Reporte de Seguimiento a la reforma del Sistema Aduanero de Guatemala Engelbert Romero y Juan Carlos Barahona

Junio, 1997

CEN 323

1

"Este trabajo busca estimular la reflexión sobre marcos conceptuales novedosos, posibles alternativas de abordaje de problemas y sugerencias para la eventual puesta en marcha de políticas públicas, proyectos de inversión regionales, nacionales o sectoriales y de estrategias empresariales. No pretende prescribir ni se hacen responsables el o los autores ni el Centro Latinoamericano de Competitividad y Desarrollo Sostenible del INCAE acerca de una incorrecta interpretación de su contenido, de buenas o malas prácticas administrativas, gerenciales o de gestión pública. El objetivo ulterior es elevar el nivel de discusión y análisis sobre la competitividad y el desarrollo sostenibles en la región centroamericana. El contenido es responsabilidad, bajo los términos del texto anterior, de CLACDS y no necesariamente de los socios contribuyentes del proyecto ".

2

I. MEDICIÓN DEL GRADO DE AVANCE DE LA REFORMA ADUANERA EN GUATEMALA Este documento resume los princiales hallazgos hechos a raíz de la medición de los indicadores de desempeño de la aduana guatemalteca. La medición se realizó durante el mes de Mayo de 1997.

1. SISTEMA DE INDICADORES DE DESEMPEÑO 1.1 Funciones del Sistema Aduanero Las aduanas en Centroamérica deberían cumplir los siguientes cuatro roles: a. Facilitador del comercio Como facilitador del comercio el Sistema Aduanero debe modificar el paradigma de la “competencia administrada” de las décadas anteriores, donde su cliente era un Estado proteccionista e interventor, al paradigma de la “competencia total” donde su cliente es el conjunto de empresas e industrias que compiten en mercados globales donde la velocidad, seguridad y el costo del trasiego de bienes tienden a ser cada vez más importantes.

b. Generador de información Como generador de información, el Sistema Aduanero debe modificar su papel tradicional de simple generador de estadísticas para convertirse en un generador de datos confiables, oportunos y de fácil acceso, que permitan la creación de información útil a todos los interesados en la actividad comercial.

c. Recaudador del fisco Como recaudador del fisco, el Sistema Aduanero debe modificar su papel de simple cobrador medido por el total de tributos recaudados en cada operación aduanera, por un papel de “recaudador sofisticado” que reconoce que un cobro ineficiente de obligaciones perjudica los ingresos del fisco y, además, introduce distorsiones en la forma en que compiten las empresas, afectando así la competitividad nacional.

d. Controlador del tráfico internacional de mercancías Con el incremento de la actividad comercial y la profundización de esquemas de integración económica, además de proteger la seguridad nacional, a los consumidores, la salud humana, animal o vegetal, y el medio ambiente, las aduanas deben emprender acciones para la protección de la propiedad industrial e intelectual y la verificación del cumplimiento de diversas disposiciones contenidas en acuerdos y tratados comerciales, tales como las reglas de origen para la aplicación de preferencias arancelarias. 3

1.2 Indicadores de Desempeño Para medir el desempeño de las aduanas es necesario establecer indicadores que, siendo verificables objetivamente, permitan comparar la ejecutoria de las aduanas centroamericanas con las mejores del mundo. Se han definido dos clases de indicadores. Unos ligados a la productividad y al control de la gestión, y otros que permitan monitorear el proceso de reforma y cambio por el que están atravesando las aduanas en Centroamérica. Los indicadores de gestión comprenden, según los roles que deben cumplir las aduanas, los siguientes: • Facilitación: tiempos promedios que dura la tramitación de la declaración de importación y/o exportación con o sin pago anticipado, así como declaraciones tramitadas por funcionario. • Recaudación: costo de recaudación, recaudación por funcionario de aduana, porcentaje de recaudación total sobre el PIB, sobre el presupuesto nacional, entre otros. • Control de Mercancías: valor de los decomisos como porcentaje de la importación, como porcentaje del presupuesto de la policía fiscal, número de empresas auditadas por fiscalizador, entre otros. • Generación de Información: número de informes estadísticos generados automáticamente, días de retraso para la generación de estadísticas de operación, cantidad de destinatarios que reciben informes públicos.

