JIMÉNEZ VIVAS, Javier. “El recurso de revisión: Su nuevo ámbito y su futuro. A propósito de la Ley del procedimiento administrativo general y del proceso de descentralización regional y local”. Revista Ratio Legis, N° 2, diciembre 2003, pp. 19-30. También publicado en: Revista Jurídica Magistri et Doctores. Revista de la Unidad de Postgrado de la UNMSM, Año VII, N° 03, Lima, diciembre 2006, pp. 712-719 (http://www.unmsm.edu.pe/postder/web_revistas/revista_juridica_3.pdf).

EL RECURSO DE REVISIÓN: SU NUEVO ÁMBITO Y SU FUTURO. A propósito de la Ley del procedimiento administrativo general y del proceso de descentralización regional y local. Javier Jiménez Vivas 

Sumario: 1.Ideas preliminares. 2. El recurso de revisión en la legislación peruana. 3. El recurso de revisión ante la administración municipal. 4. Ámbito de aplicación del recurso de revisión según la Ley 27444. 5. El recurso de revisión y el proceso de descentralización regional y local. 6. Ideas finales. Bibliografía referencial.

1.

IDEAS PRELIMINARES.

Tradicionalmente, la doctrina y la legislación del Derecho administrativo han considerado que existen tres formas por las cuales, dentro de un procedimiento, el administrado puede cuestionar las resoluciones de la autoridad. Tales medios impugnativos son: la reconsideración, la apelación, y la revisión, cada uno con distintas características. Es el recurso de revisión el que servirá de tópico central al presente trabajo. Dicho recurso, en los últimos años, fue objeto en nuestro medio de una interpretación que trastocaba sus elementos esenciales. Ella se produjo en la administración edil de nuestra ciudad capital, y enfrentó a la comuna metropolitana con algunas municipalidades distritales de su jurisdicción. Si bien errada, dicha posición se sustentaba en una incompleta redacción de las normas que regulaban el referido recurso en nuestro país. Dicho problema, fue finalmente solucionado en el año 2001, con la entrada en vigor de la Ley N° 27444, Ley del procedimiento administrativo general. Sin embargo, la norma recién citada no sólo es explícita al indicar con claridad cuales son los elementos básicos del llamado recurso de revisión, sino que, además, permite establecer los límites de aplicación del mismo, y con ello, darle racionalidad a su empleo por los operadores del Derecho administrativo.

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El autor es abogado, graduado en la UNMSM, es alumno de la Maestría en Derecho Civil y Comercial de la misma Universidad, ha sido Especialista Legal en la Sala Especializada en lo Contencioso Administrativo de la Corte Superior de Justicia de Lima, y desempeña actualmente el cargo de Abogado en la Fiscalía Suprema en lo Contencioso Administrativo.

A continuación, desarrollaremos los elementos del recurso de revisión recogidos por nuestra normatividad, aquellos otros que formaron parte de la indicada y por demás interesante controversia edil, luego esbozaremos cuales son los elementos esenciales del recurso de revisión a partir de la Ley N° 27444, para finalmente, referir cual será su futuro ámbito de aplicación en nuestro país, a la luz de las normas que conducen el proceso de descentralización a nivel local y regional. 2.

EL RECURSO DE REVISIÓN EN LA LEGISLACIÓN PERUANA.

