizarlas para seguir reduciendo los niveles de pobreza y desigualdad de oportunidades económicas y sociales existentes. El alto crecimiento económico, como el experimentado en los años recientes, es la mejor herramienta para disminuir significativamente la pobreza e impulsar el desarrollo. Mantener las políticas de estabilidad macroeconómica es condición necesaria mas no suficiente para seguir creciendo a tasas altas en forma sostenida. Ahora se necesita avanzar la agenda de reformas microeconómicas que impulsarán al Perú hacia adelante y que permitirán un desarrollo más incluyente. En vista de la propensión a conflictos sociales asociados a necesidades insatisfechas, en particular en determinadas regiones del país, se consideran fundamentales este último tipo de reformas. En la medida en que sean llevadas a cabo reformas significativas en áreas tales como las instituciones del Estado para hacerlo más eficiente y que gane credibilidad ante el electorado; la provisión de infraestructura física a los niveles que el país requiere y demanda, y el mejoramiento del capital humano para impulsar la productividad, el país podrá encontrar la senda del crecimiento alto sostenible. Otras áreas de reforma como una mayor profundización financiera, una mayor seguridad ciudadana y jurídica, y una mayor flexibilidad laboral, son también importantes para asuntos que el país necesita atender. La agenda de reforma del Estado y el incremento del capital físico y humano del país no solo permitirán acortar los plazos de convergencia del PBI per cápita del Perú hacia los niveles de las economías más desarrolladas, sino que la economía estará más protegida frente a los efectos negativos de los choques externos y podrá gozar de las condiciones necesarias para permitir el desarrollo más rápido, más amplio y más compartido que todos los peruanos quieren. El Perú “perdió” un cuarto de siglo en el cual su desarrollo no avanzó a las tasas deseadas y como hubiese podido y hubiese debido ser. Esto no debe repetirse. Los logros de los últimos años son muy importantes, pero también lo son los desafíos aún existentes en materia de desarrollo. El Perú está en el umbral de una nueva era y las bases están sentadas para crecer y lograr un progreso compartido. Está en manos de todos los peruanos seguir la senda que lleve al Perú hacia el futuro que todos queremos.
Nota 1. La importancia del crecimiento sostenido para el desarrollo y la reducción de la pobreza 17
VI. Bibliografía Acemoglu, Daron, Simon Johnson y James Robinson (2004). Institutions as the Fundamental Cause of Long-Run Growth. Cambridge, MA: MIT. Barro, Robert J. (1997). Determinants of Economic Growth, a cross country empirical study. Cambridge, MA: MIT Press. Barro, Robert J. y Xavier Sala-i-Martin (2003). Economic Growth.: Cambridge, Mass: MIT Press. Bowles, Samuel (2004). Microeconomics, Behavior, Institutions and Evolution. Princeton, NJ: Princeton University Press. Comisión para el Crecimiento y el Desarrollo (2008). Informe de Crecimiento, Estrategias para el Crecimiento Sostenido y el Desarrollo incluyente. En: www.growthcommission.org Harberger, Arnold (2005). On the Process of Growth and Economic Policy in Developing Countries. PPC Issue paper n.º 13. USAID. Loayza, Norman (2008). El crecimiento económico en el Perú. Economía, vol. XXXI, n.º 61. Lima: Pontifica Universidad Católica del Perú. Ledesma, Alan (2010) Crecimiento potencial y productividades de factores. Moneda, n.º 145. Lima: Banco Central de Reserva del Perú.
18 Perú en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad
2. Reglas fiscales y estabilidad macroeconómica Guillermo Ferreyros y Eduardo Moreno
Resumen Esta nota de política económica revisa la experiencia peruana con respecto a la implementación de reglas fiscales a nivel nacional y subnacional. En el ámbito nacional la regla fiscal ha contribuido a la consolidación de las finanzas públicas, pero no ha evitado el manejo procíclico de la política fiscal. A nivel subnacional, las reglas no han sido efectivas debido al alto incumplimiento y limitaciones en la información necesaria para el seguimiento oportuno del desempeño financiero de los gobiernos subnacionales. Ante este diagnóstico, se propone modificar la norma y establecer reglas contracíclicas que estabilicen el crecimiento del gasto público nacional, así como el establecimiento de sanciones efectivas por el incumplimiento de la normativa en el nivel subnacional.
I. Introducción En diciembre de 1999 se promulgó la Ley de Prudencia y Transparencia Fiscal, Ley 27245, posteriormente denominada Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal (LRTF), norma que estableció por primera vez en la historia fiscal del Perú el principio de que las finanzas públicas deben administrarse en forma disciplinada, conteniendo la acumulación de deuda pública mediante límites numéricos para el déficit fiscal (1% del producto bruto interno PBI) y para el crecimiento del gasto público. La norma también dispuso que el manejo fiscal sea de pleno conocimiento de los ciudadanos, es decir transparente, y que posea una perspectiva de mediano plazo. Para ello creó el Marco Macroeconómico Multianual (MMM), documento en el que el gobierno anuncia su política fiscal y sus previsiones macroeconómicas para los siguientes tres años, proyecciones que se utilizan en la elaboración del Presupuesto Anual de la República. Además, se creó el Fondo de Estabilización Fiscal como un mecanismo de autoseguro en el que se acumulan recursos para períodos de emergencia, cuando el acceso del Estado al mercado de capitales suele ser limitado, con el fin de evitar ajustes fiscales contractivos en el evento de una recesión. Finalmente, para promover la coordinación entre el manejo fiscal y el monetario y aumentar la credibilidad de los anuncios de política gubernamental, la norma estableció Nota 2. Reglas fiscales y estabilidad macroeconómica 19
que la aprobación del MMM requiere de la opinión técnica previa del Banco Central de Reserva del Perú (BCRP), la que debe incluir un análisis de la consistencia de la política fiscal propuesta en el MMM con las previsiones del BCRP respecto de la balanza de pagos y con su política monetaria. Asimismo, el BCRP evalúa el cumplimiento ex post de las reglas fiscales. De esta forma, la Ley buscaba favorecer la consolidación fiscal, hacer previsible el comportamiento económico del gobierno y mejorar la coordinación de las políticas económicas, medidas que mitigarían la incertidumbre macroeconómica y promoverían un mejor clima para la planificación de la inversión privada y el crecimiento. Posteriormente, en el año 2003, ante el inicio del proceso de descentralización, se introdujeron límites numéricos para el crecimiento del gasto y déficit primario de los gobiernos regionales y locales, normas que junto a lo dispuesto en la Ley de Descentralización Fiscal constituyen las reglas fiscales aplicables a los gobiernos subnacionales. El recuadro 1 detalla el contenido actual de la LRTF. Recuadro 1
Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal (LRTF)
Reglas macrofiscales • El déficit del Sector Público No Financiero (SPNF) no será mayor a 1% del PBI. • El crecimiento real del gasto de consumo (remuneraciones, bienes y servicios y pensiones) del gobierno nacional no superará el 4%, medido con la meta de inflación del BCRP. • La deuda total del sector público consolidado no aumentará más que el déficit de dicho sector, corregido por diferencias atribuibles a variaciones en las cotizaciones entre monedas, emisión de nuevos bonos de reconocimiento, variaciones en los depósitos del sector público consolidado y la deuda asumida por el sector público consolidado. • En años de elecciones generales, el gasto no financiero del gobierno general entre enero y julio no será mayor al 60% del presupuestado para el año. El déficit fiscal del sector público consolidado del primer semestre del año será menor o igual al 40% del déficit previsto para ese año. Reglas para gobiernos subnacionales • Los planes de desarrollo regional deben ser consistentes con el MMM. • El endeudamiento externo solo puede contratarse con aval del Estado y, de ocurrir, solo para proyectos de infraestructura, sujeto a los límites de la Ley de Endeudamiento y los requisitos del Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP). • La relación deuda/ingresos corrientes no deberá superar el 100%. La relación servicio de la deuda / ingresos corrientes deberá ser menor a 25% para los gobiernos regionales (30% para los locales).* • El promedio de los resultados primarios de los últimos tres años debe ser positivo. • El incumplimiento de las reglas fiscales implica la reducción del acceso a recursos del Fondo de Compensación Regional (FONCOR), el Fondo Intergubernamental para la Descentralización (FIDE) y el Fondo de Compensación Municipal (FONCOMUN). Reglas de Excepción • En casos de emergencia nacional o crisis internacional el Congreso, a solicitud del Ejecutivo, puede suspender la aplicación de las reglas hasta por tres años. En la solicitud * Límite introducido por la Ley Orgánica de Municipalidades
20 Perú en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad
•
•
de dispensa el gobierno debe detallar los límites al déficit y al crecimiento del gasto que pretende aplicar y las medidas a tomar para reducir el déficit en por lo menos 0,5% del PBI cada año hasta llegar al límite de la ley. Si hay evidencia de reducción en el PBI real no resulta aplicable el límite de 1% del PBI al déficit fiscal. Esta excepción solo puede durar un máximo de tres años siempre que el PBI real no retorne al valor anterior al del PBI real que motivó la dispensa. En ningún caso el déficit puede superar el 2,5% del PBI, y debe reducirse en 0,5% del PBI cada año hasta retornar al límite de la Ley. Existe emergencia cuando el PBI cae durante tres trimestres consecutivos o se produce un aumento en la tasa de interés internacional que incremente el servicio de la deuda en más de 0,4% del PBI.
Fondo de Estabilización Fiscal (FEF) Recursos • Se acumula en el FEF el superávit presupuestal de libre disponibilidad del Tesoro Público. • 10% de los ingresos líquidos de cada venta de activos por privatización. • 10% de los ingresos líquidos por pago inicial por concesiones del Estado. Usos • Si el saldo del FEF supera el 4% del PBI, el exceso se destinará a reducir la deuda pública. • Si se prevé una reducción de ingresos en más de 0,3% del PBI, la reducción en exceso de 0,3% del PBI podrá ser compensada con el uso de recursos FEF hasta por 40% de su saldo. • Se puede usar el FEF en situaciones de emergencia contempladas en las Reglas de Excepción. Marco Macroeconómico Multianual (MMM) Contenido • El MMM debe contener una declaración de principios de política fiscal con el detalle de las operaciones del gobierno general y el déficit del SPNF, los lineamientos de la política tributaria y las medidas que sustentan las proyecciones. • Metas cuantitativas de política fiscal consistentes con los límites de la LRTF. • Previsiones macroeconómicas (PBI, inflación, tipo de cambio, balanza comercial) y fiscales (ingresos y gastos del gobierno general, proyectos de inversión, saldo de deuda pública y proyección del servicio) y análisis de la sostenibilidad fiscal a mediano y largo plazo. • Compromisos ciertos y contingentes relacionados con las asociaciones público privadas y las concesiones. Medidas de corrección durante la ejecución anual • Aprobado el presupuesto anual, el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) deberá trimestralizar los ingresos y gastos de las entidades bajo la LRTF. • Si los ingresos acumulados en cualquier trimestre resultan inferiores a la trimestralización en más de 1,5%, los gastos de los trimestres restantes se ajustarán hacia abajo en la reducción ocurrida o se tomarán medidas compensatorias de ingresos. Estas medidas no son aplicables si el crecimiento del PBI de los últimos cuatro trimestres es menor a 2% y si ello es consistente con las reglas macrofiscales de la LRTF.
Fuente: Elaboración propia
Nota 2. Reglas fiscales y estabilidad macroeconómica 21
El cuadro 1 complementa el contenido de las reglas de nivel subnacional y consolida las reglas aplicables a los gobiernos regionales y locales:1 Debe señalarse que, debido al Plan de Estímulo Económico aplicado el año 2009 para mitigar el impacto de la crisis económica internacional, en el 2009 y el 2010 se modificaron temporalmente las reglas numéricas de la LRTF tanto a nivel nacional como subnacional. El límite para el déficit fiscal es de 2% del PBI y el límite para el crecimiento del gasto de consumo del gobierno central es de 10% el 2009 y de 8% el 2010. El cuadro 1 muestra los cambios a las reglas subnacionales. Cuadro 1
Reglas fiscales que deben cumplir los gobiernos regionales y locales REGLAS DE RESPONSABILIDAD Y TRANSPARENCIA FISCAL Regla
Razón saldo total de deuda R1. respecto a los ingresos corrientes netos. Razón servicio total de deuda R2. respecto a los ingresos corrientes netos. R3.
Promedio de resultado primario en los últimos 3 años.
General
no mayor que 100% Regiones: no mayor que 25% Municipios: no mayor que 30%1 no negativo
REGLAS DE LA LEY DE DESCENTRALIZACIÓN FISCAL Regla General
R4.
Saldo de deuda de corto plazo
Razón saldo total de deuda sin garantía del Gobierno Nacional respecto a los ingresos corrientes netos. Razon servicio total de deuda sin garantía del Gobierno R6. Nacional respecto a los ingresos corrientes netos. R5.
R7.
Límite al crecimiento del gasto.
R8. Regla Final del Mandato. Regla de excepción para R9. gastos en atención de desastres naturales.
Vigente 2009-2010
no mayor que 120% Regiones: no mayor que 30% Municipios: no mayor que 35% mayor que cero
Vigente 2009-2010
no mayor que 1/12 de los ingresos corrientes netos
Regiones: no mayor que 25% de los ingresos corrientes netos Municipios: no mayor que 30% de los ingresos corrientes netos
no mayor que 45%
Suspendida
no mayor que 25%
Suspendida
crecimiento real del gasto no financiero no mayor que 3%. Prohíbe gasto corriente que implique compromiso de pago para la siguiente administración.2 No se aplica la regla R7.
crecimiento real del gasto de consumo no mayor que 4%. Prohíbe gasto corriente que implique compromiso de pago para la siguiente administración.2 No se aplica la regla R7.
1/ Regla de la Ley Orgánica de Municipalidades. 2/ Excepto pensiones. Fuente: Elaboración propia. 1
En el Perú, las reglas aplicables a los gobiernos subnacionales se encuentran en la Ley de Responsabilidad Fiscal, en la Ley de Descentralización Fiscal y en la Ley Orgánica de Municipalidades.
22 Perú en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad
Así, el diseño global (nacional y subnacional) de la regla fiscal peruana se encuentra determinado por el objetivo de contener el endeudamiento público (nacional y subnacional). En la experiencia internacional esta es una de las motivaciones principales para adoptar medidas de esta naturaleza. Este hincapié en la sostenibilidad fiscal incorporado en la LRTF se explica no solo por la historia financiera del Estado, sino también porque un manejo fiscal prudente, que minimice la probabilidad de que el fisco tenga que realizar ajustes sustanciales en tasas impositivas o gasto público para honrar sus compromisos de pago, se traduce en una menor volatilidad macroeconómica, la cual, como se aprecia en el gráfico 1, está asociada a tasas de crecimiento más altas.
Gráfico 1
Volatilidad y crecimiento en el Perú 1950-2009
Tasa de crecimiento promedio del PBI
7,00 50
6,00 5,00
2000
50 90
4,00 70
3,00 2,00 1,00 ,00 -1,00 -2,00 00
01
02
03
04
05
06
07
08
09
Desviación estándar de la tasa de crecimiento Fuente: BCRP
Una menor deuda pública reduce la probabilidad de que el fisco se vea obligado a realizar ajustes severos para cumplir con sus pagos en un entorno macroeconómico adverso. Esto reduce la vulnerabilidad de la economía a choques exógenos con efectos negativos sobre las cuentas fiscales, como caídas en los términos de intercambio o aumentos en la tasa de interés. La LRTF se orienta a que el fisco contribuya a mantener una tasa alta de crecimiento mediante la reducción de la incertidumbre y la volatilidad macroeconómica. Una mayor tasa de crecimiento económico sostenible en el tiempo es una condición necesaria para que el país pueda resolver múltiples problemas asociados a la desigual distribución del ingreso y de oportunidades.2
2
De acuerdo con trabajos como los de Acemoglu y otros (2003), la combinación de alta volatilidad y bajo crecimiento es endógena a la calidad de las instituciones presentes en el país. En este sentido, un mejor
Nota 2. Reglas fiscales y estabilidad macroeconómica 23
Sin embargo, la regla fiscal peruana contiene también como objetivo de mediano plazo el manejo contracíclico de la política fiscal. Ello se evidencia en el “Principio General” de la LRTF, que indica que el “Estado debe asegurar el equilibrio o superávit fiscal en el mediano plazo, acumulando superávit fiscales en los períodos favorables y permitiendo únicamente déficit fiscales moderados y no recurrentes en períodos de menor crecimiento”. De esta forma, puede argumentarse que los objetivos macroeconómicos de la LRTF son que la conducta del Estado sea financieramente responsable y a la vez mitigar, en lugar de amplificar, las fluctuaciones por las que atraviesa la economía. Por ello, la presente nota revisa la experiencia del Perú con la regla fiscal y el espacio que esta norma ha dado a los componentes de consolidación y disciplina, así como al de respuesta al ciclo económico, para la formulación de la política fiscal de los últimos diez años. Encontraremos que los resultados primarios obtenidos por el sector público bajo esta norma han sido importantes para dar cuenta de la continua reducción de la razón entre deuda pública y PBI; pero, al mismo tiempo, que la posición cíclica de la política fiscal ha sido típicamente expansiva en períodos de auge y contractiva en períodos de menor crecimiento, es decir, que la LRTF no ha eliminado el carácter procíclico de la política fiscal del Perú. Ello se debería al uso de dispensas al cumplimiento de la regla que limita el crecimiento del gasto público entre 2001 y 2005 y la modificación de esta regla a partir de 2006.
II. Implementación de las reglas fiscales Como resultado de choques adversos externos (crisis asiática de 1997, crisis de la deuda rusa de 1998, crisis de la deuda brasileña de 1999) y domésticos (fenómeno El Niño de 1998, la economía entró en un período de menor crecimiento en el cual el déficit fiscal aumentó considerablemente, pasando del equilibrio en 1997 a un déficit de 3,2% del PBI en 1999, brecha que se financió fundamentalmente con los recursos provenientes de privatizaciones de años anteriores que no habían sido gastados. Cabe señalar que el deterioro fiscal se debió no solo al menor dinamismo de la economía sino también a medidas expansivas de gasto público y a la concesión de exoneraciones tributarias regionales y sectoriales. La coyuntura de crisis de fines de los años noventa evidenció la vulnerabilidad de la política fiscal y la necesidad de institucionalizar el manejo prudente de la hacienda pública de modo que, en tiempos normales, se construya el espacio fiscal necesario para implementar medidas contracíclicas cuando lo requiera la situación. Era además prioritario introducir mecanismos creíbles de anuncio de retorno a posiciones fiscales sostenibles luego de episodios temporales de aumento en el déficit fiscal. Fue en esta coyuntura que se aprobó la LRTF en diciembre de 1999. La evolución de las finanzas públicas desde el año 2000 muestra una continua reducción en el déficit fiscal, solo interrumpida por el reciente episodio de crisis internacional que generó respuestas contracíclicas en las políticas fiscales a nivel global. diseño del marco institucional de la política fiscal es una mejora en las instituciones que puede contribuir a una mejor combinación de crecimiento y volatilidad.
24 Perú en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad
Asimismo, desde el 2003 la deuda bruta del SPNF se ha reducido como porcentaje del PBI (gráficos 2 y 3). Gráfico 2
Resultado económico del SPNF 1999-2010 (Porcentaje del PBI) 04 03
03
02
02
02 01 00 00
-01
-01
-01
-02
-02
-02 -02
-03
-03 -03
-03
1999
2000
-04
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Elaboración propia.
Gráfico 3
Deuda bruta del SPNF 1999-2010 (Porcentaje del PBI) 50
47
45
46
46
47
47 44
40
38
35
33 30
30
27 24
25
24
20 1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Elaboración propia.
Durante el período de implementación de las reglas fiscales pueden distinguirse dos subperíodos de acuerdo con el desempeño de la economía: un subperíodo de estancamiento económico 2000-02 en que el crecimiento fue bajo (promedio de 2,7% anual) y la consolidación fiscal incipiente puesto que cerrar el déficit en esas Nota 2. Reglas fiscales y estabilidad macroeconómica 25
circunstancias habría sido procíclico; y un subperíodo de crecimiento alto 2003-08 (crecimiento promedio de 7%) en el que se revirtió el déficit en superávit fiscal y se redujo la deuda pública. Tales episodios están marcados en el ámbito doméstico por la salida de la crisis política que vivió el Perú desde el año 2000. Esta crisis interna prolongó el impacto adverso sobre el crecimiento de las crisis internacionales de los años noventa. En cuanto a la coyuntura económica internacional, en 2001-02 el dinamismo del crecimiento económico mundial cayó debido al impacto del fin de la burbuja de precios de acciones de alta tecnología. A partir de este hecho empezaron a mejorar las condiciones financieras (tasas de interés internacional bajas) y comerciales (términos de intercambio más altos) ligadas al mayor crecimiento mundial en 2003-08, lo que favoreció la mejora en las cuentas del gobierno (cuadro 2). Cuadro 2
Condiciones económicas 2000-2002
2003-2008
Perú
2,7%
7,0%
Mundo
3,3%
4,4%
4,0%
3,1%
0,5%
5,1%
Crecimiento económico (promedio)
Tasas de interés Libor 3 meses (promedio) Términos de intercambio Var % promedio Fuente: BCRP, FMI
En este contexto, a fin de identificar los factores detrás de la conducta fiscal se ha realizado un ejercicio de descomposición de la variación de la deuda pública en los factores automáticos asociados al crecimiento y el costo financiero de deuda del gobierno y a los factores de política pública como el manejo del resultado primario del SPNF (cuadro 3).3 Entre 1999 y 2010 la deuda bruta del SPNF se redujo en 23,6 puntos porcentuales, pasando de 47,1% a 23,5% del PBI. De esta variación, 15,1 puntos porcentuales se explican por el déficit primario del SPNF y el resto se debe a factores automáticos asociados al crecimiento del producto, la apreciación del tipo de cambio y las variaciones de la tasa de interés de la deuda pública. Se observa que entre el 2000 y el 2003 la deuda pública aumentó debido a la generación de déficit primarios y por el impacto de la tasa de interés sobre la deuda pública. A partir del 2003 y hasta el 2008 el fisco generó superávit primarios, los que, sumados a la dinámica automática de la deuda, dan cuenta de la reducción del ratio de endeudamiento público.
3
Se usó la descomposición propuesta en Fondo Monetario Internacional 2002 y 2003.
26 Perú en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad
Nota 2. Reglas fiscales y estabilidad macroeconómica 27
0,5 0,3 -0,7 0,7 -1,3 1,2 -1,3 -1,7
Estructural
Componente cíclico
2.Dinámica automática de la deuda
por tasa de interés real
por crecimiento real
por variación tipo de cambio S/. x US$
por var. tipo de cambio US$ x otros
3.Variación de depósitos y otros
0,8
9,5
1.Déficit primario SPNF
9,3
Interna
36,0
-1,6
37,8
Externa
45,5
2000
II. Cambio en la deuda pública(=1+2+3)
47,1
1999
I. Deuda pública
(Porcentaje del PBI)
-0,4
-1,3
0,2
-0,1
1,6
0,4
1,0
-0,6
0,4
0,4
10,7
35,1
45,9
2001
Ejercicio de descomposición de la variación de la deuda pública
Saldo de la deuda pública
Cuadro 3
-0,3
1,2
0,1
-2,2
1,9
1,0
0,8
-0,8
0,1
0,8
10,2
36,5
46,7
2002
0,3
1,8
-0,4
-1,8
0,9
0,6
0,8
-1,3
-0,5
0,4
10,0
37,1
47,1
2003
0,8
0,8
-0,7
-2,1
-0,7
-2,6
0,3
-1,3
-1,0
-2,8
9,2
35,1
44,3
2004
-0,4
-1,4
-1,1
-2,7
0,7
-4,6
-0,5
-1,1
-1,6
-6,6
9,7
28,1
37,7
2005
2,5
0,3
-0,2
-2,5
-0,7
-3,0
-1,8
-2,4
-4,2
-4,8
9,2
23,8
33,0
2006
3,5
0,4
-1,0
-2,6
1,2
-2,0
-2,7
-2,1
-4,8
-3,3
11,0
18,7
29,7
2007
0,2
0,5
-1,2
-2,6
1,5
-1,8
-3,0
-0,9
-3,9
-5,6
9,0
15,1
24,1
2008
1,7
0,0
0,5
-0,2
0,8
1,0
0,1
0,2
0,3
3,1
11,0
16,2
27,2
2009
-0,2
0,2
-0,9
-2,1
0,8
-2,7
-1,5
0,8
-0,7
-3,6
10,6
12,9
23,5
2010
5,9
1,3
-3,6
-20,3
8,9
-14,4
-6,2
-8,9
-15,1
-23,6
Acumulado
Así, alrededor del 64% de la mejora en la posición de la deuda pública es producto de la evolución del déficit primario del SPNF. Sin embargo, en la medida en que el propio déficit primario del gobierno es afectado por el entorno económico, para identificar mejor el impacto del manejo de la política fiscal sobre la caída de la deuda pública se ha procedido a estimar el componente estructural del déficit primario. El déficit primario estructural representa el resultado que obtendría el sector público si la actividad económica se encuentra en el nivel “potencial” o de tendencia” y los precios de los principales productos mineros de exportación están en sus promedios de largo plazo. Es una variable no observable cuya construcción requiere estimar la elasticidad de la recaudación fiscal respecto al producto y los precios de los productos de exportación.4 Esta estimación muestra que una parte importante del aporte del déficit primario a la caída del saldo de la deuda se debe al componente estructural: de los 15,1 puntos porcentuales asociados al déficit primario, 8,9 se deben al componente estructural, que se encuentra ligado a las decisiones de las autoridades en materia fiscal. Así, en casi todos los años de la muestra la conducta del fisco estuvo orientada a la consolidación fiscal mediante la generación de superávits estructurales. Tal conducta refleja ciertamente la existencia de un compromiso gubernamental con la estabilidad fiscal5, e indica el impacto de las reglas fiscales en el proceso presupuestario, las que han apoyado el manejo prudente de la hacienda pública a pesar de que el récord de cumplimiento de las reglas numéricas no ha sido perfecto y que las propias reglas han sufrido cambios a lo largo del tiempo.
Cumplimiento de la regla El registro de la aplicación de la LRTF entre el 2000 y el 2010 indica que la regla no ha sido cumplida en su integridad pues se ha hecho uso frecuente de dispensas aprobadas por el Congreso al cumplimiento de las metas del déficit y también del crecimiento del gasto público. El cuadro 4 muestra los límites numéricos de la LRTF correspondientes a cada ejercicio, así como su ejecución para el SPNF. Obsérvese que la senda para la reducción gradual del déficit prevista en la LRTF resultó demasiado optimista (la Ley original planteaba reducir el déficit a 1% del PBI a partir del 2002) por las condiciones iniciales en las cuales entró en vigencia, caracterizadas por un alto déficit fiscal y un bajo crecimiento económico. De esta manera, se obtuvieron déficit fiscales consistentes con las metas de la Ley solo a partir del ejercicio 2003. En lo que respecta a la meta de crecimiento del gasto público, se observa que esta fue básicamente cumplida en 2000-01, período de bajo crecimiento, mientras que en períodos de mayor crecimiento y mejores precios internacionales no lo fue, haciéndose uso de dispensas aprobadas por el Congreso. Asimismo, debe indicarse que el agregado de gasto sobre el cual se aplica la regla se ha venido reduciendo: en la norma original
4 5
La metodología se describe en Banco Central de Reserva del Perú 2008. La sostenibilidad fiscal y la reducción del peso de la deuda es una de las 31 políticas de Estado aprobadas por el Acuerdo Nacional firmado por todas las fuerzas políticas del país en julio de 2002.
28 Perú en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad
Cuadro 4
Perú: Reglas macrofiscales de la Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal (En porcentajes)
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
• Déficit sector público (Porcentaje del PBI)
2,0
1,5
1,0
2,0
1,5
1,0
1,0
1,0
1,0
2,0
2,0
• % real gasto no financiero gobierno general
2,0
2,0
2,0
3,0
3,0
3,0
3,0
4,0
10,0
8,0
I. REGLAS Reglas generales
• % real gasto corriente no financiero gobierno central
3,0
• % real gasto de consumo del gobierno central II. EJECUCIÓN Reglas generales • Déficit sector público (Porcentaje del PBI)
3,3
2,5
2,2
1,7
1,0
0,3
-2,1
-3,1
-2,3
1,6
0,5
• % real indicador de gasto público
1,2
-4,3
2,3
3,0
2,2
8,7
8,8
0,2
2,1
10,4
6,3
Fuente: BCRP.
aplicaba sobre el gasto no financiero del gobierno general; a partir del ejercicio 2006 la regla se aplica sobre componentes del gasto no financiero del gobierno central (en el 2006 era el gasto corriente no financiero y desde el 2007 el gasto de consumo de ese nivel de gobierno). La razón de estos cambios ha sido liberar recursos para aumentar la inversión pública y cerrar la brecha de infraestructura. Asimismo, quitar al gobierno nacional la responsabilidad de realizar ajustes en sus propios gastos si la conducta de los gobiernos subnacionales implica un incumplimiento de la regla de gasto (aunque esta responsabilidad se mantiene respecto a la regla de déficit). Cabe señalar que la meta numérica para el crecimiento del gasto no financiero ha aumentado de 2% en 2000-02 a 3% a partir del 2003 y virtualmente se ha eliminado a partir del 2006, ya que el límite aplica solo a un subconjunto del gasto del gobierno general. En principio, esto permite que el gasto público aumente a tasas reales cercanas al crecimiento de largo plazo del PBI, aunque tiene como contrapartida una menor respuesta contracíclica de la regla si es que el gobierno incrementa el gasto en línea con el PBI observado. Nota 2. Reglas fiscales y estabilidad macroeconómica 29
La información relativa al cumplimiento de la regla a nivel subnacional es limitada.6 Según los datos publicados en la Cuenta General de la República, durante el 2006 y el 2009, en promedio, el 95% de los gobiernos locales han cumplido con los límites para el saldo y el servicio de la deuda. Ello reflejaría el aumento de los recursos determinados (canon, sobrecanon, regalías, FONCOMUN, etc.) que percibe la mayoría de los municipios, lo que ocasiona una muy baja necesidad de endeudamiento. Sin embargo, en el caso de la deuda de corto plazo se observa una disminución temporal del grado de cumplimiento: pasó de 55% en el 2006 a 38% en el 2008, y en el 2009 se recuperó un cumplimiento de 68% de municipios. Ello probablemente se debió a las facilidades de crédito de corto plazo que obtienen los gobiernos locales con garantía de ingresos futuros de recursos determinados. Respecto de la regla de resultado primario, el cumplimiento en el nivel local mostró una tendencia decreciente: pasó de 67% en el 2006 a 26% de municipios en el 2009. Asimismo, en la regla de límite de gasto el grado de cumplimiento se redujo de un 35% en el 2007 a un promedio de 25% en los años 2008 y 2009 (cuadro 5). Debe señalarse que la LRTF establece que el incumplimiento de las reglas fiscales en los gobiernos regionales y locales genera el recorte de las transferencias por concepto de Fondo de Compensación Regional (FONCOR), Fondo Intergubernamental para la Descentralización (FIDE) o Fondo de Compensación Municipal (FONCOMUN). Asimismo, la LRTF dispone que cuando la ejecución presupuestal de los gobiernos regionales comprometa el cumplimiento del MMM y las reglas macrofiscales establecidas en la LRTF, el Presidente de la República adoptará, mediante decreto de urgencia, medidas fiscales orientadas a estabilizar las finanzas públicas de estas entidades.7 Sin embargo, a pesar de los altos niveles de incumplimiento, ningún gobierno local ha sufrido las sanciones establecidas en la Ley. Esta situación se ve favorecida por la continua suspensión —desde el año 2005 hasta el 31 de diciembre del 2010— de las medidas de transparencia para los gobiernos subnacionales señaladas en la Ley de Descentralización Fiscal. Estas normas obligan a dichas entidades a presentar informes de gestión fiscal al MEF,8 donde se evaluará la situación financiera y se plantearán —si fuese necesario— las medidas correctivas a fin de que en un plazo máximo de dos años todos y cada uno de los gobiernos regionales y locales satisfagan las exigencias de la Ley de Descentralización Fiscal. En resumen, el cumplimiento de la norma ha sido parcial en los niveles nacional y subnacional, siendo mayor el grado de incumplimiento entre los gobiernos subnacionales. Este factor es importante para explicar que la existencia de la regla fiscal no ha podido eliminar el sesgo procíclico de la política fiscal peruana.
6
7 8
Llempén, Morón y Seminario (2010) documentan los serios problemas de registro de deuda pública a nivel municipal (principalmente de deuda con otras entidades públicas así como de deudas contingentes). Asimismo, reportan que los funcionarios desconocer las reglas subnacionales que están obligados a cumplir. Por ello, los datos reportados deben interpretarse con cautela. El MEF es el responsable de la evaluación de las reglas fiscales, cuyos informes deben ser publicados en su portal web. Su elaboración se debe detallar en manuales explicativos emitidos por el MEF.
30 Perú en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad
Nota 2. Reglas fiscales y estabilidad macroeconómica 31
Servicio de deuda sobre ingresos corrientes netos inferior al 30%. (Para 2009 inferior al 35%)
Resultado primario (Promedio de los últimos 3 años) mayor a 0. (Para 2009 es identico).
Deuda de corto plazo inferior o igual a 1/12 de los ingresos corrientes netos. (Para 2009 menor a 35% de Ing. Ctes. Netos)
Saldo de deuda total sin garantía del GN sobre ingresos corrientes netos inferior o igual al 45%.
Servicio de deuda sin garantía del GN sobre ingresos corrientes netos inferior o menor al 25%. (Para 2009 Suspendida)
Variación % del gasto no financiero inferior o igual al 3% real. (Para 2009 menor a 4% real del gasto de consumo)
R2.
R3.
R4.
R5.
R6.
R7. 12
69
79
55
67
93
92
Cumplen
79
26
16
40
19
2
3
Incumplen
2006
9
5
5
5
14
5
5
Omisas
35
96
86
53
66
96
94
Cumplen
57
0
10
43
22
0
2
Incumplen
2007
8
4
4
4
12
4
4
Omisas
25
99
87
38
52
100
98
Cumplen
71
0
13
60
40
0
2
Incumplen
2008
Nota: GN= Gobierno Nacional. Ratios publicados en la Cuenta General de la República. Asimismo, para 2009 las reglas fueron modificadas o suspendidas. (*) Preliminar, Proyecto Ley Cuenta General de la República 2009. Fuente: MEF - Dirección Nacional de Contabilidad Pública: Cuenta General de la República del 2006 al 2008.
Saldo de deuda sobre ingresos corrientes netos inferior o igual al 100%. (Para 2009 < o igual a 120%)
R1.
REGLA Cumplen Incumplen Omisas
(Porcentaje de gobiernos locales)
Cumplimiento de las reglas fiscales por los gobiernos locales
Cuadro 5
4
1
0
1
8
0
0
Omisas
31
69
1
5
1
5
1
1
26
73
1
suspendida
suspendida
68
26
98
94
2009 (*)
Política fiscal y ciclo económico Además del criterio de prudencia fiscal, la regla incorporada en la LRTF contiene también un elemento parcialmente contracíclico generado por la combinación de los límites al crecimiento real del gasto no financiero y al déficit fiscal. Si la regla hubiese fijado límites solo al déficit fiscal, (sin límites al crecimiento del gasto público) hubiera permitido que los gastos sigan a los ingresos fiscales a lo largo de las fluctuaciones cíclicas de la economía: en períodos de mayor crecimiento, el gasto se expandirá en lo necesario para obtener el déficit meta, mientras que en períodos de menor crecimiento o recesión, el gasto se contraerá para que el déficit no aumente por encima del límite de la regla. Entonces, cuando el producto crezca más rápido aumentará el gasto del gobierno y este se reducirá cuando la actividad económica aumente más lentamente (o se reduzca), lo que es un manejo procíclico del gasto del gobierno. Si, adicionalmente, el fisco se ve inducido a aumentar las tasas de impuestos en períodos de bajo crecimiento (debido, por ejemplo, a que estos suelen venir acompañados de dificultades para obtener financiamiento o porque no le es factible reducir el gasto), entonces el manejo de los ingresos fiscales también sería procíclico. En la LRTF, la regla fiscal contenía inicialmente un límite al déficit fiscal (1% del PBI) y también al crecimiento del gasto no financiero. Así, cuando los ingresos fiscales aumentan durante la parte expansiva del ciclo económico, los gastos no podrán crecer en la misma proporción, lo que forzaría al fisco a ahorrar parte de los ingresos fiscales extraordinarios en la forma de un menor déficit fiscal (o un superávit fiscal). Por otro lado, si el fisco pierde ingresos por un menor crecimiento del PBI, la regla operaría de la misma manera a una regla que sólo fija límites al déficit fiscal. No obstante, si la economía entrara en recesión (caída del PBI real), se podría invocar la cláusula de escape de la Ley, según la cual los límites no serían aplicables y el fisco podría aumentar el déficit (hasta 2,5% del PBI) y el gasto público, con el único compromiso de anunciar una senda de retorno a los límites de la ley en un plazo de hasta tres años. Esto significa que la regla original de la LRTF eliminaba parcialmente el sesgo al manejo procíclico del gasto del gobierno, en particular en períodos de auge, en los que el fisco puede verse inducido a aumentar partidas permanentes de gasto público que pueden ser difíciles de recortar en períodos de menor crecimiento. No obstante, en períodos de bajo crecimiento, la LRTF podría inducir a bajar el gasto ya que no podrían aplicarse las reglas de excepción. La magnitud para el límite al crecimiento del gasto público se explica en parte por la coyuntura en la que se estableció la regla fiscal. Hacia 1999, el déficit fiscal alcanzaba el 3,2% y la deuda pública era del 47,1% del PBI. La economía estaba creciendo a una tasa de 0,9% y el crecimiento promedio del período 1995-99 era de 3,6%. Por otro lado, el gasto del gobierno general aumentó en términos reales en 6,8% durante 1999,9 con un crecimiento promedio de 5,7% para 1995-99. En esas condiciones, el límite inicial de 2% real era consistente con la evolución reciente del producto y con el objetivo de reducir el déficit fiscal y la deuda pública. En el 2003, en un entorno de mayor crecimiento y disponibilidad de recursos fiscales, el límite se incrementó a 3%.
9
Variación medida con el Índice de Precios al Consumidor (IPC).
32 Perú en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad
Claramente, mantener en forma permanente un límite tan bajo para el crecimiento del gasto público implicaría una reducción paulatina del tamaño relativo del gobierno general ya que la economía crece como tendencia a una tasa superior. Ello explica en parte el incumplimiento de esta meta sobre todo en períodos de mayor crecimiento. En la medida en que se pida dispensa del cumplimiento de la regla de crecimiento del gasto no financiero del gobierno general, como ha sucedido en los últimos años, la regla fiscal adquiere un carácter procíclico pues solo se basa en el cumplimiento de la meta de déficit fiscal. La exclusión a partir del 2006 de los gastos de capital así como los gastos de los gobiernos subnacionales del límite al gasto público, reduce el elemento contracíclico contenido en la LRTF y hace que la inversión pública absorba la volatilidad de los ingresos fiscales, lo que puede resultar en un comportamiento procíclico del gasto público y deteriorar la calidad de la inversión, puesto que la selección y ejecución de proyectos se verán afectados por las fluctuaciones temporales en la disponibilidad de recursos fiscales. Además, concentrar los límites de la regla fiscal únicamente en el gasto corriente puede tener efectos adversos en la capacidad del Estado para brindar servicios: existen deficiencias en la provisión de servicios de calidad en educación, salud, justicia y seguridad cuya superación podría tener una rentabilidad social comparable a la construcción de infraestructura, con lo cual la situación actual podría generar sesgos hacia una asignación ineficiente del gasto público. Los datos muestran que el manejo fiscal procíclico se ha mantenido durante el período de aplicación de la LRTF. Para evaluar la posición de la política fiscal respecto del ciclo existen distintos criterios. El más común es el que se basa en la adopción de políticas contractivas o expansivas según la fase del ciclo en que se encuentre la economía, y la forma en que estas políticas afectan el resultado estructural. Así, la política fiscal se define como contractiva (expansiva) cuando el resultado estructural aumenta (se contrae). La fase del ciclo se puede definir de acuerdo con la evolución de la brecha producto (diferencia entre el producto corriente y el de tendencia). Así, la brecha producto es creciente (decreciente) en la fase expansiva (contractiva) del ciclo o en períodos de aceleración (desaceleración) económica. Por tanto, aumentos del resultado estructural en períodos de aceleración económica y reducciones del resultado estructural en períodos de desaceleración económica refieren una política fiscal contracíclica. De forma opuesta, aumentos del resultado estructural en períodos de desaceleración económica o reducciones del resultado estructural en períodos de expansión económica refieren a una política fiscal procíclica. Según este criterio, durante los últimos años la política fiscal ha adoptado en la práctica distintas posiciones, mostrando principalmente un comportamiento procíclico, aunque con episodios contracíclicos en el 2006 y el 2009 (gráfico 4). Sin embargo, esta forma de medir la posición de la política fiscal ha sido criticada por Kaminsky y otros (2004) porque se basa en resultados fiscales agregados (resultado estructural) y no en instrumentos completamente exógenos (gastos y tasas de impuestos). Estos autores proponen como alternativa medir la naturaleza cíclica de la política fiscal en términos del gasto público. Es decir, la política fiscal será procíclica (anticíclica) si el gasto aumenta en períodos expansivos (recesivos) y se reduce en períodos recesivos (expansivos). Siguiendo este criterio se puede ver también el predominio de una política fiscal procíclica en los últimos años, excepto en el 2006 y el 2009. Nota 2. Reglas fiscales y estabilidad macroeconómica 33
Gráfico 4
Política fiscal en los últimos años (Porcentaje del PBI potencial) 5,0 4,0 3,0 2,0 1,0 0,0 -1,0 -2,0 -3,0
2005
2006
2007 Brecha
2008
2009
2010
Resultado Estructural
Fuente: BCRP.
Gráfico 5
Política fiscal 2005-2010
(Porcentaje del PBI potencial) 5,0 4,0 3,0 2,0 1,0 0,0 -1,0
2005
2006
2007
2008
2009
-2,0 -3,0 Brecha
2010
19,5 19,0 18,5 18,0 17,5 17,0 16,5 16,0 15,5 15,0 14,5 14,0
Gasto no financiero
Fuente: BCRP.
De esta forma, a pesar de que las reglas fiscales y la normatividad que las acompaña fueron diseñadas con el fin de establecer una posición fiscal contracíclica, estas no han garantizado su cumplimiento. En este contexto surge la necesidad de replantear la regla fiscal peruana, estableciendo nuevos mecanismos que garanticen que el fisco no amplifique el ciclo económico.
III. Alternativas Si bien la existencia de reglas fiscales ha sido útil para asegurar la prudencia fiscal e impedir la acumulación de deuda, no ha evitado el sesgo procíclico de la política fiscal y presenta 34 Perú en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad
niveles altos de incumplimiento a nivel subnacional que generan un riesgo macroeconómico. Por eso, es necesario introducir cambios que estabilicen el gasto público total y que incentiven el cumplimiento subnacional mediante sanciones efectivas. Una alternativa del establecimiento de reglas fiscales es el uso de un indicador como el resultado estructural. Chile y Suiza son ejemplos de países en los que la elaboración de regla fiscal se ha basado en el concepto de resultado estructural. En términos operativos, la regla en estos países toma la forma de un límite al gasto público que se fija en función del nivel de ingresos consistente con el crecimiento tendencial de la economía y de los precios internacionales, y de una meta para el resultado económico estructural (en el caso de Suiza la meta es cero, mientras que Chile estableció inicialmente una meta de superávit estructural de 1% del PBI, la cual ha sido ajustada a cero en el contexto de la crisis internacional). Esto es, el gasto programado para cada año es equivalente a los ingresos estructurales previstos para dicho año menos la meta para el resultado estructural. La principal ventaja de una regla fiscal basada en el resultado estructural es que puede ayudar a reducir la volatilidad macroeconómica ya que implica que los gastos del gobierno aumentarán a una tasa estable en el tiempo, consistente con el crecimiento del PBI potencial o de tendencia. Asimismo, permite un uso contracíclico de la política fiscal, puesto que el déficit observado aumentará en períodos de menor crecimiento y se reducirá en períodos de auge. Sin embargo, la implementación de una regla estructural presenta dificultades porque se basa en variables no observables como el PBI potencial y el nivel permanente de precios de exportación. Además, se requiere contar con una estimación de la elasticidad de los ingresos fiscales respecto del PBI y respecto de los precios de exportación, sin los cuales no es posible realizar el ajuste de los ingresos del gobierno. Como el objetivo no es evitar que el fisco amplifique los ciclos económicos, sino que por el contrario los mitigue, es posible pensar en una regla que determine el nivel de gasto público consistente con un déficit meta a mediano plazo y con una respuesta estabilizadora frente al ciclo económico. Además de modificar la regla para hacerla contracíclica, cabría introducir en la ley sanciones para los encargados de cumplirla, de modo que sea costoso su imcumplimiento, sobre todo en el nivel subnacional que no se halla sujeto al escrutinio del público en la misma medida que el gobierno nacional. Estas sanciones pueden incluir la suspensión o remoción de los funcionarios responsables o, en el caso de los gobiernos subnacionales, la reducción efectiva de las transferencias del gobierno nacional mientras dure el incumplimiento. También podría simplificarse el conjunto de normas de nivel subnacional. La existencia simultánea de reglas de resultado primario, crecimiento del gasto y de indicadores de endeudamiento puede ser redundante y dificultar el cumplimiento a los alcaldes y presidentes regionales. Podría tenerse solo una regla de déficit y de crecimiento del gasto, de igual naturaleza que la regla aplicada al sector público. Lo deseable sería consolidar en una norma todas las reglas aplicables a los gobiernos subnacionales. Como se mencionó anteriormente, hoy existen reglas en la LRTF, en la Ley de Descentralización Fiscal y en la Ley Orgánica de Municipalidades. La consolidación de las reglas fiscales en una norma de amplia difusión favorecería su cumplimiento. Nota 2. Reglas fiscales y estabilidad macroeconómica 35
Para modelar la regla fiscal,10 se ha especificado la siguiente función para el gasto no financiero del SPNF consistente con un objetivo de déficit fiscal estructural nulo: Gt = Tt1 – d1 (Tt1 – Tt1) + Tt2 – d2 (Tt2 – Tt2) – rt–1 Bt–1 Donde: Gt = Gasto no financiero del gobierno general en el período t. rt-1 = Tasa de interés real sobre la deuda pública. Bt-1 = Saldo de la deuda pública. Tt1 – Tt1 =Ingresos provenientes del sector no primario en el período t y en el estado estacionario. 2 2 Tt – Tt =Ingresos provenientes del sector primario (minero) en el período t y en el estado estacionario. Esta regla indica que cuando la recaudación proveniente de los sectores primario (minería) y no primario es igual a su valor de largo plazo (estado estacionario), el gasto no financiero del gobierno es equivalente a la diferencia entre los ingresos fiscales y los intereses sobre la deuda pública, es decir, que el déficit fiscal meta es cero.11 Los parámetros d1 y d2 son los que definen la naturaleza de la regla de política fiscal, ya que indican cómo debe reaccionar el gobierno cuando los ingresos fiscales difieren de su valor de largo plazo: • Regla convencional: Si d1 = d2 = 0, el superávit primario será siempre equivalente a los intereses de la deuda, por lo que el déficit fiscal será siempre cero. En este caso se tiene una regla de déficit convencional que implica una posición fiscal procíclica ya que el gasto público se ajusta siguiendo la evolución de los ingresos (y los intereses de la deuda). • Regla estructural: Si d1 = d2 = 1, la regla de política fiscal será una regla de déficit estructural que implicaría una posición fiscal neutral, en el sentido de que deja la tarea de la estabilización a los estabilizadores automáticos. En este caso, el superávit primario sigue a los ingresos y el gasto del gobierno se estabiliza. • Regla contracíclica: Si d1 > 1; d2 >1, la regla de política fiscal tendrá un componente contracíclico adicional.
IV. Ejercicio de simulación A continuación se presentan los resultados de un ejercicio de simulación de los impactos macroeconómicos de reglas fiscales alternativas. Se compara, en el contexto de un modelo neokeynesiano con rigideces de precios, la respuesta de la economía a distintos choques
10 11
La fuente de esta formulación es Fondo Monetario Internacional 2009. Se usa una meta de déficit cero porque es el nivel consistente con el principio general de la LRTF mencionado anteriormente.
36 Perú en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad
bajo reglas fiscales alternativas: una regla de déficit convencional, una regla de déficit estructural y una regla contracíclica. En términos generales, una regla de déficit fiscal convencional permite establecer una trayectoria predecible sobre el progreso de la deuda soberana y de las finanzas públicas, reduciéndose así gran parte de la incertidumbre sobre su evolución futura. Sin embargo, una regla de este tipo no aísla los efectos que diversos choques pueden tener sobre el desempeño de la economía, pues únicamente se enfoca en asegurar la sostenibilidad de las cuentas fiscales. Por el contrario, una regla de déficit estructural no solo asegura dicha sostenibilidad sino que también permite aislar, al menos parcialmente, algunos de los efectos que diversos choques puedan tener en la economía.
Principales resultados A efectos de analizar cómo operan las distintas reglas, se presentan las funciones de impulso respuesta del PBI y del tipo de cambio real ante choques de una desviación estándar en los precios de los metales de exportación. Un incremento en el precio de las exportaciones mineras aumenta el ingreso disponible de las familias y del gobierno. Si todo este mayor ingreso se destina a financiar un mayor nivel de consumo, se expandiría la demanda agregada presionando al alza de precios, lo que motivaría una elevación en la tasa de interés. En un entorno de rigidez de precios, la subida en la tasa de interés doméstica implicaría una apreciación real del tipo de cambio, con lo que se incrementarían las importaciones y disminuirían las exportaciones no mineras. Por el contrario, si el gobierno mantuviera una regla de déficit estructural o contracíclica, retiraría parte del estímulo sobre la demanda agregada, reduciendo así sus efectos sobre el tipo de cambio real, las importaciones y las exportaciones no mineras. En el gráfico 6 se observa que con una regla estructural o contracíclica el impacto del choque sobre el PBI y la apreciación cambiaria es menor respecto de lo que ocurre con una regla de déficit convencional. Así, el diseño de la regla es relevante para aislar a la economía de choques exógenos que aumenten la volatilidad macroeconómica. De este ejercicio se puede inferir que una regla estructural o contracíclica tiene un mejor desempeño para estabilizar las variables económicas que una regla de superávit primario convencional.
V. Recomendaciones Como muestra el ejercicio de simulación, es deseable eliminar el sesgo procíclico de la política fiscal. Para ello se puede introducir una regla estructural al estilo de Chile o Suiza o, en su defecto, modificar la regla actual para que el límite al gasto público se aplique sobre el total del gasto no financiero del gobierno general con topes cercanos al crecimiento tendencial de la economía, para lo cual se puede recurrir a promedios móviles. Asimismo, una regla contracíclica que permita una mayor respuesta del fisco ante los choques que sufre la economía es más efectiva para estabilizarla. Nota 2. Reglas fiscales y estabilidad macroeconómica 37
Gráfico 6
Incremento de los precios de los minerales1/ (En puntos porcentuales del estado estacionario) 0,45% 0,40% 0,35% 0,30% 0,25% 0,20% 0,15% 0,10% 0,05% 0,00% 1
5
9
13
17
dt1 = dt2 = 0
21
25
dt1 = dt2 = 1
29
33
37
41
dt1 = dt2 = 2
0,00% -0,05% -0,10% -0,15% -0,20% -0,25% -0,30% -0,35% -0,40% -0,45% dt1 = dt2 = 0
dt1 = dt2 = 1
dt1 = dt2 = 2
1/ El choque consiste en un aumento en el precio del mineral exportado de un desvío estándar. d1=d2=0 representa al modelo con una regla convencional. d1=d2=1 corresponde al modelo con regla estructural (neutral). d1=d2=2 indica el modelo con una regla contracíclica. Fuente: BCRP.
Asegurar un manejo neutral o contracíclico de la política fiscal es importante para reducir la volatilidad macroeconómica. Ello aumentaría el bienestar de la población y evitaría inconsistencias entre la política monetaria y fiscal, sobre todo en períodos de alto crecimiento con importantes flujos de capital a la región. Una política fiscal contracíclica ayudaría a evitar apreciaciones sustanciales del tipo de cambio real, lo que favorecería la inversión en los sectores transables y el crecimiento de largo plazo. Es necesario que la regla fiscal siga asegurando la sostenibilidad de las finanzas públicas en el mediano plazo. Para ello se requiere reducir sustancialmente los niveles de incumplimiento en el nivel subnacional. Mantener el control de la deuda subnacional es muy importante para asegurar la solvencia a mediano plazo. Además, evitar expansiones del gasto subnacional es también necesario dada la cantidad de recursos que estos niveles de gobierno administran. Los aumentos no esperados del gasto subnacional pueden dificultar el cumplimiento de la meta 38 Perú en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad
de déficit agregado y generar inconsistencias entre las posiciones de la política fiscal y monetaria, lo que tendría costos en términos de bienestar y también podría complicar la administración macroeconómica del país. Por eso, es necesario mejorar el seguimiento de la ejecución subnacional e implementar sanciones efectivas al incumplimiento de las reglas.
VI. Bibliografía Acemoglu, Daron y otros (2003). Institutional Causes, Macroeconomic Symptoms: Volatility, Crises and Growth. Journal of Monetary Economics 50: 49-123. Banco Central de Reserva del Perú (2008). Metodología de cálculo del resultado estructural. Notas de Estudios del BCRP n.º 51 (septiembre). Fondo Monetario Internacional (2002). Assessing Sustainability. SM/02/166. Washington, D. C.: FMI. Fondo Monetario Internacional (2003). Sustainability Assessments: Review of Application and Methodological Refinements. SM/03/206. Fondo Monetario Internacional (2009) Peru: Selected Issues. IMF Country Report n.º 09/41 (febrero). Kaminsky, Graciela L., Carmen M. Reinhart y Carlos A. Vegh (2004). When it Rains, it Pours: Procyclical Capital Flows and Macroeconomic Policies. NBER, Working Paper 10780 (septiembre). Llempén, Zoila, Eduardo Morón y Cristhian Seminario (2010). Descentralización y desempeño fiscal subnacional - el caso de Perú. En: Marielle del Valle y Arturo Galindo, editores. Descentralización y sostenibilidad fiscal subnacional: los casos de Colombia y Perú. 98-136. Washington, D. C.: BID.
Nota 2. Reglas fiscales y estabilidad macroeconómica 39
3. Sugerencias para la mejora de la política tributaria Ruben Lema
Resumen El nivel de ingresos del fisco ha sido históricamente bajo y dependiente de la evolución de los precios internacionales. Ello constituye una importante vulnerabilidad fiscal pues reduce la capacidad del Estado de brindar bienes y servicios e infraestructura a los ciudadanos y de aplicar políticas contracíclicas. Adicionalmente, la estructura tributaria actual muestra una alta concentración de la recaudación en el Impuesto a la Renta y el Impuesto General a las Ventas. Ambos impuestos tienen ya tasas relativamente altas, exoneraciones tributarias y tienen un alto grado de evasión. Por ello, se requiere tomar medidas que incentiven el cumplimiento tributario y dotar de una mayor capacidad fiscalizadora a la administración tributaria.
I. Introducción Las reformas de inicios de los años noventa simplificaron el Sistema Tributario peruano basándolo en cuatro impuestos principales: Impuesto a la Renta (IR), Impuesto General a las Ventas (IGV), Impuesto Selectivo al Consumo (ISC) y aranceles. Antes de la reforma el universo tributario alcanzaba 68 impuestos, muchos de ellos con destino específico. Junto con la reducción del número de impuestos se aplicó un criterio de unidad de caja de modo que toda la recaudación pasó a formar parte de los recursos del Tesoro Público y su asignación se daba a través del gasto del gobierno, tarea que se centralizó en el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF). Asimismo se fortaleció la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria (SUNAT) dotándola de autonomía administrativa, personal calificado y atribuciones para fiscalizar y administrar el sistema tributario. Como resultado de estas reformas los ingresos del gobierno aumentaron sustancialmente, lo que permitió consolidar las cuentas fiscales y aumentar el gasto del gobierno. Sin embargo, en comparación a países con nivel de desarrollo similar la recaudación del gobierno peruano es todavía limitada. Los gráficos 1 y 2 muestran que el Perú recauda menos que el promedio de países de América Latina tanto a nivel de impuestos como de ingresos totales del Gobierno Central. La escasez de ingresos del fisco es una fuente permanente de vulnerabilidad ya 40 Perú en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad
Gráfico 1
Ingresos totales Gobierno Central (Prom. 2000-2009) % PBI 30 24,3
25
23,7
23,0
22,1 20,6
20
18,8
Promedio 19,1
18,0 17,4
16,8
15,9
15,3 13,5
15 10
Colombia
México
Perú
Argentina
Panamá
Paraguay
Ecuador
Uruguay
Brasil
Chile
Venezuela
0
Bolivia
5
Fuente: CEPAL. Elaboración propia.
Gráfico 2
Ingresos tributarios Gobierno Central (Prom. 2000-2009) 25
% PBI 22,1 18,1
Promedio 17,8
14,4 15,3 13,6
15
13,3 12,6
12,0
10,9
10
9,5
9,4
México
18,6
Panamá
20
Ecuador
Colombia
Paraguay
Venezuela
Perú
Argentina
Uruguay
Chile
Bolivia
0
Brasil
5
Fuente: CEPAL. Elaboración propia.
que reduce la capacidad del Estado de brindar bienes y servicios e infraestructura a los ciudadanos y de aplicar políticas contracíclicas puesto que también limita su capacidad de endeudamiento. Asimismo, la recaudación fiscal en el Perú es dependiente de la evolución de las cotizaciones internacionales de los productos mineros. El siguiente gráfico muestra la asociación entre precios internacionales mineros y recaudación fiscal. Nota 3. Propuestas de política tributaria 41
Gráfico 3
Presión tributaria vs. precios minerales 16,0
15,6
120
15,7
15,2
15,0
100 14,8
14,0
80
13,6 12,9
13,0 12,3
12,3
13,7
13,1
60
12,1
Ingresos Tributarios (% PBI)
2010
2009
2008
2007
2006
2005
0
2004
10,0
2003
20
2002
11,0
2001
40
2000
12,0
Índice Precio Minerales (2008 = 100)
Fuente: BCRP. Elaboración propia.
La dependencia de los ingresos del gobierno de las cotizaciones internacionales añade volatilidad a los ingresos del Estado. Esta es una característica que comparte el Perú con otros países vecinos exportadores de commodities.
Gráfico 4
Ingresos totales Gobierno Central Coeficiente de variación (2000-2009) 0,20 0,16
0,16 0,14
0,15
0,13 0,12
Promedio 0,11 0,10
0,10 0,09
0,10
0,06
0,06 0,05
0,05
0,03
Fuente: CEPAL. Elaboración propia.
42 Perú en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad
Uruguay
Paraguay
Brasil
México
Perú
Panamá
Chile
Colombia
Argentina
Venezuela
Bolivia
Ecuador
0,00
Gráfico 5
Ingresos tributarios Gobierno Central Coeficiente de variación (2000-2009) 0,25
0,23
0,20 0,15
0,15
Promedio 0,11
0,14 0,12
0,11
0,10
0,10
0,10 0,08
0,08
0,07
0,06
Brasil
Chile
Paraguay
México
Perú
Panamá
Colombia
Ecuador
Argentina
Venezuela
Bolivia
0,00
Uruguay
0,04
0,05
Fuente: CEPAL. Elaboración propia.
Así la volatilidad de ingresos fiscales1 del Perú es inferior a la de los países de la región con una base exportadora menos diversificada, pero superior a la de países con base productiva más desarrollada como México y Brasil. Ciertamente, estas características del sistema fiscal peruano no son nuevas. Desde una perspectiva de más largo plazo, se observa que la recaudación tributaria es baja y volátil, dependiente de los minerales. Así, la recaudación en el período 1970-2009 osciló entre 18,2% del PBI (1980) y 8,1% del PBI (1989), con un promedio de 13,3 por ciento del PBI para todo el período y de 13,6% para la presente década. Gráfico 6
18,2 15,0
14,2 12,1 8,1
150 130 15,714,8 110 13,7 90 70 50 30 10 -10 -30 -50
índice real
20 18 16 13,7 14 12 10 8 6 4 2 0
1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
% del PBI
Evolución de los ingresos tributarios del Gobierno Central y precios de los minerales: (1979-2010)
Presión Tributaria
Recaudación promedio
Índice real de precios mineros
Fuente: BCRP. Elaboración propia.
1
Medida como por el coeficiente de variación de la razón ingresos a PBI.
Nota 3. Propuestas de política tributaria 43
Además, estos problemas recurrentes de escasa y volátil recaudación ocurren con un sistema tributario que tiene tasas impositivas relativamente altas para la región. En los siguientes gráficos se muestra la tasa del IR empresarial y del IVA (IGV para el Perú) para una muestra de países que indica que el Perú tiene tasas superiores al promedio.
Gráfico 7
Tasa del impuesto a la renta empresarial % 40 35
35
34
34
Tasa promedio 27%
33 30
30
28
28
25
25
25
25 20
17
15 10
10 5
Paraguay
Chile
Uruguay
Ecuador
Bolivia
Panamá
México
Perú
Colombia
Venezuela
Brasil
Argentina
0
Fuente: CIAT. Elaboración propia.
Gráfico 8
Tasa del Impuesto al Valor Agregado / Impuesto General a las Ventas % 25 22
21 19
20
18 16
15
15
Promedio 15%
14,9 12
12 10
10
5
5
Panamá
Paraguay
Venezuela
Ecuador
Bolivia
México
Colombia
Perú
Chile
Argentina
Uruguay
0
Fuente: CIAT. Elaboración propia.
Esto muestra que en la base del problema de la escasez de recursos fiscales se encuentra una economía con un sector informal amplio que favorece el bajo cumplimiento de las obligaciones tributarias y un sistema tributario que considera un conjunto muy grande de exoneraciones. 44 Perú en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad
Por ello, resulta importante la búsqueda de fuentes de ingresos más estables, lo que implica la necesidad de ampliar la base tributaria a través de mejorar el cumplimiento de sectores con mayor grado de evasión. En efecto, sectores como el comercio, construcción, hoteles y restaurantes, y servicios a empresas concentrarían más de la mitad de la evasión.2 Es importante elevar la percepción de riesgo de detectar y penalizar la evasión. Esta nota de política se organiza de la siguiente forma: en la siguiente sección se presenta un análisis de la evolución reciente de la recaudación de los principales impuestos que conforman el sistema tributario peruano para identificar vulnerabilidades específicas. Ello permite plantear medidas de política que se presentan en la tercera sección. El documento finaliza con algunos comentarios que se ofrecen como conclusión.
II. Coyuntura y temas tributarios recientes En la presente década se ha mantenido la estructura básica del sistema tributario, basada en cuatro tipos de impuestos. Sin embargo, se han realizado algunas modificaciones que han cambiado el peso relativo entre los distintos impuestos, además de crearse nuevos y eliminar otros. Como se puede observar en los gráficos siguientes, impuestos como los aranceles y selectivos han perdido importancia frente al IR e IGV. Así, en el 2010, estos impuestos representaron el 8% del total recaudado (deducidas las devoluciones de impuestos), cuando en el 2005 representaron el 19%. Estos cambios han mejorado la eficiencia del Sistema Tributario pues estos dos impuestos estaban entre los gravámenes que imponían las mayores distorsiones en la economía.
Gráfico 9 Ingresos Tributarios Gobierno Central: 2000
IGV 42%
ISC 15%
ISC 11% Aranceles 12%
Impuesto a la renta 22%
Ingresos Tributarios Gobierno Central: 2005
IES 5% Resto 4%
IGV 42%
Aranceles IES 7% 0% ITAN 3% ITF Resto 3%
2%
Impuesto a la renta 31%
Ingresos Tributarios Gobierno Central: 2010
IGV 45%
Fuente: BCRP, SUNAT. Elaboración propia.
2
ISC 7%Aranceles 1% ITAN 3% ITF 1% Resto 3% Impuesto a la renta 39%
Peñaranda (2001)
Nota 3. Propuestas de política tributaria 45
En el caso de los aranceles, con el fin de dotar de mayor eficiencia y competitividad a la economía el gobierno redujo las tasas apliacables a diversas partidas (en diciembre del 2000 el arancel promedio era 13,5 y en el 2010 fue 3,4%).3 Los acuerdos de libre comercio firmados en esta década han reducido aún más el arancel efectivo representando en el 2010 una tasa efectiva sólo de 2,3% de las importaciones. El ISC a los combustibles se redujo en promedio en 40% entre el 2003 y 2010 con el fin de mitigar el impacto doméstico del aumento en el precio internacional del crudo. El 2003 se eliminó el Impuesto Extraordinario de Solidaridad (IES) que era un impuesto ineficiente pues gravaba la contratación de mano de obra. Sin embargo, el 2004 se introdujo el Impuesto a las Transacciones Financieras (ITF) con una tasa de 0,15%, que también resulta un impuesto altamente distorsionante. Este impuesto se ha ido reduciendo y desde abril del 2011 tiene una tasa de 0,005%. La ventaja que tiene, aparte de ser de fácil recaudación, es la de brindar información sobre operaciones no declaradas, función para la cual no requiere tener una tasa alta. Para compensar la pérdida de recaudación por el IES, a mediados del 2003 se elevó la tasa del IGV de 18 a 19 por ciento, tasa que estuvo vigente hasta inicios de 2011, en que se regresó a la tasa de 18 por ciento. Adicionalmente, se crearon sistemas de pago anticipado del IGV (percepciones, detracciones y retenciones) con la finalidad de asegurar el pago del impuesto en contribuyentes de difícil fiscalización. Respecto al IR, en el 2004 se elevó la tasa a personas jurídicas de 27 a 30 por ciento4 y se mantuvo el impuesto sobre los dividendos (4,1 por ciento), con lo cual en la práctica el impuesto pasó de 30 a 33 sobre la renta distribuida (aun sin considerar la participación de los trabajadores).
Impuesto General a las Ventas (IGV) Como se mencionó en la introducción, la tasa del IGV de 18 por ciento es relativamente alta comparada con el promedio de una muestra de 17 países latinoamericanos (14,5 por ciento), siendo menor solo a las aplicadas en Argentina y Uruguay y Chile. Además, la capacidad recaudatoria del impuesto (recaudación por punto porcentual de tasa) es bastante baja, superando sólo a la observada en México y República Dominicana. Si comparamos el resultado del IGV del 2009, cuando la tasa era 19 por ciento, con un país con una tasa similar como Chile, se encuentra que recaudamos 8 puntos porcentuales del producto menos por cada punto, es decir con una productividad igual a la de Chile, la recaudación por IGV neta de devoluciones pasaría de 6,2 a 7,8 por ciento del PBI. (ver cuadro 1)
3
4
La reducción arancelaria se realizó en varias modificaciones realizadas principalmente en el último lustro, estableciendo un arancel de 0 por ciento a los bienes de capital y un importante grupo de bienes intermedios. Asimismo, se redujo la dispersión arancelaria, pasando de ocho tasas existentes en el 2001 a tres en el 2011 (0, 6 y 11 por ciento). En el 2002 se redujo la tasa del IR a personas jurídicas de 30 a 27 por ciento y se introdujo un gravamen sobre los dividendos de 4,1 por ciento, con lo cual la tasa efectiva sobre las utilidades distribuidas se mantenía en 30 por ciento.
46 Perú en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad
Cuadro 1
Tasa IVA (%) y Productividad por países País
Paraguay Ecuador Nicaragua Panamá El Salvador Honduras Bolivia Uruguay Guatemala Chile Costa Rica Argentina Colombia Perú Rep. Dominicana México Venezuela
Tasa IVA (%)
Productividad 1/
10 12 15 5 13 12 14,9 22 12 19 13 21 16 19 16 15 12
0,61 0,48 0,47 0,45 0,45 0,44 0,43 0,42 0,41 0,41 0,38 0,37 0,33 0,33 0,26 0,23 n.d.
Fuente: CIAT. Elaboración propia. 1/ Definición: Recaudación (neta de devoluciones) que se obtiene por cada punto del IVA, medido en términos del PBI. Elaborado con información corresponde al ejercicio 2009.
Esta baja productividad puede ser explicada tanto por un aún alto grado de evasión, como por el elevado nivel de las exoneraciones que tiene este impuesto (cuyo costo se estima en 1,41 por ciento del PBI). De acuerdo a SUNAT,5 se ha realizado mejoras en el cumplimiento del impuesto, de modo que la evasión del IGV ha venido reduciéndose en los últimos años (habría bajado de 51 a 38 por ciento de la recaudación teórica del IGV). Un factor preponderante en este comportamiento fue la introducción de sistemas de pago anticipado del IGV (detracciones, percepciones y retenciones). Desde su creación, estos regímenes han ampliado su cobertura inicial. Así, el Régimen de Detracciones6 se inició con una cobertura de tres productos (julio del 2002), mientras que en la actualidad abarca 34 grupos de bienes y servicios de diversa índole.7 Mediante este régimen el comprador o usuario de un bien o servicio afecto al sistema detrae un porcentaje (definido por la SUNAT) del importe a pagar por estas operacio5 6 7
Fuente: Estimación del incumplimiento en el IGV durante el año 2009 – SUNAT, presentado al Congreso de la República. También se le denomina “Sistema de Pago de Obligaciones Tributarias” - SPOT. Bajo este régimen se encuentran productos como el azúcar, arroz, alcohol etílico, algodón, recursos hidrobiológicos, maíz amarillo duro, caña de azúcar, madera, arena y piedra de construcción, desperdicios y desechos metálicos, animales vivos, carnes y despojos comestibles, abonos, cueros, pieles, aceite y harina de pescado, embarcaciones pesqueras y leche entera cruda. Asimismo, servicios como la intermediación laboral, arrendamiento de bienes muebles, servicios de transporte de bienes y personas, comisión mercantil, fabricación de bienes por encargo, mantenimiento y reparación de bienes muebles, movimiento de carga, y otros servicios empresariales. Desde finales del 2010 se incorporaron los contratos de construcción, el oro y minerales no auríferos, páprika y espárragos.
Nota 3. Propuestas de política tributaria 47
Gráfico 10
Participación de sistemas de pago anticipado en recaudacion vs. indice de incumplimiento del IGV 0,6 51%
54%
52%
50%
0,5
49%
47%
44%
43%
42%
0,4
38%
36%
0,3 25%
29%
29%
2007
2008
27%
32%
32%
2008
2010
19%
0,2 14%
0,1 0
6%
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
Participación de Sistemas de Pago Anticipado en recaudac. IGV Índice de incumpliento del IGV (% Recaudación Potencial excluy. Gastos Tributarios)
Fuente: SUNAT. Elaboración propia.
nes, para luego depositarlo en el Banco de la Nación en una cuenta corriente a nombre del vendedor o quien presta el servicio, el cual utilizará dichos fondos para efectuar el pago de sus obligaciones tributarias. Los montos depositados en las cuentas que no se agoten durante cuatro meses,8 luego que hubieran sido destinados al pago de tributos, serán considerados de libre disponibilidad para el titular. El Régimen de Percepciones se creó para las ventas de combustibles, pero luego se amplió a las importaciones y a las ventas internas de diversos insumos industriales. Este régimen obliga a los contribuyentes designados por la SUNAT como “Agente de Percepción” a cobrar a sus clientes un porcentaje adicional al precio de venta como un adelanto del IGV, el cual podrá ser utilizado por el cliente contra su obligación futura por este impuesto. El monto percibido será entregado a la SUNAT. En cuanto al Régimen de Retenciones, inicialmente se estableció un grupo de 1202 agentes de retención, número que se elevó a 2032 agentes en la actualidad. Bajo este régimen los sujetos designados por la SUNAT como “Agentes de Retención” deberán retener un porcentaje del monto de las compras que realicen a sus proveedores, para su posterior entrega al Fisco. Los proveedores podrán utilizar dicho monto retenido contra el pago del IGV que les corresponda. En el 2010, las percepciones, retenciones y detracciones representaron el 32 por ciento de la recaudación total del IGV. Es decir, cerca de un tercio de la recaudación de este impuesto estuvo asociado a retenciones en la fuente (sea el comprador o el vendedor, según sea el caso), restándole importancia a las declaraciones por cuenta propia que los contribuyentes deben realizar por sus ventas. 8
Si el solicitante tienen la calidad de “buen contribuyente” o la calidad de agentes de retención del Régimen de Retenciones del IGV, dicho plazo se acorta a 2 meses.
48 Perú en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad
Gráfico 11
IGV y sistemas de pago adelantado 2000-2010
(% PBI)
10,0 9,0
8,5
8,0 7,0
7,1
6,6
6,8
7,0
6,0
5,7
5,5
5,3
5,2
5,3
2002
2003
2004
2005
2006
2007
6,5
6,2
6,3
6,5
6,2
2001
7,7
7,5
8,2
6,0 5,0 4,0 3,0
6,1
5,3
5,6
2008
2010
2,0 1,0 0,0 2000
IGV Neto
Detracciones
Percepciones
2008
Retenciones
Fuente: SUNAT. Elaboración propia.
Si bien estos sistemas aseguran la recaudación, pueden generar costos a los contribuyentes debido a demoras en la devolución en el caso de que la retención exceda la obligación del contribuyente, al costo financiero por el pago anticipado o por multas, debido a lo complicado de su aplicación. Asimismo, es necesario un diseño cuidadoso de los mismos para que un mismo agente no esté afecto a varios regímenes. Si se compara el nivel de incumplimiento del IGV con otras experiencias de siete países latinoamericanos, se observa que es el más elevado de la muestra. Más aún, países como México y Chile tienen niveles de evasión menores al 20 por ciento. Uno de los principales factores que afectan el cumplimiento tributario es el alto grado de informalidad de la economía peruana, el cual ha sido calculado en diversos estudios. En un estudio de Peñaranda (2001), se evidencia la relación entre la informalidad y la evasión tributaria. Considera que existen factores económicos, jurídicos, socio culturales y políticos que causan la informalidad. Respecto a las principales causas de la evasión se considera el alto porcentaje de informalidad, la complejidad del sistema tributario, la poca probabilidad de ser fiscalizado y/o el bajo costo de ser sancionado así como la falta de cultura tributaria (permisibilidad a la evasión tributaria). Cabe indicar que la evasión incluye también operaciones de contribuyentes formales que bajo diferentes modalidades9 realizan transacciones que no son declaradas o son subdeclaradas. Estas acciones impactan directamente en una menor recaudación por IGV, e indirectamente en el IR empresarial, al reducir los ingresos o inflar los gastos.
9
Por ejemplo: no registro de operaciones, doble facturación, subvaluación de ventas, no registro de mano de obra, aumento indebido de gastos y/o crédito fiscal.
Nota 3. Propuestas de política tributaria 49
Cuadro 2
Tasas de evasión (o incumplimiento) en el IVA País
2005
2006
2007
2008
2009
Fuente
Evasión del Impuesto al Valor Agregado (IVA) en Colombia: 2000 – 2008. Versión 2. Actualización con la nueva base de Cuentas Nacionales Año 2000. DIAN, Ángela Cruz Lasso, Septiembre 2009
Colombia
29,2 25,0 24,3 22,4
Chile
12,0 9,0
Perú
46,9 42,6 41,6 34,9 44,1 Memoria Anual SUNAT
Argentina Uruguay
8,0
23,3 21,2 19,8
12,0 18,0 Evasión en el IVA. Serie 2003-2009. SII, Mayo 2010
Estimación del Incumplimiento en el IVA, AFIP, Junio 2008
29,0 27,5 24,2 20,6
México
25,5 17,8 19,8 17,8
Guatemala
36,2 33,1 25,8
Medición de la evasión: el caso uruguayo, DGI, Abril 2010
Evasión Global de Impuestos: Impuesto Sobre la Renta, Impuesto al Valor Agregado e Impuesto Especial sobre Producción y Servicio no Petrolero, Centro de Estudios Estratégicos del Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey, Enero 2010
Medición del incumplimiento del IVA., Años 2001-2007. SAT
Elaboración: CIAT
Cuadro 3
Causas de la informalidad en el Perú Sustitución de mano de obra por capital
Factores económicos
Altos costos de formalidad Mayores utilidades por menores costos Crédito escaso para pequeñas empresas
Factores jurídicos
Desconocimiento del marco legal Beneficios tributarios preferenciales
Factores socioculturales
Escasa educación Migración del campo a la ciudad Menores precios favorecen demanda Poca cultura tributaria Sector formal estimula sector informal
Factores políticos
Falta de reciprocidad desde el Estado Administración tributaria poco eficiente Poca coordinación entre instituciones de control
Fuente: SUNAT. Elaboración propia.
Impuesto a la Renta (IR) El IR grava a las personas jurídicas con el 30 por ciento de sus utilidades. Las personas naturales están gravadas por sus rentas del trabajo con tasas marginales escalonadas (15, 21 y 30 por ciento) y un tramo inafecto de 7 Unidades Impositivas Tributarias (UIT); y por sus rentas del capital con una tasa efectiva de 5 por ciento (cuando estas rentas provengan de ganancias de capital, existe un tramo inafecto de 5 UIT). La recaudación por este impuesto se ha incrementado sustancialmente, debido básicamente al impuesto a la renta de personas jurídicas (tercera categoría) cuyo desempeño ha estado fuertemente influenciado por la evolución de los precios de nuestras princi50 Perú en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad
pales exportaciones (cobre, oro, zinc, petróleo crudo, entre otros). Así, la recaudación por empresas mineras y petroleras pasó de 0,17 por ciento del PBI en el 2002 a 2,88 por ciento en el 2007. En el año 2009 se redujo a 0,93 por ciento, como consecuencia de la caída de los precios internacionales observada en dicho período y en el 2010 se ha incrementado nuevamente a 1,54 por ciento del PBI.
Cuadro 4
Impuesto a la renta tercera categoría (porcentaje del PBI)
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Agropecuario y Pesca Minería e Hidrocarburos Manufactura Servicios Comercio Construcción
0,03 0,19 0,32 0,80 0,33 0,08
0,02 0,10 0,25 0,58 0,27 0,08
0,02 0,20 0,27 0,49 0,28 0,07
0,02 0,23 0,28 0,70 0,27 0,07
0,02 0,17 0,37 0,67 0,30 0,06
0,05 0,38 0,39 0,99 0,32 0,10
0,04 0,57 0,37 0,90 0,32 0,07
0,04 0,99 0,42 0,89 0,36 0,06
0,04 2,23 0,53 1,06 0,40 0,08
0,06 2,88 0,52 1,06 0,48 0,10
0,03 2,09 0,60 1,20 0,60 0,11
0,02 0,93 0,52 1,20 0,55 0,14
0,04 1,54 0,53 1,24 0,52 0,16
Total
1,75 1,29 1,32 1,55 1,58 2,23 2,26 2,76 4,33 5,09 4,63 3,38 4,03
Fuente: SUNAT. Elaboración propia.
Un punto que se desprende del cuadro anterior, es el poco aporte de sectores como el agropecuario y pesca. En cambio, sectores como manufactura, servicios y comercio, han mostrado un mejor desempeño asociado a la actividad económica. La construcción fue el único sector que en el 2009 incrementó su aportación a la recaudación del IR. Otro aspecto a tomar en cuenta es la alta concentración de la recaudación del IR de tercera categoría en pocos contribuyentes. Así, en el 2010, un pequeño grupo de 249 empresas concentraron el 34 por ciento de la recaudación, mientras que el resto de Principales Contribuyentes (PRICOS) que representan más de 14 mil empresas, aportaron el 53 por ciento, en tanto que los medianos y pequeños contribuyentes (que comprende aproximadamente 490 mil contribuyentes), solo aportó el 14 por ciento de la recaudación. Esta elevada concentración de la recaudación en muy pocas empresas es un indicador de riesgo. Cabe indicar que dicha concentración no ha variado significativamente en los últimos años (por ejemplo en el 2000, 254 empresas concentraban el 38 por ciento de la recaudación) a pesar de las medidas de ampliación de la base gravable que la SUNAT ha ejecutado, esto puede evidenciar la dificultad que se ha tenido para ampliar la base tributaria, a través de la incorporación de nuevos contribuyentes que operan en el sector informal o mediante fiscalización que reduzca la subvaluación de utilidades de los medianos y pequeños contribuyentes. A ello, hay que añadir que la existencia de sistemas simplificados como el Régimen Único Simplificado (RUS) o el Régimen Especial de Renta (RER) que permiten a los contribuyentes evitar las obligaciones y fiscalización del régimen general para acceder a esquemas de pago presuntivo y sin mayor fiscalización. En los últimos años, estos regímenes se han vuelto más laxos y han ampliado su cobertura. En el RUS se pagan cuotas mensuales. La cuota mínima del RUS es de S/. 20 mensuales. Si uno observa la evolución de los contribuyentes afectos al RUC, se Nota 3. Propuestas de política tributaria 51
observa que al introducir los criterios objetivos (Ago. 2004) se depuró este régimen, pero posteriormente fue nuevamente incrementándose, debido a que se fue relajando la fiscalización sobre los criterios objetivos a tal punto que para enero de 2007, se eliminaron. Bajo el régimen del RER, los contribuyentes con ingresos anuales menores a S/. 525 mil (S/. 43 750 mensuales) mantienen la obligación del IGV igual a la del régimen general, pero pagan por IR el 1,5 por ciento de los ingresos mensuales. La ventaja de este régimen es que se les permite emitir facturas. Respecto a la recaudación por personas naturales, ésta ha mostrado un sostenido crecimiento, pasando de 1,1 por ciento en el 2001 a 1,5 por ciento en el 2010. Sin embargo, la tasa efectiva promedio es de sólo 5 por ciento10, para los contribuyentes de quinta categoría (trabajadores dependientes). Asimismo, la recaudación de cuarta categoría (trabajadores independientes) es la décima parte de la de quinta categoría, a pesar de que la participación laboral de este sector (3,5 millones) supera a la del trabajo dependiente (3 millones). Cuadro 5
Impuesto a la renta personas naturales (porcentaje del PBI) 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Primera categoría Segunda categoría Cuarta categoria Quinta categoría Regularización
0,09 0,00 0,14 0,87 0,04
0,09 0,00 0,13 0,89 0,04
0,09 0,00 0,13 0,88 0,04
0,08 0,00 0,15 0,87 0,03
0,08 0,00 0,15 0,89 0,02
0,08 0,05 0,16 0,93 0,04
0,07 0,06 0,15 0,89 0,05
0,07 0,10 0,15 0,91 0,05
0,07 0,17 0,15 0,92 0,05
0,06 0,18 0,12 0,97 0,05
0,07 0,19 0,12 1,07 0,06
0,04 0,17 0,12 1,13 0,07
0,04 0,20 0,12 1,09 0,05
Total
1,15 1,16 1,14 1,14 1,15 1,25 1,22 1,27 1,35 1,38 1,50 1,53 1,50
Fuente: Peñaranda (2001)
Bajo un análisis de tributación comparada, se observa que la tasa del impuesto a personas jurídicas en Perú (30 por ciento) es mayor que la tasa promedio de un grupo de 12 países latinoamericanos (27 por ciento). Además hay que considerar que existe una tasa de 4,1 por ciento adicional sobre los dividendos y la participación de los trabajadores en las utilidades de la empresa, con tasas de 5, 8 y 10 por ciento11, según el sector de la empresa. Con lo cual la carga tributaria total sobre la renta que distribuye la empresa podría alcanzar a 40 por ciento, tasa por encima de la máxima sobre la renta personal.
