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2012
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Revisión de la propuesta metodológica de estratificación urbana Producto No. 4 Informe Final Contrato interadministrativo No. 019 DANE-IEU Diciembre de 2012
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Instituto de Estudios Urbanos de la Universidad Nacional de Colombia
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Ficha técnica del proyecto 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7.
Título del proyecto Número contractual Ítem del proyecto Fecha de ingreso Fecha de cierre Tiempo total del proyecto Institución contratante
Revisión de la propuesta metodológica de estratificación urbana Contrato interadministrativo No. 019 DANE-IEU Julio 13 de 2012 Diciembre de 2012 Cuatro (4) meses Departamento Administrativo Nacional de Estadística
Equipo del proyecto 1. Director general
Adriana Marcela Parias
Coordinador
Paul Bromberg Zilberstein
Estadístico Asistencia general coordinación operativa
Luis Alberto López
2. 3. 4.
y Juan Diego Saldaña Arias
Productos del proyecto ID
Tipo de producto
Título del producto
1.
Informe 1
2.
Informe 1. parte Informe 2
Segunda
4.
Informe parte
Segunda
El carácter de la estratificación socioeconómica para SPD. Marco conceptual general Revisión de las variables de la nueva metodología Evaluación de los procesos de implantación de una nueva metodología de estratificación socioeconómica Esquema de evaluación y seguimiento
5.
Informe 3
6.
Informe 4
3.
2.
Número de hojas 20
Fecha entrega
20
02 Octubre de 2012 31 de Agosto de 2012 02 Octubre de 2012
23
28
Evaluación de las pruebas piloto de la 37 nueva metodología de Estatificación Socioeconómica Informe Final 195
30 de Julio de 2012
06 de Noviembr e de 2012 Diciembre de 2012
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CONTENIDO REVISIÓN DE LA PROPUESTA METODOLÓGICA DE ESTRATIFICACIÓN URBANA 1. PRELIMINARES 1.1 EL SISTEMA DE PRESTACIÓN SE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS Y EL RÉGIMEN TARIFARIO 1.2 ANTECEDENTES 1.3 PRINCIPIOS DEL RÉGIMEN TARIFARIO DE LOS SPD 1.4 RESEÑA SUCINTA DE LA NME
2. QUÉ SE EVALÚA 2.1 CONCEPTUALIZACIÓN: ¿HOGARES O VIVIENDAS? 2.1.1 ¿HOGARES O VIVIENDAS? 2.1.2 HOGARES Y VIVIENDAS 2.2 ASPECTOS JURIDICOS DEL DILEMA HOGARES O VIVIENDAS EN LA ESTRATIFICACIÓN 2.4.1 GENERALES 2.4.2 USO DE CORTES NACIONALES 2.4.3 CARACTERIZACIÓN DE INMUEBLES, INFORMACIÓN CATASTRAL Y PREDICCIÓN DE ESTRATOS 2.4.4 CONCLUSIONES SOBRE EL RIGOR ESTADÍSTICO DE LA NME 2.3 CAPACIDAD DE PAGO DE LOS HOGARES 2.4 REVISIÓN DELOS MÉTODOS ESTADÍSTICOS EMPLEADOS EN LA ESTRATIFICACIÓN ACTUAL (MAE) Y LA NUEVA METODOLOGÍA DE ESTRATIFICACIÓN (NME) 2.4.1 ESTRATIFICACIÓN DE LAS CABECERAS MUNICIPALES Y DISTRITALES 2.4.2 MÉTODO ESTADÍSTICO DE ESTRATIFICACIÓN 2.4.3 COMENTARIOS SOBRE EL MÉTODO DE DALENIUS-HODGES
3. PROCEDIMIENTOS 3.1 RESPONSABLES DEL PROCESO DE IMPLANTACIÓN Y SUS SUPUESTOS 3.2 LOS PROCEDIMIENTOS DE IMPLANTACIÓN Y ACTUALIZACIÓN EN EL MARCO DE LA NME XX 3.2.1 COMPARACIÓN ENTRE LA METODOLOGÍA VIGENTE Y EL SIES
3.2.2 COMENTARIOS SOBRE LOS PROCESOS 3
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3.2.3 LAS VARIABLES CATASTRALES Y LA IMPLEMENTACIÓN DE LA NME 3.2.4 EVALUACIÓN DEL SOFTWARE DEL SIES 3.3 EL PROCESO DE EVALUACIÓN Y SEGUIMIENTO 3.3.1 LA METODOLOGIA VIGENTE Y SUS SUPUESTOS 3.3.2 EVALUACIÓN Y SEGUIMIENTO DE LA NME FRENTE A LA EVOLUCIÓN SIMULTÁNEA DE LAS CONDICIONES URBANAS Y DE LAS CSE 3.3.2.1 CAMBIOS EN LOS MUNICIPIOS 3.3.2.2 CAMBIOS EN LAS CSE DE LOS HOGARES 3.3.4 ESTRATIFICAR VIVIENDAS, O ESTRATIFICAR HOGARES
4. El MÉTODO DE ENGELS: LA PRUEBA DEL PUDÍN ES COMÉRSELO 4.5.1 ESTRATOS PRONOSTICADOS PARA BOGOTÁ CON LA NME 4.5.2 ESTRATOS PRONOSTICADOS PARA MEDELLÍN CON LA NME
5. RECOMENDACIONES EN EL MARCO DE LA NME 5.1 ESTADO ACTUAL DE LA NME 5.2 RECOMENDACIONES EN EL MARCO DE LA NME
6. ALTERNATIVAS DE ACCIÓN 6.1 BALANCE PRINCIPIOS Y METODOLOGÍAS 6.2 ALTERNATIVAS Y SUGERENCIAS 6.2.1 ALTERNATIVAS DE ACCIÓN BIBLIOGRAFÍA APÉNDICES A. APÉNDICE JURÍDICO B. APÉNDICE ESTADÍSTICO
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Lista de Cuadros Cuadro 1: Estudios sobre los errores de inclusión-exclusión Cuadro 2: Consideraciones en el estudio de Alzate sobre errores de inclusión-exclusión Cuadro 3: Funcionamientos Cuadro 4: Jurisprudencia de estratificación socioeconómica Cuadro 5: Aspectos generales del SIES Cuadro 6. Estado actual de la NME
Lista de tablas Tabla 1: Hogares por estratos y quintil de ingreso a nivel nacional Tabla 2: Nuevo cálculo de los errores de I-E Tabla 3: Clasificación de hogares según ICPC Tabla 4: Puntos de corte y distribución de los hogares por estrato según IBSE Tabla 5: Puntos de corte y distribución de los hogares por estrato según IBSE Tabla 6: Estrato modal para cada clasificación Tabla 7: Número de manzanas por tipología y estrato en la muestra de aprendizaje robusta Tabla 8: Puntos de corte y hogares por estrato resultantes según indicador y tipo de corte – Tipología 0 Tabla 9: Hogares que han cambiado de vivienda los últimos 5 años Tabla 10. Cambios en el indicador de pobreza basado en NBI, área metropolitana de Bogotá Tabla 11. Alertas para la revisión de la Estratificación Tabla 12. Índice de pobreza multidimensional –IPM- en Bogotá por localidad Tabla 13: Muestra el total de predios al que se les calculó el estrato pronóstico en Bogotá. Tabla 14. Porcentaje de predios que reciben subsidios y de predios que pagan contribuciones Actual – Pronóstico BOGOTÁ Tabla 15: Matriz de transición estrato actual- estrato pronóstico Tabla 16: Clasificación de Inmuebles y participación por estrato pronóstico - Medellín