Hasta el año de 1967, la normativa que regía el desenvolvimiento de la administración pública era diversa y desordenada. Fue el 11 de noviembre de dicho año que se expidió el Decreto Supremo N° 006-67-SC, aprobando el denominado “Reglamento de normas generales de procedimientos administrativos”, norma mediante la cual, por primera vez, se intentó crear un único modelo de procedimiento administrativo para todas las entidades del Estado.1 Dicho reglamento, luego de indicar en su artículo 100° que los recursos impugnativos eran la reconsideración, la apelación y la revisión, señalaba en su artículo 103° que: “Artículo 103: La vía administrativa queda agotada con la resolución expedida en segunda instancia. Sin embargo, hay lugar a recurso de revisión ante una tercera instancia, si es que las dos instancias anteriores fueron absueltas por autoridades de competencia departamental. El recurso de revisión se interpondrá dentro del término de quince días.” De acuerdo al texto anterior, el reglamento estableció que, normalmente, la vía administrativa quedaba agotada con el pronunciamiento del órgano de segunda instancia y, extraordinariamente, con la resolución emitida por una tercera instancia de competencia supra departamental. Si bien no se indicaba expresamente, tal autoridad sólo podía ser una de carácter nacional, al no existir aun, en esos tiempos, la idea de las regiones en nuestra legislación.2 Entre las autoridades departamentales podríamos contar, a lo sumo, a los prefectos, directores regionales o jefes de área; entre las autoridades revisoras, figurarían los Ministerios o entidades del subsector público independiente de la cual dependiesen los funcionarios departamentales.3 Luego de muchos años, exactamente en junio de 1989, se publicó la Ley N° 25035, Ley de simplificación administrativa, cuyo reglamento, aprobado a través del Decreto Supremo N° 070-89-PCM, indicaba lo siguiente: “Artículo 25: En cualquier procedimiento administrativo no pueden intervenir más de dos instancias con capacidad de emitir resolución. Los recursos impugnativos son los de reconsideración y de apelación, tal como se encuentra definidos por el Reglamento de normas generales de procedimientos administrativos, aprobado mediante Decreto Supremo N° 006-67-SC. (...).” La norma recién citada modificó tácitamente la normativa preexistente, por cuanto suprimió el recurso de revisión, tanto al proscribir la existencia de una tercera instancia,

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La denominación dada por el indicado decreto supremo era errónea, por cuanto la comisión nombrada para ello tenía por misión redactar normas de procedimiento administrativo, sin embargo, el decreto las aprobó con una inconveniente mención en plural. Además, tratándose de normas, no es necesario decir “Reglamento de Normas”, bastando una de las denominaciones. (VALDEZ CALLE, Antonio. Comentarios a las Normas Generales de Procedimientos Administrativos. S/E, Lima, octubre de 1969, p. 12. 2 La cual apareció regulada recién en el artículo 259° y siguientes del Texto Constitucional de 1979. 3 Ello según VALDEZ CALLE, Antonio. Ob. cit., p. 100.

como al puntualizar que los únicos recursos impugnativos disponibles eran los de reconsideración y apelación. Pese a ello, el recurso de revisión retornó a la normativa nacional mediante el Decreto Ley N° 26111, publicado el 30 de diciembre de 1992. Esta nueva norma, que otorgó rango de ley al Reglamento de normas generales de procedimientos administrativos, en su artículo 2° replanteó el recurso de revisión con este nuevo texto: “Artículo 103: La vía administrativa queda agotada con la resolución expedida en segunda instancia. Sin embargo, hay lugar a recursos de revisión ante una tercera instancia si las dos instancias anteriores fueron resueltas por autoridades que no son de competencia nacional. (...).” Esta nueva redacción, posterior a la Carta Magna de 1979, reemplazó la frase “de competencia departamental” por “de competencia nacional”. En esa forma, si bien implícitamente, quedó claramente definido el carácter nacional de la competencia del órgano revisor. El texto propuesto por el Decreto Ley N° 26111, fue recogido en la versión original del artículo 100° del Texto único ordenado de la Ley de normas generales de procedimientos administrativos, aprobado por Decreto Supremo N° 02-94-JUS (en adelante TUO LNGPA), numeral que a su vez fue modificado mediante Ley N° 26810 publicada el 18 de junio de 1997, sólo para recalcar el carácter excepcional del recurso en cuestión. 4 Finalmente, la característica nacional de la entidad que resolverá un recurso de revisión ha quedado plasmada en el artículo 210° de la Ley N° 27444, Ley del procedimiento administrativo general, actualmente vigente, según el cual: “Artículo 210: Recurso de revisión. Excepcionalmente, hay lugar a recurso de revisión, ante una tercera instancia de competencia nacional, si las dos instancias anteriores fueron resueltas por autoridades que no son de competencia nacional, debiendo dirigirse a la misma autoridad que expidió el acto que se impugna para que eleve lo actuado al superior jerárquico.” Sobre esta norma y sus alcances, volveremos más adelante. 3.