10 11
Calculada como la recaudación de quinta categoría reportada por SUNAT para el 2009 respecto al dato de Remuneraciones de las Cuentas Nacionales para el mismo año. Aun cuando dicho concepto constituye un costo laboral, debido a su variabilidad (depende de la utilidad tributaria), sólo parcialmente podría reducir el costo salarial que enfrente la empresa, pues dicho concepto podría ser considerado por los trabajadores como un ingreso excepcional y no incluirlo en su expectativa salarial.
52 Perú en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad
El impuesto a la renta personal en Perú también difiere de la media de la muestra: los tres tramos vigentes en el país son inferiores a la media muestral (6 tramos) y la tasa marginal mínima es mayor (15 por ciento en Perú contra 9 por ciento en la muestra). Asimismo, la tasa marginal máxima en la mayoría de países suele ser similar a la que aplican a las personas jurídicas, salvo casos como Chile (la tasa máxima es de 40 por ciento, superior a la tasa empresarial de 17 por ciento), Ecuador (la máxima es de 35 por ciento y la empresarial de 25 por ciento) y Brasil (tasa máxima de 27,5 por ciento y tasa empresarial de 34 por ciento).
Cuadro 6
Estructura del Impuesto a la Renta de personas naturales 2009 Mínimo no imponible (US$)
Límite inferior de la tasa máxima (US$)
Tasa Min.
Tasa Max.
N° tramos
Argentina Bolivia
9% 13%
35%
7 1
Brasil
7.5%
27.5%
5
8 621
25 536
Chile
5%
40%
8
10 648
130 429 52 721
2 695 n.d.
30 534 n.a.
Colombia
19%
33%
4
11 954
Ecuador
5%
35%
9
8 570
57 600
Paraguay
8%
10%
2
n.d.
31 600
Perú
15%
30%
3
8 252
69 431
Uruguay
10%
25%
6
7 236
119 652
Venezuela
6%
34%
8
n.d.
76 923
México
2%
28%
8
441
30 811
Panamá
7%
27%
6
9 000
30 581
Promedio
9%
30%
6
7 491
59 620
Fuente: CIAT y KPMG. Elaboración propia.
Respecto al ingreso personal exonerado (mínimo no imponible), la dispersión es mayor y debe responder a consideraciones de progresividad deseada en cada país. Así, México inicia su escala con un nivel muy bajo de renta anual (US$ 441) con una tasa reducida (1,92 por ciento) y en el otro extremo se encuentra Colombia con un mínimo no imponible alto (US$ 11 954) y una tasa mínima alta (19 por ciento). Asimismo, hay países que afectan con sus tasas más altas a niveles relativamente bajos de renta neta, como Brasil o México, y otros como Chile y Uruguay que sus tasas máxima afectas a rentas mayores.
Impuesto Selectivo al Consumo (ISC) La recaudación por ISC se ha reducido a partir del 2004, como consecuencia de la reducción del ISC a los combustibles, que pasó de recaudar 1,5 por ciento del PBI en el 2003 a 0,6 por ciento en el 2010. Nota 3. Propuestas de política tributaria 53
Cuadro 7
Impuesto selectivo al consumo (porcentaje del PBI)
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
ISC Combustibles Resto
Interno
Gaseosas y Agua mineral
Cervezas
Cigarrillos
Otros
1,19 1,20 1,15 1,23 1,50 1,54 1,34 1,00 0,79 0,72 0,39 0,59 0,55 0,87 0,78 0,70 0,66 0,59 0,58 0,54 0,56 0,54 0,56 0,54 0,49 0,52
0,70 0,66 0,60 0,58 0,54 0,53 0,49 0,49 0,45 0,45 0,45 0,42 0,43
0,11 0,08 0,08 0,11 0,10 0,10 0,09 0,08 0,08 0,07 0,08 0,08 0,08 0,52 0,49 0,44 0,39 0,37 0,37 0,35 0,36 0,34 0,35 0,36 0,33 0,33
0,04 0,06 0,06 0,05 0,05 0,04 0,03 0,02 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00
0,04 0,03 0,03 0,02 0,02 0,02 0,02 0,02 0,02 0,03 0,02 0,02 0,02
Importación
0,16 0,11 0,10 0,08 0,05 0,05 0,05 0,07 0,10 0,11 0,09 0,07 0,09
Total
2,06 1,98 1,85 1,88 2,10 2,12 1,88 1,55 1,34 1,28 0,93 1,08 1,07
Fuente: SUNAT. Elaboración propia.
Esta reducción del selectivo a los combustibles se debió a la necesidad de contrarrestar el aumento de precios del petróleo en el mercado internacional. Así, en julio del 2005 se eliminó el gravamen sobre el Gas Licuado de Petróleo (que representa más del 20 por ciento de la demanda de combustibles); el gravamen sobre las gasolinas se redujo sustancialmente hasta junio del 2008, en que se elevó nuevamente el ISC, lo que mejoró la recaudación del 2009 y 2010. Cabe indicar que en junio de 2011 se redujo el gravamen a las gasolinas y residuales. En diciembre del 2007, mediante D.S. 211-2007-EF se estableció un cronograma para adecuar el ISC al criterio de proporcionalidad en función del grado de nocividad del combustible (Ley 28694) en un período comprendido entre el 2008 y el 2016. El Índice
Gráfico 12
ISC combustibles (S/. x galón) 5,0 4,5 4,0 3,5 3,0 2,5 2,0 1,5 1,0 0,5 0,0 ene/03
ene/04
ene/05 G84
ene/06 Diesel
ene/07
ene/08
ene/09
GLP (S/. x KG)
Fuente: Elaboración propia.
54 Perú en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad
ene/10 G97
ene/11
de Nocividad fue determinado por la Comisión Nacional del Ambiente (CONAM). El cronograma se muestra en el cuadro siguiente:
Cuadro 8
ISC Combustibles (S/. x Galón)
Octubre 2008
-
-
-
-
70
80
90
100
110
120
0,40 0,66 2,07 2,30 0,78
0,40 0,66 2,07 2,30 1,42
1,36 1,78 2,07 2,30 1,94
0,39 -
1,04 0,52 0,52 -
1,44 0,52 0,52 -
1,17 1,57 1,83 2,00 1,93 1,47 0,39 0,38 -
1,46 1,84 2,13 2,27 1,93 1,62 0,52 0,50 0,08
1,33 1,63 1,86 1,98 1,92 1,70 1,03 1,00 0,17
1,19 1,42 1,60 1,68 1,92 1,77 1,55 1,50 0,25
1,06 1,22 1,33 1,39 1,91 1,85 2,07 2,00 0,33
0,93 1,01 1,07 1,09 1,91 1,92 2,58 2,50 0,42
0,80 0,80 0,80 0,80 1,90 2,10 2,00 3,10 3,00 0,50
84 oct.
-
-
-
1,07
90 oct.
-
-
-
1,46
95 oct.
-
-
-
1,69
97 oct.
-
-
-
1,87
Diesel B2 - S50
-
-
-
1,24
Hulla (S/. x TM) Gasolinas 84 oct. 90 oct. 95 oct. 97 oct. Kerosene Turbo Diesel 2 Residual 6 Otros Residuales GLP
Vigente 2011
Cronograma Propuesto D.S. 211-2007-EF
Junio 2008
2009
2011 2012
2013
2014
2015
2016
Gasohol
Fuente: Elaboración propia.
Este cronograma implica una reducción y homogenización del impuesto sobre las gasolinas y la inclusión, a partir del 2011, del GLP y el carbón (hulla), que a la fecha no están gravados, así como a partir del 2016 se gravará el Turbo A1. De este modo, de seguirse el cronograma el único combustible no gravado por el ISC será el gas natural. El cronograma se estableció para un universo de productos que han cambiado y cuyo índice de nocividad es diferente por lo que se requeriría la actualización de dichos índices por parte del Ministerio del Ambiente y por ende una nueva estructura del ISC. Así, en posteriores regulaciones se dispuso la introducción progresiva de biocombustibles en reemplazo del combustible original. Por ejemplo, desde el 2009, sólo se puede comercializar diesel B2 (una mezcla de 2 por ciento de biodiesel y 98 por ciento del diesel 2) y desde el 2011, el grado de biodiesel se elevó a 5 por ciento. Asimismo, para diversas zonas del norte y centro del país se dispuso la comercialización de gasohol (mezcla de 7,8 por ciento de alcohol carburante con 92,2 por ciento de gasolina), el cual será obligatorio para el resto del país a partir de diciembre de 2011. Adicionalmente, se Nota 3. Propuestas de política tributaria 55
reguló el nivel de azufre en el diesel, estableciéndose a partir del 2010, el nivel máximo de azufre en el diesel en 50 ppm.12
Gráfico 13
Estructura de precios de la gasolina regular 7,00
(US$ por galón)
6,00
5,89
5,00
4,55 4,07
4,00
4,04 2,90
3,00
2,78 2,14 1,53
2,00 1,00
Distribución y Comercialización
Impuestos
Venezuela
Ecuador
Bolivia
EE.UU
Argentina
Perú
Colombia
Chile
0,07
Uruguay
0,00
Precio de Refinería
Fuente: CEPAL. Elaboración propia.
Gráfico 14
Estructura de precios del diesel 6,00
5,71
(US$ por galón)
5,00 3,85
4,00
3,68 3,39
3,02
3,00
2,99 2,13
2,00 1,08
1,00
Distribución y Comercialización
Impuestos
Venezuela
Ecuador
Bolivia
EE.UU
Argentina
Colombia
Chile
Perú
0,05
Uruguay
0,00
Precio de Refinería
Fuente: CEPAL. Elaboración propia.
12
Ppm.: partes por millón. Cabe indicar que esta medida se ha hecho efectiva sólo para Lima y el Callao, quedando pendiente su implementación para el resto del país. Desde el 2006, se restringió el nivel de azufre en las importaciones de diesel a niveles inferiores a 2500 ppm y en el caso de las ventas internas a 5000 ppm.
56 Perú en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad
Cuadro 9
Impuesto selectivo al consumo Gravamen ad valorem Producto
Tasa
Vehículos automotores: Nuevos a diesel Usados Bebidas gaseosas Bebidas alcoholicas Cigarros, cigarritos y tabacos Juegos de azar y apuestas Loterías, bingos, rifas y sorteos Eventos hípicos
10% 30% 17% 20% 50% 10% 2%
Gravamen ad valorem según precio de venta al público Producto
Tasa
27.8%
Cerveza Gravamen Específico Producto
Cigarrillos Pisco
Monto
S/. 0,07 por unidad S/. 1,5 por litro
Fuente: Elaboración propia.
Por otro lado los niveles impositivos vigentes son superiores a los de nuestros socios comerciales y de algunos países de la región. Ello afecta la competitividad de nuestros productos pues eleva los costos de producción. El siguiente cuadro muestra los componentes del precio de la gasolina y el diesel. Respecto al resto de bienes sujetos al impuesto selectivo, como los tabacos, alcoholes, bebidas y automóviles, se ha observado un comportamiento estable en su recaudación, aún cuando se redujeron algunas tasas como las aplicables a vehículos automotores nuevos a gasolina, que pasó de 10 a 0 por ciento. El ISC a los cigarrillos se modificó a inicios del 2010 cambiando el gravamen de ad valorem a específico. Con ello, se cumple de manera más eficiente con el objetivo de gravar una externalidad negativa pues el gravamen es indiferente del precio del producto. En cuanto al ISC a las bebidas alcohólicas, en particular la cerveza que es el que más recauda, se debiera cambiar el impuesto de ad valorem a específico para afectar de manera pareja por el grado de nocividad.
Regalías Mineras El tratamiento tributario del sector minero debe tomar en cuenta características específicas del sector, que lo diferencian del resto de actividades económicas, debido a su naturaleza extractiva de un recurso no renovable, a la generación de rentas en su explotación y a su impacto ambiental. La renta económica, entendida como la diferencia entre el precio Nota 3. Propuestas de política tributaria 57
de mercado de los minerales y el costo de oportunidad de emprender la explotación de los mismos, representa un excedente, que no es requerido por el inversionista para motivar la exploración y explotación del recurso, y que por lo tanto puede ser sujeta a una tributación adicional sin afectar la asignación de recursos. Ante el auge de la cotización internacional de los minerales, la renta económica ha aumentado significativamente. Por ello, a partir del 2005 se aplicó una regalía a la explotación minera sobre el valor del mineral concentrado o su equivalente, cuya tasa marginal depende del valor de la producción minera de acuerdo a la siguiente tabla:
Valor de Producción (Millones US$)
Tasa
0 - 60
1%
60 - 120
2%
Más de 120
3%
Se encuentran exoneradas de dicha regalía las empresas que califican como pequeña minería o minería artesanal. Además es deducible para fines del impuesto a la renta. Cabe indicar que el ámbito de aplicación de la regalía minera ha sido restringido debido a la existencia de contratos de estabilidad. Con ello, un grupo importante de las principales empresas mineras no pagan regalías mineras hasta que culminen sus convenios de estabilidad. Los convenios suscritos a partir del 2005, ya incluyen las regalías mineras dentro del esquema estabilizado. En la medida en que la regalía es sobre las ventas, se vincula la tasa de la regalía no sólo a las fluctuaciones de los precios internacionales sino también al volumen de producción, es decir al tamaño de operación de la empresa, lo que puede desincentivar la inversión en el sector: en el esquema vigente la gran empresa siempre pagará la tasa más alta incluso cuando las cotizaciones internacionales se reduzcan y generen pérdidas. Asimismo, en la medida en que la regalía se calcula sobre el valor de producción, resulta siendo regresivo respecto a las utilidades de la empresa. Tal como se muestra en el cuadro siguiente, en un ejercicio con diferentes ratios de utilidad respecto a ventas, se encuentra que la carga tributaria para el caso de las regalías disminuye a medida que la rentabilidad es mayor.
Cuadro 10
Perú: Tasas de carga tributaria sobre utilidad Utilidad sobre ventas
Carga Tributaria Minería Regalías (escala 1%-2%-3%) Impuesto a la Renta (30%) Participación en las utilidades (8%) Impuesto a los dividendos (4,1%)
10%
20%
30%
40%
50%
60%
54,9% 27,0% 20,1% 5,8% 1,9%
46,6% 43,5% 23,9% 6,9% 2,3%
43,8% 9,0% 25,1% 7,3% 2,4%
42,4% 6,8% 25,7% 7,5% 2,5%
41,6% 5,4% 26,1% 7,6% 2,5%
41,0% 4,5% 26,4% 7,6% 2,5%
Fuente:Elaboración propia.
58 Perú en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad
En tal sentido, para que el Estado pueda capturar una mayor fracción de la renta minera, dado el elevado nivel de precios internacionales, y se asegure un patrón sostenible de inversión minera de largo plazo, se debe modificar el esquema de regalía de modo que esté vinculado a la evolución de los precios, evitando con ello, desalentar la inversión. Así, podría modificarse la regalía minera para que esté en función al nivel de la utilidad operativa, de modo que recoja la evolución de los precios de los minerales así como de los costos de producción, estableciendo una escala progresiva que permita capturar la mayor renta minera en períodos de incrementos en los precios internacionales de los minerales y no constituya una sobrecarga en períodos de caída de los precios internacionales. Un esquema similar existe en Chile, denominado Impuesto Específico a la Actividad Minera, por el cual las ventas anuales menores a 50 mil TM de cobre fino (aproximadamente US$ 390 millones para el 2011), se gravan con tasas marginales en función del volumen de las ventas anuales dentro de un rango entre 0 y 5 por ciento, mientras que para niveles de venta mayores, se aplican tasas marginales entre 8 y 34,5 por ciento en función al margen operacional (como porcentaje de los ingresos). A mayor margen operacional mayor tasa marginal. Así, para este tramo, las tasas medias oscilan entre 5 y 14 por ciento. Cabe mencionar que debido la existencia de convenios de estabilidad administrativa, que aísla a la empresa de cambios legislativos posteriores al momento de firmar el convenio, el Estado debería otorgar los contratos de estabilidad considerando este nuevo esquema de regalías. Asimismo, hay que evitar estabilizar tratamientos preferenciales que afecten la capacidad recaudadora del Estado, tal como sucedió en el pasado, con el beneficio de la exoneración del impuesto sobre la reinversión de utilidades que estuvo vigente hasta setiembre del 2000 y por el cual importantes empresas mineras pueden hacer uso de este beneficio hasta la culminación de su convenio. Estos convenios están vigentes 15 años, pero estabilizan el sistema tributario (incluyendo los beneficios existentes) a la fecha de aprobación del Estudio de Factibilidad mientras que el período de 15 años se cuentan a partir de que se acredite la inversión realizada, con ello, en la práctica se extiende el período de estabilización tributaria por un lapso de tiempo mayor pues se incluye el período de inversión.
Aranceles La política comercial seguida en la última década ha tenido como criterio principal dotar de mayor eficiencia y competitividad a la economía, por lo que el Fisco siguió una política de reducción progresiva de los aranceles. Así, en diciembre de 2006 se dispuso eliminar los aranceles a un conjunto de 2894 partidas de bienes de capital e insumos industriales. Posteriormente, en octubre de 2007 se dispuso otra modificación arancelaria importante, al eliminar el Derecho Arancelario Adicional de 5 por ciento, creado por D.S. 035-97-EF e incluir 365 partidas arancelarias más al arancel de 0%. Finalmente, se redujo la dispersión arancelaria a dos tasas, las que se fueron reduciendo paulatinamente hasta alcanzar los niveles vigentes de 6 y 11 por ciento. Anteriormente, las tasas eran de 10, 12 y 25 por ciento más la sobretasa adicional de 5 por ciento a 68 partidas arancelarias. Nota 3. Propuestas de política tributaria 59
Gráfico 15
Tasa arancelaria (%) (2005-2010) 12 10,0
10 8,2
8,0
7,2
8
5,7
5,5
6
5,0 4,0
4
3,9
3,4 2,0
1,9
1,8
2
3,2
Arancel Promedio
feb/11
may/11
nov/10
ago/10
feb/10
may/10
nov/09
ago/09
feb/09
may/09
nov/08
ago/08
feb/08
may/08
nov/07
ago/07
may/07
feb/07
nov/06
ago/06
feb/06
may/06
nov/05
0
Arancel Efectivo
Fuente: BCRP. Elaboración propia.
Cuadro 11
Estructura arancelaria (2011) Arancel (%)
Partidas
Valor CIF (US $ Mill.)
0 6 11
4106 2482 792
22 250 6631 1046
Total
7380
29 927
Nota: Sobre la base de la clasificación vigente del Arancel de Aduanas 2007 (7380 partidas) a abril 2011. Valor CIF de importación del año 2010. Fuente: BCRP. Elaboración propia.
Gastos Tributarios Según estimados de la SUNAT mostrados en el Marco Macroeconómico Multianual 2012-2014 de mayo de 2011 (MMM), los gastos tributarios representan el 1,94 por ciento del producto. De este monto, el 77 por ciento corresponde a beneficios que eliminan el pago del impuesto (exoneraciones e inafectaciones), el 20 por ciento a beneficios que reducen el pago del impuesto (créditos, deducciones, devoluciones y tasas diferenciadas), el 3 por ciento restante corresponde a diferimientos en el pago del impuesto. El impuesto más afectado por estos beneficios tributarios es el IGV, que representa el 69 por ciento del total de gastos tributarios. Es decir, de eliminarse todos los beneficios por este impuesto, teóricamente se podría elevar la recaudación del IGV en 1,41 por ciento del PBI. Le sigue el IR, que representa el 19 por ciento de los gastos tributarios, equivalente a 0,39 por ciento del PBI. A fines de 1998 se promulgó la Ley de Promoción de la Inversión en la Amazonía, básicamente exonerando del IGV e ISC, y otorgando menores tasas por impuesto a la renta. Las zonas beneficiarias fueron diversas. Comprendía los departamentos de Loreto, 60 Perú en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad
Madre de Dios, Ucayali, Amazonas y San Martín, así como zonas específicas (provincias o distritos) de otros departamentos (Ayacucho, Cajamarca, Cusco, Huánuco, Junín, Pasco, Puno, Huancavelica, La Libertad y Piura). En cuanto a los beneficiarios, se encuentra que los sectores más beneficiados son el agropecuario (0,46 por ciento del PBI), educación (0,22 por ciento del PBI), la intermediación financiera (0,18 por ciento del PBI) y la minería e hidrocarburos (0,18 por ciento del PBI). Respecto a esto último, el principal beneficio que recibe la minería corresponde a la reinversión de utilidades, un beneficio eliminado en setiembre del 2000 (Ley 27343) que ha supervivido para las empresas con convenios de estabilidad tributaria, contratos que tienen una temporalidad de 10 a 15 años. En cuanto al sector hidrocarburos, los principales beneficios que goza son la exoneración de impuestos a la venta de combustibles en la Amazonía y por actividades vinculadas a la exploración. Por su parte, los beneficios imputados al sector financiero comprenden fundamentalmente la inafectación del IGV a los servicios de crédito, así como la exoneración de dicho impuesto a las pólizas de seguro de vida. Al respecto, hay que considerar que existen dificultades prácticas que impiden incorporar los servicios financieros en un sistema estándar en el que las firmas pagan IVA según la diferencia entre el impuesto que grava a sus ventas y el impuesto que paga por sus insumos. Por ello, es que generalmente a nivel internacional se exonera del IVA a estos servicios. Por otro lado, el uso del crédito no reviste las características usuales de un insumo como en el caso de los bienes. Cuadro 12
Gastos Tributarios por sectores beneficiarios Aplicación General Agropecuario Educación Intermediación Financiera Minería e hidrocarburo Manufactura Transporte Comercio Construcción Resto
% PBI
Participac. %
0.81% 0.46% 0.22% 0.18% 0.18% 0.06% 0.05% 0.02% 0.01% 0.04%
40% 23% 11% 9% 9% 3% 2% 1% 0% 2%
2.04%
100%
Fuente: Sunat.
Administración Tributaria La SUNAT fue creada en 1988, como una entidad con personalidad jurídica, patrimonio propio y autonomía económica, administrativa, funcional, técnica y financiera, encargada inicialmente de los tributos internos, más a partir del 2002 con la absorción de Aduanas, se encarga adicionalmente de administrar y controlar el comercio exterior, así como recaudar los impuestos asociados a estas operaciones. Sin embargo, requiere autorización del MEF para la aprobación de su presupuesto, la política salarial y la aprobación de proyectos de inversión. Nota 3. Propuestas de política tributaria 61
A nivel internacional, la tendencia en los últimos 20 años respecto a los modelos organizativos de administraciones tributarias, ha sido hacia dotarlas de mayor autonomía, independencia y dedicadas exclusivamente a la administración de ingresos (impuestos y aduanas), separada de las estructuras formales internas del Ministerio de Economía y con una amplia gama de poderes autónomos que refleja el desarrollo más amplio en la administración del sector público. Hay cerca de 40 autoridades fiscales bajo este esquema en todo el mundo agrupados principalmente en África y América Latina.13 Este modelo se basa en criterios de eficacia y eficiencia: • Como un organismo con un único objetivo, puede centrar sus esfuerzos en una sola tarea, • Como una organización autónoma, puede manejar sus asuntos con un sentido empresarial, libre de interferencia política en las operaciones del día a día, y • Estando fuera de la competencia de la legislación laboral pública, puede ejecutar su propia estrategia de recursos humanos: reclutamiento, retención (o despido) y motivación del personal. En esta línea de acción, es importante el grado de autonomía que posea la administración tributaria. Cuanto mayor sea con respecto a las normas y reglamentaciones de la administración pública, mayor flexibilidad tendrá para realizar los cambios organizativos y de procedimiento necesarios para modernizar la administración tributaria, así como tener más posibilidades de responder con rapidez a las necesidades del gobierno para generar más ingresos. En muchos países, la experiencia ha demostrado que introducir cambios drásticos en la administración tributaria es más fácil cuando la organización es relativamente autónoma. Por el contrario, los países cuyas administraciones tributarias dependen totalmente de otras agencias gubernamentales para su aprobación, autorización y personal han encontrado más difícil (y por lo tanto más lento) introducir cambios importantes en la administración tributaria. De otro lado, debemos mencionar que en el Perú la cultura tributaria es muy laxa. Eso se observa en la Sexta Encuesta Nacional sobre Percepciones de la Corrupción en el Perú,14 en que el 82 por ciento de la población no considera inadecuado comprar sin pedir factura. Asimismo, el 79 por ciento considera adecuado evadir impuestos si se sabe que no van a ser descubiertos. Otro actor importante en el sistema tributario es el Tribunal Fiscal, órgano resolutivo del MEF que depende administrativamente del Ministro, con autonomía en el ejercicio de sus funciones específicas, cuya misión es resolver oportunamente las controversias tributarias que surjan entre la administración y los contribuyentes, interpretando y aplicando la ley, fijando criterios jurisprudenciales uniformes y proponiendo normas que contribuyan con el desarrollo del Sistema Tributario. Sin embargo, dado el tamaño de esta institución no se logra satisfacer la demanda de los contribuyentes. Así, a julio de 2010, había un stock de 30 mil expedientes sin resolver, que representaba una deuda apelada de alrededor de S/. 16 000 millones. Parte de este incremento se debe a que el Congreso de la República trasladó al Tribunal Fiscal la competencia de las municipalidades provinciales para resolver en primera instancia las controversias tributarias de los municipios distritales. 13 14
Crandall, William. “Revenue Administration: Autonomy in Tax Administration and the Revenue Authority Model. FMI, junio 2010. IPSOS – APOYO, julio 2010.
62 Perú en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad
Cabe indicar que el MEF ha venido tomando medidas para resolver este problema, ampliando el número de salas y dotando de facultades al Tribunal Fiscal que le permita agilizar su accionar. Ello ha permitido disminuir el número de expedientes sin resolver, reduciéndose a setiembre de 2010 a 28 842 expedientes. Sin embargo, el Tribunal Fiscal recibe en promedio 1200 reclamos mensuales, siendo su capacidad de procesamiento de aproximadamente 1800 reclamos mensuales (medido como expedientes sesionados). Por lo cual, bajo el esquema actual se requeriría más de tres años para eliminar el stock de expedientes sin resolver. En tal sentido, se debería seguir incrementando el número de salas para acelerar la resolución de las contingencias tributarias, y desincentivar el reclamo tributario. De otro lado, no se viene utilizando plenamente la capacidad de fiscalizar mediante renta presunta prevista en el Código Tributario.
III. Recomendaciones En términos generales, la estructura tributaria peruana es adecuada, aunque con tasas relativamente elevadas, que en el corto plazo no deberían reducirse por su importante impacto que podrían tener en la recaudación. Por ende, la política tributaria debería estar orientada a mejorar la recaudación sin crear más impuestos o elevar las tasas de los ya existentes –con excepción de las regalías del sector minero-, enfocándose en reducir las exoneraciones y en la lucha contra la evasión. En este último punto, en la medida que la SUNAT es la encargada de administrar, fiscalizar y recaudar los tributos, se debe procurar mejorar su desempeño, dotándole de mayor discrecionalidad presupuestal que le permita reorientar sus gastos hacia actividades de fiscalización sin necesidad de aprobaciones presupuestales del MEF. Asimismo, se debe fortalecer la autonomía de la SUNAT de modo que le permita evitar injerencias políticas que afecten su accionar y minen su reputación.
IGV En el caso del IGV, el margen para aumentar la recaudación a partir de los sistemas de pago anticipado es limitado. Por ello, una mejora en la recaudación pasa necesariamente por campañas de combate directo a la evasión, promoviendo el cumplimiento. Ello requiere dotar de herramientas a la SUNAT para que fortalezca su acción fiscalizadora mediante: • Promover el uso de comprobantes de pago. • Usar más intensivamente cruces de información de compras y ventas. • Fortalecer la sanción de clausura, para aumentar la percepción de riesgo y el costo por el incumplimiento tributario. • Cruzar información con otras entidades públicas. • Combatir la subvaluación en aduanas. • Prohibir por ley la aprobación de nuevos esquemas de fraccionamiento o condonación de impuestos. Asimismo, la reducción de exoneraciones del IGV permitiría una mayor recaudación y facilitaría la fiscalización al reducir canales de evasión. Nota 3. Propuestas de política tributaria 63
IR En el caso del impuesto a la renta se deben evitar los mecanismos de evasión mediante: • Utilizar con mayor intensidad mecanismos de presunción de renta. • Reducir las deducciones del impuesto a la renta (por ejemplo los gastos de representación, gastos en vehículos, gastos sustentados con boletas de venta o tickets). • Prohibir la emisión de facturas en supermercados de venta minorista y restaurantes. • Compatibilizar el impuesto a la renta por ganancias de capital con aquel que se aplica en Chile o Colombia para permitir un mejor funcionamiento del mercado. En relación a la renta variable, Colombia no grava las operaciones que no superen el 10 por ciento del total de acciones en circulación de una compañía. Por otro lado, en Chile están exceptuadas del impuesto las negociaciones de acciones con presencia bursátil mayor al 25 por ciento. Asimismo, en el caso del impuesto a la renta del trabajo de personas naturales, se propone: Reducir el tramo inafecto a 5 UIT y permitir una deducción adicional hasta por 2 UIT sustentada con comprobantes de pago, de modo que no se afecte la situación actual y se induzca a los contribuyentes a reclamar comprobantes de pago lo que mejoraría la recaudación por IGV y renta de personas jurídicas.
ISC En cuanto al ISC, se requiere hacer algunas modificaciones de tal modo que se grave en función de las externalidades negativas que genera para la sociedad el consumo de ciertos bienes, por lo que se requiere: • Actualizar los índices de nocividad de los combustibles incluyendo los nuevos productos que se comercializan en el país (biodiesel y gasohol), y reestimar el gravamen sobre los combustibles acorde con dichos índices. • Modificar el gravamen a las bebidas alcohólicas de ad valorem a específico.
Regalías mineras La evolución de las cotizaciones internacionales en los últimos años está generando ingresos extraordinarios que el sistema actual de regalías no grava correctamente. Por ello, se requiere: Modificar el esquema actual de regalía minera. La regalía se pagaría sobre la utilidad operativa sujeto a una tasa de la regalía progresiva en función al margen operativo.
ITF A pesar de tener una tasa baja, este impuesto genera sobrecosto al sector real que le resta competitividad. Por ello, se requiere: Permitir la acreditación del pago del ITF contra el IR.
64 Perú en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad
RUS •
Uso de mayores criterios para la categorización de los contribuyentes afectos al RUS, reincorporando el uso de criterios objetivos tales como consumo telefónico y de energía eléctrica, precio unitario de venta, número máximo de trabajadores, entre otros. Así establecer límites más restrictivos para permitir el acceso a este régimen simplificado, reduciendo el tope de ingresos así como reintroduciendo el límite del área de la unidad de explotación.
Gastos Tributarios •
Establecer una Ley Marco de Exoneraciones Tributarias con rango constitucional de modo que permita controlar y evitar la proliferación de exenciones.
IV. Conclusiones El esquema tributario peruano se basa en cuatro impuesto principales, pero en términos de recaudación se concentra en dos impuestos: el Impuesto a la Renta (IR) y el IGV (Impuesto General a las Ventas). El Impuesto a la Renta ha mostrado una fuerte dependencia de los términos de intercambio. Por su parte, el IGV ha logrado mejorar su recaudación a costa de implementar sistemas de pago anticipado, que implican costos de cumplimiento para el contribuyente. Asimismo, ambos impuestos son de difícil fiscalización, pues se basan en declaraciones del contribuyente, además están afectados por elevados niveles de incumplimiento tributario, lo cual está asociado a la alta informalidad de la economía. Por ello, existe una fuerte concentración de los impuestos en pocos contribuyentes, lo cual a su vez no permite reducir las tasas impositivas vigentes. El nivel de ingresos tributarios es relativamente bajo, por lo que una mejor provisión de servicios públicos, así como un aumento de la inversión pública en infraestructura, necesaria para cerrar la brecha existente, requerirá de elevar la presión tributaria basándose en esquemas de ampliación de la base tributaria en sectores menos influenciados por factores externos y que mantengan altos grados de evasión. Con ello, no sólo se incrementarán los ingresos, sino que tendrán mayor predictibilidad, reduciendo así la volatilidad y el riesgo que ello implica sobre las cuentas fiscales. Para ello, se debe ampliar el grado de autonomía de la SUNAT, evitando que su accionar dependa de normas y reglamentaciones de la administración pública, con lo cual tendrá mayor flexibilidad para realizar los cambios organizativos y de procedimiento necesarios para combatir la evasión, así como tener más posibilidades de responder con rapidez a las necesidades del gobierno para generar mayores ingresos.
Nota 3. Propuestas de política tributaria 65
V. Bibliografía Arias, L. (2009). “La tributación directa en América Latina: equidad y desafíos. El caso de Perú”, Serie Macroeconomía del Desarrollo, CEPAL. Crandall, W. (2010). “Revenue Administration: Autonomy in Tax Administration and the Revenue Authority Model. FMI. Grupo de Opinión Pública de la Universidad de Lima (2009). “Barómetro Social: VI Encuesta Anual sobre confianza en las instituciones” Universidad de Lima Giugale, Fretes-Cibilis y Newman (2005). “Perú: la oportunidad de un país diferente, próspero, equitativo y gobernante”, Banco Mundial. IPSOS – APOYO (2010). “Sexta Encuesta Nacional de percepciones de la corrupción en el Perú”, APOYO. Jimenez, J., Gómez Sabaini, J. y Podestá, A. (2010). “Evasión y Equidad en América Latina”, CEPAL. KPMG (2010a).”KPMG’s Corporate and Indirect Tax Survey 2010”. KPMG (2010b). KPMG’s Individual Income Tax and Social Security Rate Survey 2010”. Portocarrero, J. (2006). “Desafíos de la Política Fiscal en el Perú”, Editor, CIES. Schneider, F. (2006). “Shadow Economies of 145 Countries all over the World: What do we really know?”. Department of Economics, Johannes Kepler University of Linz, Austria. Silvani, García-Escribano, Varsano, Conde y Fenochietto. (2005). “Sugerencias sobre Política y Administración Tributaria”, FMI.
66 Perú en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad
4. Agenda para un sólido desarrollo del sector financiero1 Eva Gutiérrez y Rekha Reddy
Resumen El sistema financiero del Perú está subdesarrollado en relación con el tamaño de su economía, y una cantidad sustancial de la población sigue sin tener acceso a los servicios financieros. El predominio de grandes y complejos conglomerados financieros no solo incrementa las vulnerabilidades sistémicas, sino que al mismo tiempo podría ser un obstáculo para la competencia en vista de que los diferenciales de tasas de crédito se encuentran entre los más altos de la región. Los mercados de capitales todavía son poco profundos y hay un exceso de demanda de activos debido al lento crecimiento de nuevos emisores e instrumentos en comparación con la gran expansión experimentada por los inversionistas institucionales. A fin de evitar que estos factores se conviertan en un cuello de botella para el desarrollo económico sostenido y para asignar los recursos eficientemente, es necesario implementar políticas que apoyen un desarrollo sólido del sector financiero. En el contexto actual, en que los mercados emergentes con bases sólidas y perspectivas económicas positivas como es el caso del Perú se benefician en gran medida de enormes entradas de capitales, el desarrollo sólido del sistema financiero es un reto particularmente significativo. Las entradas de capital generan una serie de desafíos importantes para los responsables de elaborar políticas en vista de su potencial de generar desequilibrios internos, pérdida de competitividad, burbujas en el precio de los activos —en especial en vista de la limitada oferta— y mayores vulnerabilidades. De cara al futuro, es esencial asegurar la continuidad de un desarrollo sólido del sector financiero fortaleciendo su supervisión y las prácticas de gestión de los bancos, desarrollando los mercados de capital, y promoviendo la inclusión financiera y la competencia en la provisión de servicios financieros.
I. Introducción El desempeño económico del Perú en la última década ha sido sobresaliente, tanto de acuerdo con estándares internos como internacionales. Luego de la aguda desaceleración 1
Este capítulo es una adaptación de la Actualización del Programa de Evaluación del Sector Financiero (FSAP por sus siglas en inglés) del Perú, realizada por un equipo del Banco Mundial y el FMI en cooperación con las autoridades peruanas en octubre-noviembre del 2010.
Nota 4. Agenda para un sólido desarrollo del sector financiero 67
económica en el año 2009, la economía peruana está creciendo fuertemente, en parte gracias a la mejora de las condiciones mundiales, la reanudación de los influjos de capital, la confianza mejorada de los consumidores y el sector empresarial, y un repunte del crédito al sector privado (gráfico 1a). Los fuertes ingresos de capital reflejan una recuperación interna (gráfico 1b), condiciones externas benignas y un mayor apetito por activos peruanos. En respuesta a las significativas entradas de capital, el Banco Central de Reserva del Perú (BCRP) ha intervenido fuertemente en el mercado de divisas y tomado medidas macroprudenciales desde una perspectiva proactiva, pero en el futuro se requerirá una mayor flexibilidad cambiaria.
Gráfico 1
Desarrollo del sistema financiero poscrisis (% respecto al año anterior)
a. El crédito al sector privado se ha recuperado sustancialmente, aunque no en su totalidad… 100 80 60 40 20 0 -20 -40 Empresas
Microfinancieras
Consumidor
Hipotecas
b. …y los grandes influjos de capital han propiciado una fuerte intervención en el mercado cambiario y una apreciación gradual. 8000
115
6000
110
4000
105
2000
100
0
95
-2000
90
-4000
85
-6000 FX Intervención, US$ millones Cuenta financiera y capital (US$ millón)
Tasa de cambio efectiva real
Fuentes: BCRP y estimaciones del Fondo Monetario Internacional (FMI).
Al mismo tiempo, el sector financiero peruano permanece subdesarrollado en comparación con el tamaño de la economía. El sector financiero del Perú consta de instituciones no bancarias y bancarias reguladas (véase la lista en el anexo 1). En cuanto a las instituciones no bancarias, el grupo más grande son las cooperativas de crédito rurales y 68 Perú en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad
municipales, que son supervisadas por la asociación de cooperativas. El desarrollo financiero varía entre los subsectores, pero en general el Perú queda rezagado frente a otras economías regionales emergentes (anexo 2). El crédito bancario al sector privado, que representa alrededor del 25% del producto bruto interno (PBI), también está bastante por debajo de los niveles de otros países con un ingreso similar. La crisis bancaria y la hiperinflación de fines de los años noventa tuvieron un impacto significativo en el desarrollo financiero. El crédito al sector privado se empezó a recuperar en el 2004 y se ha necesitado una década para llegar al nivel de antes de la crisis. El mercado de los seguros es pequeño, con una penetración del 1,4% (las primas brutas como porcentaje del PBI) y una densidad (gastos per cápita) de unos US$ 60. Los mercados de capitales del Perú siguen siendo superficiales y se caracterizan por una demanda excesiva de los inversionistas institucionales. El crecimiento económico, la estabilidad macroeconómica, la reforma de las pensiones y los influjos de capital han fomentado el desarrollo del mercado de capital. No obstante, los mercados siguen siendo reducidos en lo que respecta a las actividades de la oferta pública inicial y liquidez. El rápido crecimiento de los inversores institucionales, sobre todo las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP), que ahora tienen un activo que representa el 20% del PBI, no ha ido de la mano de nuevas actividades de emisión (tanto de emisores nuevos como de instrumentos nuevos), lo que genera un exceso de demanda de activos. En gran parte, la falta de oferta (emisores y emisiones) se debe a limitaciones estructurales, incluyendo la concentración en unos pocos sectores dominados por empresas grandes y la prevalencia de empresas familiares, pequeñas e informales. Esta falta de oportunidades de inversión obliga a las AFP a invertir en depósitos bancarios, hecho que produce volatilidad en las fuentes de financiamiento a corto plazo de los bancos. El resultado es que algunos bancos cuentan excesivamente con las AFP para fines de financiamiento, ya que representan más del 10% de su pasivo total. Los conglomerados financieros complejos y grandes dominan el sistema financiero altamente concentrado. Dos de ellos tienen la mayoría de sus activos en el Perú, pero son controlados por holdings domiciliados en el exterior. Ambos conglomerados tienen un monto de US$ 32 000 millones en activos (alrededor del 25% del PBI). El segundo y tercer banco en tamaño son controlados por grupos extranjeros y también son parte de los conglomerados que incluyen AFP y otros intermediarios financieros. El sector bancario está muy concentrado, con un jugador dominante que tiene un tercio del activo bancario total.2 Los tres bancos comerciales más grandes tienen más del 70% del activo del sector. El sistema de pensiones privado también está muy concentrado, con solo cuatro AFP, de las cuales las dos mayores abarcan el 62% del sector. Hay relativamente pocos intermediarios en el mercado de capitales y la actividad está concentrada en los afiliados a los bancos. De las veinticuatro empresas de valores, que sobre todo trabajan en actividades de corretaje tradicionales, las seis más grandes concentran aproximadamente el 83% de todas las transacciones realizadas en la bolsa (Bolsa de Valores de Lima, BVL), el 55% de las cuales es realizada por corredores afiliados a bancos. Hay seis administradores de fondos mutuos y cuatro de ellos son de propiedad de bancos que controlan los principales 2
La participación en el mercado del banco más grande es excepcionalmente alta si se compara con niveles regionales, donde los bancos más grandes no tienen más de (alrededor de) un 20% del activo bancario total.
Nota 4. Agenda para un sólido desarrollo del sector financiero 69
canales de distribución en el país y, por lo tanto, la gran mayoría de los fondos bajo administración.3 Hay una variedad de instituciones que otorgan crédito a las microempresas. Dos tipos de asociaciones de ahorro y crédito (Cajas Municipales de Ahorro y Crédito, CMAC, y Cajas Rurales de Ahorro y Crédito, CRAC), las instituciones microfinancieras (Entidades de Desarrollo de la Pequeña y Microempresa, EDPYME), las cooperativas de crédito y las empresas financieras juegan un papel importante en el financiamiento de las micro, pequeñas y medianas empresas (MPyME). Estas instituciones ofrecen una gama de productos crediticios, incluyendo capital de trabajo, de inversión, préstamos hipotecarios y préstamos para consumo. Al mismo tiempo, comercializan productos de microseguros a través de acuerdos con compañías aseguradoras. En la actualidad, un préstamo otorgado puede ser considerado como microcrédito si es que la deuda total del prestatario en el sistema no es mayor a S/. 20 000 (más o menos US$ 7000). Este límite en el endeudamiento general ha sido introducido hace poco para mitigar riesgos excesivos. Las asociaciones de ahorro y crédito solo captan depósitos a plazo mientras que las EDPYME no captan ningún tipo de depósitos. Las asociaciones de ahorro y crédito concentran aproximadamente el 10% de los depósitos totales, y todos los proveedores de microfinanzas representan más o menos el 14% de los préstamos totales. En general, la infraestructura financiera del Perú es moderna y eficiente. El sistema de Liquidación Bruta en Tiempo Real (LBTR) y la Cámara de Compensación Electrónica (CCE, que maneja cheques y transferencias electrónicas) son sistemas de pago sistémicamente importantes. El Depósito Central de Valores CAVALI, para bonos del gobierno y capitales privados, es el sistema de liquidación de valores del país. Además, el BCRP tiene un registro para sus valores. En noviembre del 2009, el Perú promulgó una ley sobre sistemas de pago modernos que mejora la protección legal para la liquidación de efectivo y valores así como garantías. Los sistemas peruanos de información crediticia apoyan efectivamente las decisiones crediticias. Solo las cooperativas de crédito no informan al registro de crédito administrado por la Superintendencia de Banca y Seguros y AFP (SBS). Cada mes se envía información a las instituciones reguladas y las cinco centrales de riesgo privadas. Se han logrado avances importantes en la regulación bancaria con la adopción de Basilea II. La alta calidad de los supervisores, los sofisticados sistemas de supervisión remota y los indicadores de alerta temprana empleados para la supervisión del riesgo también han contribuido a estas mejoras. Hay un elevado grado de cumplimiento de los Principios Básicos de Basilea para una Supervisión Bancaria Efectiva y se considera que todos estos se cumplen o se cumplen en gran medida. En años recientes también ha mejorado significativamente la supervisión de la SBS sobre las instituciones microfinancieras luego de que se asignaron más recursos para esta tarea, permitiendo inspecciones in situ más frecuentes. La regulación de valores también se realiza en gran medida de acuerdo con las normas internacionales, a pesar de que la falta de independencia presupuestaria
3
El valor del activo neto bajo administración alcanzaba los US$ 5000 millones en agosto de 2010 por medio de cincuenta fondos diferentes aprobados por la Comisión Nacional Supervisora de Empresas y Valores del Perú (CONASEV). Hay dieciséis sociedades administradoras de fondos de inversión (SAFI), la mayoría de las cuales son independientes. Sin embargo, el activo bajo administración en fondos públicos sigue siendo bajo, con un monto de US$ 356 millones a agosto de 2010.
70 Perú en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad
de la instancia reguladora de valores (CONASEV) perjudica la eficacia de la supervisión. Los marcos de regulación y supervisión de las administradoras privadas de pensiones son de alta calidad, pero en el ámbito de la gestión del riesgo de inversión, la SBS realiza de facto las labores fiduciarias propias de las juntas directivas de las AFP. En cuanto a la supervisión del sistema de pagos, el sistema de LBTR está completa o ampliamente de acuerdo con los Principios Básicos del Comité de Sistemas de Pago y Liquidación para Sistemas de Pago Sistémicamente Importantes, excepto en el principio relacionado con la confiabilidad operativa y la continuidad de las operaciones. Se están considerando reformas en el sector de seguros, en el cual el Perú sigue un tipo de regulación de Solvencia I para compañías de seguros que no se basa en el riesgo. En este momento, las autoridades están revisando las reglas sobre solvencia para incluir componentes del acuerdo basado en riesgo de Solvencia II.
II. Contexto La rentabilidad y la capitalización de los bancos comerciales se han mostrado en buena medida resistentes a los últimos choques mundiales (anexo 3 y anexo 4). Desde fines del 2009, varios bancos grandes han emitido deuda subordinada, y más recientemente, los bancos más pequeños también han incrementado sus bases de capital ya que entró en vigencia un requisito de capital mínimo más alto y en previsión de la expansión de sus actividades crediticias.4 Como resultado, el requisito de capital mínimo total a lo largo del sistema se incrementó del 11,9% en el 2005 al 13,9% a septiembre del 2010. También ha mejorado la calidad del capital como consecuencia de disposiciones regulatorias más estrictas. En general, parece que los bancos peruanos están en una buena posición para cumplir con los requisitos de capital más altos establecidos por Basilea III. Con la recesión económica del 2009, los préstamos en mora y los préstamos de más alto riesgo crecieron ligeramente a 1,6 y 2,7% hasta fines de ese año, mientras que los castigos se duplicaron a 1,6% de los préstamos totales (anexo 4).5 Este deterioro era mucho menos serio que en recesiones anteriores debido a la fortaleza financiera de los prestatarios, a regulaciones adecuadas y una mejor gestión del riesgo. Además, los préstamos en mora están bien aprovisionados como resultado de la introducción de las provisiones cíclicas en el 2008. Las pruebas de estrés del sector bancario indican que los bancos seguirían siendo solventes en caso de una recesión económica de gran envergadura y una importante depreciación del tipo de cambio, o en caso de un incremento temporal en el riesgo de mercado de acuerdo con lo que se ha visto durante la crisis financiera internacional. En general, los principales riesgos de los bancos están relacionados con la dolarización y la concentración de los depósitos y los créditos. Los préstamos en moneda extranjera 4
5
El capital mínimo requerido se fijó en 9,5%, e incluía un requisito adicional para el riesgo operativo y otro para el riesgo de mercado (tasa de interés). A julio del 2010 el requisito de capital mínimo alcanzaba 9,8%, y será aumentado a 10% en julio del 2011. Además, la SBS alienta a los bancos a ir por encima de un requisito de capital mínimo “en la sombra” del 11%. Los préstamos en mora son préstamos vencidos (es decir, quince días de mora para créditos comerciales, treinta días para crédito a PyME y noventa días para préstamos al consumo o hipotecarios), más los préstamos en procesos de cobro judicial. Los préstamos de más alto riesgo son aquellos en mora más los préstamos refinanciados y reestructurados.
Nota 4. Agenda para un sólido desarrollo del sector financiero 71
han bajado de un 70% de los préstamos totales en el 2005 a un 52% en el 2010, en parte debido al reforzamiento de las regulaciones bancarias y la supervisión de estos riesgos. No obstante, cerca de un 20% de los préstamos totales están expuestos al riesgo de crédito inducido por el tipo de cambio. Desde julio del 2010, la SBS exige que los bancos asuman los riesgos de crédito cambiarios con un requisito de capital adicional. La dolarización de los depósitos bajó de un 67% de los depósitos totales en el 2005 a un 49% en el 2010, pero los pasivos a corto plazo más volátiles (sobre todo los préstamos en moneda extranjera) han crecido rápidamente en el 2009 para aprovechar las operaciones de acarreo (carry trade). Es significativa la concentración de la cartera crediticia para los bancos especializados en crédito corporativo y también es relativamente alta la concentración de los depósitos. La concentración es más aguda en los pequeños bancos extranjeros y los bancos especializados en crédito al consumo. Tanto el sistema privado de pensiones como el sector de los seguros son rentables. El sistema privado de pensiones se ha recuperado velozmente de la recesión ocurrida en el 2009. A pesar de la caída general de un 30% en los valores de los fondos ese año, a julio del 2010 los fondos conservadores, equilibrados y agresivos tenían en promedio una tasa de retorno neta de 4,9, 8,6 y 12,6%, respectivamente. En los últimos cuatro años, las AFP han seguido siendo muy rentables por las altas comisiones (el retorno sobre el capital alcanzaba un promedio del 45% en el período de 2001-09).6 Todas las compañías de seguros operan con bajas tasas de pérdidas y altas tasas de gastos y logran ganancias de suscripción en casi todas sus líneas de operación. En los años 2004-09, el mercado tuvo un retorno sobre capital promedio ponderado de un 16,3%. Las compañías de seguros parecen ser solventes, con esquemas de reaseguro adecuados, una cobertura de reservas técnicas, y amortiguadores de liquidez y solvencia.7 Los indicadores financieros de los proveedores microfinancieros han empeorado considerablemente debido a la desaceleración económica y la creciente competencia en el sector, a pesar de que las instituciones siguen con niveles adecuados de capitalización y de provisiones. Las carteras microfinancieras son muy sensibles al ciclo económico. Como reflejo de la desaceleración económica en el 2009, los préstamos de más alto riesgo en este momento representan un 7,9% de las carteras crediticias de las CMAC (los proveedores microfinancieros más grandes), mientras que en el 2008 representaban el 5,1%. También se ha visto un impacto en los indicadores de rentabilidad, con una disminución de más de un tercio en ese mismo período. Sin embargo, las tasas de suficiencia de capital siguen siendo elevadas (16,5%) y las provisiones cubren el 100% de todos los préstamos de riesgo más alto. A pesar de que el sector de las CMAC en general es sólido, podría ser que la posición financiera de algunas instituciones más pequeñas se debilite sustancialmente, no solo por las condiciones económicas sino también por la presión de la competencia ahora que los bancos están entrando a este segmento. 6
7
En los años 1999-2010, las comisiones sobre los activos han bajado del 6,2% al 1,2%. No obstante, esto solo se debe a la tendencia convexa de la base del activo. En esos mismos años, los costos administrativos alcanzaban un promedio de S/.150 por año por aportante, el costo de venta un promedio de S/.120, pero las AFP cobraban en promedio S/.430 por año por aportante. Los costos administrativos han sido constantes en el tiempo, lo que refleja el hecho de que los costos de los servicios de las AFP son en gran medida fijos. En promedio, el capital disponible es un 25% en exceso del capital requerido y todas las empresas cumplen con los requisitos regulatorios relativos a la cobertura de provisiones técnicas. En promedio, el activo líquido es superior al pasivo líquido a pesar de que esta relación ha ido bajando en el tiempo.
72 Perú en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad
III. Desafíos El sistema financiero del Perú sigue subdesarrollado en relación con el tamaño de la economía. El sistema debe seguir creciendo de una manera sana para que no se convierta en un cuello de botella para el desarrollo económico sostenido y para asegurar la asignación eficiente de los recursos. Las entradas de capital que se prevé continuarán podrían apoyar el desarrollo del sector financiero, pero al mismo tiempo podrían generar auges crediticios, burbujas en el precio de los activos y una mayor vulnerabilidad, incluyendo eventuales cambios en la dirección de los flujos de capital que pueden desestabilizar el sistema financiero, que sigue muy dolarizado. El fortalecimiento de la supervisión y las prácticas de gestión corporativa de los bancos, al igual que el desarrollo del mercado de capitales para incrementar los canales de intermediación más allá de los bancos, ampliar la oferta de activos para reducir las posibilidades de burbujas y diversificar los riesgos, deben ser parte de una estrategia integrada para asegurar un desarrollo sólido del sector financiero. Por último, la red de seguridad del sistema financiero debe ser revisada para enfrentar efectivamente los posibles problemas de prohibición con miras a minimizar las disrupciones en el sector financiero así como los costos fiscales. A pesar de las mejoras en años recientes, una parte importante de la población sigue sin tener un acceso adecuado a los servicios financieros. La cobertura de las instituciones financieras ha crecido considerablemente, con una duplicación de la cantidad de cajeros automáticos y una cuadruplicación del número de agencias. Estos desarrollos reflejan que la SBS aligeró los requisitos para abrir agencias y el ingreso de jugadores nuevos al sector bancario. Sin embargo, la red bancaria continúa siendo reducida en comparación con otros países de la región (anexo 5). La mayor parte de las actividades crediticias y de captación de depósitos permanece concentrada en Lima (el 79% de las operaciones crediticias totales y el 71% de los depósitos totales) a pesar de que solo el 31% de la población total se encuentra allí, mientras que en otros departamentos la provisión de servicios financieros es insuficiente respecto de su población. El número de cuentas de depósito ha crecido en años recientes, pero solo el 42% de los adultos peruanos tienen cuentas de depósito en una institución financiera regulada. Desde fines del 2005 hasta junio del 2010, alrededor de 750 000 microempresas tuvieron acceso a crédito por primera vez después de que la SBS simplificó considerablemente los requisitos documentales para acceder a un microcrédito. Ello no obstante, solo alrededor de un 40% de las microempresas tienen acceso al sistema financiero. El acceso creciente a los servicios financieros es clave, no solo para asegurar un crecimiento con equidad, sino también para evitar un apalancamiento excesivo de los prestatarios existentes en un entorno de fuerte crecimiento crediticio. Los diferenciales de tasas de crédito, o spreads se mantienen entre los más altos del mundo e impiden un mayor acceso a los servicios financieros. De acuerdo con la clasificación de la competitividad del Foro Económico Mundial, el Perú ocupa el lugar número 134 de 150 países en lo que se refiere a los spreads del tipo de interés. Los spreads promedios en general han permanecido en un nivel constante en la última década (anexo 3) y hay variaciones sustanciales en los spreads entre los segmentos. Las tasas de interés para préstamos al consumo y para negocios pequeños varían de 30% a 40%, frente a un promedio de 7% para préstamos comerciales. A pesar de que las tasas más elevadas para los dos primeros segmentos son un reflejo de riesgos y costos operativos más altos, parece que compensan por demás los costos más altos en vista de que los bancos han entrado decididamente a estos Nota 4. Agenda para un sólido desarrollo del sector financiero 73
segmentos donde es más elevado el retorno.8 Los bancos peruanos han mejorado su eficiencia con el transcurso del tiempo, al bajar sus costos indirectos y al mejorar sus razones de costo-ingreso. Sin embargo, la explicación de la rentabilidad más alta frente a sus pares regionales son los spreads por intermediación, excepcionalmente elevados. La estructura del sector financiero podría ser un obstáculo para la competencia, contribuyendo a los costos elevados de los productos financieros. Las regulaciones sobre la entrada y la salida en el sector bancario están en línea con las prácticas regionales. Los requisitos de capital pagado para los proveedores microfinancieros son bastante bajos (más o menos US$ 376 000), y en años recientes hay bancos especializados en crédito al consumo que han entrado al mercado.9 No obstante, la concentración en el sector podría complicar aún más el ingreso de bancos comerciales extranjeros grandes. La entrada típicamente ocurre a través de la adquisición de un banco mediano, pero faltan oportunidades de adquisiciones de este tipo en el Perú, y el crecimiento orgánico es un proceso largo y caro. Además, la presencia de un banco dominante grande con una amplia red podría impedir la competencia porque los costos de establecer una red paralela son muy altos. La concentración también podría afectar la provisión de servicios de pago al por menor, lo que implica que los usuarios pagan tarifas relativamente altas y que faltan opciones en materia de instrumentos de pago. La presencia de conglomerados financieros grandes y complejos también incrementa los riesgos sistémicos. Junto a los indicadores sobre rentabilidad, las medidas directas de la competencia muestran que los bancos peruanos por lo general no operan en un entorno muy competitivo. El Índice de Lerner (una medida de la diferencia entre el precio y los costos marginales) muestra que los bancos en el Perú tienen más poder en el mercado que los otros bancos en la región. Algunos estudios estiman que el Índice de Lerner en la región alcanza 0,23 para 2002-08, comparado con más o menos 0,35 en el Perú.10
IV. Recomendaciones de políticas Fortalecer la regulación y la supervisión del sector financiero La incorporación de una perspectiva macroprudencial es particularmente relevante para el Perú en esta fase nueva de abundante financiamiento externo, a fin de evitar una exuberancia que podría poner en riesgo el sano desarrollo del sector financiero. Las autoridades han sido muy proactivas en la incorporación de elementos macroprudenciales en el marco de la política monetaria y la supervisión bancaria. Las medidas macroprudenciales podrían contribuir a mitigar también el ciclo económico, pero son principalmente efectivas para fortalecer el sector financiero en fases de desaceleración. La supervisión macroprudencial debería cubrir todo el espectro financiero, con el monitoreo de los balances corporativos y familiares, al igual que los desarrollos en el mercado inmobiliario y de la
8 9 10
La participación de los préstamos al por menor en las carteras bancarias ha aumentado de 20,8% en el 2001 a 37,5% en el 2009, a costa de la participación de los préstamos comerciales. Por el contrario, los requisitos de capital pagado para las empresas financieras son mucho más altos, alrededor de US$ 4,2 millones. Véase Anzoategui, Martínez Pería y Rocha 2010.
74 Perú en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad
vivienda. Una estructura institucional formalizada facilitaría el monitoreo más efectivo de los riesgos sistémicos, el diseño de mejores políticas macroprudenciales en respuesta a vulnerabilidades financieras que se van presentando, y fomentaría el análisis y la coordinación entre instituciones. Las prácticas de supervisión del sector bancario deben seguir progresando para balancear mejor el monitoreo de la solvencia y del perfil de riesgo de las instituciones con la aplicación forzosa del cumplimiento regulatorio. Es necesario continuar fortaleciendo las prácticas de supervisión para equilibrar criterios cualitativos con normas basadas en reglas durante el proceso de supervisión, sobre todo para los bancos más grandes. Esto es esencial en vista de que los problemas en el sector bancario se generan durante los períodos de auge, cuando surge la tendencia a relajar las normas de originación del crédito y los procedimientos de gestión de riesgo. Se requiere fortalecer la protección legal de los supervisores y las reglas para la concesión de licencias con la adopción de criterios adicionales para la aprobación de solicitantes. El régimen para la supervisión consolidada de los conglomerados financieros, aunque robusto y debidamente implementado, también podría ser fortalecido permitiendo que la SBS regule y supervise las sociedades de holding o que utilice sus atribuciones relativas a la concesión de licencias para este fin. Las reglas sobre capital mínimo de los bancos promulgadas en el 2009 requieren un mayor desarrollo, incluyendo la publicación del proceso de revisión y supervisión de la SBS y la emisión de normas sobre la disciplina de mercado para los Pilares 2 y 3. Asimismo, además de las deducciones de capital aplicables, se recomiendan mayores deducciones, incluidas las derivadas de un alcance más amplio para el monitoreo de transacciones intragrupales. Por último, se deben mejorar las normas sobre la gestión del riesgo de crédito y las reglas de clasificación de préstamos, adoptando, por ejemplo, una prueba explícita de pagos de interés efectivos en reestructuraciones de préstamos y ampliar la definición de refinanciamiento a fin de cubrir todas las demás modificaciones de plazos. La SBS también debería tomar medidas para evitar una mayor concentración en la banca que pueda propiciar riesgos sistémicos adicionales. Esas medidas incluyen el requisito de que los bancos más grandes tengan capital adicional, y la prohibición de fusiones y adquisiciones adicionales entre los bancos grandes para no seguir exacerbando los problemas asociados con instituciones “demasiado grandes para quebrar”. Asimismo, el Fondo de Garantía de Depósitos (FGD) podría cobrar comisiones más altas para los seguros de depósitos con la finalidad de tener en cuenta los factores externos negativos relacionados con los bancos “demasiado grandes para quebrar”. Para mejorar la supervisión de los mercados de capital, es fundamental fortalecer la independencia operativa y presupuestaria de CONASEV. El personal de CONASEV debería gozar del mismo nivel de protección legal que los altos funcionarios de la SBS. Al mismo tiempo, habría que mejorar el régimen de gobierno de CONASEV con una junta directiva separada de la gerencia que se centre en definir el rumbo estratégico de la institución. Las designaciones de los miembros de la junta deberían ser más transparentes, introduciendo, por ejemplo, el requisito de ratificación por el Congreso. Asimismo, es posible explorar mecanismos adicionales para la rendición de cuentas al público y al mercado. También resulta crítico fortalecer la aplicación de medidas administrativas en vista de que alrededor del 50% de los casos iniciados por los departamentos de línea de CONASEV son desestimados por el tribunal administrativo que revisa los procedimientos de aplicación forzosa, y una cantidad similar de decisiones del tribunal son anuladas Nota 4. Agenda para un sólido desarrollo del sector financiero 75
por la junta directiva de CONASEV. Además, CONASEV aún no ha litigado con éxito casos complejos. El problema parece ser múltiple, incluyendo cuestiones de capacidad, una estructura inefectiva, procedimientos rígidos y limitaciones de los poderes de investigación de CONASEV. A fin de fortalecer su capacidad para hacer cumplir las regulaciones, CONASEV debe: (i) crear una división de cumplimiento separada y revisar el tribunal administrativo de acuerdo con las trayectorias de otros órganos jurisdiccionales en países industrializados; (ii) disminuir la carga de la prueba requerida para juzgar casos administrativos y desarrollar procedimientos sumarios para infracciones menores; y (iii) enmendar la ley para que CONASEV tenga atribuciones en materia de acceso a información crítica (p. ej. registros telefónicos y de internet), así como para trabajar con reguladores extranjeros y para divulgar acciones para exigir cumplimiento en un marco más amplio. La SBS ha adoptado reglas de inversión muy detalladas con el propósito de lograr una diversificación de carteras que, sin embargo, siguen concentradas e ineficientes. Además, la SBS preaprueba la inversión para las AFP y participa en la definición del vector de precios para la valoración de activos. En el futuro, se debería ir reduciendo la preautorización de emisores e instrumentos por la SBS con miras a fomentar la competencia e incrementar la diferenciación de la cartera entre las empresas, y al mismo tiempo implementar un marco robusto de supervisión basada en riesgo. Elevar el límite de inversión de las AFP en activos en moneda extranjera hasta el 50% promovería una mayor diversificación y eficiencia en la gestión de carteras. Parece ser el momento adecuado para adoptar esta medida, ya que la inversión de los activos de los fondos de pensiones en el exterior no inducirá volatilidad cambiaria pues se compensará con fuertes influjos de capital.11 El incremento en el límite de inversión en divisas también permitiría la eliminación, en el tiempo, del parámetro endógeno de retorno mínimo y el proceso de calificación de las inversiones de la SBS. El actual parámetro endógeno de retorno mínimo no es adecuado (ya que promueve la volatilidad en el mercado local por el comportamiento imitador), no se puede observar plenamente (porque no se divulga por completo), no es replicable (porque en parte es desconocido) y no es necesariamente invertible (por la falta de papel en el mercado local). Las autoridades deberían considerar adoptar un parámetro exógeno adecuado y no ambiguo que también sea posible de observar, de invertir y de ser replicado por todas las AFP. En vista del problema evidente de economía política asociado con la selección de parámetros de desempeño, y las diferentes preferencias en materia de horizontes de tiempo de los gerentes de las AFP frente a los aportantes o la SBS, podría ser necesario establecer un comité de expertos para este propósito. Los parámetros exógenos permitirían el uso del valor en riesgo relativo y pruebas de estrés asociados para monitorear el riesgo de mercado a corto plazo. La adopción de esta métrica además facilitaría a las juntas de las AFP descargar más efectivamente sus deberes fiduciarios en el ámbito de las inversiones. Por ende, permitiría a la SBS abandonar la calificación anterior o ex ante de emisores y emisiones aceptables para inversiones de AFP y reduciría las necesidades de que esté involucrada en la definición del vector de precios para la 11
Sin embargo, incrementaría la participación de las AFP en el mercado a plazo local y poco profundo de divisas (para fines de cobertura), lo cual complicaría la política cambiaria del BCRP y expondría a los aportantes a un riesgo cambiario más alto. Sin embargo, las ventajas de incrementar el límite de inversiones en divisas más que compensan las desventajas señaladas.
76 Perú en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad
valoración de activos. Finalmente, sería recomendable revisar las reglas sobre inversiones y las opciones de inversión por defecto para promover una mayor sincronización con el mercado y un mayor allanamiento de los riesgos de anualización.
Promover prácticas sólidas para la gestión corporativa de los bancos La promoción de buenas prácticas de gestión corporativa es esencial para asegurar el establecimiento e implementación de políticas adecuadas de control de riesgos a fin de evitar problemas bancarios en tiempos de gran exuberancia. La SBS ha logrado mejorar la cultura de gestión corporativa en los bancos; recientemente introdujo requisitos para establecer comités de auditoría y de riesgo con participación de directores independientes. Además, se ha desarrollado un módulo de supervisión de la gestión corporativa que ha sido integrado en los procesos de supervisión, con calificaciones de la gestión corporativa que alimentan la matriz de supervisión general de la SBS. El desarrollo de un código y regulaciones de gestión corporativa reforzaría la objetividad de las juntas directivas de los bancos, la comprensión de sus deberes fiduciarios, y promovería el proceso de auditoría y la transparencia en la gestión corporativa. Esto debería incluir el fortalecimiento del procedimiento de composición y designación de los miembros de la junta, la calidad y el tipo de comités a nivel de la directiva, al mismo tiempo de reforzar la independencia de las funciones de control interno. La regulación puede captar varios aspectos de la gestión corporativa, pero los que requieren atención inmediata son: (i) una mejor definición del ‘director independiente’ con cualificaciones en banca, sin ningún tipo de asociación con el banco y/o el grupo en calidad alguna (ejecutiva y no ejecutiva) y sin relación de cliente con el grupo o el banco; (ii) para las instituciones con importancia sistémica y para todas aquellas que lo consideren oportuno, el número de directores independientes debería ser aumentado a tres; (iii) el papel del comité de auditoría se tiene que realzar al requerir la participación de por lo menos tres integrantes y al asignar funciones específicas adicionales como, por ejemplo, la evaluación de las estructuras de pago para los altos ejecutivos, la aprobación de transacciones con partes vinculadas y el monitoreo de servicios suministrados por las empresas de auditoría externas. Además, se debe formalizar la planificación de la sucesión de miembros de la junta directiva, sobre todo para los ejecutivos de mayor nivel, lo que ha de ser comunicado a la SBS para que pueda monitorearlo. Los procesos de supervisión de las prácticas de gestión todavía están arraigados en enfoques de cumplimiento. El módulo/manual/guía de supervisión sobre gestión corporativa debe ir más allá de estos enfoques. La incorporación de evaluaciones cualitativas, sobre la base de entrevistas con personal clave, de la eficacia de los entes de control, de la confiabilidad de los controles internos y de la segregación de funciones, podría mejorar la calidad de los análisis y captar más efectivamente los matices de la gestión corporativa relacionados con la tensión productiva necesaria entre la junta directiva y la alta gerencia. Se observan debilidades en los arreglos relativos a auditorías internas y externas, sobre todo para las instituciones financieras públicas. Una ley recientemente introducida (Ley 29555 del 2010) transforma los departamentos de auditoría interna de las instituciones financieras públicas peruanas en dependencias de la Contraloría General de la República (CGR). A pesar de que la intención de esta medida es fortalecer el control Nota 4. Agenda para un sólido desarrollo del sector financiero 77
institucional de la asignación de los recursos públicos, también quita a las instituciones financieras públicas una herramienta esencial para evaluar y mejorar la eficacia de sus procesos de gestión, control y gestión de riesgo. La CGR también administra la contratación de auditores externos por medio de licitaciones. El mercado y las empresas de auditoría informan que las licitaciones para estos contratos son una carrera hacia el fondo, porque se selecciona a las empresas más baratas, no siempre a las más idóneas.
Fortalecer sistemas de red de seguridad Los arreglos de la de red de seguridad para el sistema bancario están bien desarrollados, pero se requiere una ley que establezca un régimen especial de soluciones para situaciones sistémicas. Las fortalezas claves de la red de seguridad incluyen una alta liquidez sistémica, así como un régimen adecuado de soluciones para crisis no sistémicas. Sin embargo, el régimen de soluciones para crisis sistémicas y el diseño y la cobertura del FGD tienen que ser mejorados. El nuevo régimen de soluciones para crisis sistémicas requeriría: (i) la definición de factores que generen intervenciones y modalidades de intervención; (ii) la definición de la agencia de resolución y sus atribuciones y la provisión de herramientas de resolución adecuadas para casos sistémicos; (iii) la reducción del valor del capital de los accionistas; y (iv) una indicación clara en el sentido de que la responsabilidad final por las pérdidas resultantes de crisis sistémicas es del Ministerio de Economías y Finanzas (MEF). Finalmente, al FGD le faltan recursos y las autoridades deberían o bien bajar el nivel de los depósitos garantizados o bien incrementar las primas, o ambas cosas.
Desarrollar los mercados de capitales12 En el corto plazo, el gobierno debería centrar sus esfuerzos en medidas que ayuden a desarrollar los mercados de renta fija. Son críticas las acciones en cuatro frentes. En primer lugar, en el lado de la oferta los reguladores deberían introducir un mejor régimen de oferta privada para facilitar el acceso a emisores para quienes el canal de la oferta pública es demasiado pesado y caro. Al mismo tiempo, CONASEV debería explorar si es factible reducir los costos regulatorios para el régimen de oferta pública, por ejemplo, eliminando uno de los requisitos de calificación. En segundo lugar, en el lado de la demanda, la SBS debería enfocar su supervisión en un control del profesionalismo de los gerentes de fondos y alejarse de un proceso de aprobación producto por producto. En tercer lugar, se debería elaborar una licencia separada para la distribución de fondos mutuos y autorizar canales de distribución alternativos fuera de los bancos, como internet, asesores en inversiones y corredores de seguros. En cuarto lugar, a fin de mejorar la formación de precios se deberían hacer esfuerzos para completar la curva del rendimiento en vencimientos de corto y de mediano plazo y para sustituir gradualmente los valores del BCRP por instrumentos del gobierno.
12
Este apartado es conciso en vista de que hay una nota de política elaborada por el BCRP sobre el tema. Aquí se resume las principales recomendaciones del FSAP al respecto.
78 Perú en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad
A mediano plazo, el gobierno debería emprender reformas estructurales para apoyar el desarrollo de los mercados de capitales y la profundización continua de los mercados de renta fija. Es clave tomar acciones en tres frentes. En primer lugar, para incrementar el número de empresas que buscan financiamiento de capital, las autoridades podrían: (i) apoyar el desarrollo de una industria local de capital de riesgo; (ii) patrocinar el registro en bolsa de las participaciones en el capital de empresas de propiedad estatal (BVL); y (iii) implementar un programa de alfabetización financiera, además de políticas para alentar a las empresas a ser más formales. En segundo lugar, se deben eliminar las actuales distorsiones inducidas por impuestos. En tercer lugar, es esencial trabajar con el sector privado hacia una mayor integración del mercado de capital entre el Perú, Colombia y Chile, caracterizada por requisitos de registro en bolsa y ofertas públicas uniformes, una sola plataforma de transacciones y participación remota. Ese nivel de integración requerirá mucho trabajo de preparación y es crítico que el gobierno y las autoridades regulatorias estén plenamente comprometidos con este esfuerzo. A pesar de que la infraestructura del mercado y en especial los sistemas de liquidación de valores en el Perú son modernos y eficientes, algunas áreas necesitan ser fortalecidas. La nueva ley sobre sistemas de pago ha eliminado una serie de deficiencias importantes. Sin embargo, el reconocimiento de la finalidad de los esquemas de neteo y la protección contra la insolvencia se deben garantizar plenamente al minimizar el riesgo de anulación. Además, todas las transacciones con valores del sector público deberían ser liquidadas en mecanismos de entrega contra pago . Los arreglos de contingencia deberían incluir centros de procesamiento y de respaldo fuera de Lima para sistemas de pago y sistemas de liquidación de valores de importancia sistémica.
Mejorar el acceso a financiación La aprobación del proyecto de ley sobre dinero electrónico es prioritaria. La ley considera la creación de empresas emisoras de dinero electrónico (supervisadas por la SBS) que podrán abrir cuentas de depósito electrónicas y transferir fondos de y a esas cuentas por medio de una red de telefonía móvil. De ser aprobada, la ley podría ampliar en gran medida la provisión de servicios financieros pues el 94,8% de la población peruana está cubierta por redes de telefonía móvil. La promulgación de la ley sobre dinero electrónico fomentaría la eficiencia de los pagos al por menor, al crear una alternativa para pagos de bajo valor y reducir la necesidad de enviar efectivo a lugares remotos. La legislación reciente que exige una constancia de un seguro de salud para obtener un microcrédito podría impedir el acceso a financiamiento y debería ser reconsiderada. Hasta hace poco, los expedientes para esos préstamos solo tenían que incluir una fotocopia del documento nacional de identidad del prestatario, a pesar de que esos préstamos están sujetos a provisiones más altas por ser más riesgosos. No obstante, ahora los microprestatarios tendrán que suministrar una constancia de un seguro de salud para poder tener acceso a un préstamo, lo cual incrementa el costo general de los préstamos e impide el acceso a financiamiento. Deficiencias significativas en la ejecución del crédito garantizado dificultan el acceso a crédito e incrementan los costos de los préstamos. Contrariamente a las buenas prácticas, el crédito garantizado solo otorga el tercer lugar a un acreedor garantizado en Nota 4. Agenda para un sólido desarrollo del sector financiero 79
el Perú en la graduación crediticia (después de las demandas de pago de trabajadores y autoridades tributarias). Asimismo, tomando en cuenta que la prioridad de las demandas de los trabajadores no está sujeta a un monto límite, es poco probable la recuperación del crédito garantizado, sobre todo en procedimientos de liquidación por insolvencia.13 La recuperación de créditos garantizados con bienes muebles está sujeta a dificultades prácticas, como la remoción o el deterioro de la garantía o dificultades para lograr la reposesión de esta. El uso de fideicomisos permite evitar estos problemas, pero los costos legales hacen que esta no sea una opción asequible para las PyME. La ejecución de hipotecas es engorrosa y toma tiempo. En lo que respecta a transacciones financieras, las principales deficiencias legales tienen que ver con la protección de acuerdos de recompra como transferencias verdaderas de propiedad y la aclaración del régimen aplicable sobre el crédito garantizado sobre valores desmaterializados. Como resultado de estas deficiencias, que se deberían solucionar de inmediato, el crédito garantizado no es tan ampliamente usado en el Perú como en otros países en la región. Las reformas de registros de propiedad fortalecerían el régimen de los intereses de garantía en activo mueble. Se está discutiendo una reforma legal para solucionar los problemas que hicieron que la Ley de Garantía Mobiliaria del 2006 no tuviera un impacto más positivo en el crédito garantizado. En particular, la reforma tiene el propósito de reducir la intervención legal del registro en la creación de intereses de garantía y de incrementar la flexibilidad de esos intereses de garantía. Para mejorar el sistema del crédito garantizado, la reforma del régimen de aplicación forzosa para hipotecas debe ser una prioridad, mediante una simplificación importante del proceso judicial o la creación de un mecanismo extrajudicial. El régimen de insolvencia y derechos de acreedores en el Perú podría ser mejorado con reformas adicionales. Se necesitan cambios en el sistema de insolvencia para incrementar las tasas de recuperación de los acreedores en caso de insolvencia. Los procedimientos de insolvencia deberían poder usarse como un medio para preservar el valor o reconstruir la propiedad del deudor. En caso de apelación, las decisiones del Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual (INDECOPI), la agencia administrativa encargada de procedimientos de insolvencia, deberían ser revisadas por los tribunales comerciales. Los jueces comerciales están en mejor posición para entender los puntos adjudicados en un proceso de insolvencia y para suministrar una protección adecuada a todas las partes en un proceso de este tipo, al reemplazar el control formal de los jueces administrativos. El Poder Judicial debe ser reforzado y el programa para la creación de cortes comerciales ampliado hacia todas las áreas del país. Finalmente, el sistema de los administradores de insolvencia debe ser reforzado mediante: (i) la creación de un sistema de acceso que asegure la preparación técnica de los administradores; (ii) la inclusión de una lista estricta de incompatibilidades a fin de asegurar la inexistencia de conflictos de intereses; y (iii) la creación de un régimen de control de los acreedores o de INDECOPI que no solo señale sanciones sino también la responsabilidad civil de los administradores y sus directores o accionistas.
13
En la mayoría de los sistemas con prioridades a favor de los trabajadores, las demandas prioritarias son sujetas a montos límites sobre la base de referencias a cierto período (p. ej. seis meses de salario).
80 Perú en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad
Se podrían considerar medidas adicionales para responder al desafío de asegurar la consolidación organizada en el sector de las microfinanzas. Los tres bancos más grandes han entrado al segmento mediante la adquisición de instituciones especializadas en los dos últimos años. Esta evolución —que ha mejorado la competencia— probablemente acelerará la consolidación en el sector y podría ser una amenaza para las instituciones pequeñas en el mediano plazo. Las CMAC, que son instituciones públicas controladas por los municipios, serían especialmente vulnerables en vista de que las consideraciones políticas podrían impedir fusiones o su transformación en bancos comerciales. A pesar de que la ley sobre CMAC permite la participación de capital privado, no autoriza que los inversores privados estén en sus juntas directivas. Una enmienda legal para reformar la estructura de gestión corporativa de las CMAC ayudaría a abrir la puerta al capital privado. Los requerimientos crecientes de capital pagado para proveedores de microfinanzas también podrían acelerar el proceso de consolidación de una forma ordenada. A fin de evitar una concentración exacerbada en el segmento, se debería promover un cambio en el modelo empresarial de las instituciones más pequeñas hacia un enfoque de ‘originar y distribuir’. Bajo este enfoque, las instituciones podrían seguir aprovechando su presencia y pericia en lugares remotos y, al mismo tiempo, vender parte de sus carteras a otras instituciones. Se podría explorar la promoción de la distribución de esas carteras a través de los mercados de capitales, incluso mediante el apoyo de garantías públicas. Asimismo, para reducir los costos operativos para proveedores de microfinanzas pequeños, podría eliminarse el requisito legal de dos calificaciones externas para estas instituciones, sobre todo teniendo en cuenta que todas las instituciones son supervisadas por la SBS.