En cuanto a los indicadores de avance del proceso de reforma, se concentran en cinco (5) áreas en las que se prevén ajustes integrales: • Procesos: porcentaje de reconocimientos físicos, aumento del porcentaje de declaraciones con pago anticipado, porcentaje de inspecciones procesadas con criterios aleatorios y de declaraciones autodeterminadas, son algunos de los indicadores. • Tecnología de Información: porcentaje declaraciones transmitidas electrónicamente, grado de avance en la adopción del estándar UN-EDIFACT, nivel de conexión electrónica con los usuario y con la región. Adicionalmente, se mide la cantidad de recursos informáticos: personal informático por aduana, presupuesto en informática, número de aduanas interconectadas. • Organización: aplicación de la Nueva Ley sobre Valoración Centroamericana, sistema de clasificación y origen , uso de laboratorios privados acreditados, profesionalización del personal, rigurosidad en reclutamiento, selección y capacitación, convenios de intercambio de experiencias con otros países. Asimismo, se incluyen los recursos financieros (presupuestos ligados a la recaudación) y el desarrollo del sistema de indicadores de gestión.

4

• Marco Legal: penas mínimas y máximas por subvaloración, por clasificación incorrecta, por defraudación por cuantía y origen,aprobación legislativa de cambios procedimentales. • Infraestructura: porcentaje de presupuesto asignado a instalaciones, estado general de las mismas. 1.3 Resultado de las mediciones A continación se presentan las principales conclusiones elaboradas a partir de los indicadores generados. En la parte II se resume el diagnóstico del sistema aduanero guatemalteco en cuanto al cumplimiento de sus cuatro funciones, y en cuanto al grado de avance de la reforma. En la parte III se detallan todos los indicadores medidos y sus valores.

5

II. DIAGNOSTICO ELABORADO A PARTIR DE LAS MEDICIONES 1. Diagnóstico en el Area de Facilitación del Comercio !

!

El procedimiento de despacho no es uniforme en todas las aduanas, esto se evidencia por los diferencias de tiempos promedio de duración del trámite de despacho en las diversas aduanas de país (Aduana Central 3 hrs, Express Aéreo 12 hrs, Vehículos 2 hrs, entre otras). A nivel nacional la duración promedio del trámite de despacho de las mercancías se encuentra en 22 horas, cifra que refleja la presencia de pasos redundantes e innecesarios. Asimismo si se compara el tiempo de duración del trámite de despacho de Guatemala con el resto de las aduanas de Centroamérica, este ocupa el penúltimo lugar.

2. Diagnóstico en el Area de Generación de Información "

El 25% de las aduanas (5 de 20) se encuentra totalmente automatizada. Se cuenta con un sistema de información que automatiza la mayoría de las actividades: control de manifiestos, aforo y liquidación (no todos los módulos del sistema están en uso). La digitación de las declaraciones de tramitación del resto de las aduanas se realiza en la Dirección General.

"

Hay carencia de equipo informático. Esto se refleja al analizar la dotación de recursos informáticos por funcionarioque representa una computadora por cada quince funcionarios.

3. Diagnóstico en el Área De Recaudación Del Fisco

!

!

!

Las Aduanas de Guatemala tiene un costo promedio de $0.010 para recaudar un dólar de tributos. Comparando esa cifra con las Aduanas de Centroamérica es el país con costos más bajo de la región. El promedio anual de recaudación por funcionario aduanero se encuentra en $599.977, comparando dicha cifra con las aduanas de centroamérica, Guatemala ocupa el tercer lugar, superado por El Salvador con un monto de $613.072 y por Costa Rica con un monto de $967.977. El presupuesto destinado para la operación de las Aduanas representa un 1% del monto recaudado.

6

4. Diagnóstico en el Área de Control del Tráfico de Mercancías

!

El proceso de fiscalización está mal dirigido. Si bien, formalmente están bien establecidas las tareas de la unidad, la labor de auditoría se ha vuelto operativa. Los empleados auditores se pasan la mayor parte del tiempo supervisando los aforos en el momento en que se realizan.

!

La auditoría no tiene cobertura en todas las aduanas.

!

No hay disponibilidad de herramientas informáticas en la unidad de fiscalización, lo que dificulta la planificación de las auditorías.

5. Indicadores de Recurso Humano

•

El personal de las aduanas tiene bajo nivel de profesionalización Y de capacitación (sólo el 5% es profesional). La mayoría de los profesionales se encuentran concentrados en el grupo de auditores.

•

A nivel nacional no hay instituciones de enseñanza superior para la formación de profesionales en comercio exterior Y materia aduanera.

