Módulo 3 Responsabilidad Pública y Participación Ciudadana Presentación Es importante que quienes se desempeñen en la administración pública conozcan…

¿Qué implicaciones representa el servicio público? ¿Qué conductas se esperan de quienes trabajan en una administración pública? ¿Qué se entiende por conflicto de intereses? ¿Qué significa la participación ciudadana? El presente módulo tiene como propósito revisar, de manera panorámica, los principales conceptos generales que responden las preguntas anteriores.

¿Está dispuesto a continuar con esta experiencia de aprendizaje?

Para completar los temas de este módulo, trataremos lo relevante a la rendición de cuentas y el tema inherente del derecho a saber, lo que ha dado paso al proceso de instauración de la transparencia en los gobiernos y el acceso a la información pública.

Resultados de Aprendizaje Distinguir el rol que juegan la responsabilidad y ética pública en la consolidación de un gobierno democrático. Identificar la diferencia entre transparencia y rendición de cuentas. Reconocer la institucionalización del derecho al acceso a la información. Analizar el rol de la sociedad civil en la consolidación del derecho de acceso a la información, la transparencia y rendición de cuentas por parte del gobierno. Reconocer la evolución en el tema de la transparencia y rendición de cuentas en México.

Mapa Conceptual

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Temario Temas Tema 1

Gobierno democrático y responsabilidad pública

Tema 2

Ética pública

Tema 3

Transparencia y rendición de cuentas

Tema 4

Institucionalización del derecho al acceso a la información

Tema 5

Transparencia y sociedad civil

Tema 6

Estado actual y retos a futuro

Tema 1. Gobierno democrático y responsabilidad pública Para entrar al estudio de la participación ciudadana y los temas que la fortalecen y promueve, es necesario iniciar revisando conceptos generales como los que a continuación se enlistan.

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1.1 Responsabilidad pública   ¿Cómo se ejerce la responsabilidad pública en un gobierno democrático?

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Entonces, ¿A qué nos referimos con responsabilidad pública?

Lo hecho por cualquier gobernante y servidor público debe estar sujeto al examen y juicio de sus representados por así estar definido y acordado bajo un pacto colectivo de corte democrático, e inclusive para un enjuiciamiento social más completo sobre el desempeño el principio de máxima publicidad se convierte en el eje rector de su actuar. Para garantizar lo anterior, los Estados democráticos incluyen en la Constitución lo relativo a los conceptos hasta ahora citados, tratar de imponer otras reglas contrarias de forma explícita y/o implícita va en detrimento de la consolidación democrática y por lo tanto de la sociedad en general.

1.2 Transparencia  Es innegable lo gratificante que resulta el ser parte de la tarea de buscar mejorar las condiciones de nuestra comunidad como actor público, sin embargo esto tiene un precio íntimamente ligado, que es la posibilidad real de que el actuar sea cuestionado. Por lo que es mejor que se discutan los asuntos por lo que son y por lo que se presumen que son, y no por las especulaciones.

En lo público, lo que aparenta “es”. Teniendo en mente lo anterior, es conveniente asegurarse de procurar la transparencia en el actuar de las organizaciones públicas y sus actores.

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Por lo anterior, ¿qué significa transparencia en el gobierno? El ejercicio transparente del poder significa contar con un Estado en el que no hay secretos. Todo lo relativo a él (con sus excepciones fijadas por la ley) se hace a la luz pública para que el ciudadano evalúe y tome las decisiones que considera convenientes. “En lo público se entiende la discreción, más no el secretismo” (Fernando Savater, 1998). Para complementar este tema, lea detenidamente la lectura “Demagogia y responsabilidad pública” escrita por José Antonio Crespo. Al finalizar la lectura responda tenga presente estas dos preguntas de reflexión: ¿Son la demagogia y la responsabilidad pública comportamientos compatibles? ¿La responsabilidad pública inicia con la responsabilidad personal de cada individuo?

En una administración pública y gubernamental, ¿qué información debe ser pública?  Las autoridades y funcionarios públicos de cualquier orden de gobierno tienen una responsabilidad pública (marcada por la ley) y ética fundamental (definido por los valores) de poner a disposición de toda persona, y de los ciudadanos en particular, aquella información que se genera al anterior de las administraciones públicas y gubernamentales siguiendo los procedimientos diseñados para ello. Aquí aplican desde: Los criterios con los que se fundamentan la toma de decisiones. El insumo más simple para el desarrollo de algún proceso de trabajo. Todo lo que se genere con recursos púbicos debe ser público.

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  ¿Qué pasa cuando no hay transparencia en un gobierno?

. En un sistema corrupto, el ciudadano común cuestiona su rol dentro del entramado social ¿por qué los ciudadanos sí tendrían que respetar las leyes cuando los responsables de aplicarlas y seguirlas no lo hacen? Es aquí cuando el círculo vicioso de la corrupción, opacidad y el desprecio por la legalidad comienza a gestarse y expandirse o bien a reforzarse entre los ciudadanos. La premisa de “cumpliré con la ley hasta que los gobernantes y funcionarios lo hagan” (quienes no lo harán debido a un sistema de justicia débil) es síntoma de un problema serio y complejo que puede poner en peligro las instituciones y la viabilidad de la sociedad misma, iniciando por quienes viven condiciones de pobreza dado que sus posibilidad de mejorar su calidad de vida se reducen considerablemente.

Ante un entorno corrupto, la responsabilidad pública escasa, se torna todavía más crucial para re-ocupar espacios opacos o privilegiados anteriormente no sujetos al escrutinio público. El trabajo en la masificación de la responsabilidad pública se torna una obligación porque ello dará sustento al gobierno democrático, el cual se encuentra debilitado por la falta de confianza en sus instituciones debido a su ineficacia e ineficiencia.

1.3 Valores indispensables  Entrando al tema de los valores, ¿qué valores son indispensables en una democracia?  Norberto Bobbio (1996) afirma que la democracia nació bajo la perspectiva de erradicar para siempre de la sociedad humana el poder invisible, para dar vida a un gobierno cuyas acciones deberían haber sido analizadas en público. Sin embargo, la realidad muestra que tal ecuación no siempre conlleva a los resultados esperados, es decir, la democracia por sí sola no erradica ese “poder invisible” que señala Bobbio, dado que la sociedad es mucho más compleja que una democracia. De aquí que la responsabilidad y la ética individual y colectiva, pública y privada, sean muy relevantes para consolidar un modelo democrático. La fortaleza de tales valores determina el rumbo de la segunda, la cual implica:

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  Ensanchar el círculo de aquellos que participan en la toma de decisiones. Incrementar el número de personas que tienen influencia sobre la forma en que se hacen, se interpretan y se aplican las leyes.