EL RECURSO DE REVISIÓN ANTE LA ADMINISTRACIÓN MUNICIPAL.

3.1.

Interpretación de la Municipalidad Metropolitana de Lima.

Estando vigente el TUO LNGPA, y antes de que la redacción original de su artículo 100° fuese variada, con fecha 05 de diciembre de 1996 fue publicado en el Diario Oficial “El Peruano” el Acuerdo de Concejo N° 121, mediante el cual, en dos artículos, el Concejo Metropolitano de Lima dispuso la revocatoria del Acuerdo de Concejo N° 122-93,5 y ordenó la tramitación de los recursos de revisión interpuestos contra las resoluciones administrativas expedidas por los Concejos distritales. El mismo criterio fue recogido y desarrollado por la Ordenanza N° 290,6 en cuyo artículo primero el Concejo metropolitano especificó que el recurso extraordinario de revisión procedía contra lar resoluciones emitidas en segunda instancia por los municipios distritales de la provincia de Lima, señalando en su artículo segundo que dichos recursos 4

Así, el primer párrafo de la norma modificatoria señaló que “Excepcionalmente hay lugar a la interposición de un recurso de revisión ante una tercera instancia si las dos anteriores fueron resueltas por autoridades que no son de competencia nacional.” 5 Acuerdo tomado el día 06 de octubre de 1993 por el Concejo Metropolitano durante la gestión de Ricardo Belmont, según el cual los recursos de revisión no eran de aplicación en los procedimientos seguidos ante la administración municipal. 6 Ordenanza publicada en el Diario Oficial ”El Peruano” el 03 de diciembre del 2000.

debían presentarse ante tales municipalidades, e indicando en su tercer numeral que las entidades edilicias distritales, al remitir los actuados administrativos, podían agregar un informe de hechos y derecho sobre la resolución impugnada. La posición de la Municipalidad de Lima antes descrita tenía tres sustentos centrales, uno de tipo interpretativo, otro de índole jurisprudencial, y uno tercero normativo. A la luz del artículo 100° del TUO LNGPA, el Concejo metropolitano fue del criterio que, no siendo los Concejos distritales órganos de competencia nacional, aplicándose literalmente la norma, podía concluirse que procedía el recurso de revisión en los casos que estos resuelvan en primera o segunda instancia administrativa 7 según el Acuerdo N° 121, o simplemente como instancia administrativa de acuerdo a la Ordenanza N° 290. Tal criterio se vio reforzado, siempre en opinión del Concejo metropolitano, por una resolución expedida por la Tercera Sala Civil de la Corte Superior de Lima en el proceso sobre acción de amparo seguido por María Julia Ortiz Chamorro contra el Concejo Municipal de San Borja, en la cual dicho Tribunal de Justicia razonó igual que el Concejo metropolitano, buscando salvaguardar el derecho de petición de la demandante, previsto en el inciso 13° del artículo 24° de la Ley N° 23506, Ley de la Acción de Hábeas Corpus y Amparo, y de los derechos de defensa y al debido proceso. Por último, el Concejo metropolitano entendió que podía tramitar recursos de revisión a partir del régimen especial del que goza la Municipalidad Metropolitana de Lima,8 el cual le permite dictar normas de alcance metropolitano, de conformidad al inciso 4° del artículo 135° de la Ley N° 23853, anterior Ley orgánica de municipalidades. 3.2

Respuesta Distrital.