Promover la competencia en los servicios financieros Para solucionar la competencia desigual en la provisión de los servicios financieros entre los mercados y segmentos, se requiere un enfoque focalizado. La falta de competencia parece afectar sobre todo al segmento de las PyME. Las grandes corporaciones pueden obtener fondos de otros países y recurrir a los mercados de capital; por tanto, las tasas de interés son bastante competitivas para este segmento ‘de primera’. Los segmentos de los préstamos al consumo y microfinancieros son atendidos por una variedad de instituciones, incluyendo instituciones de nichos, y en años recientes han entrado jugadores nuevos. A pesar de que las tasas de interés siguen siendo bastante elevadas, han bajado en respuesta a la creciente competencia. Por el contrario, la variedad de fondos de financiamiento es más restringida para las PyME; es muy limitado su acceso a mercados de capital y hay menos instituciones que cubren este segmento. Los préstamos a PyME tienden a ser una línea de operaciones de los bancos grandes y diversificados, y para ingresar a este segmento se necesitan grandes inversiones en costos fijos. Un mayor desarrollo del mercado de capital mejoraría la competencia para las empresas medianas, mientras que una reforma de la infraestructura financiera legal podría mejorar el acceso a financiamiento más barato para todas las PyME. Al facilitar el acceso a los mercados de capital para empresas medianas, se fomentaría la competencia en productos crediticios para estas empresas. En este sentido, podrían ser efectivas algunas medidas como la eliminación de distorsiones tributarias para titularizaciones, la promoción de alternativas para colocaciones privadas y el fomento del desarrollo de capital de Nota 4. Agenda para un sólido desarrollo del sector financiero 81
riesgo. Para las empresas pequeñas, las reformas orientadas a facilitar la ejecución de garantías para permitir a las empresas obtener crédito garantizado más barato ayudarían a reducir los márgenes de la intermediación. Se podrían fortalecer algunos otros temas en el marco de los derechos de acreedores y la insolvencia a fin de reducir los márgenes de la intermediación. Sobre todo se incluirían los siguientes aspectos: (i) depositar los estados financieros anuales en el registro de empresas para desarrollar una cultura de transparencia financiera y suministrar información a los acreedores sobre los estados financieros de los prestatarios; (ii) adoptar cambios en el sistema de la insolvencia, asignando la responsabilidad por revisar apelaciones de las decisiones de INDECOPI a las cortes comerciales; y (iii) establecer cortes comerciales en todas las regiones. Hay mucho campo para reducir las comisiones cobradas a quienes cotizan al sistema de pensiones, manteniendo márgenes de ganancia normales para las AFP, a través de la disminución de los incentivos para invertir en costos de mercadeo. En los años 1999-2010, los costos de venta alcanzaron un promedio de 45% de los costos operativos o 73 puntos base del activo bajo administración. Los costos de venta no benefician a los cotizantes en lo que se refiere a comisiones más bajas porque los consumidores son altamente inelásticos a los precios. Además, es un costo socialmente ineficiente porque reduce la contestabilidad del mercado. En vista de que las comisiones se cobran como un porcentaje del salario, se incentiva a las AFP a invertir en su personal de ventas para atraer a trabajadores de ingreso alto (que implican un ingreso más elevado para las AFP). A fin de conseguir una reducción significativa de las comisiones se requiere una reevaluación profunda de la estructura del sistema de pensiones. El nuevo Gobierno ya ha creado una comisión para elaborar una propuesta de reforma. Algunas de las ideas que se están evaluando apuntan a un cambio en la estructura del sistema separando las funciones de administración de cuentas, que tienen grandes economías de escala, de las funciones de administración de portafolios de activos, , donde hay espacio para generar más competencia.. La experiencia de Suecia demuestra que la forma más eficiente de evitar los costos de mercadeo a través de crear “cuentas ciegas,” de manera tal que el administrador de cuentas individuales es el único agente que tiene la identidad de los contribuyentes. De esta manera se pone un límite a excesivos costos de mercadeo porque los administradores de cuenta no son capaces de identificar a sus contribuyentes. Una vez resueltos los problemas que generan los altos costos de administración, es posible pensar en un cambio en la estructura de comisiones, de manera que esté más ligada a la estructura de activos. Otras alternativas que están siendo evaluadas incluyen la introducción de subastas entre las AFP para operadores nuevos y la asignación automática de cotizantes indecisos a las AFP de más bajo costo también contribuirían a una reducción de las comisiones. La competencia en el mercado puede ser fomentada introduciendo subastas para operadores nuevos y la asignación automática de cotizantes indecisos a las AFP de más bajo costo. La oportunidad para que los operadores existentes y los nuevos pujen por su participación en el mercado alentaría a las AFP (existentes y nuevas) a bajar sus comisiones, lo que compensaría la baja elasticidad de precios de los cotizantes. Estos instrumentos se han usado con relativo éxito en otros países latinoamericanos, en Europa del Este y en Nueva Zelandia y han generado una reducción gradual de la renta de las AFP en beneficio de los cotizantes. Combinar la baja de los costos de mercadeo, 82 Perú en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad
subastas para operadores nuevos y la asignación automática de cotizantes garantizaría una mayor participación en el mercado de las AFP de bajo costo y fomentaría una reducción general de las comisiones. En otros países también se han considerado otras medidas como limitar los cambios de los cotizantes en el tiempo. Además en algunos países, México por ejemplo, se revisó la estructura de comisiones para introducir un componente fijo. La idea es que esta estructura mitigaría los incentivos para invertir en mercadeo, porque con una comisión fija todos los cotizantes generan una renta uniforme para las AFP. Ya que las comisiones fijas no se redistribuyen a favor de los trabajadores de ingreso bajo, se introdujo la llamada cuota social mexicana —un subsidio gubernamental directo para los cotizantes de bajos ingresos. Una vez resueltos los problemas de organización industrial, se debe avanzar en asegurar que los fondos de pensiones operan bajo una estructura de incentivos que los lleva a maximizar las pensiones de los individuos en el largo plazo. La actual estructura competitiva de la industria pone excesivo énfasis en el corto plazo y no garantiza que se logre un portafolio óptimo de largo plazo. Será necesario, por lo tanto avanzar en la creación de portafolios benchmarks que sirvan para crear un mercado competitivo con claros objetivos de largo plazo. El diseño del sistema de pensiones debe asegurar que las opciones de default son las que mejor posicionan a individuos incapaces de poder hacer una elección de portafolio por si mismos.
V. Bibliografía Anzoategui, Diego, María Soledad Martínez Pería y Roberto Rocha (2010). “Bank Competition in the Middle East and North Africa Region”. Policy Research Working Paper 5363. Washington, D. C.: Banco Mundial.
Nota 4. Agenda para un sólido desarrollo del sector financiero 83
84 Perú en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad
84
52,373
1.5 0.3 0.3
0.0
0.0
55.4
-
3.2 0.4 0.1
15.3
4.1 1.2 0.1 0.9
0.6
27.3 13.7 21.2 23.6
2.7 0.5 0.6
0.0
0.0
100.0
-
5.9 0.8 0.1
27.6
7.4 2.1 0.2 1.6
1.1
49.3 24.7 38.2 42.7
87
13 12 14
1
1
-
14 5 3
4
1 1 1 1
3
13 9
Dic-08
Dic-09
13
3
72,777
1,797 353 469
-
3,662 574 122
20,447
6,405 1,326 103 940
398
36,164 18,029 28,012 31,379
65.1
1.6 0.3 0.4
0.0
0.0
-
3.3 0.5 0.1
18.3
5.7 1.2 0.1 0.8
0.4
32.3 16.1 25.0 28.0
2.5 0.5 0.6
0.0
0.0
100.0
-
5.0 0.8 0.2
28.1
8.8 1.8 0.1 1.3
0.5
49.7 24.8 38.5 43.1
87
13 10 13
1
2
-
13 5 3
4
1 1 1 1
3
16 12
13
4
80,117
2,263 441 416
-
4,059 524 103
16,195
6,115 1,584 100 937
326
47,036 24,183 35,398 40,042
67.5
1.9 0.4 0.4
0.0
0.0
-
3.4 0.4 0.1
13.6
5.2 1.3 0.1 0.8
0.3
39.6 20.4 29.8 33.7
2.8 0.6 0.5
0.0
0.0
100.0
-
5.1 0.7 0.1
20.2
7.6 2.0 0.1 1.2
0.4
58.7 30.2 44.2 50.0
89
13 10 11
1
2
1
14 4 4
4
1 1 1 1
6
15 11
2.3 0.5 0.3 71.7
94,754
0.0
0.0
0.0
3.7 0.2 0.1
18.4
5.3 1.3 0.1 0.8
1.0
37.8 18.4 27.7 32.0
3,014 624 356
16
4
5
4,892 245 157
24,352
6,989 1,679 108 1,035
1,373
49,904 24,333 36,626 42,223
100.0
3.2 0.7 0.4
0.0
0.0
0.0
5.2 0.3 0.2
25.7
7.4 1.8 0.1 1.1
1.4
52.7 25.7 38.7 44.6
Porcentaje Porcentaje Porcentaje Activo ($ Porcentaje del Total de Activo ($ Porcentaje del Total de Activo ($ Porcentaje del Total de Número Número mill.) del PBI Activos del mill.) del PBI Activos del mill.) del PBI Activos del Sistema Sistema Sistema
Dic-07
Fuente: SBS. 1/ Cuando la participación extranjera es de 50% o más o el control es ejercido por la matriz del exterior. 2/ Banco de la Nacion, su portafolio de préstamo es de 1 por ciento de los activos del sistema. Crédito a las empresas públicas representan el 40 por ciento de su cartera de préstamos.
Total del Sistema Financiero
1,438 263 307
11
1
Instituciones Microfinancieras No Bancarias Cajas Municipales 13 Cajas Rurales 12 EDPYMEs 13
3
-
3,073 423 56
14,448
1
-
4
AFPs
13 5 3
1 1 1 1
Intermediarios No bancarios Compañias de Seguros Compañias de Leasing Almacenes de Depósitos Empresas Administradoras Hipotecarias Empresas de Servicios Fiduciarios Fondo de garantía para préstamos a la pequeña industria (FOGAPI)
586
4
Compañías Financieras
Bancos del Sector Público Banco de la Nación 2/ COFIDE AgroBanco Fondo MiVivienda
3,882 1,123 91 837
25,830 12,928 20,023 22,345
11 7
Bancos Comerciales, de los cuales: Bancos Foráneos 1/ Tres Bancos más grandes Cuatro Bancos más grandes
Porcentaje Activo ($ Porcentaje del Total de Número Número mill.) del PBI Activos del Sistema
Dic-06
Estructura del sistema financiero en el Perú, 2006-09
Anexo 1
Anexo 2
Desarrollo del sector financiero en el Perú Bancos de Crédito del Sector Privado/ PBI (%)
Depósitos de Bancos Domesticos/ PBI (%)
60,0
60,0
50,0
50,0
40,0
40,0
30,0
30,0
20,0
20,0
10,0
10,0 0,0
0,0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Valor Observado Media Esperada
Media Regional Media de la Competencia
Valor Observado Media Esperada
Media Regional Media de la Competencia
Monto negociado en el Mercado de Valores (%)
Capitalización Búrsatil/ PBI (%) 40,0 35,0 30,0 25,0 20,0 15,0 10,0 5,0 0,0
120,0 100,0 80,0 60,0 40,0 20,0 0,0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Valor Observado Media Esperada
Media Regional Media de la Competencia
Valor Observado Media Esperada
Media Regional Media de la Competencia
Deuda Pública Domestica Pendiente/ PBI (%)
Deuda Privada de Valores Domestica Pendientes/ PBI (%) 35,0
18,0 16,0 14,0 12,0 10,0 8,0 6,0 4,0 2,0 0,0
30,0 25,0 20,0 15,0 10,0 5,0 0,0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Valor Observado Media Esperada
Media Regional Media de la Competencia
Valor Observado Media Esperada
Media Regional Media de la Competencia
Activos de Fondos de Pensiones/ PBI (%)
Activos de Aseguradoras/ PBI (%) 10,0
30,0
8,0
25,0 20,0
6,0
15,0 4,0
10,0
2,0
5,0 0,0
0,0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Valor Observado Media Esperada
Media Regional Media de la Competencia
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Valor Observado Media Esperada
Media Regional Media de la Competencia
Fuente: Banco Mundial, FinStats. El grupo de pares está conformado por Brasil, México, Colombia, Chile y Uruguay. El parámetro medio esperado depende de características específicas por país que pueden afectar el desarrollo financiero, como el PBI per cápita. Dependiendo del indicador del sector financiero, se usó un rango de 31-160 países para el análisis de regresión. El crédito al sector privado solo incluye el crédito de las instituciones financieras nacionales.
Nota 4. Agenda para un sólido desarrollo del sector financiero 85
Anexo 3
Indicadores sobre la rentabilidad y la eficiencia de la banca en el Perú ROE (%)
ROA (%) 3,0 2,0 1,0 0,0 -1,0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 -2,0 -3,0 Valor Observado Media Esperada
40,0 30,0 20,0 10,0 0,0 -10,0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 -20,0 -30,0 -40,0
Media Regional Media de la Competencia
Valor Observado Media Esperada
Gastos Generales / Total Activos (%) 7,0 6,0 5,0 4,0 3,0 2,0 1,0 0,0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Valor Observado Media Esperada
Ratio Costos / Ingresos (%) 80,0 70,0 60,0 50,0 40,0 30,0 20,0 10,0 0,0
Media Regional Media de la Competencia
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Valor Observado Media Esperada
Spread Préstamos - Depósitos (%)
Media Regional Media de la Competencia
Ingreso operacional / Ingresos Totales (%)
25,0
60,0
20,0
50,0 40,0
15,0
30,0
10,0
20,0
5,0 0,0
Media Regional Media de la Competencia
10,0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Valor Observado Media Esperada
Media Regional Media de la Competencia
0,0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Valor Observado Media Esperada
Media Regional Media de la Competencia
Fuente: Banco Mundial, FinStats. El grupo de pares está conformado por Brasil, México, Colombia, Chile y Uruguay. El parámetro medio esperado depende de características específicas por país que pueden afectar el desarrollo financiero, como el PBI per cápita. Dependiendo del indicador del sector financiero, se usó un rango de 31-160 países para el análisis de regresión.
86 Perú en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad
Anexo 4
Indicadores sobre la solidez financiera de los bancos comerciales en el Perú (En porcentajes, salvo indicación en contrario)
Dec05
Indicadores del Capital Capital Regulado / activos ponderados por riesgo Capital Regulatorio Nivel I / activos ponderados por riesgo Apalancamiento (Capital Nivel 1 / activos -dentro y fuera- del balance general) Posición de los activos brutos en derivados / capital regulado Posición pasiva bruta en derivados / capital regulado Riesgo de crédito de contraparte / capital regulado Calidad de Activos Préstamos con mora / Total de créditos brutos 1/ En Moneda Nacional En Moneda Extranjera Préstamos de Alto Riesgo / Total de créditos brutos 2/ En Moneda Nacional En Moneda Extranjera Préstamos refinanciados y reestructurados / Total de créditos brutos 5 / Provisiones de la cartera bruta Provisiones de la Cartera Vencida 3/ Provisiones para los préstamos de alto riesgo 4/ Amortizaciones Anuales de los prestamos totales La cartera vencida neta de provisiones del capital regulado Préstamos de alto riesgo neto de provisiones del capital regulatorio Aumento de los préstamos bancarios 12 meses (en términos reales) Préstamos en moneda extranjera / crédito total Préstamos a sociedades no residentes / crédito total Financiamiento a las partidas relacionadas con el capital 3/ Grandes riesgos para el capital 4/ Ingresos y Rentabilidad ROA ROE Ingresos Financieros anualizados de los activos generadores de ingresos Gastos no financieros anualizados de los activos generadores de ingresos Margen financiero bruto de los ingresos financieros Ingresos netos por intereses del promedio de activos productivos Ingresos netos por intereses de los Ingresos brutos gastos no financieros de los Ingresos brutos Comercio y los ingresos por comisiones de los ingresos totales Gastos de personal de los gastos no financieros Liquidez Activos líquidos / Activos Totales Total de activos líquidos / total de pasivos de corto plazo En moneda nacional En moneda extranjera
Dec06
Dec07
Dec08
Dec09
Jun10
Sep10 (P)
11.9 n.d.
12.5 n.d.
11.7 n.d.
11.9 n.d.
13.5 10.5
13.9 10.9
13.9 11.0
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
4.7
4.9
4.4
2.3 3.1 4.0
2.8 1.8 6.2
12.2 5.7 9.0
18.9 17.7 8.6
11.6 9.1 9.8
6.2 4.7 9.4
6.8 4.9 n.d.
2.1 1.9 2.1 6.1 3.8 7.1
1.6 1.8 1.5 4.0 3.1 4.6
1.2 1.5 1.1 2.6 2.4 2.8
1.2 1.6 1.0 2.1 2.4 1.9
1.6 2.0 1.2 2.7 3.2 2.3
1.7 2.1 1.3 2.9 3.4 2.4
1.6 2.0 1.3 2.8 3.3 2.4
4.0
2.4
1.4
0.9
1.1
1.2
1.2
5.0 4.1 3.5 3.3 3.8 3.8 n.d. 241.6 256.4 282.9 264.2 242.2 226.2 230.8 81.8 100.8 132.2 151.2 139.3 131.1 134.3 na na na 0.8 1.6 1.6 1.6 (21.9) (18.1) (17.3) (15.1) (14.6) (13.2) (13.8) 8.3
(0.2)
(6.5)
(8.2)
(7.0)
(5.6)
(6.2)
19.0
14.0
27.7
28.9
0.3
9.0
14.0
70.3 3.7 17.8
64.7 5.3 15.3
61.9 3.5 14.5
58.2 3.8 14.1 21.0
52.4 3.0 14.4 21.8
51.5 2.7 11.4 20.7
51.8 5.2 11.4 23.8
2.4 23.8
2.3 25.1
2.6 28.7
2.6 31.4
2.3 24.5
2.3 23.7
2.4 24.9
10.5
11.1
11.6
11.5
10.7
10.0
9.8
4.5
4.6
4.5
4.1
4.1
4.1
4.1
71.7
68.6
67.1
66.0
73.8
78.6
79.0
6.0
6.3
6.2
5.5
6.4
3.4
4.9
57.0 47.1 11.4 38.9
58.1 46.0 9.9 39.4
57.2 44.4 12.1 41.5
53.3 42.9 15.9 42.8
60.7 41.9 12.7 42.3
61.9 41.6 11.1 42.7
60.6 41.1 12.2 42.4
14.7 46.2 39.0 50.0
18.4 44.0 42.6 45.0
21.5 45.3 57.6 36.9
13.3 41.7 26.6 52.9
17.5 40.4 38.8 41.7
18.1 39.5 42.0 37.5
22.7 45.6 51.3 40.7
Nota 4. Agenda para un sólido desarrollo del sector financiero 87
Activos líquidos / pasivos con vencimiento a 1 mes Pasivos con vencimiento a 1 mes / pasivos totales Participación de los depositos en moneda entranjera en el total de los depósitos Sensibilidad a los Riesgos Posición en moneda extranjera del capital regulado 5/ Posición abierta neta en acciones y otras participaciones de capital regulado Brecha de duración del capital regulado Riesgo total de mercado (V@R) a las exposiciones del capital regulatorio o/w tasa de interes de los activos libres de riesgo o/w FX activos de riesgos o/w precio de capital de activos de riesgo o/w Exposición al riesgo de crédito de la contraparte Temas informativos diferencial entre la tasa de préstamos y la tasa de depósitos EMBI + PERÚ diferencial, puntos básicos IGBVL (U.S. dólares) Calificacion de la deuda soberana en moneda extranjera (Moody’s)
Dec05
Dec06
Dec07
Dec08
Dec09
116.6 119.8 118.7 111.2 108.3
Jun10
99.8
Sep10 (P)
n.d.
43.6
39.5
38.1
36.3
37.9
45.9
n.d.
67.0
62.7
59.6
58.5
55.8
51.6
48.7
24.7
17.6
16.9
29.0
7.7
0.8
-0.5
1.4
1.9
1.5
0.0
2.2
2.5
n.d.
2.7
7.2
3.3
4.8
6.3
7.0
6.8
31.6
23.9
22.9
23.5
27.3
18.5
n.d.
29.4 2.2 4.0
20.2 3.7 6.2
19.8 3.1 9.0
23.4 0.0 8.6
12.1 11.0 4.3 9.8
9.2 4.5 4.8 9.4
n.d. n.d. n.d. n.d.
9.8 10.2 9.6 9.5 10.3 10.4 10.3 186.4 131.4 175.0 425 214 215 174 1,400 4,032 5,849 2,245 4,902 4,949 6,411 Ba3
Ba3
Ba2
Ba1 Baa3 Baa3 Baa3
Fuentes: BCRP and SBS. n.d. no disponible 1/ Cartera vencida: incluyen los préstamos vencidos y préstamos en proceso judicial. Para el crédito comercial (corporativos, grandes y medianas empresas), los préstamos de 15 o más días de atraso se clasifican como vencidos. Para el crédito MES, los préstamos de 30 o más días de atraso se clasifican como vencidos. Para los de consumo y crédito hipotecario los pagos de 30 a 90 días y préstamos a 90 o más días de atraso se clasifican vencidos. 2/ Los préstamos de alto riesgo incluyen los préstamos en mora, más los préstamos refinanciados y reestructurados. Préstamos refinanciados han modificado alguno de los términos y / o principales. Los créditos reestructurados que incluye aquellos cuyos pagos se han modificado de acuerdo con la “Ley General del Sistema Concursal”. 3/ Financiamiento a los partidas (contables) con participación directa o indirecta de 4% o más en en las acciones o derechos de voto de la institución. 4/ Suma de los préstamos por encima del 10 por ciento del capital 5/ Incluye riesgos netos dentro de las hojas de balance y hojas fuera de balance (posición netas de derivados)
88 Perú en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad
Anexo 5
Acceso a financiamiento en el Perú: evolución y comparación internacional La infraestructura bancaria ha crecido fuertemente a pesar de que el Perú sigue teniendo relativamente pocas agencias per cápita. 9000 Perú
8000 7000
Venezuela
6000 5000
México
4000 Ecuador
3000 2000
Colombia
1000 0.00
Cajero electrónico
Agencias
Jun-10
Dic-09
Dic-08
Dic-07
Dic-06
Dic-05
0
10.00
20.00
30.00
40.00
50.00
Cajeros electrónicos por 100 000 Km2 Agencias bancarias por 100 000 Km2 Cajeros electrónicos por 100 000 adultos Agencias bancarias por 100 000 adultos
Agentes
Fuente: Datos de la SBS (instituciones reguladas) y el Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI) 2007.
El número de depósitos y cuentas ha crecido significativamente, pero la provisión de cuentas de depósito Cuentas por 1000 adultos
20 000 000 Perú
18 000 000 16 000 000
Depósito
14 000 000
18 952 367
12 000 000
Venezuela, RB
10 000 000
México
8 000 000 6 000 000
Ecuador
Crédito
4 000 000
4,350 649
2 000 000
Colombia Dic-09
Jun-10
Dic-08
Jun-09
Jun-08
Dic-07
Jun-07
Dic-06
Jun-06
Dic-05
0 0
200
400
600
800
1000 1200
1400
Fuente: SBS; CGAP, Base de Datos sobre Acceso Financiero 2009 e INEI 2007.
Nota 4. Agenda para un sólido desarrollo del sector financiero 89
5. Desarrollo del mercado de capitales: una oportunidad para sostener el crecimiento productivo Daniel Barco, Jorge Iberico y Andrés Medina
Resumen El mercado de capitales peruano es pequeño y poco líquido. Si bien en la última década el alargamiento de la curva de referencia de los bonos soberanos ha contribuido al aumento de las emisiones del sector privado, el saldo de estas últimas es aún reducido en términos del producto bruto interno (PBI) y del tamaño del sistema financiero local. Los factores más relevantes que estarían asociados al tamaño relativamente pequeño del mercado de capitales son: (i) los aspectos organizativos de las empresas peruanas; (ii) el alto costo relativo de las emisiones; (iii) una curva de referencia incompleta; (iv) la reducida participación de los instrumentos hipotecarios; y (v) la escasa competencia en el sistema privado de fondos de pensiones. La presente nota plantea una matriz que busca superar estos obstáculos y permitir que el mercado de capitales local se convierta en uno de los pilares del crecimiento sostenido del Perú en la década que comienza.
I. Situación actual del mercado En la última década, el desarrollo del mercado de capitales ha estado dominado por la colocación de bonos públicos y la creciente presencia de las Administradoras Privadas de Fondos de Pensiones (AFP). Así, en el año 2003, el gobierno puso en marcha el Programa de Creadores de Mercado para la colocación primaria y el desarrollo de un mercado secundario para bonos del gobierno en moneda nacional. De acuerdo con esta iniciativa, los bancos seleccionados acuerdan proveer continuamente precios para los bonos emitidos bajo el programa, proveer liquidez y profundidad al mercado, y generar una curva de rendimiento de referencia. Paralelamente, el gobierno central inició un proceso de recomposición de la deuda pública que tenía como objetivo ampliar su maduración y disminuir el riesgo cambiario. De esa manera, el saldo de bonos soberanos como porcentaje de la deuda total ha aumentado de 13% en diciembre del 2006 a 30% en diciembre del 2010, lo que ha implicado también la ampliación de la participación de la deuda interna de 23% a 41% en el mismo período. Además, la vida media de la deuda ha pasado de 8,4 años a 13,4 años. 90 Perú en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad
Gráfico 1
Curva de referencia de bonos del Tesoro Público1/ (En porcentajes) 10,0 Tasas de rendimiento (%)
9,0 8,0
Dic.2005
7,0
Dic.2010
6,0
Dic.2006
5,0 4,0 3,0
Dic.2003
2,0 1,0
0
2
4
6
8
10
12
14
16
18
20
22
24
26
28
30
32
Plazo residual (años) 1/ Promedio de las tasas de rendimiento negociadas en el período. Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas (MEF).
Con ello, la curva de referencia de bonos del Tesoro Público en nuevos soles nominales ha venido alargándose sucesivamente, pasando de un plazo máximo de cinco años en el 2003 a treinta y dos años en el 2010. Este plazo máximo de 32 años de los bonos soberanos peruanos es el más largo en América Latina en moneda local en términos nominales, mayor al de México (28 años), Brasil (18 años), y Colombia, Argentina y Chile (10 años).1 El alargamiento de la curva de referencia en nuevos soles ha contribuido a que el plazo máximo de emisión del sector privado para bonos nominales también se amplíe de siete años en el 2003 a veinte años en el 2010, así como para bonos VAC (Valor Adquisitivo Constante) de diez a veinticinco años. A diciembre del 2010, el diferencial promedio entre los bonos corporativos AAA en moneda nacional a un plazo de cinco años y los bonos soberanos fue de 145 puntos básicos. El mayor diferencial, 160 puntos básicos, corresponde a los bonos a diez años. Sin embargo, la curva de referencia en moneda local no está bien definida para plazos cortos. No existe un saldo importante de bonos soberanos con plazo igual o menor a cuatro años. Por el contrario, los saldos más importantes de bonos soberanos se concentran en plazos mayores o iguales a diez años, y representan el 87% del saldo. Por su parte, los fondos administrados por las AFP han tenido un crecimiento importante: pasaron de US$2,7 mil millones en diciembre del año 2000 (5,2% del PBI) a US$30,1 mil millones en diciembre del año 2010 (19,9% del PBI). 1
Cabe indicar que, en octubre del 2010, México emitió bonos denominados en dólares estadounidenses por US$ 1 mil millones, a un plazo de cien años y una tasa de 6,1%.
Nota 5. Desarrollo del mercado de capitales: una oportunidad para sostener el crecimiento productivo 91
Gráfico 2
Plazo de vencimiento máximo de bonos soberanos en moneda local en América Latina Brasil
Bonos VAC
Perú Perú México Brasil
Bonos
nominales
Colombia Argentina Chile 2005
2010
2015
2020
2025
2030
2035
2040
2045
2050
2055
Fuente: Bloomberg.
Cuadro 1
Tenencia de bonos soberanos de tasa fija según plazo de vencimiento al 31 de diciembre del 2010 (En millones de bonos) Bono
10-ago-11 31-ene-12 5-may-15 12-ago-17 12-ago-20 12-ago-26 12-ago-31 12-ago-37 12-feb-42 Total
Saldo
457 2 1 587 1 290 8 831 4 314 2 675 4 750 2 102
26 008
Tenencia por residencia Residente
No residente
58 2 872 667 3 024 2 623 1 497 3 527 1778
399 0 714 622 5 807 1 692 1 178 1 223 325
14 048
11 960
Fuente: MEF.
A fines del 2010, el portafolio de las AFP estaba invertido de la siguiente manera: 16% en valores del sector público, 27% en títulos del exterior, 42% en títulos de empresas locales no financieras (bonos y acciones) y 15% en empresas financieras (depósitos, bonos y acciones). La demanda por títulos se concentraba en valores con clasificaciones de riesgo AA o superior, los cuales representan más del 90%. El desarrollo del mercado de bonos públicos y la demanda de los inversionistas institucionales, en particular de las AFP, ha permitido un crecimiento importante del mercado de capitales en general, lo que se refleja en que el saldo de emisiones de bonos 92 Perú en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad
Gráfico 3
Coeficiente fondo de pensiones/PBI y número de afiliados (En porcentajes y millones de personas) 19,9
20
5,0 4,5
16
4,0 3,5 3,0
12
2,5 2,0
8 5,2
1,5 1,0
4
0,5 0,0
0 2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
Fondo de pensiones/PBI
2007
2008
2009
2010
Afiliados
Fuentes: Superintendencia de Banca, Seguros y AFP (SBS) y Banco Central de Reserva del Perú (BCRP).
Gráfico 4
Composición de la cartera de los fondos de pensiones (En porcentajes) 60 48
50
42
40
37
30
27
20 10
16 15 9
7
0 2000
2002
2004
Valores del gobierno Locales no financieras
2006
2008
2010
Locales financieras Inversiones en el exterior
Fuente: SBS.
de empresas no financieras en el año 2010 representaba 3,5 veces el nivel registrado en el año 2000. Sin embargo, el mercado de bonos prácticamente no existía en la primera mitad de la década pasada y, en consecuencia, este crecimiento partió de una base demasiado baja. De allí que el mercado de capitales diste aún de ser la principal fuente de financiamiento Nota 5. Desarrollo del mercado de capitales: una oportunidad para sostener el crecimiento productivo 93
Gráfico 5
Emisiones corporativas y crédito del sistema financiero (Miles de millones de nuevos soles) 160 142
140 120 100 80 56
60 40
15
20
4
0 2000
2001
2002 Bonos
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Crédito del sistema financiero al sector privado
Fuente: BCRP.
de la actividad económica. A fines del 2010, el crédito al sector privado representaba más de nueve veces el saldo de emisiones de bonos de empresas no financieras. Una comparación con otros países de la región nos permite constatar que el mercado de capitales peruano es pequeño. Como porcentaje del PBI, el saldo de las emisiones privadas de bonos es relativamente bajo respecto al registrado en otros países de América Latina. Gráfico 6
Saldo de emisiones del sector privado, 2009-2010 (Porcentaje del PBI)
21,4
Promedio: 12,2
16,2
16,3
Chile
México
11,8
4,7 2,7
Argentina
Perú
Colombia
Brasil
Fuentes: Bank for International Settlements (BIS), World Federation of Exchanges, BCRP, agencias gubernamentales de los países.
94 Perú en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad
Gráfico 7
Negociación de acciones en mercados domésticos, 2009-2010 (Porcentaje del PBI)
41,5
Promedio: 25,3
23,9
9,1
1,0
Argentina
10,8
3,2
Perú
Colombia
México
Chile
Brasil
Fuente: World Federation of Exchanges.
Adicionalmente, el mercado de capitales peruano es poco líquido. De esta manera, en el caso del mercado accionarial, el Perú registra el segundo nivel de negociación más bajo entre las economías grandes de América Latina. Asimismo, las emisiones del mercado de bonos y la negociación del mercado de acciones se encuentran concentradas en un número reducido de empresas: el 5% de las empresas más grandes concentran el 64% de la capitalización bursátil en el Perú. El alto crecimiento de la demanda de títulos, impulsada por la creciente presencia de los inversionistas institucionales, en particular las AFP, combinado con la escasa oferta de títulos, hace del mercado peruano uno pequeño y de baja liquidez, con muy poco movimiento en el mercado secundario. Por ejemplo, en el año 2009, mientras el portafolio de los inversionistas institucionales aumentó en S/. 25,7 mil millones, las inversiones correspondientes en bonos de empresas no financieras representaron solo 4% de dicho monto (S/. 1,1 mil millones). El portafolio de los inversionistas institucionales (AFP, compañías de seguros, fondos mutuos y fondos de inversión) ascendió en el 2009 a S/. 96,7 mil millones, lo que representó el 25% del PBI. En los últimos años se han realizado diversos estudios con el objetivo de identificar los obstáculos que limitan el crecimiento del mercado y proponer reformas que propicien un rol protagónico del mercado de capitales en el crecimiento del país.2 Algunos de estos estudios concuerdan en rasgos fundamentales del mercado de capitales peruano, los que pueden agruparse en aspectos de la oferta, de la demanda e institucionales.
2
Véase Clarke & Asociados 2007; Grados 2007; Fondo Monetario Internacional 2007 y 2008; Morris, Secada y Tovar 2008; Morris 2008; Fondo Monetario Internacional y Banco Mundial 2010.
Nota 5. Desarrollo del mercado de capitales: una oportunidad para sostener el crecimiento productivo 95
Gráfico 8
Concentración en el mercado de acciones1/ (En porcentajes)
526
525
490
Chile
Argentina
648 642
658 643
Brasil
Perú
577
576
568
501
506
Colombia 2009
México 2010
1/ Medido como la capitalización del 5% de las empresas más grandes que listan sus acciones en bolsa. Fuente: World Federation of Exchanges.
Cuadro 2 Problemática del mercado de capitales peruano Aspectos de la oferta
Aspectos de la demanda
Aspectos institucionales
1. Características organizativas de las empresas. 2. Altos costos fijos de las emisiones. 3. Reducida participación de instrumentos hipotecarios. 4. Escasa inversión en capital de riesgo.
5. Escasa competencia en el Sistema Privado de Pensiones. 6. Portafolio de AFP dirigido solo a activos de alta calificación. 7. Lentitud en la calificación de activos en los que invierten las AFP. 8. Tratamiento tributario diferenciado.
9. Debilidades regulatorias y de supervisión. 10. Curva de referencia incompleta. 11. Escaso desarrollo del mercado de repos* y derivados. 12. Precios divergentes para activos poco líquidos.
* Sigla en inglés de repurchase agreement (acuerdo de recompra).
Aspectos de la oferta Las características organizativas de las empresas peruanas desincentivan el acceso al mercado de capitales Las empresas peruanas se financian mayoritariamente con recursos propios o crédito bancario. En el caso de las empresas de origen familiar, existiría una resistencia —por razones de tradición, cultura organizativa o de control sobre la toma de decisiones— a abrir el acceso al patrimonio de éstas a inversionistas ajenos a su entorno inmediato. 96 Perú en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad
Por otro lado, muchas grandes empresas del país están asociadas a bancos con alta participación del mercado, lo que les permite acceder de manera casi inmediata a fuentes de financiamiento flexibles. Asimismo, las casas matrices de un gran número de empresas de capitales externos proveen directamente de financiamiento a sus plantas en el Perú en lugar de recurrir al financiamiento bancario o del mercado de capitales. Como reflejo de ello, a diciembre del 2010 el saldo del crédito del sistema financiero como porcentaje del PBI ascendió a 33%, mientras el saldo vigente de bonos de empresas no financieras representó apenas el 3%. Otro dato que ilustra esta disociación entre la actividad productiva y el mercado de capitales es que en los últimos años solo ha habido dos ofertas públicas de acciones (capital), y que a diciembre del 2010 solo cincuenta empresas no financieras registran obligaciones por bonos colocados mediante oferta pública o privada. Altos costos fijos de las emisiones Los costos de emisión de una colocación pueden ser prohibitivos para las empresas pequeñas y medianas debido a la escala de sus operaciones. Estos costos están compuestos no solo por las comisiones del regulador, sino también por los honorarios de los abogados que estructuran la emisión y las comisiones de las clasificadoras y otros intermediarios, todo lo cual se estima en un rango de US$150 000 a US$200 000 por emisión. Por ejemplo, para el caso de una emisión de US$ 4 millones, este costo representaría el 5% de aquella, lo que equivale a un aumento de la tasa de interés anual de 1,5%, si el plazo de la emisión fuera de cinco años. Por eso, solo empresas con necesidades de financiamiento suficientemente altas o a plazos largos encuentran beneficioso usar el mercado de capitales como alternativa al crédito bancario. En el 2010, el tamaño promedio de los emisores no financieros, por el valor de sus activos, ascendió a US$532 millones, y el tamaño mínimo a US$6 millones. Asimismo, el monto promedio de emisión de las empresas no financieras fue de US$31 millones y el monto mínimo de US$5 millones. El mercado de capitales prácticamente no participa del financiamiento hipotecario A diciembre del 2010, el saldo de bonos hipotecarios fue de S/. 188 millones, menos del 1% del saldo total de bonos emitidos por el sector privado. Por otro lado, el saldo de créditos hipotecarios a la misma fecha ascendió a S/. 16,2 mil millones, los que fueron financiados principalmente por los bancos a través de la emisión de bonos corporativos sin colateral y la captación de depósitos. Tal estructura de financiamiento ocasiona un riesgo de plazos, debido a que el banco genera activos de largo plazo bajo la forma de créditos hipotecarios que no son financiados en su totalidad con pasivos de plazos similares. Así, al mes de diciembre del 2010, los bonos emitidos por el sistema financiero ascendieron a S/. 5,7 mil millones, apenas la tercera parte del saldo de créditos hipotecarios. El resto se financia con depósitos, de los cuales los de más largo plazo son los de compensación por tiempo de servicios (CTS). Nota 5. Desarrollo del mercado de capitales: una oportunidad para sostener el crecimiento productivo 97
Hacia diciembre del 2010 estos depósitos sumaron S/. 7,6 mil millones, menos de la mitad del saldo de créditos hipotecarios. El crédito hipotecario representa aproximadamente el 4% del PBI y muestra un potencial de crecimiento muy grande, si se tiene en cuenta que otros países de América Latina, como Chile, registran 19%. Al respecto, en diciembre del 2010 se dictó la Ley 29637 que regula los Bonos Hipotecarios Cubiertos (BHC). El BHC es un bono que tiene la característica adicional de estar respaldado por créditos hipotecarios registrados y que serán sustituidos si pierden un estándar de calidad adecuado. En caso de insolvencia del emisor, estos colaterales podrán ser separados de la masa en liquidación para atender las obligaciones del título. Tales características hacen de este instrumento un activo seguro, lo que incentivará su demanda por parte de inversionistas nacionales y extranjeros. Además, el financiamiento hipotecario a través de los BHC permitirá que los bancos cuenten con un instrumento de largo plazo que reduce el riesgo de financiamiento. En este sentido, se espera que la emisión de dichos instrumentos tenga un impacto no solo sobre la disponibilidad de financiamiento para créditos hipotecarios, sino también sobre el costo de estos. Existen pocos fondos de inversión que se dedican a inversión en capital de riesgo Actualmente existen solo dos fondos de inversión que se dedican a financiar capital de riesgo. Los fondos de capital de riesgo son muy importantes para el financiamiento de nuevos emprendimientos. Al respecto, la literatura económica ha puesto de relieve el rol de esta modalidad de financiamiento como uno de los pilares para la innovación y el consiguiente crecimiento económico. Asimismo, permiten una mayor diversificación del portafolio de los inversionistas institucionales.
Aspectos de la demanda Escasa competencia en el Sistema Privado de Pensiones La existencia de una tasa de rentabilidad mínima obligatoria ligada al promedio de la industria distorsiona las políticas de inversión y competencia, sin proveer ninguna protección significativa a los afiliados. En efecto, este requerimiento de retorno relativo no garantiza la obtención del objetivo de una pensión mínima. Por el contrario, tal regulación perjudica a los afiliados pues atenta contra la competencia que debe existir entre las AFP al propiciar el “efecto manada” entre los administradores de fondos de pensiones. Las AFP invierten en portafolios virtualmente idénticos con el objetivo de evitar la penalidad que recaería sobre ellas si la rentabilidad alcanzada estuviera por debajo de la rentabilidad promedio del sistema. Al mismo tiempo, el “efecto manada” impide reconocer entre buenos y malos administradores, y de esta manera, no permite que los afiliados disciplinen el mercado. Por otro lado, las comisiones basadas únicamente en el salario desestimulan la competencia entre las AFP, debido a que sus ingresos se vuelven independientes de su desempeño, y perjudican sobre todo a los afiliados jóvenes. Adicionalmente, la administración de fondos previsionales está concentrada en pocas empresas por los altos costos fijos de ingreso a esta industria. 98 Perú en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad
Portafolio de las AFP dirigido solo a activos de alta calificación Las regulaciones de la SBS restringen las inversiones de las AFP en acciones que tienen poca liquidez. En el 2010, solo 37 acciones de las 200 listadas en la Bolsa de Valores de Lima (BVL) cumplieron con los requerimientos impuestos por la SBS para ser inversiones elegibles. Tales restricciones hacen perder a los fondos valiosas oportunidades de inversión, limitan la competencia, y además son inconsistentes con el desarrollo del mercado de capitales. Las objeciones que podrían presentarse en el sentido de que dichas acciones son difíciles de valorizar y/o son más pasibles de manipulación de precios, no deberían llevar a la prohibición sino a un refinamiento de la supervisión y de las herramientas de valorización. El considerable flujo de recursos que ingresa a los fondos privados de pensiones, aunado al límite de inversiones en el exterior3 y las restricciones en títulos de alta calificación, se traduce en un exceso de demanda por los instrumentos de mejor calificación emitidos localmente, y en potenciales problemas de valorización de estos. Además, genera incentivos para que se compre y mantenga acciones afectando la liquidez de estos instrumentos. Lentitud en la calificación de activos en los que invierten las AFP Actualmente, la SBS establece lineamientos generales que deben cumplir los instrumentos en los cuales pueden invertir las AFP (por ejemplo, requisitos de liquidez). Sin embargo, las AFP deben contar con una autorización para poder invertir en algún instrumento específico. Este proceso toma mucho tiempo, lo que ocasiona demoras en las inversiones de las AFP y pérdida de oportunidades. Tratamiento tributario diferenciado El Decreto Legislativo 972 de marzo del 2007 eliminó la exoneración del pago de impuesto a la renta, tanto por concepto del ingreso de intereses provenientes de bonos como por las ganancias de capital provenientes de la negociación de acciones. Estas medidas comenzaron a regir en el año 2010. Como los intereses percibidos a través del sistema bancario no generan obligación de pago del impuesto a la renta, esta medida tributaria estaría generando un sesgo marginal en la canalización del ahorro hacia los bancos en perjuicio del mercado de capitales.
Aspectos institucionales Debilidades regulatorias y de supervisión Aún se presenta cierta duplicidad en las regulaciones que se traduce en mayores costos para los participantes del mercado y una mayor incertidumbre. Por ejemplo, el
3
Cabe señalar que en julio de 2011, mediante la Ley 29759, se aumentó el límite legal de inversiones en el exterior de las AFP de 30% a 50%.
Nota 5. Desarrollo del mercado de capitales: una oportunidad para sostener el crecimiento productivo 99
doble registro de emisores en la Comisión Nacional Supervisora de Empresas y Valores (CONASEV) y en la SBS. Por otro lado, en julio del 2011 se dictó la Ley de Fortalecimiento de la Supervisión del Mercado de Valores (Ley 29782), mediante la cual se crea la Superintendencia del Mercado de Valores (SMV) en reemplazo de la Comisión Nacional Supervisora de Empresas y Valores. Se espera que esto permita llevar a cabo de una manera más eficaz las tareas de regulación y supervisión del mercado de capitales, en un contexto de crecimiento esperado del mercado de valores y de internacionalización de las bolsas de valores. La curva de referencia de tasa de interés está incompleta Otro factor que dificulta el acceso al mercado de capitales a través de bonos es que no existe una referencia de tasa de interés para plazos cortos y medianos. Esta referencia es normalmente provista por el rendimiento de los bonos del sector público, pero en los últimos años se han reducido los puntos de referencia para los tramos corto y medio de la curva, lo que está asociado al intercambio de deuda soberana con vencimientos próximos (hasta seis años) por bonos con vencimientos de veinte a treinta años. En este sentido, una empresa que por el monto de emisión, la naturaleza de sus operaciones o por ser un nuevo emisor quisiera alargar solo marginalmente el plazo de su financiamiento —por ejemplo, de tres años que le concede el sistema bancario a cuatro o seis años—, encontraría un obstáculo en la ausencia de una tasa de referencia que le sirva como instrumento para comparar el financiamiento en el mercado de capitales frente al bancario. Escaso desarrollo del mercado de repos y de derivados Además del financiamiento de largo plazo, otro segmento de bajo desarrollo es el mercado de repos. Actualmente existe un riesgo de recaracterización de una transacción repo por parte de los juzgados y también procedimientos contables que introducen costos innecesarios. Las operaciones de reporte no han sido reconocidas expresamente ni están adecuadamente protegidas con una norma de rango de ley. Ante una demanda judicial, existe el riesgo de que esta operación se considere como un préstamo colateralizado común, y se aplique el procedimiento regular a estos “colaterales” en caso de incumplimiento del vendedor (que incluye la insolvencia). Por otra parte, la ley peruana protege de manera insuficiente la compensación de obligaciones. Precios divergentes para activos poco líquidos La SBS viene cumpliendo el rol de proveedor de precios para los valores del portafolio de las AFP. El resto de inversionistas institucionales y empresas regulan sus precios siguiendo metodologías diferentes. Esto es inconveniente porque la adopción de distintas metodologías de valorización genera incertidumbre al regulador y el resto de participantes del mercado, y no permite que los potenciales emisores comparen de manera fácil y transparente los activos que piensan emitir frente a otros existentes en el mercado. 100 Perú en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad
II. Cambios recientes en las normas En junio del 2008, mediante el Decreto Legislativo 1061, se modificaron diversos aspectos de la Ley General del Mercado de Valores y la Ley General de Sociedades. Los cambios se orientaron a fortalecer a la CONASEV; normar de manera más precisa la autorregulación; aumentar el nivel de protección a los inversionistas, especialmente de los accionistas minoritarios; y mejorar la competitividad del mercado a través de la reducción de costos administrativos y del otorgamiento de mayores facilidades a los participantes en el mercado de valores. Todo ello en un contexto de mayor transparencia de la información. Por su parte, el Decreto Legislativo 1046 de junio del 2008 estableció lo siguiente: (i) permitió que los fondos mutuos puedan emitir series diferenciadas de cuotas; (ii) que la CONASEV no supervise a aquellas Sociedades Administradoras de Fondos de Inversión (SAFI) que solo se dediquen a administrar fondos privados; (iii) creó el régimen simplificado para aquellos fondos que coloquen cuotas por oferta pública entre inversionistas institucionales; y (iv) amplió el ámbito de acción de las SAFI para que puedan realizar actividades complementarias a su gestión, tales como apoyo en asesoría, gestión, entre otras. Asimismo, el Decreto Supremo 104-2010-EF permitió que las pensiones vitalicias en nuevos soles del Sistema Privado de Pensiones puedan ser actualizadas en función de una tasa fija (que no podrá ser inferior a 2%), como una alternativa a la actualización en función del Índice de Precios al Consumidor publicado por el Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI). Esta modificación permitirá a las compañías de seguros respaldar las rentas vitalicias en moneda nacional con títulos emitidos en nuevos soles nominales, y no depender de las emisiones de títulos indexados a la inflación, que cada vez son más escasas, y por tanto ofrecer mayores pensiones en nuevos soles. Además, la norma también estableció que las pensiones en dólares estadounidenses se reajustarán a una tasa fija que no podrá ser inferior al 2% anual. Cabe indicar que el objetivo final de esta medida es coadyuvar a que los pensionistas obtengan una pensión adecuada mediante la internalización de los riesgos por parte de las AFP y el alineamiento de los objetivos de estas entidades y de los aportantes. La Resolución CONASEV 036-2011-EF/94.01.1 de mayo del 2011 autorizó a la BVL y CAVALI S. A. ICLV a participar en el Mercado Integrado Latinoamericano (MILA), que integra los mercados de valores del Perú, Chile y Colombia, y permitirá la canalización de propuestas de los intermediarios extranjeros a la Rueda de Bolsa de la BVL, así como las de los intermediarios locales a los sistemas de negociación extranjeros. Previamente, para facilitar el MILA, la Ley 29645 de diciembre del 2010 homologó la tasa del 5% del impuesto a la renta a las ganancias de capital para el caso de valores locales y extranjeros. Cabe señalar que nuestro régimen tributario respecto a las ganancias de capital nos deja en desventaja frente a nuestros pares de Colombia y Chile. En Colombia se grava las operaciones que impliquen un cambio significativo en la propiedad de la empresa, mientras que en Chile están exoneradas del impuesto aquellas acciones que cuenten con liquidez. La integración de los mercados de valores conlleva beneficios para los inversionistas, emisores e intermediarios pues permite una mayor diversificación de riesgos, una mayor liquidez al mercado, niveles superiores de actividad bursátil, una formación más eficiente de precios y una reducción del costo de financiamiento y de los costos de transacción, lo que debe apoyar el crecimiento de nuestro mercado de capitales. Nota 5. Desarrollo del mercado de capitales: una oportunidad para sostener el crecimiento productivo 101
En junio del 2011 se dictó la Ley 29720 que promueve las Emisiones de Valores Mobiliarios y Fortalece el Mercado de Capitales, en la que destacan las siguientes medidas: (i) otorga una mayor flexibilidad al esquema de titulación de activos; (ii) brinda la posibilidad de que los inversionistas negocien las acciones desde el día siguiente de su colocación primaria; (iii) reduce los requisitos para realizar ofertas públicas de valores cuando estas se realicen en el país y el exterior de forma simultánea; (iv) incluye cláusulas de protección al inversionista frente a eventos catastróficos; (v) obliga a las empresas con ingresos anuales superiores a las tres mil unidades impositivas tributarias (UIT) a que publiquen sus estados financieros auditados; (vi) adopta las recomendaciones del Banco Mundial para proteger a los accionistas minoritarios y preservar las buenas prácticas corporativas; y (vii) permite que las empresas puedan endeudarse en el mercado de valores por encima de su patrimonio efectivo, sin constituir garantías adicionales. En julio del 2011 se dictó la Ley 29782 sobre el Fortalecimiento de la Supervisión del Mercado de Valores. En este caso destacan las siguientes disposiciones: (i) la SMV es un organismo técnico especializado adscrito al MEF y cuenta con autonomía funcional, administrativa, económica, técnica y presupuestal; (ii) el Superintendente, que preside el directorio de la SMV, es designado por el Poder Ejecutivo por un período de seis años renovable y solo puede ser removido por causales de falta grave, al igual que los cuatro directores, nombrados por el Poder Ejecutivo a propuesta del MEF, la SBS, el BCRP y un director independiente; (iii) las funciones de supervisión y cumplimiento de la regulación se separan de la función de regulación propiamente dicha, encargándose las primeras al Superintendente; (iv) se brinda protección legal a los funcionarios en caso de denuncias por actos realizados en el ejercicio de las funciones; (v) se norma la cooperación entre los supervisores financieros, la SBS y la SMV, y el BCRP, para compartir información; (vi) se autoriza al Poder Ejecutivo para que modifique y apruebe la escala remunerativa de la SMV, facultándose a esta última a contratar personal en el marco de la normativa vigente; y (vii) se establece que, en los asuntos de competencia de los órganos resolutivos de la SMV, no podrá recurrirse al Poder Judicial si no se ha agotado previamente la vía administrativa.
III. Reforma del mercado de capitales Si bien el mercado crediticio y el mercado de capitales son complementarios para sostener la actividad económica, cada uno de ellos ofrece productos que son sustitutos entre sí. La elección entre el uso de uno u otro mercado implica la comparación de los costos que se enfrentan al participar en cada uno de ellos. Por eso, las reformas esenciales del mercado, por el lado de la oferta, son aquellas dirigidas a reducir los costos de participar en el mercado. La reducción de estos costos no necesariamente está referida a las comisiones que cobren los agentes, sino más bien está asociada a incorporar claridad y simplicidad a los procedimientos a seguir para incluir un activo al mercado. Las medidas para solucionar aspectos de la demanda están dirigidas, principalmente, a introducir una mayor competencia en el mercado de fondos de pensiones y a flexibilizar los requisitos para la inversión de activos. Con ello, se espera diversificar la demanda de activos por parte de las AFP y evitar la concentración en los de más alta calificación. Sin embargo, esta mayor flexibilidad debe ser contrastada con la seguridad que se espera 102 Perú en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad
Cuadro 3
Matriz de reformas en el mercado de capitales Aspectos de la oferta
Acción
Reducir costos, simplificación administrativa y promoción del uso del mercado de capitales
1. Elaborar una lista de requisitos suficientes y también formatos con toda la información necesaria para emitir bonos y acciones. 2. Organizar cursos de estructuración de emisiones, a cargo de la SMV, dirigidos a abogados, empresarios y público en general. 3. Crear, en la SMV, una oficina dedicada exclusivamente a resolver consultas de emisores. 4. Promover el acercamiento entre calificadores y potenciales emisores mediante charlas bimestrales de los primeros, patrocinadas por la SMV. 5. Difundir mayor información al mercado (p. ej. comisiones de los agentes de bolsa). 6. Eliminar la incertidumbre generada por la exoneración temporal del impuesto general a las ventas (IGV) a instrumentos de deuda y establecer su inafectación. 7. Compatibilizar el impuesto a las ganancias de capital por la negociación de acciones en bolsa con el aplicado en Colombia y Chile.
Fomentar la participación privada en empresas públicas
8. Proceder al listado progresivo de empresas públicas en bolsa.
Aspectos de la demanda
Acción
Introducir mayor competencia en el mercado previsional
9. Reformular la tasa de rentabilidad mínima de las AFP utilizando portafolios modelo (benchmarks). 10. Facilitar la administración de fondos previsionales voluntarios por parte de otras instituciones.
Flexibilizar regímenes de inversión de las AFP
11. Flexibilizar los requerimientos de liquidez de los activos en el portafolio de las AFP. 12. Aprobar ex post de instrumentos de inversión de las AFP.
Aspectos institucionales
Acción
Modernizar el mercado y eliminar duplicidad normativa
13. Reglamentar en el corto plazo la Ley 29782 de Fortalecimiento de la Supervisión del Mercado de Valores. 14. Eliminar la duplicidad normativa de los reguladores financieros. 15. Revisar el esquema de autorregulación. 16. Establecer la certificación de los agentes participantes en el mercado de valores con el fin de profesionalizar esta actividad.
Completar curva de referencia
17. Implementar un programa de emisiones de bonos soberanos que contemple distintos plazos.
Desarrollar mercado de repos
18. Promulgar una ley de repos que establezca la transferencia de propiedad en caso de incumplimiento.
Proveer precios estandarizados para activos no líquidos
19. Establecer un procedimiento estandarizado para valorizar activos poco líquidos.
que el sistema otorgue al afiliado. En este sentido, ante una eventual mayor flexibilidad de las inversiones, es deseable que el órgano regulador desempeñe también un papel de supervisión más intensivo. Nota 5. Desarrollo del mercado de capitales: una oportunidad para sostener el crecimiento productivo 103
Finalmente, se encuentran las medidas para mejorar el marco institucional, las que permitirán una administración más flexible y eficiente del mercado y generarán la capacidad de respuesta necesaria para un crecimiento ordenado de éste. Con base en los estudios realizados en los últimos años, que identifican los obstáculos que limitan el crecimiento del mercado de capitales y plantean propuestas de reforma en los aspectos de la oferta, la demanda e institucional, se presenta como una aproximación a esta reforma una matriz de medidas para mejorar el funcionamiento del mercado de capitales.
Medidas orientadas a mejorar aspectos de la oferta Reducir costos, simplificación administrativa y promoción del uso del mercado de capitales Estas medidas incluyen establecer los requisitos para emitir bonos y para listar acciones, así como una identificación precisa de toda la información necesaria para tales fines. Con ello se busca reducir la incertidumbre de los potenciales ofertantes de títulos acerca de los costos de cumplimiento de los requisitos. Asimismo, acercar el mercado a los participantes que buscan financiamiento proveyendo información previa a la estructuración de una emisión, así como ofreciendo soluciones prácticas durante su proceso. En este sentido, el organismo regulador deberá proveer una oficina con el equipamiento de capital físico y humano adecuado para resolver de manera precisa y rápida las dudas de los participantes. Finalmente, existen aspectos tributarios que pueden inhibir el desarrollo del mercado de capitales. Uno de ellos es el referido a la exoneración del IGV a instrumentos de deuda. Esta exoneración es de carácter temporal y, por lo tanto, genera incertidumbre acerca de su extensión o eliminación cada vez que se acerca su plazo de vencimiento. Es necesario que se cambie el régimen de exonerado a inafecto. Algo similar ocurre con el tratamiento del IGV al servicio de cobro de créditos de las carteras titulizadas, debiendo reemplazarse la exoneración actual por una inafectación. Asimismo, es necesario homogenizar el tratamiento tributario entre los títulos de deuda del sector público y privado. Fomentar la participación privada en empresas públicas El listado en bolsa de las empresas públicas incrementaría automáticamente la oferta de títulos del mercado de acciones. Igualmente, esta iniciativa tendría una ventaja adicional, cual es permitir una evaluación permanente del desempeño de estas empresas.
Medidas orientadas a mejorar aspectos de la demanda Introducir mayor competencia en el mercado previsional Una mayor competencia en la administración de los fondos previsionales disminuirá los costos para los afiliados y mejorará la rentabilidad y, por ende, las pensiones. Para tal 104 Perú en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad
fin, se debe modificar el criterio de rentabilidad mínima de tal manera que no incentive el “efecto manada”, que se traduce en una convergencia en la estructura de portafolios de estas instituciones. En su lugar, la regulación debería identificar portafolios modelos (benchmarks) con los cuales comparar el desenvolvimiento de las AFP. Asimismo, se debe permitir que otro tipo de instituciones, como los bancos o compañías de seguros, administren ahorros previsionales voluntarios. Para ello, se debe establecer la inembargabilidad de estos fondos en cualquier institución financiera y no solo en las AFP, y permitir su inclusión en el cálculo de la pensión mínima. Flexibilizar regímenes de inversión de las AFP Se debe flexibilizar los requerimientos de liquidez de los activos que pueden formar parte de las inversiones de las AFP. Asimismo, la aprobación de los instrumentos en los cuales pueden invertir debería efectuarse ex post. Las AFP invertirían en instrumentos que cumplan con los lineamientos generales, y la supervisión del organismo regulador estaría basada en el control posterior, lo que incluye penalidades al incumplimiento de los criterios establecidos.
Medidas orientadas a mejorar aspectos institucionales Modernizar el mercado y eliminación de la duplicidad normativa Se debe reglamentar en el corto plazo la Ley 29782 sobre el Fortalecimiento de la Supervisión del Mercado de Valores. Un aspecto esencial del adecuado funcionamiento del mercado de capitales es contar con un regulador competente que promueva el mercado de capitales, evite la duplicidad normativa y que pueda sancionar efectivamente a los infractores. Ello demanda recursos y flexibilidad de gasto para utilizarlos en la captación y retención del capital humano idóneo para tal encargo. Completar la curva de referencia La manera más simple de lograr este objetivo es que el Poder Ejecutivo diseñe un programa de emisión de bonos soberanos que contemple plazos de vencimientos menores a cinco años. Este programa debe considerar también volúmenes de negociación adecuados para estos títulos, de tal manera que continuamente se cuente con precios de referencia. Desarrollar el mercado de repos El desarrollo de este mercado requiere la regulación precisa de tres aspectos de la operación de reporte: (i) el tratamiento legal de los activos transferidos en caso de incumplimiento; (ii) el tratamiento contable; y (iii) las provisiones para compensar operaciones múltiples en caso de liquidación de una de las partes. Adicionalmente, los órganos reguladores deben proveer acuerdos maestros que permitan identificar todos los aspectos relevantes de la operación y dotar de la mayor seguridad y claridad posible a la operación. Nota 5. Desarrollo del mercado de capitales: una oportunidad para sostener el crecimiento productivo 105
Proveer de precios estandarizados para activos no líquidos Esta provisión de precios estandarizados puede darse de dos maneras: (i) a través de la actuación de un proveedor oficial de precios, que puede ser una institución privada independiente o el propio organismo regulador; y (ii) la provisión de una metodología estándar para la valorización de activos poco líquidos.
IV. Bibliografía Clarke & Asociados (2007). “Análisis del mercado de capitales en el Perú”, preparado por encargo de la Corporación Andina de Fomento, mimeo. Fondo Monetario Internacional (2007 y 2008). “Peru: Strengthening the Capital Markets”, mimeo. Fondo Monetario Internacional y Banco Mundial (2010). “Financial Sector Assessment Program Update: Perú”, mimeo. Grados, P. (2007). “Impulso para el desarrollo de un mercado centralizado de derivados financieros”, preparado por encargo de la Bolsa de Valores de Lima, mimeo. Morris, F. (2008). “Plan de acción para la modernización del mercado de capitales en el Perú”, preparado por encargo del Banco Interamericano de Desarrollo, mimeo. Morris, F., P. Secada y J. Tovar (2008). “Análisis y propuestas de modernización del mercado de capitales en el Perú”, preparado por encargo de la Bolsa de Valores de Lima, mimeo.
106 Perú en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad
6. Diagnóstico del mercado de remesas sobre la base de los Principios Generales para la Provisión de Servicios de Remesas Internacionales Corina Arteche y Jane Hwang
Resumen En el Perú, las remesas siempre han sido importantes debido al alto número de nacionales que han emigrado a otros países. Este mercado viene adquiriendo un papel creciente en la economía peruana: el 39,6% de los peruanos migrantes envían dinero a sus hogares. En el año 2008, el Perú recibió US$2437 millones por este concepto, lo que representa el 1,9% de su producto bruto interno (PBI). Esto es más del triple del monto de remesas recibidas en el 2001, que ascendió a US$719 millones y en esa oportunidad representó el 1,3% del PBI. La presente nota ofrece un diagnóstico del estado del mercado de remesas en el Perú basado en los Principios Generales para la Provisión de Servicios de Remesas Internacionales.1 Asimismo, presenta algunos desafíos que deberán enfrentar las autoridades para la aplicación de estos principios y un conjunto de acciones de políticas que conducirán a su implementación. En el diagnóstico fue posible recoger las siguientes observaciones: • Los proveedores de servicios de remesas no han fomentado la adopción de reglas y estándares internos que garanticen niveles mínimos de desempeño. Algunas áreas pueden incluir: el tiempo máximo necesario para efectuar las transferencias; la diferencia en el precio dependiendo del servicio; los detalles que se deben incluir en los recibos; la información a disposición de los usuarios sobre las tasas de cambio y comisiones para que puedan realizar comparaciones; los procedimientos para presentar reclamos y esquemas de resolución de las controversias; las medidas de administración de riesgos, incluyendo la separación de los fondos de los clientes de los fondos propios de la entidad.
1
En octubre del 2009 se llevó adelante una misión de diagnóstico de los mencionados Principios Generales. El equipo incluyó a Corina Arteche (Banco Mundial), Jane Hwang (Banco Mundial), Paloma Monroy (CEMLA) y Gregory Watson (BID-FOMIN).
Nota 6. Diagnóstico del mercado de remesas sobre la base de los Principios Generales… 107
•
•
•
Las autoridades deben procurar mantener la transparencia de los servicios financieros, incluyendo los servicios de provisión de remesas, implementando medidas para el desarrollo de normas comunes de transparencia y códigos de buenas prácticas. El mercado puede beneficiarse de la creación de una base de datos comparativa sobre las tarifas de las remesas, los diferenciales de tipo de cambio y las características de los servicios. Tal acción permitirá informar al público de las condiciones del servicio, sus costos y procedimientos para acceder a él, promoviendo la competencia y la reducción en los costos de envío. La recientemente promulgada Ley de los Sistemas de Pagos y de Liquidación de Valores (Ley 29440), le otorga al Banco Central de Reserva del Perú (BCRP) la potestad de ejercer la vigilancia de los sistemas de pago. La creación de la función de vigilancia es un mecanismo para garantizar la seguridad y eficiencia de todo el sistema. El diseño e implementación de tal función requiere de una serie de medidas y acciones al interior del BCRP tanto previas como posteriores.
I. Introducción En el Perú, el 6% de los hogares reciben remesas del extranjero. De éstas, el 60% se emplea en gastos diarios de alimentación y pagos de servicios públicos, el 21% en educación y un 6% se destina al ahorro. Este es un tema que debe ser abordado por las autoridades y uno de los principales retos en la materia es procurar que los migrantes dispongan de todos los instrumentos y herramientas posibles para tomar decisiones acertadas en el momento de elegir el medio para canalizar sus remesas al menor costo posible. Los Principios Generales para la Provisión de Servicios de Remesas Internacionales procuran cubrir todos los aspectos que conllevan al objetivo último de la prestación de servicios de remesas más eficientes, seguros y menos costosos. Es importante señalar que las remesas son enfocadas como un pago transfronterizo de bajo valor realizado con frecuencia y generalmente de persona a persona. En enero del 2007, el Banco Mundial y el Comité de Sistemas de Pago y Liquidación (CPSS por sus siglas en inglés) del Banco de Pagos Internacionales (BIS por sus siglas en inglés) publicaron los Principios Generales para la Provisión de Servicios de Remesas Internacionales.2 El Fondo Multilateral de Inversiones (FOMIN) del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) participó en este proceso como miembro del grupo de trabajo. Tras la publicación de dichos principios, el BID-FOMIN aprobó un proyecto, en colaboración con el Banco Mundial y ejecutado por el Centro de Estudios Monetarios Latinoamericanos (CEMLA), para su implementación en la región de América Latina y el Caribe. Cabe mencionar que en julio del 2009 los Jefes de Estado y de Gobierno del G8 se comprometieron a tomar medidas para reducir el costo de los servicios de remesas en 5 puntos porcentuales en un plazo de cinco años. A través de la implementación de estos principios se proveerá a las autoridades de un diagnóstico del grado de adecuación del Perú a estos principios, a fin de que puedan
2
Véase http://www.bis.org/publ/cpss76es.pdf
108 Perú en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad
elaborar políticas que hagan más eficiente y seguro el mercado de remesas. Esta nota presenta los resultados de los análisis basados en estándares internacionales y buenas prácticas, e incluye algunas observaciones que podrían servir de base para iniciar los debates sobre la mejora y el desarrollo futuro del mercado para la prestación de servicios de remesas en el Perú. Lo que se pretende en este caso es identificar los principales retos que afrontan las autoridades y algunas de las acciones clave que podrían conducir a una reducción en el costo de transferir dinero hacia y desde el Perú. En general, es factible alcanzar servicios de remesas más eficientes en el país mediante la promoción de un mercado confiable, transparente, accesible y seguro.
II. Contexto El mercado de remesas en el Perú comienza a tener un papel creciente en su economía: el 39,6% de los peruanos migrantes remesan dinero a sus hogares de origen. En el año 2008, el Perú recibió US$2437 millones, cifra que representa el 1,9% de su PBI. Esto es más del triple del monto de remesas recibidas en el 2001, que ascendió a US$719 millones y representó el 1,3% del PBI. A nivel micro, el 6% de los hogares nacionales reciben remesas del extranjero. Se calcula que en el período 1990-2007 emigraron cerca de 1 941 000 peruanos a diferentes países del mundo. Esta emigración procede en su mayoría de áreas urbanas, especialmente del departamento de Lima, que representa el 57,6% del total. La migración está mayormente concentrada en hogares de las clases media baja, media y media alta. Por estratos socioeconómicos, el 63,2% del total de hogares con algún miembro en el extranjero pertenecen a los estratos C y D, es decir, en su mayor proporción provienen de las clases media y media baja. El estrato A representa el 12,3%, el estrato B el 17,3% y el menor porcentaje el estrato E, con 7,2% Estados Unidos de América es el principal destino de la migración peruana, ya que concentra el 30,6% de los migrantes. Le siguen Argentina (14,0%), España (13,0%), Italia (10,3%), Chile (9,3%), Japón (3,7%), Venezuela (3,1%), Bolivia (2,7%), Brasil (2,0%), Ecuador (1,7%), entre otros. Quienes reciben remesas del exterior presentan grados de escolaridad superiores al promedio nacional. Según datos del censo del 2007 del Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI), una gran mayoría de los receptores de remesas contaban con nivel de educación secundaria o superior (74%). Las remesas son transferidas principalmente a través de bancos (44%) y empresas de transferencias de fondos, ETF (40%). Las remesas restantes son enviadas a través de Kyodai, del servicio postal y de otros canales (viajeros). Si bien parte importante de las remesas son canalizadas en efectivo, el Perú cuenta con una infraestructura de sistemas de pago robusta y segura que permite que las remesas canalizadas a través de sistemas distintos al efectivo sean eficientes y seguras. Según información de la base de datos de remesas del Banco Mundial, el Japón es el corredor más costoso para las empresas de envío al Perú, seguido de España, Brasil, Estados Unidos y Chile. En promedio, el costo de enviar US$200 desde el Japón es de 16,35%, de 6,01% desde España y de 3,46% desde Chile (véase el cuadro 1).
Nota 6. Diagnóstico del mercado de remesas sobre la base de los Principios Generales… 109
Cuadro 1
Envío de U$200 al Perú desde varios países Rango de tasa
Margen del tipo de cambio
Porcentaje del costo total
Costo total del valor de transferencia
Desde Chile MTO*promedio Total promedio
Total promedio en el 3er. trimestre 2010
6,72 6,72
-0,47 -0,47
2,89 2,89
5,77 5,77
0,00 0,15 0,12
3,50 4,10 3,97
7,00 8,20 7,94
0,00 0,00 0,00
2,72 6,71 5,11
5,44 13,42 10,23
4,29 7,13
1,47 2,61
3,61 6,18
7,23 12,36
12,14
1,84
7,91
15,82
8,16
-0,62
3,46
6,91
Desde Estados Unidos Banco promedio MTO promedio Total promedio
Total promedio en el 3er. trimestre 2010
7,00 7,90 7,71 7,58
0,13
3,92
7,84
Desde el Brasil* Banco promedio MTO promedio Total promedio
Total promedio en el 3er. trimestre 2010
5,44 13,42 10,23
10,23
0,00
5,11
10,23
Desde España Banco promedio MTO promedio Total no banco instituciones financieras promedio Total promedio
Total promedio en el 3er. trimestre 2010
7,73
6,76
2,39
6,25
12,51
2,63
6,01
12,02
2,51 0,60 2,24
21,16 12,50 19,92
42,32 25,01 39,85
Desde el Japón** Banco promedio MTO promedio Total promedio
Total promedio en el 3er. trimestre 2010
37,30 23,81 35,37
30,61
1,04
16,35
32,70
* MTO: Money Transfer Operator. ** En estos corredores, todos los proveedores de servicios de remesas -- Remittance Service Provider (RSP) envían y pagan en dólares. En el lugar de cobro, el dinero se puede convertir a la moneda local o ser pagada en dólares. Los destinatarios de remesas pueden incurrir en un costo adicional (no mostrado), siempre y cuando se convierta el dólar a la moneda local. Fuente: http://remittanceprices.worldBank.org/Country-Corridors/to-Peru/ (9 de mayo del 2011).
El marco jurídico y reglamentario prevé la protección de los clientes de servicios financieros tanto de bancos como instituciones de microfinanzas, se benefician de los derechos contemplados en la Ley General del Sistema Financiero y del Sistema de Seguros, la Ley de Protección al Consumidor y la Ley Complementaria a la Ley de Protección al Consumidor en materia de Servicios Financieros, y la Ley de los Sistemas de Pagos y de Liquidación de Valores recientemente aprobada. Asimismo, se cuenta con los instrumentos necesarios para la protección de los derechos de los consumidores, como es la cooperación entre autoridades, las normas de transparencia de los servicios financieros, 110 Perú en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad
los procedimientos claros de reclamación y una fuerte participación del sector privado en el proceso de resolución de quejas. Las ETF, proveedores de servicios de remesas, son reguladas y supervisadas por la Superintendencia de Banca, Seguros y AFP (SBS). De acuerdo con la Ley General del Sistema Financiero y del Sistema de Seguros y Orgánica de la Superintendencia de Banca y Seguros, las ETF son consideradas como empresas de servicios complementarios y conexos, las cuales se encuentran bajo la supervisión y control de la SBS. Con esa base, la SBS emitió una regulación en el año 2005 (regulación 1025-2005) con el reglamento para su supervisión.
III. Desafíos En esta sección se resumen los principales desafíos que deben afrontar las autoridades y participantes del mercado en el Perú para hacer que el mercado de remesas sea uno más eficiente, seguro y con el menor costo posible. Estos desafíos atraviesan todos los principios generales, razón por la cual se presentan de manera general. •
• •
No existen normas claras de transparencia. La información referente a los costos de las remesas no es totalmente visible ni está claramente indicada, incluyendo las alternativas de precios y servicios diversos, los puntos de acceso, o cómo se paga al receptor. El Ministerio de Relaciones Exteriores no está aprovechando al máximo la red de consulados en el exterior como plataforma para difundir información sobre el costo de las remesas. Los esfuerzos del BCRP y la SBS en el área de educación financiera tienen un alcance parcial y no llegan a todos los sectores de la población. El BCRP lleva a cabo quincenalmente sesiones informativas a pequeña escala en materia de sistemas de pagos, mientras la SBS, junto al Ministerio de Educación, está acometiendo programas de educación financiera en las escuelas.
No hay mecanismos claros para la defensa del consumidor, especialmente en el área de reclamos, a pesar de la coordinación entre la SBS y el Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual (INDECOPI). Tanto la SBS como el INDECOPI mantienen unidades específicas diseñadas para satisfacer las necesidades de servicio al cliente. La red de conectividad del sistema de pagos de bajo valor puede verse afectada negativamente con el aumento en la cobertura geográfica que generará la prestación de servicios de pago por las cooperativas y las cajas municipales. Los planes de estas instituciones de ampliar sus servicios a través de la instalación de redes de cajeros automáticos propios podrían menguar la interconectividad de las redes, generando ineficiencias en el mercado. El 15 de abril del 2010 se emitió el Decreto Supremo 003-2010-TR, referido a la potestad de los trabajadores de elegir libremente en qué institución financiera desean que se les deposite sus remuneraciones. La SBS lo ha empezado a poner en práctica a través de la solicitud y procesamiento de información. Este cambio en el marco legal va a Nota 6. Diagnóstico del mercado de remesas sobre la base de los Principios Generales… 111
aumentar la utilización de los medios de pago y puede ser un factor que afecte la infraestructura del sistema de pagos. En general, el cliente bancario desconoce las alternativas para el procesamiento de sus transacciones sea a través de la Cámara de Compensación Electrónica (CCE) o del sistema de Liquidación Bruta en Tiempo Real (LBTR), las condiciones del servicio — incluyendo las tarifas—, así como las formas de acceder a este servicio ofrecido por el BCRP a las entidades inscritas en el sistema. El BCRP no ha implementado los cambios en su estructura y funciones a que da lugar la promulgación de la Ley de los Sistemas de Pagos, especialmente en lo referente al rol de vigilante de los sistemas de pagos y de aquellos acuerdos de pago que requieren evaluación y seguimiento permanente. Aún no se han establecido procedimientos de coordinación con la SBS en la determinación de los factores de riesgo en los sistemas de pago de importancia sistémica y en acuerdos de pago que pueden llegar a distorsionar el sistema, ni las modificaciones regulatorias que permitan el desarrollo de la Ley, entre otros. Las normas actuales no permiten la apertura de cuentas en las instituciones financieras sin la presencia del titular, lo que genera dificultades para la utilización del sistema bancario nacional como canalizador de las remesas. La proliferación de nuevos canales de distribución de pago y productos, incluyendo la banca móvil y la apertura de cuentas por los cajeros corresponsales, constituye un reto para la SBS. Esta última debe anticipar la normativa o seguimiento y fijar las bases legales mínimas de funcionamiento que permitan un equilibrio entre las medidas de seguridad y control del riesgo que no suponga la inviabilidad de estos canales de distribución de pagos. Los corresponsales bancarios o agentes bancarios se constituyen por contrato entre el banco y los establecimientos comerciales asociados —bodegas, supermercados, farmacias, entre otros— para realizar ciertos tipos de operaciones — depósitos, retiros y cobro de remesas del exterior en moneda local— en nombre de la institución financiera. Los proveedores de servicios de remesas no han fomentado la adopción de reglas y estándares internos que garanticen niveles mínimos de desempeño. Algunas áreas pueden incluir: el tiempo máximo necesario para efectuar las transferencias; la diferencia en el precio dependiendo del servicio; los datos que se deben incluir en los recibos; la información a disposición de los usuarios sobre las tasas de cambio y comisiones para que puedan realizar comparaciones; los procedimientos para presentar reclamos y los esquemas de resolución de las controversias; las medidas de administración de los riesgos, incluyendo la separación de los fondos de los clientes de los fondos propios de la entidad. En el Perú, diversos elementos de los Principios Generales para el envío de remesas recaen sobre distintas autoridades y no existe total cooperación en el diseño e implementación de acciones al respecto a fin de garantizar que estas sean coherentes y coordinadas.
IV. Opciones de política En esta sección se presentan algunas recomendaciones, de acuerdo con cada uno de los Principios Generales, sobre las políticas a seguir para poder enfrentar los desafíos descritos en la sección anterior. 112 Perú en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad
Principio General 1. Transparencia y protección al consumidor: el mercado de servicios de remesas debe ser transparente y ofrecer una adecuada protección al consumidor. Las autoridades deben procurar mantener siempre la transparencia de los servicios financieros, incluidas las remesas, tomando medidas para desarrollar normas comunes de transparencia y códigos de buenas prácticas. El Ministerio de Relaciones Exteriores debe mantener las coordinaciones con diversas entidades de los sectores público y privado para el envío de remesas de los peruanos en Estados Unidos, España, Italia y el Japón. Asimismo, ha suscrito un acuerdo de cooperación con la empresa estatal postal Serpost para la promoción y utilización del servicio de giros postales, a fin que los peruanos en el exterior cuenten con una forma adicional de enviar remesas de manera más económica, rápida y segura. Es importante profundizar la relación entre el BCRP, la SBS, el INDECOPI y los reguladores sectoriales, en particular el Organismo Supervisor de Inversión Privada en Telecomunicaciones (OSIPTEL), en materia de los servicios financieros a través de la telefonía celular. La autoridad reguladora del sector de las telecomunicaciones, el BCRP y la autoridad encargada de la protección del consumidor deben coordinar sobre quién debe regular el servicio, así como la aplicación de las normas de protección a los consumidores de los servicios financieros a través de la telefonía celular. La creación de una base de datos comparativa sobre las tarifas de remesas, los diferenciales de tipo de cambio y las características de los servicios permitirá informar al público sobre las condiciones del servicio, sus costos y el procedimiento para realizarlo, promoviendo la reducción de los costos de envío. Los organismos encargados de esta acción son el BCRP, el INDECOPI y el Ministerio de Relaciones Exteriores. Junto con la creación de la base de datos, deberán realizarse campañas de sensibilización en el Perú y el extranjero sobre la existencia y beneficios de la base de datos de precios. Una manera de mejorar la comprensión por parte de los clientes (emisores o receptores) del mercado de remesas y de los servicios financieros disponibles consiste en realizar campañas de sensibilización y crear incentivos para la utilización de medios de pago electrónicos. El BCRP, la SBS y el INDECOPI son los organismos adecuados para llevar adelante estas campañas.
Principio General 2. Debe instarse la mejora de aquellas infraestructuras de los sistemas de pago que permitan aumentar la eficiencia de los servicios de remesas. El BCRP debe velar por el buen funcionamiento del sistema de pagos. En el contexto de las remesas, podría revisar la cantidad y cobertura de cajeros automáticos y el impacto que tendría en sus servicios el probable aumento de las tarjetas de débito en circulación y el uso masivo de estas tarjetas. El BCRP debe mantener, en la medida de lo posible, su participación en las distintas iniciativas nacionales e internacionales donde se discuten mecanismos de interconexión regional que favorezcan el mercado de remesas. Ello podría brindar insumos importantes para la mejora de los servicios en el Perú o la incorporación de ofertas novedosas para los emisores y/o receptores de las remesas. Nota 6. Diagnóstico del mercado de remesas sobre la base de los Principios Generales… 113
La SBS debe continuar garantizando el buen funcionamiento del mercado y velar por la estabilidad del sistema financiero. Asimismo, garantizar la seguridad de las transacciones financieras, en especial manteniendo la supervisón de las ETF y adecuando los procedimientos de supervisión a las tendencias del mercado. El BCRP debe velar porque los sistemas de pago de importancia sistémica funcionen de manera fluida durante el horario de operaciones y que existan procedimientos para situaciones de emergencia como fallos técnicos graves o el incumplimiento de alguna institución grande. En el largo plazo, deberá asegurarse de que el sistema de pagos se mantenga al día con los desarrollos tecnológicos e institucionales propios de la economía, así como velar porque se incorpore de manera eficiente y segura cualquier tipo de innovación, tomando en consideración sus implicaciones para los prestadores de servicios de remesas.
Principio General 3. Los servicios de remesas deben contar en las jurisdicciones pertinentes con un marco jurídico y regulador sólido, predecible, no discriminatorio y proporcionado. Un aspecto de la regulación que podría ser objeto de revisión es aquella norma de la SBS que incluye entre los requisitos para la apertura de una cuenta la presencia física del solicitante en la institución financiera. Sin pretender relajar las medidas, se podría analizar algún mecanismo alterno a la presencia física para determinadas cuentas con características especiales. Las posibles acciones en el marco legal y regulatorio están básicamente enfocadas en el desarrollo de la Ley de Sistemas de Pago y la implementación de sus preceptos, como un mecanismo para asegurar un sistema de pagos sólido y eficiente. Estas acciones incluyen: • el acuerdo de coordinación entre el BCRP y la SBS; • la determinación de las facultades de cada institución; • la elaboración de un plan de trabajo para la transición de la supervisión de la CCE; • la determinación de factores de riesgo en los sistemas de pago de importancia sistémica y políticas de mitigación; • la determinación de los riesgos de crédito, liquidez, liquidación, contagio, operativo y custodia en los sistemas de pagos; • la preparación de los criterios de calificación de los acuerdos de pago como sistemas de pago; • la promoción de los criterios a utilizar por el BCRP para la implementación de la Ley de Sistemas de Pago, generando transparencia en el mercado.
Principio General 4. Deben fomentarse unas condiciones de mercado competitivas en el sector de remesas, incluido un adecuado acceso a las infraestructuras de pago locales. Se requiere crear una mayor conciencia e incentivos económicos para la utilización de nuevos métodos e instrumentos de pago. Asimismo, reducir los costos y alcanzar mayor 114 Perú en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad
eficiencia. Esta política debería ser implementada de manera conjunta por el BCRP, la SBS y el INDECOPI. En vista de que las cooperativas y las cajas municipales están ganando importancia en el mercado de remesas, especialmente en las áreas rurales, las autoridades deben apoyarlas e involucrarlas más en las discusiones sobre futuras acciones.
Principio General 5. Los servicios de remesas deben contar con el respaldo de prácticas adecuadas de buen gobierno y de gestión del riesgo. Es preciso mantener el seguimiento de los contratos que utilizan los proveedores de servicios de remesas para evitar las condiciones de exclusividad que puedan ir en contra de la sana competencia en el mercado.
Responsabilidad de los proveedores de servicios de remesas. Los proveedores de servicios de remesas deberán participar activamente en la aplicación de los Principios Generales. Es preciso buscar alianzas estratégicas entre las empresas de transferencias de fondos del Perú y las del exterior para negociar con los ETF internacionales. Estas negociaciones deberían promoverse en el Perú de manera gremial en lugar de individualmente. La Asociación de Bancos del Perú (ASBANC) debe asegurarse de que las empresas a las que representa están listas para poner en marcha programas de información y nuevos productos que generarán más competencia en el sector e incentivarán la bancarización. Los proveedores de servicios de remesas están empezando a reconocer los vínculos entre las remesas y la bancarización de la población que las recibe, así como la posibilidad de ofrecer productos ligados a las remesas. Sin embargo, la escasa educación financiera de los receptores de remesas representa uno de los principales desafíos a vencer que podría limitar las iniciativas en la materia. Al respecto, el sector privado debe promover campañas de educación financiera.