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Tabla 17: Matriz de transición estrato actual- estrato pronóstico Tabla 18: Porcentaje de predios que reciben subsidios y de predios que pagan contribuciones Actual – Pronóstico Medellín
Lista de Figuras Figura 1: Función discriminante Figura 2: De dónde salen los estratos Figura 3: Los roles de los agentes/actores Figura 4: Actores en el proceso de estratificación Figura 5: El rol del Alcalde Figura 6: Decisiones del alcalde en el marco de SPD Figura 7: Re-estratificación periódica con la metodología vigente Figura 8: Visión gráfica de la estratificación por condiciones de V-E Figura 9: Nueva Metodología de Estratificación en T1 Figura 10. Los Municipios colombianos cambian continuamente Figura 11: Variables de la tipología municipal para la NME Figura 12: Nueva Metodología de Estratificación en T2 Figura 13: Clasificación de Inmuebles por estrato pronóstico y actual para BOGOTÁ (Tipología 0)
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Siglas y abreviaturas a manera de glosario GD: Grupo de diseño. Se refiere a todos los que mediante contratos externos han venido trabajando en formular la NME, en particular, al grupo último. DH: Método de clasificación de Dalenius-Hodges SGP: sistema general de participaciones APSB: agua potable y saneamiento básico. ESE: Estratificación socioeconómica prevista por la ley 142, es decir, genérica, sin tener en cuenta su concreción en una metodología específica. Cuando se concreta en metodologías, este documento se refiere a dos, la MAE y la NME. Es importante advertir que a la estratificación para efectos de cobro de SPD se la ha venido llamando estratificación socioeconómica, cuando en realidad es estratificación urbanística. En el caso que nos ocupa, esta precisión-advertencia es muy importante porque la NME aplica procedimientos de estratificación a variables socioeconómicas y no urbanísticas, procedimiento que es muy polémico. MAE: Metodología actual de estratificación. Se refiere a las prácticas que viene haciendo el grupo de estratificación del DANE, a los manuales que las soportan. NME: Nuevo modelo de estratificación NME: la metodología propuesta por el GD hasta el momento presente. Esta metodología está explicada en los documentos… y en algunos ppt anexos que se han empleado como soporte de … No incluye sugerencias recientes de cambios en el resultado global. SPD: Servicios públicos domiciliarios EyS: Evaluación y seguimiento. Función asignada al DANE para actualizar la estratificación, en diferentes modalidades. EF: Ecuación fundamental, descrita en la sección XX TPBCL: Telefonía Pública Básica conmutada local CFA: Competencias, funciones atribuciones
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CVE: vivienda-entorno. En la evaluación catastral de cada vivienda, se consideran condiciones internas de la vivienda (Formulario 2) y condiciones externas (Formulario 2). A éstas hace referencia CVE. Revisar todo el documento y cambiar VE por CVE. CEP-I: Capacidad esperada de pago intertemporal. El término no aparece en el documento básico (Bases metodológicas…), pero apareció más tarde. Sería, de acuerdo con el grupo de diseño, la mejor manera de entender la intención de fusionar los tres índices CPC, CPC: Capacidad de pago condicionado / corriente BSE: bienestar socioeconómico IDE: índice de distancia al extremo FD: función discriminante NPH: no propiedad horizontal PH: propiedad horizontal CP: capacidad de pago (AP) CPSPD: capacidad de pago de los servicios públicos domiciliarios (AP) ESP: empresa de servicios públicos. De naturaleza pública, privada o mixta, se refiere a las organizaciones que proveen directamente los servicios públicos domiciliarios, o proporcionan algunos de los bienes intermedios en la cadena producción- comercialización. ECV: Encuesta de Calidad de Vida. CPE: Comité Permanente de Estratificación.
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REVISIÓN DE LA PROPUESTA METODOLÓGICA DE ESTRATIFICACIÓN URBANA 1.1 El sistema de prestación de servicios públicos domiciliarios y el régimen tarifario Entendemos por sistema de prestación de servicios públicos domiciliarios la dinámica producida por:
El conjunto de normas de todo orden (constituciones, legales, resoluciones, decretos de los ejecutivos, ordenanzas, acuerdos, resoluciones y demás);
Las entidades, públicas y privadas, en el sentido de organizaciones, que en su calidad de prestadoras, reguladoras, controladoras, ejecutoras etc., aparecen como responsables de los procesos establecidos en las normas. Incluyen los jueces de todo orden, que resuelven disputas y/o declaran ser los garantes del mandato de las estipulaciones de mayor jerarquía frente a las de menor jerarquía;
las personas (funcionarios) que (1) encarnan las entidades y las funciones en los cargos, quienes son los jurídicamente responsables de las decisiones. Ellos, de hecho y de derecho, responden a diferentes circuitos de responsabilidad; (2) los miembros de los cuerpos colegiados y los activistas políticos y comunitarios que influyen o buscan influir en las decisiones.