1.4 México, evolución de su democracia y transparencia  Un régimen democrático es mucho más que un sistema en el que el ciudadano participa a través del voto, es uno en el que hay una amplia participación ciudadana organizada, crítica y constructiva.

¿Cuál ha sido la evolución de México en su intento por alcanzar una vida democrática plena? Al respecto, los estudiosos de la transición política mexicana han identificado cuatro etapas, que a continuación se describen. Etapa 1 Esta etapa tiene que ver con la defensa del voto que implicó el reconocimiento del pluralismo de las opiniones de la ciudadanía y que fue producto de una lucha intensa y prolongada. En esta se llegó a formular un régimen jurídico-político-electoral protegido constitucional y legalmente, y que está sujeto a las circunstancias socio-políticas-económicas en permanente cambio.

Etapa 2 La segunda etapa tiene que ver con la instauración en México de los organismos protectores de los derechos humanos, que se confirman a nivel constitucional, en el artículo 102. Con ello se da un giro destacado, “el Estado pasó de ser un ente intocable a uno sujeto al escrutinio de un tercero interesado en la protección de los derechos humanos”.

Etapa 3 La tercera etapa se identifica con la reforma judicial de 1994, específicamente cuando la Suprema Corte de Justicia de la Nación pasó a ser una instancia imparcial para la resolución de contiendas y querellas políticas por la vía jurisdiccional, con todas las garantías que ello supone, y amplió su competencia tanto en estos juicios como por virtud de la creación de la acción de inconstitucionalidad.

Etapa 4 La cuarta etapa está marcada con la aparición en 2002 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental (LFTAIPG), con ella se establece la posibilidad de instituir una nueva relación entre gobernados y gobernantes, una relación más horizontal en la que los gobernados tienen el derecho a exigir respuestas y los segundos a ofrecerlas.

¿Qué papel ha jugado la participación de los ciudadanos en la transición política en México? Ha sido un papel muy importante, para varios analistas, la transición política en México que hizo posible la alternancia es resultado de un largo proceso de participación de los ciudadanos en acciones de vigilancia y monitoreo electoral, así como a un incremento de las múltiples formas de asociacionismo cívico en diversos temas de la agenda pública nacional, que se registra a finales de la década de los 80´s y principios de los 90´s. (Reygadas, 1998; Olvera, 1999; Isunza y Hevia, 2006)

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  Esta evolución democrática demuestra una mayor responsabilidad pública y privada entre los mexicanos, sin embargo por momentos suele escasear por lo que el camino sigue siendo largo y sinuoso. Por ejemplo, veamos a continuación algunos temas no se han obtenido los resultados esperados:

Dado lo anterior, la suma de voluntades individuales y colectivas se hace necesaria para consolidar la vida democrática de México.

En síntesis ...  Este módulo pretende alcanzar la consolidación con el análisis y discusión del tema de Participación Ciudadana y la responsabilidad de los actores públicos para fortalecerla; y para ello es necesario enfatizar que la transparencia debe ser característica de todo gobierno y la rendición de cuentas y comportamiento ético la de todo funcionario en un gobierno democrático.

Tema 2. Ética pública 2.1 ¿Qué es la ética en la función pública?  Es un hecho que el tema de la “ética ” ha cobrado especial interés y vigencia ante los escenarios recurrentes que dibujan la imperiosa necesidad de alentar y sostener una actuación pública que coloque en desventaja y desaliente la apropiación privada de los espacios públicos (Merino, 2005).

Generalidades sobre la ética

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Es muy común la idea generalizada y arraigada que coloca a los funcionarios y las funciones de los entes gubernamentales en el marco de la corrupción y la ilegalidad, pero el tema de la ética aporta elementos para atender las condiciones clave que propician los valores democráticos, comunitarios y promotores de la calidad de los servicios gubernamentales.

La ética en los funcionarios públicos tiene relación directa con la forma y fondo de atender al ciudadano y de brindar los servicios públicos. En el espacio municipal, el tópico cobra especial dimensión al añadir al concepto la proximidad inmediata entre el gobierno y los usuarios de los servicios públicos. Esta característica de preponderancia territorial abona a la consideración amplia del término, incluyendo el análisis y tratamiento de aquellos escenarios proclives a la disminución de la confianza pública y a la correcta prestación de los servicios municipales. Bajo tales premisas el término de la ética incluye omisiones conscientes en la planeación y ejecución de la tarea pública. Por lo que podemos entender que la ética pública: 1.

2.

Es cumplir con la ley y también con el espíritu de la misma, algo poco recurrido por funcionarios y empleados públicos debido al temor por traspasar ciertas fronteras legales o a un mal enjuiciamiento por parte de las contralorías, o bien, el temor de que hay que cuidarse del “golpeteo”. Presupone la existencia de un orden moral y racional en la vida de las instituciones, pero no un orden espontáneo, que viene dado, sino al que habrá -ocasionalmente- de arribar y –recurrentementeconservar.

Valores en el servicio público   Como un marco para la actuación gubernamental y como referencia para externar y revisar conductas puntuales, es necesaria la atracción de conceptos vinculados a los valores del servicio público.

Los dilemas éticos no pueden ser resueltos por la enunciación exclusiva de reglas, es imperante la construcción de marcos de referencia que guíen la actuación personal y eviten el daño al valor de lo público. A continuación se ilustran algunos ejemplos que han configurado un sistema donde se ha subordinado la ética y su impacto en lo público al beneficio personal político. Vea aquí el siguiente ejemplo. Como contraste se presenta el esfuerzo gremial de la Asociación Internacional de Administración de Ciudades y Condados (ICMA) para apoyar el buen desempeño del gobierno y consolidación de los principios de la democracia. Para conocer un poco más sobre esta Asociación, revise la siguiente lectura sobre ideales de ICMA.