•

El régimen de contratación está basado en el régimen de servicio civil. Lo que imposibilita el despido de trabajadores con bajo rendimiento, o la aplicación de sanciones en caso de ser necesarias.

7

6. Diagnóstico del Avance de la Reforma

• El 60 % de las declaraciones de importación son revisadas físicamente, esto representa un porcentaje muy alto. Esto se puede dar por la carencia de un análisis profundo de comportamiento de importadores y riesgo, con el fin de elaborar los criterios de selectividad.

8

III. LA ADUANA GUATEMALTECA CON RESPECTO A CENTROAMÉRICA INDICADORES

1. Facilitador del Comercio

Facilitador Facilitador del del Comercio Comercio

Generador Generador de de Información Información

•

•

Tiempo promedio de duración del trámite de importación Nacional (Marzo, 1997) Tiempo promedio de duración del trámite de importación por Unidad Organizativa (Marzo, 1997)

Competitividad Regional

Recaudador Recaudador del del Fisco Fisco

Controlador Controlador del Tráfico de del Tráfico de Mercancías Mercancías

9

TIEMPO PROMEDIO DE TRÁMITE DE LAS DECLARACIONES DE IMPORTACIÓN A NIVEL NACIONAL

Significado: Este indicador presenta el tiempo promedio de duración de trámite de despacho en las aduanas de un país. La duración del trámite únicamente incluye las actividades que realiza la aduana a partir de la presentación de la declaración hasta el despacho de las mercancías. El análisis del resultado de este indicador, permitirá establecer acciones sobre: Posible simplificación del trámite, normalización de procedimientos

Resultado Guatemala : Tiempo promedio 22 horas El Salvador: Tiempo promedio 19 horas Costa Rica: Tiempo promedio 1 hora

Honduras: Tiempo promedio 20 horas Nicaragua: Tiempo promedio 48 horas

10

TIEMPO PROMEDIO DE TRÁMITE DE LAS DECLARACIONES DE IMPORTACIÓN POR UNIDAD ORGANIZATIVA

Significado: Este indicador presenta el tiempo promedio de duración de trámite de despacho en las diversas aduanas de un país. La duración del trámite únicamente incluye las actividades que realiza la aduana a partir de la presentación de la declaración hasta el despacho de las mercancías. Este indicador comprende sólo las aduanas que pudieron ser verificadas en la visita de evaluación. Resultados: Aduana Central: Express Aéreo:

3 hrs. 12 hrs.

Pto. Quetzal: 3 hrs. Vehículos: 2 hrs.

11

2. Generador de Información

Facilitador Facilitador del del Comercio Comercio

Generador Generador de de Información Información

• • •

Competitividad Regional

Recaudador Recaudador del del Fisco Fisco

Porcentaje de aduanas con solución informática (Marzo, 1997) Porcentaje de aduanas interconectadas (Marzo, 1997) Funcionarios por estación de trabajo (Marzo, 1997)

Controlador Controlador del Tráfico de del Tráfico de Mercancías Mercancías

12

PORCENTAJE DE ADUANAS CON SOLUCIÓN INFORMÁTICA Significado: Este indicador presenta el procentaje de aduanas que cuentan con solución informática para realizar las operaciones .

Resultado Guatemala : 25 % de las Aduanas Honduras: 18% de las Aduanas El Salvador: 72% de las Aduanas Nicaragua: 48% de las Aduanas Costa Rica: 100% de las Aduanas

13

PORCENTAJE DE ADUANAS INTERCONECTADAS

Significado: Este indicador presenta el procentaje de aduanas que se encuentran interconectadas entre sí por medio electrónicos .

Resultado Guatemala : Honduras: El Salvador: Nicaragua: Costa Rica:

25% de las aduanas 20% de las aduanas 0% 0% 45% de las aduanas

14

DOTACIÓN RECURSOS INFORMÁTICOS: FUNCIONARIOS POR ESTACIÓN TRABAJO

Significado: Este indicador presenta la dotación de equipo disponible por funcionario. Se calcula dividiendo el total de equipo disponible entre el total de funcionarios.