Algunas municipalidades distritales manifestaron su rechazo a la medida adoptada por la Municipalidad Metropolitana de Lima. Fue así que el Concejo Distrital de La Molina mediante Acuerdo de Concejo N° 049-2000,9 el de Miraflores a través de la Ordenanza N° 84,10 y el de Santa Anita vía Ordenanza N° 002-2001-MDSA,11 decidieron inaplicar el criterio metropolitano en sus respectivas jurisdicciones.12 Luego de un análisis conjunto de los mencionados pronunciamientos de las comunas distritales, se concluye que fueron tres los principales fundamentos de su posición. El primero de ellos, era la autonomía reconocida a todos los gobiernos locales por el artículo 191° de nuestra Carta Magna. Conforme a ello, las funciones distritales no pueden verse comprometidas por las decisiones adoptadas a nivel metropolitano, por cuanto esta últimas no pueden invadir el ámbito propio de la administración distrital. Acorde a lo anterior, un segundo argumento contra el criterio metropolitano era el de el número de instancias suficientes para agotar la vía administrativa. Sobre el tema, ya el Reglamento de la ley de simplificación administrativa había establecido, en su artículo 25° que todos los procedimientos administrativos tendrían sólo dos instancias, razón por la cual resultaba excesivo recurrir en vía de revisión ante el Concejo metropolitano. 7

Así redactado, el segundo considerando del Acuerdo de Concejo N° 121 cometía un serio error, ya que, para los casos en que los Concejos Distritales resolvieran en primera instancia, bastaba un recurso de apelación. 8 Régimen especial reservado por el artículo 196° de la Constitución Política y el numeral 129° de la Ley N° 23853, anterior Ley orgánica de municipalidades. 9 Publicado el 30 de agosto del 2000. 10 Publicada el 24 de diciembre del 2000. 11 Publicada el 11 de enero del 2001. 12 De acuerdo a la fecha de su expedición, el Acuerdo de La Molina inaplicó tácitamente el Acuerdo N° 121 de Lima, mientras que las Ordenanzas de Miraflores y Santa Anita inaplicaron expresamente la Ordenanza limeña N° 290.

El tercer motivo por el cual no correspondería a dicho Concejo actuar como órgano revisor de las resoluciones de los Concejos distritales estaba, según estos, en la cuarta disposición transitoria de la mencionada Ley orgánica de municipalidades (hoy derogada), la misma que expresaba lo siguiente: “Cuarta: En tanto se constituyan los Gobiernos regionales, la vía administrativa queda agotada con las resoluciones que expidan los Concejos provinciales, respecto de las apelaciones interpuestas contra las Resoluciones de Concejos distritales y contra las que dichos Concejos provinciales expidan sobre las reconsideraciones que se interponga, contra sus propias resoluciones. (...).” De acuerdo a dicha disposición, sólo cuando los Concejos distritales resuelven en primera instancia, sus decisiones podrían ser impugnadas ante el Concejo provincial, pero como resulta obvio, ello sólo podría realizarse a consecuencia de la interposición de un recurso de apelación, nunca de uno de revisión. 3.3

Inidoneidad del recurso de revisión en sede municipal.

3.3.1 Con anterioridad a la Ley N° 27444. Tanto del texto del artículo 103° del Reglamento de normas generales de procedimientos administrativos como del artículo 100° del TUO LNGPA,13 se desprendían dos conclusiones. La primera consistía en el carácter extraordinario del recurso de revisión, es decir, que el mismo no se limitaba a constituir una tercera instancia administrativa común y corriente, sino que la existencia de esta quedaba limitada para el caso de que las dos primeras instancias fuesen órganos sin competencia nacional. Una segunda conclusión era que, para la procedencia del recurso de revisión, no era suficiente que las dos primeras instancias administrativas carezcan de competencia nacional; era necesario también, que la instancia revisora si tenga dicha clase de competencia. Así, si la tercera instancia no gozara de competencia nacional, el recurso de revisión perdería su carácter excepcional, ya que nos remitiría a una tercera instancia diferente de las anteriores sólo por su jerarquía. Sin perjuicio de lo anterior, y aunque parezca increíble, la propia Ley orgánica de municipalidades, hoy abrogada, demostraba claramente la inidoneidad del recurso de revisión en sede municipal. En ese sentido, el inciso 8° de su artículo 36° señalaba que los Concejos municipales -sin distinguir entre provinciales y distritales-, eran competentes para resolver los recursos de impugnación de su competencia, mientras que su artículo 134° no contemplaba entre las competencias del Concejo metropolitano de Lima la de resolver recursos impugnativos en tercera instancia; resultando obvio que ningún acuerdo u ordenanza podía modificar la atribución de competencias realizada mediante una ley orgánica.14 La propia Ley orgánica de municipalidades reafirmaba la improcedencia del recurso de revisión en su cuarta disposición transitoria, 15 según la cual sólo cuando los Concejos distritales actúen como primera instancia, podrían ver impugnadas sus resoluciones ante el Concejo provincial, el cual resolvería en segunda instancia, es decir, sólo en vía de apelación. 3.3.2 Con posterioridad a la Ley N° 27444. 13