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2.2 ¿Cuál es la función de un Código de ética o de Conducta?  La naturaleza de las entidades públicas que manejan recursos de la sociedad demanda que dicho manejo sea no sólo honesto, sino más allá de cualquier duda. Si bien el marco legal busca asegurar el manejo adecuado, es necesario que sea complementado con una estructura que promueva el buen comportamiento como elemento que contribuya a la legitimidad del gobierno, entendiendo que legitimidad va más allá de lo meramente legal. De ahí que se promueva el establecimiento de Código de ética o de Conducta. Se puede decir que la ética es por su relevancia el punto de partida de los valores democráticos.

Códigos de ética , referencias para la confianza pública.   Se dice que para promover la actuación pública bajo estándares de ética las reglas son sólo bases y que en términos absolutos “no todo puede ser resuelto con reglas”, ya que tras estas siempre hay decisiones individuales y valores comunes de referencia que permiten revisar y atender los dilemas que surgen en un marco social donde el conflicto de interés es preponderante. Para conocer mejor qué es un Código de ética lea con atención la siguiente información.

Código de ética Introducción

Vinculación

Alcances

Diseño, revisión y divulgación

Interpretación

Seguimiento

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¿Qué hace que un Código de ética sea un esfuerzo que no llega a nada?  Numerosos gobiernos locales han realizado esfuerzos considerables por mantener y aplicar su respectivo Código de ética o de Conducta, muchos de ellos realmente ejemplares.

La poca institucionalización y adopción del mismo, así como la timidez por aplicar sanciones, o bien su violación por parte de los líderes pensando que a ellos simplemente no les aplica por ser precisamente los líderes, ha conllevado a una devaluación del concepto. De aquí que cuando una nueva administración gubernamental arriba con una iniciativa renovada por diseñar y aplicar un Código determinado, entre los empleados la actitud es simplemente de incredulidad. Romper con este círculo vicioso no es sencillo, y requerirá de un doble trabajo ejemplar de los líderes para enviar un mensaje claro de que esta vez, la cosa va en serio.

En síntesis  Para concluir el presente apartado, cabe recalcar que la ética pública: Obtiene una gran relevancia cuando una sociedad enfrenta grandes y graves desafíos que cuestionan su viabilidad futura.

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  Es un elemento que, debidamente ejercida y acompañada de otros como la responsabilidad pública, ayuda a apuntalar la confianza ciudadana en las instituciones y en quienes son responsables de mantenerlas y dirigirlas. Establece, sustentada en la moral y los valores, fronteras de comportamiento y enriquece el profesionalismo que todo funcionario y empleado público debe poseer y ejercer.

Ahorrando dinero para la ciudad  Regresando de una conferencia anual en Puebla, el presidente municipal decidió ahorrarle dinero a la ciudad pasando una noche en casa de su prima en la Ciudad de México. El presidente municipal se enfureció cuando ya de regreso en su ciudad vio que uno de los periódicos locales decía "La ciudad paga por diversión en el D.F."

En el artículo se citaba a uno de los regidores: "Pienso que fue inapropiado el que el haya ido a la Cd. de México". Las críticas fueron especialmente duras por el hecho de que utilizó los viáticos de la ciudad mientras él se hospedaba en la casa de su prima. El presidente municipal dijo que los regidores que hicieron esos comentarios siempre habían estado tratando de dañar su reputación y que sus críticas eran injustas. Desde el punto de vista del presidente municipal, el creé que tuvo que haber sido reconocido, no criticado por sus acciones, ya que le ahorró dinero a los contribuyentes al no pagar una noche de hotel en el lugar de la conferencia y al utilizar un boleto de avión más barato saliendo del D.F.

Preguntas para responder 1. 2. 3. 4. 5.

¿Debió ir el presidente municipal al D.F.? ¿Si el presidente municipal ya tenía planeado visitar el D.F. desde un principio debió hacerlo público? ¿Hicieron lo correcto los regidores la denunciar públicamente esa “escala” del presidente municipal en el D.F.? ¿Debe aplicársele alguna sanción al presidente municipal por su acto? ¿Cambia en algo sus respuestas si la situación no hubiera sido publicitada?

Tema 3. Transparencia y rendición de cuentas 3.1 Transparencia  La transparencia es un concepto relativamente nuevo, surge en la década de los noventa como consecuencia de la terminación de la Guerra Fría. En la comunidad académica existe consenso en asociarlo como una pieza clave de la democracia moderna, ligado a las nuevas corrientes de la administración y gestión pública y contrario al autoritarismo. DR© Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey, Universidad Virtual | México 2 0 1 0 | 11 

 

 

La revalorización del sistema democrático y en especial de la libertad, está generando una rebeldía social en contra de la opacidad como forma de gobierno y ejercicio del poder.

Según Cunill (2006), América Latina no es ajena a este movimiento, ya que muchas de las leyes de acceso a la información han tenido su origen en iniciativas de organismos de la sociedad civil. Cunill, plantea la hipótesis de que la revalorización del mercado y la globalización también han contribuido a otorgarle una importancia notable a la transparencia y señala “Tal como lo reconoce Manjarrez Riera (2003), la actividad industrial y comercial en un mundo cada vez más globalizado depende en buena medida de la honradez con que sean manejados los recursos públicos”. A este respecto anota que la creación de “Transparencia Internacional”, un organismo civil con sede en Alemania, fue promovida por organismos empresariales como una forma de combatir la corrupción pública, “a partir de reconocer la conexión de estas causas con las oportunidades de negocios lícitos”.

3.1 Transparencia  Los organismos internacionales suelen referirse a la transparencia como:

Cercano a estas visiones, la publicidad de los actos de gobierno es considerado como un factor de legitimidad democrática que permite controlar el poder, en tanto que limita las posibilidades de uso discrecional de los recursos y del poder político para inhibir la auto-concesión de privilegios.

La transparencia tiene por finalidad impedir que los intereses privados se apropien de lo público (Merino, 2005).

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A este respecto, Gomes Filho (2006) sostiene que dar transparencia a una relación de poder significa promover su reequilibrio.

Primero

Segundo

Porque hace que el poder se transforme al

Porque la transparencia invita a las personas

someterse a la crítica, al escrutinio público y, por

envueltas en el ejercicio de poder a asumir una

consiguiente, al control social.

“posición activa de protagonistas".