Resultado Guatemala: 1 computador para 15 funcionarios Nicaragua: 1 computador para 4 funcionarios Costa Rica: 1 computador para 2 funcionarios

15

3. Recaudador del Fisco

Facilitador Facilitador del del Comercio Comercio

Generador Generador de de Información Información

• • • •

Competitividad Regional • Recaudador Recaudador del del Fisco Fisco

Controlador Controlador del Tráfico de del Tráfico de Mercancías Mercancías

•

•

Costo de recaudación (1996) Tasa crecimiento de recaudación (1995-1996) Recaudación por funcionario(1996) Distribución de la recaudación entre Tributos internos y Derechos Arancelarios (1996) Tributos recaudados/Presupuesto (1996) Recaudación total como porcentaje del presupuesto nacional, PIB, Comercio Exterior (1996) Impuestos internos (1996)

16

COSTO DE RECAUDACIÓN A NIVEL NACIONAL

Significado: Este indicador presenta el costo de recaudar cada dólar de impuestos. Se calcula dividiendo el presupuesto del Servicio de Aduanas entre el monto total recaudado de impuestos.

Resultado Guatemala: Costo por $ es de $ 0.010 Honduras: Costo por $ es de$0.077 El Salvador:Costo por $ es de $0.014 Nicaragua: Costo por $ es de $0.035 Costa Rica: Costo por $ es de $0.012

17

COSTO DE RECAUDACIÓN POR UNIDAD ORGANIZACIONAL Significado: Este indicador presenta el costo que tiene recaudar un dólar en cada unidad organizativa. El cálculo se realiza tomando en consideración el costo en que incurre la unidad organizativa entre el monto de impuestos recaudado. El análisis de este indicador permitirá establecer acciones sobre Asignación de recursos

Resultado Aduanas Guatemala Aduana Tecunuman: Aduana Santo Tomás C.: Aduana Quetzal: Aduana Central:

$0.004 $0.003 $0.002 $0.001

18

TASA DE CRECIMIENTO DE LA RECAUDACIÓN A NIVEL NACIONAL

Significado: Este indicador presenta la tasa crecimiento de recaudación a nivel nacional . Se calcula comparando el monto de los tributos recaudados en relación al año anterior (1995 a 1996) Resultado Guatemala: 13% Honduras: 16% El Salvador:-10% Nicaragua: 2% Costa Rica: -1%

19

RECAUDACIÓN POR FUNCIONARIO NACIONAL Significado: Este indicador presenta el promedio de recaudación por funcionario a nivel nacional. El cálculo se realiza tomando en consideración el monto total recaudado por todas las aduanas del país, entre el número de empleados a nivel nacional. El análisis de este indicador permitirá efectuar comparaciones sobre el grado de eficiencia en la recaudación con respecto a otros países de la región.

Resultados: Costa Rica: $967.977 Guatemala: $599.977 Promedio: $589.337

Nicaragua: $176.320 El Salvador: $ 613.072

20

RECAUDACIÓN POR FUNCIONARIO POR UNIDAD ORGANIZACIONAL

Significado: Este indicador presenta el promedio de recaudación por funcionario por unidad organizativa. El cálculo se realiza tomando en consideración el monto total recaudado por aduana entre el número de funcionarios que conforman la unidad organizativa. El análisis de este indicador, permitirá efectuar comparaciones sobre el grado de eficiencia en la recaudación por unidad administrativa o volumen de operaciones.

Resultado Aduanas Guatemala Aduana Central: $ 1.805.697 Aduana Quetzal:$ 1.474.231 Aduana Expres: $ 855.305

21

CONFORMACIÓN DE LA ESTRUCTURA IMPOSITIVA (IMPUESTOS INTERNOS Y DERECHOS ARANCELARIOS)

Significado: Señala la distribución porcentual del total de tributos recaudados distribuidos en derechos a la importación e impuestos. Resultado Guatemala : Honduras: El Salvador: Nicaragua: Costa Rica:

Derechos arancelarios 40% 60% 37% 35% 24%

Impuestos Internos 60% 40% 63% 65% 76%

22

PORCENTAJE QUE REPRESENTA EL PRESUPUESTO DE LOS TRIBUTOS RECAUDADOS

Significado: Este indicador señala el porcentaje que representa el presupuesto de las aduanas del monto anual recaudado. El indicador se calcula dividiendo el monto de presupuesto entre el total de recaudación anual.