Ver ambos textos supra. Si bien en minoría, dicho criterio fue sustentado en la Sala Contenciosa Administrativa de Lima por el Vocal Roque Díaz Mejía, al emitir voto en las causas N° 964-99 y N° 99-00, los días 14 de mayo del 2001 y 11 de junio del 2002, respectivamente. 15 Ver texto supra. 14

Con fecha 10 de julio del 2000, el Ministerio de Justicia publicó en el Diario Oficial un Proyecto de ley de normas generales de procedimientos administrativos, cuyo artículo 211°, regulando el recurso de revisión, repetía en forma sucinta los elementos considerados en las normas que le antecedieron.16 Sin embargo, el texto final del artículo 210° de la Ley N° 27444, Ley del procedimiento administrativo general,17 precisa que la instancia revisora debe tener competencia nacional. 18 Con ello, no sólo se ve reafirmado el carácter excepcional del recurso en mención, sino que además, se recoge expresamente la segunda conclusión a la que arribamos en nuestro análisis de la normatividad precedente. Todo ello sin olvidar los criterios expresados respecto a la anterior Ley orgánica de municipalidades. A manera de desarrollo de esto último, la Comisión de Gobiernos Locales del Congreso de la República publicó en el Diario oficial el anteproyecto del que sería su dictamen sobre una nueva Ley orgánica de municipalidades. El numeral 338° de dicho documento, apuntaba hacía la improcedencia del recurso de revisión en la administración municipal, al indicar que los Concejos provinciales no constituyen instancia superior de los Concejos distritales.19 Avanzando más en igual sentido, la Ley N° 27972, nueva Ley orgánica de municipalidades, publicada el 27 de mayo del 2003, establece en su artículo 50° que son las resoluciones de alcaldía aquellas que agotan la vía administrativa, puntualizando su artículo 39° que las resoluciones de concejo sólo atienden asuntos administrativos concernientes a su organización interna. Sobre esto último volveremos en el punto N° 5 de este trabajo. 4.

AMBITO DE APLICACIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN SEGÚN LA LEY N° 27444.

Desarrollando lo ya señalado, podemos afirmar que, a partir del artículo 210° de la Ley N° 27444, ha quedado definida cualquier duda acerca de la naturaleza de los órganos revisores. Si bien con anterioridad, siguiendo a la doctrina o en vía interpretativa, podíamos concluir que tales entes debían gozar de competencia nacional, recién hoy existe la certeza legislativa de ello. En dicha característica justamente radica lo “excepcional” del recurso de revisión. Ante dicha nueva regulación, cabe preguntarse entonces ¿en qué casos corresponderá interponer este recurso extraordinario y activar la labor de un órgano de competencia nacional? Para cumplir con mayor eficacia sus cometidos, la administración pública realiza acciones que determinan áreas o ámbitos en los que las entidades y dependencias que la integran desarrollan su actividad, en armonía con la Constitución y la legislación que rige