Responsabilidad de los poderes públicos. Los poderes públicos deberán estudiar las medidas a adoptar para lograr sus objetivos de política mediante la aplicación de los Principios Generales. La creación de la función de vigilancia del sistema de pagos es un mecanismo para garantizar la seguridad y eficiencia de todo el sistema, y su implementación requiere de una serie de acciones al interior del BCRP: • Tener la capacitad apropiada: la vigilancia efectiva demanda contar con suficientes recursos humanos y financieros. • La capacitación al interior del BCRP debe ser adecuada para llevar a cabo sus funciones. • Arreglos organizativos: la unidad de vigilancia deberá contar con el personal y los equipos necesarios, así como ser independiente del área operativa de sistemas de pago en el BCRP. Nota 6. Diagnóstico del mercado de remesas sobre la base de los Principios Generales… 115
El BCRP puede disponer de diversos instrumentos para la implementación de la función de vigilancia, dependiendo de los objetivos que se haya propuesto. Algunos de ellos son: • Reglas e incentivos: éstos pueden incluir la aplicación de actos administrativos de alcance general y/o provisiones específicas. • Diálogo sobre política: procurar la cooperación permanente de todos los participantes del sistema de pagos, incluidos los usuarios. • Monitoreo: realizar el seguimiento de la infraestructura técnica y de administración del riesgo (incluyendo los sitios de respaldo). • Análisis de datos y otras informaciones: el BCRP debe comprender las debilidades y necesidades de desarrollo del sistema en sus diversas dimensiones (legal, operativa, financiera y tecnológica). Otro aspecto del ejercicio de la función de vigilancia es el tipo de acciones que realizará el BCRP para cumplir con su rol de vigilante de los sistemas de pago. Un grupo de estas serán las de carácter estructural, dirigidas a la calidad y cantidad de servicios; y otras las de carácter rutinario, como las de monitoreo de las actividades diarias y de revisión de las anormalidades y riesgos. En el marco de la nueva Ley de Sistemas de Pagos, hay acciones que deben ser consideradas por las autoridades, en especial por el BCRP: • Coordinar con la SBS. El texto de la Ley abre la posibilidad de que se coordine con otras autoridades. En este sentido, es necesario coordinar con la SBS para establecer de manera precisa las atribuciones de cada uno de los organismos y evitar la duplicidad de actuaciones, que iría en desmedro de la eficiencia y la armonía que deben mostrar ante las instituciones supervisadas/vigiladas. • Determinar los factores de riesgo en los sistemas de pagos de importancia sistémica y en aquellos acuerdos de pago que pueden llegar a distorsionar al sistema. Los sistemas de pagos están sujetos a riesgos de liquidez, de crédito, del banco liquidador, de contagio, operativo y de custodia que deben ser determinados por el BCRP. • Completar el marco legal con disposiciones que efectivamente creen la función de vigilancia del sistema de pagos nacional en el BCRP. Esto debería incluir la promulgación de normas o regulaciones secundarias para aclarar los roles, objetivos y el alcance de la vigilancia. • Establecer los criterios de calificación de los acuerdos de pago como sistemas de pago. De acuerdo con los artículos 4 y 10 de la Ley, el BCRP deberá reconocer aquellos acuerdos de pago que califiquen como sistema de pagos. Estos criterios aún no están definidos. Además de estos criterios, debe establecerse el tipo de información relevante para mantener el seguimiento permanente de aquellos acuerdos de pago que al momento de la promulgación de la Ley no se consideraban de importancia sistémica pero que por la cantidad de operaciones y usuarios involucrados podrían tener efectos sistémicos considerables, especialmente en la confianza de la sociedad hacia los medios de pago.
116 Perú en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad
V. Conclusiones El mercado de remesas en el Perú se ha mantenido en niveles similares a lo largo de los últimos años, aunque con una clara tendencia al alza. Hacia el año 2008, representaba cerca del 2% del PBI del país y casi dos millones de peruanos recibían remesas de familiares en el exterior. Respecto a la implementación de los Principios Generales para la Provisión de Servicios de Remesas en el Perú, están sentadas las bases necesarias para el desarrollo de medidas específicas para un mercado de remesas más seguro y eficiente a un costo apropiado a la calidad de los servicios. Las principales acciones se relacionan con el desarrollo de los marcos regulatorios de las leyes recientemente sancionadas. Específicamente, debe centrarse en la nueva Ley de Sistemas de Pago. Uno de los instrumentos más utilizados a nivel internacional para velar por el sistema de pagos es el diseño e implementación de la función de vigilancia. Al BCRP le ha sido asignado el rol de vigilante del sistema de pagos y debe dirigir sus mayores esfuerzos al cumplimiento de esa nueva tarea. Otra área de importancia y que puede ser una política a llevar adelante es la creación de medidas que contribuyan a una mayor transparencia en el mercado de remesas, especialmente en lo que se refiere al costo y tiempo necesarios para enviar una remesa al Perú. Una opción aplicada en otros países latinoamericanos es el diseño de una base de datos comparativa de todos los costos que genera el envío de una remesa.
Nota 6. Diagnóstico del mercado de remesas sobre la base de los Principios Generales… 117
7. La agenda pendiente en política de comercio exterior Javier Illescas
Resumen La liberalización del comercio de bienes y servicios, a través de la generación de mayor competencia, ha promovido el eficiente uso de recursos productivos de la economía y el bienestar de la población, contribuyendo incluso al mayor crecimiento económico. Siendo la peruana una economía pequeña —es decir, que no tiene influencia en la determinación de los precios internacionales— y cuyo ciclo económico depende mucho de la evolución de sus términos de intercambio, requiere de una mayor diversificación de exportaciones, y una forma no agotada de extraer beneficios del comercio internacional es a través de nuevas reducciones de aranceles y medidas de facilitación del comercio. Sin embargo, aun cuando pueda parecer que se trata de medidas relativamente simples y fáciles de llevar a cabo, la realidad demuestra que demandan niveles de consenso entre instituciones del Estado e incluso dentro de estas, que si no son abordados adecuadamente, tales medidas no tendrán los efectos esperados y hasta pueden ser contraproducentes. Teniendo en cuenta ambas dimensiones —la institucional y la de política de comercio per se—, se proponen acciones tanto para la mejora de la interacción interinstitucional como para los avances en la reducción arancelaria y la facilitación del comercio.
I. Introducción Como parte de las reformas estructurales llevadas adelante entre 1990 y 1991, el Perú liberalizó significativamente su comercio exterior de bienes y servicios. Aunque con menor impulso, esta política se ha mantenido a lo largo de los últimos veinte años, reduciéndose unilateralmente aranceles de manera amplia en varias oportunidades. En años más recientes, la política de comercio ha incorporado la liberalización negociada a través de los tratados de libre comercio, sobre todo a partir del firmado con Estados Unidos de América. La liberalización de la economía, en conjunción con otras reformas económicas, al eliminar sesgos en contra de la producción y exportación eficientes de bienes y servicios, se constituyó en un factor importante en el aumento del producto, la productividad, el empleo y los niveles de bienestar del Perú en los últimos veinte años. Luego de las reformas económicas y la crisis financiera internacional de fines de los años noventa, entre el 2000 118 Perú en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad
y el 2009 las exportaciones de bienes y servicios más que triplicaron su valor nominal, no sin mérito paralelo del dinamismo de la economía mundial en dicho período, solo interrumpido en el 2009 por efectos de la crisis financiera. En términos de participación, el porcentaje de exportaciones de bienes y servicios respecto del producto bruto interno (PBI) se elevó de 16% el 2000 a 24% el 2009, desempeño que contrasta críticamente con el crecimiento casi nulo entre 1980 y 1989 y de solo dos veces entre 1990 y el 2000. Sin embargo, alcanzar los coeficientes que ostentan países de similar tamaño al Perú requiere crucialmente de medidas adicionales no solo en materia de liberalización comercial sino también en áreas de educación, infraestructura de transporte, competencia laboral, clima de inversión y seguridad jurídica, principalmente. Es bajo esa mira que la nota de política sobre comercio exterior de Guasch y Polastri del 2006 hizo propuestas de promoción del comercio exterior y la competitividad en tres líneas: (i) facilitación del comercio y fomento de exportaciones; (ii) mejora de infraestructura y reducción de costos logísticos, y (iii) mejora del clima de inversión, e innovación y adopción de tecnologías y normas de calidad. De esa fecha a hoy, algunas de las propuestas se han concretado en áreas tales como facilitación del comercio y en el ámbito del clima de inversión,1 logros que de algún modo han contribuido a que el Perú haya ascendido en el último ordenamiento de competitividad del Doing Business 2011 en diez posiciones, ubicándose en el puesto 36 de 183 países. En vista de que el resto de propuestas no concretadas de la mencionada nota de política aún están vigentes, esta se concentra en dos ámbitos específicos, la política arancelaria y la de facilitación aduanera, subrayando la necesidad de abordar sus problemas institucionales.
II. Contexto El crecimiento económico peruano de las últimas dos décadas ha estado influido principalmente por las reformas estructurales, la estabilidad macroeconómica, las condiciones económicas internacionales y la situación de la economía en el ciclo económico (Loayza 2008). Este contexto facilitó un buen aprovechamiento de los beneficios del comercio pues, por un lado, la apertura comercial dejó de sostener sectores productivos que artificialmente competían con importaciones y, por otro, promovió las exportaciones a través de la eliminación del sesgo antiexportador que encarecía los costos de insumos y bienes de capital, permitiendo que los recursos se reasignaran hacia las ventajas comparativas del país. Un indicador que refleja el mayor grado de exposición de la economía peruana a la competencia internacional es el coeficiente de apertura (exportaciones más importaciones de bienes y servicios entre el PBI), el cual desde 1990 ha mostrado tendencia a aumentar, ubicándose en el 2007 en un nivel similar al de los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico - OCDE (51,2 % frente a 50,6%; véase el gráfico 1),
1
Por ejemplo, están las concesiones del puerto de Paita y, en el puerto del Callao, la del Muelle Sur y en unos meses la del Muelle Norte; la implementación del despacho anticipado aduanero y la reducción de trámites y tiempos para obtener una licencia de funcionamiento a través de los municipios de Lima de 9 gestiones y 41 días a 6 gestiones y 27 días.
Nota 7. La agenda pendiente en política de comercio exterior 119
Gráfico 1
Coeficiente de apertura en bienes y servicios 1990-2008 (Porcentaje del PBI)
Porcentaje del PBI
90 75 60 45 30 15 1990 Perú
1992 Mundo
1994 ALC
1996 AEP
1998 EAC
2000
2002 EMAN
2004 AS
2006 ASS
2008 OCDE
Nota: ALC = América Latina y el Caribe; AEP = Asia del Este y Pacífico; EAC = Europa y Asia Central; EMAN = Este Medio y África del Norte; AS = Asia del Sur; ASS = África subsahariana; OCDE = Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico. Fuente: Banco Mundial, Indicadores de Desarrollo Mundial. Elaboración propia.
superior al promedio de Latinoamérica y el Caribe (47,0%) y al Sudeste Asiático (45,8%), pero menor que el promedio mundial (57,8%), e incluso el de Chile (80,5%).2 Si el foco son las exportaciones totales de bienes y servicios, aunque el coeficiente de exportaciones de estos ítems respecto del PBI se duplica entre 1990 y el 2009 (13,6% frente a 24,0%), su despegue se da entre 1999 y el 2000 (véase el gráfico 2), al mismo tiempo que el crecimiento de la economía, el de los principales socios comerciales del Perú3 y la tendencia de aumento de precios de las materias primas. Por otra parte, si consideramos solo las exportaciones de bienes, las tradicionales han aumentado más su peso relativo (de 7,5% a 16,2%) que las no tradicionales (de 3,3% a 4,8%). A lo largo de los años, la proporción de las exportaciones tradicionales (p. ej. minerales concentrados, harina y aceite de pescado, azúcar, café y algodón) respecto del total exportado ha disminuido lentamente, de 88% en la década de 1950 a 75% en la última década (véase el gráfico 3). La baja participación de las exportaciones no tradicionales no ha hecho sino reflejar los limitados encadenamientos productivos de los recursos productivos relativamente abundantes (es decir, minerales, condiciones climáticas, bosques, mano de obra de baja calificación, entre otros) y su dificultad para crear un valor agregado alto. Hausmann y Klinger lo resumen así: “…la falta de transformación estructural está asociada con la posición del
2 3
Para el 2008 no hay datos del promedio mundial y de la OCDE, pero las distancias del coeficiente peruano respecto de los otros mencionados se mantienen. Incluye a países que actualmente acumulan poco más del 82% de las exportaciones del Perú. El índice de este PBI, ponderado por valores de exportación, creció en un promedio anual de 3,8% entre 1990 y 1999, mientras que entre el 2000 y el 2009 lo hizo en 9,2%.
120 Perú en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad
Gráfico 2
Exportaciones de bienes y servicios, 1990-2009
30 28 26 24 22 20 18 16 14 12 10
280 260 240 220 200 180 160
índice, 1980=100
porcentaje del PBI
(Porcentaje del PBI)
140 120 1990
1992
1994
1996
1998
Exportaciones/PBI
2000
2002
2004
2006
2008
2010
100
PBI socios comerciales
Fuente: BCRP. Elaboración propia.
Perú en una pobremente conectada parte del espacio productivo y esto acentúa los fracasos de coordinación en el movimiento hacia nuevas actividades” (Hausmann y Klinger 2008: 2). Esto explica, dentro del rubro no tradicional, el crecimiento de productos de relativamente bajo valor agregado en sidero-metalúrgicos (de cobre, zinc, hierro, oro, plata, principalmente); agroindustriales (p. ej. legumbres, frutas, cereales, entre otros); textiles (hilados, fibras, tejidos y prendas) o maderables (madera en bruto y productos de madera).4 De ahí que la distinción entre productos tradicionales y no tradicionales no refleja ni un salto radical en el grado de elaboración ni un alejamiento de las fuentes actuales de ventajas comparativas.5 Si observamos el comportamiento separado de precios y volúmenes de ambos grupos de exportación entre 1993 hasta agosto del 2010, se aprecian diferencias importantes. El gráfico 4 muestra que en las no tradicionales el efecto de aumento de volúmenes ha sido claramente más importante que el de precios, mientras en el caso de las tradicionales se aprecia un relativo estancamiento de volúmenes en años recientes y un crecimiento sostenido de precios, salvo el 2009 en el que los precios de las materias primas caen por la crisis financiera internacional.6 4
5
6
Incluso en el ámbito de exportaciones de servicios, los turísticos relacionados con el patrimonio histórico o de paisajes naturales derivan en buena medida de la abundancia relativa de recursos arqueológicos (p. ej. Machu Picchu, las huacas moche del norte, Caral, Kuelap, entre otros) o parques, reservas y santuarios nacionales (p. ej. el Manu, Paracas o los manglares de Tumbes). Es el caso, por ejemplo, de los productos agropecuarios, que en el 2009 representaron el 30% del total no tradicional y, sin embargo, los productos al interior del grupo incluyen algunos de relativo bajo valor agregado, tales como legumbres (41%), frutas (25%), vegetales diversos (9%), cereales (7%), entre otros. Algo similar ocurre con los productos de cobre, 10% del total no tradicional en el 2009, compuestos por alambre (71%), barras y perfiles (12%), alambres de cobre y zinc (6%), chapas y tiras de cobre (3%), entre otros. En el período 1993-2010, las no tradicionales tuvieron un crecimiento promedio anual de 10,6% y solo 2,4% en precios, mientras que las tradicionales de 5,3% y 13,7%, respectivamente.
Nota 7. La agenda pendiente en política de comercio exterior 121
Gráfico 3
Composición de las exportaciones totales (Porcentaje sobre exportaciones)
2000-2009
75%
1990-1999
25%
69%
1980-1989
29% 24%
75%
1970-1979
86%
1960-1969
13%
93%
1950-1959
7%
88% 0%
20%
40% Tradicional
12% 60%
80%
100%
No tradicional
Fuente: BCRP. Elaboración propia.
Gráfico 4
Índices de precio y volumen de exportaciones de bienes, 1993-2010* (1993=100) 550 500 450 400 350 300 250 200 150 100 50 1993
1995
1997
1999
Volumen tradicionales Precio tradicionales
2001
2003
2005
2007
2009
Volumen no tradicionales Precio no tradicionales
* A agosto del 2010. Fuente: BCRP; elaboración propia.
En general, las exportaciones no tradicionales de bienes y servicios han tenido una evolución favorable en las dos últimas décadas (véase el gráfico 5), siendo las líderes las de turismo, textiles y agropecuarias. Sin embargo, en el caso de bienes, no solo ha aumentado el valor exportado de un conjunto de líneas arancelarias (margen intensivo) 122 Perú en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad
Gráfico 5
Exportaciones no tradicionales, 1990-2010 (Millones de dólares estadounidenses) 2,500 2,000 1,500 1,000 500 0 1990
1992
1994
Agropecuarios Pesqueros Textiles
1996
1998
2000
2002
Maderas y papeles Químicos
2004
2006
2008
2010
Sidero-metalúrgicos Viajes
Fuente: BCRP. Elaboración propia.
sino también la variedad de productos, lo que se aprecia a través de un mayor número de líneas arancelarias con exportaciones (margen extensivo). Sobre esto último, comparando el grupo de líneas arancelarias que hacían el 60% del valor exportado en 1993 con el de 2009, se observa no solo un mayor número en el 2009 (137 subpartidas en el 2009 frente a 65 en el 2003), lo que denota una mayor diversidad de productos de exportación,7 sino también que hay “nuevos” sectores productivos dentro del espectro exportador no tradicional (como preparación e hilatura de fibras textiles y joyería). Al respecto, además de la política de comercio, el apoyo de iniciativas en ciencia y desarrollo sería importante en la ampliación del margen extensivo, como fue el caso de los espárragos y la cooperación de la Agencia de los Estados Unidos de América para el Desarrollo Internacional (USAID por sus siglas en inglés).8 Las exportaciones de servicios se han más que cuadruplicado desde 1990, destacando la mayor tasa de crecimiento de aquellas de ingresos por viajes, el rubro vinculado al turismo hacia el país, que al 2010 representa el 66% del valor total de exportaciones de servicios (véase el gráfico 6) y es la tercera fuente de ingresos de exportaciones más alta, después del oro y el cobre. No obstante, existe también un enorme potencial de crecimiento de las exportaciones de otros sectores de servicios que, aunque hoy son de relativamente bajo valor absoluto, han mostrado un dinamismo paralelo al del resto de exportaciones, tales como servicios informáticos y servicios profesionales, entre otros. 7
8
Es el caso de tejidos y artículos de punto (19 subpartidas en el 2009 frente a 4 en 1993), elaboración y conservación de frutas (16 frente a 5), prendas de vestir (27 frente a 8) o productos de cobre y otros minerales (15 frente a 5). Véase Klinger 2007 y Shimizu 2006.
Nota 7. La agenda pendiente en política de comercio exterior 123
Gráfico 6
Exportaciones de servicios, 2010 (Participaciones)
2%
3% 5%
Viajes Transportes
25%
Seguros y reaseguros 66%
Comunicaciones Otros
Fuente: BCRP. Elaboración propia.
Incluso si se habla en términos de países destino de las exportaciones, también ha habido una importante diversificación en las últimas dos décadas: Estados Unidos de América y la Unión Europea han reducido su peso de 23% y 32% en 1990 a 16% y 17% el 2009, respectivamente; mientras China ha elevado su participación entre esos años de 1% a 16% el 2010 (véase el gráfico 7).
Gráfico 7
Países, bloques y regiones
Países y bloques de exportaciones de bienes, 1990 y 2010 Resto Principales África Resto Asia Australia/Nueva Zelanda ASEAN CARICOM Centroamérica MERCOSUR Chile Corea S., Taiwán y Hong Kong Japón Comunidad Andina Canadá y México Resto Europa Unión Europea China Estados Unidos 0%
2010
5%
10%
15%
20%
25%
1990
30%
Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) y Superintendencia Nacional de Administración Tributaria (SUNAT). Elaboración propia.
124 Perú en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad
35%
Aun cuando los desarrollos descritos de exportaciones de bienes y servicios no han sido malos, distan de su potencial de crecimiento y diversificación, existiendo espacio para que la política de comercio pueda seguir contribuyendo en la creación de eficiencias productivas y bienestar a través de reducciones unilaterales adicionales de aranceles, la negociación e implementación de tratados de libre comercio, la reducción de costos en los procedimientos aduaneros y en general del sistema logístico. Sobre esto último, si bien aquí no se discute el desempeño global y las necesidades de mejora de la logística en el Perú, dado que trascienden la política de comercio,9 sí habría que mencionar que, de acuerdo al Índice de Desempeño Logístico del Banco Mundial, el Perú apenas ha subido de un puntaje de 2,77 el 2006 a 2,80 el 2009 (sobre un máximo de 5), lo cual es muy indicativo de la magnitud de mejoras necesarias en esta área.10
Reducciones arancelarias unilaterales En el caso de los aranceles, la liberalización ocurrida entre 1990 y 1991 bajó el promedio y dispersión arancelarios drásticamente (véase el gráfico 8). Sin embargo, debido a que las reducciones posteriores se hicieron siguiendo fines específicos más que un criterio uniforme, entre el 2001 y el 2006 el promedio se redujo pero aumentó el grado de dispersión a 8 puntos.11 Reducciones adicionales entre el 2007 y el 2011 sitúan actualmente el promedio nominal en 3,2% y la dispersión en 3,9 puntos. En términos de la estructura arancelaria nominal (véase el gráfico 9), esta tiene los niveles de 11% (p. ej. confecciones y algunos hilados, calzado, algunos electrodomésticos y algunos agrícolas), 6% (sobre todo bienes de consumo e insumos de producción nacional) y 0% (principalmente todos los bienes de capital, semillas, minerales y sus productos, alimentos, e insumos no producidos en el país). Pese a que en términos del arancel efectivamente recaudado a abril del 2011 la tasa del global es de 1,2% (0% para bienes de capital, 2,8% para insumos y 5,1% para bienes de consumo), el escalonamiento genera niveles de protección distintos entre los sectores, en la medida en que las tasas arancelarias a productos finales e insumos sean diferentes y distantes, y que los pesos de dichos insumos sobre el costo de producción de cada bien sean también distintos. Así, la dispersión existente genera protecciones efectivas muy altas en sectores como confecciones y algunos derivados agrícolas, que gozan de la mayor tasa nominal, mientras que sus insumos o los equipos para producirlos están entre las más bajas.
9
10 11
Incluye no solo la eficiencia de los procedimientos aduaneros, sino también elementos como la calidad de la infraestructura de transporte y almacenamiento, la facilidad y costo de hacer envíos de carga, la calidad de los servicios logísticos, entre otros. Por ejemplo, según el Instituto Peruano de Economía (IPE), la brecha de infraestructura en el Perú es de algo más de US$37 000 millones. La dispersión arancelaria refleja el grado de desvío del nivel de las tasas por subpartida arancelaria respecto al nivel promedio de tasas. El indicador da una idea de las diferencias de protección arancelaria que recibe cada sector o empresa cuando compite con importaciones. A mayor dispersión, las protecciones a los productos nacionales son más diferenciadas y ajenas a criterios de mercado. De ahí que una menor dispersión tiende a otorgar una protección más homogénea a sectores o empresas.
Nota 7. La agenda pendiente en política de comercio exterior 125
Gráfico 8
Arancel nominal y efectivo, 1980-2011* (El nominal a diciembre de cada año) 80 Nominal
70
Efectivo
Dispersión
Porcentaje
60 50 40 30 20 10 0
1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010
*A abril del 2011. Fuentes: MEF y SUNAT; elaboración propia.
De ahí la importancia de hacer más uniforme la estructura arancelaria a través de un manejo más institucional y consensuado entre las entidades públicas relevantes: Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), Ministerio de Comercio Exterior y Turismo (MINCETUR), Ministerio de la Producción (PRODUCE) y Ministerio de Agricultura (MINAG).
Gráfico 9
Estructura arancelaria, 2011*
3%
Niveles arancelarios
11%
11%
22%
6%
34%
74%
0%
56%
0%
20%
40% Porcentaje de participación
Valor CIF
Líneas arancelarias
* A abril del 2011. Fuentes: MEF y SUNAT; elaboración propia.
126 Perú en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad
60%
80%
Tratados de libre comercio En el 2004 se iniciaron las negociaciones para concretar un tratado de libre comercio con Estados Unidos de América, el cual por primera vez involucró la discusión de diversos temas de política de comercio dentro del Estado y la sociedad civil. Luego de negociaciones que duraron alrededor de dos años y de cumplir el Perú con ciertas condiciones de adaptación normativa e institucional, en febrero del 2009 el tratado entró oficialmente en vigor. Esta negociación fue un hito, luego del cual se iniciaron negociaciones con otros bloques y países, estando actualmente vigentes los acuerdos con Estados Unidos de América (conocido como el Acuerdo de Promoción Comercial, APC), Canadá, Singapur, Chile, Tailandia y la China, mientras que están en perspectivas de concretarse aquellos con la Unión Europea, países de la Asociación Europea de Libre Comercio (EFTA por sus siglas en inglés), Japón, Corea del Sur y México. En el 2010, el Perú inició negociaciones en el marco del Acuerdo Estratégico Trans-Pacífico de Asociación Económica, que incluye además del Perú a los Estados Unidos de América, Vietnam, Brunéi Darussalam, Australia, Nueva Zelandia, Singapur y Malasia, y con países de Centroamérica (Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras y Panamá). Cuadro 1
Tratados de libre comercio Acuerdo
Estado actual
Estados Unidos
En vigor desde febrero 2009.
Canadá
En vigor desde agosto 2009.
Singapur
En vigor desde agosto 2009.
Chile
En vigor desde marzo 2009.
China
En vigor desde marzo 2010.
Corea del Sur
En vigor desde agosto 2011.
Tailandia
Último protocolo en vigor desde marzo 2011.
Países EFTA
En vigor desde julio 2011 con Suiza y Liechstenstein, desde octubre 2011 por Islandia, y con Noruega estaría en vigor en el último trimestre del 2011.
European Union
Las negociaciones concluyeron el 28 de febrero 28th del 2011; estaría en vigor en julio del 2012.
Japón
Las negociaciones concluyeron el 15 de noviembre del 2010 y se firmó en mayo del 2012; estaría en vigor el último trimestre del 2011.
México
Las negociaciones concluyeron el 12 de febrero del 2011 y se firmó el 16 de abril del 2011; estaría en vigor el último trimestre del 2011.
Panamá
Las negociaciones concluyeron el 26 de mayo del 2011; estaría en vigor en el último trimestre del 2011.
Costa Rica
Las negociaciones concluyeron el 26 de mayo del 2011; estaría en vigor en el primer trimestre del 2012.
Guatemala
Las negociaciones concluyeron el 13 de octubre del 2011; estaría en vigor en el primer trimestre del 2012.
Fuente: MINCETUR. Elaboración propia.
Nota 7. La agenda pendiente en política de comercio exterior 127
No obstante, si bien estas negociaciones son importantes en correspondencia con el hecho de que por definición involucran el acceso al mercado del socio comercial, presentan dos dificultades. Por un lado, no existe un consenso estratégico entre las entidades públicas comprometidas —sobre todo el MEF y el MINCETUR— respecto tanto de cuál es el grado de complementariedad o conflicto entre la liberalización unilateral y la negociada, cuanto respecto del límite de países o bloques con los que interesa negociar tratados de libre comercio. Por otro lado, estas diferencias conceptuales o ausencia de consenso han causado no pocos conflictos entre las entidades, manifestados en problemas de coordinación de intereses y posiciones, así como disputas de competencias entre ellas. Por ello, en este ámbito también es importante lograr consensos e introducir un manejo más institucional y consensuado.
Facilitación del comercio En materia de facilitación del comercio, entre el 2008 y el 2009 se promulgó la nueva Ley General de Aduanas y varios reglamentos derivados de dicha Ley. Estas normas incluyeron diversas innovaciones, algunas de ellas provenientes del tratado de libre comercio con Estados Unidos de América (p. ej. el despacho de mercancías importadas en 48 horas y el despacho de los envíos de entrega rápida dentro de las 6 horas siguientes a la presentación de los documentos aduaneros necesarios) y otras de los foros de facilitación comercial (p. ej. la figura del operador aduanero garantizado). En el caso de los compromisos bilaterales con Estados Unidos de América, el gobierno peruano consideró adecuado que formen parte del régimen aduanero general, de manera que todos los participantes en las operaciones de comercio exterior tuvieran acceso a los beneficios derivados de este tipo de medidas. En ese contexto, el elemento relativamente más importante, el despacho en 48 horas de mercancías de importación, fue diseñado para que sea aplicable a toda mercancía ingresada al país, siempre que, previo al arribo del medio de transporte al punto de entrada al país, se haya remitido de manera electrónica la documentación relevante, así como garantizado los pagos de aranceles, tributos y cualquier otro cargo de importación. Sin embargo, la aplicación inicial de este tipo de disposiciones enfrentó dificultades vinculadas en gran medida a problemas de la estructura organizativa de la SUNAT, de coordinación con el MEF y de inestabilidad de las autoridades en estas instituciones.12 Por ello, hasta en tres ocasiones entre el 2009 y el 2010 se postergó la vigencia de diversos aspectos de la nueva reglamentación, estableciéndose finalmente para el caso del despacho de mercancías en 48 horas un cronograma progresivo de cumplimiento por punto de ingreso de importaciones al país, el cual desde octubre es de pleno cumplimiento. Sin embargo, pese a que la implementación de esta facilidad ha contribuido a que el Perú ascienda diez posiciones en el ordenamiento del Doing Business 2011, muestra un bajo porcentaje de uso, ya que la mayoría de operaciones no se ven suficientemente incentivadas a cumplir los requisitos de envío electrónico previo de la documentación relevante y la puesta de la garantía global. 12
Entre agosto del 2008 y agosto del 2010 han habido cuatro ministros de Economía y Finanzas, tres Superintendentes Nacionales Tributarios y tres Superintendentes Adjuntos de Aduanas.
128 Perú en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad
Independiente de lo anterior, es necesario mencionar que en los últimos años el Perú ha venido mejorando la eficiencia de despacho aduanero. Así, por ejemplo, para el caso del despacho de importaciones bajo canal rojo sin incidencia tributaria en los dos principales puntos de entrada (el puerto y el aeropuerto del Callao), el tiempo promedio que media entre la entrega de documentos a ser revisados antes de permitir el aforo y el fin de la diligencia ha descendido de dieciséis horas útiles en el 2000 a no más de nueve horas útiles el 2010 (véase el gráfico 10).
Gráfico 10
Tiempos de despacho de importaciones en canal rojo sin incidencia 2000-2010 19 17 Horas útiles
15 13 11 9 7 5 2000
2001
2002
2003
2004
2005
Marítima El Callao
2006
2007
2008
2009
2010
Aérea El Callao
Fuente: SUNAT. Elaboración propia.
Un tema adicional dentro del campo de facilitación del comercio es el de la Ventanilla Única de Comercio Exterior (VUCE). Esta se creó el 2007, a cargo del MINCETUR, con el objeto de establecer un mecanismo por el cual las partes involucradas en el comercio y el transporte puedan gestionar de manera electrónica y a través de un solo punto la entrada de información estandarizada para cumplir con todos los trámites de importación, exportación y tránsito. A la fecha, este mecanismo opera en dos módulos, uno el componente de ventanilla única de mercancías restringidas13 y otro de servicios portuarios. En el primer caso, el principal problema a resolver es que el importador o exportador pueda obtener en un solo trámite permisos, certificados, autorizaciones y licencias de productos restringidos. El universo de trámites involucrados son alrededor de 250 en 17 entidades públicas, lo que supone alrededor de 1000 transacciones diarias y el 20% del total de operaciones de comercio exterior. En su primera fase, la VUCE viene atendiendo 82 trámites asociados a las 6 principales entidades públicas, siendo más de 800 empresas las que ya han realizado transacciones exitosamente con una reducción promedio de 25% 13
Se refiere a obstáculos técnicos al comercio de bienes, aceptados por la Organización Mundial del Comercio, siempre que se orienten a salvaguardar valores sociales como la salud humana, la sanidad vegetal y animal, el medio ambiente, la seguridad ciudadana y nacional, la diversidad biológica, entre otros.
Nota 7. La agenda pendiente en política de comercio exterior 129
del tiempo de resolución de los expedientes y un ahorro por cada transacción de US$50. Esta cobertura abarca al 65% del total de movimiento de mercancías restringidas. Solo en el ámbito de las mercancías restringidas, la agenda pendiente incluye: (i) evaluar las tasas administrativas de los trámites (actualmente no cubren el costo del servicio sino que financian el presupuesto de la entidad que lo cobra); (ii) incluir alrededor de 170 trámites adicionales asociados a las 11 entidades que hoy no son parte de la VUCE; (iii) concretar la validación automática con el despacho aduanero, y (iv) integrar la información con el Registro Nacional de Identificación y Estado Civil (RENIEC) y la Superintendencia Nacional de los Registros Públicos (SUNARP). En lo que respecta al componente de servicios portuarios, el objetivo es que 6 entidades públicas relacionadas con la llegada y salida de naves a puertos faciliten a los agentes privados de transporte marítimo (principalmente agentes de carga y agentes navieros) las autorizaciones de operación antes del arribo, durante el arribo, estadía y zarpe de puerto, a través de un manejo documentario electrónico. La primera versión del sistema, que incluye la gestión del arribo y zarpe de naves, comenzó a operar en el puerto del Callao, y desde diciembre del 2010 está funcionando para el resto de puertos marítimos (Paita, Matarani, Ilo, San Nicolás, Pisco, Salaverry y Bayóvar). Finalmente, además de las dificultades inmediatas de operación y expansión de la VUCE de mercancías restringidas y la portuaria, un desafío mayor es la definición de los límites del ámbito de la VUCE, tema que se discute en la siguiente sección.
III. Desafíos En materia de comercio exterior, con el fin de poder enfrentar mejor los efectos negativos de choques externos de términos de intercambio sobre la actividad económica y las cuentas externas, el desafío fundamental es lograr contar con una base productiva de bienes y servicios capaz de penetrar los mercados externos de una manera más amplia y con una variedad de productos de exportación cada vez mayor y de mayor valor agregado.14 Para tal efecto, ya fue mencionado que se requieren diversas políticas transversales (en políticas de comercio, infraestructura de transporte, educación, flexibilidad laboral, derechos de propiedad, innovación tecnológica, protección de recursos renovables o seguridad jurídica, entre otras), siendo materia de esta nota lo que corresponda a los aspectos de diseño e institucionalidad de las políticas arancelaria y de facilitación aduanera.
Mejora institucional y aumento de la competitividad de la producción ligada al comercio internacional Si bien el grado de exposición de la economía peruana a la competencia internacional de bienes y servicios ha aumentado en las dos últimas décadas, en el ámbito de los bienes existe margen para realizar reducciones arancelarias unilaterales adicionales. El desafío 14
Cumpliendo con los estándares de calidad que el mercado internacional exige en el caso de varios productos agroindustriales con requisitos fitosanitarios y con los reglamentos y normas técnicas en el de ciertos bienes manufacturados.
130 Perú en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad
no estriba solo en la reducción del promedio y dispersión arancelarios actuales, sino también en enfrentar problemas institucionales que tienen que ver con la dificultad de alinear una visión de Estado acerca del diseño de la política arancelaria y su consistencia con las negociaciones arancelarias en los tratados de libre comercio. Al respecto, las reducciones arancelarias de los años 2007 y 2008 realizadas por el MEF, aunque significativas en alcance de líneas arancelarias, generaron conflictos en dos frentes: por un lado, dejaron la impresión de que la política arancelaria no tenía un objetivo claro (en ambos casos, el argumento más importante fue el temor inflacionario y no la mejora de competitividad); por otro lado, el MINCETUR consideró que tales reducciones unilaterales de aranceles limitaban su palanca negociadora dentro de las negociaciones arancelarias de los tratados de libre comercio (en las negociaciones con México y con la Unión Europea). Estas grietas dentro del Estado, producto de la falta de consenso sobre una política arancelaria consistente, reforzaron la oposición de los grupos de interés privados más sensibles a reducciones arancelarias adicionales que no sean negociadas, de lo cual se desprende un desafío doble: (i) consensuar dentro del Estado la concepción de que una economía pequeña como la peruana puede lograr mayores eficiencias productivas y bienestar al consumidor a través de la reducción unilateral de aranceles (lo cual no discrimina a sectores productivos ni a países que exportan bienes competitivos en calidad y precio con los que no se tiene un tratado de libre comercio), y (ii) consensuar que los tratados de libre comercio no pueden limitar la necesidad de llevar a cabo dichas reducciones unilaterales (en los casos de los ya vigentes), ni tampoco respecto de las negociaciones futuras o en curso. De ahí la urgencia del primer consenso y posiblemente la necesidad de una pausa en la negociación de nuevos acuerdos y preocuparse más en implementar bien los existentes y los de próxima vigencia. Con relación a los servicios, es importante mencionar que un desafío particular es que los servicios turísticos continúen su expansión no solo a tasas altas, contribuyendo a la absorción de empleo y generación de ingresos, sino que lo hagan de manera sostenible; es decir, preservando valores sociales como el medio ambiente y el patrimonio histórico y ecológico.
Mejoras de eficiencia en la facilitación del comercio Las dificultades en la implementación de reformas para la facilitación del comercio son reflejo no solo de la falta de una adecuada interacción interinstitucional dentro del Estado, sino también de problemas de funcionamiento intra-institucional que dificultan, por un lado, la concretización de objetivos ya definidos (un ejemplo demostrativo es el de las marchas y contramarchas en la implementación del despacho en 48 horas) y, por otro lado, la falta de una visión completa del alcance final de iniciativas como es el caso de la VUCE. En el primer caso, hay una débil capacidad y oportunidad de reacción de la Superintendencia Adjunta de Aduanas, en buena medida debido a su subordinación respecto de la Superintendencia Adjunta de Tributos Internos en diversos aspectos de gestión. Al respecto, en el 2008 una misión del Fondo Monetario Internacional señaló en su informe que, si bien la SUNAT seguía fielmente las buenas prácticas internacionales, Nota 7. La agenda pendiente en política de comercio exterior 131
“...las funciones aduaneras de apoyo, las llamadas funciones transversales, están centralizadas y dependen de la Superintendencia Adjunta de Tributos Internos, lo que supone un desbalance relativo de la función aduanera dentro de la institución”.15 El hecho de que la Superintendencia Adjunta de Tributos Internos tenga control sobre las intendencias de Recursos Humanos, Administrativa, de Sistemas y de Planeamiento, dificulta que problemas en estos ámbitos dentro de la Superintendencia Adjunta Aduanera puedan ser solucionados sin que pasen por la supervisión de la otra superintendencia adjunta, la cual tiende a priorizar sus propios objetivos de funcionamiento. El desafío institucional más importante en este caso es entonces lograr que la Superintendencia Adjunta de Aduanas pueda tener una gestión en igual pie que la de la superintendencia hermana, sin perjuicio de que paralelamente la interacción de la superintendencia aduanera mantenga y mejore la coordinación y planeamiento conjunto con el MEF, del cual la SUNAT es un órgano adscrito. Es pertinente mencionar también que, de acuerdo a la aplicación del Customs Assesment Trade Toolkit (CATT) del Banco Mundial en el 2011 - que evalúa aspectos de orientación de procesos, pensamiento estratégico, control, eficiencia, efectividad y facilitación en las operaciones de la Superintendencia Adjunta de Aduanas -, la calificación global de ésta es de alrededor al 52%, respecto de una puntuación de 100%, de cumplir las oficinas de aduanas sus funciones de acuerdo a los indicadores de referencia (benchmark). Esta avaluación dice mucho del espacio importante de mejora que la Superintendencia enfrenta. Con relación al segundo tema, aunque se ha avanzado con el inicio de los módulos de mercancías restringidas y el portuario, la cobertura de ambos no es exhaustiva. Por ejemplo, en el ámbito de las mercancías restringidas, los principales desafíos son: (i) que la VUCE cubra en una segunda fase el resto de 200 trámites y las entidades públicas vinculadas a estos; (ii) con relación a los trámites relacionados a los prestadores de servicios de carga, definir si el módulo de servicios portuarios se replicaría por ejemplo para el caso de servicios aeroportuarios, y (iii) establecer cuáles serían los límites finales de la VUCE, en la medida en que servicios como el de la certificación de origen son delegados a determinados gremios privados aun cuando podrían ser incorporados al esquema de la VUCE.
IV. Opciones de política En el campo del comercio exterior, el objetivo fundamental es la expansión sostenida de exportaciones de bienes y servicios cada vez más diversificadas, con mayor valor agregado y costos de operación mínimos. Este objetivo requiere de esfuerzos en diversos campos de la política pública. En el caso de las políticas de comercio, son tres los desafíos más importantes relacionados con el objetivo señalado: (i) reformar la interacción interinstitucional dentro de los órganos del Estado relacionados con la política de comercio, de modo que ello permita la eficacia máxima posible de una mayor liberalización comercial; (ii) reformar la gestión y organización de la SUNAT con miras a un estándar de servicios aduaneros de alta calidad, y (iii) definir los límites de funcionamiento de la VUCE .
15
Véase Fondo Monetario Internacional 2008. La misión que elaboró el informe estuvo integrada por un experto en temas aduaneros del Banco Mundial.
132 Perú en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad
•
•
•
Medidas para la mejora de la interacción interinstitucional acompañando avances de liberalización comercial. Al respecto, las propuestas de política cubren dos dimensiones: (i) el MEF debe lograr una visión compartida dentro del sector público acerca del propósito y tiempos de la liberalización unilateral como promotora de mayor eficiencia en la producción nacional y realización de ventajas comparativas adicionales, es decir, ajena a aspectos meramente coyunturales y sobre una base adecuada, y (ii) continuar reduciendo el promedio y dispersión arancelarios. Las siguientes son iniciativas orientas en la dirección propuesta: Búsqueda de consenso en materia de política arancelaria bajo el liderazgo del MEF. La polémica de competencias funcionales entre el MEF y otros ministerios y las diferencias de enfoque con algunos ámbitos del sector privado debieran resolverse a través de la búsqueda del consenso sobre dicha política, donde el MEF debe mantener suficiente apertura y el liderazgo para difundir los argumentos que sostienen que la liberalización unilateral comercial ha sido altamente positiva para la economía y que en general seguiría siéndolo si se reducen significativamente las diferencias en rentabilidades sectoriales que genera una estructura arancelaria aún dispersa. Este esfuerzo incluye la tarea de poner de relieve la mayor importancia relativa de la liberalización unilateral sobre la negociada, así como sobre la necesidad de implementar adecuadamente los tratados vigentes y de próxima vigencia, antes de seguir suscribiendo más tratados. Reducción unilateral de aranceles. Partiendo de la premisa de que los futuros gobiernos no deben retroceder lo avanzado en la liberalización de bienes y servicios y también la consolidación de esta y otras reformas a través de los tratados de libre comercio, el objetivo debiera ser llegar en relativamente corto tiempo a una estructura de solo dos niveles arancelarios —6% y 0%—, y posteriormente eliminar los aranceles. Si bien la opción puede parecer muy drástica, su aceptación estará en función de los niveles de consenso que se logren en la parte institucional de esta opción de política.
Medidas para la simplificación y facilitación aduanera Con miras a la modernización de la administración aduanera en aspectos de organización y manejo de recursos humanos, modificaciones normativas, facilitación y simplificación de procedimientos y tecnologías de información, se propone las siguientes medidas: •
Modificación de la estructura organizativa de la SUNAT. Cambiar la dependencia de las áreas de servicio (informática, relaciones humanas, administración, estudios y planeamiento y jurídica) de la Superintendencia Adjunta de Tributos Internos a la Superintendencia Nacional. La expectativa es que esta medida tornaría no solo más expeditivos los procesos administrativos de implementación de buen número de las recomendaciones mencionadas, sino que permitiría competir con los recursos escasos de la SUNAT en igualdad de condiciones a las dos superintendencias adjuntas, en la medida en que las prioridades de la Superintendencia Adjunta Tributaria no subordinarían los objetivos de modernización de la Superintendencia Adjunta Aduanera, aun cuando puedan mantenerse las restricciones globales que imponga la Nota 7. La agenda pendiente en política de comercio exterior 133
•
•
Superintendencia Nacional Tributaria a ambas (esto es, reajustes en las remuneraciones del personal). Generalización de la garantía aduanera. La Superintendencia Adjunta de Aduanas debe actuar en coordinación con el MEF y el MINCETUR en tareas de simplificación y facilitación de comercio, promoviendo la generalización del uso de las garantías global o individual para acceder al despacho en 48 horas. Perfeccionamiento de la VUCE. Avanzar en el proyecto de ventanilla única, consolidando el trabajo intersectorial que coordina el MINCETUR, pero apoyado por el liderazgo lateral de la SUNAT. Entre las tareas inmediatas está la de establecer una agenda de implementación y necesidades de apoyo para actividades tales como la segunda fase de mercancías restringidas, la implementación de la ventanilla única aeroportuaria, la integración de ventanillas, la extensión a una VUCE integrada frente a la actual VUCE interfase, la inclusión o no de certificación de origen, entre otros.
V. Conclusiones Los beneficios esperados de la mayor exposición de la economía a la competencia internacional en términos de crecimiento económico, eficiencia de la economía y bienestar de la población han recibido una contribución importante de la liberalización del comercio de bienes y servicios. En ese sentido, nuevas medidas de reducción unilateral de aranceles y de facilitación del comercio permitirían ampliar la explotación de dichos beneficios. Sin embargo, problemas de organización dentro de las entidades públicas involucradas y entre estas han llevado a que tales medidas enfrenten conflictos de enfoques. De ahí que, entre las opciones de política se proponen medidas tanto para la mejora de la interacción interinstitucional acompañando los avances de reducción arancelaria y liberalización cuanto para la reforma de la estructura organizativa de la SUNAT, en paralelo con aquellas de simplificación y facilitación aduanera involucrando la generalización del uso de operaciones garantizadas que se beneficien del despacho en 48 horas y del perfeccionamiento de la VUCE. Sin embargo, aunque fuera de la política de comercio, al Estado peruano le queda mucho por hacer en otros ámbitos que potenciarían los efectos de la mayor simplificación y facilitación del comercio sobre las exportaciones, como son medidas dirigidas a mejorar la calidad de todo el sistema logístico, las capacidades humanas, la seguridad jurídica; incluyendo el apoyo que el Estado o la cooperación internacional pueda dar a proyectos de ciencia y tecnología que permitan aumentar la tasa de crecimiento y el grado de diversificación de las exportaciones peruanas. Es por estas vías, y no con instrumentos como el actual drawback, que podrá darse un mejor soporte al crecimiento exportador.
VI. Bibliografía APEC Sub-Committee on Custom Procedures (2009a). Single Window Implementation Guide. APEC Sub-Committee on Custom Procedures (2009b). Single Window Working Group Phase 2 Final Report. 134 Perú en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad
Banco Mundial (2011). Resultados del Customs Assessment Trade (CAT-R) preparado para la Administración Aduanera del Perú. Fondo Monetario Internacional (2008). Perú. Próximos pasos en la modernización de la administración aduanera: oportunidades y desafíos. Freund, Caroline y Martha D. Piérola (2009). Export Entrepreneurs: Evidence from Peru. Washington, D. C.: Banco Mundial. Guasch, José Luis y Rossana Polastri (2006). Comercio exterior. En: Marcelo Giugale, Vicente Fretes-Cibils y John L. Newman, editores. Perú: La oportunidad de un país diferente, 215-229. Lima: Banco Mundial. Hausmann, Ricardo y Bailey Klinger (2008). Growth Diagnostics in Peru. Working Paper n.º 181. Center for International Development at Harvard University. Klinger, Bailey (2007). Uncertainty in the Search for New Exports. Working Paper n.º 16. Center for International Development at Harvard University. Loayza, Norman (2008). El crecimiento económico en el Perú. Economía (XXXI) 61: 9-25. Enero-junio. Lima: Pontificia Universidad Católica del Perú. Shimizu, Tatsuya (2006). Expansion of Asparagus Production and Exports in Peru. Institute of Developing Economies. En: http://www.ide.go.jp/English/Publish/Dp/ Abstract/073.html.
Nota 7. La agenda pendiente en política de comercio exterior 135
8. Innovación y conocimiento José Luis Guasch
Resumen El Perú está en una encrucijada y atraviesa un período crítico para definir su futuro y mejorar la posibilidad de continuar con un alto crecimiento económico inclusivo y lograr la transformación productiva de su economía, agregando valor y reduciendo su dependencia del sector primario, donde existe una volatilidad potencial en los precios. Las prioridades dentro de ese tema, considerando que se trata de una agenda en evolución, son: (i) crear una visión de país e identificar los temas y sectores en los que el Perú puede ser un líder regional; (ii) promover y rediseñar una institucionalidad mínima pero sólida capaz de liderar y acompañar el proceso; (iii) lanzar un paquete mínimo de programas de apoyo, incluyendo un enfoque integrado para facilitar la transferencia de conocimiento, una oficina integrada de transferencia de conocimiento y un programa de financiamiento tipo “donaciones contrapartes” con una ventanilla genérica, otra de apoyo a los sectores estratégicos identificados y otra de apoyo a pequeña y mediana empresa (PyME) elegibles, con prioridad para el apoyo a consorcios; (iv) incrementar gradualmente los recursos de apoyo a la innovación y la transferencia de conocimiento, hasta alcanzar una inversión total (pública y privada) del 1% del PBI al 2016, y (v) fomentar la cultura de innovación y el espíritu empresarial.
I. Contexto Desempeño de la economía peruana. El Perú ha tenido una década extraordinaria entre el 2001 y el 2010. Algunos de los resultados más sobresalientes son la consolidación de la democracia —un logro histórico—, un alto crecimiento económico sostenido, un producto bruto interno (PBI) per cápita más que duplicado que ahora alcanza los US$5000, reducciones significativas de la pobreza (al 30%), una mejora al puesto 63 de 169 países en el ranking del Índice de Desarrollo Humano elaborado por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y el otorgamiento al país del grado de inversión. El Perú además ha dado pasos importantes para fomentar la estabilidad macroeconómica, fortalecer el marco legal para contrataciones, asegurar la solidez del sistema financiero, reducir la burocracia y simplificar el marco regulatorio e impositivo. En este sentido, en 2010 fue catalogado como el tercer país reformador más importante la clasificación Doing Business del Banco Mundial. 136 Perú en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad
Esos logros fueron posibles gracias a la estabilidad macroeconómica, un manejo fiscal disciplinado, una balanza comercial con un alto superávit que ayudó al país a lograr la anhelada calificación de grado de inversión y una apertura comercial gradual pero sistemática. En vista de que su mercado interno es relativamente pequeño y que los peruanos tienen un poder adquisitivo limitado, el Perú ha decidido promover el comercio internacional y las exportaciones como el motor del crecimiento, en el centro de su agenda de desarrollo y crecimiento. En los últimos años, la región ha sido testigo de la conclusión exitosa (o en proceso) de las negociaciones de una cantidad considerable de acuerdos de libre comercio, los más importantes de éstos con Estados Unidos de América, Chile, la Unión Europea, China, Corea, Tailandia, América Central, Singapur, India, Canadá, MERCOSUR y México.1 Por eso, hoy en día el Perú es una economía cada vez más abierta, no solo por los tratados de libre comercio firmados sino también por algunas medidas unilaterales tomadas por el Perú, la más reciente a fines del 2010, que reduce el arancel promedio de 5% a 3,4% y consolida la apertura comercial del Perú que dio lugar al auge exportador al quintuplicar el valor de las exportaciones, que pasaron de US$6700 millones en el 2001 a US$33 000 millones en el 2010. También hay avances notables en el clima de negocios y en la competitividad del país, como se aprecia en los informes y las clasificaciones del Doing Business y el Reporte Global de Competitividad del Foro Económico Mundial (FEM). Vulnerabilidades. Si bien los logros son cuantiosos, hay mucho espacio para mayores mejoras. A pesar de esa gran década, el Perú sigue rezagado con respecto a los países líderes de la región y aún más frente al desarrollo de los países de Asia Oriental. La pobreza y la desigualdad todavía mantienen niveles que no son aceptables. El crecimiento económico ha sido dominado en gran parte por el auge exportador liderado por el sector primario. Más de tres cuartas partes de las exportaciones son de productos tradicionales del sector primario con escaso valor agregado; dos tercios son exportaciones mineras y solo dos productos, oro y cobre, representan el 80% de esas exportaciones. A eso hay que añadir que gran parte del incremento de las ventas por exportación se debió a la considerable elevación de los precios de esos minerales más que a aumentos en el volumen de producción. El crecimiento ha dependido en gran medida de una estructura exportadora altamente dependiente de los productos tradicionales (sector primario con escaso valor agregado, no intensivo en mano de obra y empleos con un bajo nivel de conocimiento). También existen inquietudes acerca de la productividad de la economía peruana, que presenta bajas tasas de productividad total de los factores (solo supera a Honduras en América Latina) y una mayoría de empresas —sobre todo las PyME— con una producción muy por debajo de la posible frontera de productividad nacional, y además con indicadores de calidad no muy sobresalientes. El desafío clave para el Perú consiste en lograr la transformación productiva de su economía, mejorando la oferta productiva y exportable hacia productos con un mayor valor agregado e integrando a las PyME en el proceso productivo y exportador. Para alcanzar tal objetivo, el Perú debe dar prioridad a la promoción y facilitación de innovaciones y la transferencia de conocimiento y tecnología. Esta es la gran agenda pendiente que el Perú ha postergado por demasiado tiempo.
1
Véase la nota de política 7 en este volumen.
Nota 8. Innovación y conocimiento 137
Objetivos. Teniendo en cuenta sus condiciones y su realidad, el Perú debería proponerse las siguientes metas: (i) lograr una efectiva transformación productiva a través de un incremento sostenido de la productividad con una oferta de productos y servicios —y de exportación— con mayor valor agregado; (ii) duplicar el PBI per cápita hasta llegar a US$10 000 para el año 2016; (iii) duplicar las exportaciones para alcanzar los US$60 000 millones el año 2016; (iv) lograr un crecimiento inclusivo mediante la integración de las PyME en la cadena productiva y de exportación, y (v) reducir la pobreza a un 15% para el año 2016. La presente nota se centra en tres temas: (i) la innovación y transferencia de conocimiento; ii) un sistema de calidad, y (iii) la integración de las PyME en la cadena productiva y de exportación. Asimismo, identifica los temas críticos y prioritarios en estas áreas que requieren ser mejorados y en los que las autoridades del país deberían centrar su atención.
II. Innovación y transferencia de conocimiento La innovación y el conocimiento son impulsores claves del crecimiento económico y resultan críticos para mejorar la competitividad. Diversos estudios han demostrado que las diferencias en el avance tecnológico, más que las inversiones de capital o el crecimiento del empleo, explican en gran medida la brecha cada vez más profunda entre los países ricos y los países pobres. Por ejemplo, Hall y Jones (1999) y Dollar y otros (2005) llegaron a la conclusión de que las diferencias en la productividad total de los factores (PTF), que en general se asocian con avances tecnológicos e innovación, representan más o menos la mitad de las variaciones en el ingreso per cápita y el crecimiento entre diferentes países que en general se atribuyen al desarrollo tecnológico y capacidad de innovación. No solo se refieren a la capacidad de involucrarse en actividades de investigación y desarrollo (I&D), que podrían ser transformadas o no en productos nuevos, sino también al uso eficiente de tecnologías modernas y la adopción y adaptación de tecnologías nuevas. Según Hall y Jones (1999), para entender las grandes diferencias en los ingresos internacionales, es necesario explicar las diferencias en la productividad (PTF), y una de las principales candidatas para hacerlo es la resistencia a la adopción de tecnologías nuevas y al uso eficiente de las tecnologías de operación actuales, que son condicionadas por arreglos institucionales y de políticas locales (variables del clima de inversión). Basados en datos sólidos de encuestas sobre el clima de inversión, Escribano y Guasch (2004) concluyen que en la mayoría de los países de América Latina y Asia cubiertos por su estudio, las variables relacionadas con innovación, calidad y capacitación son determinantes críticos de la productividad. Easterly y Levine (2001) argumentan que las diferencias en la productividad en gran parte explican las brechas en el ingreso en el mundo. A fin de fomentar la productividad, los gobiernos tienen que hacer todo lo posible para alentar un entorno empresarial amigable para la innovación y la transferencia de conocimiento. En esta nota se utiliza el concepto “innovación y transferencia de conocimiento” en un sentido amplio. La innovación también incluye la absorción de tecnología y la adopción y la mejora de productos y procesos existentes. De acuerdo con esta definición, los cambios que pudiera hacer una empresa para mejorar un proceso de producción y 138 Perú en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad
cumplir con un estándar de calidad serían considerados como innovación, con un énfasis particular en la adopción y la adaptación de conocimientos y tecnologías ya existentes y sobre todo en la divulgación y la transferencia de conocimiento y tecnologías a empresas presentes en el mercado.
Situación de la innovación y el conocimiento en el Perú En el ámbito de la innovación, el desarrollo de conocimiento y capacidad (y productividad), el desempeño del Perú es menor al resto de América Latina. El país está muy rezagado frente a los promedios de América Latina y sobre todo si se compara con países de Asia del Este. A nivel mundial, excepto en el Perú, los gobiernos muchas veces han tomado medidas a fin de promover un entorno adecuado para la absorción de innovaciones y tecnología en vista de las fallas en el mercado (por ejemplo, las empresas individuales no necesariamente cosechan los frutos plenos de sus inversiones privadas en conocimiento/I&D). El Perú se ha quedado atrás en cuanto a este tipo de apoyo gubernamental. Las iniciativas han sido escasas y pequeñas (FINCyT, INCAGRO y FIDECOM2). Sin incentivos especiales, las empresas invierten menos en I&D de lo que sería óptimo en términos sociales. El Perú también está retrasado en el uso, la adopción y la institucionalidad del marco de normas de calidad, que es muchas veces el punto de entrada para la innovación. Los productos y procesos nuevos a menudo requieren insumos con medidas y análisis exactos durante las fases de desarrollo y producción. Por lo tanto, los sistemas de calidad locales pueden promover el desarrollo y el crecimiento empresariales. A continuación describimos la problemática del Perú en estos temas. Institucionalidad. El Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología del Perú (SINACYT) está conformado principalmente por las siguientes instituciones: el Consejo Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación Tecnológica (CONCYTEC) como el organismo rector del SINACYT, dependiente del Ministerio de Educación; el Consejo Consultivo Nacional de Investigación y Desarrollo para la Ciencia, Tecnología e Innovación Tecnológica (CONID) como el órgano consultivo multidisciplinario e intersectorial; las instancias de los gobiernos regionales y locales dedicadas a las actividades de Ciencia, Tecnología e Innovación (CTI) en sus respectivas jurisdicciones; los consejos regionales; las universidades públicas y privadas e instituciones e integrantes de la comunidad científica; el Instituto Nacional de Innovación Agraria (INIA), dependiente del Ministerio de Agricultura; el Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y la Protección de la Propiedad Intelectual (INDECOPI), que es responsable de la gestión de la propiedad intelectual, la defensa de la competencia, la normalización, acreditación y metrología, dependiente de la Presidencia del Consejo de Ministros. También existe otra una serie de institutos que dependen de los diversos ministerios, como se muestra en el cuadro 1. Aunque en el papel puede parecer apropiado, este sistema no es adecuado para apoyar y facilitar la innovación y la transferencia de tecnología y la transformación productiva en
2
Financiamiento para la Innovación, la Ciencia y la Tecnología; Innovación y Competitividad para el Agro Peruano y Fondo de Investigación y Desarrollo para la Competitividad, respectivamente.
Nota 8. Innovación y conocimiento 139
Cuadro 1
Instituciones que componen el Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología del Perú Entidad de dependencia
Estatus
Siglas
Función
Organismo
Organismo técnico especializado
CONCYTEC
Órgano rector del SINACYT
Consejo Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación Tecnológica
Ministerio de Educación
CONID
Consejo consultivo nacional de investigación y desarrollo para CTI
Consejo Consultivo Nacional de Investigación y Desarrollo para la Ciencia, Tecnología e Innovación Tecnológica
CONCYTEC
Organismo público especializado
INDECOPI
Gestión de la propiedad intelectual; defensa de la competencia, normalización, acreditación y metrología
Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual
Presidencia del Consejo de Ministros
Organismo público descentralizado
CONIDA
Instituto de investigación y ente rector de las actividades aeroespaciales en el Perú
Comisión Nacional de Investigación y Desarrollo Aeroespacial
Ministerio de Defensa
Organismo público descentralizado
IGN
Instituto de investigación y asesoría técnica; organismo normativo de las actividades geográficas y cartográficas
Instituto Geográfico Nacional
Ministerio de Defensa
Organismo público descentralizado
IIAP
Instituto de investigación, consultoría y apoyo técnico y científico
Instituto de Investigaciones de la Amazonía Peruana
Ministerio del Ambiente
Organismo técnico especializado
IMARPE
Instituto de investigación y asesoría
Instituto del Mar del Perú
Ministerio de la Producción
Organismo público ejecutor
IGP
Instituto de investigación y capacitación; provisión de servicios científicos y tecnológicos
Instituto Geofísico del Perú
Ministerio del Ambiente
Organismo público descentralizado
INGEMMET
Instituto de investigación y autoridad en sus materias de competencia
Instituto Geológico Minero y Metalúrgico
Ministerio de Energía y Minas
Organismo público descentralizado
INEI
Órgano rector del sistema estadístico del Perú
Instituto Nacional de Estadística e Informática
Presidencia del Consejo de Ministros
Organismo público descentralizado
INIA
Instituto de investigación aplicada y difusión tecnológica
Instituto Nacional de Innovación Agraria
Ministerio de Agricultura
Organismo público ejecutor
INS
Instituto de investigación y difusión científica y tecnológica; proponente de políticas y normas en materia de salud
Instituto Nacional de Salud
Ministerio de Salud
Organismo público descentralizado
IPEN
Instituto de investigación y promoción; autoridad nacional normativa en materia nuclear
Instituto Peruano de Energía Nuclear
Ministerio de Energía y Minas
Organismo público ejecutor
ITP
Instituto de investigación aplicada y asesoría técnica
Instituto Tecnológico Pesquero
Ministerio de la Producción
Organismo público descentralizado
SENAMHI
Instituto de investigación, asesoría y divulgación técnicocientífica
Servicio Nacional de Meteorología e Hidrología del Perú
Ministerio del Ambiente
Organismo público descentralizado
SENASA
Autoridad nacional y oficial del Perú en materia de sanidad agraria
Servicio Nacional de Sanidad Agraria
Ministerio de Agricultura
140 Perú en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad
el Perú. Está altamente fragmentado y sus esfuerzos son minimalistas y dispersos, carece de visión, de un liderazgo y compromiso efectivos, y los recursos son inadecuados (y la mayoría de ellos se usan para salarios). Programas e instrumentos de apoyo a la innovación y la transferencia de conocimiento. Como programas del SINACYT, se tiene el Fondo Nacional de Desarrollo de la Ciencia, Tecnología e Innovación Tecnológica (FONDECYT) para el fomento de los planes, programas y proyectos de CTI, con un presupuesto anual de más de US$2 000 000. El FIDECOM, dependiente del Ministerio de la Producción, dispone de un presupuesto total de más de US$71 000. El FINCyT, cofinanciado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), tiene en total US$36 millones y depende de la Presidencia del Consejo de Ministros. INCAGRO, cofinanciado por el Banco Mundial y dependiente del Ministerio de Agricultura, tiene un presupuesto de US$44 millones. El Programa de Becas de Postgrado y Cátedras del CONCYTEC cuenta con un presupuesto de US$170 000. Hay catorce Centros de Innovación Tecnológica (CITE) que operan independientemente en un contexto público-privado, con reducido financiamiento público, apoyando a sectores/ productos específicos a mejorar su productividad. También existen algunas instituciones privadas como el Instituto Peruano de Productos Naturales (IPPN) y el Instituto Peruano del Algodón, que promueven la investigación científica del consumo y la exportación con valor agregado de productos naturales, en un esfuerzo conjunto con las comunidades. Finalmente, las transferencias vinculadas al canon de los recursos naturales destinadas a las universidades públicas regionales para inversiones en investigación científica y tecnológica en una serie de rubros, alcanzan un monto de US$85 millones acumulados. El Perú no ha desarrollado otros instrumentos como incubadoras y parques tecnológicos. Existen dos incubadoras incipientes sin muchos resultados: el Centro de Innovación y Desarrollo de la Pontificia Universidad Católica del Perú (CIDE-PUCP) y el Centro de Desarrollo del Emprendedor de la Universidad ESAN, más el Centro de Innovación de la PUCP. En general, estos esfuerzos son incipientes, fragmentados, tienen poco alcance, escasa coordinación y recursos limitados. Inversiones en I&D. Apoyado en datos de sesenta países, Lederman (2007) muestra que en los países en vías de desarrollo el gasto en I&D tiende a estar asociado en gran medida con la innovación de productos; es decir, la innovación no patentable. En el Perú, la inversión en I&D es de apenas un 0,15% del PBI; el país solo supera a Paraguay, Venezuela y Haití. En América Latina, la inversión promedio es de un 0,61% del PBI, que en sí también es baja. Dicho de otro modo, cada año el Perú invierte US$4 por habitante, mientras que Chile invierte más de US$25, Brasil más de US$60, Estados Unidos más de US$1200, y Corea, Finlandia y otros países muy exitosos más de US$2000. Y lo que es más, la inversión en el Perú no solamente es baja, sino que el porcentaje de esa inversión ejecutado por el sector privado es muy reducido, apenas un 15%. El resto de las inversiones es ejecutado por el gobierno (25%) o las universidades (60%). Medido en relación con su nivel de desarrollo, como se aprecia en el gráfico 2, el gasto del Perú en I&D es todavía más bajo de lo que se esperaría en vista del PBI per cápita del país. En cuanto al nivel proyectado de I&D respecto del PBI, el Perú se encuentra muy por debajo de la curva, que es donde le correspondería estar por su nivel de desarrollo. Investigadores y trabajos científicos. El Perú muestra grandes déficits también en materia de producción de trabajos científicos: publica alrededor de 31 trabajos por año, Nota 8. Innovación y conocimiento 141
Gráfico 1
Gasto en I&D como porcentaje del PBI-2008 Chile
0,67
ALC
0,61
Mauricio
0,38
Costa Rica
0,37
Panamá
0,25
Sri Lanka
0,19
Perú Guatemala Honduras
0,15 0,06 0,05
Fuente: Banco Mundial, http://data.worldbank.org/, 2009.
Gráfico 2
I&D proyectado y observado sobre la base del PBI per cápita
Predicted and Observed R&D/GDP (%)
5,0 Israel
4,5 4,0
Finlandia
3,5 3,0 2,5 2,0
Corea del Sur
1,5 China
1,0
Brasil Chile
India
0,5
Perú
0,0 4
5
6
7
España
México
8
Argentina
9
10
11
Log GDP per Cápita Fuente: Lederman y Maloney 2003.
frente a 878 en Brasil y 709 en Argentina. Con frecuencia, se usa el número de patentes otorgadas como un parámetro de referencia (imperfecto) para los niveles de innovación. Al observar el número de patentes por millón de trabajadores en la fuerza laboral, se aprecia el bajo desempeño del Perú respecto de los promedios regionales. Igualmente en patentes, el promedio del Perú es de aproximadamente 300 patentes al año, además de su alto costo de tramitación (más de S/.10 000). Asimismo, el nivel de eficiencia y participación es bajo, 142 Perú en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad
Gráfico 3
Investigadores en I&D por millón de personas-2008 Argentina
1200
Chile
1150
Brasil
800
ALC
510 250
Colombia Perú
181
Costa Rica Panamá Guatemala
122 87 42
Fuente: Banco Mundial, http://data.worldbank.org/, 2009.
ya que solo el 40% de las solicitudes de patentes son otorgadas, y el 97% de estas son a extranjeros. El número anual de patentes en México alcanza a 10 000, en Brasil a 2800, en Argentina a 1200 y en Chile a 1000. Como se observa en el gráfico 3, el Perú cuenta con 181 investigadores por millón de habitantes, frente a Argentina que tiene 1200, Brasil 800, Chile 1150, Colombia 250 y Costa Rica 122. En cuanto al acceso a internet como una fuente clave para obtener información y conocimiento, solo un 14% de los hogares peruanos tienen acceso a ella. La tasa urbana es de 11,1% y la rural de 0,4%. Pero cabe notar el fenómeno de la cabina pública en el Perú, que es usada por el 60% de los usuarios. En resumen, son cifras preocupantes para un país en el nivel de desarrollo del Perú. Vínculos con universidades y con el sector productivo. Un sistema de innovación nacional que funciona adecuadamente requiere de interacciones fluídas entre universidades e instituciones de investigación científica (la oferta de conocimiento) que puedan generar o adaptar conocimientos de otros países, y empresas (la demanda de conocimiento) capaces de transformar este conocimiento en productos y procesos innovadores. La oferta viene de las universidades y las instituciones de investigación públicas que generan conocimiento, y la demanda viene de las empresas privadas que usan el conocimiento para impulsar la productividad y las ganancias. Estos vínculos facilitan la distribución de costos, riesgos y recursos humanos entre los sectores público y privado. Además, permiten la transferencia tácita de conocimiento por medio de interacciones personales, proyectos de investigación, redes y grupos, o por medio de la movilidad entre los sectores público y privado. Sin tales vínculos, es mucho menos probable que las empresas trabajen en innovaciones por sí solas. Los sistemas de innovación nacionales exitosos se caracterizan por la interacción de todos los jugadores. La oferta y la demanda de conocimiento e innovación en el Perú no están conectadas. De acuerdo con las encuestas de opinión ejecutivas del FEM, el desempeño del Perú está por debajo del promedio también en este ámbito: el país ocupa el puesto 85 de 133 países. Esto también se ha podido corroborar en entrevistas con actores relevantes de los sectores público y privado, en las que la mayoría considera que los vínculos entre las universidades / centros de investigación y el sector Nota 8. Innovación y conocimiento 143
privado son débiles y subdesarrollados. Al parecer, falta la denominada ‘tercera misión’ de las universidades en el Perú. Las barreras en la educación superior desalientan la transferencia de conocimiento al sector privado. Algunas de estas son la falta de correspondencia entre el conocimiento brindado por las universidades y el requerido por las empresas; las estructuras de compensación inefectivas para académicos y un aprovechamiento equivocado de los beneficios para fines de innovación con fondos públicos, además de la falta de una cultura empresarial en general y la ausencia de fomento en las universidades (OCDE 2007). Las iniciativas auspiciadas por el gobierno para facilitar la transferencia de conocimiento — como los programas de donaciones de contrapartes— podrían facilitar los vínculos entre la universidad y la industria. Además, vale la pena considerar posibilidades para mejorar los incentivos a investigadores académicos y universidades, a fin de que puedan beneficiarse de su colaboración con el sector privado. Productividad. Ante esta situación, no es sorprendente que los indicadores sobre productividad del Perú dejen mucho que desear. La información de las Encuestas de Empresas del Perú (Enterprise Surveys) del Banco Mundial muestra que la productividad de la mayoría de las empresas en prácticamente todos los sectores está muy por debajo de la posible frontera de productividad a nivel nacional. Es decir, la mayoría de las empresas tienen una productividad muy por debajo de la productividad posible de alcanzar y alcanzada por algunas empresas peruanas. La productividad total de los factores en el Perú llega a un 50% del promedio latinoamericano y es superior tan solo al nivel de Honduras. Y, obviamente, está muy por debajo de la frontera de productividad (del conocimiento) internacional. Con relación a la productividad de Estados Unidos de América, la productividad en el Perú alcanza a un 45% de la ese país, y nuevamente solo le va mejor que a Honduras. En comparación, la de Chile alcanza a un 78% de la de Estados Unidos (Pages 2010). Esto sugiere que uno de los pilares claves de una estrategia exitosa de transformación productiva no debería ser tanto la generación de conocimiento nuevo, sino apoyar la transferencia del conocimiento ya existente en el país y fuera de él a las empresas. Simplemente, al reducir a la mitad la distancia de la productividad de las empresas respecto de la frontera de productividad nacional, se lograría un impacto significativo. De ahí la necesidad de poner un énfasis especial en los programas de transferencia de conocimiento. En resumen, la situación de la innovación y la transferencia de conocimiento y de tecnología en el Perú anda retrasada. Esta realidad se refleja en la evaluación del Informe Global de Competitividad de 2010 emitido por el FEM, que llegó a conclusiones similares al momento de clasificar al Perú. De los 133 países considerados, el FEM colocó al Perú en el lugar 78 en general y en el 85 en cuanto a innovación. Este hallazgo sugiere que, en el contexto peruano, podrían tener más sentido medidas de innovación menos sofisticadas, como la adopción de tecnología, la transferencia de conocimiento y el apoyo para la calidad.
III. Soluciones para promover la innovación y la transferencia de conocimiento Un sistema de innovación nacional es algo bastante complejo e implica una plétora de actividades y actores. No todo se puede hacer de la noche a la mañana por problemas de capacidad, institucionalización y recursos. El Perú debe adoptar un enfoque estratégico 144 Perú en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad
para sus avances y desarrollar su sistema en etapas, sobre bases o iniciativas que muestran cierto grado de éxito o de excelencia. El Perú necesita implementar y desarrollar un sistema nacional de innovación coherente y estratégico. Esto implica enfocar sus esfuerzos en cinco áreas: (i) la elaboración de una visión de país y la selección y focalización estratégicas del apoyo y de los recursos; (ii) la construcción de una institucionalidad apropiada para liderar, implementar, monitorear y evaluar el programa; (iii) la implementación, el apoyo y el financiamiento de programas de forma selectiva y gradual para la generación y transferencia de conocimientos hacia sectores estratégicos, con cierta focalización en PyME elegibles; (iv) la facilitación de vínculos entre la oferta y la demanda de conocimiento e innovación; (v) el establecimiento de iniciativas de cooperación regional, y (vi) la creación de un Observatorio del Sistema que elabore reportes anuales de evaluación y de retroalimentación. Todo ello apoyado y complementado con medidas que normen la apropiación de la innovación ejecutada con recursos públicos y los derechos de propiedad intelectual, y que fijen incentivos apropiados (Guasch 2006 y 2011). A continuación, trataremos con mayor detalle los aspectos esenciales dentro de cada uno de esos bloques.
Elaboración de la visión de país y selección y focalización estratégicas de los recursos El Perú debería establecer su visión de país a mediano y largo plazo como la base que ha de dar las pautas para las intervenciones y estrategias del gobierno que son necesarias para alcanzar tal visión. En vista de que los recursos públicos son limitados, como parte de esa visión el gobierno debería priorizar la asignación y focalización de sus aportes en temas, áreas y sectores claves y estratégicos que son necesarios para el país y en los que es factible que tenga éxito. Algunos posibles candidatos son sectores como la agroindustria, los acuíferos, la minería, la biotecnología/genomas, la nanotecnología, las tecnologías de la información y la comunicación (TIC) y las fibras animales. Chile, por ejemplo, ha fijado criterios para la selección de doce sectores/temas prioritarios para el apoyo público (Innovation Council-Chile 2006).
Establecimiento y fortalecimiento de instituciones Si el Perú quiere garantizar una transformación productiva exitosa, con mejoras en la productividad, innovación y transferencia tecnológica, es crítico que tenga instituciones fuertes con mandatos claros y que cuenten con apoyo a los niveles más altos en el marco del sistema de innovación nacional. Hoy existe cierta estructura institucional pero no es muy inclusiva ni coherente y está altamente fragmentada, con mandatos y jurisdicciones ambiguos y que se superponen. Además, estas instituciones y marcos son relativamente débiles, cuentan con poco financiamiento y no tienen vínculos fuertes con otros actores relevantes en la economía. A fin de fortalecer el sistema, y sobre base de la experiencia y las mejores prácticas internacionales, se recomienda tomar las siguientes acciones: Asignar la mayor de las prioridades a la innovación en los niveles más altos del gobierno. Esto debe incluir señales claras en el sentido de que la innovación es una alta Nota 8. Innovación y conocimiento 145
prioridad para el Presidente y los ministerios relevantes. Es crucial un liderazgo fuerte del sistema de innovación nacional, en vista de que se requiere coordinación entre una variedad de ministerios —p. ej. Economía y Finanzas, Agricultura, Energía y Minas, Educación— y con las universidades y el sector privado. A menudo, esto demanda la creación de un Consejo Público-Privado de Innovación vinculado a la Presidencia del Consejo de Ministros. Este Consejo generaría la visión, con liderazgo, compromiso, estrategia y programas de apoyo. De hecho, se podría fusionar o ampliar la jurisdicción del Consejo Nacional de Competitividad, pero con una visión, un compromiso y una estructura diferente a la actual, ya que éste no ha sido muy efectivo por una serie de razones que deben corregirse. Y debería tener una Secretaría Ejecutiva con recursos apropiados y con poder de convocatoria que se centre en la coordinación y la resolución de problemas y conflictos. Centralización/coordinación de esfuerzos. A los gobiernos les conviene coordinar esfuerzos para promover innovación y la adopción de tecnologías. Una idea útil sería la canalización de todos los programas relacionados por medio de una sola agencia distribuidora y ejecutora de programas que tenga un mandato fuerte para pensar de manera estratégica. Esta es una manera de asegurar que los programas sean parte de un plan coherente, en vez de ser una mezcla desarticulada que pierde posibles oportunidades de complementariedad entre, por ejemplo, la agricultura y la industria y otros. Actualmente, los esfuerzos en materia de innovación son dispares, fragmentados, pocos y con escaso impacto. El CONCYTEC es el organismo que hoy juega ese papel, pero no lo hace de una forma muy efectiva. Parte de la razón es la escasez de recursos y de personal capacitado y de un apoyo integrado, ya que, como hemos comentado, el tema de la innovación y el conocimiento no ha sido una prioridad hasta la fecha. Las opciones serían usar al CONCYTEC pero con una reestructuración profunda y con capacidades apropiadas que hoy no tiene, o desarticularlo y crear esa entidad ejecutora con una visión y estructura apropiadas. Creación de un Observatorio del Sistema Nacional de Innovación. Su objetivo sería realizar una evaluación anual del desempeño del sistema, el impacto y la emisión de recomendaciones para su mejoramiento, incluyendo el rediseño de programas, la eliminación de programas y la introducción de otros nuevos.
Facilitación de la transferencia de conocimiento Como ya fue mencionado, uno de los pilares críticos de la estrategia del Perú para avanzar hacia una transformación productiva consiste en facilitar la transferencia de conocimiento. Aunque las inversiones en I&D son importantes, el Perú además puede y debe lograr beneficios sustanciales en la productividad al adquirir conocimientos y tecnologías ya existentes (del ámbito nacional y del internacional, sobre todo en ámbitos donde el sector o la industria están lejos de la frontera tecnológica). Sin embargo, en su mayor parte el Perú no ha desarrollado sistemas de apoyo eficientes para la extensión y la diseminación de tecnología. Además de fomentar una mayor producción de I&D, el Perú puede impulsar la productividad mediante la transferencia de conocimiento y la adquisición de tecnologías existentes desarrolladas en el exterior, además de la divulgación y el uso amplio de conocimientos y otras tecnologías desarrollados internamente. Los instrumentos o programas más apropiados son: 146 Perú en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad
Mejorar e implementar centros de conocimiento y transferencia tecnológica. Para las empresas en el Perú, sobre todo las PYME, tiene más sentido centrarse en el descubrimiento, la transferencia y la adaptación de tecnologías ya disponibles en el país o fuera de éste que invertir en I&D totalmente nuevos. Un instrumento muy efectivo para facilitar la transferencia de tecnología al sector productivo son los centros de innovación tecnológica (CITE). El fin sería crear centros nuevos y mejorar los existentes para: (i) facilitar la transferencia de tecnologías existentes a PyME peruanas; (ii) solucionar problemas de calidad sectoriales; (iii) identificar cuellos de botella y oportunidades para seguir innovando productos y procesos a nivel sectorial; (iv) realizar I&D para desarrollar esos productos y procesos, y (v) facilitar la comercialización de productos nuevos. Los centros de tecnología enfocados en sectores específicos pueden ser otro mecanismo valioso para transferir conocimiento al sector productivo. Las actividades señaladas podrían ser trabajadas en colaboración con otros centros de investigación e instituciones existentes pertinentes. Los CITE deberían ser específicos por sector/industria y estar ubicados geográficamente donde se encuentran las empresas para estos sectores. Asimismo, establecerse en coordinación con los gobiernos regionales para identificar cuáles son los productos más aptos para mejoras. Deberían emplear a corredores de tecnología (véase más adelante) que entiendan las tecnologías disponibles y puedan facilitar vínculos entre la oferta de conocimiento/tecnología —sea de proveedores extranjeros, universidades locales o centros de investigación— y las PyME. Probablemente, habría que capacitar a corredores de tecnología con aptitudes idóneas porque es posible que no los haya en el país. Los centros de tecnología también podrían facilitar el desarrollo de propuestas de donaciones contrapartes (véase más adelante), suministrar información sobre mercados para productos y servicios de las PyME (tanto en el exterior como en el país) y ayudar a integrar a las PyME en cadenas de valor más grandes. Los centros de tecnología requerirán apoyo público durante los primeros años de operación, pero la idea es que lleguen a ser autosuficientes con el pago de tarifas de uso y/o contribuciones de empresas del sector. En vista de los desafíos para crear este tipo de centro, se debería comenzar con una iniciativa piloto con dos o tres centros en áreas en las que hay una demanda demostrada del sector privado. Al diseñar esos esquemas, es crucial considerar el plan de negocios para garantizar la sostenibilidad a largo plazo. Los centros de tecnología administrados por el sector privado tienden a ser más ágiles y eficientes. El gobierno puede suministrar cierta cantidad de financiamiento público para el desarrollo de capacidad y gastos de capital inicial como fondos contrapartes, pero esto se debe ir reduciendo a lo largo de cinco o diez años en que los costos cada vez más se van cubriendo con tarifas de uso. Además, la experiencia española muestra que los centros de tecnología pueden y tienen que evolucionar para seguir siendo relevantes como empresas que proveen apoyo para avances tecnológicos. Los primeros centros de tecnología españoles, creados hace más de tres décadas para ofrecer capacitación, ahora también se dedican a I&D aplicados para ayudar a las empresas a acercarse a la frontera tecnológica. El Perú ya tiene tradición y experiencia con los CITE. Al año 2010, en el país operan catorce CITE que prestan servicios a unas 3300 empresas por año y cada año capacitan a más de 7000 personas. Pero podrían tener un impacto mucho mejor y mayor. Los CITE no han logrado realizar su potencial como ocurrió en España en las décadas de 1980 y 1990, donde de alguna manera fueron esenciales para el despegue y la integración de las PyME españolas en la economía globalizada. No han sido una prioridad para el gobierno. Nota 8. Innovación y conocimiento 147
Se necesita una mejor estructura, un mejor gerenciamiento, una visión más amplia, un apadrinamiento/vínculos sostenidos de entidades de conocimiento y de gobiernos subnacionales y un apoyo más extensivo. Desarrollar un programa de corredores (y gerentes) de transferencia tecnológica. Este instrumento es aplicable tanto para empresas existentes como para el apoyo a empresas nuevas. La comercialización exitosa de tecnología en el Perú requiere del establecimiento y del fortalecimiento de vínculos entre los que desarrollan tecnologías y los que las comercializan. Estos vínculos en general son establecidos por los llamados corredores de tecnología. En el sentido más amplio, estos profesionales u organizaciones son intermediarios cuya función es encontrar soluciones técnicas para usuarios, hallar usuarios para tecnologías nuevas y a veces apoyar la elaboración de paquetes tecnológicos. Los corredores de tecnología pueden cumplir algunas o todas estas funciones y pueden ser desde oficinas de transferencia tecnológica de universidades y organizaciones de investigación hasta entidades privadas, consultores de transferencia y licencias tecnológicas individuales o CITE. Los programas para capacitar a corredores y gerentes de tecnología individuales podrían ser otra política pública que vale la pena considerar. Los gerentes de tecnología crean vínculos entre centros de investigación y empresas y ayudan a estas últimas a administrar proyectos de tecnología e innovación, mientras que los corredores de tecnología se centran en la creación de tratos comerciales nuevos. Los dos necesitan una capacitación gerencial y comercial fuerte además de un sólido entendimiento de la tecnología. Los programas para corredores y gerentes de tecnología específicamente desarrollan las siguientes capacidades: (i) gestión de carteras de proyectos de I&D en una organización/ empresa; (ii) el desarrollo de ideas empresariales y una visión estratégica sobre la base de la identificación de tecnologías nuevas, y (iii) la creación de vínculos entre el sector productivo, el sector financiero y el mundo científico-tecnológico. Implementar programas de tipo consorcios. Estos programas apoyan el desarrollo de proyectos presentados por un consorcio de empresas, bajo el liderazgo de una empresa grande con un conjunto de empresas más pequeñas (PyME) del ramo con el fin de solucionar problemas comunes del sector. Chile y México han implementado este tipo de programas con bastante éxito, generando una transferencia de conocimiento importante a las PyME. Implementar un programa de Oficinas de Transferencia Tecnológica. Debido al intercambio deficiente de conocimiento por parte de las universidades peruanas, el sector productivo y la sociedad no pueden beneficiarse de las investigaciones realizadas por la comunidad académica. La creación de Oficinas de Transferencia Tecnológica (OTT) por las universidades ayuda a enfrentar este problema al actuar como intermediarias en sistemas de innovación y al facilitar la transferencia del conocimiento generado por universidades y centros de investigación a la industria. Las OTT ofrecen soluciones técnicas a las empresas. Además, ayudan a administrar los derechos de propiedad intelectual (PI) generados por la universidad, incluyendo el análisis de inventos nuevos, el registro de solicitudes de patentes, la protección y el mantenimiento de derechos de PI y la concesión de licencias de PI. Algunas OTT también apoyan la creación de empresas a partir de tecnologías nuevas. Pueden asistir a la comunidad académica con la gestión de la propiedad intelectual y juegan un papel importante como articuladoras entre los generadores de conocimiento y la comunidad empresarial, p. ej. con la provisión de servicios 148 Perú en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad
de consultoría y la facilitación de soluciones tecnológicas para empresas. En el Perú, las actividades de transferencia tecnológica en las universidades a lo largo del país deberían ser coordinadas y los servicios compartidos para que la provisión de estos se haga con una buena relación costo-eficiencia. Tendría sentido empezar a respaldar a un solo servicio compartido por las pocas universidades peruanas activas en dar apoyo a conocimientos productivos. Esto es sobre todo importante en vista de la pequeña cantidad de I&D realizada y la demanda limitada de servicios de gestión de PI en el país. Definir reglas claras sobre Derechos de Propiedad Intelectual (DPI). Es esencial definir reglas transparentes e incentivos apropiados en cuanto a los beneficios derivados de los DPI para alentar a los investigadores a comercializar sus ideas. Por ejemplo, la Fundación Instituto Leloir, un centro de excelencia en Argentina, tradicionalmente ha seguido políticas ad hoc a este respecto con beneficios mínimos para los investigadores, lo que ha desalentado las actividades de transferencia tecnológica. Paralelamente al establecimiento de una OTT en el 2006, define reglas nuevas sobre PI que ofrecen incentivos apropiados de acuerdo con buenas prácticas en los países de la OCDE. En México, la Ley de Ciencia y Tecnología fue enmendada en el 2009 para facilitar la creación de OTT por institutos de tecnología públicos y para permitir que los investigadores se beneficien de la PI que ellos crean. Además, el gobierno de México ha formulado pautas de buenas prácticas sobre DPI que pueden ser adoptadas voluntariamente por las universidades. Apoyo para el desarrollo de habilidades. La expansión de las OTT requiere de una profundización de las habilidades especializadas relacionadas con tecnología y la gestión de PI. Por ejemplo, para este fin el gobierno de Argentina ha apoyado a universidades en el desarrollo de programas de postgrado en gestión tecnológica: seis programas empezaron a funcionar a mediados del 2010. En México, el Instituto Tecnológico de Monterrey hace poco comenzó un programa de gestión tecnológica con la Universidad de Texas. Cultivar el espíritu empresarial. Promover una cultura de innovación y un espíritu empresarial en el Perú a través de los medios, premios, módulos universitarios y paquetes de programas.