En esta línea de pensamiento, Cunill señala que: La transparencia se convierte en un factor de influencia directa en la administración pública

1

por parte de los ciudadanos y en cierta medida, es una manera “de compensar las asimetrías de poder en la formación de las decisiones públicas y en la generación de bienes y servicios públicos”. En una situación límite donde se adolece de canales de participación social pero se cuenta con

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acceso a la información pública (significativa) puede generarse influencia de la ciudadanía a través de la opinión pública y la movilización social. En caso de existir canales de participación social pero ausencia de información relevante, esto nulifica en la práctica a la participación como un recurso de influencia en las decisiones, y

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no sólo eso, “También la competencia pierde su eficacia como medio de crítica y control de la ciudadanía sobre la gestión pública, si es que las elecciones de las personas no son visibles para otros”.

Una participación sin información es inviable en términos de influencia y de contrapeso efectiva en las decisiones públicas a favor de las causas ciudadanas. Esto lo saben muy bien los regímenes de gobierno autoritarios de aquí que, ante cualquier movimiento social por la apertura gubernamental, rápidamente sea combatido.

3.1 Transparencia  Desde la teoría de las organizaciones, Merino (2005) subraya tres señales de alarma con relación al tema de la transparencia: 1ª

Alude a las capacidades limitadas de los individuos y las organizaciones para procesar en la

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  s e ñ a práctica toda la información generada por la administración pública. l 2ª seña l

Refiere a la relevancia de la información disponible, es decir, no basta tener acceso a un cúmulo de información, si ésta se encuentra en desorden, sin un propósito definido y peor aún, de dudosa calidad. De ser este el caso es de esperarse una gestión cuestionable o sin rumbo del gobierno sobre los recursos públicos al carecerse de orden interno. Tiene que ver con la actitud asumida por el servidor público en el ejercicio de sus funciones.

3ª seña l

Lo mismo acontece en la vida privada cuando extraños se acercan a un grupo de amigos, quienes inhibidos limitarán sus expresiones a generalidades.

La dinámica de trabajo de una organización puede verse alterada significativamente si se introduce la idea de la transparencia, como está sucediendo en una buena parte de la administración pública (de los tres niveles de gobierno) que están dejando de documentar sus decisiones ante la posibilidad de que pueda ser requerida, o peor aún, el número de respuestas de “inexistencia de la información” por parte de las instituciones gubernamentales se ha visto incrementado notablemente en los últimos años, como una forma de evadir la responsabilidad de publicar determinadas decisiones. Lo anterior sirva para advertir que estamos frente a nuevos desafíos en un tema que está lejos de ser agotado como un recurso infalible en contra de la corrupción y las malas decisiones gubernamentales que atentan contra el interés público. De hecho corrupción y opacidad son fenómenos muy añejos que han venido acompañando a la sociedad a lo largo de su historia y que se asoman o se esconden según las condiciones presentes en el entorno de una sociedad en específico, muy ligados por cierto a su fortaleza como organización. De aquí que, en sociedades débiles, estén muy presentes y les sea complicado combatirles. DR© Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey, Universidad Virtual | México 2 0 1 0 | 14 

 

  ¿Qué entendemos entonces por Transparencia?  Definiciones hay muchas y a continuación se retoman algunas de ellas. Ernesto Garzón Valdés Salvador Nava Gomar Mauricio Merino Jonathan Fox Juan Pablo Guerrero Programa CIMTRA

3.2 Rendición de cuentas   Según algunos estudiosos la rendición de cuentas es considerada como un concepto complementario a la transparencia porque sin ésta, la primera puede gestarse o bien darse de manera apropiada; por lo que transparencia y rendición de cuentas no se refieren a lo mismo. Existen varias definiciones sobre rendición de cuentas, pero para este tema nos limitaremos a dos de estas. Andreas Schedler (2008) la define como:

“La obligación que tienen los servidores públicos de informar sobre sus decisiones y sean, en su caso, sancionados”. La otra definición es:

“La rendición de cuentas es aquella que comprende tres aspectos: la información, la justificación y la sanción”.

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  ¿A quiénes les rinden cuenta los servidores públicos?  

¿Cuándo aparece la rendición de cuentas en México?  La rendición de cuentas junto con la transparencia, tomó auge en México luego del 2000, pero al igual que la segunda su ejecución ha encontrado numerosos obstáculos interpuestos tanto por la ley como por la actitud misma de los empleados y funcionarios públicos. Ahora bien, dado que las disposiciones legales enlistan un mínimo de información gubernamental a publicarse, quienes la poseen argumentan que cumpliendo con ello es más que suficiente, más sin embargo tal actitud va en detrimento del principio de máxima publicidad. En otra palabras, se ha malentendido, a veces conscientemente, a la “información mínima a publicar” como el techo de la rendición de cuentas, cuando apenas se trata de un piso. Los gobiernos pueden publicar o rendir cuentas de cualquier actividad, de hecho lo hacen con aquella que les favorece, sin violar la ley de acceso a la información. El Programa CIMTRA por ejemplo, evalúa e invita a las autoridades municipales a publicar información más allá de la que les obliga la ley y a ejercer tal principio de máxima publicidad. DR© Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey, Universidad Virtual | México 2 0 1 0 | 16 

 

  En síntesis... Es indudable como, en los últimos años, los diversos actores sociales y políticos han incorporado en su discurso términos como:

Derecho a saber

Transparencia

Acceso a la información

Rendición de cuentas

Pero pocos de ellos saben de qué están hablando y muchos de ellos ni siquiera se han preocupado, ni individual ni colectivamente, en hacer de estos términos su código de conducta. Como se ha podido observar la transparencia posee múltiples definiciones, todas validas, pero encuentra un denominador común; el gobierno como protagonista en las definiciones. De aquí que las miradas y esfuerzos se enfocan a este actor de la sociedad cuando de transparencia se habla. El reto que tiene tanto la transparencia como la rendición de cuentas es:

El reto Transparencia

Rendición de cuentas

No es definir qué es transparencia, sino en cómo

Evitar que la rendición de cuentas se convierta en una

llevarla a cabo y sin una responsabilidad y ética

“rendición de cuentos”, es decir de publicar

pública consolidada entre actores gubernamentales y

información no veraz o bien alterada con propósitos

funcionarios, es “cómo” se vuelve todavía más

particulares. Y para evitar tal desasosiego la rendición

adverso

de cuentas también descansa en buena medida, como la transparencia, en el grado de profesionalismo y ética pública que posean los políticos y empleados y funcionarios públicos. De aquí que la capacitación continua y sensibilización al recurso humano debe ser una labor constante.