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“Artículo 211: Excepcionalmente hay lugar a recurso de revisión, ante una tercera instancia, si las dos instancias anteriores fueron resueltas por autoridades que no son de competencia nacional.” 17 Ver texto supra. 18 Según ROJAS LEO, el énfasis del artículo en la competencia nacional de la instancia de revisión se debe a la errónea interpretación que se hacía de la anterior normatividad, en virtud de la cual se sostenía que lo que la norma había querido establecer era una tercera instancia que podía no tener competencia nacional. (ROJAS LEO, Francisco “¿Hemos encontrado el rumbo del nuevo derecho administrativo en el Perú?”, en Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General, autores varios, Ara Editores, Lima, julio 2001, p. 157). 19 “Artículo 338:Agotamiento de vía administrativa. Excepciones. El Concejo Provincial no es instancia superior del Concejo Municipal Distrital. Los Concejos Distritales agotan la vía administrativa con la decisión que adopte su Concejo Municipal, (...).”

sus funciones20. Entre tales acciones se sitúa la descentralización, consistente en la creación por norma expresa de entidades estatales, para que cumplan con algunos servicios públicos o actividades específicas, en base a leyes especiales para cada organismo descentralizado, o a partir de normas que conceden a dichas entidades personería jurídica propia para el mejor y más eficaz desempeño de sus funciones y fines21. Según un conocido autor nacional22, la descentralización administrativa admite dos vertientes: una de tipo territorial, donde se crean entes con competencias zonales o focalizadas en áreas territoriales específicas, y otra de tipo institucional o funcional, en la cual se generan entidades con competencia especializada sobre determinadas materias con nivel nacional sin alcanzar connotación territorial. Manifestaciones de la descentralización territorial son las regiones, subregiones, provincias y municipios; y de la descentralización institucional o funcional los organismos públicos descentralizados, como los órganos reguladores, y los sistemas, como son el de control, de estadística e informática, electoral, etc. De acuerdo a lo anterior, el recurso de revisión encuentra su ambiente natural en las estructuras de la administración que han seguido técnicas de descentralización o desconcentración territorial, mediante la creación dependencias con competencias sujetas a tutela a cargo de funcionarios con autoridad de nivel nacional. Hablamos de entes subregionales o regionales, sujetos al control de un órgano sectorial nacional (mayormente un Ministerio)23. En opinión de otro reconocido tratadista peruano24, el carácter extraordinario del recurso de revisión se pone de manifiesto, precisamente, en el hecho de que sólo es indispensable su interposición para agotar la vía administrativa, cuando se impugnen actos o resoluciones administrativas expedidas por autoridades descentralizadas o desconcentradas dependientes de otra autoridad de competencia nacional que será la llamada a resolverlos. 5.

EL RECURSO DE REVISIÓN Y EL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN REGIONAL Y LOCAL.

Pero existen otras normas que nos ayudan a precisar aun más el ámbito de aplicación del recurso de revisión con posterioridad a la Ley N° 27444. La primera de ellas es la Ley N° 27783, Ley de bases de la descentralización, cuyo artículo 12° indica lo siguiente: “Artículo 12: Procedimientos administrativos. Los procedimientos y trámites administrativos en asuntos de competencia de los gobiernos regionales y locales son sustanciados conforme a la ley de la materia, y se agotan en la respectiva jurisdicción regional o municipal.” A partir de esta norma, publicada el 20 de julio del 2002, el recurso de revisión sería de imposible utilización en procedimientos tramitados en las diversas dependencias pertenecientes a los gobiernos regionales o locales, quedando prácticamente reservado

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PATRON FAURA, Pedro y PATRON BEDOYA, Pedro. Derecho Administrativo y Administración Pública en el Perú. Editorial Grijley, 7ª. Edición, Lima, 1998, p. 285. 21 PATRON FAURA, Pedro y PATRON BEDOYA, Pedro. Ob. cit., p. 289. 22 MORON URBINA, Juan. Comentarios a la Nueva Ley del Procedimiento Administrativo General. Editorial Gaceta Jurídica, Lima, octubre 2001, p. 460. 23 MORON URBINA, Juan. Ob. cit., p. 461. 24 DANOS ORDÓÑEZ, Jorge. Las resoluciones que ponen fin al procedimiento administrativo. En Ius et Veritas, Revista editada por los estudiantes de Derecho de la PUCP, año IX, N° 16, p. 158.