Iniciativas regionales para promover la innovación y la transferencia de conocimiento El Perú además podría beneficiarse de una cooperación regional para recopilar conocimientos de afuera y divulgarlos a las industrias relevantes. Dado el reducido tamaño y los desafíos que se superponen, quizá no tenga sentido duplicar esos esfuerzos a nivel nacional (por las economías de escala). La cooperación regional puede fomentar la transferencia y la generación de conocimiento. Por el tamaño de su economía, el Perú no podrá crear capacidad de investigación de clase mundial en muchos sectores (pero debería centrarse en unos cuantos). En vista de que en la mayoría de los casos es más eficiente para el Perú aprender de experiencias internacionales y adoptar políticas, tecnologías y conocimientos de otros países, en vez de desarrollar internamente cosas desde cero, se necesitan vínculos fuertes con instituciones internacionales. Algunos ejemplos de instituciones internacionales son los Consejos Nacionales de Ciencia y Tecnología (CONACYT) en México y Chile, el Ministerio de Ciencia y Tecnología en Argentina, Colciencias en Colombia, y las Nota 8. Innovación y conocimiento 149
Academias Nacionales en Estados Unidos. Vínculos con este tipo de instituciones podrían ayudar al Perú a aprender sobre políticas y programas que han tenido éxito en otras partes, y pueden ser un punto de partida para establecer conexiones con expertos y centros de investigación internacionales relacionados con grupos claves en el Perú. La colaboración con otros países de América Latina y el Caribe (ALC) tiene sentido para aprovechar economías de escala en iniciativas de I&D y transferencia tecnológica. Una posibilidad sería establecer una organización regional con un mandato claro. Podría empezar enfocándose en sectores con una alta relevancia para los diferentes países, como la agroindustria, la minería, la biotecnología y las TIC. La organización sería una base de conocimiento técnico que se recopila desde afuera y que se divulga a empresas en la región. Otras funciones podrían ser colaboraciones con centros de conocimiento existentes en la región y en otras partes, incluyendo el Instituto de Pesquisa Económica Aplicada (IPEA) y la Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária (EMBRAPA) en Brasil, el Instituto Tecnológico de Monterrey, el Instituto Leloir en Argentina, INCAE Business School en Costa Rica, etc. Un ejemplo sería el desarrollo de centros regionales en sectores transversales. Estos centros podrían comenzar como núcleos para conocimiento técnico, la recopilación de información de afuera y la divulgación a empresas en el país. Una vez más avanzados, los centros podrían realizar estudios nuevos ellos mismos. Otra posibilidad de cooperación regional podría ser un mecanismo regional de donaciones contrapartes abierto a empresas y centros de investigación en América Latina.
Establecer un Programa de Fondos Contrapartes Sectoriales y pro PyME Si se diseñan adecuadamente, los fondos sectoriales y los fondos pro PyME pueden facilitar tanto la transferencia como la generación de conocimiento. El Perú debería ver la posibilidad de implementarlos en la forma de donaciones contrapartes. Implementar un fondo pro PyME (como en Costa Rica, México o Chile pero mejorado), que podría tener una ventana separada, con asignaciones competitivas, para financiar proyectos conjuntos entre empresas o grupos de empresas y universidades / centros de investigación. Esto se debería complementar con la creación de una unidad de asistencia técnica que ayude a las empresas a elaborar propuestas, orientándolas en cada paso del proceso; se puede recurrir a centros de tecnología e investigación y corredores de tecnología para ayudar a las PyME a elaborar propuestas. Estas entidades también pueden contribuir a desarrollar vínculos entre PyME e investigadores para propuestas conjuntas. Y los fondos deberían enfocarse explícitamente en la innovación para competitividad. Las solicitudes de donaciones contrapartes deben requerir que las actividades propuestas de I&D, innovación o transferencia tecnológica a ser financiadas tengan una aplicación tangible. Usar el canon como fuente de financiamiento para proyectos de innovación y conocimiento en las regiones relevantes. Por ahora, parte del canon va a las universidades regionales. El monto es bastante significativo, alrededor de US$350 millones. De ser usado y focalizado adecuadamente, podría ser un instrumento poderoso. A pesar de destinarse a las regiones respectivas, sería deseable administrar ese dinero a través de la agencia ejecutora centralizada, dada su capacidad. 150 Perú en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad
Promoción y asistencia para la generación de conocimiento Aunque en países como el Perú el énfasis debería ponerse en la transferencia de conocimiento, también es esencial tener un programa (incluso pequeño) para apoyar y promover la generación de conocimiento y la creación de empresas nuevas innovadoras y proyectos innovadores en empresas existentes. En el entendido de que es frecuente que haya cierto traslapo entre la transferencia y la generación de conocimiento, ese programa debería considerar la inclusión de los siguientes elementos, siempre que se hayan diseñado de acuerdo con buenas prácticas, lo que lamentablemente no es el caso en muchos contextos: • Incubadoras y parques de tecnología. • Capital semilla y capital de riesgo y una red de ángeles inversionistas. • Programas de donaciones contrapartes para proyectos de inversión de I&D, enfocados en la generación de conocimiento, y el premio de propuestas de consorcios que involucran a empresas y universidades y centros de investigación. El programa INCAGRO del Banco Mundial es un ejemplo de beneficios tributarios para inversiones en I&D y de fondos concursables. Las inversiones en innovación e I&D deberían ser impulsadas por inversionistas del sector privado, porque suelen hacer una mejor valoración del riesgo y del retorno que el gobierno. Dicho esto, el gobierno puede jugar un papel para catalizar esas inversiones. Al dar apoyo a empresas nuevas, el Perú podría aprender de la experiencia de Chile y México, países que tienen fondos de capital de riesgo auspiciados por el gobierno. Un factor de éxito es la combinación de dinero público con dinero privado para asegurar disciplina en la selección de inversiones. A fin de estimular un mercado para capital semilla y de riesgo, el lado de la demanda tiene la misma importancia que el lado de la oferta. En otras palabras, para que el capital de riesgo tenga éxito, se necesita una masa crítica de empresas con planes de negocios viables que compitan para el financiamiento. Un reclamo frecuente de los inversionistas en fases tempranas es que faltan proyectos prometedores para ser financiados. Los programas gubernamentales pueden ayudar a las empresas en la etapa de la preinversión a que lleguen al punto de atraer capital privado. Esto se puede hacer con asistencia técnica, el financiamiento de estudios de prefactibilidad, programas de donaciones contrapartes y otros mecanismos. Al diseñar posibles intervenciones, es importante tomar en cuenta que el dinero fluye hacia el éxito, más que crearlo. Por ende, a menudo es más importante crear un flujo de operaciones y el impulso para el éxito que intervenir para proveer dinero si la demanda real es limitada.
Vínculos entre la oferta y la demanda de innovación La limitada colaboración entre la industria y los centros de investigación en el Perú implica que las empresas no se beneficien del conocimiento generado por la comunidad académica. En varias economías avanzadas en la OCDE y en algunos países de ALC (Chile, Argentina, Brasil), las universidades y las comunidades empresariales han suscrito alianzas estratégicas para crear conocimiento, teniendo en mente una aplicación industrial específica. Por el contrario, estas redes de I&D se encuentran en una fase incipiente en América Latina. Los encargados de elaborar políticas en la región han empezado Nota 8. Innovación y conocimiento 151
a darse cuenta del valor de este tipo de alianzas y en la última década varios países latinoamericanos han lanzado iniciativas públicas para alentarlas. Estos vínculos facilitan el compartir costos, riesgos y recursos humanos entre los sectores público y privado. También permiten la transferencia de conocimiento tácito a través de interacciones personales, proyectos de investigación, redes y grupos, o de la movilidad entre los sectores público y privado. En América Latina, unos cuantos países están empezando a probar los beneficios de esas alianzas. En el 2004, Chile lanzó su primer programa de consorcios para cerrar la brecha entre los centros de investigación públicos y el sector productivo. México y Uruguay están lanzando iniciativas similares. • Núcleos regionales para conocimiento técnico. Este programa apoyaría el desarrollo de núcleos regionales para construir un conocimiento técnico sobre los problemas/ sectores específicos de cada región; estarían anclados en instituciones de conocimiento líderes. • Programas de tipo consorcio. Estos programas apoyan iniciativas o proyectos presentados por un consorcio en el que hay empresas y también universidades o centros de investigación (en parte aplicable en el FINCyT y FIDECOM). • Apoyar el desarrollo de redes de conocimiento. Ya existen algunas iniciativas para integrar y colaborar en la gestión y diseminación de conocimiento, pero son muy incipientes y de escaso alcance. Cinco universidades en el Perú han creado la Red de Investigación, Desarrollo e Innovación - Red ID. También está la Red Internacional de Ciencia y Tecnología (INTERCyT) para vincular a investigadores peruanos en el extranjero.
IV. Sistemas de calidad La calidad muchas veces es el punto de entrada para la innovación y definitivamente para tener acceso a los mercados de exportación. Un país con una fuerte vocación exportadora como el Perú necesita contar con un sistema de calidad basado en buenas prácticas. Los sistemas nacionales para medir y certificar la calidad de productos y para facilitar la adopción y el uso de normas de calidad son críticos para el comercio, la innovación y la competitividad. Los elementos que forman parte del sistema de calidad de un país son las entidades públicas y privadas que tienen que establecer e implementar la normalización, las inspecciones, las pruebas, las certificaciones de productos y sistemas, y la acreditación. Estos servicios de los sistemas de calidad son necesarios para que haya constancia de que los productos y los servicios cumplen los requisitos impuestos por las autoridades o por el mercado. Los servicios brindados por las instituciones encargadas de los sistemas de calidad ayudan a promover la competitividad del sector privado y facilitan las exportaciones. Las deficiencias en estos sistemas también pueden ser barreras técnicas, un tema que cada vez adquiere mayor importancia ya que los tratados de libre comercio firmados por el Perú están eliminando las barreras formales. Además, la certificación de calidad puede ser un paso hacia tecnologías nuevas y un punto de entrada para la innovación. Las normas incorporan el tema tecnológico y pueden actuar como un canal para la transferencia de tecnología para las empresas que las adopten.3
3
Para mayor información sobre la importancia del sistema de calidad, véase Guasch y otros 2007.
152 Perú en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad
Gráfico 4
Certificaciones ISO 9001:2000 por cada mil millones de dólares estadounidenses de valor agregado, 2006 Mauricio
155
Chile
55
Sri Lanka
51
Bolivia
43 39
Costa Rica Panamá
28
El Salvador Honduras Perú Guatemala
22 14 14 10
Fuentes: ISO 2007; y Banco Mundial, http://data.worldbank.org/, 2009.
Algunos elementos de la infraestructura de calidad del Perú funcionan relativamente bien, pero con mayores mejoras se podría elevar la competitividad del país. Los sistemas de calidad sobre todo son importantes para las PyME, que por lo general no cuentan con recursos para probar y verificar la calidad de sus productos. Los acuerdos comerciales recientes dan mayores oportunidades a países como el Perú para vender sus productos en el mundo entero. Obviamente, los productos exportados tienen que satisfacer las expectativas de los consumidores. Y además es importante que cumplan con los requisitos cada vez más estrictos de los mercados en materia legal, de salud, de seguridad y medio ambiente. Los altos estándares de las naciones industriales pueden ser un desafío para el Perú en ciertos sectores. De manera similar, los consumidores internos están cada vez más conscientes de la importancia de la calidad, lo que significa que las empresas peruanas tienen que competir con importaciones de muy buena calidad para poder mantener su participación en el mercado local. Las PyME solo pueden cumplir normas de calidad internacionales si es que a nivel local tienen acceso a un sistema de calidad competente, integrado y reconocido. Algunas características importantes son: el acceso a reglas técnicas y normas nacionales, regionales e internacionales; la participación en grupos de trabajo internacionales relevantes; la calibración internacionalmente reconocida de instrumentos de medición; pruebas reconocidas a nivel internacional, y la certificación de productos y sistemas de gestión de calidad. Además, los sistemas de gestión de calidad tienen que ser compartidos con las PyME, sobre todo las que no tienen un vínculo directo con actividades o empresas multinacionales. Como regla, estos servicios de enlace son provistos por un sistema de calidad constituido a nivel nacional pero integrado a nivel internacional. En general, el sistema de calidad peruano, sobre todo impulsado por INDECOPI, sigue siendo relativamente subdesarrollado a pesar de que ha mejorando, con una capacidad limitada para la emisión y el monitoreo de normas, para dar apoyo en calibración, metrología y certificación de calidad y con un escaso reconocimiento de las instituciones Nota 8. Innovación y conocimiento 153
de acreditación. El resultado es que muy pocas empresas tienen la certificación de calidad críticamente importante para ingresar a los mercados de exportación. Una prueba en este sentido es el puntaje bastante bajo del Perú en la certificación de calidad ISO 9001:2000 frente a los países de comparación (véase el gráfico 4). Específicamente, el Perú solo tenía 14 certificaciones ISO por cada mil millones de dólares estadounidenses de valor agregado en el 2006, Guatemala apenas tenía 10, Honduras 14, El Salvador 22, pero Chile tenía 55. Se observan tendencias similares para otros tipos de certificación de calidad y de buenas prácticas.
V. Soluciones para sistemas de calidad El Perú es consciente pero debe serlo aún más de la importancia de los sistemas de calidad y tratar de fomentar el desarrollo de estos. Debería crear condiciones legales e institucionales relevantes y poner a disposición los recursos necesarios para desarrollar sistemas de calidad. El Perú además debería involucrar a sus instituciones nacionales en instancias regionales e internacionales, como COPANT, ISO/IEC, SIM, BIPM, IAAC, ILAC/IAF. También hay una gran brecha en materia de coordinación entre autoridades competentes (SENASA, DIGESA, etc.), y la creación de sistemas de calidad a menudo crea conflictos institucionales que a su vez generan incertidumbre entre los usuarios, que incrementan los costos además de obstaculizar la actividad productiva y las exportaciones. También se promueve el crecimiento de servicios informales que no tienen características como la trazabilidad de las mediciones y la armonización de regulaciones y que producen una duplicación ineficiente de las actividades de los sistemas de calidad. Se tiene que prestar atención al desarrollo básico de todos los componentes de los sistemas de calidad así como identificar elementos, por ejemplo para ver si ciertas industrias tienen acceso a: (i) normas relevantes; (ii) organizaciones acreditadas que pueden otorgar certificaciones de calidad; (iii) entidades que pueden calibrar equipos especializados, etc. Los sistemas de calidad individuales están altamente interrelacionados y pueden ser provistos por una mezcla de instituciones públicas y privadas. La creciente competitividad requiere la disponibilidad y la aplicación de normas. La acreditación se basa en una gestión sólida de la calidad y en mediciones confiables. Para la certificación de productos se necesitan pruebas de laboratorio confiables. Por lo tanto, una de las metas de desarrollo claves debe ser un sistema de calidad básico que funcione adecuadamente, que sea completo y relevante para los sectores con la mayor demanda. Es preferible contar con un sistema básico pero completo que tener soluciones aisladas y altamente desarrolladas no integradas y con un impacto económico limitado. Además, los sistemas se deben hacer a medida de las necesidades de sectores específicos con la descentralización de servicios hacia áreas con altas concentraciones de productores (Guasch et al 2007). El cuadro 2 presenta las recomendaciones claves. Es necesario enfrentar los desafíos sectoriales en materia de acreditación, medición, regulaciones técnicas y normas, como son las preocupaciones fitosanitarias señaladas antes. El trabajo sectorial requiere de coordinación y del diálogo con otros ministerios relevantes. También se tiene que trabajar en aspectos transversales que están impidiendo el funcionamiento del sistema de calidad nacional. A fin de desarrollar la capacidad del sistema de calidad para satisfacer la demanda de servicios mejorados, debe haber 154 Perú en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad
Cuadro 2
Recomendaciones para un Sistema de Calidad Integrado Metrología
• Diseñar e implementar la estructura para la trazabilidad de unidades del Sistema Internacional identificando las necesidades y el rango de medición para cada una de las principales unidades por instituto de metrología. Sobre la base de demandas del mercado, también se tienen que identificar necesidades de desarrollo de capacidad del personal, requisitos de espacio y especificaciones para equipos de laboratorio. • Relacionar el desarrollo de capacidad estrictamente con el desarrollo de la capacidad de medición requerida (una vez identificada). • Establecer un foro de calidad como una plataforma profesional permanente; introducir y mantener ejercicios de intercomparación continuos. • Facilitar la coordinación/colaboración entre los diferentes institutos de metrología nacionales en la región. • Las instituciones líderes en capacidad de calibración y medición deberían implementar un concepto acordado a nivel regional/ internacional de trazabilidad de unidades del Sistema Internacional, a fin de obtener reconocimiento internacional por medio de la base de datos de la Oficina Internacional de Pesos y Medidas. • Establecer estructuras y procedimientos para la metrología legal, incluyendo la coordinación de las responsabilidades técnicas e institucionales requeridas.
Normalización de regulaciones técnicas
• Armonizar la normalización regional y las regulaciones técnicas de acuerdo con lo requerido para que se cumplan los requerimientos FTE correspondientes o las “uniones aduaneras”. • Apoyar a las autoridades competentes en temas de seguridad alimentaria, protección al consumidor, salud, gestión medioambiental y de los recursos naturales y seguridad. • Desarrollar puntos de información y puntos focales para poner a disposición del público información sobre las normas y las regulaciones técnicas.
Pruebas
• Apoyar la provisión de material de referencia para pruebas de aptitud a nivel regional. • Eliminar barreras logísticas y aduaneras para facilitar el envío de materiales de referencia y de pruebas. • Promover servicios competitivos para mercados nacionales y mundiales. • Crear incentivos y hacer cumplir la legislación existente sobre la base de la coordinación gubernamental en los ámbitos de medio ambiente, salud, protección al consumidor, seguridad y seguridad alimentaria.
Sistemas de gestión de calidad
• Utilizar las normas ISO, CODEX, HACCP, GLOBALGAP, las normas sobre Buenas Prácticas Manufactureras (GMP por sus siglas en inglés), Producción Orgánica, Comercio Justo, Buenas Prácticas Agrícolas (GAP por sus siglas en inglés) y otras normas y pautas como referencias e introducir conceptos de calidad en los currículos de la educación general y técnica.
Certificación/ Inspección
• Apoyar el proceso de acreditación para instancias de evaluación de la conformidad a nivel nacional, tanto para certificaciones voluntarias como para inspecciones obligatorias.
Acreditación
• Apoyar la implementación de actividades relativas a políticas transfronterizas y de acreditación conjunta. • Integrar a todas las instancias de acreditación en la región como miembros plenos de la Cooperación Interamericana de Acreditación (IAAC por sus siglas en inglés). • Promover la implementación de un foro de acreditación regional.
Nota 8. Innovación y conocimiento 155
financiamiento para actividades de capacitación y, en forma decreciente, personal técnico adicional, sobre todo para el laboratorio de metrología. Incrementar el valor y la utilidad de la agencia de acreditación requiere también de financiamiento para el desarrollo de la capacidad (capacitación, equipos) necesaria para ampliar el alcance de su trabajo de acreditación, entre otras cosas la de laboratorios clínicos. Además, debería haber una plataforma de información del sistema de calidad nacional. Se debería incluir la información disponible en línea, como las normas relevantes, listas de empresas certificadas y laboratorios acreditados. Las adquisiciones estatales pueden promover una “cultura de calidad”. Como agente de adquisición clave, el Estado puede facilitar el desarrollo del mercado por medio de leyes, regulaciones técnicas y la creación de incentivos para promover la demanda de sistemas de calidad. Las convocatorias para licitaciones podrían basarse en normas nacionales o se podría incluir el requisito previo de certificación de las empresas, productos y laboratorios. Se tiene el ejemplo de Costa Rica, donde el Ministerio de Economía requiere que todos los laboratorios que brindan servicios a entidades oficiales sean acreditados bajo la norma ISO 17025 y por la instancia de acreditación nacional ECA. A pesar de que se deberían destinar recursos a aquellas áreas en las que hay una clara demanda del sector privado, también se podrían centrar esfuerzos en la estimulación de la demanda y concienciación en el sector privado sobre los beneficios del uso de servicios de calidad. A menudo, las empresas no son conscientes de la importancia y/o los beneficios de que sus productos cumplan con normas de calidad, sobre todo si quieren llegar a ser parte de cadenas de valor de exportación. Con seminarios y talleres focalizados es posible generar conciencia sobre la importancia de la calidad. También se podrían considerar donaciones contrapartes para financiar mejoras de calidad en las PyME.
VI. Integrar a las PyME en la cadena productiva y de exportación y aumentar su productividad En el Perú, las PyME son el principal empleador. Se estima que las PyME contribuyen con el 30-50% del PBI y el 75-90% del empleo (2009). Las micro, pequeñas y medianas empresas dominan el sector privado peruano, y como operan en industrias intensivas en mano de obra, son proveedoras importantes de empleo. Diversos censos muestran que más del 80% del empleo está concentrado en empresas con menos de veinte empleados. Aun así, la mayoría de las PyME operan en un nivel muy por debajo de la frontera de posibilidades nacionales en cuanto a productividad y no son parte de la cadena de valor y de exportación (Escribano y Guasch 2004). Al mejorar su productividad y su acceso al conocimiento existente, a tecnologías nuevas y a información sobre mercados, podrían ampliar su participación en mercados locales, regionales y mundiales, además de obtenerse beneficios positivos fuertes a lo largo de la economía, incluyendo la reducción de la pobreza y la desigualdad. Las PyME en el Perú enfrentan varios desafíos. Son menos productivas y tienen menos capacidad para competir en los mercados externos en comparación con las empresas más grandes. Generalmente, ellas solas no logran economías de escala y muchas veces les falta trabajo en red con empresas más grandes, corredores y otros actores para llegar con eficiencia a mercados nuevos. 156 Perú en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad
Las mejoras en el desempeño de las PyME (productividad) y en su participación en mercados locales y mundiales podrían tener impactos positivos y enormes en toda la economía y podrían mejorar significativamente los indicadores sobre desigualdad y pobreza. Por ejemplo, las medidas para incrementar la productividad, bajar los costos logísticos, facilitar y promover el acceso a conocimientos existentes y tecnologías nuevas y para integrar a las PyME en cadenas de valor, pueden generar empleo, mejorar el ingreso y reducir la desigualdad y la pobreza. En consecuencia, es crítico integrar las PyME en la cadena de valor y de exportación. El Perú parece comprometido con el crecimiento inclusivo de base amplia fundamentado en una mayor productividad, más inversiones y un gasto social más alto para los más pobres (Banco Mundial 2009).
VII. Soluciones para integrar a las PyME en la cadena productiva y de exportación Para integrar a las PyME en la cadena de valor agregado y de exportación, el Perú debería implementar los siguientes programas: •
•
• • •
Centros de Transferencia de Conocimiento y Tecnología. Estos centros se han descrito antes en el contexto de la transferencia de conocimiento, pero obviamente juegan un papel clave para integrar a las PyME en la cadena de producción y exportación. Para que sean efectivos, deben tener una buena focalización geográfica (apoyo in situ) y temática (por producto). Estos centros han demostrado ser efectivos en varios países, por ejemplo en España (el pionero). El rango de servicios que ofrecen se basa en las necesidades específicas de los productores y evolucionan junto con el sector. Son centros público-privados administrados por el sector privado pero con capital semilla inicial de los gobiernos. Los costos de operación se cubren con las tarifas cobradas a los usuarios. Programas de articulación para capacitar a articuladores, quienes a su vez identifiquen posibles productos y productores e intermediarios y que transfieran conocimientos críticos sobre producción y el cumplimiento de normas. Son críticos para la integración. Estos programas aportan escala, un enfoque de calidad y vínculos (y muchas veces financiamiento) entre productores. Pueden tener un impacto extraordinario en las micro, pequeñas y medianas empresas. Ya ha habido algunas iniciativas de este tipo en el Perú, pero no de manera suficientemente organizada como para alcanzar el gran impacto que podrían. Corredores de conocimiento. Estos programas capacitan a individuos para que apoyen a grupos específicos con información sobre los mejores servicios productivos y para asegurar beneficios para la productividad. Programa de consorcios. A fin de vincular a las PyME con empresas más grandes en el sector y trabajar en problemas comunes, facilitar la transferencia de conocimiento y ofrecer soluciones. Programas de proveedores. Para suministrar información sobre los requisitos que deben cumplir las PyME para que puedan llegar a ser proveedores de empresas grandes. Estos programas incluyen capacitaciones para satisfacer estos requisitos y normas. Nota 8. Innovación y conocimiento 157
•
•
•
Programas a la inversa. En estos programas, el gobierno crea un sitio web (portal) donde las empresas grandes dan información sobre lo que requieren de las PyME para que sean consideradas proveedoras. Esto facilita la integración y —para las PyME que cumplen los requisitos— la provisión de crédito por instituciones financieras (México ha implementado un programa de este tipo con bastante éxito a través de Nacional Financiera - NAFIN). Internacionalización de las PyME. Es un programa para facilitar la internacionalización/exportación de las PyME mediante el fortalecimiento institucional (un ejemplo es el programa Al-Invest IV de la Unión Europea, que en el Perú es implementado a través de la Cámara de Comercio de Lima, la Cámara Nacional de Comercio y la Sociedad Nacional de Industrias). Puede incluir apoyo para las PyME que adopten sistemas ERP, software de gestión de la relación con los clientes, inteligencia de negocios, entre otros. Programa Exporta Fácil. Este programa permitirá exportaciones por correo fáciles y amigables; elimina gran parte de los problemas logísticos y se centra en micro y pequeñas empresas. Este tipo de programas han tenido éxito en otros países (como Brasil) para que las micro y pequeñas empresas reciban los beneficios de la apertura comercial. Permite exportaciones por correo de cualquier parte del país; evita todos los costos de intermediación y logísticos, incluyendo el de agentes aduaneros. Solo se tiene que llenar un formulario de una página en internet. El programa puede ser mejorado ampliando el número de oficinas de SERPOST en las regiones, incrementando el valor límite a US$10 000, fortaleciendo los componentes de seguro y de financiamiento, digitalizando los certificados de origen (algunas regiones no emiten certificados de origen) y desarrollando el mercadeo y la información, en vista de que el programa todavía no se conoce muy bien en el país. Además, se podría implementar un portal web para Exporta Fácil e-Comercio.
VIII. Bibliografía Banco Mundial (2009). Competitiveness diagnostic and recommendations. Volumen 1, Report n.º AAA39 – CR. Washington, D. C: Finance & Private Sector Poverty Reduction and Economic Management Department. Dollar, David, Mary Hallward-Driemeier y T. Mengistae (2005). “Investment Climate and Firm Performance in Developing Economies”. Economic Development and Cultural Change 54(1): 1-30. Easterly, William y Ross Levine (2001). “It’s Not Factor Accumulation: Stylized Facts and Growth Models”. World Bank Economic Review 15, 2. Escribano, Álvaro y J. Luis Guasch (2004). “Assessing the Impact of the Investment Climate on Productivity Using Firm-Level Data: Methodology and the Cases of Guatemala, Honduras and Nicaragua”. Washington, D. C.: Banco Mundial, mimeo. Guasch, J. Luis (2006). “A Framework for Competitiveness” Processed. Washington, D. C.: Banco Mundial 158 Perú en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad
Guasch, J. Luis (2011). “Mainstreaming SMEs into the Production, Value and Export Chain: A Framework, Structure and Instruments”. Washington, D. C.: Banco Mundial, mimeo. Guasch, J. Luis, Jean-Louis Racine, Isabel Sánchez y Makhtar Diop (2007). “Quality Systems and Standards for a Competitive Edge”. Washington, D. C.: Banco Mundial. Hall, Robert E. y Charles I. Jones (1999). “Why Do Some Countries Produce So Much More Output than Others?”. Quarterly Journal of Economics 114: 83-116. Innovation Council-Chile (2006). “Sectors and Clusters Identification and Prioritization”. Santiago de Chile: Chilean National Innovation Council. Lederman, Daniel (2007). “Product Innovation by Incumbent Firms in Developing Economies: The Roles of Research and Development Expenditures, Trade Policy, and the Investment Climate”. Policy Research Working Paper Series 4319. Washington, D. C.: Banco Mundial. Lederman, Daniel y William F. Maloney (2003). “Research and development (R&D) and development”, Policy Research Working Paper Series 3024. Washington, D. C.: Banco Mundial. OCDE (2007). “Lifelong Learning and Human Capital”. Policy Brief. París: Organization for Economic Cooperation and Development. Pagés, Carmen, editora (2010). “Productivity in Latin American and Caribbean”. Washington, D. C.: Banco Interamericano de Desarrollo.
Nota 8. Innovación y conocimiento 159
Equidad e inclusión 160 Perú en el umbral de una nueva era / Parte I: Equidad e inclusión
9. Más allá del crecimiento: abordar los cuellos de botella del mercado laboral Lars Christian Moller1
Resumen Los resultados en lo que atañe al mercado laboral en el Perú han mejorado considerablemente en la última década, sobre todo a consecuencia del auge económico de los años 2002-08. El crecimiento económico ha sido lo suficientemente rápido e intensivo en mano de obra para poder absorber plenamente las cohortes adicionales de trabajadores nuevos, sobre todo mujeres, justo cuando la presión demográfica a largo plazo llegaba a un punto máximo. Además, en el mercado laboral había un importante grado de resistencia a la crisis económica mundial a pesar de la ausencia de intervenciones específicas en la política del mercado laboral para mitigarla. No obstante, el auge económico no enfrentó los cuellos de botella del mercado laboral peruano, incluyendo la informalidad, la baja productividad del trabajo y el modesto crecimiento de los salarios reales. Para enfrentar estos desafíos, la administración entrante tendría que revisar las estructuras de incentivos incluidas en la regulación del mercado laboral y las políticas de protección social. Mientras que estas políticas tienen un impacto positivo en el bienestar de sus beneficiarios directos, al mismo tiempo tienden a prevenir la creación de empleos bien pagados y muy productivos en el sector formal. Asimismo, se requieren esfuerzos adicionales para mejorar el capital humano de los trabajadores mediante una escolarización y capacitación de alta calidad.
I. Introducción El desempeño económico del Perú entre el 2002 y el 2008 ha sido extraordinario. Desde cualquier perspectiva, durante ese período los avances del país en materia de desarrollo fueron excepcionales. Mejoró considerablemente la gestión macroeconómica, lo que quedó claro de la inflación baja estable y el equilibrio de las finanzas públicas. El crecimiento del producto bruto interno (PBI) per cápita fue lo suficientemente alto como para asegurar una convergencia sostenida con las economías ricas, una excepción en la 1
Esta nota se basa en un estudio recientemente concluido sobre el mercado laboral peruano (Banco Mundial 2010a), que es la referencia clave para los datos y los resultados presentados aquí, salvo especificación en contrario. El autor agradece a Juan José Díaz (GRADE) por su generosidad en compartir los datos del 2009.
Nota 9. Más allá del crecimiento: abordar los cuellos de botella del mercado laboral 161
historia económica moderna del Perú. El proceso de crecimiento cada vez se basó más en diferentes sectores económicos, además de haber un incremento en la productividad laboral y la productividad total de los factores. Hubo un fuerte crecimiento del empleo y bajaron el desempleo y el subempleo. Otro factor importante fue la reducción sustancial de la pobreza del ingreso. A pesar de que el Perú ha logrado bastante y que los peruanos tienen mucho de qué enorgullecerse, es importante aclarar cuáles problemas fueron superados por el auge económico y cuáles no. En el contexto del mercado laboral, se tiene que subrayar el hecho de que el auge absorbió por completo la fuerza laboral que venía creciendo rápidamente. En otras palabras, toda la gente nueva en el mercado laboral tenía acceso a un empleo remunerado en vez de ser parte del grupo de los desempleados. ¿Pero qué tipo de trabajos fueron creados en este período? ¿Eran trabajos de buena calidad? La evidencia disponible sugiere que ese no fue necesariamente el caso. Solamente uno de cada tres empleos nuevos se creó en el sector formal. El 38% de los trabajadores nuevos estaban empleados como trabajadores por cuenta propia urbanos e informales. La productividad laboral de este segmento es de aproximadamente un tercio del promedio nacional, con una tendencia hacia abajo. La reasignación intersectorial de los trabajadores, un medio potente para mejorar la productividad laboral, estaba limitada. De hecho, hoy en día la estructura laboral no ha cambiado casi nada frente a la situación de hace una década, y el potencial de mayores aumentos en la productividad a través de la reasignación intersectorial apenas se ha explotado. Los salarios reales han crecido a un ritmo sano en los últimos cinco años, pero solo recientemente han alcanzado los niveles de 1997. En resumen, el crecimiento económico solo no es suficiente para crear empleos de alta calidad. En esta nota se discuten algunas políticas que podrían ayudar a enfrentar este desafío. La sección II de la nota examina la evolución de los resultados claves en el mercado laboral en el período 1997-2009; su finalidad es mostrar cómo el mercado laboral ha cambiado en estos trece años y cómo, en varios aspectos importantes, no ha cambiado. A su vez, esto lleva a la identificación de los principales cuellos de botella en el mercado laboral, que se presentan en la sección III. La sección IV identifica las intervenciones en materia de políticas para enfrentar estos desafíos. Finalmente, la sección V presenta las conclusiones.
II. Contexto2 Para entender mejor los desafíos en el mercado laboral del Perú hoy en día, es útil considerar las evoluciones ocurridas en la última década. En este período, la economía pasó por un fracaso (1997-2002), un auge (2002-08) y más recientemente por una recesión seria seguida de una recuperación rápida (2009-10). A pesar de que en el mercado laboral peruano ha habido mejoras notables en los últimos trece años —de acuerdo con los cambios en el ciclo económico—, hay algunas debilidades estructurales claves que se mantienen. En 1997 el mercado laboral peruano se caracterizó por un alto grado de informalidad y la concentración del empleo en sectores de baja productividad. La economía empleó
2
Las estadísticas que se presentan aquí se basan en la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO), 4.º trimestre, 1997-2009, salvo indicación en contrario.
162 Perú en el umbral de una nueva era / Parte I: Equidad e inclusión
a 10,6 millones de trabajadores de una fuerza laboral total de 11,3 millones. El subempleo por horas afectaba a 1,7 millones de trabajadores o el 15% de la fuerza laboral. El desempleo abierto era relativamente bajo y afectaba a 0,6 millón (5,6%) en vista de que, por no tener un mecanismo para los desempleados, eran pocos los peruanos que podían darse el lujo de no tener trabajo. La tasa de empleo de los hombres (79%) era más alta que la de las mujeres (56%). Tres de cada cuatro empleos en el Perú eran informales, un alto porcentaje incluso comparado con cifras regionales.3 A pesar de que un segmento pequeño de los trabajadores (más o menos uno de cada cinco) estaba ocupado en sectores con una productividad laboral relativamente alta, como los sectores manufacturero, de construcción u otros servicios, más de la mitad de todos los trabajadores estaban concentrados en la agricultura o el comercio, con los niveles más bajos de productividad laboral. Entre 1997 y 2002, al disminuir considerablemente el crecimiento económico, la mayoría de los indicadores sobre el mercado laboral se deterioraron. Debido a la presión demográfica, la oferta potencial de mano de obra creció rápidamente en este período cuando la población en edad de trabajar aumentó en 2,8 millones de personas a 18,6 millones. La débil actividad económica (el crecimiento anual del PBI alcanzaba un promedio de 1,7%) desalentó a mucha gente, sobre todo hombres, a buscar activamente un trabajo, así que la fuerza laboral solo aumentó en 1,5 millones. Mientras que la demanda de trabajadores era suficiente para absorber prácticamente a todos los miembros adicionales de la fuerza laboral (el desempleo aumentó en apenas 70 000), la calidad del empleo se fue deteriorando. La informalidad continuó en niveles obstinadamente altos de alrededor de un 75% del empleo. Dos tercios de todos los empleos nuevos fueron generados en el sector agrícola y esto, en parte, contribuyó a una disminución en la productividad laboral agregada (el valor agregado por trabajador) de un 0,5% por año en 1997-2002. La disminución en el ingreso real mensual seguía un ritmo aún más acelerado de un 2,1% por año. El ingreso laboral más bajo, a su vez, explica en parte el incremento de la pobreza entre los hogares de un 43% a un 54% entre 1997 y 2002. La situación del mercado laboral dio un giro importante con el auge económico en el período 2002-08. A pesar de la desaceleración gradual en la tasa de crecimiento de la población en edad de trabajar, 2,7 millones adicionales de trabajadores potenciales ingresaron en la economía en este período. Gracias a las condiciones económicas mejoradas, más peruanos, sobre todo mujeres, se unieron a la fuerza laboral, que aumentó con 3,0 millones de trabajadores. Lo impresionante es que el crecimiento económico era suficientemente alto (7,0% por año, en promedio) e intensivo en mano de obra para absorber a todos estos trabajadores adicionales. El empleo total aumentó en 3,1 millones de personas (dos veces la cantidad de 1997-2002) y el crecimiento de los empleos estaba distribuido entre una amplia gama de sectores. El empleo de trabajadores nuevos durante el auge fue facilitado por una alta movilidad laboral regional. Más de un 6% de la población peruana migró de un departamento a otro entre el 2002 y el 2007. Según comparaciones internacionales, se trataba del tercer nivel más alto de migración interna en América Latina en este período. La perspectiva de mejores oportunidades laborales fue uno de los principales factores subyacentes de la 3
Los trabajadores formales son trabajadores asalariados en el sector privado en empresas con diez o más trabajadores, todos los trabajadores del sector público, y los trabajadores independientes con una educación superior completa.
Nota 9. Más allá del crecimiento: abordar los cuellos de botella del mercado laboral 163
migración interna, de acuerdo con resultados econométricos: un aumento del 1% en la tasa de ocupación en el destino fue asociado con un incremento del 20% en la probabilidad de migrar (Banco Mundial 2010a). La calidad del empleo y de la situación de pobreza también han mejorado durante el período del auge. La informalidad bajó del 76% al 71% entre el 2002 y el 2007. El ingreso mensual real aumentó en un 0,9% por año. Esto, combinado con el tamaño reducido de las familias y la mayor cantidad de trabajadores por familia, contribuyó a una reducción marcada de la pobreza de un 54% a un 35% en el período 2002-08. El mercado laboral mostró un dinamismo especial en la segunda parte del período de auge, cuando el crecimiento económico se aceleró y la base del crecimiento se fue ampliando. Las etapas posteriores de la época del auge se caracterizaron por una aceleración de las tasas de crecimiento económico y la amplia participación de todos los sectores económicos, sobre todo los sectores manufacturero y de “otros servicios”, mientras que fue bajando la contribución de la minería. Esto tuvo un impacto importante en el mercado laboral. El ingreso real, por ejemplo, aumentó de una tasa anual promedio del 5,0% entre el 2005 y el 2008, comparado con una disminución anual del 1,7% al principio del auge (2002-05). De manera similar, aumentó la productividad laboral (el valor agregado por trabajador a tiempo completo) en un 4,2% en los años 2005-08, frente a un crecimiento del 1,0% durante los años 2002-05. La productividad laboral más alta a lo largo del período del auge (2002-08) estaba vinculada al desempeño del sector de los servicios, el cual explica dos tercios del crecimiento del valor agregado por trabajador a tiempo completo, y que representaba el 60% del empleo. La crisis económica mundial causó un perjuicio temporal al mercado laboral peruano, pero se vió una recuperación atrazada. Los datos de alta frecuencia del Perú urbano y de Lima Metropolitana muestran la dinámica de la crisis y la recuperación en el mercado laboral. Después de un período de seis años (desde mediados del 2002 hasta mediados del 2008) en que el empleo urbano creció constantemente del cero al 10%, en un lapso de apenas quince meses colapsó a un 0% (véase el gráfico 1). Los empleos en los sectores
Gráfico 1
Crecimiento del PBI y crecimiento del empleo urbano 20% 15% PBI 10%
PBI
5% 0%
Empleo urbano
-10%
10/1998 02/1999 06/1999 10/1999 02/2000 06/2000 10/2000 02/2001 06/2001 10/2001 02/2002 06/2002 10/2002 02/2003 06/2003 10/2003 02/2004 06/2004 10/2004 02/2005 06/2005 10/2005 02/2006 06/2006 10/2006 02/2007 06/2007 10/2007 02/2008 06/2008 10/2008 02/2009 06/2009 10/2009 02/2010
-5%
Fuente: INEI.
164 Perú en el umbral de una nueva era / Parte I: Equidad e inclusión
Nota 9. Más allá del crecimiento: abordar los cuellos de botella del mercado laboral 165
18 611
15 866
1997
Definición productiva y legal (solo urbano)
Subempleo y desempleo
Tasa de empleo, mujeres
Tasa de empleo, varones
55,8
79,0
59,9
83,0
Tasas de participación en la fuerza laboral, varones
Tasas de participación en la fuerza laboral, mujeres
1997
Participación masculina y femenina
4672
4159
Empleados adecuadamente
Subempleados por ingreso
Subempleados por horas
1709
648*
Definición productiva
633
952
1997
2547
Empleo formal
Desempleados
3009
6879
Empleo urbano
7271
5682
1512
598
2007
(1000 personas)
1780
4208
2007
9359
(1000 personas)
14 594
15 192
20 947
28 809
2007
(1000 personas)
7866
5838
1383
580
2008
1745
4130
2008
9725
15 172
15 752
21 343
29 181
2008
55,0
75,2
58,4
79,4
2002
60,4
79,5
63,2
82,4
2007
63,2
79,5
65,9
82,2
2008
(Porcentaje población en edad de trabajar)
4586
6308
1104
705
2002
2002
7578
12 055
11 250
10 618
Fuerza laboral
12 760
26 882
2002
24 847
1997
Empleo
Población en edad de trabajar (14 años o más)
Población
Población, fuerza laboral y empleo
Indicadores claves sobre el mercado laboral en el Perú (1997-2009)
Cuadro 1
63,6
80,2
65,9
82,9
2009
8701
5642
1367
550
2009
…
4524
2009
10 123
15 817
16 367
22 081
29 547
2009
-0,8
-3,8
-1,5
-3,6
1997-2002
37,0
41,5
15,2
5,6
1997
6,1
24,0
1997
2,0
2,6
2,5
3,2
1,6
1997-2002
49,9
37,1
5,4
4,3
4,8
3,0
2002-07
8,8
3,7
2008
7,3
0,5
6,0
-0,7
1997-2008
(Cambio en puntos porcentuales)
35,9
49,4
8,7
5,5
2002
11,5
27,2
2008
3,2
3,3
3,1
2,7
1,5
1997-2008
(Porcentaje de la fuerza laboral)
7,9
25,0
2002
4,2
(Porcentaje de empleo)
3,9
3,6
2,3
1,4
2002-08
(Tasas de crecimiento anual promedio)
7,8
1,2
6,1
0,0
1997-2009
53,2
34,5
3,4 8,4
2009
…
28,6
2009
3,3
3,4
3,2
2,8
1,5
1997-2009
166 Perú en el umbral de una nueva era / Parte I: Equidad e inclusión
428
705
970
Primaria o menos
Secundaria
Superior, no universitaria
42,7
3,1
117 294
Tasa de pobreza (participación de la población)
Tasa de fertilidad (nacimientos vivos por mujer)
PBI real (miles de nuevos soles a precios constantes de 1994) 127 407
2,7
54,3
2002
100,0
100,0
2002
1790
892
639
384
500
1216
710
2002
(2001-03)
174 329
2,5
39,9
2007
120,3
112,6
2007
1462
865
634
371
488
1081
674
2005
(2004-06)
1676
960
689
444
561
1232
784
2008
(2007-09)
191 479
2,4
34,9
2008
…
118,6
2008
192 994
2,4
35,0
2009
…
114,9
2009
(Índice 2002=100)
1640
925
653
410
536
1168
741
2007
(2006-08)
(Promedios centrados de tres años)
1,7
-0,4
11,6
1997-2002
-0,9
-0,5
1997-2002
-0,5
-2,1
-2,4
-2,6
-3,1
-1,4
-2,1
1998-2002
5,9
3,5
1,5
5,2
4,8
4,0
4,8
2005-07
…
4,2
2005-08
7,0
-0,3
-19,4
2002-08
5,0
-0,7
-7,8
1997-2008
(Cambio en puntos porcentuales)
0,3
1,0
2002-2005
(Tasas de crecimiento anual promedio)
-6,5
-1,0
-0,3
-1,2
-0,8
-3,9
-1,7
2002-2005
(Tasas de crecimiento anual promedio)
Nota: datos del 2002 representativos a nivel nacional. Fuentes: Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI), ENAHO; Oficina de Censos de Estados Unidos; Banco Central de Reserva del Perú.
1997
104,5
Puntos del memorando
102,6
Todos los trabajadores
1997
Trabajadores a tiempo completo
(Tasas de crecimiento anual promedio)
Productividad de la mano de obra
1827
566
Trabajadores informales
Superior, universitaria
774
1286
Trabajadores formales
1998
(2006 nuevos soles de Lima)
Todos los trabajadores
(1997-99)
Ingreso real mensual (imputado)
Cuadro 1 (continuación)
4,2
-0,7
-7,7
1997-2009
…
1,0
1997-2009
-1,2
-0,5
-0,9
-0,5
-0,6
-1,1
-0,5
1998-2007
manufacturero, minero y de transporte se hicieron trizas a tasas elevadas, mientras que hubo una desaceleración importante en los sectores de los servicios y el comercio. En este mismo período, el crecimiento del ingreso real en Lima bajó de un 7,9% en el segundo trimestre del 2008 a un 2,9% en el segundo trimestre del 2009. A fines del 2009 el crecimiento del empleo urbano llegó a un punto de inflexión de alrededor de un 0% y creció a un 4,0% moderado hasta mediados del 2010, todavía debajo de los niveles alcanzados antes de la crisis. Lo interesante es que el ingreso real en Lima aumentó significativamente en los últimos dos trimestres del 2009 (un aumento de un 9,4% y un 6,3%, respectivamente), lo que en parte se explica por la decreciente inflación, aunque los datos más recientes (segundo trimestre del 2010) señalan una tasa de crecimiento de cerca del 0%. En general, el impacto de la crisis mundial en el mercado laboral peruano ha sido relativamente modesto, a pesar de la ausencia de intervenciones en este. De acuerdo con datos anuales representativos del país, el desempleo ha bajado y la calidad del empleo ha mejorado. Este resultado benigno es similar al de otros países latinoamericanos, pero contrario a la experiencia de anteriores episodios de crisis y la de otros países de ingreso medio.4 La resistencia del mercado laboral se destaca por la ausencia de intervenciones mediante políticas específicas además del paquete de estímulos fiscales, que promovió obras públicas. La tasa de desempleo bajó gradualmente del 3,7% al 3,4% entre el 2007 y el 2009. El ingreso mensual real aumentó en un 5,0% en el 2009, acorde con la tendencia similar de los años del auge dinámico (2005-08). Por ende, los salarios no fueron un canal importante de ajuste en el Perú, en parte debido a la disminución de la inflación. Esta tendencia fue similar en la región de América Latina y el Caribe, pero contraria a la experiencia de los países de ingreso medio, donde el crecimiento más bajo del salario real contribuyó a tres cuartas partes del ajuste en el mercado laboral. Mientras tanto, la proporción de trabajadores en el sector informal ha seguido en niveles similares que en el 2007, en un 71%. Finalmente, la productividad laboral (el valor agregado por trabajador) bajó fuertemente (3,1%) en el 2009, lo que refleja la disminución del crecimiento de la producción total combinado con un crecimiento constante del empleo. Los últimos resultados son contrarios a la experiencia de crisis de algunos países desarrollados, como Estados Unidos de América, donde la producción por trabajador aumentó ya que una reducción del factor mano de obra (que generó un desempleo más alto) fue superior a la disminución de la producción. En el año 2009, la economía y el mercado laboral del Perú son considerablemente mayores que en 1997, las mujeres participan más activamente y ha disminuido el subempleo. La mayor parte de estos avances se deben al buen desempeño durante el auge en los años 2002-08. Comparado con 1997, el PBI real es un 65% más alto y la economía emplea a un 50% más de trabajadores. Hasta el 2009, la economía empleaba a 15,8 millones de trabajadores de una fuerza laboral de 16,4 millones y una población en edad de trabajar de 22,1 millones. La absorción plena de las cohortes adicionales de trabajadores nuevos, sobre todo mujeres, era un logro importante debido a que la presión demográfica a largo plazo llegó a su punto máximo en esta década. La participación de la fuerza laboral femenina en el Perú es la más alta en la región de América Latina y el Caribe (ALC), y vale la pena subrayar el incremento de la tasa de empleo femenino del 56% al 64% entre 1997 y el 2009,
4
Para un resumen global y regional del impacto de la crisis económica mundial en los mercados laborales, véase Khanna, Newhouse y Paci 2010 y Banco Mundial 2010b.
Nota 9. Más allá del crecimiento: abordar los cuellos de botella del mercado laboral 167
a pesar de que sigue más baja que la de los hombres (80%). La disminución de las horas de subempleo del 15% al 8% también es una buena noticia. Estas evoluciones reflejan que el país está aprovechando mejor sus recursos productivos. A pesar del notable auge económico y su resistencia a la crisis, el mercado laboral peruano sigue enfrentando una serie de cuellos de botella estructurales importantes. Los principales son: el alto grado de informalidad, la baja productividad laboral y el modesto crecimiento del ingreso real. El bajo nivel de productividad laboral está relacionado con los avances limitados en el cambio de la estructura del empleo y con el alto grado de informalidad. Los salarios reales, a su vez, se han quedado atrás frente al crecimiento de la productividad laboral y han crecido más lentamente que en otros países. Estos desafíos se discuten en la siguiente sección.
III. Desafíos El Perú tiene una de las tasas más bajas de productividad laboral entre las principales economías latinoamericanas de ingreso medio alto. A pesar de que la productividad laboral en el Perú excedió el promedio de este grupo de comparación en los años 1995-2009 (1,4% frente a 1,0%), se sigue quedando detrás de sus pares regionales. El PBI por trabajador empleado en el Perú es menor que en Argentina, México, Chile, Venezuela, Uruguay y Colombia, y solo mayor que en Brasil.5 Un análisis de descomposición muestra que las reasignaciones de trabajo de los sectores de baja a alta productividad son una fuente importante del crecimiento de la productividad laboral en el Perú. Pero este tipo de cambios han sido relativamente modestos en la década. Hasta el año 2008, el 51,2% de todos los empleos peruanos seguían concentrados en sectores de baja productividad, incluyendo agricultura y comercio, frente a un 52,7% en 1997 (véase el gráfico 2). El sector agrícola solo empleó a más del 30% de todos los trabajadores a tiempo completo, frente a alrededor de un 20% en la región latinoamericana, lo cual implica que existe un potencial sustancial de productividad no aprovechada a través de mayores cambios intersectoriales. Gráfico 2
Productividad laboral y empleo por sector (a) 1997
(b) 2007 30
30 25
electricidad/agua intermediación financiera minería, seguros
Productividad laboral
20
manufactura
15
pesca
transporte & comunicaciones
construcción
20
manufactura pesca
10
5
5
otros servicios
comercio agricultura
20
40
60
80
100
0
comercio
otros servicios
agricultura
20
40
Nota: la productividad laboral se mide en soles constantes de 1994. Fuentes: Banco Mundial (2010a) con base de datos de INEI.
5
transporte & comunicaciones
construcción
15
10
0
electricidad/agua intermediación financiera minería seguros
25
Fuente: The Conference Board Total Economy Database, septiembre del 2010.
168 Perú en el umbral de una nueva era / Parte I: Equidad e inclusión
60
80
100
Después de una de las épocas de crecimiento más impresionantes en la historia del Perú, también es importante notar que 11,3 millones de los 15,8 millones de empleos en el Perú siguen siendo informales. Hasta el año 2009, el porcentaje de empleos informales alcanzaba el 71%, solo un poco menos que el 76% observado en 1997, como se puede ver en el gráfico 3. Esto pone de relieve que la alta informalidad es un desafío estructural que no puede ser abordado tan solo por medio del crecimiento económico. Casi tres cuartas partes del autoempleo en el Perú es empleo voluntario (Banco Mundial 2007b). Por otra parte, muchos trabajadores son informales contra su voluntad y no pueden encontrar un empleo remunerado en el sector formal.6 La informalidad voluntaria refleja una situación en la que cada trabajador decide racionalmente seguir siendo informal porque considera que el beneficio neto de formalizarse es negativo. Sin embargo, la racionalidad individual a veces puede generar resultados socialmente indeseables, sobre todo en la medida en que tiende a promover una asignación laboral concentrada en actividades de baja productividad con perspectivas limitadas respecto a un mayor crecimiento empresarial.
Gráfico 3
Informalidad y crecimiento económico 18 Trabajadores formales
90 80
16 14
70
12
60
10
Trabajadores informales
50
8
40
Crecimiento PBI (eje derecho)
30
6 4
20
2
10
0
0
Crecimiento PBI (%)
Empleo Formal e Informal (%)
100
-2 97
98
99
00
01
02
03
04
05
06
07
08
09
Fuente: INEI, ENAHO, 4.º trimestre.
Aunque la alta informalidad se asocia con una baja productividad laboral en el Perú, esto no es necesariamente una consecuencia directa de la informalidad en sí, sino que podría ser un resultado de otros factores, como los bajos niveles de capital humano. Entonces, no resulta claro que la ‘formalización’ automáticamente mejoraría la productividad laboral. El sector informal también juega un papel importante como red de seguridad social al absorber la fuerza laboral que no puede ser empleada formalmente, como se ha visto en la crisis del 2008 (cuando la informalidad se incrementó temporalmente en un 1,5%), y en la reducción de la pobreza en la década.
6
Para una discusión general sobre las causas subyacentes de la informalidad en la región de ALC, véase Banco Mundial 2007b.
Nota 9. Más allá del crecimiento: abordar los cuellos de botella del mercado laboral 169
La productividad laboral entre los trabajadores por cuenta propia informales y urbanos es de menos de un tercio del promedio nacional, y está bajando. Este segmento de los trabajadores por cuenta propia representa más del 40% del empleo informal en el Perú. El valor agregado por trabajador por cuenta propia a tiempo completo en este grupo bajó un 0,7% por año entre el 2002 y el 2007, justo cuando la productividad laboral agregada aumentó un 3,8% por año. El crecimiento del empleo en este grupo de trabajadores era más que el doble comparado con el mercado laboral en su conjunto, mientras que el crecimiento del valor agregado de los trabajadores por cuenta propia informales era comparable al crecimiento del valor agregado. De hecho, este segmento absorbió al 38% de todos los trabajadores nuevos en los años 2002-07, lo cual pone de relieve que no todo el crecimiento del empleo era de buena calidad durante el auge. Las mayores mejoras en la productividad laboral agregada en el Perú dependen en parte de la reasignación exitosa de estos trabajadores hacia actividades del sector formal, donde se tiende a tener una productividad laboral más alta, pero también de la eliminación de los obstáculos para el crecimiento de la productividad micro empresarial. El desafío del Perú no consiste en generar suficientes empleos, sino en mejorar la calidad de los trabajos creados. Para absorber las cohortes futuras de trabajadores nuevos, la economía tiene que generar alrededor de 300 000 empleos por año en las siguientes dos décadas. A pesar de que esta meta es factible comparando con el desempeño pasado, el desafío consiste en generar empleos con una buena remuneración y una alta productividad. Las extrapolaciones hacia delante sugieren que, si no cambian las políticas, la mayoría de los empleos nuevos se generarán en el sector informal (210 000 de los 300 000 por año), incluyendo el segmento de los trabajadores por cuenta propia informales urbanos con una baja productividad (véase el gráfico 4). Gráfico 4
Requisitos de empleo proyectados para mantener una tasa de desempleo sin cambios (2000-2050) 35 000 Población en edad de trabajar
Miles de Personas
30 000 25 000
Fuerza laboral
20 000
Empleo informal
Empleo requerido
15 000 10 000
Empleo formal
5 000 0 2000
2005
2010
2015
2020
2025
2030
2035
2040
2045
2050
Nota: supone una tasa de participación constante de la fuerza laboral masculina de 0,83 y una participación femenina creciente de 0,63 en el 2010 a 0,71 en el 2030 y 0,79 en el 2050. La proporción formal del empleo se incrementa de 0,3 en el 2010 a 0,46 en el 2050. La tasa de desempleo se mantiene constante en 0,04. Fuente: cálculos propios basados en datos de la Oficina de Censos de Estados Unidos y de INEI, ENAHO, 4.º trimestre.
170 Perú en el umbral de una nueva era / Parte I: Equidad e inclusión
Hacia el año 2008, el ingreso real por fin llegó a niveles comparables con 1997. Tal como se ha explicado más arriba, el ingreso real bajó entre 1997 y el 2005, mientras que creció a una tasa sana entre el 2005 y el 2009. No obstante, es lamentable que el trabajador peruano promedio no haya obtenido una gran mejora en la remuneración real en la década. Las comparaciones con las tendencias en la productividad real han revelado que el crecimiento salarial era moderado en la década. El ingreso real mensual aumentó en un 4% en 1997-2008, frente a un incremento del 15% en la productividad laboral (véase el gráfico 5). La brecha de ingreso-productividad bajó de 11 a 4 puntos porcentuales en el 2009 debido a la fuerte reducción de la productividad laboral causada por la desaceleración del crecimiento. El crecimiento del ingreso real también era relativamente débil comparado con otros países de la región. Datos comparables del sector manufacturero indican que los salarios reales en el Perú se incrementaron menos que en el país latinoamericano típico entre 1997 y el 2006. El hecho de que el ingreso real haya seguido aumentando a un ritmo alto (5%) durante la crisis del 2009 es alentador.
Gráfico 5
Productividad laboral e ingreso real 120
Indice (1997=100)
115 Productividad laboral
110 105 100 95
Ingreso real
90 85 80 75 70
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Fuente: Banco Mundial (2010a).
El lento crecimiento del ingreso real en la década puede deberse a un cambio sustancial hacia fuera de la curva de la oferta laboral y/o la alta elasticidad de la oferta laboral. En la última década, el crecimiento del empleo ha sido rápido en el Perú, pero el crecimiento del salario real fue modesto. Aun cuando es difícil identificar con exactitud los motivos exactos de estas tendencias, el resultado es coherente con las predicciones de un modelo competitivo del mercado laboral, incluso si este modelo no es una descripción precisa del mercado laboral peruano. En este marco, la curva de la demanda laboral ha cambiado hacia la derecha como resultado del un mayor crecimiento económico, con presión hacia arriba en los salarios reales y el empleo. Pero las fuertes presiones demográficas han motivado un cambio sustancial hacia la derecha en la curva de la oferta laboral, la cual contuvo los salarios reales aunque facilitó un mayor empleo. Otra hipótesis es que la curva de la oferta laboral era muy elástica (plana) en los segmentos relevantes. Nota 9. Más allá del crecimiento: abordar los cuellos de botella del mercado laboral 171
IV. Opciones de Políticas Las debilidades estructurales del mercado laboral (informalidad, baja productividad e ingreso modesto) identificadas en este análisis están interrelacionadas. Estadísticamente hablando, la informalidad laboral está asociada con una baja productividad laboral y un crecimiento moderado de los salarios. Para enfrentar la complejidad y la índole diversa del nexo informalidad-productividad-ingreso, se requiere de una gama de intervenciones en materia de políticas. Claramente, no hay una ‘bala de plata’. En seguida se discuten algunas políticas importantes para el Perú, divididas en dos categorías: políticas sociales y para el mercado laboral y mejoras del capital humano.
Políticas sociales y para el mercado laboral Las políticas sociales y para el mercado laboral vigentes en este momento en el Perú tienen implicaciones positivas en el bienestar de los beneficiarios directos, pero resultados inesperados en el mercado laboral. Algunos ejemplos son la legislación sobre el salario mínimo, el gravamen tributario del trabajo formal y la estructura de incentivos creada por los programas sociales universales. Estos ejemplos se discuten con mayor detalle abajo. Un marco regulatorio adecuado puede facilitar la transición hacia una mayor formalidad, una productividad laboral mejorada y un crecimiento salarial más fuerte. La experiencia internacional demuestra que la regulación excesiva puede perjudicar a los trabajadores. Las normas que imponen beneficios que las empresas pueden absorber y que los trabajadores pagan con gusto, pueden mejorar el bienestar de los trabajadores sin afectar el funcionamiento efectivo del mercado laboral. Las regulaciones excesivas que van más allá de lo que los trabajadores y las empresas están dispuestos a pagar, ofrecen una protección fuerte para algunos trabajadores pero al mismo tiempo excluyen a otros que terminan en trabajos informales y desempleo. La alta rigidez de los ajustes salariales y la reasignación laboral tienden a producir resultados subóptimos que dan lugar a la generación de trabajo de baja calidad y limitan el crecimiento de los salarios. Hay varios indicios de que el marco regulatorio del Perú es relativamente rígido. Como se discute en Banco Mundial 2007a, los altos costos salariales no laborales y los salarios mínimos obligatorios, sobre todo, promueven la informalidad laboral y podrían tener el efecto opuesto de lo que se quería lograr originalmente porque dañan a los trabajadores para cuya protección se diseñó la regulación. Los costos laborales no salariales en el Perú son los más altos de América Latina y también uno de los diversos factores críticos para promover una mayor formalidad, sobre todo entre los trabajadores asalariados. Las estimaciones de los costos no salariales señalan que representan el 59% del salario bruto en el Perú. Es el nivel más alto en una muestra de dieciséis países latinoamericanos analizados por Pagés (2010), y más alto incluso que en Argentina (54,3%) a pesar de sus aportes sustanciales a pensiones. Los costos no salariales son superiores al promedio regional, sobre todo el costo de vacaciones y bonos, y son un incentivo para que los empleadores eviten las contrataciones formales. Al reducir los costos no salariales, el gobierno del Perú podría considerar tres alternativas. El primer enfoque sería reformar el código de trabajo (o el régimen general) para incluir solo un conjunto mínimo de condiciones, similares a las del régimen especial para micro y 172 Perú en el umbral de una nueva era / Parte I: Equidad e inclusión
pequeños empresarios contemplados en la Ley MYPE. Entonces, los beneficios adicionales deberían ser el resultado de negociaciones entre las empresas y los trabajadores. Un segundo enfoque parte de la observación de que las empresas pequeñas tienen una productividad muy baja y argumenta a favor de la creación de un régimen especial con regulaciones limitadas. Esto se tiene que combinar con una transición progresiva hacia el régimen general. Un enfoque intermedio final sugiere que el gobierno priorice una reducción general de las indemnizaciones por despido y que al mismo tiempo dé acceso progresivo a beneficios laborales para micro y pequeñas empresas. Así, mientras se considere en general que los costos no laborales son demasiado elevados en el Perú, el desafío para los responsables de elaborar políticas consiste en llegar a un acuerdo sobre el enfoque más apropiado para reducirlos. Hay evidencia de que el salario mínimo es vinculante en el Perú y que cualquier incremento podría tener efectos negativos en el empleo formal. El salario mínimo en el Perú ha aumentado por ley de niveles bajos y generalmente no vinculantes a principios de los años 1990 a niveles muy altos y vinculantes en un período relativamente corto. En este período, el salario mínimo cambió del extremo izquierdo a cerca del centro en la distribución del ingreso, lo que implica que los salarios mínimos son vinculantes (véase el gráfico 6).
Gráfico 6
Distribuciones Kernel para trabajadores asalariados privados. Lima Metropolitana 1999 1 .8 .6 0
0
.2
.4
Kemel density
.8 .6 .4 .2
Kemel density
1
1996
3
4
5
6
7
8
4
5
monthly income (log) informal salaried 1996
6
7
8
monthly income (log)
formal salaried 1996
informal salaried 1999
2005
4
5
6
7
8
ingreso mensual por ocupación principal (log) informal salaried 2003
formal salaried 2003
.5 0
0
.2
Kemel density .4 .6 .8 1
1.2
Parzen Kernel Density Function
1
2003
formal salaried 1999
2
4
6
8
10
Logaritm of Worker’s Monthly Income informal salaried workers
formal salaried workers
Fuente: Banco Mundial 2007a.
Nota 9. Más allá del crecimiento: abordar los cuellos de botella del mercado laboral 173
Por lo tanto, lo recomendable sería no seguir incrementando el salario mínimo a una tasa por encima del aumento en la productividad laboral. Si se fijan en niveles bajos, los incrementos del salario mínimo pueden ser una herramienta para proteger a los trabajadores más vulnerables. Si se fijan en un nivel demasiado elevado, los mayores incrementos del salario mínimo pueden tener el efecto opuesto. Por ello, el salario mínimo se debe fijar en un nivel de equilibrio entre las metas de preservar el ingreso de las personas con un ingreso bajo y la respuesta del mercado al instrumento, que puede generar un mayor desempleo, subempleo o informalidad en el mismo grupo de los trabajadores con un ingreso bajo. A pesar de que las políticas de protección social traen beneficios importantes para la población meta, el modelo de financiamiento actual tiene algunos efectos secundarios importantes. Las sociedades necesitan proteger a sus ciudadanos contra ciertos tipos de riesgos, sobre todo los relacionados con salud, pobreza, desempleo y otros eventos relacionados con empleo, y la vejez. Al diseñar sus sistemas de protección social, la mayoría de los países latinoamericanos, incluyendo el Perú, han optado por un modelo de financiamiento que pone énfasis en impuestos en el ingreso laboral. Lamentablemente, esto ha generado niveles bajos de cobertura, excluyendo a menudo a la población pobre y vulnerable a la cual supuestamente tenía que proteger. En respuesta, los gobiernos han introducido una gama de programas de protección social de reemplazo dirigidos a la población no cubierta, incluyendo atención médica gratuita o de bajo costo, transferencias condicionadas en efectivo, crédito y subvenciones para vivienda. Aunque estas políticas tienen implicaciones positivas en el bienestar de la población meta, incluyendo a los pobres y los vulnerables, es importante darse cuenta de que pueden promover la informalidad y tener un impacto negativo en la productividad laboral (Pagés 2010). La estructura de incentivos que forma parte del modelo actual de políticas sociales a veces puede generar resultados lamentables. El Perú ha experimentado un incremento impresionante en la cobertura de la atención en salud de 3,5 millones en el 2007 a 5,2 millones en el 2008 en las diez regiones más pobres (y de 7 a 10,5 millones a nivel nacional). A pesar de que se trata de una evolución muy positiva, también reduce el incentivo individual para obtener un trabajo formal. En general, si los individuos tienen la opción de lograr cobertura tanto dentro como fuera del mercado laboral formal (una con un costo y la otra gratuita), se generan distorsiones salariales en el sentido de que los individuos con la misma productividad laboral reciben un pago diferente, dependiendo de si son formales o informales. La decisión de contratación de las empresas a su vez se ve afectada por estos precios distorsionados que pueden dar lugar a una asignación subóptima de los recursos, y por ende a una mayor informalidad. Se ha estimado que la pérdida potencial relacionada con una mayor informalidad está entre el 0,4% y el 5,2% del PBI para los países en América Latina (Pagés 2010). Aunque el Perú no era parte de la muestra, cabe notar que los países con un alto nivel de informalidad tienden a tener pérdidas relativamente más altas. Es probable que se tenga que rediseñar el modelo actual de financiamiento de la protección social, que es común en América Latina. Si bien las políticas sociales son críticamente importantes, la forma en que en este momento son financiadas es un problema. Por este motivo, los países de la región, como es el caso del Perú, podrían querer una transición gradual hacia un sistema que financie estos servicios con impuestos generales, incluyendo un uso más amplio del impuesto al consumo, como el impuesto al valor 174 Perú en el umbral de una nueva era / Parte I: Equidad e inclusión
agregado. De esta manera pueden ser alcanzados los objetivos sociales del gobierno, pero sin imponer impuestos al trabajo formal y sin subvencionar al sector informal, y así se eliminarían las distorsiones que generan una menor productividad. Los beneficios sociales que son exclusivamente para los trabajadores formales, como las indemnizaciones por despidos, se pueden seguir financiando con impuestos al ingreso de estos trabajadores. No obstante, el financiamiento de los servicios universales, como el de salud, podría tener que cubrirse con impuestos generales para asegurar que todos los beneficiarios contribuyan a la provisión de aquellos.
Mejorar el capital humano Las políticas para promover el crecimiento económico se complementan con esfuerzos por mejorar el desarrollo de habilidades de la fuerza laboral. El crecimiento económico sostenido —impulsado por medio de políticas para mantener la macroestabilidad, estimular la inversión privada y la innovación— es esencial para la generación de empleos adicionales de alta calidad (o sea, empleos con una buena remuneración y con una alta productividad). Sin embargo, en cualquier entorno de crecimiento, las fricciones en el mercado laboral pueden generar desempleo, una rotación excesiva y/o salarios más bajos, mientras que la educación y capacitación deficientes producen un déficit en las habilidades que ninguna institución en el mercado laboral puede superar. El impacto positivo del crecimiento sostenido puede ser promovido fomentando la formación de habilidades y con una mejor asignación de los trabajadores a trabajos adecuados por medio de programas bien diseñados que ayudan a la economía a adaptarse a cambios en la demanda laboral durante el proceso de crecimiento. El Estado juega un papel clave en mejorar el marco de políticas para la formación de habilidades laborales. El objetivo es proveer una educación y capacitación relevantes y de buena calidad en un mercado laboral que funciona debidamente, en el que los trabajadores (sobre todo los más vulnerables) pueden convertir sus habilidades en empleo productivo. El gobierno puede lograr esta meta mediante la provisión directa de servicios de educación o capacitación y/o mediante la provisión de un entorno facilitador para que las instituciones del sector privado lo hagan. Hay una urgencia específica de programas para abordar las necesidades de los trabajadores jóvenes y mayores, mujeres y las personas con pocas habilidades, para quienes es difícil encontrar trabajo incluso si la economía está yendo bien. Esto también puede ayudar a establecer una base más sólida para desarrollar programas de protección social compatibles con incentivos laborales fuertes y un crecimiento sostenido de la productividad. Los gobiernos pueden apoyar a los pobres en sus posibilidades de tener empleo por medio del desarrollo de habilidades y a tener un acceso mejorado a los mercados para las habilidades que ya poseen. Además de las inversiones claves en salud, nutrición y educación, los programas relevantes cubren desde capacitación en habilidades técnicas y acreditación hasta apoyo en la búsqueda de trabajo, que colectivamente se conocen como programas activos para el mercado laboral. Los responsables de elaborar políticas deben hacer un esfuerzo adicional para mejorar la calidad de la educación básica, que sufre atrasos sustanciales comparada con otras de la región. El Perú tiene un problema con la calidad de la educación, y así lo muestran los indicadores relativos a los niveles de aprendizaje. En las comparaciones internacioNota 9. Más allá del crecimiento: abordar los cuellos de botella del mercado laboral 175
nales sobre logros en aprendizaje, como la evaluación PISA, el puntaje del Perú es el más bajo de América Latina y mucho menor que el de otros países de ingreso medio. Las encuestas nacionales señalan que solo el 20% de los estudiantes tienen un desempeño satisfactorio. Además, la desigualdad en el desempeño del aprendizaje está entre las más altas en el mundo. El sector Educación tendría que mejorar sus niveles de gestión, calidad y esfuerzo de trabajo. El Perú también tiene que establecer estándares de aprendizaje más claros y específicos y desarrollar una cultura de evaluación. También son esenciales líneas más claras en materia de rendición de cuentas, lo que requiere un mayor involucramiento de los padres. Esos esfuerzos son críticos para lograr mejoras sostenidas en la productividad laboral, incluso si se necesitan muchos años para que los resultados sean visibles. Es importante considerar las opciones de políticas del Perú para mejorar el desarrollo de habilidades y el intercambio laboral en mercados laborales urbanos. Esto ayudará a guiar las decisiones sobre políticas relativas a cómo distribuir los esfuerzos entre intervenciones para fortalecer el desarrollo de habilidades (por medio de capacitaciones en habilidades específicas o capacitación genérica) e intervenciones para mejorar el funcionamiento del mercado para negociar habilidades laborales.
V. Conclusiones Los resultados en el mercado laboral en el Perú han mejorado considerablemente en la última década, sobre todo como producto del auge económico. El crecimiento económico ha sido suficientemente rápido e intensivo en mano de obra para absorber plenamente las cohortes adicionales de trabajadores nuevos, sobre todo mujeres, en un momento en que la presión demográfica a largo plazo estaba en un punto máximo. El mercado laboral además mostró un grado considerable de resistencia a la crisis económica mundial del 2008-09 a pesar de la ausencia de intervenciones en este para mitigar la crisis. El crecimiento económico rápido, de base amplia e intensivo en mano de obra no ha sido suficiente por sí solo para lograr una reducción sustancial en la informalidad laboral, fomentar la productividad laboral y asegurar un crecimiento fuerte de los salarios reales en el Perú. Para enfrentar estos desafíos, la administración entrante tendría que revisar las estructuras de incentivos contempladas en la regulación vigente del mercado laboral y las actuales políticas de protección social. Si bien estas políticas están basadas en buenas intenciones y tienen un impacto positivo en el bienestar de sus beneficiarios directos, al mismo tiempo tienden a prevenir la creación de empleos bien pagados y muy productivos en el sector formal. Al reequilibrar las políticas sociales y del mercado laboral del Perú, esta nota propone una transición gradual de un impuesto laboral formal hacia un impuesto más general, incluido el uso incrementado del impuesto sobre el consumo. Los impuestos sobre el empleo pueden seguir existiendo si los beneficios son exclusivamente para los trabajadores del sector formal. Los programas sociales con cobertura universal, por otra parte, tendrían que recibir cada vez más aportes de toda la población. Se espera que este cambio en el financiamiento de los programas sociales reduzca gradualmente los costos laborales no salariales, lo que mejoraría los incentivos para que las empresas contraten a trabajadores formales. Al mismo tiempo, mejoraría el incentivo para que los trabajadores tengan un 176 Perú en el umbral de una nueva era / Parte I: Equidad e inclusión
empleo formal si es que los aportes sobre la planilla se asocian con beneficios. En general, esto reducirá las distorsiones existentes y propiciará una asignación más eficiente de los recursos.
VI. Bibliografía Banco Mundial (2007a). Peru - Casting Light on the Shadow Economy. Washington, D.C.: Banco Mundial. Banco Mundial (2007b). “Informality: Exit and Exclusion”. Oficina del Economista en Jefe de América Latina y el Caribe., Washington D.C. Banco Mundial (2008). Peru - Trajectories Towards Formality. Washington, D.C.: Banco Mundial. Banco Mundial (2010a). “El mercado laboral durante el auge y caída”. Estudio de país del Banco Mundial. Informe n.º 50915-PE. Banco Mundial (2010b). “Did Latin America Learn to Shield its Poor from Economic Shocks?”. Informe preparado en el contexto de las reuniones anuales del 2010. Khanna, Gaurav, David Newhouse y Pierella Paci (2010). “Fewer Jobs or Smaller Paychecks?”. Economic Premise 11:1-4 (abril). Washington, D.C.: Banco Mundial. Pagés, Carmen, editora (2010). The Age of Productivity – Transforming Economies from the Bottom Up. Banco Interamericano de Desarrollo. Washington, D.C.
Nota 9. Más allá del crecimiento: abordar los cuellos de botella del mercado laboral 177
10. Hacia una economía más formal ¿Qué nos enseñan los micro y pequeños empresarios peruanos? Oscar Calvo-González
Resumen Reducir la informalidad es una de las tareas pendientes en el Perú. En esta nota nos preguntamos por qué este desafío está resultando tan difícil de acometer. En busca de una respuesta recurrimos a información recogida directamente de los propios microempresarios peruanos, tanto de aquellos que son informales como de los que han dado pasos hacia la formalidad. Un primer hallazgo es que la falta de cumplimiento de la legislación laboral está tan arraigada que la informalidad laboral ni siquiera es considerada como tal por muchos microempresarios. Para ellos, la informalidad está asociada básicamente a operar sin licencia de funcionamiento y sin pagar impuestos. Muchos medianos empresarios exitosos emplean buena parte de su fuerza laboral sin ningún tipo de contrato formal. ¿Por qué está tan arraigada la informalidad laboral? Los resultados de una encuesta a ochocientas micro y pequeñas empresas (MyPE) realizada por el Banco Mundial muestran que la informalidad laboral se mantiene alta porque no se percibe ningún beneficio de ser formal, mientras que el costo de la informalidad, incluyendo posibles multas, es muy bajo. Por el contrario, según las microempresas crecen, sí consideran conveniente cumplir con los requisitos relativos a licencias de funcionamiento (básicamente para evitar multas, pues no se percibe que estas conlleven otros beneficios) y con (parte de) sus obligaciones tributarias. En este último caso, los pasos hacia la formalización se dan tanto para evitar fiscalizaciones como por los beneficios que conlleva cierta formalidad tributaria a la hora de obtener clientes que necesiten comprobantes de pago y, en menor medida, para conseguir crédito en mejores condiciones. La principal conclusión de nuestro repaso a la informalidad en el Perú es que promover el crecimiento y la productividad empresarial, incluso de empresas ya formales, es fomentar la formalidad. Esto es así porque según las MyPE van creciendo, van dando por sí solas ciertos pasos hacia la formalidad. Y cuando una empresa crece, crea empleo. Esa creación de empleo permitirá absorber a muchos trabajadores que actualmente son microempresarios informales no debido a una vocación emprendedora sino a la falta de alternativas de empleo asalariado. A fin de contribuir a que tal creación de empleo sea de puestos de trabajo formales, resulta clave una revisión del régimen laboral que aligere los costos laborales no salariales y afronte la realidad de que el sistema actual de salario mínimo no resulta efectivo. Una vez reformado el marco laboral, una fiscalización más efectiva de su cumplimiento también apoyaría la formalización. 178 Perú en el umbral de una nueva era / Parte I: Equidad e inclusión
I. Introducción La alta informalidad ha sido uno de los temas más frecuentemente discutidos en el Perú, al menos desde la publicación del trabajo pionero de Hernando de Soto (1989). De hecho, el objetivo de reducir la informalidad ha sido una de las constantes de la política pública durante las dos últimas décadas. Por ejemplo, la administración saliente en el 2011 tenía como una de sus metas de gobierno la reducción de la informalidad. Pese al consenso sobre la necesidad de reducir la informalidad, y aunque ha habido progresos al respecto que detallaremos más adelante, la percepción generalizada es que los avances han sido limitados. Por tanto, de cara a los próximos años, la informalidad se presenta como uno de los principales desafíos de política pública aún por resolver. En esta nota nos preguntamos por qué reducir la informalidad está resultando ser un desafío tan difícil. En busca de una respuesta, recogimos información directamente de los propios microempresarios peruanos. Aquí extendemos la definición de micro y pequeñas empresas (MyPE) que se utiliza en el Perú a los micro y pequeños empresarios (las micro empresas tienen hasta diez trabajadores y S/.532 500 en ventas, mientras que las pequeñas empresas tienen hasta cien trabajadores y S/.6 035 000 en ventas). Los datos y conclusiones que presentamos son resultado de diferentes investigaciones, tanto cuantitativas como cualitativas, sobre las motivaciones y factores que afectan las decisiones de los microempresarios hacia la formalidad. En concreto, el Banco Mundial realizó en los años 2007 y 2008 una serie de estudios que incluyeron la realización de una encuesta a más de ochocientos micro y pequeños empresarios, tanto formales como informales, que sirve de base a buena parte de las conclusiones aquí reflejadas.1 Para entender mejor el porqué de la informalidad e identificar opciones de política, nos centramos en la perspectiva del microempresario. El objetivo es intentar dar una respuesta a las siguientes preguntas: ¿En qué dimensiones está más extendida la informalidad? ¿Qué factores explican la decisión de formalizarse? ¿Qué trayectorias siguen los microempresarios hacia la formalidad? ¿Cuál es el impacto de la informalidad? El análisis de los factores que afectan la decisión de los microempresarios sobre su formalización (o no) nos permite sacar conclusiones sobre qué tipos de intervenciones podrían afectar el grado de informalidad. Pero antes de detallar los resultados y conclusiones de estos análisis, es importante dar un paso atrás y reflexionar sobre qué es realmente la informalidad, cómo se mide y cómo ha evolucionado en el Perú en los últimos años.