Estos elementos, interactuando entre sí, originan patrones de comportamientos y actitudes de todo orden: oferta, consumo de los servicios públicos domiciliarios y oferta y demandas políticas. Considerar que la estratificación socioeconómica, como componente del régimen tarifario, hace parte de este sistema es vital para analizarla como una política pública, que responde a expectativas, matiza entre intereses y, muy importante, incentiva comportamientos de consumidores, productores, políticos y “comunidades”, un eufemismo difuso que aparece a menudo mediante el mecanismo de “autodenominación”. La estratificación socioeconómica (ESE, ver glosario) que se ha venido aplicando en Colombia desde el momento en que se concibió en el año 1968, hasta su aplicación más sistemática a lo largo de las dos décadas posteriores a la adopción de la nueva constitución y de las leyes que la concretaron en los servicios públicos domiciliarios (SPD), no es una clasificación “neutral” de las condiciones de vida de los colombianos. Con esto queremos decir que está animada y diseñada, como concepto general y en sus detalles, con un propósito específico. Es una clasificación, que se agrega a otros diseños de política pública, con el propósito declarado de asignar de manera justa subsidios y contribuciones que promuevan la universalización del acceso al consumo de los servicios públicos domiciliarios básicos en un 9
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marco de sostenibilidad política, ambiental y financiera. Es parte integral del sistema de prestación de los servicios públicos domiciliarios. Como tal, forma una “red de conceptos” (en el sentido de malla) en la que, al mover uno de los nodos, todo se mueve. Está asociada además a una red de organizaciones y de personas que activan comportamientos una vez aparece en circulación en la opinión pública. Un cambio en la ESE moviliza usuarios, empresas, alcaldes, actores administrativos, así como especialistas en cada uno de los subtemas y, claro está actores políticos y sus primos, los activistas comunitarios. Vale una digresión sobre “asignación de manera justa”. Tradicionalmente el diseño de estos elementos de política han estado en manos de economistas y estadísticos. Ellos buscan, por ejemplo, “eficiencia asignativa”, pues no es económicamente racional otorgar subsidios a quien tiene ingresos suficientes para pagar sin alterar sus libertades el costo de un bien imprescindible en ciertas cantidades. También piensa en la racionalidad económica de asignar contribuciones que pagarían ciertos sectores de la población para subsidiar el consumo básico de ciertas familias. Este enfoque desprecia, equivocadamente, el criterio ético de justicia, esencial en la conversión de un resultado técnico en una política pública. En la democracia moderna una política pública es viable si logra convencer a un número suficientemente amplio de ciudadanos acerca de que ésta es justa. Es injusto, y hasta ominoso, que una familia de condiciones económicas precarias no reciba subsidio en el consumo del agua, o de la electricidad. La escasez de estos bienes perpetúa su pobreza por generaciones. Igualmente es injusto que los habitantes de ciertos conglomerados urbanos declaren que NINGUNA familia en su municipio puede pagar el costo del suministro de agua. Y es ominoso que familias de alto nivel económico reciban subsidios que no necesitan. Independientemente de a cuánto asciende el valor del subsidio no merecido, la existencia de estas situaciones atenta contra la solidaridad social y llena el espacio político de captadores de renta que pujan por no quedarse atrás en los comportamientos asociados a la idea de que lo que es de todos no es de nadie. En palabras cortas, a los técnicos les interesa la eficiencia, a los ciudadanos la justicia. Según la ley 142 en su artículo 87, Criterios para definir el régimen tarifario, el régimen tarifario, estará orientado por los criterios de “eficiencia económica, neutralidad, solidaridad, redistribución, suficiencia financiera, simplicidad y transparencia”. Pensando en una misma jurisdicción territorial, y bajo la hipótesis de la prestación de un servicio a cargo de una sola empresa con un costo medio (tarifa) y un consumo máximo calificado de básico, aprobados por la respectiva comisión de regulación, se puede ordenar la discusión sobre la clasificación de usuarios, en el marco de los criterios que señala la ley, alrededor de la siguiente ecuación1:
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No incluimos en la ecuación detalles del régimen que complican la ecuación sin aportar a la comprensión de la idea que se argumenta.
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T es la tarifa, que tiene unas reglas de fijación según servicio, según empresa, según región. La tarifa se autoriza bajo justificaciones de costo de prestación más ganancia aceptable de la inversión de capital, por las correspondientes Comisiones de Regulación, que intentan simular el comportamiento de un mercado competitivo. E son aportes externos al sistema, provenientes de presupuesto nacional o municipal. La idea del diseño era promover un mejoramiento continuo de condiciones económicas generales y de capacidad empresarial de las empresas de manera que E disminuyera paulatinamente, mientras se aumentara la cobertura hasta hacerse universal.
Nj es el número de hogares o viviendas (si se trata de hogares o viviendas es una discusión muy importante, a la que dedicamos más adelante una sección) que en el país pertenecen a la clasificación j; Sj son los factores aplicados de subsidio o contribución para cada una de 6 clases y Cj son los consumos promedio de cada clase. La EF condensa bastante más que el principio de sostenibilidad financiera, especialmente si tenemos en cuenta el propósito de largo plazo: (1) El coeficiente de los subsidios representa la vocación de redistribución pero quizás más, como argumentaremos adelante, la garantía de acceso universal en un marco de justicia y sostenibilidad. (2) La estratificación, en la ecuación representada por la cantidad de personas en cada estrato, de cuyos valores depende claro está el resultado de la suma, también una expresión conjunta de acceso, justicia y sostenibilidad financiera. (3) La sostenibilidad financiera, que se resume en la idea de que la suma dé el costo total de la provisión (incluidas las ganancias aceptables de las empresas en un régimen que en general debe promover la eficiencia empresarial. (4) La sostenibilidad ambiental, que aparece en la figura como “consumo de agua por estrato”. La idea es disminuir el consumo de agua, a través del no desperdicio y de la incorporación de tecnologías que reduzcan el consumo. Como se ve, sostenibilidad y redistribución no están separados y como se alega en este texto, en realidad no se han separado durante la vigencia del régimen. Posiblemente no sean separables. Ni siquiera la tarifa. Aunque T se calcula de una manera totalmente independiente, llama la atención que cuando se diseñó todo el sistema, la revisión tarifaria se haría cada cinco años, el mismo período de la actualización catastral y el mismo período para hacer “re-estratificación” en una norma que a la postre resultó laxa en su redacción y después se suprimió por revisiones generales a iniciativa de la entidad técnica (DANE) o a
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iniciativa municipal pero en todo caso bajo concepto del DANE (ver Capítulo 3)2. Ahora, para que se cumpla la condición de disminuir paulatinamente los aportes externos, esta ecuación se cumpla, o para que la sumatoria no se aleje sustancialmente del valor cero que denota autosostenibilidad, uno de los principios del régimen, bajo el principio adicional de redistribución, y conservando fijos los Cj y otros factores con el fin de simplificar el argumento, hay tres alternativas generales: a) Considerar los Nj como fijos, de manera que sean los factores Sj los que ajusten la ecuación. Nj sería aquí “neutral”. b)
Mantener los Sj fijos, y variar los Nj para acercar la suma a cero. En este caso, dados los coeficientes Sj, se dividen los usuarios colombianos en seis grupos o clases, de manera que las contribuciones de las clases altas y los subsidios recibidos por las clases bajas se ajusten al remanente que deje sin cubrir la contribución de los usuarios no residenciales. Como Nj en los ítems de clasificación considerados altos es pequeño, y sus Sj no pueden hacerse crecer porque llegarían a extremos ridículos, el punto de corte entre sí-subsidio y no-subsidio se torna crucial. Dado que la clasificación socioeconómica tiene como objetivo cumplir el conjunto de principios sobre los cuales se organiza la prestación de los SPD, no es un exabrupto exigir “un punto de corte” que los haga viables, y luego mirar si atenta contra un principio de accesibilidad.