para los procedimientos descentralizados del Gobierno central25, osea, para aquellos realizados básicamente ante las oficinas descentralizadas de los ministerios que componen el Poder ejecutivo. En la misma dirección apunta el numeral 14.2. literal A de la misma ley, que considera al “criterio de subsidiaridad” entre aquellos que sirven para asignar competencias entre los gobiernos nacional, regionales y locales (según el cual, el gobierno más cercano a la población es el más idóneo para ejercer una función determinada, resultando contrario a ello recurrir a una tercera instancia nacional). De acuerdo al citado numeral, la posibilidad de interponer recurso de revisión podría presentarse sólo en los procedimientos administrativos sobre aquellos asuntos de competencia exclusiva del Gobierno nacional que por su naturaleza lo permitieran. Conforme a la enumeración hecha por el artículo 26° de la misma Ley de bases, nos estaríamos refiriendo a temas de banca y seguros, de tributación, comercio y aranceles; de regulación y gestión de la marina mercante, la aviación comercial y de la infraestructura pública de carácter pública y nacional; de regulación de los servicios públicos de su responsabilidad; y otros señalados por leyes específicas. Sobre los Gobiernos regionales, la Ley N° 27867, Ley orgánica de gobiernos regionales, al regular las normas, disposiciones y resoluciones que tales pueden emitir, indica en su artículo 41° que las Resoluciones Regionales norman asuntos de carácter administrativo y se expiden en segunda y última instancia administrativa. De esa manera, corta toda posibilidad de existencia de una tercera instancia regional, apartando al recurso de revisión de su fuero. Respecto a los Gobiernos locales, la Ley N° 27972, nueva Ley orgánica de municipalidades, da dos pasos fundamentales en dirección a excluir el recurso de revisión del ámbito edil. En primer lugar, el artículo 39° en su primer párrafo, refiriéndose a las Resoluciones de Concejo, limita su aplicación a los asuntos administrativos concernientes a su organización interna. A partir de ello, los Concejos municipales quedan impedidos de actuar como instancia administrativa. En segundo lugar, su numeral 51° señala que -con excepción de los asuntos tributarios 26 y de las solicitudes de reconsideración de acuerdos de Concejo-, la vía administrativa edil se agota con la decisión que adopte el alcalde; situación también contemplada por el artículo 20° inciso 33° entre las funciones de dicho funcionario.27 La lectura de dichos numerales, sin duda reafirma la exclusión del recurso de revisión de los procedimientos ante las autoridades regionales y locales, así como su retiro a las competencias propias del Gobierno central.

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Si bien comentando el TUO LNGPA, a similar conclusión llegaba ROJAS GARCÍA, Demetrio. El recurso extraordinario de revisión, Diario oficial “El Peruano”, 24 de enero del 2001, Sección Jurídica, p. 28. 26 Cabe precisar que en temas tributarios, la segunda instancia no será el Concejo municipal, sino el Tribunal Fiscal concordando los citados numerales con el artículo 143° del Código Tributario. Ello sin embargo, resulta incoherente, primero, con la ratificación a nivel provincial de las ordenanzas distritales que versan de materia tributaria, prevista en el tercer párrafo del artículo 40° de la nueva Ley Orgánica de municipalidades; segundo, con el numeral 14.2 literal A de la Ley de Bases mencionada líneas arriba, que regula el criterio de subsidiariedad en la atribución de competencias entre los niveles de gobierno central, regional y local; y tercero, con el artículo 26° de la misma ley, conforme al cual el recurso de revisión sería posible en asuntos tributarios por situarse estos bajo la competencia exclusiva del Gobierno central (lo cual era así cuando el alcalde distrital resolvía en primera instancia, según el artículo 96° de la anterior Ley orgánica de municipalidades). 27 “Artículo 20: Atribuciones del alcalde: Son atribuciones del alcalde: (...); 33. Resolver en última instancia administrativa los asuntos de su competencia de acuerdo al Texto Único de Procedimientos Administrativos de la municipalidad; (...).”