II. Contexto La informalidad es uno de esos conceptos intuitivos que no son de fácil definición. Este punto no es una mera precisión académica. De hecho, podemos estar de acuerdo con que es necesario reducir la informalidad, pero si no tenemos claro a qué aspectos de la informalidad nos estamos refiriendo, resulta complicado precisar posibles soluciones. En la literatura técnica se suele hacer referencia a dos tipos de definición de informalidad. Por una parte está la llamada definición “productiva”, tradicionalmente usada por la
1
Para más detalle, véanse Banco Mundial 2007b y 2008.
Nota 10. Hacia una economía más formal ¿Qué nos enseñan los micro y pequeños empresarios peruanos? 179
Organización Internacional del Trabajo (OIT), según la cual las empresas del sector informal son unidades de producción operadas por un solo individuo u hogar que no están constituidas como persona jurídica legal e independiente de sus propietarios y cuya acumulación de capital y productividad son bajas. Esto incluye las unidades familiares (trabajadores no profesionales por cuenta propia, con o sin trabajadores familiares que contribuyan) y las microempresas y sus trabajadores (Banco Mundial 2007a: 27). Por otra parte está la definición “legalista”, que se fija en si el trabajador tiene derecho o no a los beneficios de protección social, por ejemplo si tiene o no el derecho a percibir una pensión al momento de jubilarse. Aun cuando es difícil de medir, la informalidad es alta en el Perú. El gráfico 1 compara el grado de informalidad en el Perú con otros países de la región latinoamericana en el 2006, año para el que se cuenta con datos de casi todos estos.
Gráfico 1
Informalidad en el Perú y en otros países de América Latina y el Caribe
(Porcentaje de trabajadores informales en el 2006 según la definición productiva de la OIT) 100 80 60 40
Chile
Uruguay
Costa Rica
Argentina
Panama
República Dominicana
México
Venezuela
Brasil
Jamaica
El Salvador
Colombia
Honduras
Guatemala
Ecuador
Nicaragua
Paraguay
Perú
Bolivia
0
Haiti
20
Fuentes: Gasparini y Tornarolli 2006 e Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI), Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO).
Aunque la informalidad está extendida por todo el territorio peruano, es particularmente elevada en algunos de los departamentos más pobres, como Ayacucho o Huancavelica, y en general en los departamentos de menor renta per cápita. Así, la informalidad es más alta en la sierra y en la selva, mientras que la costa sur muestra los menores niveles de informalidad del país, si bien estos siguen siendo elevados. El crecimiento económico que viene experimentando el Perú en años recientes ha contribuido a una reducción de la informalidad. Como se puede observar en el gráfico 2, la informalidad y la tasa de crecimiento económico se cruzan, lo que indica que la informalidad ha venido cayendo conforme el crecimiento económico se ha acelerado. De hecho, la informalidad se ha reducido en aproximadamente 4 puntos porcentuales entre el 2000 y el 2008. Sin embargo, hay que resaltar también que los niveles de informalidad aún siguen siendo muy elevados y que, por eso mismo, la reducción en la informalidad ha sido relativamente modesta. 180 Perú en el umbral de una nueva era / Parte I: Equidad e inclusión
Mapa 1
Mapa de la informalidad por departamento
(Porcentaje de trabajadores informales según la definición legalista derecho a una pensión), 2006
Fuente: cálculos propios basados en INEI, ENAHO.
Tras reconocer que resulta poco informativo referirse a la informalidad de manera general y vaga, en el resto de esta nota expondremos los factores que afectan algunas decisiones prácticas que tienen que tomar los microempresarios relacionadas con diferentes dimensiones concretas de la informalidad, y que se detallan más adelante. Cabe poner de relieve que este enfoque presupone que los microempresarios deciden sobre la base de un análisis costo-beneficio de las ventajas y desventajas que tiene ser formal o informal. Por tanto, nuestro estudio parte de un marco conceptual en el que la informalidad no refleja Nota 10. Hacia una economía más formal ¿Qué nos enseñan los micro y pequeños empresarios peruanos? 181
Gráfico 2
Informalidad y crecimiento económico en el Perú
(Participación del empleo informal sobre el empleo total en porcentaje y crecimiento del PBI real) 80
12
78
10
76
8
74
6
72
4
70
2
68
0 2000
2002 Informalidad
2004
2006
2008
PBI real (var. %; eje derecho)
Nota: el gráfico no incluye el dato del 2009 porque la evolución del PBI, que mostró un crecimiento de solo 0,9%, estuvo marcada por la crisis económica global. Fuentes: Banco Central de Reserva del Perú (BCRP) e INEI, ENAHO.
solo una realidad de “exclusión”, sino también la posibilidad de que el microempresario vea en la informalidad una vía de “escape” frente a lo que percibe como costos impuestos por el Estado sin beneficios que compensen el actuar dentro de la legalidad. Así, muchos trabajadores, empresas y familias escogen su nivel óptimo de vinculación con los mandatos e instituciones del Estado dependiendo de su valoración de los beneficios netos asociados con la formalidad y de la capacidad del Estado para hacer cumplir la ley (Maloney 2004; Banco Mundial 2007a). En lo que respecta a las dimensiones estudiadas de la informalidad, en primer lugar nos centraremos en los aspectos del registro ante las autoridades municipales para la obtención de licencias de funcionamiento o apertura. En segundo lugar revisaremos los factores que afectan la decisión de registrarse ante la autoridad tributaria y la de realizar el pago de tributos. En tercer lugar examinaremos el cumplimiento con las obligaciones de la legislación laboral. Por último, también repasaremos los factores que afectan la decisión del microempresario de constituir su actividad empresarial como persona jurídica independiente. Esta última dimensión no forma parte de las definiciones tradicionales de la informalidad, pues uno puede realizar una actividad que cumple con todos los requisitos legales, tanto administrativos como tributarios o laborales, sin necesidad de formar una empresa como entidad legal independiente de la persona. Sin embargo, la información recogida para los estudios arriba mencionados sugiere incluir esta cuarta dimensión en el análisis. En lo posible, en los estudios en los que se fundamenta esta nota no solo hemos analizado los factores que llevan a un microempresario a formalizar o no su actividad, sino también algunos de los impactos que tiene la informalidad en cada una de estas cuatro dimensiones. Aquí es necesario hacer una precisión metodológica. Para intentar aislar el 182 Perú en el umbral de una nueva era / Parte I: Equidad e inclusión
verdadero efecto de la informalidad, hay que comparar MyPE formales e informales que sean similares entre sí, salvo en lo que respecta a la formalidad o informalidad (Fajnzylber y otros 2009). Esto resulta difícil, pues en la realidad los individuos se autoseleccionan para operar en la formalidad o informalidad, por lo que las características de los conductores de MyPE en los dos grupos (formal e informal) difieren. Además, si bien muchas de esas características son fácilmente observables, como por ejemplo el nivel de educación del microempresario, es posible que haya características de los microempresarios que no podemos medir u observar fácilmente y que, sin embargo, sistemáticamente influyen en su decisión de ser formal o informal. Teniendo en cuenta estas dificultades metodológicas, los análisis econométricos que hemos realizado sugieren que, una vez que se controla por esa autoselección de los microempresarios, no se puede comprobar un impacto estadísticamente significativo de la formalidad (p. ej., el tener licencia o el tener número del Registro Único de Contribuyentes, RUC) sobre la rentabilidad del negocio o la probabilidad de obtener un préstamo. Cabe subrayar que el hecho de que no encontremos un impacto no significa necesariamente que haya evidencia de que la informalidad no tiene impacto. Más bien, estos resultados resaltan lo difícil que es probar econométricamente el impacto de la informalidad. También hay que apuntar que las metodologías utilizadas no pueden capturar los efectos negativos que la informalidad pueda tener sobre las empresas formales al hacerles una competencia desleal, o los efectos negativos de la informalidad al socavar la confianza social necesaria para que los negocios florezcan. Ahora bien, en la medida en que hemos podido estimar cuantitativamente el impacto de la informalidad —del cual no hay evidencias de que sea significativo—, este análisis econométrico nos ayuda también a explicar el porqué de la reticencia a la formalización.
III. Desafío La alta informalidad representa un desafío a mediano y largo plazo para la sostenibilidad del desarrollo económico en el Perú por al menos cuatro motivos. Primero, la persistencia de la informalidad impide alcanzar mejoras en la productividad de los factores productivos. Esto influye a largo plazo en la competitividad de las empresas y productos peruanos, afectando negativamente las perspectivas de crecimiento económico (Loayza y otros 2006). Segundo, la alta informalidad implica que, por definición, una gran mayoría de la población peruana no tenga acceso a un mínimo de protección social, por ejemplo en lo que respecta a pensiones. Esto repercute en el grado de desarrollo humano y puede aumentar la incidencia de la pobreza en las personas de mayor edad, que pueden verse forzadas a continuar trabajando más allá de la edad de jubilación (y recibiendo ingresos cada vez menores debido a que la productividad de los trabajadores decrece, en general, en edades avanzadas). Teniendo en cuenta el esperado envejecimiento de la población en el largo plazo, es previsible que suponga un creciente lastre al desarrollo humano. Tercero, la informalidad, al reducir la base tributaria, contribuye a la baja recaudación de ingresos. Esto acarrea una restricción presupuestaria mayor a la hora de diseñar intervenciones y políticas públicas, por ejemplo en la provisión de infraestructura y servicios públicos. La relativamente baja provisión de servicios públicos actúa además como un círculo vicioso cuando los potenciales contribuyentes no perciben que el pago de impuestos se traduce
Nota 10. Hacia una economía más formal ¿Qué nos enseñan los micro y pequeños empresarios peruanos? 183
en mejores servicios. Cuarto, y a un nivel más conceptual, la alta informalidad socava la credibilidad de las instituciones públicas, haciendo más difícil la lucha contra la corrupción. Comenzamos nuestro recorrido sobre la toma de decisiones de los microempresarios dejando constancia de que la informalidad está más arraigada en unas dimensiones que en otras. En el cuadro 1 se recogen medidas del grado de informalidad reportado por las MyPE encuestadas en las cuatro dimensiones estudiadas: (i) licencias municipales, (ii) tributos, (iii) laboral y (iv) forma legal de la MyPE. Asimismo, se muestran los resultados desagregados para MyPE de diferentes tamaños. Llama la atención que, si bien es cierto que las MyPE se van formalizando cuando crecen, es igualmente cierto que hay aspectos en los que no es así, en concreto en lo laboral. De igual manera, según la información de la encuesta, las MyPE que llevan un mayor número de años operando pero no han crecido en tamaño no muestran una tendencia hacia la formalización, como veremos más adelante.
Cuadro 1
Las diferentes dimensiones de la informalidad en las MyPE
(Porcentaje de MyPE de la muestra que tienen determinadas características de la formalidad, salvo que se especifique lo contrario) Todas las MyPE de la muestra
1a5 trabajadores
6 a 10 trabajadores
11 a 50 trabajadores
67
59
67
83
Tiene RUC
78
65
90
96
Paga impuestos (al menos en parte)*
69
56
77
89
No tiene ningún trabajador con seguro médico
71
83
71
45
No tiene ningún trabajador con seguro de pensión
83
93
84
59
17
6
16
44
802
421
201
180
(i) Licencias de funcionamiento Tiene licencia municipal (ii) Tributos
(iii) Laboral
(iv) Forma legal MyPE constituida con responsabilidad limitada (S.A., S.R.L., S.A.C) Muestra
* A los conductores de las MyPE se les preguntó por los gastos mensuales, entre los cuales se les pedía reportar el monto pagado en impuestos. La cifra reflejada en la tabla representa el porcentaje de microempresarios que reportan un monto positivo en materia de impuestos pagados. Fuente: Banco Mundial 2008.
En síntesis, el principal desafío para reducir la informalidad podría resumirse de manera simple como sigue: el análisis costo-beneficio que hace el microempresario le sugiere altos costos y bajos beneficios de la formalidad comparada con la alternativa del incumplimiento de la legislación. En estas circunstancias, la informalidad se convierte para el microempresario en una vía de escape para sobrevivir en un mercado altamente 184 Perú en el umbral de una nueva era / Parte I: Equidad e inclusión
competitivo. Ahora bien, esta síntesis oscurece una realidad bastante más compleja. Como se puede ver en el cuadro 2, la percepción sobre los costos y beneficios de la formalidad/ informalidad difiere en gran medida dependiendo de qué aspecto estemos tratando (tributario, laboral, etc.). El proceso de formalización se da por etapas. La mayoría de los micro y pequeños empresarios comienzan su negocio como persona natural y sin RUC. El RUC es lo primero y más fácil de obtener. De ahí, y dependiendo del rubro del negocio y del nivel de crecimiento de la empresa, se saca licencia municipal (si el negocio da a la calle) y/o se obtiene la personería jurídica (por la necesidad de mayores líneas de crédito o de venderle al Estado o a ciertos clientes). En parte, la formalización por etapas responde a la inestabilidad económica de este tipo de negocios, que no tienen un elevado y continuo nivel de ganancias durante todo el año. Para el microempresario, la informalidad es una manera de protegerse en un contexto incierto, en el que se ve al Estado desempeñando un rol fundamentalmente fiscalizador. Así, a medida que el negocio crece (y los ingresos son más predecibles), el nivel de formalidad aumenta. En este sentido, la corta vida de muchas MyPE contribuye a explicar la alta informalidad. Sin embargo, las MyPE no se formalizan simplemente porque lleven un número determinado de años operando sino en la medida en que crecen de tamaño. Este patrón de comportamiento se manifiesta en todas las dimensiones de la informalidad, pero es especialmente marcado en los aspectos laborales. Por ejemplo, el porcentaje de MyPE encuestadas que no tiene ningún trabajador en planilla no disminuye para las MyPE con más de cinco años de existencia. Sin entrar a repetir lo que se recoge en el cuadro 2, cabe resaltar las siguientes grandes conclusiones. En lo que se refiere a la licencia de funcionamiento, los conductores de MyPE enfatizan que no le ven ventajas, pero que, como las inspecciones son frecuentes, deciden formalizarse en este respecto relativamente pronto. Esto es así pese a que, de los trámites estudiados, la gestión de la licencia municipal es considerada como engorrosa y burocrática. De entre las quejas mencionadas por los microempresarios está no solo el tiempo que demora tramitar la licencia, sino también el hecho de que requiere varias visitas para gestiones adicionales, según el giro del negocio (carné de sanidad, fumigación, permiso de Defensa Civil, etc.), además de su renovación anual. Ello explica por qué muchos de los empresarios, mientras les es posible (por ejemplo, no requieren atención con puerta a la calle y, por tanto, les es más fácil evitar inspecciones), deciden operar sin licencia. En lo que atañe a la tributación, los microempresarios sí encuentran algunos beneficios de un cierto grado de formalidad, sobre todo en la obtención del RUC. El tener RUC es percibida como una condición que mejora ligeramente el acceso al crédito (sobre todo para montos más elevados) y que permite la emisión de comprobantes de pago (indispensable cuando la MyPE crece por encima de un cierto tamaño). El registro (obtención de RUC) se percibe como fácil y barato. Al crecer las MyPE, también crece el riesgo de ser detectadas y la necesidad de emitir facturas, haciendo que estas se registren y paguen (parte de) sus impuestos. Cabe destacar que son estas dos dimensiones (no tener licencia de funcionamiento y no tener RUC) lo que buena parte de los conductores de MyPE entienden como informalidad. Así, ni el grado de evasión tributaria ni la falta de cumplimiento con la normativa laboral, ambas facetas muy extendidas de la informalidad, se verían como tal. En la encuesta del Banco Mundial también se pidió a los micro y pequeños empresarios su estimación sobre el porcentaje de ventas declaradas sobre el total de ventas real que es común en otras
Nota 10. Hacia una economía más formal ¿Qué nos enseñan los micro y pequeños empresarios peruanos? 185
186 Perú en el umbral de una nueva era / Parte I: Equidad e inclusión
Informal (trabajadores no figuran en planilla)
Laboral
- Ninguno (quizá desconocen los requisitos para tributar bajo el RUS).
- Aumentar la clientela. - Algunos perciben un mejor acceso al crédito. - Las MyPE más grandes mencionan la protección del capital personal del empresario.
Formal (MyPE constituida como persona jurídica)
-
- Evitar pagar beneficios sociales. - Mayor flexibilidad en el manejo de los trabajadores. - Más incentivos al trabajador para ser productivo. - Ninguno -
Motivo clave detrás de la decisión de mantenerse en la informalidad o de formalizarse
La licencia municipal se ve simplemente como un lastre burocrático que acarrea altos costos de transacción, está fiscalizada de manera poco transparente y no aporta ningún beneficio. Al crecer, las MyPE son más fácilmente detectables y, para evitar multas, sacan su licencia. Las MyPE que operan sin ser visibles desde la calle no buscan obtener licencias. El registro (obtención de RUC) es fácil y barato. Las MyPE tienen muy poca información sobre el régimen tributario, dejando al contador la toma de decisiones sobre qué régimen utilizar. Pagar al contador. Al crecer las MyPE, aumenta el riesgo de ser detectadas y Pago de impuestos (se critica que la la necesidad de emitir facturas, lo que hace que se registasa impositiva sea la misma para un tren y paguen (parte de) sus impuestos. negocio micro o grande). Ninguno mencionado (algunos Las MyPE más pequeñas necesitan poder despedir trabareconocen la necesidad de cobertura jadores sin costos en caso de bajas ventas y prefieren pade salud pero la proporcionan a un garles a destajo (por motivos de incentivos). Los conducnúcleo de trabajadores a través de tores de MyPE más grandes afirman que los trabajadores seguros privados). también prefieren sueldos más altos sin beneficios a que el Beneficios sociales y salario mínimo empleador contribuya a sus prestaciones sociales. son muy costosos y desincentivan el trabajo. Encarece el despido. Hay grandes diferencias según el tamaño de la MyPE. Las Limitan la clientela. Falta de marca reduce la clientela. La marca aumenta más pequeñas le temen a los costos elevados. Por el conla credibilidad de la MyPE ante firmas trario, las que ya se han constituido como persona jurídica mencionan altos beneficios y bajos costos. más grandes. Las MyPE más pequeñas temen que El requerimiento de ser persona natural para tributar bajo operar como persona jurídica suponga el RUS no se muestra en las respuestas de los conductocostos altos y recurrentes. res de las MyPE, lo cual posiblemente es reflejo de que las decisiones tributarias las toma el contador.
Costos - Posibles multas y/o pagos irregulares a inspectores. - Tasas anuales. - Altos costos de tratar con la administración. - Posibles multas por inspecciones no razonables. - Posibles multas. - Clientela perdida debido a no poder emitir facturas.
- Evitar multas. - Ligeramente mayor acceso al cré- dito para (montos más elevados).
- Evitar pagar impuestos. - Venta sin facturas facilita la evasión.
- Evitar el pago de la licencia. - Evitar una burocracia onerosa. - Evitar multas.
Beneficios
Informal (trabaja como persona natural)
Fuente: Banco Mundial 2008.
Forma legal
Informal (no pagar impuestos, no tener RUC, no emitir comprobantes de pago) Formal (pagar impuestos, tener RUC, emitir comprobantes de pago)
Tributos
Formal (trabajadores figuran en planilla)
Informal (sin licencia) Formal (con licencia)
Licencias municipales
Tema
Resumen de los costos y los beneficios de la formalización según los conductores de MyPE
Cuadro 2
Expandir la clientela. Papel importante del contador dando información sobre lo que significa.
Falta de fiscalización (las inspecciones laborales son muy raras) y la necesidad de una mano de obra flexible.
Fiscalización y expandir la clientela. El contador juega un papel importante (eligiendo el régimen tributario).
Factor dominante en la formalización Fiscalización
Gráfico 3
Evolución del número y porcentaje de contribuyentes según régimen tributario 100% 90% 80% 70% Régimen Único Simplificado
60% 50%
Régimen Especial de Renta Régimen General
40% 30%
Número de contribuyentes (en miles) 2006 (dic.)
2010 (sep.)
95
193
380 468
20%
622 504
Tasa porcentual de crecimiento (dic. 2005 a sep. 2010)
64
102 8
10% 0% 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Fuente: Superintendencia Nacional de Administración Tributaria (SUNAT), Nota Tributaria, 2010.
MyPE de su rubro. Dicho porcentaje se estima entre el 50 y el 60% de las ventas reales, dependiendo del tamaño de la MyPE. El diseño del Régimen Único Simplificado (RUS), por el que los micro y pequeños empresarios autodeclaran su nivel de ventas y realizan un pago único mensual, permite en la práctica que la gran mayoría de contribuyentes bajo este régimen declaren los montos mínimos de ventas y, por tanto, de contribución. En este sentido, los regímenes tributarios no incentivan a las MyPE a “graduarse” y pasar a otros regímenes. El aumento relativo en el uso del RUS, como se puede ver en el gráfico 3, es consistente con esta interpretación, si bien hay que resaltar que no supone una evidencia decisiva, pues el aumento en el número de contribuyentes bajo el RUS también podría deberse a una captación mayor de informales. De todas maneras, el hecho de que el número de contribuyentes en el régimen general esté básicamente estancado también apoya la interpretación de que las MyPE difícilmente se “gradúan” y pasan al régimen general. De hecho, existe un número elevado de MyPE de mayor tamaño que siguen tributando bajo el RUS. Por ejemplo, en nuestra muestra de MyPE con 6 a 10 trabajadores, un 31% aún tributa bajo el RUS (cuadro 3). Además, la recaudación tributaria se ve perjudicada por el abuso del régimen general, que al ser un tributo sobre las utilidades permite la deducción de gastos. También es muy frecuente la manipulación de la contabilidad a través de un manejo ilícito de los comprobantes de pago. El resultado es que el microempresario paga más a su contador, a quien deja la toma de decisiones sobre qué régimen tributario utilizar, que a la autoridad tributaria por concepto de impuesto a la renta.2 Este abuso del régimen general ayuda a explicar por qué un porcentaje relativamente alto de las MyPE
2
El Banco Mundial ha realizado también un estudio de costos de cumplimiento con las obligaciones tributarias, aún pendiente de publicación.
Nota 10. Hacia una economía más formal ¿Qué nos enseñan los micro y pequeños empresarios peruanos? 187
Cuadro 3
El uso de los diferentes regímenes tributarios por las MyPE (Porcentaje de MyPE que tributan en los diferentes regímenes) Todas las MyPE
MyPE con… 1a5 trabajadores
6 a 10 trabajadores
11 a 50 trabajadores
RUS
28
33
31
14
Régimen Especial del Impuesto a la Renta (RER)
11
7
19
11
Régimen General
38
24
38
70
No paga impuestos en ningún régimen
23
36
12
5
Total
100
100
100
100
Fuente: Banco Mundial 2008.
más pequeñas utilizan este régimen, pese a los sofisticados requerimientos de manejo de libros de contabilidad y en general de información. En materia laboral, la informalidad está extendida incluso en las MyPE más grandes (véase el cuadro 1). La resistencia a tener personal en planilla se explica principalmente porque el microempresario percibe que el beneficio es para el trabajador y que la empresa se vuelve más vulnerable. Esta mayor vulnerabilidad se debería a la pérdida de flexibilidad en el manejo del personal, mientras que la MyPE debe enfrentar las altas fluctuaciones en sus ventas sea por motivos estacionales o por la competencia en el mercado. Existen, eso sí, diferencias en las fórmulas de manejo del personal de acuerdo con el tamaño de la empresa. Conforme crecen en tamaño, la fórmula varía, pero implica normalmente una combinación de un grupo reducido de trabajadores en planilla, un segundo grupo de trabajadores que no están en planilla pero que disfrutan de cierta formalidad laboral (emiten recibos por honorarios como si fuesen prestatarios de servicios y no trabajadores) y un tercer grupo que no tiene ningún tipo de relación formal pese a trabajar continuamente en la MyPE. La posibilidad de acceder a seguros de salud sin necesidad de estar afiliado a la seguridad social (a través de mecanismos como el Seguro Integral de Salud) parece ser un factor adicional para explicar la alta informalidad laboral. Esto permite a los microempresarios presentar la informalidad como una relación laboral en la que los trabajadores salen beneficiados, pues pueden incluso obtener mayores ganancias (al no tener que pagar contribuciones sociales, el empleador puede ofrecer sueldos algo mayores) sin que el trabajador tenga que renunciar en su totalidad a una cobertura sanitaria. De hecho, en el Perú el crecimiento de la población con algún tipo de seguro de salud ha aumentado considerablemente en los últimos años: el porcentaje se ha doblado hasta el 60% entre el 2006 y el 2009. Aunque en sí mismo este aumento de cobertura es, sin lugar a dudas, un desarrollo positivo, hay que reconocer también que la expansión de los segmentos no contributivos de cobertura social torna aún menos atractivo el esquema contributivo. Como apunta la nota 9 sobre el mercado de trabajo en este mismo volumen, la remuneración mínima vital está por encima de lo que buena parte de los trabajadores perciben 188 Perú en el umbral de una nueva era / Parte I: Equidad e inclusión
como salario en la realidad. Estos datos fueron corroborados en nuestra encuesta dedicada a las MyPE, según se muestra en la primera fila (a) del cuadro 4. Así, según los conductores de MyPE entrevistados, el 56% de sus trabajadores ganan menos que el salario mínimo. Esta situación se da también en las MyPE encuestadas de mayor tamaño, sin que haya grandes diferencias entre las MyPE de distintos tamaños, como se muestra en las diversas columnas del cuadro. Así pues, para aproximadamente la mitad de los empleados en MyPE, el mero hecho de que la remuneración mínima vital es elevada ya supone un impedimento para la formalización. Sin embargo, la información proporcionada directamente por los micro y pequeños empresarios nos permite también constatar que el alto nivel de la remuneración mínima vital no es el único factor en juego. La segunda fila (b) del cuadro 4 muestra el porcentaje de los trabajadores que, siempre según los conductores de la MyPE, no tienen contrato. Es notable que este porcentaje sea siempre mayor al porcentaje de trabajadores que ganan menos que el salario mínimo. Esto quiere decir que hay un margen de trabajadores, aproximadamente alrededor del 15% de todos los trabajadores según estas estimaciones, para los que el salario mínimo no supondría una restricción a la formalización y que, no obstante, se mantienen en la informalidad.
Cuadro 4
Comparación entre los salarios que perciben los trabajadores de MyPE y la remuneración mínima vital, según estimados de los conductores de la MyPE (Porcentaje de los trabajadores de las MyPE encuestadas) Todos
1-5 trabajadores
6-10 trabajadores
11-50 trabajadores
(a) Porcentaje de trabajadores en su MyPE que ganan menos que la remuneración mínima vital
56
62
52
45
(b) Porcentaje de trabajadores que no tienen contrato
70
75
68
61
Fuente: Banco Mundial 2008.
Por tanto, en el plano laboral el crecimiento sería una condición necesaria pero no suficiente para la formalización. En este sentido, en las dinámicas de grupo realizadas por el Banco Mundial se observó que si bien en el Perú la relación entre las micro y pequeñas empresas con las grandes y medianas no es muy fuerte, cuando estas últimas demandan a las primeras un mayor nivel de formalización, las micro y pequeñas se adecuan porque ahí sí ven un beneficio inmediato de la formalización: aumentar o hacer crecer su negocio. Finalmente, cabe destacar que la percepción de los costos y beneficios de la formalidad e informalidad de las dimensiones licencias, tributos y laboral presentada en el cuadro 2 es muy similar independientemente de que los datos se obtengan entre los informales o los formales. Es decir, la percepción de cuáles son las ventajas y desventajas de tener o no tener RUC, por ejemplo, no difiere entre los microempresarios con RUC y los que no lo tienen. Esto apunta a que no es la falta de información lo que determina la decisión del microempresario sino las circunstancias de cada uno. La única dimensión en la que nuestros
Nota 10. Hacia una economía más formal ¿Qué nos enseñan los micro y pequeños empresarios peruanos? 189
estudios detectaron una discrepancia sobre la percepción de los costos y beneficios entre los dos grupos (formales e informales), se dio en el ámbito de la personería jurídica. Aquellos que ya han establecido su negocio como entidad legal perciben en general que el proceso no fue complejo ni costoso y que les ha reportado beneficios en lo que respecta a la protección del patrimonio familiar, acceso a crédito (sobre todo para personas que al alcanzar una edad avanzada dejan de ser sujetos de crédito) y la llegada a clientes más grandes que perciben a la MyPE ya constituida como entidad legal como una contraparte más creíble. Por el contrario, los microempresarios que se mantienen operando como personas naturales consideran que el establecer la empresa con personería jurídica propia resultaría engorroso, conllevaría costos altos y recurrentes y no les reportaría ningún beneficio.
IV. Opciones de política ¿Qué se puede hacer desde el sector público para que el balance costo-beneficio no sea tan sesgado hacia la decisión de mantenerse en la informalidad? Como primera reflexión cabe destacar que eliminar totalmente la informalidad no es un objetivo de política realista. En todos los países existe un cierto grado de informalidad, independientemente del nivel de ingreso o del marco regulador (Gerxhani 2004). Un objetivo más realista es la reducción de la informalidad en el margen en determinados ámbitos. En concreto, una de esas áreas donde se pueden focalizar esfuerzos es la informalidad en empresas que, siendo aún pequeñas, tienen un mayor tamaño que las microempresas. En el caso de esas pequeñas empresas, la decisión de mantener a buena parte de la fuerza laboral en la informalidad no refleja falta de información o conocimiento por parte del empleador. Detrás de estas decisiones están, por un lado, los altos costos laborales no salariales, la dificultad para el despido y un salario mínimo elevado. Por otro lado, la mínima fiscalización estimula la decisión del empleador de no cumplir con las obligaciones de la legislación laboral. En este aspecto, la acción pública podría moderar los altos costos no salariales y las dificultades para el despido, reduciendo así los desincentivos a la formalización laboral. Una vez reformado el régimen laboral, también es necesario un renovado esfuerzo fiscalizador focalizado en aquellas empresas que ya han alcanzado cierto tamaño, pues ante una percepción de impunidad total se hace muy difícil el cumplimiento voluntario de cualquier tipo de legislación laboral, incluso de una legislación laboral que no imponga altos costos. Al mismo tiempo, hay que resaltar que un aumento del esfuerzo fiscalizador en los aspectos laborales sin un cambio en la legislación laboral podría resultar contraproducente, contribuyendo a destruir y no a crear empleo. Por otro lado, la escasa utilización del Régimen Laboral Especial por parte de los microempresarios peruanos sugiere centrar esfuerzos en una reforma general del sistema, no en regímenes especiales que, pese al empeño de las autoridades, resultan ser poco conocidos y no ayudan a reducir la complejidad de los marcos reguladores. En el Perú, la reforma de la Ley General del Trabajo es una agenda pendiente desde el año 2001. En este sentido, la experiencia internacional con regímenes especiales parece apuntar a que estos pueden también generar incentivos perversos y no contribuir al crecimiento de las empresas y el de su productividad (Pagés 2010). En el área tributaria, reducir los altos costos de cumplimiento con las obligaciones tributarias bajaría los costos de las MyPE y, por ende, facilitaría su crecimiento (y, con
190 Perú en el umbral de una nueva era / Parte I: Equidad e inclusión
ello, la formalidad). Además, dicha reducción también haría más eficiente la fiscalización (redundando en último caso en una menor evasión). En este ámbito, como en otros, hay que tener en cuenta que los regímenes especiales, por muy bien intencionados que sean, pueden llegar a ser contraproducentes. Estos regímenes pueden incentivar que las MyPE se mantengan sin crecer, así como una mayor evasión e incumplimiento. Más bien, el énfasis debe ponerse en mejorar los regímenes generales, tanto el tributario como el laboral, para fomentar la productividad y el crecimiento empresarial, pues hay que tener en cuenta que las empresas se van formalizando conforme crecen. Continuar con la simplificación de trámites a nivel municipal (International Finance Corporation 2006) es una opción para mejorar una de las dimensiones en la que los micro y pequeños empresarios perciben menos beneficios y mayores costos de la formalidad. Al respecto, los progresos realizados en los años 2009 y 2010 han sido notables, y han contribuido a mejorar sustancialmente el clima de negocios. De hecho, como reconoce el reporte del Banco Mundial Haciendo Negocios 2011, el Perú ha sido en el 2010 el país que más ha avanzado en el mundo en lo que respecta a reformas que faciliten la formación de empresas. Por último, los programas de apoyo a la micro y pequeña empresa —como los que viene impulsando el Centro de Promoción de la Pequeña y Micro Empresa - PROMPYME (p. ej., Mi Empresa) o la Corporación Financiera de Desarrollo - COFIDE (p. ej., Hábitat)— pueden ser una herramienta útil para incentivar la formalidad. Ahora bien, se requiere incorporar en el diseño de dichos programas evaluaciones de impacto de estos, para así asegurar que los recursos se destinan a programas verdaderamente exitosos. También hay que reconocer que dado el universo tan amplio de micro y pequeñas empresas informales en el Perú, un desafío de dichos programas de apoyo a empresas concretas es la escala necesaria para que, incluso programas exitosos, tengan un impacto sustancial en la economía en su conjunto.
V. Conclusión La principal conclusión de nuestro repaso a la informalidad en el Perú es que una política que busque fomentar la formalidad no difiere sustancialmente de la política para impulsar la productividad y el crecimiento empresarial. Esto es así por dos motivos. En primer lugar, como hemos visto, según las micro y pequeñas empresas peruanas van creciendo, dan ciertos pasos hacia la formalidad. En segundo lugar, cuando una empresa formal crece, crea empleo. Esa creación de empleo en empresas ya formales permite que trabajadores que son microempresarios informales debido a la falta de otras oportunidades de trabajo puedan dejar de serlo. Así pues, fomentar el crecimiento empresarial, incluso de empresas ya formales, es fomentar la formalidad. Esta conclusión se basa en una visión de la informalidad con dos caras. Una primera es la del trabajador que se ve excluido del mercado de trabajo formal y que comienza actividades por cuenta propia como mecanismo de supervivencia. Y la segunda es la del emprendedor, trabajador o familia que escoge su nivel óptimo de vinculación con los mandatos e instituciones del Estado dependiendo de su valoración de los beneficios netos asociados con la formalidad y de la capacidad del Estado para hacer cumplir la ley. Estos dos puntos de vista no son excluyentes, es más: ambos han de tenerse en cuenta en cualquier estrategia para atajar el fenómeno de la informalidad.
Nota 10. Hacia una economía más formal ¿Qué nos enseñan los micro y pequeños empresarios peruanos? 191
VI. Bibliografía Banco Mundial (2007a). Informalidad: escape y exclusión. Washington, D. C.: Banco Mundial. Banco Mundial (2007b). Peru – Casting a light on the shadow economy. Washington, D. C.: Banco Mundial. Banco Mundial (2008). Peru – Trajectories towards formality. Washington, D. C.: Banco Mundial. De Soto, Hernando (1989). El otro sendero. Lima: Instituto Libertad y Democracia. Fajnzylber, Pablo, William Maloney y Gabriel Montes Rojas (2009). Does Formality Improve Micro-Firm Performance? Quasi-Experimental Evidence from the Brazilian SIMPLES Program. Washington, D. C.: Banco Mundial. Gasparini, Leonardo y Leopoldo Tornarolli (2006). “Labor Informality in Latin America and the Caribbean: Patterns and Trends from Household Survey Microdata”. Center for Distributional, Labor and Social Studies at Universidad Nacional de La Plata. Documento preparado para Banco Mundial 2007a. Gerxhani, Klarita (2004). “The Informal Sector in Developed and Less Developed Countries: A Literature Survey”. Public Choice 120: 267-300. International Finance Corporation (2006). Licencia de funcionamiento ya. Business Simplification in Lima, Peru. Washington, D. C.: Banco Mundial. International Labor Organization (2005). Informal Economy in the Americas: Current Situation, Policy Priorities, and Good Practices. Regional Office for Latin America and the Caribbean. Lima: ILO. Loayza, Norman V., A. M. Oviedo y Luis Servén (2006). “The Impact of Regulation on Growth and the Informal Sector: Cross-Country Evidence”. En: Basudeb GuhaKhasnobis, Ravi Kanbur y Elinor Ostrom, editores. Linking the Formal and Informal Economy: Concepts and Policies. Oxford University Press. Maloney, William (2004). “Informality Revisited”. World Development 32(7): 1159-1178. Pagés, Carmen, editora (2010). La era de la productividad. Cómo transformar las economías desde sus cimientos. Washington, D. C.: Banco Interamericano de Desarrollo.
192 Perú en el umbral de una nueva era / Parte I: Equidad e inclusión
11. Una década de reducción de la pobreza y de ampliación de oportunidades Leonardo Lucchetti, Elizaveta Perova y Renos Vakis
Resumen En la última década, el Perú ha experimentado un avance sin precedentes en la reducción de la pobreza; y por primera vez en años, se ha visto una modesta reducción de la desigualdad. De hecho, el Perú es uno de los países con el mejor desempeño en la región en cuanto al incremento del bienestar. Al parecer, la estabilidad macroeconómica y los niveles récord de crecimiento sostenido han proporcionado el espacio para mejorar las oportunidades de ingreso para los peruanos. Estas oportunidades han beneficiado mayormente a los pobres, sobre todo en años recientes. Al mismo tiempo, las políticas públicas y sociales también han contribuido a este éxito, incluso a pesar de que los bajos niveles del gasto social sugerirían que su papel era más limitado. No obstante tales avances, el Perú continua rezagado en relación a otros países de la región en niveles de pobreza y de desigualdad, y ocupa un lugar bajo en la provisión de oportunidades básicas. Además, siguen existiendo las disparidades rural-urbanas, mientras que un elevado porcentaje de la población es vulnerable a caer en la pobreza. A fin de sostener los logros recientes, el Perú debería diseñar políticas nuevas, mejorar las existentes y ampliar las políticas exitosas que reducen la desigualdad regional, facilitan una mayor ampliación de las oportunidades, mejoran la gestión de riesgo de las poblaciones vulnerables y estimulan el crecimiento a corto y largo plazo.
I. Introducción El Perú ha tenido un desempeño impresionante durante la primera década del nuevo siglo. Ha sido uno de los campeones regionales en materia de crecimiento: entre el 2004 y el 2008 la tasa de crecimiento del producto bruto interno (PBI) alcanzó en promedio un 7,7% y llegó a un máximo de 9,8% en el 2008 (véase el gráfico 1). Asimismo, siguió siendo uno de los pocos países en la región con un crecimiento positivo a pesar de la crisis financiera del 2009, y se ha recuperado desde aquel entonces hasta llegar a una taza de crecimiento de 8,8%1 en el 2010).
1
Proyección de Consensus Economics.
Nota 11. Una década de reducción de la pobreza y de ampliación de oportunidades 193
Gráfico 1
Tasa de crecimiento anual del PBI entre el 2000 y el 2010 10
9,8 8,9
Crecimiento (%)
8
7,7 6,8
6
8,8 5,0
5,0
4
4,0 3,0
2 0,9 0,2
0 2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Años Nota: El crecimiento para el año 2001 se refiere solo al primer trimestre del año. Fuentes: Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI) y Banco Central de Reserva del Perú (BCRP).
La reducción de la pobreza ha sido igualmente impresionante. Entre el 2004 y el 2009 casi cuatro millones de personas salieron de la pobreza, lo que bajó la tasa de pobreza en 13,8 puntos porcentuales, desde un 48,6% hasta un 34,8% (véase el gráfico 2). En el mismo período, la extrema pobreza bajó en un 30% al 11,5%. La reducción de la cantidad de pobres en los últimos cinco años se encuentra entre las más altas en la región (el Perú
Gráfico 2
Evolución de la pobreza moderada y extrema
Proporción de individuos pobres
50 48,6
48,7
44,5 39,3
40
36,2
34,8
30
20
17,1
17,4
16,1 13,7
12,6
11,5
2007
2008
2009
10
0 2004
2005
2006 Años Pobreza moderada
Pobreza extrema
Fuente: INEI, Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) 2004-2009.
194 Perú en el umbral de una nueva era / Parte I: Equidad e inclusión
solo se queda atrás de Argentina, Venezuela y Uruguay). También hubo una pequeña reducción en la desigualdad: el coeficiente de Gini basado en el gasto bajó de 0,42 en el 2004 a 0,40 en el 2009 (véase el gráfico 3), y el basado en el ingreso hizo lo propio.
Gráfico 3
Evolución de la desigualdad (coeficiente de Gini)
0,35
0,4
Gini 0,45
0,5
0,55
Gini
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Año Renta
Gastos
Nota: los intervalos de confianza del 95% están representados por las líneas verticales. Fuente: INEI, ENAHO 2004-2009.
La disminución de la pobreza (y la reducción modesta de la desigualdad) ha estado acompañada, y posiblemente reforzada, por una expansión generalizada de las oportunidades. Entre estas oportunidades se pueden destacar las laborales, generadas por los sectores de mano de obra intensiva y otras que aparecieron en virtud de la expansión de los servicios hacia zonas remotas o a causa de los nuevos programas sociales. De hecho, de acuerdo con lo medido por el Índice de Oportunidades Humanas (IOH),2 el acceso a oportunidades ha mejorado sustancialmente en educación, infraestructura, nutrición y bienestar en el período que nos ocupa (Banco Mundial 2010a). Al igual que con la pobreza, el Perú es uno de los líderes en la región en cuanto al acceso mejorado a oportunidades. En el 2010, solo cuatro países en América Latina (México, Nicaragua, Ecuador y Brasil) podían estar cerrando la brecha en el acceso a oportunidades más rápidamente que el Perú (véase el gráfico 4). En este sentido, en la última década el Perú no solo ha logrado bajar las tasas de pobreza y de desigualdad, sino que ha fijado cimientos fuertes para reducir la pobreza en el futuro por medio de avances importantes en la provisión de oportunidades entre los niños. 2
El IOH mide la provisión a los niños de ciertos bienes y servicios que constituyen oportunidades en el sentido de que el acceso a estos durante la infancia probablemente afectará el bienestar de los individuos de por vida (p. ej., educación, nutrición, saneamiento). El IOH se construye como un porcentaje de la población con acceso a ciertos bienes o servicios, con un descuento de acuerdo al nivel de desigualdad en la provisión (Molinas y otros 2010).
Nota 11. Una década de reducción de la pobreza y de ampliación de oportunidades 195
Gráfico 4
Índice de Oportunidades Humanas en el Perú (a) Nivel del IOH
(b) Crecimiento anual del IOH 2,00
80,00
Crecimiento anual (%)
60,00 40,00 20,00
1,50
1,00
0,50
Jamaica
Argentina
Panamá
Venezuela
Uruguay
Costa Rica
Chile
Honduras
Colombia
El Salvador
Paraguay
Rep. Dominicana
Perú
Guatemala
Brazil
Ecuador
Honduras
Nicaragua
El Salvador
Perú
Guatemala
Panamá
Paraguay
Brasil
Rep. Dominicana
Colombia
Jamaica
Ecuador
Argentina
Costa Rica
México
Venezuela
Chile
Uruguay
México
0,00
0,00
Nicaragua
Índice de Oportunidades Humanas
100,00
II. Entendiendo las tendencias ¿Cuál es la explicación de los impresionantes resultados alcanzados por el Perú en la reducción de la pobreza y la mejora en el acceso a oportunidades en años recientes? En principio, habría tres factores centrales que ayudan a explicar dichos resultados.
Crecimiento sostenido y auge del sector privado En parte, la disminución ejemplar de la pobreza es resultado del crecimiento sostenido sin precedentes y la estabilidad macroeconómica del país en la década. Sobre todo desde el 2004, el país ha crecido a una tasa de 7,7% en promedio, no solo superior a los cambios históricos en el PBI, sino al crecimiento regional general. En este período, la pobreza ha respondido mejor al crecimiento: la elasticidad del crecimiento sobre la pobreza varió de 0,04 a 0,4 en los años 2002-2004 (Banco Mundial 2009), comparada con 0,9 después del 2004. En esta última etapa, cada incremento de un punto porcentual en el crecimiento dio lugar a un punto adicional de reducción de la pobreza (aproximadamente 300 000 pobres menos). En la década, los hogares más pobres han logrado aprovechar mejor el crecimiento económico en comparación con la clase media y los ricos, sobre todo en los últimos años. Mientras que el crecimiento del consumo ha sido positivo en todos los rangos de bienestar en este período, en los años 2007-2009 los hogares en la parte inferior de la distribución del consumo per cápita se han beneficiado más (véase el gráfico 5). Esta tendencia se aprecia tanto en las áreas urbanas como rurales. Además, este incremento en el consumo entre los pobres fue impulsado por el crecimiento del ingreso laboral (y no por ingresos no laborales como pueden ser las transferencias o remesas), lo que muestra que los pobres se habrían beneficiado de la expansión de las oportunidades de generación de ingresos. Al parecer, están en juego varios factores. Por ejemplo, en el Perú se ha visto un incremento dramático de la inversión privada durante este período. Hasta el año 2008, según datos del BCRP, esta representaba una quinta parte del PBI, comparada con un 15% en el 2004. Asimismo, hasta la crisis finan196 Perú en el umbral de una nueva era / Parte I: Equidad e inclusión
Gráfico 5
Curvas de incidencia del crecimiento (b) 2004-2007
(a) 2004-2009
Annual Growth Rate (%)
18
16
12
10
0
10
20
30 40
50
60 70
80
90 100
Percentile of Per Capita Household Consumption
(c) 2007-2009
8
6
Annual Growth Rate (%)
Annual Growth Rate (%)
14
18 16 14 12 10 8 6 4 2 0
4
2
0 0
10
20
30 40
50 60 70 80
90 100
Percentile of Per Capita Household Consumption
95 Percent Confidence Interval
18 16 14 12 10 8 6 4 2 0 0
10
20
30 40
50
60 70
80
90 100
Percentile of Per Capita Household Consumption
Growth Curve
Mean Growth
Nota: Las líneas discontinuas horizontales muestran el crecimiento promedio. Fuente: INEI, ENAHO 2004-2009.
ciera del 2008, la inversión privada venía creciendo a tasas significativamente más altas que el consumo privado o público, la inversión pública o las exportaciones (véase el gráfico 6). Esta expansión en la inversión privada probablemente ha generado oportunidades de empleo que fueron aprovechadas por los pobres. De manera similar, las mejoras en las condiciones del mercado laboral durante el mismo período se reflejan en una menor informalidad e incrementos en el ingreso mensual real y la productividad laboral (Moller 2010). Además, entre el 2004 y el 2009, el crecimiento estaba concentrado sobre todo en sectores intensivos en mano de obra, como la construcción, el comercio y la manufactura, frente a sectores intensivos en capital, como la minería (véase el gráfico 7). Al descomponer los cambios observados en la pobreza por sector, también se aprecia que el crecimiento en los sectores intensivos en mano de obra ha contribuido a la reducción de la pobreza, más que transformaciones en otros sectores. Más del 80% de la reducción de la pobreza observada fue impulsado por cambios dentro de los sectores (a diferencia de un cambio de la población a los sectores más ricos, cuadro 1). Dentro de los sectores, la construcción, la manufactura y la agricultura representaron la proporción más alta de la reducción de la pobreza. Mientras que los sectores de la construcción y manuNota 11. Una década de reducción de la pobreza y de ampliación de oportunidades 197
Gráfico 6
Crecimiento anual del PBI por sector entre el 2000 y el 2009 Consumo
Inversión
50
50
40
40
30
30
20
20
10
10
0 -10
0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
-20
-10
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
-20
-30
-30
Años Público
Privado
Años Público
Privado
Exportaciones 50 40 30 20 10 0 -10
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
-20 -30 Años Exportaciones
Fuentes: INEI y BCRP.
facturero de hecho han crecido mucho, la reducción de la pobreza en el sector agrícola parece haber ocurrido a pesar de su bajo crecimiento (véase el gráfico 7). Probablemente, esto refleja una mezcla entre el impacto de las políticas sociales dirigidas a las áreas rurales, donde la mayoría de la población trabaja en la agricultura, y el ingreso mejorado por los incrementos temporales en el precio de los alimentos en el 2008. Cuadro 1
Descomposición de los cambios en la pobreza por sector laboral (En porcentajes)
Reducción de la pobreza real entre el 2004 y el 2009 Efecto intrasectorial: • Construcción • Manufactura • Comercio • Minería • Agricultura • Otros • Desempleados • Inactivos Efecto de desplazamiento de la población Efecto de interacción Fuente: INEI, ENAHO 2004-2009.
198 Perú en el umbral de una nueva era / Parte I: Equidad e inclusión
-13,78 83,62 11,05 11,43 4,23 -0,02 25,54 18,59 2,86 9,95 -2,64 19,01
Gráfico 7
Crecimiento anual del PBI por componente entre el 2000 y el 2009 Agricultura
Minería
15
15
10
10
5
5
0
0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 -5
-5
Manufactura
Electricidad 15
15 10
10
5 5 0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 0
-5
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 -5
-10
Comercio
Construcción 20
20
15
15
10 10 5 5 0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 -5
0
-10
-5
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Fuentes: INEI y BCRP.
Políticas públicas y ampliación de las oportunidades Las políticas públicas y la ampliación de los servicios hacia los pobres también han contribuido a la reducción de la pobreza y a mejoras en las oportunidades. El gasto social ha seguido una tendencia creciente desde fines de los años noventa (véase el gráfico 8). Además, se ha introducido o ampliado una serie de programas sociales nuevos. La Estrategia Nacional de Nutrición CRECER, una iniciativa para coordinar y afinar la eficacia de la asistencia social en el país, cubre aproximadamente a cinco millones de beneficiarios. Esta incluye catorce programas que van desde intervenciones nutricionales hasta asistencia a empresas pequeñas y medianas (Banco Mundial 2009). Sin embargo, con más de diez millones de pobres, un nivel de gasto social bajo e ineficiencias en la focalización, aún queda mucho por hacer para mejorar las políticas sociales. Nota 11. Una década de reducción de la pobreza y de ampliación de oportunidades 199
Gráfico 8
Evolución del gasto social en el Perú entre 1998 y el 2008 250
Total de gasto social
200
150
100
50
0 1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Fuente: SEDLAC, Base de Datos Socioeconómicos para América Latina y el Caribe.
A pesar de la baja cobertura, la evidencia disponible indica que las políticas públicas han tenido resultados positivos en lo que respecta a la reducción de la pobreza y la mejora del bienestar. Por ejemplo, desde el 2005 el gobierno peruano está implementando el programa de Transferencias Condicionadas en Efectivo (TCE) Juntos, que beneficia a uno de cada cuatro habitantes rurales en extrema pobreza. Al igual que con otros programas de TCE en la región y el mundo, Juntos ofrece transferencias monetarias a sus beneficiarios a cambio del cumplimiento de una serie de condiciones, como son la asistencia escolar y los controles médicos regulares.3 Un estudio reciente del programa ha revelado algunos impactos positivos. En primer lugar, Juntos incrementó el consumo entre sus beneficiarios, mejoró las tasas de asistencia escolar y el uso de los servicios de salud (Perova y Vakis 2009). El resultado es que la brecha en el acceso a oportunidades asociadas —como la educación, por ejemplo— se ha ido cerrando entre los niños beneficiarios mucho más rápidamente que entre los no beneficiarios (véase el gráfico 9): hay cuatro veces más niños beneficiarios del programa Juntos que terminan la escuela primaria en el tiempo establecido frente a los niños no beneficiarios. Mientras que el programa Juntos es un ejemplo de intervención focalizada exitosa, la expansión de las redes de telecomunicaciones públicas/privadas —una intervención con filosofía y alcance muy diferentes— es un ejemplo de la gran variedad de opciones para intervenciones exitosas de lucha contra la pobreza. En los últimos años, la propiedad de teléfonos se ha disparado en el Perú, al igual que en otras partes del mundo. La ampliación de la cobertura de teléfonos es resultado sobre todo del hecho de que más gente tiene teléfonos móviles, pues casi no ha habido ningún cambio en el acceso
3
Las condiciones varían dependiendo de la edad del niño. Véase la lista completa de condiciones en www. juntos.gob.pe.
200 Perú en el umbral de una nueva era / Parte I: Equidad e inclusión
Gráfico 9
Crecimiento anual del IOH y el programa Juntos en el Perú
Crecimiento anual 2004-2008 (%)
12 10 8 6 4 2 0 Terminan sexto grado
Asisten a educación inicial Beneficiarios
Comienzan primer grado
Asisten a la escuela
No beneficiarios
a líneas fijas (Beuermann 2010). La evidencia empírica actual muestra que el estar dentro del área de cobertura no solo incrementó significativamente el gasto de los hogares en ropa, salud y comunicaciones, sino que además generó reducciones en la pobreza extrema (Beuermann 2010). Este resultado es coherente con evidencia sobre los impactos positivos de la expansión de las telecomunicaciones en el bienestar (Jensen 2007; Aker 2008). La electrificación rural es otro ejemplo de políticas que pueden facilitar el crecimiento y la reducción de la pobreza. La privatización en los años noventa fomentó la inversión en el sector eléctrico, y la porción de ciudadanos con acceso a electricidad hasta el año 2000 se incrementó de un 61% a un 72%, la mayoría de ellos en áreas urbanas. Las empresas privadas apenas se fijaron en el Perú rural. En la década del 2000, el gobierno del Perú abordó este desequilibrio con la emisión de una serie de leyes que declararon la electrificación rural como una “necesidad nacional”, establecieron una inversión mínima en electrificación rural (el 0,85% del presupuesto nacional), y definieron los criterios para priorizar proyectos de electrificación rural, entre ellos la prevalencia de la pobreza y una baja tasa de electrificación en el área del proyecto. Aunque no se ha realizado ninguna evaluación formal de las políticas gubernamentales dirigidas a ampliar la electrificación a las áreas rurales, los cambios en el índice IOH basados en el acceso a electricidad en cierta medida muestran el éxito de estas políticas. Entre el 2004 y el 2009 el número de niños con acceso a electricidad aumentó en todas las regiones del país, con una tasa de cambio considerablemente más alta en las áreas rurales (véase el gráfico 10). De hecho, la brecha de oportunidad se estaba cerrando a más de 5% por año en la sierra rural y la costa rural, lo que sugiere mejoras dramáticas en el acceso a electricidad para la población desfavorecida en las áreas rurales. Nota 11. Una década de reducción de la pobreza y de ampliación de oportunidades 201
Gráfico 10
Cambios en el IOH en materia de acceso a electricidad, 2004-2009 8
Cambio anual (%)
7 6 5 4 3 2 1 0 Lima
Sierra urbana
Costa urbana
Selva urbana
Costa rural
Selva rural
Sierra rural
III. Los retos del futuro Mantener el crecimiento Aún cuando el crecimiento económico por sí solo no es suficiente para reducir la pobreza, será necesario que el Perú mantenga los patrones de crecimiento actual para continuar reduciéndola. En vista de los bajos niveles de gasto social,4 es poco probable que la pobreza siga bajando solo gracias a los programas sociales. Si bien las proyecciones económicas son muy favorables para el futuro inmediato, el Perú no es inmune a las variaciones cíclicas en la tasa del PBI. Como se vio en la última crisis financiera, el crecimiento bajó de una tasa récord de 9,8% a un magro 0,9% en apenas un año. A pesar de que el impacto de la crisis fue bastante benigno comparado con otros países de la región5 y que el Perú ha logrado una impresionante recuperación, el país sigue siendo vulnerable a choques macroeconómicos u otros sistémicos.
Oportunidades desiguales y división espacial Aunque el crecimiento reciente estuvo orientado hacia el área rural (véase el gráfico 11), sigue existiendo la brecha rural-urbana. Seis de cada diez pobres en el Perú viven en áreas rurales, siendo la extrema pobreza un fenómeno estrictamente rural.6 Y aun cuando la desigualdad ha bajado, sigue siendo alta. Además, la reducción ha sido impulsada por cambios en la desigualdad al interior de áreas geográficas (p. ej., dentro del área rural, 4 5 6
En el 2007, el gasto social per cápita alcanzaba solo un 30% del promedio regional (cálculos basados en datos del Centro de Estudios Distributivos Laborales y Sociales, CEDLAS). Nueve países latinoamericanos tuvieron un crecimiento negativo en términos de PPA (Paridad del Poder Adquisitivo). Cálculo de los autores basado en INEI, ENAHO 2009.
202 Perú en el umbral de una nueva era / Parte I: Equidad e inclusión
Gráfico 11
Crecimiento del consumo per cápita Crecimiento del consumo per cápita
15
10 8,1 5,5 5
0 Lima
Costa u.
Sierra u.
Selva r.
2004-2006
Costa r.
Selva u.
Sierra r.
2007-2009
Fuente: INEI, ENAHO 2004-2009.
urbana) y no entre regiones. De hecho, las tendencias parecen sugerir que la desigualdad entre las áreas urbanas y rurales está aumentando (Escobal y Ponce 2010). Mientras que los resultados más tempranos sugieren avances impresionantes en el cierre de parte de la brecha de oportunidades, el acceso a servicios para los peruanos rurales sigue siendo un desafío. En realidad, el Perú ocupa el decimocuarto lugar entre dieciocho países de América Latina en materia de provisión de oportunidades básicas (véase el gráfico 4). Esto constituye una gran preocupación debido a que se trata de insumos esenciales para el crecimiento a largo plazo. Además, el PBI per cápita en el Perú es mucho más alto que en los cuatro países que quedan detrás: Guatemala, El Salvador, Nicaragua y Honduras (el promedio del PBI de estos cuatro países solo equivale a 60% del PBI del Perú).7 Tomando en cuenta los recursos disponibles en el Perú para asegurar el acceso universal, la actual brecha en el acceso es inaceptable. Lo que quizá resulta más preocupante es que las áreas rurales no solo se quedan atrás de las urbanas en estos avances, sino que las perspectivas de mayores mejoras son reducidas en ausencia de políticas. El gráfico 12 muestra que, históricamente, la pobreza ha sido mucho menos sensible al crecimiento en las áreas rurales. Por ejemplo, mientras que un crecimiento de un punto porcentual corresponde a una reducción de 2 puntos porcentuales en la tasa de pobreza en Lima, en la selva rural esta cifra está por debajo de 0,5, o sea un factor de 4. En vista de la falta de crecimiento en el sector agrícola en ese período, y la baja elasticidad de crecimiento-pobreza, es plausible que los incrementos recientes en el consumo per cápita en las áreas rurales sean resultado de un gasto social más alto (como Juntos) o de choques exógenos (como los incrementos del precio de alimentos en el 2008). Por lo tanto, urgen políticas sociales que no solo aborden la prevalencia actual de la pobreza mediante la redistribución, sino que al mismo tiempo faciliten la participación de las áreas 7
Cálculo de los autores basado en Fondo Monetario Internacional 2010.
Nota 11. Una década de reducción de la pobreza y de ampliación de oportunidades 203
Gráfico 12
El crecimiento no es suficiente. La elasticidad pobreza-crecimiento por regiones entre el 2004 y el 2009 -2,50
-2,00
-1,50
-1,00
-0,5
-0,0 Lima
Costa u.
Selva u.
Sierra u.
Costa r.
Sierra r.
Selva r.
Fuente: INEI, ENAHO 2004-2009.
rurales en la generación de crecimiento e ingresos, para así asegurar la sostenibilidad de los esfuerzos de reducción de la pobreza.
Los nuevos pobres y el seguro social en el Perú Entre el 2004 y el 2009, uno de los períodos más impresionantes en lo que respecta a mejoras en el bienestar en la historia reciente del Perú, 14% - uno de cada siete peruanos - se convirtió en pobre (véase el cuadro 2). Esto pone de manifiesto tres temas. En primer lugar, la alta incidencia de pobres nuevos subraya el hecho de que el crecimiento no es la panacea para la pobreza; incluso en el período del crecimiento ejemplar, los peruanos no están libres de caer en la pobreza. En segundo lugar, sugiere que muchos hogares son extremamente vulnerables a choques y no pueden manejar los riesgos. Finalmente, el alto nivel de pobres nuevos advierte que la reducción de la pobreza real en el Perú hubiera podido ser todavía más impresionante: sin choques y nuevos pobres, ¡la pobreza hubiera bajado a un 20% hasta el año 2009 y no al 34%! Estos temas plantean una pregunta importante desde la perspectiva de las políticas: ¿Cómo puede el Estado proteger a los ciudadanos contra choques temporales para evitar que caigan en pobreza? Cuadro 2
Movilidad del bienestar: entrar a y salir de la pobreza moderada entre el 2004 y el 2009 Siempre pobre
Salida de la pobreza
Entrada en la pobreza
Siempre no pobre
20,69
21,32
14,05
43,94
Fuente: INEI, ENAHO 2004-2009.
204 Perú en el umbral de una nueva era / Parte I: Equidad e inclusión
IV. Reforma de las políticas públicas Asegurar estabilidad macroeconómica y crecimiento La pobreza y el crecimiento están estrechamente interconectados: mientras que el crecimiento sostenido es una condición necesaria para salir de la pobreza, la reducción de la pobreza mejora las posibilidades de un crecimiento sostenido a largo plazo mediante la acumulación de capital humano, una mayor productividad y menos tensión social, por mencionar solo algunos mecanismos. En vista del entrelazamiento del crecimiento y la pobreza, las políticas para promover la inversión privada y la mejora del acceso a oportunidades serán claves para mantener el crecimiento a largo plazo.
Gasto público y social: a veces más, a veces mejor El gasto público en los sectores sociales ha sido regresivo y ha ido bajando en años recientes: en el 2007 alcanzó solo el 8,27% del PBI, equivalente a un tercio del promedio regional. Además, en el mejor de los casos, en la última década dicho gasto ha sido fijo (véase el cuadro 3). Como muestra también el cuadro, casi el 90% del gasto en protección social es para financiar pensiones, lo que solo beneficia a los empleados del sector formal. El nivel de gasto y cobertura también está reflejado en el nivel de beneficios, incluso entre programas bien focalizados. Por ejemplo, las TCE recibidas por los hogares beneficiarios del programa insignia Juntos representan menos del 15% del consumo mensual de los hogares, uno de los porcentajes más bajos en comparación con otros programas de TCE en América Latina (Perova y Vakis 2009). Y si bien el programa ha tenido un impacto considerable y sostenido en la pobreza rural y el bienestar general, este se ve limitado por su baja cobertura: a pesar de su expansión desde el 2005, a partir del 2009 solo uno de cada cuatro pobres extremos (la población meta) se beneficia del programa. De hecho, la asignación presupuestaria al programa Juntos es mucho más baja que el Cuadro 3
Gasto público en sectores sociales, 2000-2007 (Porcentaje del PBI)
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
I. Educación II. Salud III. Protección social A. Pensiones B. Red de protección social Programas de alimentos Programas laborales Fondos sociales IV. Otros gastos sociales TCE
2,87 1,35 3,92 3,16 0,76 0,40 0,36
2,88 1,37 4,02 3,25 0,77 0,48 0,05 0,24
3,04 1,45 4,10 3,35 0,75 0,43 0,14 0,18
3,11 1,51 3,82 3,17 0,65 0,39 0,11 0,15
3,00 1,50 3,86 3,10 0,76 0,40 0,06 0,30
3,06 1,52 3,89 3,18 0,71 0,37 0,06 0,24
3,07 1,67 3,76 3,08 0,68 0,31 0,07 0,24
3,06 1,58 3,63 2,97 0,66 0,31 0,05 0,17
0,04
0,06
0,13
Total
8,14
8,47
8,50
8,27
8,27
8,59
8,44
8,36
Fuente: Banco Mundial (2009)
Nota 11. Una década de reducción de la pobreza y de ampliación de oportunidades 205
gasto gubernamental promedio en programas similares en la región (0,11% del PBI comparado con el promedio regional de 0,25). Aun cuando las mejoras logradas por el Perú en materia de bienestar y acceso a oportunidades han sido superiores al promedio regional, la población de las áreas rurales enfrenta desafíos significativamente mayores para tener acceso a servicios básicos y oportunidades en educación, salud e infraestructura. En este sentido, hay espacio para mejorar la focalización de los programas sociales, sobre todo en las áreas rurales. Por ejemplo, mientras que los programas Juntos y el de transferencia de alimentos se dirigen adecuadamente a los pobres, es más probable que los programas de empleo que promueven la generación de ingresos y que apoyan a pequeños negocios beneficien a la clase media (véase el gráfico 13). Por último, hay espacio para mejorar la calidad de la focalización de los programas y en los últimos años se ha avanzado muy poco al respecto. Por ejemplo, a pesar de que Juntos es sin duda el programa mejor focalizado en el Perú, su eficacia en la focalización ha sido constante entre el 2006 y el 2009, mientras que la focalización de los programas de alimentos ha empeorado marginalmente (Banco Mundial 2009).
Gráfico 13
Focalización de programas sociales. Índice de concentración, 2009 Juntos PACFO/Papilla PANFAR/Canasta Almuerzo Escolar Desayuno Escolar Vaso de Leche A trabajar Comedor Popular Labor Programs -0,7
-0,6
-0,5
-0,4
-0,3
-0,2
-0,1
0,0
0,1
Fuente: INEI, ENAHO 2009.
La situación rural Como sugieren los resultados, el crecimiento del sector privado fue especialmente exitoso en mejorar el bienestar y las oportunidades en las áreas urbanas. A pesar de los avances registrados en las áreas rurales, siguen teniendo las más altas tasas de pobreza. La ampliación reciente de programas como Juntos, la electrificación rural y la evolución de las tecnologías de la telecomunicación estarían jugando un papel importante para igualar las oportunidades y ofrecer un camino para avanzar a los peruanos rurales. Pero los bajos niveles de cobertura de muchos de estos programas y la escasa eficacia en su focalización pueden obstaculizar beneficios adicionales, sobre todo en las áreas rurales. De aquí en adelante, el desafío para el gobierno no solo consistirá en mantener los logros recientes 206 Perú en el umbral de una nueva era / Parte I: Equidad e inclusión
sino en mejorar el gasto público para permitir la expansión de estos servicios y los beneficios para los pobres rurales. Para ampliar el bienestar y la movilidad económica en las áreas rurales, tendrían relevancia un conjunto de políticas en áreas adicionales, incluyendo: (i) inversiones en educación con el objeto de promover una mayor movilidad y una mayor adaptabilidad a las circunstancias económicas cambiantes; (ii) la profundización de los mercados financieros rurales a fin de romper las limitaciones de liquidez para el desarrollo empresarial; (iii) inversiones continuas en infraestructura de caminos, de transporte y de telecomunicaciones para mejorar el acceso de las personas a mercados laborales y de productos, reducir los costos de transacción y mejorar la rentabilidad de las empresas; y (iv) mejoras en la información, por ejemplo sobre precios, tendencias y las circunstancias cambiantes del mercado, a fin de tener un mejor entorno para inversiones y para facilitar la planificación económica entre individuos, hogares y empresas.
Un papel emergente para el seguro social A pesar de que en el Perú existen los dos tipos de pobreza —crónica y transitoria—, prácticamente no hay programas para enfrentar la pobreza transitoria. Como muestra el cuadro 2, entre el 2004 y el 2009 uno de cada siete peruanos no pobres llegó a ser pobre. Ante esto, la exploración de opciones de políticas para proteger a los hogares contra riesgos no asegurados debería ser una prioridad. ¿Cuáles son las características de las personas que tienen más probabilidades de convertirse en pobres? Un análisis adicional sugiere algunas. Por ejemplo, es más factible que vivan en áreas rurales, sobre todo en la selva rural y en la sierra rural. Asimismo, los hogares que solo han tenido educación primaria están en mayor riesgo de caer en la pobreza. El tipo de empleo también parece ser un factor clave: hay más posibilidades de que las personas empleadas en la agricultura o el sector informal caigan en la pobreza. Finalmente, la falta de acceso a servicios de electricidad, agua o saneamiento también se asocia con la movilidad hacia abajo. Tales resultados parecen sugerir que las personas que más riesgo corren de caer en la pobreza son los hogares cerca de la línea de pobreza, a los que un pequeño choque puede empujar por debajo de dicha línea. Para enfrentar esta problemática, las políticas pueden ir en varias direcciones. Un primer elemento clave de la estrategia de un país para fortalecer la capacidad de gestión de riesgo consiste en fortificar la capacidad de las personas para manejar el riesgo ex ante. Esto se refiere tanto a inversiones dirigidas a fomentar la movilidad económica de la población como al desarrollo de seguros más efectivos y otros mecanismos de gestión de riesgo basados en el mercado. Por ejemplo, en el caso de choques que afectan a mercancías que se comercian a nivel internacional, como el café o la soya, los instrumentos de riesgo basados en el mercado, como los futuros o las opciones, pueden desempeñar un papel importante en el conjunto de herramientas para una gestión integral del riesgo. Los instrumentos emergentes de “seguros de índice”, como los seguros para el rendimiento por área y/o basados en el clima, también pueden ser prometedores para ayudar a los agricultores a enfrentar choques naturales o económicos en la agricultura (y al mismo tiempo se reducen los problemas del “riesgo moral” y la “selección adversa” asociados con seguros agrícolas tradicionales). Nota 11. Una década de reducción de la pobreza y de ampliación de oportunidades 207
Incluso con inversiones ex ante e instrumentos de gestión de riesgo fuertes, los hogares pueden requerir apoyo adicional después de un choque. En este sentido, el desarrollo de una red de seguridad flexible es un componente crítico de la respuesta de un país a choques. Aquí sobresalen varios principios. En primer lugar, el desarrollo de una red de seguridad efectiva en respuesta a choques requiere que antes del choque se esté preparado para varias contingencias, incluyendo las instituciones y los tipos de programas existentes que podrían jugar un papel más eficaz para enfrentar diferentes choques. En segundo lugar, el diseño de reglas claras y transparentes en materia de elegibilidad mejorará la focalización de las poblaciones vulnerables y al mismo tiempo minimizará el riesgo de incentivos perversos para poblaciones no afectadas por los choques, lo que es muy importante en el Perú en vista de sus restricciones fiscales. En tercer lugar, es importante también desarrollar la capacidad para el financiamiento y la implementación de medidas contracíclicas a fin de lograr impactos profundos, establecer incentivos apropiados y usar los recursos fiscales con eficacia y eficiencia. Por último, la experiencia de diferentes países sugiere también que las respuestas a choques son más efectivas —y es más fácil reducir y aumentar su escala si las circunstancias cambian— si es que se basan en programas y capacidades institucionales existentes. Al respecto, es esencial la flexibilidad en los mecanismos de respuesta a choques. Tal flexibilidad se puede lograr elaborando procedimientos de contingencia en las instituciones y los programas de asistencia social existentes, además de procedimientos que permitan a las agencias responder con rapidez y adecuadamente una vez que se haya determinado la índole específica del choque y sus impactos.
Institucionalizar buenas prácticas y el diseño de políticas por resultados Tal como sugieren los diferentes ejemplos en la nota, las políticas que pueden tener éxito en la reducción de la pobreza y la provisión de oportunidades varían enormemente. Las áreas de intervención van desde mejoras en la infraestructura hasta transferencias a los hogares. También hay diferencias en la focalización: mientras que Juntos efectivamente llega a los más pobres, la expansión de la electrificación rural y las telecomunicaciones era universal. La variación en las historias de éxito en la provisión de oportunidades y la reducción de la pobreza muestra el amplio rango de acciones y políticas que tienen potencial de mejorar el statu quo. No obstante, no todas estas políticas tienen la misma eficacia y pueden generar resultados en diferentes momentos. Además, a pesar de que cada política satisface las metas generales de reducción de la pobreza y la ampliación de oportunidades, los mecanismos para alcanzar tales metas pueden generar efectos intencionados y no intencionados.8 La evaluación completa de esas políticas es una tarea de vital importancia y constituye todo un desafío. Considerando los recursos limitados para programas sociales en el Perú,9 adquiere particular relevancia fijar las prioridades sabiamente, asignando recursos 8 9
Por ejemplo, algunas consecuencias no intencionadas (pero positivas) de Juntos han sido la disminución de la violencia intrafamiliar (Perova 2010) y el incremento de la participación política. El Perú asigna alrededor de 30% del promedio regional a programas sociales.
208 Perú en el umbral de una nueva era / Parte I: Equidad e inclusión
a las intervenciones con mayor potencial de contribuir a oportunidades sostenibles de reducción de la pobreza y de expansión. El éxito reciente de la Comisión Consultiva para la Estimación de la Pobreza y otros indicadores relacionados en la medición de la pobreza ha mostrado el potencial de la colaboración entre agencias gubernamentales (INEI, MEF, BCRP, PCM), académicos locales (UPC, GRADE, CIES), organizaciones internacionales (BM, BID) y la sociedad civil para resolver un tema con una gran carga política en un ambiente de transparencia, confianza y cooperación. La Comisión Consultiva, formalizada por la Resolución Suprema Nº 097-2010-PCM, publicada en el diario oficial El Peruano el 13 de abril del 2010, recurrió a la pericia local e internacional en el desarrollo de soluciones metodológicas para estimar la pobreza, que fueron descritas como “en la frontera científica” por los medios nacionales. La asignación efectiva y equitativa de los escasos recursos a los programas sociales requiere la misma pericia técnica y tiene igual nivel de sensibilidad política. Algunos países (p. ej. México y Colombia) ya han creado agencias consultivas con una variedad de actores que se centran en evaluar la eficacia de las intervenciones y políticas públicas. Estas evaluaciones son insumos sumamente valiosos para el diseño y el monitoreo de los programas y las políticas. Tras la buena experiencia con la Comisión Consultiva, el Perú se encuentra apto para crear otro comité que se haga cargo de monitorear y evaluar los programas públicos. De hecho, al apalancar la pericia nacional e internacional, este proceso tiene mucho potencial para fomentar una asignación más eficiente de los recursos escasos para políticas públicas, más efectiva y más sostenible con el fin de acelerar la reducción de la pobreza.
V. Conclusiones En la última década, el Perú ha experimentado un avance sin precedentes en la reducción de la pobreza; y por primera vez en años, se ha visto una modesta reducción de la desigualdad. De hecho, el Perú es uno de los países con el mejor desempeño en la región en cuanto al incremento del bienestar. Al parecer, la estabilidad macroeconómica y los niveles récord de crecimiento sostenido han proporcionado el espacio para mejorar las oportunidades de ingreso para los peruanos. Estas oportunidades han beneficiado mayormente a los pobres, sobre todo en años recientes. Al mismo tiempo, las políticas públicas y sociales también han contribuido a este éxito, incluso a pesar de que los bajos niveles del gasto social sugerirían que su papel era más limitado. No obstante tales avances, el Perú se sigue quedando atrás de otros países de la región en niveles de pobreza y de desigualdad, y ocupa un lugar bajo en la provisión de oportunidades básicas. Además, siguen existiendo las disparidades rural-urbanas, mientras que un elevado porcentaje de la población es vulnerable a caer en la pobreza. A fin de sostener los logros recientes, el Perú debería diseñar políticas nuevas, mejorar las existentes y ampliar las políticas exitosas que reducen la desigualdad regional, facilitan una mayor ampliación de las oportunidades, mejoran la gestión de riesgo de las poblaciones vulnerables y estimulan el crecimiento a corto y a largo plazo.
Nota 11. Una década de reducción de la pobreza y de ampliación de oportunidades 209
VI. Bibliografía Aker, Jenny C. (2008). “Does Digital Divide or Provide? The Impact of Mobile Phones on Grain Markets in Niger”. BREAD Documento de Trabajo 177. Banco Mundial (2006). A New Social Contract for Peru. An Agenda for Improving Education, Health Care, and the Social Safety Net. Washington, D. C.: Banco Mundial. Banco Mundial (2009). Una mirada a la evolución reciente de la pobreza en el Perú: Avances y desafíos. Washington, D. C.: Banco Mundial. Banco Mundial (2010a). “Is the Playing Field Leveling in Peru? The Evolution of Children’s Opportunities”. Washington, D. C.: Banco Mundial. Banco Mundial (2010b). “El mercado laboral peruano durante el auge y caída”. Informe n.º 50915-PE. Lima: Banco Mundial. Barros, R.P., F. Ferreira, J.R. Molinas Vega and J. Saavedra Chanduvi, (eds.) (2009), Measuring Inequality of Opportunities in Latin America and the Caribbean, Palgrave MacMillan and The World Bank. Beuermann, Diether W. (2010). “Welfare and Poverty Effects of Cellular Phone Coverage in Rural Peru”. Documento de Trabajo. Escobal, Javier y Karmen Ponce (2010). “Desigualdad espacial en el Perú en las últimas tres décadas”. Lima: GRADE, mimeo. Fondo Monetario Internacional (2010). World Economic Outlook. Washington, D. C.: FMI. Jensen, R. (2007). “The Digital Provide: Information (Technology), Market Performance and Welfare in the South Indian Fisheries Sector”. Quarterly Journal of Economics 122, 3. Jones, Nicola, Rosana Vargas y Eliana Villar (2006). “Transferencias condicionadas de efectivo en el Perú: Las muchas dimensiones de la pobreza y la vulnerabilidad de la infancia”. Presentación en la Conferencia de UNICEF/New School. Nueva York, octubre. Moller, Lars (2010). “Beyond Growth: Addressing Peru’s Labor Market Bottlenecks”. Banco Mundial, mimeo. Perova, Elizaveta (2010). “Buying out of abuse – how changes in women’s income affect domestic violence”. Working paper. Perova, Elizaveta y Renos Vakis (2009). “Welfare Impacts of the ‘Juntos’ Program in Peru: Evidence from a Non-Experimental Evaluation”. Banco Mundial, mimeo. 210 Perú en el umbral de una nueva era / Parte I: Equidad e inclusión
12. La administración de justicia en el Perú Lisa L. Bhansali1
Resumen Esta nota ofrece una síntesis de los desafíos y oportunidades para mejorar el sistema de administración de justicia en el Perú, pieza clave en el proceso de consolidación democrática y en el desarrollo económico del país. Sin duda, una de las reformas más notables fue la promulgación el año 20042 del nuevo Código Procesal Penal, con una orientación claramente democrática y en un contexto de crecimiento económico que está conduciendo al país a alcanzar importantes avances en la reducción de la pobreza y el desempleo. El sector justicia busca beneficiarse también de esta mayor disponibilidad de recursos y abordar nudos críticos como son los problemas de inclusión y restricción en el acceso a la justicia. Para ello, se vienen realizando actividades que tienen un gran impacto, como la ampliación de la cobertura de los servicios judiciales a sectores excluidos de estos por razones económicas, sociales, culturales, lingüísticas y de género. Asimismo, se está trabajando para que esta cobertura sea de calidad. Por ello, además de las mejoras que implica para el ciudadano el cambio paradigmático introducido en el proceso penal por la aplicación del nuevo Código, los jueces y demás personal judicial están siendo capacitados en conocimientos jurídicos y sensibilizados respecto de los retos de la reforma y las demandas de los usuarios. También hay importantes avances en el área de la coordinación interinstitucional para que el servicio de justicia sea prestado con eficiencia y racionalidad en términos económicos. En definitiva, se busca dar respuesta a las demandas de un sistema de justicia confiable, previsible, eficiente, en el que las partes tengan garantizados sus derechos. Cabe señalar que los esfuerzos reseñados son recientes y enfrentan una serie de desafíos, vinculados a la dificultad de mantener en el tiempo la voluntad y los compromisos financieros que implican. Es necesario consolidar la reforma del procedimiento penal y prever su replicación en otras áreas del derecho que demandan también una reforma integral.
1 2
La autora agradece las valiosas contribuciones de Paulina Soto, Rosmary Cornejo Valdivia y Felipe Chacón. El NCPP fue promulgado en julio del 2004 y entró en vigor en julio del 2006 con la aplicación de la primera experiencia piloto en el distrito judicial de Huaura. En el 2007 fue implementado en el distrito judicial La Libertad. A partir del 2008 se comenzó a aplicar de manera escalonada de acuerdo a un cronograma que ha sido modificado en algunas oportunidades en el resto de los distritos judiciales del Perú.
Nota 12. La administración de justicia en el Perú 211
Se requiere continuar ampliando la cobertura del sistema de justicia, capacitando a sus actores, modernizando procedimientos mediante el uso de las tecnologías, estableciendo sistemas de administración legal gratuita para los más necesitados, trabajando en los mecanismos de coordinación institucional, mejorando la atención a los usuarios, protegiendo sus derechos, y acelerando los procesos. Finalmente, otro reto importante es la lucha contra la corrupción. De acuerdo con la V Encuesta Nacional sobre Corrupción (Proética 2008) y el índice del Barómetro Global de la Corrupción (Transparency International 2009), el Poder Judicial es percibido entre las instituciones públicas menos confiables. Para los peruanos, la falta de transparencia y la corrupción son preocupaciones centrales ya que merman su confianza no solo en el sistema de justicia sino en la democracia en general. Si bien las autoridades han reforzado algunos de los mecanismos internos de vigilancia, es preciso ampliarlos y que la idea de un Poder Judicial íntegro sea parte sustancial de su funcionamiento. La sociedad civil tiene un gran papel que jugar en la lucha contra la corrupción, y los poderes públicos el deber de facilitarlo. En definitiva, en el Perú está en curso una reforma importante del sistema de justicia. Es necesario consolidar los logros alcanzados, enfrentar los desafíos y ofrecer soluciones a los problemas que el sector justicia enfrenta y la sociedad demanda.
I. Introducción Durante el período 2009-2010, la política económica del gobierno se ha dirigido a mitigar el impacto de la crisis internacional sobre la economía local y salvaguardar los logros en materia de reducción de la pobreza, la cual cayó de un 48,7% en el 2005 a un 31.3% en el 2010. Los superávit fiscales acumulados entre el 2006 y el 2008 posibilitaron la implementación de una política fiscal contracíclica.3 Este crecimiento económico ha permitido incrementar el presupuesto de todas las instituciones públicas, incluido el del sector justicia, lo que ha facilitado la mejora de condiciones importantes del servicio. El cuadro 1 muestra la variación del presupuesto en algunas de las instituciones más importantes del sector —Poder Judicial, Consejo Nacional de la Magistratura, Ministerio Público, Ministerio de Justicia y Academia de la Magistratura— en el período 2005-2010. Estos recursos adicionales se están destinando a mejorar y fortalecer la administración de justicia, hacerla más accesible e inclusiva, a establecer un sistema capaz de garantizar la seguridad jurídica y el Estado de derecho y este sea percibido por la ciudadanía como independiente e integro.4 En el mismo período, aumentó el personal jurisdiccional en 31%, específicamente los jueces en un 39% (véase el cuadro 2). Asimismo, como muestra el cuadro 3, la combinación de voluntad política y recursos ha permitido incrementar el número de dependencias judiciales en 44% y los Juzgados de Paz en 5%, en el mismo período que la población nacional creció aproximadamente en 7%.