Resultado Guatemala : Honduras: El Salvador: Nicaragua: Costa Rica:

el presupuesto representa un 1% de lo recaudado (1996) el presupuesto representa un 4.8 % de lo recaudado (1996) el presupuesto representa un 1.4% de lo recaudado (1996) el presupuesto representa un 3.5 de lo recaudado (1996) el presupuesto representa un 1.2% de lo recaudado (1996)

23

RECAUDACIÓN TOTAL / PRESUPUESTO NACIONAL

Significado: Este indicador indica el porcentaje que del presupuesto nacional, representan los tributos recaudados para ese año. Resutlado: Costa Rica Salvador Guatemala

24% 26% 31%

24

RECAUDACIÓN TOTAL / PIB

Significado: Este indicador indica el porcentaje que del Producto Interno Bruto, representan los tributos recaudados para ese año. Resutlado: Costa Rica Salvador Guatemala

7% 4% 4%

25

RECAUDACIÓN TOTAL / COMERCIO EXTERIOR

Significado: Este indicador indica el porcentaje que representa el total de tributos recuadados del monto anual registrado de comercio exterior. Es decir, del promedio de importaciones y exportaciones registradas para dicho año. Resutlado: Costa Rica 34% Guatemala 22%

Salvador 25% Nicaragua 15%

26

RECAUDACIÓN IMPUESTOS / RECAUDACIÓN INTERNOS TOTAL

Significado: Este indicador indica qué porcentaje de todos los tributos recaudado representan los tributos internos (no arancelarios). Resutlado: Costa Rica 77% Guatemala 63%

Salvador 69% Nicaragua 34%

27

4. Controlador Del Tráfico De Mercancías

• Facilitador Facilitador del del Comercio Comercio

Generador Generador de de Información Información

•

Capacidad de fiscalización: empresas auditadas por fiscalizador (1996) Capacidad de fiscalización: acciones de fiscalización tomadas hasta 4 años después (Marzo, 1997)

Competitividad Regional

Recaudador Recaudador del del Fisco Fisco

Controlador Controlador del Tráfico de del Tráfico de Mercancías Mercancías

28

CAPACIDAD DE FISCALIZACIÓN: EMPRESAS AUDITADAS POR FUNCIONARIO FISCALIZADOR

Significado: El establecimiento de una unidad de fiscalización moderna implica planes de fiscalización basados en datos e información sobre importadores, exportadores y auxiliares, sobre la base de un análisis estadístico de comportamiento que permita optimizar las actividades de fiscalización y auditoría a las empresas de comercio exterior.

Resultado Guatemala: 10 empresas por funcionario de fiscalización El Salvador: 11 empresas por funcionario de fiscalización

29

CAPACIDAD DE FISCALIZACIÓN: ACCIONES DE FISCALIZACIÓN HASTA CUATRO AÑOS DESPUÉS

Significado: Las acciones de fiscalización “a posteriori” permiten: comprobar, en todo o en parte, las declaraciones que no fueron comprobadas antes del levante en zona primaria o; comparar los datos declarados con otra información del importador consignatario. Como consecuencia, la Aduana puede revisar la declaración y girar notas de cargo o liquidaciones complementarias. Estas inspecciones pueden hacerse directamente o contratando firmas de auditoría especializadas. Resultado Guatemala : Honduras: El Salvador: Nicaragua: Costa Rica:

1 año 1 año 1 año 4 años 4 años

30

INDICADORES DE RECURSO HUMANO ESTRATEGIA DE PROFESIONALIZACIÓN (1996)

Significado: Este indicador presenta el porcentaje de personal profesional de las aduanas. El indicador se calcula dividiendo la cantidad de profesionales entre el total de funcionarios

Resultado Guatemala : porcentaje de funcionarios profesionales 5% El Salvador: porcentaje de funcionarios profesionales 12% Nicaragua: Porcentaje de funcionarios profesionales 5% Costa Rica: porcentaje de funcionarios profesionales 21%

31

INDICADORES DE RECURSO HUMANO TASA DE CRECIMIENTO DE PERSONAL PROFESIONAL (1996-1997)

Significado: Este indicador presenta la tasa de crecimiento del personal profesional en el Servicio Nacional de Aduanas . Se calcula comparando la cantidad de profesionales en relación al año anterior (1996 a 1997)

Resultado Guatemala: 31% Honduras: No disponible El Salvador: 112% Nicaragua: 11% Costa Rica: 3%

32

AVANCE DE LA REFORMA RECONOCIMIENTO FÍSICO DEL 30% O MENOS (MARZO, 1997)

Significado: Que el reconocimiento físico sea aplicado como máximo al 30% de la mercancía. En los casos en que no se hace inspección física se realiza inspección documental o ninguna sin perjuicio del control a posteriori.

Resultado Guatemala :60% Honduras: no aporto datos El Salvador: 100% Nicaragua: no aporto datos Costa Rica: 30%

33