c) Variar tanto Sj como Nj con el fin de balancear la ecuación o llegar a un valor aceptable del déficit. Estos son los factores que dependen directamente de decisiones de las autoridades públicas. Por su parte, los factores Cj dependen de manera compleja de variaciones en la cultura del consumo, del mejoramiento de las condiciones de vida y especialmente de los cambios tecnológicos, que no están directamente en manos de ninguna autoridad pública. Así, el consumo de agua per cápita en los últimos años ha bajado en Colombia como consecuencia conjunta de una cultura ambiental creciente, de tecnologías que reducen el consumo sin reducir el bienestar y de la presión que ejercen las tarifas sobre los usuarios. Ciertamente, la estratificación no es la tarifa pero, como vimos, el sistema no funciona como si fueran independientes. Si la tarifa bajara por efecto de la introducción de nuevas tecnologías o de la competencia entre prestadores, de seguro el sistema se movilizaría para disminuir los efectos de los subsidios, vía estratificación combinada con factores de subsidios y contribuciones. Es más, la estratificación se decidió para poder subir las tarifas hasta la sostenibilidad sin producir injusticias inaceptables o crisis en el acceso al servicio de la población de bajos ingresos. Es una consecuencia clara del hecho de que la estratificación no es únicamente un asunto técnico, sino un componente importante de una política pública. Esto se verá aún más claro en la sección siguiente.
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Alzate (2006) menciona que la sincronía de los períodos de estas tres evaluaciones no fue accidental.
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1.2 Antecedentes En cumplimiento de lo dispuesto en el Documento CONPES 3386 de 2005, Plan de acción para la focalización de los subsidios para SPD, se encomendó al DANE, y en concreto a un equipo ad-hoc externo (identificado de aquí en adelante como grupo de diseño, GD) la formulación de una propuesta de nueva metodología de estratificación urbana (NME). El CONPES evalúa los resultados de los procesos de estratificación vigentes en su momento3 en tanto instrumento de focalización y sugiere diseñar una NME de los inmuebles urbanos para efectos de la aplicación de la tarifa de los servicios públicos domiciliarios -SPD- en virtud de que diversos estudios detectan errores de inclusión y exclusión, preocupando especialmente los primeros debido a la su magnitud y a su impacto en la sostenibilidad del sistema. Clara demostración de que en la práctica los términos de la EF no se separan. El documento CONPES 3386 auto-asigna al gobierno acciones a lo largo de los siguientes objetivos: a) Implícitos (en parte): Se inscribe bajo la política pública que busca resolver dos problemas que el documento a veces sí, a veces no, identifica entre sí: deficiente focalización, entendida como errores de inclusión-exclusión en los subsidios, y suficiencia financiera, que aquí traducimos como qué tanto se aleja de cero la sumatoria en la EF, cuando se incorporan todas sus complejidades. b) Explícitos: se enuncian en la introducción y se repiten en el plan de acción. “ i) mejorar la asignación de subsidios, ii) conseguir la sostenibilidad del esquema de subsidios y contribuciones, iii) priorizar las necesidades de las personas con ingresos más bajos y iv) realizar una utilización más eficiente de los recursos”. Aquí se ve que la focalización tiene entre sus objetivos la suficiencia financiera, no únicamente la aplicación de mejores criterios de justicia. Es decir, la EF en plena acción. c) Sin embargo, en algunos apartes, el documento parece separar los dos propósitos, lo que se entendería como que EF no se emplearía en la segunda alternativa que se mencionó arriba. Ahora, a pesar de que es más explícito un mandato sobre focalización, en la sección “Avances en la focalización” se reseña como si fuera focalización la política de disminuir los consumos considerados básicos, lo que llaman “racionalización (¡!) del consumo básico de subsistencia”. Eso no es focalización, sino suficiencia financiera.
3
La Resolución 106 de 2005, emitida por el DANE, de hecho detuvo las estratificaciones que venían haciéndose mediante contratos externos por los municipios, al derogar la metodología vigente a la fecha, la de la Resolución 392 de 2004. Art 2: “Hasta tanto el DANE no diseñe y suministre nuevas metodologías… [se] deberán mantener vigentes las estratificaciones que realizaron y adoptaron con las metodologías que les suministró el DNP”. Aunque no lo dice explícitamente, se esperaba que la encuesta cocensal del Censo 2005 produjera la información suficiente y adecuada para verificar la calidad de la estratificación vigente en ese entonces y para sugerir cambios en la misma. Esta suspensión, y la espera de una nueva metodología originó mayor atraso en el proceso de actualización de la estratificación.
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d) Finalmente (nota 17), el documento recomienda “medidas que permitan mitigar los errores de inclusión, principalmente”. El C3386 remite al DANE la tarea de revisar los errores de inclusión: aquellos hogares que están recibiendo subsidio sin que sus ingresos supuestos lo justifiquen. La existencia de problemas de inclusión-exclusión se fundamenta en tres estudios previos y análisis realizados por el mismo DNP. Los documentos previos son: Cuadro 1: Estudios sobre los errores de inclusión-exclusión DOCUMENTO
RESULTADO QUE TRAE EL DOCUMENTO
Incidencia del gasto público social sobre la distribución del ingreso y la reducción de la pobreza, realizado en el marco del proyecto Misión de Pobreza. Autores: Francisco Lasso, Hugo López Castaño, Jairo Núñez Méndez
Porcentajes de familias “no pobres” que reciben subsidios: 60% en TPBCL, 58% en alcantarillado, 56% en aseo, 54% en acueducto, 50% en energía eléctrica y 48% en gas Definición de no pobres en este estudio: por encima de la LP (ver nota 19).
DNP, BID, BM, PNUD, CEPAL, CAF. 2004 Desarrollo Económico Reciente en Infraestructura (REDI) Subsidios al Consumo de los Servicios Públicos en Colombia -¿Hacia donde Movernos?Autora: Marcela Meléndez. 2004 Banco Mundial-Fedesarrollo
Los errores de inclusión no solo son grandes, sino han crecido: “El error de inclusión pasó del 53 al 58%”. Definición de error de inclusión: “población a la que se entregan subsidios y cuyo ingreso no se encuentra dentro de los dos primeros quintiles del país”
Pobreza y servicios públicos domiciliarios, realizado en el marco del proyecto Misión de Pobreza".