Tema 4. Institucionalización del derecho al acceso a la información El derecho a la información y la transparencia han cobrado en el mundo una importancia relevante, hace apenas unos años que comenzaron a aparecer las primeras leyes de acceso a la información y al día de hoy más de 60 países cuentan con ley de acceso a la información. En este tema veremos dos puntos importantes, sus orígenes y el caso de México.

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4.1 ¿Cuál fue el origen del tema de la transparencia y rendición de  cuentas?  Dé clic en cada país para conocer la respuesta a la pregunta. Suecia (1766) Mundialmente se reconoce que Suecia fue el primer país que consolidó a la transparencia como parte de su sistema jurídico e instituciones gubernamentales. El primer paso en esta historia fue el acta de la libertad de prensa de 1766, que establecía que cualquier documento oficial debía ser accesible para cualquier persona que lo solicitara, sin costo alguno. Francia (1789) Revolución Francesa universalizó los derechos civiles con la promulgación en 1789 de la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano la cual establecía que los ciudadanos tienen el derecho de constatar por si mismos o bien a través de sus representantes, el carácter necesario de la contribución pública, de aceptarla libremente, de dar seguimiento a la forma en que ésta se emplea, de determinar su calidad, su equilibrio, su cobertura y la duración.

Y en México, ¿Cuál ha sido su evolución? Dé clic en cada año para conocer la evolución de este tema en el País. 1977 En el año 1977 apareció la primera expresión constitucional al respecto. En el artículo sexto de la carta magna se incorporó que el derecho a la información sería garantizado por el Estado, sin embargo, los sujetos de ese derecho eran los partidos políticos y no los ciudadanos. Tal garantía era tan general que llevarla a la práctica requería de una legislación secundaria la cual se generaría hasta un cuarto de siglo después. 2000 El derecho a la información, transparencia y rendición de cuentas fueron conceptos que reforzaron su presencia en el debate público a partir de 2000, luego que la alternancia en el Ejecutivo Federal pudo lograrse. Cubiertos los temas de la alternancia política y competencia electoral justa, la atención social se volcó hacía otros temas igualmente importantes para la consolidación democrática. Lo anterior aunado a la evolución misma de la administración pública conllevo a que algunos gobiernos iniciarán esfuerzos unilaterales al respecto. 2001 De esta manera, el primer ente público mexicano en generar una norma de acceso a la información fue el municipio de Monterrey cuando en octubre de 2001 expide un primer reglamento sobre el tema.

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  .El estado de Jalisco se convierte en el primer estado en legislar el tema y expide su ley en diciembre de ese mismo año, aunque la misma fue muy limitada por lo que meses después hubo de ser reformada.

El tema comienza a ser abordado por diversas organizaciones civiles, académicas y privadas. El Colectivo CIMTRA (Ciudadanos por Municipios Transparentes) enfoca sus esfuerzos en el gobierno municipal. El Tecnológico de Monterrey realiza evaluaciones a los gobiernos estatales, así como Transparencia Mexicana. El índice de Opacidad (Opacity Index) es desarrollado y aplicado por la consultora Price WaterHouse Coopers y años después se sumaría ARegional con su índice de transparencia fiscal en los estados mexicanos. Las evaluaciones a México como país son realizadas por Transparencia Internacional con el apoyo de sus capítulos locales. En resumen, el tema genera atención e interés social, incluidos la clase política y empleados públicos. 2002 Se promulga la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental (LFTAIP), Impulsada por la ola de evaluaciones, índices e iniciativas generadas en 2001, más un trabajo intenso de cabildeo llevado a cabo por un conglomerado de académicos y especialistas llamado Grupo Oaxaca. Cabe añadir, que detrás de esta ley federal hubo una intensa participación de grupos civiles interesados en el tema por lo que la nueva ley nace con una buena aceptación social. Se establece el primer órgano garante del derecho al acceso a la información: el Instituto Federal de Acceso a la Información Pública (IFAI). Las entidades federativas dieron paso a la elaboración de sus propias leyes de acceso a la información pública (2002 - 2007), y a la instalación de sus unidades de acceso a la información. Los municipios por su parte adecuaban sus marcos jurídicos para alinearse a la normativa en la materia tanto federal como de sus respectivas entidades. Algunos, los de mayor tamaño, generaron sus propios reglamentos basados en sus respectivas leyes estatales y otros más formaban sus Comisiones de transparencia de las cuales formaban parte ciudadanos. Otros apostaron por la máxima publicidad de la información que poseían y sólo unos cuantos mezclaban estos preceptos, generando un programa integral para transparentar y rendir cuentas. 2003 En la ley federal se estableció que para julio del 2003, todos los sujetos obligados deberían contar con una ley particular y con alguna instancia institucional destinada a promover y garantizar el derecho al acceso de información. 2007 En julio de 2007, el legislativo realizó una nueva modificación al artículo 6 Constitucional, consistente en la adición de un segundo párrafo con siete fracciones, mismas que establecen principios para la interpretación de la ley. Una fracción a resaltar es la relativa a la obligación de las entidades públicas por dar a conocer los indicadores que posean así como sus resultados.

¿Cómo garantizar el cumplimiento de las leyes?   El andamiaje necesario para garantizar el cumplimiento de los ordenamientos y las sanciones a quienes evaden o violan las disposiciones legales, fueron igualmente agregados más sin embargo su eficacia queda por comprobarse dados los enormes retos en la materia.

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  La institucionalización del derecho al acceso a la información no consiste meramente en la emisión de leyes o reglamentos, se trata de todo un cúmulo de elementos y conceptos multidisciplinarios que deben operar sincronizadamente para arribar a su objetivo. Además requiere de mucha constancia para ir erradicando paulatinamente toda una cultura de opacidad y discrecionalidad arraigada en una sociedad acostumbrada precisamente a ello.