3 4
Información proveniente del Marco Macroeconómico Multianual 2010-2012 elaborado por el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF). Por ejemplo, se han creado programas de asistencia legal —como los centros ALEGRA (Asistencia Legal Gratuita)— para poblaciones con escasos recursos económicos.
212 Perú en el umbral de una nueva era / Parte I: Equidad e inclusión
Cuadro 1
Presupuesto institucional modificado 2005-2010 (Millones de nuevos soles) Institución
2006
2007
2008
2009
2010
689 11 316 95 10
859 11 367 154 12
951 11 429 61 11
1020 12 626 73 11
1127 12 824 94 11
1305 13 891 114 12
89% 14% 182% 19% 21%
1121
1403
1463
1742
2068
2335
108%
Poder Judicial Consejo Nacional de la Magistratura Ministerio Público Ministerio de Justicia Academia de la Magistratura Total
Variación base: 2005
2005
Fuente: MEF, SIAF, consulta amigable.
Cuadro 2
Personal jurisdiccional 2005-2010 Indicadores
Personal jurisdiccional en las dependencias Incremento anual Incremento acumulado (base 2005) Número de jueces Número de auxiliares jurisdiccionales
2005
2006
2007
2008
2009
2010
12 800
14 770
15 105
16 331
16 692
16 792
1839 10 961
15% 15% 2121 12 649
2% 18% 2162 12 943
8% 28% 2352 13 979
2% 30% 2453 14 239
1% 31% 2553 14 339
Fuente: Poder Judicial, Gerencia de Personal y Escalafón Judicial.
Cuadro 3
Dependencias judiciales 2005-2010 Indicadores
2005
2006
2007
2008
Población 27 952 470 27 672 734 28 083 372 28 754 475 Total de dependencias 1403 1606 1624 1775 judiciales Incremento anual 14% 1% 9% Incremento acumulado (base 14% 16% 27% 2005) Salas Supremas 7 7 7 8 Salas Especializadas 133 173 170 175 y Mixtas Salas Penales 5 5 5 5 Nacionales Juzgados Superiores 839 963 983 1109 y Mixtos Juzgados de Paz 419 458 459 478 Letrados Juzgados de Paz 5366 5395 5423 5488 Incremento anual 1% 1% 1% Incremento acumulado (base 1% 1% 2% 2005)
2009
2010
29 312 34 29 896 123 1876
2016
6%
7%
34%
44%
7
6
183
192
5
6
1192
1245
489
567
5565 1%
5655 2%
4%
5%
Fuente: Poder Judicial, Subgerencia de Estadística.
Nota 12. La administración de justicia en el Perú 213
Además de que gracias a los aumentos presupuestales el sistema ofrece una mayor cobertura, desde el 2006 se está implementado con carácter progresivo el nuevo Código Procesal Penal (CPP). Tras cuatro años de ejecución, se observan resultados positivos en términos de eficiencia —más casos resueltos en menos tiempo— y de transparencia —por la introducción de reformas procesales para el uso del procedimiento oral—. Asimismo, se han emprendido acciones para mejorar los niveles de profesionalización del sector, como la aprobación de la Ley de Carrera Judicial, el Proyecto de Carrera Fiscal y la evaluación de los defensores de oficio. Se está trabajando en los procedimientos de reclutamiento de personal y de capacitación a fin de cubrir las brechas identificadas. En los últimos años, se ha progresado también en el terreno tecnológico con la implementación de sistemas informáticos para la integración interinstitucional. Al respecto, destaca el “bus” de integración entre el Poder Judicial, el Banco de la Nación, el Registro Nacional de Identidad y Estado Civil (RENIEC).5 La reforma del sistema de justicia está en curso. Consolidar los logros alcanzados y emprender los desafíos que su profundización demanda requiere compromiso, tiempo y recursos.
II. Contexto El Perú ha mantenido un marco macroeconómico responsable, como resultado de lo cual se ha podido beneficiar de un alto crecimiento, una significativa reducción de la pobreza y la creación de empleo. En el período 2004-2008, el producto bruto interno (PBI) creció a una tasa media de 7,6% y, en el 2008, justo antes del comienzo de la crisis económica, alcanzó un 9,8%, situándose entre los más altos de América Latina y el Caribe. El crecimiento económico se ralentizó bruscamente en el 2009 a consecuencia de la crisis global, pero siguió siendo positivo. En el primer semestre del 2010, la gran recuperación económica ha permitido alcanzar nuevamente vigorosas tasas de crecimiento que bordean el 8%. Las perspectivas en el corto y mediano plazo se mantienen positivas. Aunque la desigualdad continúa siendo elevada, el Perú ha hecho progresos en atacar el problema. En el contexto de la modernización del Estado y de mejora en la provisión de servicios públicos, el gobierno peruano señala explícitamente la necesidad de mejorar el sistema de justicia y reducir la corrupción Las agencias clave del sistema de justicia incluyen: (i) el Poder Judicial (PJ); (ii) el Ministerio de Justicia (MINJUS); (iii) el Ministerio Público - Fiscalía de la Nación (MP); (iv) el Consejo Nacional de la Magistratura (CNM); (v) la Academia de la Magistratura (AMAG), y (vi) el Tribunal Constitucional (TC). El Poder Judicial es el responsable de la administración de justicia en todo el país. Su potestad emana de la Constitución de la República y la ejerce a través de sus órganos
5
Cabe mencionar el uso de sistemas de reconocimiento biométrico para quienes tienen que seguir reglas de conducta o están sentenciados y deben ir a firmar todos los meses al juzgado, reduciendo así las suplantaciones y la corrupción; la notificación electrónica para los juzgados contenciosos administrativos y comerciales (pilotos), acompañados de la renovación de equipos y la mejora del software.
214 Perú en el umbral de una nueva era / Parte I: Equidad e inclusión
jerárquicos. En su ejercicio funcional es autónomo en lo político, administrativo, económico y disciplinario e independiente en lo jurisdiccional.6 El Ministerio de Justicia es el encargado de promover una eficiente y pronta administración de justicia, vinculando al Poder Ejecutivo con el Poder Judicial, el Ministerio Público y otras entidades. Se encarga, entre otros, de los servicios de la defensoría pública a través de la defensa de oficio en los casos penales y del consultorio jurídico en los casos de familia, además de la conciliación y de la administración de los penales (Instituto Nacional Penitenciario).7 El Ministerio Público (Fiscalía de la Nación) es un organismo autónomo cuya misión es defender la legalidad y los intereses públicos tutelados por la ley; prevenir y perseguir el delito; defender a la sociedad, al menor y a la familia en juicio; velar por la independencia de los órganos jurisdiccionales y por la recta administración de justicia.8 El Consejo Nacional de la Magistratura es un organismo independiente por mandato constitucional. Le compete la selección, el nombramiento, la ratificación y la destitución de los jueces y los fiscales de todos los niveles, salvo cuando estos provengan de elección popular.9 También es función del CNM procesar disciplinariamente a jueces y fiscales de cualquier jerarquía que incurran en faltas contra los deberes de su función. La Academia de la Magistratura se encarga de la formación y capacitación de jueces y fiscales en todos sus niveles, para efectos de su selección. El Tribunal Constitucional es el órgano de control de la constitucionalidad. Goza de autonomía e independencia. Su misión fundamental es la defensa del principio de supremacía constitucional. Interviene para restablecer el respeto a la Constitución en general y los derechos constitucionales en particular. Otros organismos que conforman el sector justicia son el Instituto Nacional Penitenciario (INPE), rector del sistema penitenciario nacional; la Defensoría del Pueblo, responsable de la defensa de los derechos constitucionales y fundamentales de la persona y de la comunidad, y de supervisar el cumplimiento de los deberes de la administración estatal y la prestación de los servicios públicos a la ciudadanía; y el Colegio de Abogados, institución tutelar de los letrados. 6
7
8 9
Con sujeción a la Constitución y a su Ley Orgánica, conforman su organización las siguientes dependencias: (i) Tribunal Supremo, (ii) tribunales de apelación, (iii) tribunales de prueba, y (iv) la justicia formal de los tribunales de paz. Los servicios de la magistratura son entregados en cada uno de los veintinueve distritos judiciales del país, que tienen un correspondiente distrito territorial. La autoridad más alta en cada uno de estos distritos es el presidente de distrito, que es un juez elegido de entre todos los jueces de apelación oficiales de ese tribunal. El Ministerio de Justicia tiene la siguiente estructura: Alta Dirección (Ministro - Despacho Ministerial, Viceministro - Despacho Viceministerial; Secretario General - Secretaría General, Asesoría técnica). Los órganos de línea son la Dirección Nacional de Justicia y la Dirección Nacional de Asuntos Jurídicos. Asimismo, forman parte del Ministerio el Consejo de Defensa Judicial del Estado, el Consejo del Notariado, el Consejo de Supervigilancia de Fundaciones, el Consejo Nacional de Derechos Humanos, el Consejo de la Orden del Servicio Civil y la Comisión Permanente de Calificación de Indultos. Integran el Ministerio Público: el Fiscal de la Nación, los Fiscales Supremos, los Fiscales Superiores y los Fiscales Provinciales; también los Fiscales Adjuntos y las Juntas de Fiscales. Lo conforman consejeros, quienes ejercen el cargo por un período de cinco años. Los miembros del CNM son elegidos por votación secreta. Está integrado por: (i) un elegido por la Corte Suprema en Sala Plena; (ii) un elegido por la Junta de Fiscales Supremos; (iii) un elegido por los miembros de los colegios de abogados del país; (iv) dos elegidos por los miembros de los demás colegios profesionales del país; (v) un elegido por los rectores de las universidades nacionales del país; (vi) un elegido por los rectores de las universidades particulares del país.
Nota 12. La administración de justicia en el Perú 215
Cuadro 4
Procesos y agentes del Sistema de Administración de Justicia Procesos esenciales
Agentes proveedores
Marco institucional y normatividad del Sistema de Administración de Justicia (SAJ)
Congreso de la República
Selección, nombramiento, destitución y ratificación de magistrados
Consejo Nacional de la Magistratura
Formación, capacitación y actualización de magistrados
Academia de la Magistratura
Formación y capacitación de los operadores del derecho
Universidades y proveedores de capacitación
Abogados (ejercicio profesional)
Ejercicio profesional individual o mediante personas jurídicas
Financiamiento
Ministerio de Economía y Finanzas, Congreso de la República, entidades del SAJ, otros
Conducción, planificación y gestión de las entidades
Titulares e instancias pertinentes de las entidades del SAJ: PJ, MP, MINJUS (DEF, INPE), CNM, AMAG, TC, MININTER (PNP).
Nota: MININTER: Ministerio del Interior; PNP: Policía Nacional del Perú.DEF: Defensoría Pública. Elaboración: Tomado de Ministerio de Justicia 2008.
III. Desafíos Aun cuando a lo largo de los últimos cinco años se han producido mejoras tangibles en el sistema de justicia, existe consenso en que los servicios de justicia aún son deficitarios en calidad, equidad y eficiencia, lo que conlleva altos costos de transacción para los usuarios.10 Diversas mediciones y estudios de opinión señalan que la población y los agentes económicos perciben un elevado riesgo en relación a la permanencia de las reglas de juego, así como de las garantías legales de las personas naturales y jurídicas. La consolidación de la reforma procesal penal. Una de las medidas más importantes adoptadas por el Ejecutivo en el año 2004 fue la reforma del Código Procesal Penal, la que se ha ido implementando desde el 2006 de manera gradual. Su aplicación ha introducido cambios radicales en la administración de justicia, instaurando un proceso penal más rápido 10
A pesar de los avances de los últimos años, especialmente en el área penal, la situación del Poder Judicial peruano es percibida como regular (36,7%) y mala o muy mala (24,1%). Entre los principales problemas a resolver se encuentran: la lentitud de los procesos (46,3%), mucha corrupción (17,4%), la atención al público (9,1%), la mala capacidad profesional (5,0%). Según la medición de la satisfacción de los usuarios realizada por Imasen en abril del 2009, se observa, respecto al servicio de notificaciones judiciales, que un 59,6% del total de los encuestados han tenido problemas con la entrega de las notificaciones a lo largo de sus procesos. Los principales problemas percibidos son lo tarde que llegó la notificación (65,8%), que nunca llegó (23%), que contenía datos equivocados (15,6%), que fue recibida un día antes de la audiencia (13,1%). Las calificaciones malo y muy malo representan un 25,7% del total, mientras que un 29,6% de las personas perciben el servicio como bueno a excelente. Los abogados penalistas son los que califican peor el servicio, mientras que los especializados en familia le asignan las mejores calificaciones. Asimismo, a nivel de distrito judicial, las peores calificaciones fueron asignadas en Lambayeque, La Libertad e Ica, mientras que las mejores se registran en Ucayali, Ayacucho, Lambayeque y Cajamarca. De acuerdo con lo anterior, el nivel de satisfacción por el servicio es de 61%. Se percibe un mejor servicio en la especialidad de familia, siendo el referente de 80%.
216 Perú en el umbral de una nueva era / Parte I: Equidad e inclusión
y transparente, con respeto de los principios del debido proceso mediante juicios orales y públicos, y garantizando los derechos fundamentales de las personas que intervienen. Como se aprecia en el cuadro 5, la implementación de la reforma continuó en el 2008 de manera progresiva en dieciséis distritos judiciales, proceso que debe culminar el año 2013 en los veintinueve distritos judiciales existentes.
Cuadro 5
Calendario de implementación del nuevo Código Procesal Penal Años
2008
Mes (a)
Distrito judicial
Estado actual
Abril
Tacna Moquegua
Implementado
Octubre
Arequipa
Implementado
Tumbes Piura Lambayeque
Implementado
Puno Cusco Madre de Dios
Implementado
Cajamarca Amazonas San Martín
Implementado
Abril 2009 Octubre Abril 2010 Octubre 2011
Abril Octubre Abril
2012 Octubre Abril 2013
Octubre
Ica Cañete
En preparación
Santa
Pasco Huancavelica
Áncash Huánuco Huancavelica Ucayali Loreto
Por implementar Por implementar Por implementar Por implementar
Junín Ayacucho
Callao Lima Norte Lima
Por implementar Por implementar
Fuente: Secretaría Técnica para la implementación del NCPP.
Los resultados tangibles de la aplicación del nuevo Código Procesal Penal son:11 (i) la reducción del tiempo de duración de los procesos penales ordinarios; (ii) el incremento del número de casos resueltos (el porcentaje de resolución de casos penales ha pasado de alrededor del 40% a un 76,5%; (iii) un mejor manejo de la carga (o descarga) procesal debido al uso de salidas alternativas y mecanismos de descongestión (solo se judicializa entre el 5 y 8% del total de los casos); (iv) el uso del juicio oral conlleva 11
Fuente: Ministerio de Justicia - Comisión Especial de Implementación del Código Procesal Penal - Secretaría Técnica 2010.
Nota 12. La administración de justicia en el Perú 217
un proceso menos complejo y mas moderno, lo que ha redundado en un aumento de la transparencia y la reducción del número de quejas; (v) ha disminuido el número de internos procesados sin sentencia y, por tanto, la congestión carcelaria; (vi) se aplican las garantías del debido proceso, la presunción de inocencia y el derecho de defensa, lo que se refleja en un mejor tratamiento y disminución de la prisión preventiva como medida cautelar. El acceso a la justicia12 es limitado y costoso para amplios sectores de la población.13 Muchos usuarios enfrentan una serie de restricciones para ser atendidos en los servicios de administración de justicia. Estas restricciones son producto de las disparidades sociales, la capacidad económica, las limitaciones geográficas y de acceso vial, de índole cultural (idioma, género, etc.) y aquellas que derivan de la organización del servicio (trato directo, turnos, horarios, etc.). • Las barreras económicas y la inclusión social son dos caras de un mismo problema. Para abordarlo, el Ministerio de Justicia ha instaurado veintinueve oficinas ALEGRA y tres Casas de la Justicia a nivel nacional, dependencias que integran los servicios de Defensa de Oficio, Consultorio Jurídico Popular y Centro de Conciliación Extrajudicial, y cubren a casi cuatro millones de peruanos de escasos recursos que no pueden pagar los costos y las costas del acceso a la justicia.14 Estas oficinas se ubican en las zonas más pobres del Perú.15 Además, se han creado oficinas móviles de ALEGRA para llegar a comunidades alejadas. • Las barreras de género.16 En el Perú, los problemas que siguen enfrentando las mujeres tienen que ver con la cultura predominante y estereotipos según los cuales el hombre es el jefe de hogar y, en consecuencia, tiene poder sobre ellas y los niños. Las mujeres además enfrentan un mayor desconocimiento legal y temor a las represalias, lo que genera desconfianza en las posibilidades de obtener justicia. Este contexto facilita una aplicación discriminatoria de la ley (Realidades S.A. 2008).
12
13
14
15 16
En Organización de Estados Americanos 2007 se adopta una definición de acceso de carácter amplio, según la cual el acceso es “el derecho de las personas, sin distinción de sexo, raza, edad, identidad sexual, ideología política o creencias religiosas, a obtener una respuesta satisfactoria a sus necesidades jurídicas por medio de toda clase de mecanismo eficaz que permita solucionar un conflicto”. El ejercicio de este derecho tiene una fuerte dependencia de las condiciones socio-económicas de la población, las realidades físico-geográficas, las diferencias culturales (en particular, las idiomáticas y las prácticas ancestrales) y las modalidades de provisión del servicio. A lo que cabría agregar, déficits estructurales de las sociedades en desarrollo como, por ejemplo, la carencia de documento de identidad que afecta a muchos ciudadanos, la permanencia de prácticas de discriminación y exclusión social y la escasa atención a grupos sociales en condiciones de alta vulnerabilidad (mujeres, niños, pueblos indígenas, entre otros). Si bien no se dispone de mediciones precisas de los niveles de acceso a los servicios de justicia en el país, en el marco de las discusiones previas al Acuerdo Nacional, se estimó que más de la mitad de los ciudadanos no tiene acceso real a los servicios de justicia. Estimaciones del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) señalan que, hacia el 2001, aproximadamente el 35% de los ciudadanos no tenían acceso al conocimiento, ejercicio y defensa de sus derechos y obligaciones (Instituto de Defensa Legal 2007). En los últimos cinco años se han realizado cerca de quinientas mil atenciones efectivas. Esto ha incrementado la demanda no solo de asesoría y patrocinio legal en temas penales, de familia y civiles, sino también en otras materias como previsional; demanda de información jurídico-legal, especialmente en derechos fundamentales, así como de solución de conflictos por medios alternativos distintos al judicial. Por ejemplo, Tumbes, Huaura, Loreto, Cerro de Pasco, Puno, Huancavelica, entre otras. Organizaciones como la ONG Flora Tristán están trabajando en esta área.
218 Perú en el umbral de una nueva era / Parte I: Equidad e inclusión
Gráfico 1
Población penitenciaria sin condena Antes: Código Procesal Penal 1940 Departamento de Lima
13461 +2%
Año - 2008/Año - 2010
Solo en el departamento de Lima, entre el 2008 y el 2010 la población carcelaria sin condena creció en 2%.
•
-60% -70%
Ta c.
0% -10% -21% -20% -14% -25% -19% -27% -30% -40% -51% -50% Pi u. Tu m b. M oq ue .
13742
Lib . La m b. Ar eq .
13 800 13 750 13 700 13 650 13 600 13 550 13 500 13 450 13 400 13 350 13 300
Ahora: Nuevo Código Procesal Penal Siete distritos judiciales
-31% -59%
En siete distritos judiciales donde se aplica el Nuevo Código, la población carcelaria sin condena se redujo en 31%, la que pasó a ser población carcelaria con condena.
Las barreras lingüísticas y culturales. El Perú cuenta con una población indígena de más de cinco millones de personas,17 aproximadamente un 18% de la población según el censo más reciente18. Los indígenas se encuentran entre la población más pobre del país. Diversos estudios indican que en aproximadamente un 25% de hogares peruanos el cabeza de familia o su cónyuge utilizan un idioma indígena con mayor frecuencia que el español, y en casi el 48% de hogares el cabeza de familia o su cónyuge tienen padres o abuelos cuya lengua materna es indígena (Hall y Patrinos 2006). Las barreras lingüísticas y culturales, así como las complejidades del sistema judicial, desalientan a los potenciales usuarios indígenas. El desafío de inclusión incluye acciones de diferente tipo. Al respecto, es de destacar el desarrollo jurisprudencial del Tribunal Constitucional sobre los derechos de los pueblos indígenas y los derechos culturales en general.19 Asimismo, resalta la organización del “Primer Congreso Internacional sobre Justicia Intercultural en Pueblos Indígenas”20 que tuvo lugar a fines de septiembre del 2010, actividad orientada a sensibilizar a los magistrados sobre la particular problemática que afecta a este sector de peruanos.
La Justicia de Paz,21 al estar más cerca del ciudadano, resuelve los conflictos de acuerdo a los criterios de la comunidad y, al utilizar el idioma de los usuarios, contribuye de manera 17 18 19 20
21
Incluyendo quechuas, aimaras y las etnias de la Amazonía. Censo del 2007 Balance preliminar de jurisprudencia del TC en materia de derechos culturales. Celebrado en la ciudad de La Merced, el congreso brindó un espacio de acercamiento a alrededor de doscientos magistrados y representantes de diversas comunidades, etnias y nacionalidades (asháninkas, yaneshas, nomatchiguengas, quechuas, entre otras). El segundo congreso, en plena preparación, se realizará en la ciudad de Cajamarca e incluirá la participación de rondas campesinas del país (Diario Oficial El Peruano, 30 de septiembre de 2010). En el marco de las actividades destinadas a fortalecer los Juzgados de Paz (letrados y no letrados) para posibilitar un mejor acceso a la justicia, se les ha provisto de 5400 kits de normatividad y 5200 kits de accesorios. También se ha adquirido 5400 módulos de mobiliario, 539 computadoras personales y 260 impresoras. En el caso de los Juzgados de Paz Letrados, se han distribuido 461 módulos de mobiliario y adquirido equipamiento de cómputo (143 computadoras y 170 impresoras).
Nota 12. La administración de justicia en el Perú 219
Recuadro 1
Percepciones de la Justicia de Paz
Según un estudio efectuado por el Instituto de Gobierno de la Universidad San Martín de Porres (2009), el 35% de los usuarios refieren estar satisfechos con la atención recibida en los juzgados del Poder Judicial y 28% se encuentran satisfechos con los Juzgados de Paz. Entre aquellas personas que utilizaron la justicia comunal (4%), el 60% muestran niveles de aceptación. Para el caso del Poder judicial, los motivos más importantes de satisfacción son: la resolución de los casos, el trato por parte del personal jurisdiccional; y las razones de insatisfacción: la lentitud del sistema de justicia, la calidad de la atención, el costo económico para el usuario y la corrupción. En el caso de los Juzgados de Paz, las razones de satisfacción son: la oportunidad y la rapidez para resolver el caso, el resultado favorable del juicio y la probidad de los jueces; mientras las razones de insatisfacción son: los niveles de incumplimiento de sentencias por la contraparte, la lentitud del proceso y la incompetencia de los jueces.
efectiva a superar algunas de las barreras de acceso a la justicia. Los jueces de paz gozan de una importante aprobación ciudadana y gracias a ello se percibe mayor paz social en los lugares donde se desempeñan. Según cálculos del propio Poder Judicial, alrededor del 40% de la carga judicial jurisdiccional es recibida por la Justicia de Paz, a lo que debe agregarse que los usuarios promedio de este sector son básicamente pobladores rural o de zonas urbano marginales, que por lo general conforman el sector más pobre del país. La corrupción y la falta de transparencia22 en el sector justicia continúan siendo problemas que afectan la confianza en el sistema. Los bajos niveles de confianza en el sector judicial afectan la competitividad y el potencial del país para ser receptor de inversiones tanto nacionales como extranjeras. La Oficina Nacional Anticorrupción fue disuelta en el 2008 y sustituida por una Comisión Anticorrupción con sede en la oficina del Primer Ministro. La Comisión está compuesta por autoridades de alto nivel, destacando los presidentes de la Corte Suprema, del Tribunal Constitucional, del Consejo Nacional de la Judicatura, el Fiscal General, el Alcalde de Lima, el Ministro de Justicia y el Coordinador de la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales. La Comisión ha adoptado una serie de recomendaciones de políticas públicas que podrían ser o no ser adoptadas por el gobierno. Estas normas anticorrupción incluyen las siguientes actividades: (i) proveer información sobre ética a servidores públicos, compañías y a la ciudadanía en general; (ii) asegurar que las regulaciones relacionadas con la transparencia y el buen gobierno se cumplan; (iii) desarrollar mecanismos para la participación ciudadana en la vigilancia del manejo de fondos públicos; (iv) promover la eficiencia en las instituciones encargadas de 22
La corrupción y la transparencia están vinculadas, por un lado, a la disponibilidad de información sobre los procesos judiciales que permita que la sociedad y los medios de comunicación monitoreen la actividad de la administración de justicia y pongan al descubierto malas prácticas o actos de corrupción. Y por otro lado, a la independencia judicial o capacidad para actuar con autonomía y sin injerencias de ninguna índole en la administración de justicia.
220 Perú en el umbral de una nueva era / Parte I: Equidad e inclusión
lidiar con la corrupción, y (v) controlar las zonas de alto riesgo en el manejo de fondos públicos. Sin embargo, estas normas no constituyen una solución integral a los desafíos de la rendición de cuentas. A esto se añade que la Oficina del Fiscal y el Presidente de la Corte Suprema se encuentran en desacuerdo debido a la expansión de las funciones del Contralor General en la persecución de casos de corrupción, hecho que muestra la falta de coordinación institucional y representa un reto para el combate de la corrupción en el Perú. La Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública permite que los ciudadanos obtengan documentos del gobierno libres de cargo o a un costo nominal. Pero la implementación de esta ley es monitoreada por la oficina del Defensor del Pueblo, entidad que no posee la capacidad de desarrollar una supervisión efectiva. Más aún, la población peruana no parece estar informada de la existencia de la ley y de las oportunidades para comentar y participar en las tomas de decisiones como se había previsto. De acuerdo con estudios sobre el tema, la percepción del inversor sobre la situación de la justicia del país influye en aproximadamente un 20% en la decisión de invertir. Asimismo, los problemas en los mecanismos de resolución de conflictos tienen un impacto negativo en el funcionamiento de las micro, pequeñas y medianas empresas por la pérdida de oportunidades de negocios y los mayores costos de transacción y producción que enfrentan (Lynch y otros 199923). Uno de los principales hallazgos de la reciente encuesta realizada por Proética (2010), capítulo peruano de Transparency International, señala que la pobreza, el desempleo y la inflación han dejado de ser los problemas principales del país, ocupando su lugar la corrupción (51%), seguido de la delincuencia (41%). Las instituciones consideradas más corruptas son el Congreso y los partidos políticos, seguidas por el Poder Judicial y la Policía Nacional. Independientemente del puesto ocupado, todos los puntajes son altos.24 A pesar de que el sistema judicial y la Oficina de la Defensoría del Pueblo han operado de manera independiente, estas instituciones carecen de los recursos necesarios para enfrentar los abusos de las autoridades. Los sondeos de opinión pública que analizan la percepción general de la población sobre el nivel de confianza25 en el Poder Judicial arrojan resultados similares (véase el gráfico 2). Según las mediciones mensuales efectuadas por el Instituto de Opinión Pública de la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP), un 73% de los encuestados considera que el Poder Judicial es muy corrupto. La percepción de corrupción del ciudadano respecto del sistema de justicia genera una imagen negativa y de desprestigio de las autoridades y los servicios judiciales. Como reacción, la población tiende a hacer justicia por su propia mano y a incumplir los fallos judiciales. La celeridad procesal o capacidad del sistema de justicia para producir una decisión en un tiempo razonable, garantizando un adecuado equilibrio entre la eficacia del proceso judicial, la protección de los derechos de las partes y el respeto al debido proceso, es otro desafío que enfrenta la administración de justicia en el Perú.
23 24 25
Citado por Herrero y Henderson 2003. La encuesta estuvo a cargo de Ipsos Apoyo. Esta metodología es correcta cuando se quiere conocer la apreciación de la ciudadanía en general, pero cuando lo que se intenta es medir la calidad de la experiencia de un servicio público —como la prestación de los servicios de justicia—, se pueden tomar encuestas que midan la satisfacción de los usuarios.
Nota 12. La administración de justicia en el Perú 221
Gráfico 2
Percepción de la corrupción en entidades del Estado, mayo 2010 Congreso Poder Judicial Gobierno Partidos políticos Ministerios Público Policia Nacional Gobiernos regionales Fuerzas Armadas Municipalidad distrital Municipalidad de Lima Empresas privadas Sociedad peruana Medios de comunicación
79 73 71 68 65 63 53 51 47 46 40 40 38 0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
Fuente: Instituto de Opinión Pública 2010.
Entre los factores que inciden en esta problemática tenemos: •
Los factores de naturaleza institucional: la inexistencia de un sistema integrado de administración de justicia y la debilidad de los mecanismos e instrumentos de planificación y coordinación inter e intrainstitucional. Al respecto, el proceso de implementación del nuevo Código Procesal Penal ha hecho evidente la necesidad de fortalecer tales mecanismos e instancias de modo que la organización y programación de recursos, así como las propias estrategias institucionales, logren un mínimo de consistencia y se evite una innecesaria pérdida de recursos. Estas deficiencias se reflejan en la pérdida de celeridad en aquellos procesos que requieren una fuerte articulación del rol de las entidades judiciales.
Cuadro 6
Principales indicadores de desempeño en el Portal de Transparencia del Poder Judicial (Años 2005, 2006, 2007, 2008 y 2009) Indicadores
2005
2006
2007
2008
2009
Variación entre el último y el primer año)
Indicador de resolución
0,95 0,75 0,85 0,95 1,02
7%
Indicador de congestión
1,23 1,98 1,81 1,55 1,59
29%
Indicador de productividad en las dependencias
647
657
644
622
-4%
Indicador de productividad de los magistrados
504
510
496
489
-3%
Indicador de eficiencia económica
539
568
599
698
29%
0,70 0,69 0,70 0,71 0,71
1%
Indicador de calidad Fuente: www.pj.gob.pe
222 Perú en el umbral de una nueva era / Parte I: Equidad e inclusión
•
Los de capacitación: las habilidades y destrezas jurídicas de magistrados y del personal jurisdiccional son deficientes. En esta área se han identificado carencias de conocimientos básicos, doctrinarios y científicos, así como sobre argumentación y lógica jurídica.
IV. Propuestas de políticas para el sector justicia En el acceso a la justicia y la lucha contra la corrupción se contienen y enmarcan los desafíos del sector justicia en el Perú. El concepto de acceso a la justicia abarca mucho más que la posibilidad de interponer una demanda o ir a un juzgado; implica el derecho a un juicio justo en el que participen jueces independientes, se garanticen los principios del debido proceso y las sentencias sean ejecutadas en un período de tiempo razonable. Hemos mencionado antes las barreras de índole económica, de género, lingüísticas y culturales que restringen el acceso a la justicia. En la mayoría de los casos, estas se interrelacionan. Es decir, cuando una persona se encuentra en una situación desfavorable para acceder a la justicia no se enfrenta a una única barrera, sino a varias. En otras palabras, es muy probable que quien acuda a un defensor de oficio o consultor gratuito, además de la barrera económica, se enfrente con la barrera de conocimiento, y si es mujer o indígena, que concurran los estereotipos culturales y la desventaja de no poder expresarse en su lengua. Por ello, es necesario continuar incidiendo en las barreras económica y cultural con la implementación de oficinas ALEGRA,26 que amplían la cobertura a la población más vulnerable. Esta iniciativa debe ser apoyada y complementada con campañas de capacitación e información sobre los derechos fundamentales, como las que el Ministerio de Justicia ejecuta a través del Programa Nacional de Educación Legal para la Inclusión Social (PRONELIS). El fortalecimiento de la Justicia de Paz es otro de los vértices de un enfoque integral del acceso a la justicia. En el Perú, el Juez de Paz tiene una larga y consolidada tradición. Su carácter no formal, su naturaleza esencialmente conciliadora al resolver de acuerdo a los criterios de la comunidad y el hecho de que hable el mismo idioma de los usuarios contribuye a acercar al ciudadano y la justicia. Asimismo, se plantea continuar con el apoyo a los Módulos Básicos de Justicia.27 También se ha fortalecido el principio de predictibilidad28 de la justicia mediante la publicación de decisiones judiciales, las que pueden ser usadas como jurisprudencia. Esta medida requiere también trabajar en el área de educación y acceso. Lucha contra la corrupción. Como ya ha sido señalado, la corrupción es un serio problema y es percibida como una barrera por los usuarios del sistema. La corrupción dificulta o impide el acceso, puesto que a los costos oficiales —pagos a abogados, tasas judiciales, etc.— se añaden los indirectos o informales, destinados básicamente a acelerar
26 27
28
Brindan servicios de defensa de oficio, consultorio jurídico popular y conciliaciones extrajudiciales con buena calidad. Los Módulos Básicos de Justicia son órganos integrados y descentralizados que se constituyen como organizaciones administrativas de apoyo tecnificado y sistematizado a los diferentes componentes del sistema de judicial concentrados en un mismo local. Este principio implica que frente a situaciones similares las decisiones han de ser similares.
Nota 12. La administración de justicia en el Perú 223
los procesos. Ambos constituyen una pesada carga financiera para la población de bajos recursos. En esta área es crítico establecer y mantener mecanismos de vigilancia al interior del sistema de justicia, fortalecer la capacidad de investigación de la Oficina de Control de la Magistratura (OCMA),29 así como las Oficinas Distritales de Control de la Magistratura (ODICMA) y mejorar la capacidad de respuesta a las quejas y denuncias de los usuarios. Por su parte, la sociedad civil debe contar con canales de monitoreo externo. La lentitud procesal incide en las dos dimensiones señaladas previamente: un sistema de justicia capaz de funcionar con celeridad es menos costoso para los usuarios y disminuye los incentivos para la corrupción. En este marco, mejorar la capacidad de gestión de los presidentes de Corte y de los jueces de manera que puedan conducir eficientemente sus despachos judiciales, implementar un sistema de desempeño por resultados en los juzgados, las fiscalías y la defensoría pública, mejorar la atención a los usuarios en cada uno de los servicios establecidos y utilizar apoyo informático para brindar adecuada y oportuna información a estos, son medidas que tienen un impacto positivo en la reducción del tiempo de los procedimientos. Asimismo, la implementación del nuevo Código Procesal Penal es una de las más importantes vías de mejora del sistema de justicia del Perú. Ha tenido éxito en la reducción del tiempo y los costos y se ha traducido en mayor transparencia en los procedimientos judiciales. El uso del modelo de juicio oral en reemplazo del inquisitorial implica mayor transparencia y respeto a las garantías del debido proceso. El nuevo procedimiento plantea responsabilidades sustancialmente distintas a las del anterior esquema a jueces y fiscales, lo que exige mayores niveles de coordinación entre las agencias, uno de los grandes desafíos que enfrentaba el sector. La duración de los procedimientos, incluyendo el tiempo promedio del proceso (desde la interposición de la demanda hasta la ejecución), estaba entre 2,5 y 3,5 años (IRIS Center 2005), y luego de la implementación del nuevo Código Procesal Penal ha pasado a ser de 4,6 a 6 meses. En el cuadro 7 se puede observar el tiempo promedio de duración según el tipo de procedimiento en el Distrito Judicial de Huaura.30 Cuadro 7
Tiempo promedio bajo el nuevo Código Procesal Penal (Basado en el tipo de procedimiento involucrado. Enero-julio 2007) Tipo de procedimiento
Acuerdo de indemnización o reparación Discrecionalidad judicial Procedimiento ordinario Archivo (cierre temporal o permanente) Juicio abreviado
Promedio de duración (en días)
Máxima duración (en días)
Mínima duración (en días)
187 175 181 92 89
205 260 224 118 245
175 35 118 66 0
Fuente: Ministerio de Justicia - Secretaría Técnica de la Comisión Especial de Implementación del Código Procesal Penal 2008.
29 30
Por parte del Proyecto de Mejoramiento de los Servicios de Justicia y del actualmente en ejecución Programa UMBRAL - Anticorrupción del Gobierno de los Estados Unidos de América. Primer Distrito Judicial en el Perú en aplicar el nuevo Código Procesal Penal.
224 Perú en el umbral de una nueva era / Parte I: Equidad e inclusión
Esta fase inicial de ejecución tiene carácter piloto, lo que permite aprender de la experiencia y evitar que los errores detectados en un distrito judicial se repitan en los siguientes.
V. Conclusiones La profundización del sistema democrático requiere de un sistema de justicia que funcione correctamente y que sea percibido como inclusivo, justo, transparente y previsible por los ciudadanos y los agentes económicos. Un sistema de justicia con reglas claras para el funcionamiento del mercado favorece el crecimiento económico. El Perú ha hecho grandes avances en áreas clave del sistema judicial, con resultados tangibles para el ciudadano. Los beneficios que aporta el nuevo Código Procesal Penal son un punto de referencia para otras áreas como la justicia civil, familiar, contenciosoadministrativa y laboral. Sus resultados brindan información sobre las acciones que se deben consolidar, en qué dirección se pueden ampliar, las dificultades que emergen, los tiempos y los recursos que se requieren. Sin duda, el mayor conocimiento del sector y de los desafíos que concurren es ya un paso significativo. El nuevo Código Procesal Penal implica un cambio paradigmático en los roles institucionales, en el enfoque de derechos y en los procesos jurisdiccionales y administrativos. Desde que se inició su aplicación, se han alcanzado significativas mejoras en materia de celeridad judicial en varios distritos judiciales. Otro avance de la reforma del sistema de justicia lo constituye la instalación de oficinas ALEGRA, que ofrecen servicios de justicia a sectores previamente marginados del acceso al sistema. En ese sentido, su funcionamiento permite la ampliación de la cobertura del sistema de justicia. Queda por desarrollar una mayor coordinación interinstitucional, en especial entre el Ministerio Público y la Policía (Ministerio del Interior), y mejorar la capacidad de investigación y persecución del delito. Se requiere capacitar a los actores y operadores del servicio, sobre todo a los abogados particulares, para lograr un mejor funcionamiento del nuevo Código Procesal Penal. Es necesario trabajar en el cambio cultural de las instituciones y de la sociedad, en particular de aquellos sectores de más bajos recursos, sobre el funcionamiento y los beneficios de dicho Código. Si bien la percepción negativa de la ciudadanía respecto de la corrupción en el Poder Judicial registrada en la VI Encuesta Nacional sobre Corrupción del año 2010 ha disminuido, todavía un 38% de ciudadanos consideran este Poder como una de las instituciones más corruptas, por debajo del Congreso de la República (46%) y la Policía Nacional (45%). En el año 2008, el 61% de los encuestados tenía una imagen negativa del Poder Judicial. Finalmente, cabe señalar que las experiencias de reforma emprendidas en el sector justicia por países como Chile son una fuente de información de gran utilidad. Igualmente, organizaciones internacionales especializadas en justicia como el Centro de Estudios de Justicia de las Américas (CEJA) y la Comisión Europea para la Eficacia de la Justicia (CEPEJ) han reunido un importante acervo de conocimientos, enseñanzas de éxito y fracaso y lecciones que están a disposición de los gobiernos y actores involucrados en el cambio del sector justicia en la región. Nota 12. La administración de justicia en el Perú 225
VI. Bibliografía Hall, Gillete y Harry A. Patrinos (2006). Indigenous Peoples, Poverty and Human Development in Latin America. Nueva York: Palgrave McMillan Ltd. Herrero, Álvaro y Keith Henderson (2003). The Cost of Resolving Small-Business Conflicts. The Case of Peru. Washington, D. C.: Banco Interamericano de Desarrollo. Instituto de Defensa Legal (2007). “Diagnóstico sobre el acceso a la justicia en el Perú”. Problemática del acceso a la justicia. Lima: IDL. Instituto de Gobierno de la Universidad San Martín de Porres (2009). Evaluación social de los efectos del Proyecto de Mejoramiento de los Servicios de Justicia sobre los Pueblos Indígenas. Lima: Proyecto de Mejoramiento de los Servicios de Justicia. Instituto de Opinión Pública (2010). “Instituciones, corrupción y lucha contra la corrupción”. En: Estado de la opinión pública, año V: 4-11. Lima: Pontificia Universidad Católica del Perú, mayo. IRIS Center (2005). “Determinación de la Línea de Base del Tiempo de Procesamiento de Casos en el Distrito Judicial de Huaura”. Lima: USAID Perú. Lynch, Horacio M. y otros (1999). Justicia y desarrollo Económico. Buenos Aires: Consejo Empresario Argentino. Ministerio de Justicia (2008). Informe técnico de consultoría. Equipo Consultor del Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo. Ministerio de Justicia - Comisión Especial de Implementación del Código Procesal Penal - Secretaría Técnica (2010). Informe general sobre los resultados de la aplicación del Código Procesal Penal. Lima: Ministerio de Justicia. Ministerio de Justicia - Secretaría Técnica de la Comisión Especial de Implementación del Código Procesal Penal (2008). Informe anual de la implementación del nuevo Código Procesal Penal en el Distrito Judicial de Huaura. Lima: Ministerio de Justicia. Organización de Estados Americanos (2007). Acceso a la justicia: llave para la gobernabilidad democrática. Informe final del Proyecto “Lineamientos y buenas prácticas para un adecuado acceso a la justicia en las Américas”. Elaboración: David Lobatón Palacios. Washington, D. C.: OEA. Proética (2008). V Encuesta Nacional sobre Corrupción. Lima: Proética. Proética (2010). VI Encuesta Nacional sobre Corrupción. Lima: Proética, Ipsos Apoyo y CONFIEP. 226 Perú en el umbral de una nueva era / Parte I: Equidad e inclusión
Realidades S. A. (2008). Informe final de la Campaña “Sin temor y con derechos”: alimentos y reconocimiento. Lima: Proyecto de Mejoramiento de los Servicios de Justicia. Transparency International (2009). Barómetro Global de la Corrupción 2009. En: www. transparency.org/policy_research/surveys_indices/gcb.
Nota 12. La administración de justicia en el Perú 227
Anexo 1
Valoración del servicio y grado de satisfacción por parte de los usuarios expertos (Abogados litigantes) Evaluación - Abril 2009
Valoración del servicio
Satisfacción
Valoración del servicio
Satisfacción
Valoración del servicio
Satisfacción
Valoración del servicio
Satisfacción
Infraestructura
Satisfacción
Lectura de expedientes
Valoración del servicio
Notificaciones
Satisfacción
Secretario
Valoración del servicio
Juez
Mesa de partes
Amazonas
4,0
80,0
3,4
68,9
3,5
73,6
3,4
69,9
3,1
61,0
3,2
67,4
Áncash
3,4
67,5
3,5
70,6
3,4
70,1
3,2
64,4
3,5
71,3
3,1
64,4
Apurímac
3,5
69,3
3,1
64,3
3,2
68,1
3,2
66,1
2,9
56,3
2,8
59,0
Arequipa
3,1
66,0
3,2
70,4
3,2
68,5
3,0
63,9
3,1
66,3
3,2
72,3
Ayacucho
3,5
75,7
3,4
78,2
3,6
84,4
3,5
78,3
3,4
76,6
3,4
83,3
Cajamarca
3,1
56,7
2,9
54,5
2,9
53,3
3,3
61,8
2,3
42,8
2,8
51,8
Callao
3,2
61,0
3,2
62,0
3,3
64,3
3,3
62,6
3,1
62,5
3,1
63,4
Cañete
3,7
82,9
3,5
79,1
3,6
80,0
3,2
71,0
3,4
72,9
3,6
80,7
Cusco
3,4
67,2
3,1
60,5
3,2
66,1
2,9
58,9
3,2
64,8
3,0
59,0
Huancavelica
3,2
60,2
3,1
60,0
3,2
63,0
3,0
59,2
3,3
65,4
3,2
63,2
Huánuco
3,4
66,9
3,3
66,7
3,3
64,8
3,1
60,9
2,9
59,1
2,8
59,4
Huaura
3,8
74,3
3,7
71,7
3,7
72,1
3,3
62,4
3,4
66,7
3,3
65,0
Ica
3,4
74,0
3,2
68,8
3,1
67,2
2,8
60,0
3,1
67,3
3,0
65,7
Junín
3,1
62,7
2,9
60,1
3,1
64,8
3,3
70,0
2,8
58,6
2,9
60,1
La Libertad
3,2
62,4
3,1
61,5
3,2
62,6
2,8
55,1
2,7
54,9
2,8
57,3
Lambayeque
3,0
63,4
2,9
62,9
3,2
71,0
3,1
69,9
2,6
55,9
1,7
34,2
Lima
3,0
61,0
2,9
59,1
3,0
61,1
2,9
57,9
3,0
60,3
2,7
57,3
Lima Norte
3,2
62,4
3,0
59,4
3,2
65,1
3,0
58,4
3,0
59,6
3,0
63,0
Loreto
3,6
65,2
3,5
63,8
3,5
67,4
3,4
64,7
3,3
63,2
3,7
66,8
Madre de Dios
3,5
69,2
3,4
64,0
3,6
70,2
3,3
63,5
3,5
66,3
3,3
63,6
Moquegua
3,2
69,5
3,2
74,8
3,4
77,6
3,3
74,7
2,4
55,3
2,5
62,4
Pasco
3,7
81,5
3,5
73,6
3,8
81,6
3,2
69,1
3,3
72,7
3,3
74,8
Piura
3,6
69,3
3,5
68,8
3,3
63,7
3,4
66,1
3,2
63,2
3,1
61,6
Puno
3,1
61,9
3,0
59,5
2,8
57,9
3,0
60,4
2,4
49,5
2,4
49,9
San Martín
3,9
76,0
3,7
75,3
3,7
74,1
3,4
69,1
3,7
73,0
3,4
69,4
Santa
3,6
70,6
3,2
62,4
3,5
67,9
3,2
63,5
3,2
63,1
3,4
66,9
Tacna
3,2
61,8
3,1
61,6
3,1
59,9
3,2
63,2
3,1
61,5
3,4
69,1
Tumbes
3,0
65,4
3,1
65,8
3,4
72,6
3,0
62,8
2,8
62,3
3,2
71,8
Ucayali
3,7
78,7
3,6
75,5
3,7
77,5
3,5
76,6
3,9
84,5
4,0
88,0
Promedio nacional
3,2
64,3
3,1
62,8
3,2
64,8
3,0
61,1
3,0
61,3
2,9
59,9
Distrito judicial
Fuente: Imasen S.A.C., abril del 2009.
228 Perú en el umbral de una nueva era / Parte I: Equidad e inclusión
Anexo 2
Valoración del servicio y grado de satisfacción por parte de los usuarios no expertos (Litigantes comunes) Evaluación - Abril 2009
Valoración del Servicio
Satisfacción
Valoración del servicio
Satisfacción
Valoración del servicio
Satisfacción
Valoración del servicio
Satisfacción
Infraestructura
Satisfacción
Lectura de expedientes
Valoración del servicio
Amazonas
Notificaciones
Satisfacción
Distrito judicial
Secretario
Valoración del servicio
Juez
Mesa de partes
3,7
75,6
3,6
75,1
3,7
83,4
3,3
75,7
3,2
69,1
3,3
70,3
Áncash
3,5
73,8
3,4
73,2
3,5
84,9
3,2
71,9
3,5
72,7
3,3
72,7
Apurímac
3,5
65,2
3,4
66,1
3,3
65,0
3,4
63,8
3,4
65,2
3,1
62,8
Arequipa
3,3
70,9
3,2
68,9
3,3
73,1
3,2
69,4
3,4
73,9
3,5
76,3
Ayacucho
3,4
78,8
3,4
80,2
3,5
81,9
3,2
77,0
3,4
79,1
3,5
85,0
Cajamarca
2,8
52,7
2,9
56,2
3,2
67,6
3,0
60,8
3,0
59,1
3,2
63,5
Callao
3,5
67,2
3,4
67,3
3,6
73,1
3,0
60,0
3,5
69,4
3,3
69,4
Cañete
3,6
74,4
3,5
71,6
3,3
69,1
3,4
71,5
3,6
75,7
3,4
76,4
Cusco
3,5
70,5
3,3
66,1
3,4
72,3
2,9
60,0
3,3
67,3
3,1
65,6
Huancavelica
3,3
65,9
3,3
67,4
3,3
69,3
3,5
77,6
3,3
68,6
3,3
66,3
Huánuco
3,3
70,0
3,4
73,0
3,4
77,6
3,1
69,4
3,3
71,7
3,2
70,7
Huaura
3,7
73,3
3,8
75,0
3,8
77,5
3,4
68,1
3,6
72,5
3,7
76,7
Ica
3,6
78,2
3,5
76,7
3,3
73,8
3,0
66,6
3,4
75,7
3,1
69,8
Junín
3,3
63,0
3,1
62,7
3,2
66,9
3,0
61,1
3,1
61,0
3,1
61,0
La Libertad
3,5
69,9
3,4
68,1
3,5
71,4
3,1
62,5
3,4
67,7
3,1
64,3
Lambayeque
3,8
71,9
3,7
72,2
3,7
77,5
3,1
65,0
3,5
75,2
3,0
61,7
Lima
3,4
66,5
3,3
65,3
3,3
68,7
3,0
60,3
3,3
67,5
3,1
64,8
Lima Norte
3,5
66,7
3,4
66,7
3,5
71,6
3,0
61,7
3,5
70,0
3,4
69,9
Loreto
4,1
76,7
4,0
80,1
3,6
74,7
3,7
77,0
3,8
78,0
4,0
78,5
Madre de Dios
3,6
67,0
3,6
65,0
3,7
69,5
3,4
64,3
3,6
67,2
3,5
66,0
Moquegua
3,1
76,8
3,1
77,3
3,3
94,5
3,3
77,6
2,9
69,2
2,5
60,6
Pasco
3,3
65,6
3,2
62,9
3,6
72,9
3,3
74,7
3,3
70,5
3,5
77,1
Piura
3,8
72,0
3,7
70,4
3,3
69,4
3,2
61,9
3,3
62,9
3,3
64,2
Puno
3,2
63,2
3,2
65,2
3,1
66,4
2,8
60,5
3,0
63,3
2,9
62,0
San Martín
3,7
75,4
3,7
75,5
3,8
80,9
3,5
71,9
3,7
73,6
3,3
66,5
Santa
3,4
65,8
3,1
63,3
3,4
75,3
3,0
61,1
3,2
67,3
3,3
69,3
Tacna
3,5
69,6
3,4
69,0
3,5
73,1
3,1
65,7
3,4
71,3
3,9
76,9
Tumbes
3,6
67,0
3,5
67,0
3,6
71,6
3,2
60,1
3,4
65,5
3,7
71,6
Ucayali
3,7
77,4
3,7
77,9
3,6
79,5
3,5
79,2
3,5
79,6
3,9
86,2
Promedio nacional
3,5
68,6
3,4
67,8
3,4
71,4
3,1
63,4
3,4
68,9
3,2
67,4
Fuente: Imasen S.A.C., abril del 2009.
Nota 12. La administración de justicia en el Perú 229
13. Más allá de la formalización: del catastro registral a la gestión territorial David Varela
Resumen El Perú ha realizado grandes avances en la consolidación de los derechos de propiedad sobre tierras rurales y urbanas. Gracias al trabajo del programa de formalización apoyado por el Banco Mundial, millones de familias peruanas han accedido a derechos cuyo reconocimiento no podían obtener antes de las reformas iniciadas en 1996. El Registro de Predios también ha mejorado significativamente la calidad de los servicios que presta a los ciudadanos. Los programas de formalización en ciudades grandes e intermedias han cumplido su misión y el objetivo de un “país de propietarios” se ha logrado. Sin embargo, el proceso de reformas se ha detenido e incluso ha retrocedido en algunos casos, con lo que reaparecen incentivos perversos para las invasiones y la reversión a la informalidad. El principal desafío hoy es continuar las reformas al sistema catastral para establecer un sistema de información territorial que no solo asegure el reconocimiento y protección de los derechos de propiedad (catastro registral) sino que fortalezca la tributación de la propiedad inmueble a nivel local (catastro fiscal), hasta llegar a agregar capas de información útiles para el desarrollo urbano y la protección ambiental (catastro multipropósito), y culminar con la integración de todos los elementos anteriores y su utilización para el diseño e implementación de políticas de desarrollo (catastro socio-económico). El sistema propuesto puede basarse en la experiencia del Sistema Nacional Integrado de Información Catastral Predial, pero debe superarla en términos de liderazgo único a nivel central y mecanismos efectivos de coordinación institucional a nivel regional y local. Este nuevo sistema demandará reformas al marco legal e institucional dirigidas a simplificarlo y clarificarlo, de modo de superar la fragmentación y dispersión actuales. El sistema de información territorial servirá de etapa previa para el establecimiento de un sistema de gestión territorial moderno que incorpore el ordenamiento territorial de carácter ambiental que existe en la actualidad en un ámbito más amplio para el diseño de políticas públicas en zonas y temas que no son competencia del Ministerio del Ambiente.
I. Introducción El Perú ha sido un país líder en el mundo en políticas de formalización de la propiedad. La formalización, concepto desarrollado por el economista peruano Hernando de Soto y su 230 Perú en el umbral de una nueva era / Parte I: Equidad e inclusión
Instituto Libertad y Democracia (ILD), es el conjunto de medidas legales e institucionales que permiten agregarle al activo físico la dimensión económica a fin de que sus propietarios puedan utilizar “la representación del activo” no solo para proteger sus derechos sobre el mismo, sino también para generar múltiples funciones jurídicas y económicas que vinculen los activos con el mundo financiero y del capital cuando y como sus titulares lo deseen (De Soto 2001). La seguridad jurídica de la posesión a través de un título válido y comerciable, el registro amigable y de bajo costo y la georreferenciación catastral son las herramientas esenciales de la formalización. La informalidad en el Perú fue diagnosticada por el ILD a principios de la década de 1980 como un problema masivo y de gran impacto económico y social. En esa época se iniciaron las reformas para formalizar la propiedad urbana como parte de una política de lucha contra la pobreza, de democratización del acceso al crédito y de pacificación del país. Estas reformas comprendieron la creación de la Comisión de Formalización de la Propiedad Informal - COFOPRI (para tierras urbanas) y el Programa Especial de Titulación de Tierras - PETT (para tierras rurales) con sendos registros de la propiedad predial (Registro Predial Urbano - RPU y Sección Especial de Predios Rurales – SEPR), el establecimiento de la Superintendencia Nacional de los Registros Públicos (SUNARP) y la modernización de los registros públicos tradicionales, leyes agrarias y de comunidades de la costa, ley de regularización de edificaciones y declaratorias de fábrica, y de unidades de propiedad exclusiva o común.1 La COFOPRI fue la encargada de la formalización de la propiedad en el Perú durante quince años. Entre sus logros más destacados se citan: (i) permitir el acceso a la propiedad legal de los activos prediales urbanos a casi dos millones de familias peruanas de bajos ingresos; (ii) contar con un sistema de formalización simplificado y de bajo costo; (iii) permitir que la propiedad predial urbana de los sectores informales de menores recursos se convierta en activos líquidos que pueden movilizarse a precios de mercado; (iv) crear un sistema único nacional de formalización de la propiedad urbana por encima de jurisdicciones regionales o municipales; (v) mejorar la calidad y el valor de los títulos de propiedad; (vi) reducir la invasión de la propiedad urbana privada y pública, y (vii) facilitar la utilización económica de los activos formalizados (véase el anexo 1). A partir de 2006 se han expedido las leyes de Regularización de Habilitaciones Urbanas y Edificaciones, de Garantías Mobiliarias y de Arbitraje (acompañada de la creación de centros de arbitraje popular), las cuales representan avances adicionales en la dirección correcta hacia un sistema moderno de tenencia de la tierra y solución de conflictos relacionados con la tierra. Algunas de las reformas impulsadas por el programa de formalización fueron revertidas por cambios legales o institucionales posteriores. A pesar de sus logros, la COFOPRI ha sido objeto de frecuentes intentos de desactivación. Aunque tales intentos fracasaron, algunas de las reformas impulsadas por la COFOPRI sí fueron revertidas mediante decisiones legislativas o judiciales que ocasionaron: (i) la transferencia de las funciones de la COFOPRI primero a las Comisiones Provinciales de Formalización de la Propiedad y luego, con exclusividad, a las regiones o a las municipalidades provinciales;2 (ii) limitaciones 1
2
En 1996, la Ley 26557 reguló la adjudicación, saneamiento, titulación y habilitación urbana, y el Decreto Legislativo 803, de promocion del acceso a la propiedad formal, buscó facilitar la formalización y protección de los derechos de propiedad de los más pobres del país y su mantenimiento dentro de la formalidad. El Decreto Supremo 005-2001-JUS traspasó las funciones de la COFOPRI a las Comisiones Provinciales
Nota 13. Más allá de la formalización: del catastro registral a la gestión territorial 231
a la utilización de formularios registrales que deben ahora ser legalizados por notarios y no solo por fedatarios privados; (iii) la derogación de las facultades de la COFOPRI para declarar prescripción adquisitiva administrativa de manera masiva; (iv) el restablecimiento de requisitos ajenos a la prueba de la propiedad para inscribir transacciones (por ejemplo, constancias de pagos de impuestos) (véase el anexo 2). El catastro registral desarrollado por el RPU se caracterizó por su alta calidad y bajo costo. La formación de su base geográfica no requirió del levantamiento de una nueva cartografía de alta precisión sino solo de la información relevante para el saneamiento físico y legal de los predios, y la definición de los derechos de propiedad sobre estos. El sistema COFOPRI-RPU utilizó información preexistente, esencialmente cartografía desarrollada por otros proyectos como el PETT con información de vuelos aerofotográficos realizados en 1997-98 en los principales valles del país. Esta cartografía fue adecuada para su utilización en áreas urbanas a través de procesos de restitución fotogramétrica y actividades de control terrestre. Ello permitió un ahorro sustancial en los costos de formalización y dotó a COFOPRI-RPU de un sistema seguro y económico de identificación de inmuebles basado en el sistema planimétrico oficial del Instituto Geográfico Nacional (IGN). La COFOPRI genera información catastral a tres niveles: (i) catastro predial: inventario físico que determina las propiedades informales existentes en el Perú; (ii) catastro registral: delimita los derechos de poseedores y propietarios; y (iii) catastro territorial: incluye áreas de protección ambiental, sitios arqueológicos, zonas de riesgo, uso de suelo, derechos concesionarios, etc. (véase los anexos 3 y 4). A pesar de los avances mencionados, los comparadores internacionales en materia de protección de los derechos de propiedad en el Perú no han avanzado como se esperaba. Aunque el registro público es considerado el mejor de Sudamérica según la clasificación Doing Business, las percepciones sobre la eficacia de la protección de tales derechos recogidas por el Latinobarómetro y el Global Economic Forum siguen siendo inferiores al promedio latinoamericano, lo que determina que las decisiones de ciudadanos y operadores económicos puedan ser influidas en forma negativa.
II. Contexto: proliferación de iniciativas sobre catastro e información territorial Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento: continuando con la formalización Las políticas aplicadas durante los últimos cinco años continuaron apoyando la formalización de la propiedad. Los dos aspectos clave de las políticas de tenencia de la tierra impulsadas por la administración García fueron: (i) la concentración en el sector vivienda de los dos organismos vinculados a la formalización de la propiedad predial; así, la COFOPRI, bajo la nueva denominación de Organismo de Formalización de la Propiedad Informal (pero
de Formalización de la Propiedad, y las Leyes 28391 y 28687 restituyeron estas competencias a las municipalidades provinciales. A partir de entonces, la COFOPRI solo podía actuar como órgano técnico de asesoramiento, previo convenio con las municipalidades.
232 Perú en el umbral de una nueva era / Parte I: Equidad e inclusión
manteniendo sus siglas), se incorporó al sector vivienda como entidad técnica de apoyo a la formalización predial urbana. Luego siguió el proceso de fusión de dicha entidad con el PETT, antes vinculado al Ministerio de Agricultura (MINAG).3 Y (ii) la continuación de la política de promoción de la construcción de viviendas mediante el otorgamiento de subsidios, desarrollada e implementada originalmente por el gobierno anterior. La COFOPRI recibió competencias para impulsar la formalización de la propiedad urbana que por algunos años habían sido ejercidas por las municipalidades. En el ámbito de la formalización de la propiedad predial urbana, la administración García inicialmente devolvió sus competencias a la COFOPRI como órgano ejecutor y rector de dicha formalización.4 Por consiguiente, el modelo de formalización de la propiedad urbana aplicado con éxito por la COFOPRI desde 1996 se mantuvo, en esencia, idéntico. Así, se emitieron aproximadamente 785 542 títulos de propiedad (287 956 en áreas rurales y 497 586 en áreas urbanas) siguiendo los mismos procedimientos de formalización (titulación, catastro y registro). Las políticas de tenencia de tierra urbana estuvieron estrechamente ligadas a las políticas de vivienda. Bajo la administración García, la prioridad del sector vivienda ha sido promover la construcción de vivienda nueva, mientras que la promoción de la construcción en sitio propio (o autoconstrucción) pasó a un segundo plano. El Programa “Mi Lote”, creado por Decreto Supremo 003-2009-VIVIENDA, tiene por objeto adjudicar a título oneroso lotes urbanizados de tierra pública. Sin embargo, este programa debe cumplir con el procedimiento de habilitación urbana ante la municipalidad distrital, lo que limita su efectividad pues los sectores de bajos ingresos primero ocupan el suelo y luego regularizan el acceso a los servicios públicos. La crisis institucional debido a acusaciones de corrupción de la COFOPRI en el 2010 motivó importantes cambios legales y propuestas de cambios. adicionales, La administración García dispuso transferir las competencias de formalización en el ámbito rural, es decir aquellas recibidas por la COFOPRI del PETT, a los gobiernos regionales. 5
3
4
5
Por Decreto Supremo 005-2007-VIVIENDA del 2007, la COFOPRI absorbió al PETT y asumió sus funciones como órgano ejecutor de los programas masivos de titulación de predios rurales y de tierras eriazas habilitadas hasta el 2004, de rectificación de áreas y de catastro rural, pero con el mandato de ir transfiriendo algunas de esas facultades en forma paulatina a los gobiernos regionales (adjudicación de terrenos eriazos, libre disponibilidad de terrenos eriazos, evaluación de contratos sobre terrenos eriazos, titulación de comunidades nativas y campesinas) (Ley 27867 del 2002, art. 51). Mediante Decreto Legislativo 1089 del 2008, el régimen temporal extraordinario de formalización de predios rurales a cargo de la COFOPRI se extendió hasta diciembre del 2012 para la formalización de predios rústicos sobre áreas del Estado y sobre áreas privadas (prescripción), la adjudicación de tierras eriazas habilitadas antes del 2004 y la reversión de terrenos adjudicados a título oneroso ocupados por asentamientos humanos antes del 2004; también el levantamiento y mantenimiento catastral, la expedición de planos, la asignación de Códigos Únicos Catastrales (CUC) y la rectificación de áreas. La Ley 28923 del 2006 estableció un régimen temporal y extraordinario de formalización y titulación de predios urbanos que permitió a la COFOPRI reasumir por tres años todas las competencias para la titulación de posesiones urbanas informales que antes tenían las municipalidades provinciales por mandato de la Ley Orgánica de Municipalidades (Ley 27972). Posteriormente, mediante Ley 29320, dicho régimen se prorrogó por tres años más, hasta finales del año 2011. Las facultades de la COFOPRI comprenden la formalización de terrenos ocupados por posesiones informales, centros urbanos informales, urbanizaciones populares y toda forma de posesión, ocupación o titularidad informal de predios que estén constituidos sobre inmuebles de propiedad estatal, con fines de vivienda (Ley 28687). El Decreto Supremo 056-2010 estableció el traslado de las funciones asumidas por la COFOPRI del PETT a los gobiernos regionales en un plazo de noventa días.
Nota 13. Más allá de la formalización: del catastro registral a la gestión territorial 233
En el ámbito de la formalización urbana, el Consejo de Ministros presentó al Congreso de la República un proyecto de ley para dejar sin efecto el régimen extraordinario de la COFOPRI en materia de formalización urbana, devolviendo esas competencias a las municipalidades provinciales. Sin embargo, el proyecto no avanzó en el debate parlamentario. La investigación reveló la debilidad de los controles internos en la gestión y la falta de directivas adecuadas sobre procesos internos. Para superar tales debilidades, la COFOPRI viene ejecutando el Plan Operativo Anticorrupción 2011. Este establece mecanismos de control a nivel descentralizado, por ejemplo realizando visitas inopinadas a las oficinas del interior del país para determinar cómo es la atención, cómo se realizan los trámites, y sobre todo, verificar en el sitio las quejas y denuncias de la población. Como parte del plan, existe un programa de seguimiento y monitoreo para la detección de vicios en el sistema de contratación pública. Desde el punto de vista administrativo, existen normas que determinan el despido y que pasan por la resolución del contrato, según sea la modalidad de este. Desde la perspectiva penal, la procuraduría pública de la COFOPRI ha iniciado las acciones respectivas.
Ministerio de Justicia y Derechos Humanos – Superintendencia Nacional de Registros Públicos (SUNARP): impulsando un sistema integrado de catastro La SUNARP lidera un sistema integrado de catastro que cuenta con su propio marco legal e institucional. El Sistema Nacional Integrado de Información Catastral Predial (SNCP) se gestó como parte de la Octava Política de Estado del Acuerdo Nacional del año 2002, que buscaba integrar y unificar todos los sistemas de información catastral y articularlos en un sistema de estadística georreferenciado. La meta para el año 2011 era que el Perú contara con un sistema único nacional de información catastral integrado y en operación. El SNCP está vinculado con el Registro de Predios (RP)6 y tiene por finalidad: (i) integrar y unificar los estándares, nomenclatura y procesos técnicos de las entidades generadoras de catastro; (ii) inscribir inmuebles en el RP con el respaldo de un catastro, y (iii) uniformar la administración, mantenimiento y generación de la información catastral.7 El SNCP cuenta con un Consejo Nacional, Consejos Consultivos y una Secretaría Técnica. El Consejo Nacional comprende a la SUNARP (entidad que lo preside), la COFOPRI, el IGN, la Superintendencia Nacional de Bienes Estatales (SBN), el Instituto Geológico Minero y Metalúrgico (INGEMMET), el Instituto Catastral de Lima, el Gobierno Regional de Junín y la Municipalidad Provincial de Trujillo, órganos a través de los cuales ha aprobado una serie de directivas y resoluciones entre los años 2006 y 2010 que constituyen el marco básico de la función catastral en el Perú (véase el anexo 5). A pesar de los esfuerzos realizados por la SUNARP, los avances hacia la integración del sistema catastral han sido limitados. El SNCP viene impulsando varios proyectos en paralelo: (i) concertación entre los niveles de gobierno; (ii) culminar la preparación de normas de producción del catastro; (c) plan de adquisiciones de datos catastrales; (iii) inventario del catastro físico, y (iv) herramientas para la gestión del sistema catastral.
6 7
Establecido por Ley 28294. El Decreto Supremo 005-2006-JUS reglamentó la Ley 28294.
234 Perú en el umbral de una nueva era / Parte I: Equidad e inclusión
Continúan en preparación instrumentos claves como la determinación de la estructura de la base gráfica catastral, el manual de levantamiento catastral urbano y rural, la estructura de la base gráfica rural y el reglamento de verificador catastral, lo que significa que el Perú está aún muy lejos de la meta señalada por el Acuerdo Nacional.
Presidencia del Consejo de Ministros: construyendo la Infraestructura de Datos Espaciales La Presidencia del Consejo de Ministros (PCM), a través de la Oficina Nacional de Gobierno Electrónico e Informática (ONGEI),8 viene impulsando la política de gobierno electrónico e informática como parte de un Sistema Informático Nacional, del cual es ente rector en coordinación con diversos actores gubernamentales. Como parte de ese sistema, se está desarrollando la Infraestructura de Datos Espaciales del Perú (IDEP) bajo la responsabilidad de un Comité Coordinador (CCIDEP).9 Dicha infraestructura promoverá y coordinará el desarrollo, intercambio y el uso de datos y servicios de información espacial entre todos los niveles de gobierno, el sector privado, las organizaciones sin fines de lucro, las instituciones académicas y las de investigación. Además de su dimensión tecnológica, la IDEP aspira a transformar las prácticas de gestión pública. Ha sido concebida como un proceso de ordenamiento de información que contribuirá a difundir la información territorial que posee el Estado peruano mediante un salto tecnológico que proporcione una mirada global a las herramientas que faciliten el acceso igualitario, oportuno y expedito a los datos geográficos. La IDEP tiene potenciales aplicaciones en áreas como: (i) la transparencia, pues permitiría que la ciudadanía se sensibilice acerca de la relevancia de la información espacial y la utilice como una herramienta para mejorar su calidad de vida; (ii) la coordinación interinstitucional; (iii) la descentralización; (iv) la incorporación de las tecnologías de la información y la comunicación (TIC) en los servicios del Estado, y (v) la introducción de nuevos procesos de mejoramiento de la gestión pública. Sin embargo, los progresos en la formación de la IDEP han sido limitados probablemente porque si se desarrollara a plenitud podría duplicar los de otras instituciones. La ONGEI ha estructurado una propuesta de arquitectura tecnológica basada en un nodo principal en el portal IDEP y nodos secundarios que comparten un modelo de datos común para las capas básicas de información geográfica. Asimismo, ha preparado otra propuesta de unificación de una sola Base de Datos Geográficas de Uso Compartido (Código de Ubigeo) en el marco del Sistema de Información para el Programa de Intervención de los Programas Sociales. También ha realizado un taller a nivel de gobierno central en Lima y por videoconferencia con quince gobiernos regionales para la homogeneización de nomenclatura a nivel urbano (véase el anexo 6). No es claro que estas actividades encajen con las del SNCP y más bien pueden existir casos de duplicación y competencia por espacios y recursos.
8 9
Creada mediante Decreto Supremo 067-2003-PCM. Resolución Ministerial 325-2007-PCM.
Nota 13. Más allá de la formalización: del catastro registral a la gestión territorial 235
Ministerio del Ambiente: promoviendo una política de ordenamiento territorial desde la perspectiva ambiental En el marco de la política nacional del medio ambiente, se ha comenzado a trabajar el tema del ordenamiento territorial. Dentro de la Política Nacional del Ambiente,10 el Eje de Política 1 referido a la conservación y aprovechamiento sostenible de los recursos naturales y de la diversidad biológica, señala como objetivo 5: “Alcanzar el ordenamiento del uso y ocupación del territorio nacional, mediante la Zonificación Ecológica Económica en un marco de seguridad jurídica y prevención de conflictos”. Respecto del ordenamiento territorial, se establecen como principales lineamientos: (i) impulsar el ordenamiento territorial nacional y la Zonificación Ecológica Económica (ZEE) como soporte para la conservación, uso y aprovechamiento sostenible de los recursos naturales y de la diversidad biológica, así como la ocupación ordenada del territorio; (ii) incorporar en los procesos de ordenamiento territorial el análisis del riesgo natural y antrópico, así como las medidas de adaptación al cambio climático; (iii) impulsar mecanismos para prevenir el asentamiento de poblaciones y el desarrollo de actividades socio-económicas en zonas con alto potencial de riesgos ante peligros naturales y antrópicos; (iv) impulsar el ordenamiento territorial como base de los planes de desarrollo concertados y de desarrollo de fronteras en la gestión de cuencas hidrográficas y las zonas marino costeras. El marco institucional del ordenamiento territorial desde el punto de vista ambiental involucra a los tres niveles de gobierno y un gran número de instrumentos de gestión. A nivel nacional, incluye al Ministerio del Ambiente (MINAM) con su Comité Técnico Consultivo Nacional, y una Dirección General de Ordenamiento Territorial dentro del Viceministerio de Desarrollo Estratégico de Recursos Naturales. A nivel regional, los gobiernos regionales11 pueden formular, aprobar, ejecutar, evaluar, dirigir, controlar y administrar planes de ordenamiento territorial en concordancia con los planes de los gobiernos locales. A nivel local, las autoridades municipales12 pueden normar la zonificación, urbanismo, acondicionamiento territorial y ejecutar sus propios planes. Para tales fines pueden utilizar como instrumentos de gestión: (i) planes de acondicionamiento territorial; (ii) planes de desarrollo urbano; (iii) planes de desarrollo rural; (iv) esquemas de zonificación de áreas urbanas; (v) planes de desarrollo de asentamientos humanos, y (vi) planes específicos. El ordenamiento territorial desde la perspectiva ambiental ha estado limitado a zonas y temas de alta prioridad para el MINAM. El MINAM retiene el liderazgo de la ZEE,13 herramienta clave del ordenamiento territorial desde el punto de vista ambiental, definida como un proceso dinámico y flexible para la identificación de diferentes alternativas de uso sostenible de un territorio determinado basado en la evaluación de sus potencialidades y limitaciones con criterios físicos, biológicos, sociales, económicos y culturales. Sus objetivos son: (i) orientar la formulación y aplicación de políticas sobre el uso sostenible de los recursos naturales y del
10
11 12 13
Aprobada por Decreto Supremo 012-2009-MINAM con fundamento en la Ley Orgánica de Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales, Ley 26821 (art. 11), y la Ley de Creación, Organización y Funciones del Ministerio del Ambiente, Decreto Legislativo 1013 (art. 7, inc. C). Ley Orgánica de Gobiernos Regionales (Ley 27867). Ley Orgánica de Municipalidades (Ley 27972), Ley de Bases de la Descentralización (Ley 27783) y Reglamento de Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano (Decreto Supremo 027-2003-VIVIENDA). Decreto Supremo 087-2004/PCM.
236 Perú en el umbral de una nueva era / Parte I: Equidad e inclusión
territorio; (ii) proveer sustento técnico a planes de desarrollo y de ordenamiento territorial/ nacional, regional y local; (iii) apoyar el fortalecimiento de capacidades de las autoridades locales; (iv) proveer información técnica y marco referencial para promover y orientar la inversión pública y privada, y (v) contribuir a procesos de concertación. El avance de los procesos de ZEE conforme al Plan Operativo Bienal 2008-2010 del MINAM es muy limitado: de los proyectos propuestos solo tres han concluido, diez se encuentran en la etapa de proyecto de inversión pública en ejecución, y nueve en la fase de perfil de proyecto aprobado o en elaboración. Como es natural, estos proyectos se han focalizado en zonas prioritarias para la gestión del MINAM como son áreas naturales protegidas, comunidades nativas, concesiones forestales y concesiones mineras, y a los temas propios del Ministerio como: (i) diversidad biológica; (ii) ecosistemas marino costeros; (iii) manejo de cuencas, agua y suelos; (iv) mitigación y adaptación al cambio climático; (v) desarrollo sostenible de la Amazonía (véase el anexo 7).14
Ministerio de Economía y Finanzas: desarrollando un sistema de información de Proyectos de Inversión En paralelo, el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) está construyendo un sistema de información para localizar proyectos de inversión y generar información asociada a nivel de preinversión y ejecución. Este sistema permitirá realizar acciones como: (i) localización referencial del servicio a intervenir; (ii) ubicación referencial de los servicios alrededor del proyecto; (iii) visualización de la infraestructura vial existente; (iv) visualización de elementos geográficos que permitan determinar la accesibilidad al proyecto, y (v) registros administrativos de salud, educación y población cuya información proviene directamente de sus servidores institucionales.
III. Desafíos: integración de las diversas iniciativas sobre catastro e información territorial en un sistema coherente Desafíos generales: marco institucional El desafío más inmediato para el Perú es fortalecer el sistema catastral de modo que pueda servir de base a un moderno sistema de información territorial. Si bien se han registrado avances en el sistema catastral, todavía queda un largo trecho por recorrer en lo que respecta a la prestación de servicios a los ciudadanos y otras instituciones públicas. Este desafío no será fácil de enfrentar. Exigirá modificaciones al marco legal existente y puede generar resistencias de algunas instituciones, aun así no se trate de privar a ninguna de ellas de sus competencias actuales sino de fortalecer el sistema existente con un sólido ente rector de carácter técnico que dé soporte a otras instituciones públicas interesadas en el catastro territorial. A pesar de las reformas realizadas, los catastros del Perú no han mejorado sustancialmente. Las principales causas de los escasos avances de un sistema integrado de catastro en 14
Resolución Ministerial 026-2010-MINAM.
Nota 13. Más allá de la formalización: del catastro registral a la gestión territorial 237
el Perú son: (i) la baja capacidad de las municipalidades para administrar sus catastros; la mayoría de ellas no cuentan con los recursos técnicos o profesionales ni con la infraestructura mínima para asumir exitosamente funciones catastrales; (ii) la falta de uniformidad de las bases de datos catastrales del país; y (iii) la falta de reconocimiento de las comunidades nativas amazónicas, lo que a veces ocasiona la coexistencia de dos regímenes de propiedad. Las bases de datos continúan a cargo de diferentes entidades. Hace falta una sola entidad especializada que uniforme y centralice esas bases de datos catastrales, estandarice las normas técnicas y los procesos internos de todas las entidades generadoras de catastro. Los avances del SNCP en este son muy limitados en la parte normativa y no es seguro que las pocas normas aprobadas estén siendo aplicadas de manera general y efectiva. El modelo institucional existente no permite superar las debilidades del sistema catastral. El sistema actual de generación de información catastral se caracteriza por: (i) ser complejo y costoso debido a la excesiva especialización institucional y al uso de metodologías diferentes; (ii) carecer de coordinación efectiva entre las numerosas instituciones generadoras del catastro. Por el contrario, un sistema catastral moderno requiere de mecanismos sencillos y bajos costos para el usuario que permitan: (i) la actualización constante; (ii) la supervisión y retroalimentación permanentes; (iii) la planificación de alto nivel profesional, organizada a corto, mediano y largo plazo. Esto significa un liderazgo institucional fuerte centralizado a nivel nacional que pueda ayudar a los actores regionales y locales a generar y procesar información catastral de acuerdo con los mismos estándares. La experiencia internacional en materia de integración de registros y catastros puede servir de referencia para el Perú. En Europa, dieciséis de los veintisiete países que conforman la Unión manejan en forma conjunta catastro y registro; veintiuno de esos países comparten la misma base gráfica. En Sudamérica la situación es diferente: (i) en Colombia, catastro y registro también son entidades autónomas (Superintendencia de Notariado y Registro, e Instituto Geográfico Agustín Codazzi - IGAC); sin embargo, la interconexión de la información geográfica y registral se encuentra en proceso y se espera que continúe la interconexión de diez ciudades capitales y más de setecientos municipios; y (ii) en Uruguay, registro y catastro son administrados por dos entidades distintas (Dirección Nacional de Catastro y Dirección Nacional de Registro), pero se encuentra en proceso la aprobación de una ley que propiciará la interoperabilidad de los servicios. En Centroamérica, se destaca el caso de El Salvador, donde registro y catastro son administrados por la misma entidad desde 1995, el Centro Nacional de Registros (CNR), el cual también tiene a su cargo el Instituto Geográfico Nacional. Esta institución ha asignado prioridad al levantamiento catastral por encima de la regularización de los derechos de propiedad. Paradójicamente, la crisis de la COFOPRI puede generar oportunidades inesperadas para adelantar una revisión más profunda de los marcos legales e institucionales. El deterioro de su imagen y el traslado efectivo o propuesto de parte de sus funciones en materia de formalización obliga a repensar su futuro institucional. La entidad necesita adoptar nuevos objetivos estratégicos más allá de la formalización masiva tradicional que ha ejecutado con éxito pero que está próxima a concluir, pues la demanda remanente en zonas urbanas es relativamente menor frente a la que ya se ha atendido y servirla requeriría incurrir en altos costos que no tendrían justificación económica o financiera. Sin embargo, la COFOPRI debería retener la experiencia y tecnología desarrolladas a lo largo de más de quince años especialmente en el área de catastro y puede convertirse en una pieza clave de un sistema catastral fortalecido. 238 Perú en el umbral de una nueva era / Parte I: Equidad e inclusión
Desafíos específicos: la situación de comunidades campesinas y nativas La inseguridad en los derechos de propiedad de las comunidades campesinas y nativas demanda una atención especial del Estado peruano. Un estudio reciente del ILD ha comprobado que los beneficios de la formalización impulsada por el Estado peruano no han llegado a las comunidades campesinas y nativas. Esta investigación comprueba la persistencia de: (i) comunidades pendientes de reconocimiento y reconocidas, con o sin territorios; (ii) títulos sin referenciación geográfica; (iii) litigios frecuentes por límites entre comunidades; (iv) duplicidad de derechos sobre los mismos territorios; (v) invasión de tierras por colonos, y (vi) conflictos por yuxtaposición de derechos con áreas protegidas, concesiones forestales, mineras o de hidrocarburos. En parte, este fenómeno se explica por la inestabilidad y debilidad de las instancias encargadas del reconocimiento y titulación de esas comunidades. Tal responsabilidad ha pasado de la Dirección de Asuntos Indígenas del Ministerio de Fomento al Ministerio de Trabajo, al Ministerio de Justicia, a la Dirección de Reforma Agraria y SINAMOS en el Ministerio de Agricultura, hasta desconcentrarse en 1992 en sus direcciones regionales. Ese mismo año, el PETT se encargó del levantamiento catastral y de entregar el título de propiedad por delegación de las direcciones regionales. La responsabilidad pasó brevemente a la COFOPRI y en el 2010 regresó a las regiones. En la práctica, el proceso de reconocimiento de comunidades nativas y titulación de sus tierras se encuentra casi paralizado desde el 2006 (con excepción de la zona del VRAE y en Cerro de Pasco). Como resultado de la ausencia del Estado y las presiones del mercado coexisten dos regímenes de propiedad en estas comunidades: uno comunal y otro familiar o individual. Dentro de las comunidades existen chacras, plantaciones, áreas de vivienda e incluso zonas de caza o árboles con “propietarios” individuales pero informales. En las asambleas comunales se asignan parcelas a sus miembros, lo que se documenta a través de actas, mapas, la entrega de certificados de posesión, etc. Las chacras, viviendas y demás derechos individuales se compran y venden entre particulares, transacciones que se comunican a la asamblea para su aceptación y registro. La venta y aprovechamiento de la producción se realiza en forma individual o familiar. Las chacras y otros terrenos familiares se heredan a los hijos. El alquiler de locales para almacenamiento de bienes o la prestación de servicios a terceros (alojamiento, comida, traslados, etc.) se hace de manera individual (a veces una cuota a la comunidad). La comunidad o los comuneros negocian la explotación de los recursos madereros, pero mediante contratos con vicios de nulidad. Esta situación anómala requiere reorientar los esfuerzos de formalización hacia estos grupos, y no hacia las zonas urbanas o rurales que fueron el objetivo tradicional de la COFOPRI o del PETT.