Los estratos más bajos aumentaron en esos 10 años (del 93 al 2003), mientras que los estratos más altos van en descenso.
Autor: Manuel Ramírez Gómez Econometría S.A.
En el estrato 1 hay un 30% de probabilidad de encontrar hogares que están en los 5 deciles superiores de ingreso. En el estrato 2 existe una alta probabilidad de encontrar hogares de todos los deciles de ingreso. En el estrato 3 hay un 77% de probabilidad de encontrar hogares de los 5 deciles más altos. Así a medida que se analiza un estrato más alto, se encuentra que la probabilidad de pertenecer a los deciles también más altos es mayor. 58% para el estrato 4, 76% para el estrato 5 y 83% para el estrato 6. Sin embargo la probabilidad de que
DNP, BID, BM, PNUD, CEPAL, CAF 2006
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en estos estratos altos, se encuentren hogares de los deciles más bajos es del 5% aprox. Por otro lado un análisis similar en el cual se observa el decil de ingresos más alto (decil 10), muestra que el 13% de los hogares que esta en este decil pertenecen al estrato 1 y 2, el 29% en estrato 4 y el 37% en estrato 3. La proporción de hogares con algún tipo de subsidio por servicios es muy alta (alrededor del 80%) para todos los deciles de ingreso, excepto el decil 10 donde la proporción es de 50%.
En estos estudios la clave está en los puntos de corte: con qué parámetro y a partir de qué valor se miden los errores de inclusión-exclusión El DNP hace sus propios cálculos en el documento CONPES para reforzar su argumento de que hay errores de inclusión (pág. 11) Tabla 1: Hogares por estratos y quintil de ingreso a nivel nacional
Si se mira el estrato 2, en el que la participación de los primeros cuatro quintiles es uniforme – un resultado contraevidente a primera vista – cabe preguntarse si el error está
en la estratificación misma: bien sea en el protocolo general, o en la aplicación (hay que tener en cuenta que los datos son del 2003, año en el cual la estratificación era bastante incompleta)
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en el tipo información que da la encuesta de calidad de vida (ECV)
en las hipótesis socioeconómicas que subyacen a la manera como la información arrojada por la ECV se empleó para inferir el quintil de ingreso, o
en una agregación que combina realidades socioeconómicas y urbanas muy disímiles entre sí, entre otras, la misma pretensión de intentar encajonar dos cosas distintas: quintiles de ingresos y los grupos producidos por la estratificación para establecer cobros diferenciados por SPD.
Alzate (2006) tiene prevenciones sobre los dos estudios en los que se fundamenta el C3386 para solicitar una revisión de la inclusión-exclusión: Cuadro 2: Consideraciones en el estudio de Alzate sobre errores de inclusión-exclusión
Documento
Algunos comentarios de MCAlzate
Incidencia del gasto público social sobre La comparación de los estratos con niveles de ingreso la distribución del ingreso y la reducción clasificados a través de quintiles es inapropiada de la pobreza. "puesto que ellos proporcionan información simplemente por grupos de porcentajes “vacíos” del país”. Se analizó la incidencia del gasto público social en la equidad a partir de estimaciones basadas en supuestos que no se pueden regionalizar, dado que los montos de subsidios y contribuciones de los SPD son distintos por departamento y por municipio. Los quintiles por definición son grupos del mismo tamaño, mientras los porcentajes de población en cada estrato difieren enormemente. Esto llevará a la existencia casi general de estos errores de inclusión y exclusión. Mientras el estrato 6 en Bogotá abarca el 5% de su población, en el último quintil está el 20%. ¡por supuesto que aparecerán errores de inclusión! Desarrollo Económico Reciente en Infraestructura
El dato de estrato es el declarado por los encuestados en las ECV de 1993, 1997 y 2003, sobre los cuales no se puede tener mucha confianza, menos en un período de cambios en la estratificación.
Por el tipo de presentación, la Tabla 1 hace ver más grandes los errores de inclusión y de exclusión, por estar basada en el 600% de los habitantes (100% de cada estrato). La distribución por estrato y por quintil de ingresos sobre el 100% de la población resulta en cifras diferentes:
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Tabla 2: Nuevo cálculo de los errores de I-E QUINTIL DE INGRESOS ESTRATO 1 2 3 4 5 6
1 7.96 8.69 2.01 0.11 0.02 0.07
2 6.24 9.93 3.25 0.13 0.02 0.01
3 4.37 9.64 5.75 0.39 0.05 0.02
4 2.43 8.49 8.24 1.06 0.16 0.12
5 1.29 4.45 7.89 4.61 1.65 0.98
De acuerdo con esta tabla2, considerando errores de exclusión aquellos habitantes o suscriptores que siendo del primer quintil de ingresos aparecen en viviendas de estratos 4, 5, y 6 y así sucesivamente, llegan al 2.55%. Los errores de inclusión suman algo menos del 30%, que sí es una cifra apreciable y se constituyen en un problema a resolver, pero debe tenerse en cuenta que “estrato” y “quintiles” no tienen por qué empatar bien, y no es una buena idea cruzarlos para cuantificar errores de inclusión. Bajo la cuantificación de errores de inclusión y exclusión, especialmente los primeros, el CONPES en su sección de recomendaciones, solicita “al DANE, en el ámbito de sus competencias… la definición de unas nuevas metodologías de estratificación socioeconómica, según lo previsto por el marco normativo vigente. Se recomienda considerar para ello, entre otros, la información del Censo General 2005 que sea relevante para estos efectos”. Recomienda igualmente “[e]l análisis y la recomendación del procedimiento a seguir para que los alcaldes apliquen las nuevas metodologías de estratificación socioeconómica dentro de los doce meses siguientes a su definición, en los términos de la Ley 921 de 2004”4. El DANE debe presentar la propuesta de NME a los ministerios de Minas y Energía, Comunicaciones y Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, al Departamento Nacional de Planeación, a las entidades sectoriales del orden nacional como las Comisiones de Regulación y la Unidad de Planeación Minero Energética, y a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, durante los nueve meses siguientes a la publicación de los resultados del Censo General 2005…” El Censo 2005 se realizó mediante un formulario corto a todos los colombianos y una encuesta cocensal a profundidad aplicada a una muestra de algo más de 1 millón de hogares. Incluyó además un formulario para registrar condiciones de entorno, en particular caracterización de los costados de manzana. Se esperaba que esta encuesta cocensal fuera la fuente de información para elaborar una metodología de 4