Transparencia en Tabasco   En el año de 2007 el Congreso del estado de Tabasco trabajó para elaborar e implementar la ley de transparencia estatal. Para ese año, Tabasco era el último estado en sumarse al “tren de la transparencia” dado que en el resto prácticamente las leyes ya estaban en vigencia. En octubre de ese año se dio una gran inundación en la ciudad de Villahermosa, la cual dañó numerosos edificios públicos y con ello aparentemente documentación. Justificándose en los estragos causados, el Congreso local tomó la decisión de posponer un año más (hasta el 2009) la entrada en vigor de la ley de transparencia en ese estado. Algunos empleados públicos tabasqueños informaron a los medios locales que ellos estaban preparados para brindar la información pública si la ley respectiva entraba en vigor en su año original de entrada en vigencia (2008). Preguntas para responder: ¿Debió el congreso tabasqueño posponer la entrada en vigor de la ley de transparencia? Explique. ¿Los momentos de emergencia son suficiente razón para retrasar o no respetar los derechos civiles, en este caso de acceso a la información? ¿Qué plan alterno pudo concebir el Congreso local para no retrasar ese derecho civil de acceso a la información? Detalle.

Tema 5. Transparencia y sociedad civil Toca el turno de adentrarse al tema de responsabilidad pública correspondiente a la sociedad civil, específicamente en lo que respecta a la transparencia, rendición de cuentas y acceso a la información pública y sus esfuerzos realizados al respecto.

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La ley obliga a autoridades y gobiernos a la transparencia. La transparencia con la participación de la sociedad civil se perfecciona, se expande, se arraiga, se institucionaliza en parte y se hace de mejor calidad. Si no hay participación de la sociedad civil, la transparencia se reduce a sus niveles mínimos y ello conlleva fácilmente a la opacidad en las acciones y tomas de decisiones en el sector público.

Por lo anterior, en este tema veremos cómo inicia en México la participación de la sociedad civil y  los órganos que han surgido. Vea documento completo.  ¿Qué otros organismos o esfuerzos se han hecho? CIMTRA no ha sido el único caso de un esfuerzo civil en la materia. Existen otros que utilizan otras metodologías pero cuyo propósito final, al igual que el de CIMTRA, es tener gobiernos transparentes, rendidores de cuentas y facilitadores de información pública. Tales esfuerzos se describen a continuación.

GRUPO OAXACA  En el plano nacional, en 2001 y 2002, el Grupo Oaxaca impulsó la Ley Federal de Acceso a la Información Pública Gubernamental.

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  Previo a la emisión de la ley, el grupo consiguió posicionar en la agenda pública el tema del derecho a la información en su vertiente de derecho de acceso a la información pública, desplegando una inédita capacidad para gestionarlo en el espacio público y ante los poderes del Estado. Hasta el punto de persuadir a la oposición, al PAN, representada en la Cámara de Diputados, a apoyar su propuesta de Iniciativa de Ley Federal de Acceso a la Información Pública, formulada por una comisión técnica del propio grupo. Tal propuesta alcanzó el rango de iniciativa de ley desde el 6 de diciembre del 2001 al presentarse al pleno de la Cámara de Diputados con la firma y apoyo de las fracciones parlamentarias del PRI, PRD, PVEM, PT y Convergencia Democrática. Esta gestión política desde la sociedad civil, constituye un hecho sin precedentes en la historia del régimen político mexicano. El caso del Grupo Oaxaca y de la Ley Federal de Acceso a la Información Pública; movilización de opinión pública en México. Juan Francisco Escobedo. Ponencia para el I Congreso Latinoamericano de Ciencia Política, celebrado en Salamanca, España, en julio de 2002. Disponible en: http://www.juridicas.unam.mx/publica/librev/rev/decoin/cont/2/art/art3.pdf

Colectivo por la Transparencia   A finales de 2002 varias organizaciones civiles se unieron para crear el Colectivo por la Transparencia (www.mexicotransparente.org.mx), y según su página web, se pensó en él como un espacio de reflexión y acción, conformado por seis organizaciones de la sociedad civil. A partir de agosto de 2006, se sumaron otras organizaciones a este esfuerzo, quedando integrado por once instituciones: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11.

Academia Mexicana de Derechos Humanos Alianza Cívica Artículo 19 Centro Mexicano de Derecho Ambiental Centro Nacional de Comunicación Social Cultura Ecológica DECA-Equipo Pueblo Fundar -Centro de Análisis e Investigación Iniciativa Ciudadana para la Promoción de la Cultura del Diálogo Libertad de Información-México Presencia Ciudadana Mexicana

Sonora Ciudadana   Sonora Ciudadana es otra organización civil mexicana que se ocupa del tema en cuestión enfocada en el Congreso local. Esta organización no gubernamental considera que la transparencia y la rendición de cuentas son “las llaves para el disfrute y respeto de muchos otros derechos humanos”. Una de las tareas fundamentales que realizan desde 2007 es la difusión del derecho a saber entre los sonorenses.

Son varias las actividades que desarrollan, entre ellas un programa de radio que lleva por nombre “Transparencia al Aire” y que se transmite en la zona metropolitana de Hermosillo por medio de una radiodifusora local y por Internet en www.radiobembafm.org Entre otras actividades que han llevado a cabo están: 1. 2. 3. 4.

Los foros informativos en donde han participado especialistas en cuestión de transparencia y rendición de cuentas. Los talleres radiofónicos y presenciales. La creación y publicación de la guía ciudadana presupuestaria. La aplicación del Indicador de Cumplimiento de la Información de Oficio y Semáforo de la Transparencia (ICIO).

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  El ICIO es un ejercicio de investigación aplicada que sintetiza el seguimiento a 12 sujetos obligados por la Ley de Acceso a la Información Pública del Estado de Sonora (LAIPES), en cuanto al cumplimiento de publicación de la información de oficio estipulada en los artículos 14, 17 y 36 de la misma ley. Para lograr el objetivo general de esta investigación, se diseñó un sencillo indicador de cumplimiento de la información de oficio (ICIO), que evalúa el porcentaje de cumplimiento de 18 variables. En este sentido, el cálculo del ICIO se constituye como la única información disponible en el Estado en esta materia, ya que los encargados de vigilar y hacer cumplir la transparencia en Sonora no han realizado nada al respecto.

FUNDAR­Centro de Análisis e Investigación  FUNDAR-Centro de Análisis e Investigación, es una organización no gubernamental que entre muchos de los proyectos que manejan están aquellos destinados a promover la transparencia y la rendición de cuentas. Su área de transparencia y rendición de cuentas está dedicada al conocimiento técnico del acceso a la información, transparencia, litigio y rendición de cuentas. Tres son los grandes temas trabajados por esta área: 1. 2. 3.