6.

IDEAS FINALES.

Con el transcurrir del tiempo, la doctrina va dando forma a las instituciones que, finalmente recogidas en los ordenamientos legales, permiten enfrentar los problemas que ofrece la realidad, así como solucionarlos poco a poco. Sin embargo, la realidad es cambiante y el derecho no puede resistirse a tal tendencia; a consecuencia de ello, algunos conceptos se expanden, mientras otros especializan su contenido y/o reducen su campo de aplicación. El recurso de revisión, institución del procedimiento administrativo mediante la cual es posible llevar la decisión de determinado asunto ante una tercera instancia de competencia nacional, ha merecido por parte de reciente legislación, la imposición de limitaciones a su empleo, reduciendo su aplicación a los órganos descentralizados del Gobierno central, como queda dicho. Lo anterior es natural en un Estado encaminado en una política de descentralización, que busca transferir, asignar y delegar competencias a los niveles de gobierno regionales y locales; medidas necesarias para el desarrollo de tantas poblaciones que han vivido vinculadas a la capital de la República sólo a través del poder centralista que ella siempre ha ejercido. Al respecto, la competencia nacional del órgano revisor, expresamente recogida en el artículo 210° de la Ley N° 27444, es el elemento que imposibilita el empleo del recurso de revisión en sede regional o local, sin perjuicio de las precisiones realizadas por las normas que rigen la actividad administrativa en cada una, también comentadas. No sabemos si el recurso de revisión podrá encontrar nuevos niveles de especialización, o si el ya alcanzado lo acerca a su futuro desuso; sin embargo, si podemos afirmar que el mismo tiene hoy una nueva configuración, la cual debe ser correctamente advertida, a fin de evitar interpretaciones y aplicaciones que desnaturalicen los fines que la nueva normatividad le ha confiado, o que sobrepasen los límites que ella le ha impuesto.

BIBLIOGRAFÍA REFERENCIAL:

DANOS ORDÓÑEZ, Jorge. Las resoluciones que ponen fin al procedimiento administrativo. En IUS ET VERITAS, Revista editada por los estudiantes de Derecho de la PUCP, año IX, N° 16. MORON URBINA, Juan. Comentarios a la Nueva Ley del Procedimiento Administrativo General. Editorial Gaceta Jurídica, Lima, octubre 2001. NORMAS LEGALES. Suplemento normativo del Diario oficial “El Peruano”, diversas fechas. PATRON FAURA, Pedro y PATRON BEDOYA, Pedro. Derecho Administrativo y Administración Pública en el Perú. Editorial Grijley, 7ª. Edición, Lima, 1998. ROJAS GARCÍA, Demetrio. El recurso extraordinario de revisión, Diario oficial “El Peruano”, 24 de enero del 2001, sección jurídica, p. 28. ROJAS LEO, Francisco “¿Hemos encontrado el rumbo del nuevo derecho administrativo en el Perú?”, en Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General, AA.VV., Ara Editores, Lima, julio 2001.

VALDEZ CALLE, Antonio. Comentarios a las Normas Generales de Procedimientos Administrativos. S/E, Lima, octubre de 1969.

JIMÉNEZ VIVAS, Javier. “El recurso de revisión: Su nuevo ámbito y su futuro. A propósito de la Ley del procedimiento administrativo general y del proceso de descentralización regional y local”. Revista Ratio Legis, N° 2, diciembre 2003, pp. 19-30. También publicado en: Revista Jurídica Magistri et Doctores. Revista de la Unidad de Postgrado de la UNMSM, Año VII, N° 03, Lima, diciembre 2006, pp. 712-719 (http://www.unmsm.edu.pe/postder/web_revistas/revista_juridica_3.pdf).