ARTÍCULO 60. El inciso 8, numeral 3, literal d), artículo 8o, del Capítulo II, del Título II de la Ley 812 de 2003, quedará así: "Los municipios y distritos, realizarán y adoptarán la estratificación socioeconómica de cabeceras municipales o distritales y de centros poblados rurales, a más tardar doce (12) meses contados a partir del momento en que la entidad competente defina las metodologías y los municipios a los que le corresponde aplicarlas. 17
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estratificación que atendiera los problemas a los que alude el CONPES. Sin embargo, la información sobre CVE de la encuesta cocensal no se pudo emplear5, así que la relación entre la información obtenida en esta encuesta y las variables VE se halló a través de una encuesta realizada en el año 2010 (ESE2010), con una muestra de 7136 predios en todo el país (Dane, 2011b). El DANE contrató con ECONOMETRÍA S.A. un estudio que fue entregado a inicios de 2008 (ECONOMETRIA S.A., 2008), que incluía un diagnóstico institucional (aplicación de la estratificación por parte de los municipios) y un “informe diagnóstico”, en el que exploró alternativas a la metodología vigente. En cuanto al primer tema encontró atrasos importantes en la actualización de la estratificación y en el manejo de la misma en un buen número de municipios. En cuanto a la metodología misma, encontró que “la metodología de estratificación muestra una gran consistencia en su aplicación a través de los distintos tipos de municipios”, con problemas en centros poblados y en el software, en este último caso más en su aplicación a la estratificación en la cabecera que en las áreas rurales. Sugirió que se manejara cartografía digital, con uso “y se accediera vía Internet por parte de los municipios tanto para incorporar los resultados de los estudios como para registrar las actualizaciones rutinarias.” (pg 76). Lo que aquí se llama MAE contiene mejoras en la dirección anotada aquí, y el SIES (ver secció correspondiente) intenta complementar el uso en línea de información, aunque no la incorporación de nuevos predios. El resultado del diagnóstico en esta primera parte originó seguramente los cambios que se anotan en el párrafo anterior, y mostró que era necesario vigilar más de cerca la manera como estaban actuando los municipios. Se expidió la Ley 1176 (diciembre 2007) y decretos reglamentarios que crearon la “certificación” en este aspecto como condición para acceder a los recursos previstos en el SGP para APSB. En cuanto al informe diagnóstico, el estudio sugiere una variable de capacidad de pago que además de los ingresos corrientes de las familias incluye otras condiciones, que la NME incorporó como CPC (ver sección 2.3 para más detalles acerca de esta variable). Clasificando esta variable mejora los análisis de inclusión-exclusión, en buena parte porque divide en 6 categorías, superando el problema de contrastar 6 estratos con 5 quintiles o 10 deciles. El cálculo de los errores de inclusión y exclusión (eficiencia asignativa) se realiza frente a dos metodologías de estratificación ideal. Interesa aquí reseñar la segunda, en la que se divide el índice diseñado de capacidad de pago de manera que en cada categoría, desde la 1 a la 6, quede una proporción de población igual a la proporción de la población que en todo el país corresponde a cada estrato vigente en el momento del estudio. Con este método encuentra muy bajos errores de exclusión. Sin embargo, los errores de inclusión resultan altos:
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“Con la información disponible no existe un vínculo para integrar la información socioeconómica con la catastral que sea: representativa de cada tipología y que permita validar ampliamente los resultados obtenidos en el modelo.” Además, hubo dificultades en la calidad de la información, debido a la inexperiencia de los encuestadores para recoger este tipo de información (comunicación personal) (DANE, 2011b, pg 2)
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“El alto nivel de eficiencia que se obtiene cuando se lleva a cabo [este método] indica que la estratificación actual es adecuada para identificar hogares subsidiables tanto porque subsidia a la gran mayoría de los que tienen menor capacidad de pago (92.78%) como porque la gran mayoría de los que no tienen capacidad de pago resultan subsidiados (95.5%)… [pero] la estratificación actual ha permitido un crecimiento demasiado alto de los estratos subsidiables y ha permitido y ha dejado de incluir muchos potenciales contribuyentes, lo cual debería corregir hacia el futuro” (pg 109)
Mirando la evolución general del mandato CONPES, los nueve meses previstos se sobrepasaron por mucho, incluyendo un cambio de presidente y dos planes de desarrollo. La NME de estratificación se presentó a las entidades del Comité de Seguimiento, de las cuales se recibieron comentarios, y finalmente en marzo de 2012 se produjo el documento Nueva Metodología de Estratificación SocioEconómica, versión 4 (DANE, 2011) que, junto con otros documentos relativos a los procesos de implantación y seguimiento, constituyen la NME que este estudio evalúa.
1.3 Principios del régimen tarifario de los SPD El Título VI de la Ley 142 trata del régimen tarifario de los servicios públicos [domiciliarios], del cual hace parte “el sistema de subsidios…” (86.2). Según el artículo 87, los criterios para definir el régimen tarifario de los SPD son “eficiencia económica, neutralidad, solidaridad, redistribución, suficiencia financiera, simplicidad y transparencia”. Las reglas acerca de la estratificación están en el capítulo IV del título, y están amparadas por los mismos criterios6. Los criterios están definidos en el artículo 82. El criterio de solidaridad está mencionado 18 veces en la Ley, en 17 de las cuales aparece en la dupla “solidaridad y redistribución”. Solamente en una de ellas está sin “redistribución”, en el numeral 9 del artículo 2, Intervención del Estado en los servicios públicos (capítulo de principios generales): “Establecer un régimen tarifario proporcional para los sectores de bajos ingresos de acuerdo con los preceptos de equidad y solidaridad”. El numeral 87.3 define la dupla: 87.3. Por solidaridad y redistribución se entiende que al poner en práctica el régimen tarifario se adoptarán medidas para asignar recursos a "fondos de solidaridad y redistribución", para que los usuarios de los estratos altos y los usuarios comerciales e industriales, ayuden a los usuarios de estratos bajos a pagar las tarifas de los servicios que cubran sus necesidades básicas”. Así, solidaridad y redistribución resultaron indisolubles. Como definición operacional esto no es cuestionable pero, aplicando otros usos de la palabra solidaridad se detectan aspectos que deben ser tenidos en cuenta para validar los procedimientos de clasificación.