IV. Opciones de política: transformación gradual del sistema catastral en un sistema de gestión territorial Objetivos generales y específicos El programa de formalización masivo debe ser reemplazado por uno de formalización esporádica sustentado en un sistema catastral moderno. En vista de que la era de la formalización masiva de la propiedad en el Perú ha terminado, las políticas en derechos Nota 13. Más allá de la formalización: del catastro registral a la gestión territorial 239
de propiedad de la nueva administración deberán orientarse hacia nuevos objetivos. En general, deben tratar de dotar de seguridad la tenencia de la tierra en el Perú y enfrentar creativamente los temas pendientes en materia de propiedad urbana y rural que no pudo ni puede solucionar la formalización masiva. En especial, esas políticas tendrían que: (i) enfrentar cuestiones de derecho de propiedad para diversos tipos de tenencia de la tierra (áreas tradicionales y recién formalizadas) con herramientas modernas de información y gestión; (ii) llegar a niveles de pobreza urbana y rural más allá de los asentamientos abordados por los programas y proyectos previos, incluidas las comunidades campesinas y nativas, y (iii) dotar de la flexibilidad necesaria a las herramientas de política a fin de realizar ajustes potenciales en la marcha a medida que se adelanta el diseño de detalle o la implementación.
Instrumentos Transformación del sistema catastral en un sistema de gestión territorial La meta final de un sistema moderno de derechos de propiedad y uno de los elementos iniciales de un sistema de gestión territorial es contar con un catastro registral. El objetivo final de los procesos de formalización de la propiedad es que las partidas registrales incluyan información jurídica y gráfica de modo que sea factible elaborar un inventario físico codificado de todos los predios registrados, estableciendo un catastro registral que pueda ser permanentemente actualizado (algo que la COFOPRI efectivamente realizó en las áreas donde trabajó). La gestión territorial representa un estadio superior en el desarrollo de políticas públicas: es el conjunto de mecanismos e instrumentos para lograr una mejor organización del espacio físico, la ocupación y utilización del suelo urbano y rural, relacionando la demanda de los habitantes de un determinado territorio con la oferta pública de productos, bienes y servicios. El catastro registral es uno de los primeros elementos de un sistema de gestión territorial a modo de inventario físico inmobiliario que describe geográficamente los predios ubicados en una zona determinada que pueden ser utilizados para diversos fines. Como parte de un sistema de gestión territorial, el catastro debe continuar evolucionando de la protección de la propiedad hacia la formulación de políticas económicas y sociales. La información catastral puede ser organizada en capas superpuestas que proporcionan información adicional cada vez más completa y precisa sobre predios urbanos o rurales. La evolución del catastro puede alcanzar objetivos y generar beneficios distintos en cada una de sus etapas: (i) proteger los derechos de propiedad al delimitar físicamente los predios, evitar las superposiciones e identificar al propietario legal (catastro registral como el desarrollado por COFOPRI-RPU); (ii) facilitar la recaudación de impuestos al identificar físicamente los predios, sus características, materiales de construcción y su valor, así como al deudor tributario (catastro fiscal como el que cuentan unas pocas municipalidades en el Perú, principalmente en el área metropolitana de Lima); (iii) facilitar la gestión territorial al proporcionar y organizar la mayor cantidad de información posible sobre las propiedades (infraestructura —vial, sanitaria, hospitalaria, educativa, etc.—; zonas de concentración de actividad económica —comercial, industrial, urbana, rural, agrícola—; tipos de terrenos —zonas de riesgo, de protección) (catastro multipropósito como el que 240 Perú en el umbral de una nueva era / Parte I: Equidad e inclusión
quisiera desarrollar el MINAM mediante la ZEE); (iv) facilitar la toma de decisiones de políticas económicas y sociales a todos los niveles de gobierno al añadir datos sobre la situación socioeconómica de los pobladores como densidad, crecimiento demográfico, niveles de pobreza, cuestiones de género, etc. (catastro socio-económico). El concepto de gestión territorial abarca actividades encaminadas al mejor aprovechamiento de la tierra rural y urbana. Entre estas actividades se destacan: (i) el levantamiento, la estandarización y el mantenimiento de información catastral; (ii) la regularización de la tenencia de la tierra, y (iii) el ordenamiento territorial. El concepto es relativamente nuevo en el Perú y no ha sido bien entendido o regulado con claridad. No debe confundirse con el “ordenamiento territorial”, que es apenas una de sus partes y que en el Perú tiene una connotación claramente ambiental como resultado de la regulación expedida. La dispersión normativa continúa representando un obstáculo para la adecuada regulación de la gestión territorial. Un primer reto para las políticas públicas será la consolidación de estas leyes fraccionadas en un solo cuerpo que dilucide la diferencia entre políticas sobre el uso adecuado de la tierra (objetivo general del sistema de gestión territorial y producto específico del subsistema de ordenamiento territorial) y las de catastro o información territorial (herramienta de gestión territorial que puede contar con su propio subsistema, paralelo al del ordenamiento, como se propone en esta nota), y organice más efectivamente los distintos niveles del gobierno a los que se encomendarán estas funciones. Un sistema de información territorial moderno va mucho más allá del sistema catastral predial tradicional. Como ocurre en Europa y en diversas provincias de Canadá, un sistema de información territorial moderno debe estar en condiciones de: (i) integrar toda la información disponible acerca de derechos de propiedad sobre la tierra; (ii) demarcar y georreferenciar cualquier lote de tierra existente en el país; (iii) generar bases de datos y procesos para el almacenamiento y recuperación de información actualizada sobre el territorio; (iv) establecer mecanismos de sustentabilidad financiera, y (v) difundir entre el público información sobre el funcionamiento del sistema. Solo cuando estas funciones estén totalmente organizadas y operando, el debate sobre políticas públicas podrá trasladarse del sistema de catastro o información territorial a un sistema de gestión territorial que también integre decisiones de política sobre el uso de la tierra. El catastro multipropósito será el principal producto de un sistema de información territorial efectivo que esté listo para convertirse en uno de gestión territorial. El catastro multipropósito generado por el sistema de información territorial tiene usos diversos, algunos relacionados con el ordenamiento territorial como: (i) desarrollar y supervisar los mercados de tierras; (ii) proteger los terrenos del Estado; (iii) reducir los conflictos surgidos sobre la tierra; (iv) facilitar una distribución más eficaz del territorio; (v) mejorar el planeamiento y zonificación urbanos y el desarrollo de infraestructura, y (vi) apoyar el manejo ambiental. Sin embargo, conserva los usos de las capas inferiores de información para atender necesidades o prioridades de ciudadanos o de autoridades locales en materia de propiedad o tributación como: (i) garantizar la seguridad jurídica de la posesión y la tenencia de la tierra y brindar seguridad al crédito, y (ii) apoyar la liquidación y cobro de impuestos municipales sobre la propiedad y producir información estadística. El MINAM puede retener el liderazgo del sistema de ordenamiento territorial con perspectiva ambiental. Basado en la preeminencia de las cuestiones ambientales para su propio sistema de ordenamiento territorial, el MINAM puede continuar liderando su gestación, pero ello no obsta para que paralelamente se configure un sistema de información Nota 13. Más allá de la formalización: del catastro registral a la gestión territorial 241
territorial sobre la base del actual sistema de catastro. Aunque relacionados, ambos sistemas son independientes en su desarrollo y funcionamiento. El sistema de información territorial que se cree se dedicaría a generar el catastro multipropósito que serviría de base para el sistema de gestión territorial que en una etapa posterior podría regular la totalidad del uso de tierra en el Perú (no solo las salvaguardas ambientales), pero tendría usos y aplicaciones disponibles para el ejercicio de las funciones del MINAM. • Primera etapa. Actualización de las políticas e instrumentos vinculados con el catastro registral para preparar el paso a un catastro fiscal y a uno multipropósito El sistema catastral existente puede servir de base al sistema de información territorial propuesto. El SNCP ha coordinado el trabajo de diversas instituciones generadoras de información catastral de carácter predial bajo estándares comunes. Sin embargo, el SNCP necesita un nuevo impulso para lograr sus objetivos iniciales en torno al catastro registral y avanzar hacia la formación del sistema propuesto de información territorial que debe concluir con un catastro multipropósito (o sea, no solo con información básica del derecho de propiedad sino con capas adicionales de información que precisen el potencial de uso de la tierra). El proceso de transformación de un sistema en otro puede ser gradual, pero debe emprenderse cuanto antes. Los principales hitos de ese proceso serían: (i) culminar el procedimiento de vinculación del catastro con el RP para generar mayor seguridad jurídica en las transacciones inmobiliarias y eliminar las superposiciones que todavía existen en el sistema registral mediante el saneamiento catastral; (iii) desarrollar gradualmente catastros fiscales y multipropósito en alianza con gobiernos regionales y municipalidades a fin de incorporar, además de la georreferenciación de todos los predios a nivel nacional, información sobre uso del suelo, recursos naturales, derechos mineros, zonas protegidas, zonas de patrimonio cultural; (iv) completar la formulación de políticas y normas técnicas de catastro que resulten necesarias para los catastros fiscales y multipropósito, y (v) continuar apoyando a los municipios distritales en la implementación y/o actualización de sus catastros, entre otras cosas mediante la simplificación del procedimiento de regularización de los derechos de propiedad sobre la edificación, de particular significación para la tributación urbana. La creación de un sistema de información territorial culminaría con el establecimiento de un Consejo de Información Territorial. En reemplazo de la Comisión del Sistema Nacional Integrado de Catastro, que ha probado ser poco operativa debido a sus limitados poderes, podría establecerse un Directorio Multisectorial del Sistema de Información Territorial con representantes de los mismos ministerios, agencias y usuarios para examinar las necesidades de información y coordinar más efectivamente las actividades relacionadas con su manejo, incorporando además a la PCM, el MEF y el MINAM para evitar que iniciativas valiosas como la IDEP, el Sistema de Información de Proyectos de Inversión o las ZEE queden fuera del sistema. • Segunda etapa. Establecimiento de un sistema de información territorial La introducción de un nuevo sistema de información territorial implica un proceso de mediano a largo plazo y requiere de una planificación cuidadosa. La mayoría de los países que cuentan con sistemas formales de información territorial en operación ya los han computarizado, o están en proceso de hacerlo. Los sistemas manuales prevalecientes en el Perú (sobre todo a nivel de gobiernos regionales y locales) limitan las oportunidades 242 Perú en el umbral de una nueva era / Parte I: Equidad e inclusión
para la implementación de soluciones óptimas. La conversión de los sistemas existentes y la transferencia de la información topográfica a un órgano centralizado responsable de administrar el catastro multipropósito demandarán recursos significativos que el sistema de registro/catastro actual no puede generar. Las estructuras organizativas, los mecanismos financieros y las cuestiones técnicas están fuertemente entrelazados en el desarrollo del sistema de información territorial. La experiencia internacional indica que las cuestiones relacionadas con la organización y el financiamiento son usualmente más complejas que aquellas puramente técnicas o tecnológicas. Como ocurre en la Unión Europea, en la mayoría de los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) existe normalmente una sola autoridad gubernamental que tiene la responsabilidad principal de la gestión territorial; y como se observó en los casos de Colombia y Uruguay, en los países en desarrollo por lo regular existen dos. El Perú no puede mantener indefinidamente su sistema actual —el cual ni siquiera es dual sino que fragmenta innecesariamente las responsabilidades sobre generación de información—, herencia de un modelo institucional tradicional que está siendo superado por la necesidad tecnológica de contar con operadores centralizados con poderes suficientes para su administración. La experiencia peruana sugiere que la implementación de un sistema de información territorial debería ser confiada a un solo ente gubernamental. La designación de una única agencia que sea responsable de la formulación de políticas y del control total del sistema puede ser un tema controversial, pues el dominio de la información podría dotar de poderes adicionales a la agencia líder. Esa agencia podría tener sus propias prioridades y darle menos peso a otras agencias interesadas. Sin embargo, con el nuevo modelo registral desarrollado por el Proyecto de Consolidación de Derechos de Propiedad Inmueble (PCDPI), el Perú ya está en condiciones de implementar un sistema de información territorial donde la información acumulada en el RP sea integrada en su totalidad con los catastros desarrollados por las municipalidades distritales. Este sistema de información debe ser controlado y operado por una sola entidad, aunque puede recibir insumos y prestar servicios a varias. No obstante, el sistema puede ser incluyente y permitir el desarrollo de información catastral por autoridades locales o regionales. La estandarización de procesos catastrales debe preservarse en el catastro registral, pero se debe extender a los nuevos catastros fiscales y multipropósito que se formen. Para impedir la dispersión de funciones claves de estandarización y administración del sistema, se requiere fortalecer a su ente rector. En principio, la organización seleccionada para liderar el sistema de información territorial debería: (i) satisfacer las necesidades de los usuarios, tanto del sector público como del privado; (ii) desarrollar políticas de manejo de información territorial coherentes para los distintos niveles de gobierno; (iii) establecer y supervisar estándares técnicos, en especial para la captura de datos, incluyendo el trabajo de campo y el procesamiento e intercambio de datos adaptados a las peculiaridades de los diferentes niveles de gobierno (nacional, regional o local); (iv) capacitar y certificar especialistas en información territorial; (v) proveer “dirección metodológica” para asegurar que todos los procedimientos sean debidamente comprendidos e identificadas las nuevas oportunidades para mejoras; (vi) formular recomendaciones para mejorar la eficiencia de los procesos de información territorial de acuerdo con las circunstancias cambiantes de las distintas áreas del país; (vii) recomendar cambios legales o regulatorios cuando estos pueden mejorar los servicios prestados; (viii) Nota 13. Más allá de la formalización: del catastro registral a la gestión territorial 243
preservar la intangibilidad de la información de acuerdo con una visión de largo plazo; (xi) desarrollar programas especiales de interés nacional, por ejemplo cuando surjan temas de justicia y seguridad; (x) establecer estándares adecuados de privacidad personal y de confidencialidad de los datos a fin de proteger los intereses de los gobiernos y de los ciudadanos particulares, y (xi) definir la responsabilidad legal de los proveedores de información, públicos y privados, y asegurar que la titulación de la tierra esté garantizada. Para reflejar ese mandato, el nuevo ente rector podría llamarse “Instituto de Información Territorial” o “Instituto de Gestión Territorial”. En el nuevo sistema, el organismo líder asumiría la responsabilidad principal por los procesos de generación, mantenimiento y actualización de información desde un primer nivel de gobierno.15 Entre sus funciones figurarían: (i) administrar catastros multipropósito sin dejar de mantener el catastro registral que protege los derechos de propiedad formalizados y por formalizar o el fiscal que requieren las municipalidades, y permitir que otras instituciones lo utilicen como instrumento de gestión territorial; (ii) unificar, elaborar y mantener actualizadas las bases de datos catastrales de las diferentes entidades generadoras de catastro con mecanismos que no generen mayores retardos o costos para el usuario; (iii) promover que la formalización no masiva de la propiedad (por ejemplo, con comunidades campesinas o nativas) se realice junto con el levantamiento catastral, para asegurar la actualización jurídica del registro y del catastro (de manera de evitar problemas sucesorios, de tracto sucesivo y subdivisiones informales); (iv) privilegiar la especialización y experiencia profesional y técnica, y (v) formar y retener a profesionales experimentados en la generación de catastros en zonas urbanas y rurales. • Tercera etapa. Gestación de un sistema de gestión territorial Debido a su complejidad, el sistema de gestión territorial requiere de un tiempo de gestación y adaptación mucho mayor. Algunas tareas preparatorias claves serían: (i) determinación de las necesidades de los usuarios; (ii) establecimiento de nuevos arreglos administrativos, y (iii) redacción de un nuevo marco regulatorio. Una vez concluidos esos trabajos, sería posible contar con un Sistema de Gestión Territorial plenamente operante que estaría en condiciones de: (i) completar las ZEE para todos los gobiernos locales y regionales; (ii) elaborar planes de ordenamiento territorial para todas las regiones, distritos y provincias; (iv) elaborar planes de desarrollo urbano y rural y sus correspondientes planes directores como: planes viales, planes de uso del suelo y planes de mitigación de desastres, y (v) demarcar los territorios de las jurisdicciones distritales, provinciales y regionales. Este sistema cubriría aspectos ambientales regulados por el actual sistema de ordenamiento territorial, pero iría mucho más allá hacia asuntos de desarrollo económico y social a nivel regional y local.
I.
Reestructuración de la COFOPRI
La COFOPRI puede reorientar sus funciones desde la formalización masiva hacia el sistema catastral fortalecido, y posteriormente hacia el sistema de información territorial. El
15
Por las funciones multisectoriales que le estarían asignadas, sería ideal su vinculación a la PCM.
244 Perú en el umbral de una nueva era / Parte I: Equidad e inclusión
nuevo papel de la COFOPRI, a ser determinado por el Congreso, será un elemento clave en el marco de la política que se adopte, pues las actividades masivas de titulación en áreas urbanas y rurales ya han sido completadas y la titulación restante deberá transferirse a gobiernos locales y regionales. Por consiguiente, el mandato de la COFOPRI podría orientarse a fortalecer el sistema catastral y gestar al mismo tiempo el de información territorial, partiendo de la base catastral desarrollada por la entidad durante más de quince años. Ello probablemente resulte en un nuevo organismo que la suceda o en la misma institución reestructurada a fondo (posiblemente con otro nombre que supere las dificultades de la marca actual), y un nuevo marco legal y regulatorio que apoye estas nuevas funciones. Este enfoque de política permitiría aprovechar las habilidades y capacidades del personal de la COFOPRI en materia de catastro, que ha podido generar un inventario actualizado de más de cinco millones de archivos catastrales con información muy valiosa sobre propiedades urbanas y periurbanas. El rediseño o reemplazo de la COFOPRI debería estar acompañado de un profundo fortalecimiento institucional. Su restructuración o reemplazo preservaría la experiencia y tecnología desarrolladas por la COFOPRI con el apoyo del Banco Mundial y del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), y permitiría revertir el deterioro causado por los sucesos recientes a la imagen del ente responsable de la política de formalización de la propiedad predial aplicada con éxito por los cuatro últimos gobiernos del Perú. Sin embargo, como parte esencial de cualquiera de los dos procesos sería importante institucionalizar la selección del personal ejecutivo a través de la Autoridad Nacional de Servicio Civil, como primer paso de un cambio de rumbo en la gestión pública en las instituciones del sector. Si la COFOPRI permanece, tendría que reestructurar sus jefaturas zonales, que en la práctica vienen actuando como órganos desconcentrados y no permiten a las oficinas centrales ejercer el debido control. El fortalecimiento de una COFOPRI reestructurada requeriría también que se capacite al personal en: (i) nuevos procedimientos (para formalización esporádica, sobre todo de comunidades campesinas o nativas), y (ii) nueva imagen institucional. La COFOPRI o su sucesora podría brindar soporte técnico a otras entidades públicas que hagan parte del sistema catastral o del de información territorial. Este nuevo papel para la COFOPRI o la entidad que lo suceda conllevaría inicialmente una función más activa en el Consejo Nacional de Catastro (CNC),16 de modo que pueda participar en la transformación del Consejo Directivo del Sistema de Información Territorial propuesto como primera pieza del aparato institucional del sistema de gestión territorial del Perú. La COFOPRI o su sucesora podría retener también algunas responsabilidades tradicionales de carácter complementario como: (i) realizar los procedimientos de saneamiento catastral establecidos en la ley que creó el SNCP, y (ii) continuar con la operación de la Central de Riesgos apoyada por el Proyecto de Derechos de Propiedad Urbana (PDPU) y el PCDPI. Una COFOPRI reestructurada o el organismo que la reemplace podría racionalizar su estructura orgánica funcional para adaptarla a sus nuevas responsabilidades. Como ya no tendría la atribución de ejecutar programas masivos de formalización en las áreas rural y urbana, se limitaría a realizar actividades de formalización esporádica, como: (i) prestar
16
El CNC, creado por Ley 28294, es el órgano encargado de aprobar la política nacional del SNCP y ejecutar la integración de los distintos catastros existentes en el país.
Nota 13. Más allá de la formalización: del catastro registral a la gestión territorial 245
asistencia técnica a los gobiernos regionales y a las municipalidades provinciales en sus acciones de formalización de la propiedad rural y urbana, respectivamente, en especial para comunidades campesinas o nativas; (ii) validar los procesos de formalización de los gobiernos locales y regionales, y (iii) capacitar y acreditar al personal que trabajará para los gobiernos regionales y las municipalidades provinciales en los procesos de catastro y titulación como verificadores de catastro o funcionarios locales responsables de esos procesos. Este nuevo papel podría propiciar el aumento del número de municipalidades incluidas en el programa de modernización de catastros, lo que apoyaría los esfuerzos del MEF por mejorar la posición del Perú en el Doing Business del puesto 56 al puesto 25. Los catastros actualizados también podrían traer mejoras a la administración tributaria municipal. En el marco de un sistema de información territorial, la COFOPRI o su sucesora podría impulsar mejor la generación de nuevos enfoques en materia de acceso a la tierra para fines de vivienda. La COFOPRI, en coordinación con la SBN, podría llevar a cabo un inventario de tierras del dominio privado del Estado que puedan ser materia de adjudicación para programas de vivienda. Se trata de un proceso largamente retardado de identificación y registro de las tierras del Estado dirigido a constituir un “Banco de Tierras” para atender la demanda poblacional de vivienda, mecanismo que podría evitar las ocupaciones ilegales de tierras que han continuado aunque en menor escala. Aun cuando se encuentra previsto en su marco legal, el tema del acceso al suelo con fines de vivienda no ha sido atendido por la COFOPRI. Por ello, es necesario establecer el “Banco de Tierras” mediante la generación de políticas públicas adecuadas y la expedición de la normatividad consiguiente. Este marco institucional permitiría la actuación conjunta de instituciones públicas del orden nacional, regional y local, superando la dispersión actual en lo que respecta a la adjudicación de terrenos para satisfacer la demanda de suelo para vivienda de los sectores de menores recursos. Las competencias de una COFOPRI reestructurada podrían incluir la adjudicación de terrenos del Estado sin el requisito previo de la habilitación urbana. También se podría generar un marco legal simplificado para la regularización de derechos de propiedad individual en posesiones informales y habilitaciones urbanas, en el que se limite la intervención de juntas directivas de asociaciones vecinales que con sus prácticas puedan impedir el derecho de regularización de los propietarios. En cualquier caso, la COFOPRI o el organismo que lo reemplace debería continuar con la ejecución de campañas masivas de comunicación. Esta ha sido una de las dimensiones más encomiables de las tareas llevadas adelante por la COFOPRI. Su experiencia en el trabajo con los ciudadanos le permite difundir información sobre las distintas modalidades de acceso a la propiedad formal que promueve el Estado peruano, por ejemplo para evitar la participación de los ciudadanos en grupos organizados para ocupaciones ilegales y difundir el conocimiento de las sanciones penales vigentes para tales conductas. La COFOPRI podría continuar difundiendo los beneficios de la formalización mediante la introducción de cambios coordinados con el Ministerio de Educación en el currículo nacional para los cursos de educación cívica de todas las escuelas secundarias. También deberían continuarse las campañas educativas masivas de cultura registral dirigidas a grupos de bajos ingresos, en particular aquellos que han recibido un título de la COFOPRI, pues constituyen el grupo objetivo que no registra los segundos actos de propiedad, hecho que conlleva el regreso a la informalidad. 246 Perú en el umbral de una nueva era / Parte I: Equidad e inclusión
II. Alianzas estratégicas y reformas legales Para generar el nuevo marco de políticas públicas es indispensable mantener las alianzas estratégicas existentes y crear otras nuevas. La SUNARP, el IGN y la COFOPRI han venido trabajando en el marco de la ejecución del PCDPI y en actividades vinculadas al SNCP. La SUNARP ha delegado a la COFOPRI, por un plazo de tres años, la administración de la Base de Datos Catastrales – BDC y del Sistema de Información Catastral – SIG,17 lo que ha permitido a la COFOPRI elaborar normas, manuales y directivas, pero principalmente generar y consolidar información gráfica, lo que significa contar a la fecha con una base catastral vinculante para todas las entidades que conforman el SNCP compuesta de cinco millones de gráficos con su respectiva ficha técnica. Por consiguiente, la transferencia permanente de algunas funciones a la COFOPRI reestructurada no debería enfrentar mayores dificultades técnicas. Con respecto al IGN, no sería necesaria ninguna transferencia de funciones; se trataría simplemente de mantener las coordinaciones necesarias para el fortalecimiento del sistema. Además de la reforma institucional, deberán realizarse reformas complementarias que afiancen la relación registro-catastro y faciliten el acceso de los usuarios. Esas reformas ayudarían a prevenir: (i) costos adicionales o que el costo del levantamiento del catastro y de la asignación de CUC conforme a la Ley 28294 se traslade al usuario, pues podría generar informalidad; (ii) reversión a la informalidad por inscripción deficiente de las transferencias y otros actos por falta de CUC inscrito (el art. 21 de la ley 28294 sobre anotaciones preventivas puede generar informalidad), y (iii) duplicación de las competencias del RP (p. ej. la publicidad sobre derechos de propiedad y otros derechos, art. 14, inciso 4 de la Ley 28294, que le corresponden con exclusividad al RP). Para evitar el retorno a la informalidad se podría evaluar la adopción del registro constitutivo, medida que solo podría adoptarse si se reducen los costos de acceso del registro y se simplifican sus procedimientos.
III. Comunidades campesinas y nativas La consolidación de los derechos de propiedad de las comunidades campesinas y nativas requiere del desarrollo de herramientas de formalización apropiadas. La formalización en estas áreas tiene que cubrir varios frentes y exigirá una coordinación muy efectiva de diversas instituciones del Estado peruano, pero siempre bajo el liderazgo de un organismo fuerte del orden nacional. Se necesita formalizar: (i) las comunidades con un adecuado reconocimiento e inscripción; (ii) la representación y poderes de los directivos de las comunidades, y actualizar la inscripción de sus actas para facilitarles la suscripción de contratos que sean ejecutables más allá de los límites de la propia comunidad; (iii) la propiedad, comunal o individual, tal como ellas decidan libremente, para lo cual es indispensable: (a) determinar los bienes inmuebles de propiedad de cada familia o individuo al interior de la comunidad; (b) asegurar que puedan utilizar sus predios si los han independizado o sus
17
Mediante Resolución 002-2008-SNCP/CNC emitida por la SUNARP como Presidente del Consejo Nacional de Catastro.
Nota 13. Más allá de la formalización: del catastro registral a la gestión territorial 247
activos mobiliarios como garantías para créditos, y (c) las empresas de las comunidades, pues casi todas las que existen son informales, y brindarles información sobre posibilidades de negocios y programas de financiamiento públicos o privados.
IV. Terminación de la modernización del RP Sobre la base de los grandes avances realizados en los últimos años, el próximo gobierno debería colocar el sistema registral del Perú al nivel de los países de la OCDE. Si el Perú cuenta ya con el mejor registro de América del Sur según los indicadores de Doing Business, puede convertirse en el mejor de toda América Latina y situarse entre los diez mejores del mundo. Para tal efecto, el programa de la SUNARP para la Inscripción Registral con Competencia Nacional (IRCN) debe ser reimpulsado.18 Es indispensable finalizar la migración de todos los archivos del registro de propiedad al nuevo sistema digital desarrollado con apoyo del PCDPI. La SUNARP debería liderar la fase final de la modernización del RP y comenzar la de los otros registros que forman parte del Sistema Nacional de Registros Públicos.
V. Conclusiones Los programas de formalización masivos deben ser reemplazados por programas efectivos de integración de catastros. Los programas de titulación como los de la COFOPRI o el PETT ya han alcanzado sus objetivos y deben ser desmontados. En su lugar, la COFOPRI o el organismo que la suceda deberá reorientar sus tareas hacia la formalización esporádica por convenio con gobiernos regionales o municipales, y a trabajar con comunidades campesinas o nativas que permanecieron al margen de los programas anteriores. La prioridad inmediata es completar los catastros registrales y fiscales de por lo menos las principales áreas urbanas y centros de actividad productiva del Perú. Solo cuando estos catastros puedan actualizarse directamente a través de transacciones registrales, se podrá hablar de un sistema integrado de catastro que sea sustentable sin inversiones adicionales del Estado peruano. Los temas relacionados con derechos de propiedad inmueble son políticamente sensibles, por ello resulta crítico el compromiso del gobierno al más alto nivel. Tal compromiso debe traducirse en acciones específicas, tanto en las decisiones sobre políticas sectoriales como en el apoyo a las reformas legales e institucionales, y en el establecimiento de convenios interinstitucionales. Un factor importante para la implementación exitosa de la formalización en el Perú fue contar con un sólido apoyo político al más alto nivel. Esto implica dar a conocer una estrategia clara a todos los niveles de gobierno, mostrar beneficios evidentes a corto y mediano plazo de la formalización, y buscar activamente el apoyo de grupos claves de la sociedad civil y de sus líderes. Buena parte del éxito de programas 18
El acceso al sistema deberá ser entendido en términos de costos de transacción para la titulación y el registro; por ejemplo, servicios baratos y rápidos, más eficientes y cerca a los clientes, ya sea físicamente o por internet, que produzcan mejor calidad de documentación por la integración adecuada de información legal y catastral.
248 Perú en el umbral de una nueva era / Parte I: Equidad e inclusión
como el PDPU/PCDPI se puede atribuir al consistente apoyo de cuatro administraciones sucesivas. Para la siguiente etapa se necesita un renovado apoyo desde las más altas instancias del gobierno, para lo cual el liderazgo de una entidad coordinadora a nivel de la Presidencia de la República o de la PCM sería ideal. La continuidad y coordinación en la gestación y aplicación de políticas públicas constituye un requisito esencial para avanzar hacia un sistema de gestión territorial. La experiencia internacional ha mostrado que es indispensable construir un marco de políticas coordinadas para obtener los mayores beneficios de un sistema de gestión territorial. Cuatro áreas claves deberán desarrollarse, distinguirse y coordinarse en carriles paralelos, sin interferencia o superposición: (i) políticas de desarrollo socio-económico en áreas urbanas y rurales afectadas por altos niveles de pobreza; (ii) políticas de administración de tierras (incluyendo su uso y asignación); (iii) políticas de información territorial, y (iv) políticas de propiedad predial y vivienda. Ningún programa debe tratar de cubrir todas las áreas, pero si puede considerar su impacto sobre las otras. Así, los temas de titulación interactúan con los de descentralización, reforma de la justicia, planificación y desarrollo urbano; los de titulación rural se relacionan con los de productividad agrícola y ganadera, y protección ambiental. Los limitados avances de los programas de información territorial en marcha sugieren que algunos son tan ambiciosos que desbordan las capacidades y recursos institucionales, mientras que otros no han tomado en cuenta sus conexiones (y posibles sinergias) con los demás. Solo una política pública coherente y un liderazgo institucional único e inequívoco al más alto nivel podrán superar esta debilidad. Un sistema de gestión territorial requiere de un amplio consenso sobre las reformas de política necesarias para alcanzar sus esperados beneficios económicos y sociales. Resulta indispensable establecer alianzas con los interesados, dándoles voz en el proceso de validación de las propuestas de reforma. Tales propuestas no se pueden generar solo al interior de las instituciones (como ha sucedido con la mayoría de las iniciativas en curso), sino que deben validarse con los usuarios/beneficiarios potenciales. El Perú ha sido un líder internacional en materia de campañas de información y participación ciudadana para llevar adelante reformas sobre tenencia de la tierra, y debe continuar siéndolo en los próximos años mientras camina hacia su propio sistema de gestión territorial. Instituciones como el ILD han asumido un liderazgo internacional sobre el tema que podría capitalizarse también en beneficio de su país sede. A fin de alcanzar la sostenibilidad de largo plazo, el sistema de gestión territorial necesitará un marco legal y regulatorio que fomente capacidades institucionales para aplicar sus políticas y disponga de un financiamiento de largo plazo con recursos propios. No basta señalar metas numéricas de propiedades a catastrar o de municipios que ampliarán su base tributaria; sobre todo es indispensable promover una serie de reformas que aseguren instituciones modernas capaces de liderar los programas, bajos costos de operación y fácil acceso al usuario. En Centroamérica, la regularización de la tenencia de la tierra ha necesitado de programas de largo plazo y de constantes actualizaciones de los marcos legales y regulatorios, hasta resultar, en el caso de El Salvador, en uno de los sistemas más modernos de registro-catastro de la región. En el Perú, la agenda legislativa y regulatoria podría retomar algunos de los temas trabajados durante la ejecución del PDPU y del PCDPI (registro constitutivo, formularios registrales, tarifas registrales reducidas). Nota 13. Más allá de la formalización: del catastro registral a la gestión territorial 249
VI. Bibliografía Aliaga, Luis (2010). “Perspectivas institucionales en gestión territorial y catastro”. Presentación en el Foro Nacional “Perú: Políticas Públicas y Desafíos Gubernamentales en Materia de Gestión Territorial y Catastro”. Lima. SUNARP- 2010. “Sistema nacional integrado de Información Catastral Predial (SNCP)”. Presentación en el Foro Nacional “Perú: Políticas Públicas y Desafíos Gubernamentales en Materia de Gestión Territorial y Catastro”. Lima. Apoyo Consultoría (2010). “Encuesta sobre la situación actual de predios titulados por COFOPRI”. Lima: Apoyo Consultoría. Camaiora I., Ana Lucía (2010). “Evaluación y perspectivas de las políticas gubernamentales para consolidar los derechos de propiedad en el Perú”. Presentación en el Foro Nacional “Perú: Políticas Públicas y Desafíos Gubernamentales en Materia de Gestión Territorial y Catastro”. Lima. De Soto, Hernando (2001). The Mistery of Capital. Londres: Black Swan. COFOPRI- 2010. “Perspectivas, nuevos roles y competencias institucionales para consolidar el sistema de derechos de propiedad y catastro en el Perú”. Presentación en el Foro Nacional “Perú: Políticas Públicas y Desafíos Gubernamentales en Materia de Gestión Territorial y Catastro”. Lima. García-Montúfar, Guillermo (2010). “Estudio sobre una posible extensión de los beneficios del Proyecto de Consolidación de Derechos de Propiedad Inmueble”. Lima. Instituto Cuánto S. A. (2010). Estudio de Línea de Base del Proyecto de Consolidación de Derechos de Propiedad. Lima: Instituto Cuánto S. A. Instituto Libertad y Democracia (2010). Procedimiento para la adjudicación de terrenos de libre disponibilidad del Estado. Lima: ILD. Instituto Libertad y Democracia (2010). Procedimiento simplificado para regularización de declaratorias de fábrica. Lima: ILD ONGEI-PCM (2010). “Infraestructura de datos espaciales del Perú”. Presentación en el Foro Nacional “Perú: Políticas Públicas y Desafíos Gubernamentales en Materia de Gestión Territorial y Catastro”. Lima. Morris, Felipe (2010). Assessment of Real Property Rights Consolidation Project and Proposals for Possible Supplemental Activities. Lima. MVI Consultores (2010). Estudio de línea de base del componente de difusión de beneficios de formalización. Lima: MVI Consultores. MINAM- 2010. “Procesos de ordenamiento territorial en el país”. Presentación en el Foro Nacional “Perú: Políticas Públicas y Desafíos Gubernamentales en Materia de Gestión Territorial y Catastro”. Lima. 250 Perú en el umbral de una nueva era / Parte I: Equidad e inclusión
Anexos Anexo 1
Beneficios de la formalización en el Perú • • • • •
• • •
Once millones de peruanos situados debajo de la línea de la pobreza son propietarios legales de sus predios urbanos y rurales. Un millón ochocientos mil predios rurales fueron formalizados entre 1991 y el 2010. Un millón novecientos mil predios urbanos fueron formalizados entre 1991 y el 2010. El valor neto de los predios urbanos formalizados aumentó en US$2900 millones. Hasta el 2007, los propietarios de predios urbanos formalizados obtuvieron US$852 millones en préstamos. Entre el 2000 y el 2006, el monto de los créditos otorgados se incremento en 280%. Los propietarios de predios urbanos formalizados ahorraron alrededor de US$200 millones en costos burocráticos. La probabilidad de que los menores de edad tengan que trabajar fue reducida en 28% entre las familias con propiedades urbanas formalizadas. Los conflictos en torno a la propiedad predial se redujeron sustancialmente.
Fuente: ILD 2010, Procedimiento para la adjudicación de terrenos de libre disponibilidad del Estado
Anexo 2
Efectos de las contrarreformas Aumentos de costo y tiempo de la formalización de la propiedad individual Tiempo
Costo
Antes de COFOPRI-RPU
20 años
US$230
Con COFOPRI-RPU
2 meses
US$35
Reducción
A menos de 1/100 parte del tiempo anterior
A menos de 1/7 parte del costo anterior
Con las contrarreformas
4,8 meses
US$70
Incremento
2,2 veces el tiempo anterior
2 veces el costo anterior
Impacto de las contrarreformas
Los interesados deberán pagar US$ 590,6 millones más para formalizar sus predios.
Fuente: ILD 2010, Procedimiento simplificado para regularización de declaratorias de fábrica
Nota 13. Más allá de la formalización: del catastro registral a la gestión territorial 251
Aumentos del costo de transacción sobre predios COSTO Predios con valor menor a 20 UIT (hasta US$17 000)
COSTO Predios con valor mayor a 20 UIT (más de US$17 000)
Antes de COFOPRI-RPU
US$217
US$217
Con COFOPRI-RPU
US$40
US$96
Reducción
A menos de la quinta parte
A menos de la mitad
Con las contrarreformas Escritura pública, aumento del impuesto de alcabala, fiscalización ex ante de requisitos (impuesto sobre la renta)
US$140
US$802
Incremento
3,5 veces
A más de 8 veces
Fuente: ILD 2010, Procedimiento para la adjudicación de terrenos de libre disponibilidad del Estado
Anexo 3
Origen y evolución del catastro de COFOPRI 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 …2011 1: Planos convencionales 2: Planos digitales 3: Base de datos catastral 4: Diseño y desarrollo del SIGCAT (Sistema de Gestión Catastral) 5: Implementación del SIGCAT en internet 6: Integración del catastro urbano y rural de COFOPRI 5,5 millones predios Fuente: COFOPRI, 2010
252 Perú en el umbral de una nueva era / Parte I: Equidad e inclusión
Base gráfica digital
Vinculación alfanumérica y gráfica Nivel local Publicidad
Internet
Anexo 4
Base catastral de COFOPRI en cifras Ámbito urbano
Predios
CATASTRADOS
2 602 020
Total (INEI)
5 200 000
50%
50% CON BASE GRÁFICA SIN BASE GRÁFICA
Ámbito urbano - Catastro PCDPI CATASTRADOS
315 000
POR EJECUTAR
220 000
META TOTAL
535 000
40% 60% EJECUTADO POR EJECUTAR
PCDPI
Ámbito rural Predios CATASTRADOS NO CATASTRADOS
Total:
2 829 238 980 000
3 809 238
26% Catastrados 74%
1 2
Comunidades campesinas
Hasta el año 2009
5055
83%
Comunidades nativas
Hasta el año 2009
1260
83%
Expedientes eriazos con contrato, denuncias y eriazos habilitados
Hasta el año 2009
5600
52%
Fuente: COFOPRI 2010.
Anexo 5
Directivas y resoluciones aprobadas por el SNCP • • • • • • • • • • •
Directiva 001-2006-SNCP/CNC: Ocho primeros dígitos del Código Único Catastral – CUC, publicada el 17 de abril de 2006. Directiva 002-2006-SNCP/CNC: Series de escalas cartográficas catastrales, nomenclaturas, contenido mínimo y formato de impresión, publicada el 23 de febrero de 2007. Resolución 01-2007-SNCP/CNC que aprueba la Directiva 001-2007-SNCP/CNC: Formatos e instructivo de las fichas catastrales, publicada el 16 de junio de 2007. Resolución 01-2008-SNCP/CNC: Políticas y principios catastrales del SNCP, publicada el 13 de junio. Resolución 02-2008-SNCP/CNC: Se delega la administración de la Base de Datos Catastrales – BDC y el Sistema de Información Catastral – SIC a COFOPRI, publicada el 13 de junio. Resolución 03-2008-SNCP/CNC y Directiva 01-2008-SNCP/CNC: Tolerancias catastrales y registrales, publicada el 29 de agosto. Directiva 01-2009-SNCP/ST: Estructura de datos alfanuméricos de la Base de Datos Catastral Urbana del SNCP, publicada el 18 de octubre. Directiva 02-2009-SNCP/ST: Declaración de zona catastrada, publicada el 18 de octubre de 2009. Directiva 03-2009-SNCP/ST: Formato de la Hoja Informativa Catastral Urbana y el Formato de la Hoja Informativa Catastral Rural, publicada el 18 de octubre de 2009. Resolución 01-2010-SNCP/CNC: Guía del Código Único Catastral – CUC, como norma complementaria de la Directiva 001-2006-SNCP/CNC, publicada el 1 de abril de 2010. Resolución 02-2010-SNCP/CNC: Tolerancias catastrales - registrales, como norma complementaria de la Directiva 01-2008-SNCP/CNC, publicada el 1 de abril de 2010.
Fuente: SUNARP 2010
Nota 13. Más allá de la formalización: del catastro registral a la gestión territorial 253
Anexo 6
Grupos de trabajo de IDEP Grupo de trabajo
Coordinador
GT-01: Datos fundamentales
IGN
GT-01-A: Centros poblados
Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI)
GT-01-B: Límites referenciales
Dirección Nacional Técnica de Demarcación Territorial
GT-02: Metadatos
INGEMMET
GT-03: Estándares
IGN
GT-04: Registros administrativos y estadísticos
INEI
GT-05: Teledetección
Comisión Nacional de Investigación y Desarrollo Aeroespacial (CONIDA)
GT-06: Servicios de red e interoperabilidad
ONGEI
GT-07: Políticas y acuerdos interinstitucionales
Ministerio de Vivienda y Construcción
GT-08: Catastro
SUNARP
Fuente: ONGEI-PCM 2010
Anexo 7
Metodología de Zonificación Ecológica y Económica Zonificación ecológica y económica: Decreto Supremo 087-2004/PCM Metodología para la formulación de la ZEE FÍSICAS
BIOLÓGICAS
ECONÓMICAS
SOCIALES
CULTURALES
Unidades ecológicas económicas
Criterios de evaluación: Valor productivo
POTENCIALIDADES: Natural Humano Físico financiero Social
Valor biológico-ecológico Valor histórico-cultural Vulnerabilidad y riesgo
ZEE
Fuente: MINAM 2010 254 Perú en el umbral de una nueva era / Parte I: Equidad e inclusión
Conflictos de uso Aptitud urbano industrial
14. El proceso de descentralización Oscar Calvo-González
Resumen En el Perú, la descentralización es un proceso que se encuentra en sus etapas iniciales. Esta nota de política repasa brevemente el proceso de descentralización desde el año 2002 e identifica tres principales desafíos a los que tendrá que hacer frente a medio plazo. En primer lugar, el diseño institucional está aún por consolidarse pues el inicialmente previsto se vio sobrepasado por una realidad compleja. Por ejemplo, la formación de macrorregiones no resultó exitosa y la consiguiente descentralización fiscal relacionada a ella se vio perjudicada. De igual manera, los organismos de coordinación intergubernamental, como el Consejo Nacional de Descentralización, no tuvieron continuidad. Asimismo, la acreditación de los gobiernos regionales no subsanó las limitaciones de su capacidad institucional. Un segundo desafío al proceso de descentralización surge de la necesidad de revisar las transferencias intergubernamentales, las que se han visto afectadas por la creciente importancia del canon como fuente de recursos para muchos gobiernos regionales y, especialmente, locales. Aunque estrictamente hablando el canon no es parte del proceso de descentralización, el considerable aumento de recursos canalizados por su intermedio ha cambiado sustancialmente las relaciones fiscales intergubernamentales en el Perú. El canon ha generado tres consecuencias negativas para el proceso de descentralización: (i) ha exacerbado las disparidades entre las regiones, que el proceso de descentralización procuraba reducir; (ii) ha generado asimetrías verticales entre los niveles de gobierno, y (iii) no ha contribuido a mejorar la eficiencia del gasto público, que era otro objetivo del proceso de descentralización. El tercer desafío es la mejora de la eficiencia y efectividad del gasto público. Si bien se trata de un reto para todos los niveles de gobierno en el Perú, la creciente importancia del gasto público descentralizado lo hace prioritario para el proceso de descentralización. Este desafío es especialmente relevante para la inversión pública, ya que actualmente el 60% de la inversión pública total es realizada por los gobiernos subnacionales.
I. Introducción ¿Qué es la descentralización? El término descentralización es ambiguo, dado que se refiere tanto a un sistema como a un proceso (Prud’homme 2003). Como sistema, se refiere a Nota 14. El proceso de descentralización 255
una situación en la que se concede una cuota sustancial de poder a los gobiernos locales o regionales. Pero también puede significar un proceso por el cual se transita de un sistema de gobierno centralizado a uno descentralizado. En el caso del Perú, la ambigüedad entre la descentralización como sistema y proceso se encuentra consagrada en la enmienda constitucional del año 2002, que establece que la descentralización es una forma de organización democrática que constituye una “política de Estado permanente”, mientras al mismo tiempo habla del “proceso de descentralización”.1 A menudo, la descentralización es definida en términos de sus objetivos, lo que puede ser especialmente confuso ya que la descentralización puede tener múltiples objetivos (Smoke 2003): (i) mejorar la gobernabilidad empoderando a las poblaciones locales; (ii) mejorar la eficiencia, en la creencia de que las entidades subnacionales prestadoras de servicios conocen mejor las realidades sobre el terreno; (iii) mejorar la equidad, dado que los gobiernos subnacionales pueden estar mejor preparados para combatir la pobreza dentro de sus jurisdicciones, y (iv) mejorar el desarrollo, nuevamente sobre la base de un mejor conocimiento de los gobiernos subnacionales de las realidades locales. Así, pues, un primer paso para aproximarse al proceso de descentralización en el Perú, o en cualquier otro país, es entender los objetivos en los que se enmarca, lo que pasamos a revisar antes de dar cuenta de su desarrollo normativo.
II. Contexto En el Perú, la legislación señala como finalidad fundamental de la descentralización “el desarrollo integral, armónico y sostenible del país”, y establece que la división de poder entre los distintos niveles de gobierno es un medio para alcanzar el fin de beneficiar a la población.2 Al mismo tiempo, la propia Ley de Bases de la Descentralización establece un rango mucho más amplio de objetivos —diecinueve en total—, clasificados en torno a cinco grandes rubros: político, económico, administrativo, social y ambiental. Los objetivos inciden en una amplia gama de aspectos, desde incrementar la participación y la equidad en la distribución de los recursos del Estado hasta modernizar los procesos administrativos. Entre sus numerosos objetivos, la descentralización en el Perú apuntaba a mejorar las condiciones de vida y los servicios públicos y reducir las desigualdades en todo el territorio nacional (Casas 2009). Por ejemplo, un influyente análisis preliminar del proceso de descentralización hizo hincapié en que el fin último del proceso de transferencia de funciones era “mejorar los servicios que los ciudadanos reciben” (PRODES 2005: 35). Un conocido análisis del proceso de descentralización en el Perú realizado en el 2006, refleja esta visión de la descentralización como el motor de un crecimiento compartido e incluyente: “El objetivo de la descentralización es generar un modelo de desarrollo territorial que satisfaga las legítimas expectativas de inclusión, prosperidad y acceso a mejores oportunidades para el ejercicio de derechos [de la población]” (Azpur y otros 2006: 7).
1
2
Artículo 188 de la Constitución Política del Perú y modificatoria según la Ley 27680, Ley de Reforma Constitucional, Capítulo XIV, Título IV sobre Descentralización, promulgada el 7 de marzo del 2002. Artículo 3, Capítulo I de la Ley de Bases de la Descentralización, Ley 27783, promulgada el 20 de julio del 2002.
256 Perú en el umbral de una nueva era / Parte I: Equidad e inclusión
El actual proceso de descentralización arranca en el año 2002, fuertemente anclado en los principios centrales de neutralidad fiscal y gradualismo como guías. De acuerdo con la Ley de Bases del año 2002, la descentralización debía empezar en la esfera política con la creación de gobiernos regionales en los veinticinco departamentos administrativos que existen en el Perú. La ley estipulaba que las primeras elecciones para presidentes regionales deberían llevarse a cabo antes de fin de año (2002), y que los funcionarios regionales asumirían sus funciones en enero del 2003. En una segunda etapa, los gobiernos regionales recientemente constituidos serían reemplazados por “macrorregiones”, nacidas de la fusión de dos o más gobiernos regionales. A diferencia de la demarcación unilateral de las macrorregiones que se llevó a cabo en la década de 1980, las propias regiones formularían “expedientes técnicos” para unirse, y los electores decidirían en un referéndum especial si aprobaban o no estas nuevas macrorregiones. Pese a la aprobación en el 2004 de una disposición complementaria denominada Ley de Incentivos para la Integración de Regiones, cuando la conformación de las macrorregiones se sometió a referéndum en el 2005, los electores rechazaron las cinco propuestas (que afectaban a dieciséis departamentos). En la tercera etapa de la descentralización, el gobierno nacional transferiría funciones a los gobiernos locales y regionales. Las transferencias de funciones se regirían por una ley aprobada en el 2004, que creaba un sistema de acreditación según el cual las funciones solamente podrían ser transferidas a los gobiernos subnacionales después de que el gobierno nacional verificara que contaban con la capacidad suficiente. Las transferencias de funciones se realizarían para todos los sectores excepto educación y salud, las que se llevarían a cabo en la cuarta y última etapa de la descentralización (Conterno 2007). El trayecto previsto para la descentralización fiscal también reflejaba los principios de neutralidad fiscal y gradualismo. La Ley de Descentralización Fiscal del 2004 adoptó un enfoque de dos etapas para las transferencias fiscales. En la primera etapa, los ingresos fiscales serían transferidos a los gobiernos subnacionales como una función de las responsabilidades administrativas específicas asumidas por dichos gobiernos. En la segunda etapa se introduciría el mecanismo de coparticipación (distribución del ingreso), luego de la creación de las macrorregiones por la vía del referéndum. En particular, los gobiernos regionales de las macrorregiones recibirían el 50% de los impuestos nacionales recaudados dentro de su territorio, incluyendo el impuesto a las ventas, el impuesto selectivo al consumo que grava la gasolina y otros bienes y el impuesto sobre la renta empresarial y personal (artículo 18 de la Ley de Descentralización Fiscal). Además, con la finalidad de alentar la formación de las macrorregiones se establecieron otros incentivos fiscales. Las restricciones al endeudamiento de las macrorregiones se relajarían en cierta medida, permitiendo a los gobiernos regionales endeudarse dentro del país sin la autorización previa del gobierno central, y se daría prioridad a sus solicitudes de préstamos internacionales. Asimismo, las macrorregiones se beneficiarían de un fondo de inversión descentralizada a ser constituido por el gobierno central. En la práctica, desde el año 2002 el proceso de descentralización estuvo marcado por los siguientes hitos: • En noviembre del 2002 se celebraron por primera vez elecciones para gobiernos regionales , y posteriormente en noviembre del 2006 y noviembre del 2010. • En octubre del 2005 se llevó a cabo un referéndum para la conformación de las regiones. Dos terceras partes de los electores rechazaron las macrorregiones propuestas. Nota 14. El proceso de descentralización 257
Cuadro 1
Marco normativo de la descentralización desde el 2002 Ley
Año
Principales características
Ley 27680 - Ley de Reforma Constitucional
2002
Estableció el proceso de descentralización en el Perú, mediante el cual se incidió especialmente en la participación de la ciudadanía en el diseño de los planes y presupuestos regionales y locales y los mecanismos de rendición de cuentas. La reforma introdujo tres aspectos fundamentales: (i) el ámbito de nivel regional de gobierno son los departamentos; (ii) las regiones pueden crearse sobre la base de uno o más departamentos contiguos, luego del resultado positivo de un referéndum; (iii) los ciudadanos participarán en la elaboración de los presupuestos y planes regionales y locales y los gobiernos descentralizados tendrán la obligación de rendir cuentas al respecto.
Ley 27783 - Ley de Bases de la Descentralización
2002
Instauró las bases para la implementación gradual de la descentralización en el Perú. Identificó las principales medidas y legislaciones complementarias necesarias para impulsar el proceso, como la creación de regiones, el diseño de planes de desarrollo de capacidades para los gobiernos regionales y locales y la transferencia de los programas sociales y otras funciones sectoriales del gobierno nacional a los gobiernos regionales y locales.
Ley 27795 - Ley de Demarcación y Organización Territorial
2002
Fijó la importancia de la delimitación geográfica y prohibió la creación de nuevos distritos y provincias hasta el 2006 (posteriormente ampliado hasta el 2011).
Ley 27867 - Ley Orgánica de Gobiernos Regionales
2002
Definió las responsabilidades de los gobiernos regionales para fomentar el desarrollo económico de sus jurisdicciones. Creó los Consejos de Coordinación Regional (CCR), con participación de los alcaldes y representantes de la sociedad civil, y señaló la necesidad de controles y evaluaciones dos veces al año.
Ley 27972 - Ley Orgánica de Municipalidades
2003
Decretó las responsabilidades de los gobiernos locales para el fomento del desarrollo económico de sus jurisdicciones. Asimismo, estableció la creación de los CCR.
Ley 28056 - Ley Marco del Presupuesto Participativo
2003
Estableció el marco jurídico del proceso del presupuesto participativo de los gobiernos subnacionales.
Ley 28273 - Ley del Sistema de Acreditación de los Gobiernos Regionales y Locales
2004
Señaló las bases de la transferencia de funciones sectoriales del gobierno nacional a los gobiernos regionales.
Decreto Legislativo 955 Ley de Descentralización Fiscal
2004
Dispuso que la transferencia de recursos y competencias fiscales debía realizarse de manera gradual y paralelamente, en el caso de los recursos, a la transferencia de responsabilidades a los gobiernos subnacionales. Los gobiernos regionales podrán participar en la recaudación de determinados impuestos nacionales.
Ley 28274 - Ley de Incentivos para la Integración y Conformación de Regiones
2004
Promovió la conformación de gobiernos territoriales más extensos (macrorregiones).
Ley 29029 - Ley de la Mancomunidad Municipal
2007
Permitió a las municipalidades asociarse con terceros para proveer servicios y ejecutar inversiones públicas de manera conjunta.
Ley 29158 - Ley Orgánica del Poder Ejecutivo
2007
Señaló la necesidad de una nueva legislación que estableciera las normas básicas de organización y las funciones del Poder Ejecutivo en virtud del proceso de descentralización en curso (por ejemplo, el ejercicio de competencias compartidas entre los ministerios a nivel nacional y los gobiernos regionales y locales).
Fuente: Congreso de la República del Perú / Comisión de Descentralización, Regionalización, Gobiernos locales y Modernización de la Gestión del Estado 2008.
258 Perú en el umbral de una nueva era / Parte I: Equidad e inclusión
•
•
• •
•
•
No se ha realizado ningún otro referéndum en torno al tema. Todos los departamentos siguen funcionando como gobiernos regionales individuales. En el 2002 se creó el Consejo Nacional de Descentralización pero fue eliminado en el 2007 y convertido en la Secretaría de Descentralización, subordinada a la Presidencia del Consejo de Ministros, sin representación de las autoridades subnacionales. Se creó el sistema de acreditación en el 2004 y se elaboró un plan nacional de desarrollo de capacidades, pero este no ha garantizado la capacidad efectiva de los gobiernos subnacionales para ejercer las funciones transferidas. En el 2006 el nuevo gobierno anunció un “shock descentralista”, que apuntaba principalmente a asegurar la transferencia expeditiva de funciones a los gobiernos regionales. En vista de que no se conformaron las macrorregiones, no ha habido ninguna distribución del ingreso (coparticipación). Las fuentes de ingresos de los gobiernos subnacionales siguen siendo las transferencias del gobierno central, que en el 2010 representaron el 97% de los ingresos de los gobiernos regionales y el 77% de los ingresos de los gobiernos locales. Los recursos transferidos a los gobiernos subnacionales han sufrido un notable incremento, lo que ha sido una consecuencia no intencional del auge de los recursos naturales, y no el resultado de una equiparación de los recursos con las funciones transferidas. Los presidentes de los gobiernos regionales han creado su propia asamblea, que ha propuesto la transferencia de mayores recursos y ha logrado establecer un diálogo regular con el Presidente de la República.
Los gobiernos subnacionales han incrementado su participación en el gasto total sobre todo debido al mayor gasto de los gobiernos locales, mientras que la participación de los gobiernos regionales se ha mantenido estable. Como se aprecia en el cuadro 2, que ofrece un resumen de los patrones de gasto real de los tres niveles de gobierno sobre la Cuadro 2
Gasto público por nivel de gobierno, 2004-2010 (En millones de nuevos soles) Central Regional Local Total Como porcentaje del PBI
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
34 421 7 849 5732 48 002 20,2
36 070 8 987 6055 51 113 19,5
39 938 9 963 7858 57 758 19,1
39 650 11 571 6858 58 079 17,3
45 537 12 879 13 162 71 578 19,0
48 984 14 765 15 841 79 590 20,8
54 324 16 220 17 782 88 326 20,4
72 16 12
71 18 12
69 17 14
68 20 12
64 18 18
62 19 20
62 18 20
100
100
100
100
100
100
100
Porcentaje del gasto público total Central Regional Local Total
Nota: el cuadro refleja los montos efectivamente devengados. Las cifras están en términos actuales ya que, dada la baja inflación del período, se considera que el análisis basado en cifras nominales es más transparente y aún así ilustrativo de las tendencias en términos reales. Fuente: Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAF) y Dirección Nacional de Contabilidad Pública, Ministerio de Economía y Finanzas (MEF).
Nota 14. El proceso de descentralización 259
base de los montos devengados, la participación del gobierno central disminuyó de un 72 a un 62% desde el 2004 hasta el 2010. El aumento correspondiente del porcentaje del gasto subnacional se explica en gran medida por el mayor protagonismo de los gobiernos locales, que han subido del 12 al 20% del gasto total, y no de los gobiernos regionales, que han subido del 16 al 18% del gasto total. El limitado aumento de la participación de los gobiernos regionales que revelan estas cifras contrasta con una percepción relativamente difundida en sentido contrario, una percepción que se basa en el hecho de que los gobiernos regionales tienen un mayor protagonismo en lo que se refiere a la inversión pública, un asunto que concita la atención constante de los medios. En cuanto a las razones por las cuales la participación de los gobiernos locales se ha incrementado sustancialmente, más adelante veremos que el sistema por el cual se destinan ingresos a los gobiernos locales ayuda a explicar la mayor parte de la diferencia. De hecho, muy poco del aumento del gasto de los gobiernos —sea locales o regionales— responde a la transferencia de recursos paralelamente a las funciones delegadas.
III. Desafíos Primer desafío: un diseño institucional aún por consolidarse En el 2005 se realizó un referéndum para la creación de macrorregiones, pero los votantes rechazaron las fusiones propuestas. Este fracaso alteró el proceso de descentralización. La secuencia cronológica es un elemento clave para explicar estos resultados: como a fines del 2002 ya se había elegido a las autoridades regionales de cada departamento, estas tenían poco que ganar y mucho que perder con la fusión, puesto que con ella corrían el riesgo de perder sus puestos. En ese sentido, no es de extrañar que las autoridades regionales hicieran campaña contra la creación de macrorregiones. La Ley de Bases de la Descentralización disponía que se realizaran referéndums sobre la formación de regiones en los años 2005, 2009 y 2013. Sin embargo, luego del fracaso del 2005, las autoridades decidieron no convocar a ninguna consulta en el 2009. El calendario se ha pospuesto sine die. En cambio, se estableció una serie de comités de coordinación interregional y se analizó la posibilidad de establecer una “región piloto”, pero eso no ha conducido a la reducción del número de gobiernos regionales, y se corre el riesgo de crear un nuevo nivel institucional intermedio entre los actuales gobiernos regionales y el central. El cronograma estipulado en la ley se alteró y algunas de las etapas previstas en el enfoque gradual quedaron en el limbo, la más significativa de las cuales es la descentralización fiscal. Los resultados del referéndum representaron un inconveniente para el proceso, pues que el marco legal establecido no preveía una situación en la que no se crearan las macrorregiones. Tanto la descentralización fiscal (en la forma de distribución de ingresos) como la transferencia de funciones fueron diseñadas como etapas que se iniciarían una vez conformadas las regiones. Tras el fracaso del referéndum, la descentralización fiscal quedó en suspenso. No obstante, la transferencia de funciones sí se realizó, por lo que se invirtió el orden previsto inicialmente para las etapas. La acreditación de los gobiernos regionales no subsanó las limitaciones de su capacidad institucional. El Consejo Nacional de Descentralización trazó un mapa de las deficiencias en la capacidad institucional de los gobiernos regionales y elaboró un plan para su fortalecimiento 260 Perú en el umbral de una nueva era / Parte I: Equidad e inclusión
en el 2004. Las funciones debían transferirse luego de que dichos gobiernos acreditaran su capacidad para desempeñarlas, lo que constituía un paso políticamente importante para consolidar el apoyo al enfoque gradual adoptado. No obstante, este plan y los subsiguientes han producido escasos cambios, en parte porque las limitaciones son grandes y difíciles de abordar, pero también debido a que muchas de las actividades de fortalecimiento de la capacidad no se han llevado a cabo. Asimismo, el 39% de las acreditaciones otorgadas a los gobiernos regionales para desempeñar funciones se fundaron en acuerdos en los cuales las partes reconocen que la capacidad es insuficiente pero se comprometen a realizar esfuerzos por mejorar: esta es la denominada modalidad de acreditación “por potenciar” introducida en el 2007 luego del “shock de descentralización” anunciado por el gobierno central. Un último punto importante respecto a las limitaciones en materia de capacidad es que en el debate público es usual evaluar la capacidad institucional de los gobiernos subnacionales en función de su habilidad para gastar su presupuesto de inversiones, un indicador sumamente inadecuado ya que ignora tanto la eficiencia del gasto como las distorsiones introducidas por el marcado aumento de la renta derivada de los recursos naturales que, en algunos casos, colmó las arcas de los gobiernos subnacionales de las zonas ricas en recursos. La reducción de las disparidades regionales sigue constituyendo un desafío clave. Uno de los objetivos declarados de la descentralización en el Perú era mejorar las condiciones de vida y los servicios públicos y reducir las desigualdades en todo el territorio. No obstante, no se diseñó ningún instrumento para ayudar a paliar las desigualdades en el país. La descentralización fiscal prevista en la ley de bases no habría contribuido a reducir las desigualdades en el nivel de los servicios públicos que reciben los ciudadanos en todo el territorio, ya que simplemente habría transferido la mitad de los impuestos nacionales recaudados en una región al gobierno regional respectivo (una medida que, en todo caso, planteaba dificultades metodológicas significativas). El gobierno central ha modificado la asignación del Fondo de Compensación Regional (FONCOR) para beneficiar a los departamentos más pobres, pero el sesgo en favor de los sectores más postergados es tenue. El gobierno también ha establecido el Fondo de Promoción a la Inversión Pública Regional y Local (FONIPREL) para promover las inversiones en las regiones, pero es relativamente pequeño en comparación con los recursos que reciben los gobiernos regionales a través de otras fuentes. En el ámbito local, el Fondo de Compensación Municipal (FONCOMUN) tampoco fue diseñado como un mecanismo verdaderamente compensatorio, sino que más bien depende de la recaudación del impuesto a las ventas en un área determinada. Tampoco hay un foro institucionalizado para la búsqueda de consenso entre los distintos niveles del gobierno luego de la eliminación del Consejo Nacional de Descentralización. Al igual que en muchos países unitarios que atraviesan un proceso de descentralización, los mecanismos institucionales intergubernamentales del Perú han estado en cambio continuo. La desaparición del Consejo Nacional de Descentralización canceló el único espacio oficial que, a pesar de todas sus deficiencias, permitía la expresión colectiva de los gobiernos subnacionales. Tras ello, la relación entre las autoridades centrales y las subnacionales ha sido mayormente bilateral y se ha limitado a situaciones específicas. No obstante, los presidentes regionales han respondido creando un nuevo cuerpo colectivo: la Asociación Nacional de Gobiernos Regionales (ANGR). Esta entidad, cuya conducción es rotativa, ha surgido como una voz de peso a la hora de expresar las demandas de mayores recursos. A pesar de los diversos cambios incorporados en el marco legislativo, aún resta abordar algunas cuestiones clave. Resulta cuánto menos paradójico que, en un país con Nota 14. El proceso de descentralización 261
numerosas leyes sobre descentralización, la ANGR —el espacio surgido para el diálogo entre los gobiernos nacionales y el central y que se ha establecido como la contraparte del Presidente de la República, con quien se reúne cada seis meses— no tenga personería jurídica ni esté contemplada en ninguna ley. Esto no significa que el país deba aprobar rápidamente una ley que formalice la mencionada asociación. Es improbable que el intento por ajustar el marco legislativo de la descentralización resuelva los problemas cuando no hay un consenso subyacente. Sin embargo, la tendencia a introducir enmiendas improvisadas está muy arraigada: nótese el caso de las recientes modificaciones menores a las normas fiscales para los gobiernos subnacionales y la incorporación más importante de donaciones a esos mismos gobiernos basadas en el desempeño. El marco institucional general tiene ya suficientes parches. Para expresarlo con claridad, la presente nota no aboga por nuevas iniciativas legislativas apresuradas para abordar las deficiencias detectadas en el diseño institucional. Sí convoca a crear espacios para el diálogo incluyente entre instituciones con el fin de contribuir a generar consenso sobre ciertos principios básicos. Solo entonces sería apropiado introducir cambios en el marco institucional actual.
Segundo desafío: la necesidad de revisar el sistema de transferencias intergubernamentales en vista de las consecuencias no deseadas del canon El canon y otros mecanismos por los cuales los ingresos derivados de los recursos naturales se dividen entre los distintos niveles de gobierno han generado tres consecuencias negativas al proceso de descentralización: (i) han exacerbado las disparidades entre regiones, que el proceso descentralizador procuraba reducir; (ii) han generado asimetrías verticales entre los niveles de gobierno, y (iii) no han contribuido a mejorar la eficiencia del gasto público, otro objetivo declarado del proceso. Sin duda, estas dificultades no son exclusivas del Perú sino son comunes en numerosos países. Al igual que en muchas naciones ricas en recursos naturales, los mecanismos para distribuir la renta generada por esos recursos revisten importancia crítica. Las desigualdades horizontales se han incrementado, hecho que ha puesto en duda que el proceso de descentralización contribuya a reducir las disparidades regionales. Como muestra el gráfico 1, hay un gran número de departamentos que presentan altas tasas de pobreza en los que el gasto público total expresado en términos per cápita es menor que en otros departamentos en los que la pobreza no es tan alta (es el caso de todos los departamentos en el cuadrante inferior derecho del gráfico, que tienen pobreza por encima de la media del país pero gasto público per cápita por debajo de la media del país). El gasto público per cápita es más elevado precisamente en las zonas más ricas del país. Por ejemplo, los ciudadanos de Moquegua, que disfrutan de un ingreso per cápita superior al doble del promedio del país en su conjunto, se benefician con un gasto público que equivale al doble del promedio de todo el país. En la zona de Puno, vecina de Moquegua, donde el ingreso per cápita es la mitad del promedio del país en general, sus ciudadanos reciben solo la mitad del promedio de gasto público per cápita de todo el país. La distribución desigual de los ingresos derivados de los recursos naturales explica parte de ese resultado. Todo esto es bien sabido y, en cierta medida, se vincula solo tangencialmente con el proceso de descentralización. Lo que no es tan conocido es que hoy el ciudadano de 262 Perú en el umbral de una nueva era / Parte I: Equidad e inclusión
Gráfico 1
Gasto público per cápita y pobreza en todos los departamentos 6000
Media del país Moquegua
5000 Lima 4000
Gasto público total per cápita en 2008 (incluye los tres niveles de gobierno) en nuevos soles, por departamento
Tacna Madre de Dios
3000
Pasco
Tumbes Arequipa Ica
2000
Media del país Ayacucho Apurímac
Cajamarca Huánuco
1000
Huancavelica
0 0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
Tasa de pobreza en 2008 (dos veces) por departamento, por ciento Fuente: cálculos del Banco Mundial basados en datos del MEF (SIAF) y el Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI).
Moquegua sigue beneficiándose con un gasto público más elevado que su vecino de Puno, incluso después de deducir los gastos que se financian con el canon. Las desigualdades surgidas de la distribución dispar de los ingresos generados por los recursos naturales se superponen al proceso de descentralización que, a pesar de haber sido puesto en marcha con la intención de reducir las inequidades regionales, cuenta con pocos mecanismos valiosos para lograr tal objetivo. La abundancia del canon opaca este hecho y complica las posibilidades de lograr un consenso político sobre cuestiones básicas como el alcance de la igualdad horizontal que se debe procurar, un tema que no se abordó al momento de iniciar el proceso de descentralización. Las asimetrías verticales se han incrementado porque el canon ha beneficiado desproporcionadamente a un nivel de gobierno: el local. Se ha hablado mucho sobre cómo las normas que rigen la distribución del canon en el territorio benefician a algunos más que a otros, y muy poco del modo en que el canon favorece el nivel local de gobierno frente al regional en una proporción aproximada de tres a uno. Junto con el FONCOMUN, basado en el impuesto al valor agregado, las transferencias a los gobiernos locales vinculadas con los recursos naturales han sido el factor que más ha afectado el panorama de las relaciones fiscales intergubernamentales en el Perú desde el 2004. En efecto, como se vio en el cuadro 2, la proporción de los gobiernos locales en el total del gasto público se ha incrementado del 12 al 20% entre el 2004 y el 2010, un aumento que no estuvo asociado con ninguna reasignación de competencias que haya provocado un incremento en las funciones de los gobiernos locales. En cambio, a pesar de la repetida mención del traspaso de funciones a los gobiernos regionales, este nivel de gobierno ha incrementado su participación en el gasto público total del 16 al 18% (una cifra que, según sugieren ciertas estimaciones, estaría más cerca de una tercera parte de ese valor, esto es, 6%, si se excluyera el gasto desconcentrado que se canaliza a través de las oficinas desconcentradas de los ministerios sectoriales y sobre el cual los gobiernos regionales no tienen control, aun cuando se contabiliza formalmente como gasto Nota 14. El proceso de descentralización 263
de los gobiernos regionales). De este modo, el canon perturba el proceso de descentralización puesto que favorece el nivel local de gobierno —cuando el objetivo había sido desarrollar un nivel intermedio más sólido conformado por unos pocos gobiernos regionales— y de hecho elimina el vínculo entre la transferencia de funciones y la de recursos. El mecanismo para repartir los ingresos derivados de los recursos naturales también está afectando el uso eficiente de los fondos públicos. En primer lugar, el canon impone la restricción de que los montos deben destinarse a gastos de capital. Si bien se trata de un control que ha ayudado a contener los gastos ordinarios, ha provocado un rápido incremento en las inversiones en el nivel subnacional: en el 2010, el gobierno central llevó adelante menos del 40% del total de la inversión pública. En el plano local, la situación es aún más extrema, ya que más de la mitad del presupuesto de los gobiernos de ese nivel se destinó a inversiones. La gran afluencia de recursos del canon ha creado en la práctica una división del trabajo: el gobierno central incurre en los gastos ordinarios y los subnacionales se encargan de la inversión. Es poco probable que este esquema propicie la eficiencia, aunque no sea debido a que la prestación de la mayoría de los servicios públicos requiere la interrelación entre gastos de capital y ordinarios. Asimismo, el hecho de que los ingresos derivados de los recursos naturales se incorporen en su totalidad en el presupuesto anual y no deba ahorrarse una parte para el futuro crea una serie de incentivos electorales e institucionales para intentar gastar el dinero lo más rápido posible. En efecto, existe un grupo de organizaciones de la sociedad civil listo para denunciar públicamente a los políticos locales que muestren bajas tasas de desembolso, que se interpretan como una medida del desempeño, ignorando consideraciones como la conveniencia de ahorrar parte de los recursos dada la volatilidad de los precios de los productos básicos y el carácter no renovable de la mayor parte de los recursos naturales explotados. En consecuencia, el canon altera el proceso de descentralización, promoviendo una división del trabajo entre los distintos niveles de gobierno que puede resultar ineficiente y una visión de corto plazo en los horizontes de inversión.
Tercer desafío: incrementar la eficiencia del gasto público Uno de los objetivos del proceso de descentralización es mejorar los servicios públicos. La meta de mejorar el desempeño del sector público a través de la descentralización no solo está explicitada en el marco legal peruano, sino que a menudo hacen hincapié en ella numerosas organizaciones de la sociedad civil creadas para efectuar el seguimiento del proceso de descentralización y opinar al respecto. Hasta el momento, dicho proceso no ha logrado los resultados esperados. El 70% de los participantes en las encuestas nacionales de hogares de los años 2004 y 2005 creían que la descentralización no había logrado mejorar en nada los servicios públicos, o los había mejorado muy poco. Un análisis del grado en que el gasto público contribuye a lograr un desempeño más satisfactorio en los distintos departamentos del Perú (realizado a partir de datos sobre indicadores de resultados recogidos como parte del Presupuesto por Resultados del Ministerio de Economía y Finanzas - MEF) ayuda a echar luz sobre esas cuestiones (Banco Mundial 2010). Antes de detallar las conclusiones de dicho análisis, conviene destacar la importancia de incrementar la eficiencia del gasto público subnacional debido al importante porcentaje que este representa, sobre todo en lo que respecta a inversión pública. 264 Perú en el umbral de una nueva era / Parte I: Equidad e inclusión
Como se muestra en el gráfico 2, el aumento de la inversión pública subnacional ha sido notable. El porcentaje de la inversión pública realizada por los gobiernos locales ha pasado del 33% del total en el 2005 al 42% en el 2010. Los gobiernos regionales también han ampliado su participación, pasando del 16% del total al 20% en el 2010. Estos incrementos, como se muestra en el gráfico, son aún más significativos en vista del fuerte aumento en la inversión pública que ha tenido lugar en los últimos años, cuadruplicándose entre el 2005 y el 2010. En los cinco años hasta diciembre del 2010, el Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) declaró la viabilidad de 103 139 proyectos de inversión pública valorizados en S/.117 390 millones. De este monto, el 73% corresponde a los gobiernos subnacionales. Gráfico 2
Inversión pública de los tres niveles de gobierno 30
100
25
80
20
60
15 40
10
20
5 0
2005
2010 Gobiernos locales
0
2005
Gobiernos regionales
2010
Gobierno central
Nota: el gráfico refleja el gasto en inversión efectivamente ejecutado (devengado). Fuente: MEF, Portal de Transferencias y Dirección Nacional de Contabilidad Pública.
El Banco Mundial ha realizado un análisis de eficiencia del gasto público total (incluyendo gasto de los tres niveles de gobierno) en diferentes departamentos, que señala la importancia de los factores económicos y geográficos subyacentes —como los niveles de ingreso y la densidad de población— para explicar el desempeño del sector público (Banco Mundial 2010). Como se esperaba, los niveles más elevados de ingreso per cápita tienden a estar asociados con montos de gasto público mayores y mejores resultados de gobierno (si bien es importante señalar que no necesariamente con una mayor eficiencia). La densidad de población se relaciona de manera positiva con la eficiencia en el gobierno. Este resultado coincide con las conclusiones del Informe sobre el Desarrollo Mundial 2006 (Banco Mundial 2005), que pone de relieve cómo la densidad y la aglomeración ayudan a reducir los costos de producción y aumentar la productividad. Desde luego, las políticas solo pueden influir con suma lentitud, si acaso, en factores como la densidad de población, lo que implica una advertencia acerca de las dificultades que supondrá mejorar el desempeño. Los estudios iniciales sugieren que la descentralización de responsabilidades en materia de gasto aún no muestra relación con una mayor calidad ni con una prestación de servicios más eficiente. La proporción del gasto local y regional en el total no se relaciona con los valores del desempeño ni de la eficiencia del gasto público. La única excepción a este resultado se observa en los servicios de transporte, donde una mayor proporción de gasto subnacional en el total de gastos se asocia débilmente con mejores resultados en la gestión. La falta de una correlación positiva entre mayor gasto subnacional y mejores resultados se corresponde con la percepción popular sobre los efectos iniciales del programa. Nota 14. El proceso de descentralización 265
Al mismo tiempo, hay algunos indicios que sugieren que la descentralización de la recaudación de ingresos parece influir en la mejora del desempeño y la eficiencia del sector público. Lo más saliente en este sentido es que la proporción de ingresos públicos recaudados en el nivel subnacional se vincula directamente con la eficiencia y el desempeño en los sectores de salud y educación. La correlación es aún más fuerte cuando se estudian programas específicos, como los de nutrición y escuela primaria, que la población puede controlar de cerca. Estos resultados indican que el actual proceso de descentralización ha logrado solo un éxito parcial en la mejora de la prestación de servicios, pero se recomienda realizar nuevos análisis antes de emitir un veredicto definitivo. La eficiencia guarda una correlación negativa con los niveles de gasto público, y los valores son significativamente más bajos en las regiones ricas en recursos naturales. La relación observada entre eficiencia del sector público y el gasto público es negativa en todos los sectores (y subsectores) analizados. Este resultado está en parte determinado por las regiones ricas en recursos naturales. En ellas se combina un buen desempeño con niveles muy bajos de eficiencia, a expensas de grandes cantidades de recursos públicos. Tanto si las causas son factores tecnológicos o mecanismos de incentivos, esta situación sugiere una merma en la rentabilidad de la producción de bienes y servicios públicos. En este caso, podrían lograrse mejoras significativas si se redistribuyeran los recursos públicos traspasándolos desde zonas donde el gasto es cuantioso hacia regiones más eficientes.
IV. Opciones de política y conclusiones Este repaso al proceso de descentralización permite identificar una serie de opciones de política, partiendo de un reconocimiento de la importancia de los factores de economía política para explicar sus avances y desafíos. Tanto para entender el rumbo que el proceso de descentralización ha tomado hasta ahora como las opciones a futuro, no se pueden dejar de lado los incentivos electorales, institucionales y burocráticos. Un claro ejemplo de la importancia de esos incentivos fue el fallido referéndum sobre la creación de las macrorregiones en el 2005 (el último de numerosos intentos previos de crear un nivel de gobierno intermedio en el Perú). La secuencia aprobada por los legisladores, es decir, la realización del referéndum para la creación de las macrorregiones después de la creación de los gobiernos regionales en todos los departamentos, generó un fuerte incentivo en contra de la consolidación de dichas instancias en un menor número de gobiernos regionales. Todas las propuestas de integración regional fueron rechazadas a pesar de que estaba previsto el otorgamiento de incentivos fiscales para las regiones fusionadas, que habrían recibido el 50% de todos los ingresos fiscales recaudados en la macrorregión, en vez del sistema actual de transferencias. Este episodio es aleccionador de cómo los incentivos institucionales pueden pesar incluso más que los incentivos fiscales relativamente cuantiosos. La falta de claridad en las asignaciones de competencias mencionada en el primer desafío analizado en esta nota pone de relieve la importancia de establecer mecanismos de coordinación y cooperación entre los diferentes niveles de gobierno. Una aclaración de responsabilidades sería positiva pero, teniendo en cuenta las restricciones de economía política, cabe plantearse la profundización de la coordinación entre distintos niveles de gobierno como un objetivo menos ambicioso y más pragmático. El desafío de mejorar la eficiencia del gasto público, y en particular de la inversión pública, en un contexto en el que los gobiernos locales y regionales realizan alrededor del 60% del total de la inversión pública, también pasa por una mayor 266 Perú en el umbral de una nueva era / Parte I: Equidad e inclusión
coordinación entre los diferentes niveles de gobierno para asegurar, por ejemplo, que el gasto corriente necesario para mantener las inversiones se presupueste y ejecute consecuentemente. Con respecto al desafío centrado en las inequidades horizontales y verticales que vienen siendo agravadas por el canon y otros mecanismos de reparto de los ingresos derivados de los recursos naturales, cabe resaltar la importancia de una discusión de fondo sobre los objetivos de la descentralización en términos de equidad. Esta es una discusión que no se planteó al comenzar el proceso de descentralización y que, sin embargo resulta necesaria. De igual manera, si bien hasta el momento no ha sido políticamente viable modificar la estructura del canon, se difunde cada vez más la idea de que la situación actual es inadecuada. En este sentido, cabe destacar la propuesta más reciente sobre descentralización fiscal presentada por un grupo de trabajo del Congreso de la República, en la que se insta a desvincular el cálculo del canon como proporción del impuesto a la renta de las empresas. Si bien el análisis de lo que podría ser viable o no desde el punto de vista político excede el alcance de esta nota, es importante reconocer que para abordar las deficiencias detectadas hasta ahora en el proceso de descentralización —incluidas las asimetrías horizontales y verticales— probablemente se requiera alguna reforma del canon y de otros mecanismos existentes de distribución de ingresos derivados de los recursos naturales.
V. Bibliografía Azpur, Javier, Eduardo Ballón, Luis Chirinos, Epifanio Baca y Gerardo Távara (2006). Descentralización. Aportes para el gobierno peruano 2006-2011. Lima: Consorcio de Investigación Económica y Social – Propuesta Ciudadana. Banco Mundial (2005). Informe sobre el Desarrollo Mundial 2006. Equidad y desarrollo. Washington, D. C.: Banco Mundial. Banco Mundial (2010). El proceso de descentralización y su relación con la eficiencia del gasto público. Washington, D. C.: Banco Mundial. Casas, Carlos (2009). “Review of the Descentralización Process and its Links with Public Expenditure Efficiency in Peru”. Documento inédito preparado para Banco Mundial 2010. Congreso de la República del Perú, Comisión de Descentralización, Regionalización, Gobiernos Locales y Modernización de la Gestión del Estado (2008). Evaluación del proceso de descentralización. Periodo Legislativo 2007-2008. Lima: Congreso de la República. Conterno, Elena (2007). La agenda a cuatro años de iniciado el proceso. Lima: USAID. PRODES (2005). Proceso de Descentralización 2004: balance y recomendaciones para una agenda pendiente. Lima: USAID. Prud’homme, Remy (2003). “Fiscal decentralization in Africa: A framework for considering reform”. Public Administration and Development 23: 17-27. Smoke, Paul (2003). “Decentralization in Africa: Goals, Dimensions, Myths and Challenges”. Public Administration and Development 23: 7-16.
Nota 14. El proceso de descentralización 267
se teRminó de impRimiR en los talleRes gRáficos de T area a sociación G ráfica e ducaTiva p asaje maRía auxiliadoRa 156 - BReña Correo e.:
[email protected] Página web: www. tareagrafica.com teléf. 332-3229 fax: 424-1582 aBRil 2012 lima - peRú
OT. 11580 / BANCO MUNDIAL-Perú en el umbral de una nueva era Volumen 2 / Lomo OK: 4,3 cm-papel couche Bond - 716 pp / medida: 37.8 cm. x 25.5 cm. RETIRA Edith
OT. 11580 / BANCO MUNDIAL-Perú en el umbral de una nueva era Volumen 2 / Lomo OK: 4,3 cm-papel couche Bond - 716 pp / medida: 37.8 cm. x 25.5 cm. TIRA Edith