Transparencia y acceso a la información Litigio Estratégico y Monitoreo Vínculo con el Poder Legislativo.

Por otro lado, busca implementar procesos de control de las instancias públicas que aseguren la participación ciudadana con información suficiente, y la interacción efectiva entre las propias instancias públicas para el ejercicio pleno de los derechos y avanzar hacia la democracia sustantiva.

Proyecto Fronterizo de Educación Ambiental A.C.  Proyecto Fronterizo de Educación Ambiental A.C. es una ONG creada en 1991, que viene realizando esfuerzos en pro de la transparencia. Su área de acción se ubica en la región Tijuana-San Diego y a partir de 2007 están operando un programa denominado “Vigilancia Ciudadana de las Obligaciones de Transparencia”, con la intención de evidenciar el nivel de cumplimiento de los gobiernos municipales de Baja California tienen sobre la publicación de las obligaciones de transparencia marcadas por la ley en sus portales de Internet. Esta asociación aplica una boleta de calificaciones de manera trimestral, y otorga calificación a cada municipio de acuerdo a su nivel de cumplimiento. La calificación promedio por monitoreo ha sido la siguiente: 1er monitoreo

6.95

2do monitoreo

8.11

3er monitoreo

7.57

4to monitoreo

8.03

5to monitoreo

8.57

6to monitoreo

8.82

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Alianza Cívica  Alianza Cívica es otra organización civil dedicada a promover la transparencia y la vigilancia ciudadana de la gestión de los gobiernos locales.

Desde 1994

En 2006

Han realizado monitoreo ciudadanos, foros regionales y manuales de vigilancia del legislativo, entre otros. Generaron un Índice de Transparencia para Programas Sociales.

La medición arrojó como recomendación general que todo programa debe tener un portal de transparencia y acceso a la información pública en donde se especifique: El número de beneficiarios. Las zonas en donde se aplica el programa. La cantidad de recursos con los que cuentan y cómo son aplicados. Las reglas de operación a las que están sujetos y las modificaciones que, en su caso, sean aplicadas.

IFAI Comunidades   Un proyecto importante fue conocido como “IFAI Comunidades”, financiado por la Fundación Hewlett y operado por un conjunto de organizaciones de la sociedad civil de diferentes puntos del país y por el IFAI. Algunos puntos importantes sobre este proyecto son: Todas las organizaciones civiles trabajaron con comunidades marginadas, excepto una del DF y otra de Jalisco. La gran mayoría trabajó con grupos de base ya organizados. El modelo tenía como eje rector la atención de un problema o necesidad comunitaria utilizando como herramienta el derecho de acceso a información (DAI) pública gubernamental. Las organizaciones de base lograron usar y aplicar los mecanismos y procedimientos para acceder y solicitar información pública.

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El proyecto tuvo una duración de un año, con logros importantes como por ejemplo: 1.

La realización de talleres de capacitación en el DAI con internos federales que se encuentran recluidos en los centros penitenciarios del Estado de Nuevo León. En esas sesiones los internos formularon preguntas relativas a sus expedientes sobre el otorgamiento de beneficios de libertad, mostrando este ejercicio la tremenda opacidad del Órgano Administrativo Desconcentrado [de] Prevención y Readaptación Social (OADPRS), dependiente de la Secretaría de Seguridad Pública federal.

2.

Las acciones encaminadas a conocer las reglas de operación, el manejo de los recursos y las formas de participación juvenil dentro del Programa Escuelas Seguras. Los jóvenes participantes decidieron observar este programa que se relaciona directamente con sus espacios de convivencia, ya que en múltiples ocasiones no son escuchados sobre sus necesidades y se construye seguridad en las escuelas aplicando políticas que son violatorias de sus derechos, así como los recursos económicos son utilizados en acciones que no fomentan hábitos de vida saludables y seguros.

3.

La aplicación del DAI por vecinos de una colonia del municipio de Amatlán de los Reyes, Veracruz. Ante la falta de drenaje y la falta de información sobre la aplicación de los recursos municipales del ramo 33, el grupo social decidió ejercer su DAI. Después de recorrer un camino tortuoso, el IFAI solicita a la SEDESOL que aporte la información solicitada al grupo social, éste al revisar la información decidió solicita la intervención del Órgano de Fiscalización Superior del Estado de Veracruz (ORFIS) para que realizara una auditoría al ayuntamiento.

Desafortunadamente aunque las organizaciones civiles y sociales y de la Fundación Hewlett manifestaron su interés en mantener y extender el proyecto, el IFAI dio por terminado el proyecto.

Laboratorio de Documentación y Análisis de la Corrupción y la  Transparencia  Un esfuerzo de participación desde la sociedad pero ahora desde el ámbito de la academia lo presenta el Instituto de Investigaciones Sociales de la UNAM el cual conformó, a partir de una donación otorgada por el Banco Mundial, el Laboratorio de Documentación y Análisis de la Corrupción y la Transparencia, pensado como un medio a través del cual se promueva la lucha contra la corrupción y el auspicio para la rendición de cuentas en México y en diversas partes del mundo.

Como primer paso se ha conformado una extensa red de estudiosos y expertos –nacionales e internacionales- en el tema, que a la fecha han logrado llevar a cabo dos encuentros para debatir y fijar líneas de acción sobre el tema.

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Institutos estatales de transparencia (IET)   Desde la perspectiva de las entidades públicas, los institutos estatales de transparencia (IET) han realizado esfuerzos importantes para fomentar la participación ciudadana en materia de transparencia y difusión del derecho a solicitar información. Lo anterior mediante el desarrollo de foros, seminarios, talleres, convocatorias, concursos y ejercicios simulados sobre la funcionalidad del proceso de acceso a información. Todas estas iniciativas buscan complementar los esfuerzos realizados desde la sociedad y sus organizaciones civiles.

Un ejemplo es el Instituto de Acceso a la Información Pública del Distrito Federal (INFODF).