6
Puede haber discrepancias en cuanto a si jurídicamente los criterios se aplican también al régimen de estratificación. Eso no invalida el método que vamos a seguir, porque los criterios jurídicos reflejan ideales sensatos desde el punto de vista de la política pública. No tendrá valor jurídico, pero sí tiene valor como análisis prescriptivo de política pública,
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Se puede entender la solidaridad de varias maneras. El derecho civil conoce la figura de los deudores solidarios, cuyos patrimonios acrecientan la garantía dada al acreedor. Cada uno de los deudores solidarios respalda la totalidad de la deuda del principal. A cualquiera de ellos le pueden cobrar todo. Corren la suerte del deudor principal. El uso del término viene del latín: “Se ha visto en el término solidaridad la deformación del latín solidus que designaba entre los juristas romanos el vínculo que une a los deudores de una suma… del que cada quien es responsable por su totalidad” (Jean Duvignaud, 1990) Por su parte, la sociología se refiere a la solidaridad como la condición que unifica a una sociedad, aquello que la hace sólida. Durkheim, por ejemplo, habla de solidaridad orgánica y de solidaridad mecánica. Los sistemas de aseguramiento frente a contingencias se pueden leer en clave de solidaridad. En el seguro de vida o de accidente, por citar dos ejemplos, la inmensa mayoría de los tomadores esperan con amplia justificación que no se le ninguna contingencia. La baja probabilidad permite contar con la protección: muchos aceptan pagar periódicamente sumas relativamente pequeñas, y el monto que se recauda alcanza para atender las pocas contingencias que se producen, cuyos costos generalmente son muy altos. Los seguros médicos voluntarios se sostienen por el mismo “vínculo de solidaridad”. Los sanos pagan por quienes se enferman. Los seguros sanitarios obligatorios están animados por dos tipos de solidaridad: (1) al obligar a todos a suscribir el mismo seguro, se abaratan los costos promedio, pues impiden que las poblaciones menos propensas a sufrir enfermedades establezcan aseguramiento independiente con primas de bajo costo entre ellos, lo que encarecería las primas de los demás. Y esto puede ocurrir incluso en universos poblacionales de la misma condición socioeconómica. (2) También puede presentarse simultáneamente otra forma de solidaridad en estos seguros: que los ricos sufraguen parte del costo de aseguramiento de los más pobres, de manera que la cobertura sea universal y además sea menos onerosa para los pobres. Si todos están cobijados por el mismo seguro, la presión de todos por un mejor servicio mejorará el servicio para todos. Esta dinámica de mejoramiento colectivo se rompe cuando los que tienen medios económicos suficientes se sustraen del pacto y contratan el servicio por aparte. La trayectoria de la democracia liberal occidental, fuertemente influida por el cristianismo, ha privilegiado esta última noción de solidaridad como protección a las personas de menores ingresos. Y es aparentemente el único significado que tiene la palabra solidaridad en el sistema de SPD colombiano. Aparentemente, porque podrían leerse en el sentido que se explicará adelante dos numerales del artículo 2 (Intervención del Estado en los servicios públicos) de la ley 142: 2.2. Ampliación permanente de la cobertura mediante sistemas que compensen la insuficiencia de la capacidad de pago de los usuarios”… O sea, cobertura universal… numeral aparte del 2.9: 2.9 Establecer un régimen tarifario proporcional para los sectores de bajos ingresos de acuerdo con los preceptos de equidad y solidaridad.
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Cabe un paralelo entre los seguros médicos obligatorios y la provisión de los SPD de energía hidroeléctrica y gas natural. En estos dos casos las fuentes están concentradas de manera natural7, y los costos de distribución son mucho más eficientes cuando los usuarios están concentrados. Solo un sistema regional de provisión y cargas hace posible la universalidad (el régimen lo llama cobertura); de otra manera, debido a que los costos para llevarla a pequeños cascos urbanos serían altos, las tarifas serían imposibles de cubrir para una proporción importante de la población. Se trata de una situación de “equidad territorial”, en el que se hace obligatorio considerar la idea de “focalización por conglomerados”8. En el caso de estos dos servicios es necesario hacerse la pregunta de cómo comparar usuarios que viven en cascos urbanos muy disímiles. Otros servicios, como agua potable, alcantarillado de aguas servidas y recolección y disposición final de residuos sólidos domiciliarios se proveen localmente y dependen fuertemente de los contextos locales. Es más, pasado cierto umbral de población, los costos por usuario se disparan en lugar de disminuir. No es nada claro por qué sea necesario comparar en estos casos el usuario de un centro urbano con el usuario de otro centro urbano9. Consideraciones complejas de este tipo pueden hacerse respecto de los otros criterios del régimen tarifario, y aplicarlos a la estratificación. Ésta también debe pensarse en términos del cumplimiento simultáneo de todos los criterios, un balance nada fácil. Por ejemplo, los numerales 87.5 y 87.6 definen simplicidad y transparencia así: 87.5. Por simplicidad se entiende que las fórmulas de tarifas se elaborarán en tal forma que se facilite su comprensión, aplicación y control. 87.6. Por transparencia se entiende que el régimen tarifario será explícito y completamente público para todas las partes involucradas en el servicio, y para los usuarios.
Aplica los criterios solamente a la fijación de la tarifa. Como los criterios son del régimen tarifario en su conjunto, es claro que esos principios deben aplicarse también a la estratificación. Por ejemplo, debe ser simple y transparente, de manera “que se facilite su comprensión, aplicación y control”, y “explícit[a] y … públic[a] para todas las partes”. Una metodología para estratificar puede buscar afinar los detalles en la búsqueda de la sostenibilidad, manteniendo el criterio de solidaridad y redistribución, hasta hacerla oscura y compleja. Si el mejoramiento en el cumplimiento de algunos criterios afecta los otros en grado inconveniente, podría no ser conveniente. Corregir, en caso de que sea posible, los errores de inclusiónexclusión, no puede ser el único criterio a tener en cuenta. Incluso, a los criterios explícitos en estos artículos, se le pueden sumar criterios generales, como ese tan importante, la legitimidad, que se trató en una sección anterior.