En síntesis... La relevancia que el tema de la transparencia ha venido adquiriendo a escala nacional (e internacional) la ha llevado a ser incluida en la agenda pública por parte de los grupos políticos y la sociedad civil a nivel estatal y local. Pero también debe reconocerse un sentimiento creciente entre autoridades para ignorar evaluaciones y criticas ciudadanas en la materia, o bien el uso de caminos opacos o ilegítimos para ocultar o acomodar la información para un bien particular. Algunos aseguran que, en algunos rubros, se está pasando de rendición de cuentas a una “rendición de cuentos”. Ante estos nuevos desafíos y retos la responsabilidad y ética pública nuevamente se erigen como agentes relevantes para minimizar comportamientos cuestionables, aunque debe acompañarles el actuar de la ley, más el ejercicio de la participación ciudadana de modo que la sincronización de estos y otros componentes permitan arribar al estadio definido; una sociedad que en todo momento puede acceder sin trabas y/o dilataciones a la información pública de su interés para tomar decisiones individuales o colectivas.

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Tema 6. Estado actual y retos a futuro Como hemos observado a lo largo del presente módulo, el camino recorrido en México, como en otros países, hacia la instauración de una transparencia y rendición de cuentas presentan avances relevantes, sin embargo, aún queda mucho por recorrer.

¿Qué factores contribuyen a la cultura de transparencia?  Los aspectos positivos que contribuyen a fortalecer la cultura de la transparencia son:

¿Cuál es la situación de los Estados?  Actualmente todos los estados de la República Mexicana: 1. 2.

3.

4.

Cuentan con leyes de acceso a la información pública, pero no todos garantizan bajo un mismo estándar el derecho de los ciudadanos a la información. Hacen uso de la autonomía de los gobiernos para decidir cuál será su política de transparencia, no obstante aunque se dé esa libertad dicha política tendrá que sujetarse a los principios establecidos en el artículo sexto constitucional, especialmente el de máxima publicidad. Cuentan con institutos de información gubernamental encargados de asegurar el derecho ciudadano a la información pública, empero la mayoría no goza de autonomía constitucional, operativa ni política en la toma de decisiones. Tienen estamentos que regulan la selección y elección de los encargados de esos organismos (comisionados o consejeros) que se mueven en muchas ocasiones en la opacidad o interés partidista, no hay criterios claros para la decisión o aunque existan, los factores de orden político se sobre ponen a ellos y termina por ser determinantes. Esto crea un escenario en el cuál los

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  5.

funcionarios electos se vean comprometidos o presionados a responder a los intereses de quien o quienes decidieron o influyeron en su elección. Tienen, los órganos garantes, impacto limitado en sus acciones, según estudios del Instituto de Transparencia e Información Pública de Jalisco (ITEI), dos terceras partes de los órganos garantes no tienen autonomía con respecto a los poderes legislativo y ejecutivo.

Una parte de los congresos locales no han actualizado las leyes locales de acceso a la información de acuerdo a la reforma al artículo 6° de la Constitución, la fecha límite fue el pasado 21 de julio de 2008 y los que lo han hecho no han tomado en cuenta las opiniones de expertos ni de grupos de la sociedad civil, y algunas leyes no han significado avances sustanciales. En otras palabras, se estableció un marco jurídico muy básico pero hay resistencia a perfeccionarlo.

¿Por qué no se cumple con la transparencia?  La existencia de leyes de acceso a la información no es garantía de un respeto de las mismas por parte de las autoridades debido a: Falta de voluntad Profesionalismo limitado para ejercer sus obligaciones Mínima responsabilidad pública para aplicar las sanciones correspondientes Autoridad judicial con muchas debilidades operativas

Cuando los funcionarios deciden actuar de manera honesta y obedeciendo las atribuciones y tareas de su encargo, se enfrentan entonces a la presión de los grupos políticos, ya sea por medio del recorte del presupuesto asignado o mediante la amenaza de ser relevado de su puesto. Dos ejemplos de este tipo de situaciones, son las que vivieron los órganos garantes de Jalisco y Querétaro, haga clic en cada Estado para conocer los detalles.

¿Qué debilidades se presentan?  La mayor parte de los municipios cuentan con oficinas de atención a las demandas de información pública, sin embargo, muchas de ellas: 1. 2.

Carecen de reglamentación y de lineamientos administrativos claros, por lo que las solicitudes de información reciben respuestas generales, poco específicas. Cuentan con personas al frente de esas unidades sin el perfil ni los recursos para operar acciones destinadas a acercar la información pública a los solicitantes.

¿Qué tipo de transparencia predomina en el País?  La transparencia continúa siendo un reto debido a la simulación todavía existente para rendir cuentas claras y/o veraces a la sociedad, es decir, impera la transparencia opaca.

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  Los resultados del programa CIMTRA arrojan que: 1. 2.

Hay avances en la normatividad pero en la práctica el gobierno se resiste a transparentar sus procesos de tomas de decisión. Existe una concepción limitada de la transparencia al concebirla como un escaparate donde se coloca información que el gobierno decide poner a disposición, sin importar la utilidad para el ciudadano.

El problema de la inseguridad y violencia en el país, acrecentada en los últimos años, si bien no ha tenido un efecto directo en el tema de la transparencia y rendición de cuentas, si pudiera potencialmente ser considerado por las autoridades como una excusa más para influenciar negativamente el proceso de brindar información a los ciudadanos.

En casos como las inundaciones ocurridas en 2007 en el estado de Tabasco, las autoridades correspondientes decidieron detener el flujo de apertura gubernamental lo que en su momento fue denunciado por organismos civiles como CIMTRA.

¿Qué pasa con las sanciones por incumplimiento?  El tema de las sanciones ejemplares a las autoridades y funcionarios que niegan información es un frente abierto.

A pesar de múltiples casos de negación de información, en algunos de ellos involucrados autoridades políticas de alto rango, la justicia continúa sin hacerse presente para alinear tales comportamientos o actitudes a los valores éticos y de responsabilidad pública que se pretenden arraigar.

Conclusión Como se abordó a lo largo de este módulo, la responsabilidad pública y la participación ciudadana son características fundamentales para la rendición de cuentas que cada funcionario deberá hacer a los ciudadanos a los cuales sirve. Es fundamental que todo funcionario público tenga muy claro que debe ser transparente y rendir cuentas, esto es lo que implica dirigir un municipio, en la medida que una sociedad tenga conciencia de esta realidad, DR© Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey, Universidad Virtual | México 2 0 1 0 | 29 

 

  verá que la rendición de cuentas y la transparencia no son una concesión de los gobernantes, sino un verdadero derecho de los ciudadanos contribuyentes. Por tal motivo, la sociedad debe tomar conciencia de esto y pasar de la apatía a la participación.

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