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En el caso de la energía eléctrica es necesario hacer consideraciones adicionales que no profundizaremos aquí. En el caso de conglomerados como parte de un continuo urbano no aplicaría este argumento. El CONPES 3386 hace diferenciación entre “focalización individual” y “focalización por conglomerados”. 9 Esto es evidente en el caso de la tarifa, que es local. Afirmamos también que vale para consideraciones acerca de quién debe ser subsidiado y quién no. 8
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1.4 Reseña sucinta de la NME Se presenta aquí, a grandes rasgos, la NME. Paso por paso será analizado en el capítulo 2. 1) Diseña un índice, la capacidad de pago esperada intertemporal de los hogares10, (CEP-I), a través de considerar simultáneamente tres índices: capacidad corriente de pago (CPC), bienestar socioeconómico (BSE)11 e índice de distancia al extremo de los hogares (IDE). 2) Con la encuesta cocensal de todo el país, encuentran la distribución de la población para el rango de valores de cada uno de los tres índices CPC, BSE e IDE. 3) Se aplica el método de Dalenius para calcular los cinco puntos de corte que dividen el rango de valores de cada índice en seis clases, lo más homogéneas al interior y heterogéneas entre sí, a partir de la distribución de la muestra cocensal de Bogotá. 4) Se trasladan estos puntos de corte, es decir, los valores de CPC, BSE e IDE que dividen a los bogotanos en seis grupos, a la muestra cocensal para todo el país12. . 5) Se elabora una tipología de municipios, que termina clasificándolos en seis grupos. La tipología cero corresponde a Bogotá, la tipología 1 incluye Medellín y cuatro ciudades más, hasta la tipología 5. 6) Se construyen “muestras robustas” de hogares y de manzanas. La de hogares tiene el objeto de fusionar los tres índices, y para esto se seleccionan de la muestra cocensal únicamente los hogares que quedan en el mismo estrato en cada uno de los tres índices. 7) Para la muestra robusta de manzanas, se procede así:
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Algo menos de 1 millón de hogares sobre los cuales se hizo la encuesta cocensal (2005) en todo el país tienen asignados estrato de 1 a 6 en cada uno de los índices CPC, IDE, BSE . Estos Los hogares de la muestra robusta caen en cerca de 175.000 manzanas de todo el país: 1, 2, 3, 4… hogares por manzana. Cada manzana terminará con tres valores de estrato, uno para cada uno de CPC, IDE, BSE. Si la manzana tiene un solo hogar, se descarta.Si la manzana tiene un solo hogar, se descarta. Si tiene 2 hogares, se escoge como “estrato robusto” para la manzana el estrato del hogar que sea mayor; si en la manzana caen tres hogares, se escoge como “estrato robusto” para la manzana el mayoritario.
El término “intertemporal” no aparece en el documento básico, DANE 2011a. En algunos documentos se refieren a él como índice de Morris, aunque éste no se aplica a describir hogares sino conglomerados. 12 No se aclara si al trasladar estos puntos para todo el país se mantiene la condición de que las clases resultantes maximicen la homogeneidad dentro de cada grupo y la heterogeneidad al compararlos entre sí. 11
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Se descartan aquellas manzanas con coeficiente de variación alto en el puntaje catastral. Se seleccionan aquellas manzanas en las que coincide el estrato de cada uno de los índices CPC, IDE y BSE. A la muestra de manzanas que queda así, 35.000 en todo el país, se la llama “muestra robusta” de manzanas, y se va a emplear para encontrar la relación entre la configuración de VE y las condiciones socioeconómicas (ICP-I). 8) Para cada tipología se encuentra, a partir de esta muestra de aprendizaje robusta, una función discriminante FD que pronostica el estrato basado en condiciones socioeconómicas a partir de las variables urbanísticas (ver figuras 1 y 2). Figura 1: Función discriminante
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Figura 2: De dónde salen los estratos
Para cada tipología municipal, las variables que predicen el estrato son las siguientes:
Se observa que las variables son de la vivienda. El entorno quedaría comprendido en el valor de metro cuadrado de terreno, que reflejaría la manera como el mercado de suelo valora los atributos urbanos de la localización.
2 Qué se evalúa Evaluar la NME comprende analizar varios procesos y aspectos:
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1) ¿Hogares o viviendas? Es un tema neurálgico. Con el fin de cumplir el mandato del CONPES, el GD optó por medir CSE de los hogares, no con el fin de verificar o afinar los presupuestos acerca de la relación entre condiciones socioeconómicas de los hogares y el tipo de vivienda-entorno (VE) que ocupan en el marco de la metodología vigente, sino con la idea de crear una NME. . En la sección 2.1 hacemos una discusión detallada de si la NME estratifica hogares o viviendas, si se deben medir viviendas en lugar de hogares y, en el marco de esta última cuestión, discutimos los límites “naturales” que, dado la existencia de mecanismos de mercado, tiene la idea de predecir hogares a partir de viviendas o viviendas a partir de hogares. 2) El hecho de que la ley ordena clasificar viviendas puede poner en entredicho jurídico la NME. En la sección 2.2 hacemos una discusión jurídica sobre esto, y una discusión sobre el valor de los conceptos jurídicos. 3) La NME de estratificación, según se ve en la reseña anterior, define un índice compuesto a su vez por índices: la CEP-I, que “fusiona” tres índices, CPC, BSE e IDE. ¿Es la CEP-I una buena medida de la capacidad de pago de los hogares? Es el tema de la sección 2.3. 4) En la sección 2.4 analizamos la robustez estadística de cada uno de los pasos: (1) Considerar un hogar colombiano típico a través de la muestra cocensal de un millón de hogares, promediando las condiciones socioeconómicas de las grandes ciudades con las condiciones socioeconómicas de los pequeños cascos municipales de los municipios de tipologías 4 y 5; (2) Extender los puntos de corte calculados para Bogotá a todas las tipologías municipales; (3) Remplazar la encuesta cocensal con una encuesta de 7500 predios para hallar la FD para cada una de las seis tipologías municipales; (4) Emplear para este proceso una muestra robusta calificando las manzanas con base en 2, 3, o 4 predios, y descartando las manzanas en las cuales los estratos de CPC, IDE y BSE no fueran el mismo. 5) ¿Qué sucederá al correr la NME por cada una de las ciudades? Además de conocer la receta del pudín y la manera como se mezclan los ingredientes, hay que comerlo. Esto se hace en la sección 2.5 2.1 Qué se evalúa Evaluar la NME comprende analizar varios procesos y aspectos: 1) ¿Hogares o viviendas? Es un tema neurálgico. Con el fin de cumplir el mandato del CONPES, el GD optó por medir CSE de los hogares, no con el fin de verificar o afinar los presupuestos acerca de la relación entre condiciones socioeconómicas de los hogares y el tipo de vivienda-entorno (VE) que ocupan en el marco de la metodología vigente, sino con la idea de crear una NME. . En la sección 2.1 hacemos una discusión detallada de si la NME estratifica hogares o viviendas, si se deben medir viviendas en lugar de hogares y, en el marco de esta última cuestión, discutimos los límites “naturales” que, dado la existencia de mecanismos de mercado, tiene la idea de predecir hogares a partir de viviendas o viviendas a partir de hogares. 25
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2) El hecho de que la ley ordena clasificar viviendas puede poner en entredicho jurídico la NME. En la sección 2.2 hacemos una discusión jurídica sobre esto, y una discusión sobre el valor de los conceptos jurídicos. 3) La NME de estratificación, según se ve en la reseña anterior, define un índice compuesto a su vez por índices: la CEP-I, que “fusiona” tres índices, CPC, BSE e IDE. ¿Es la CEP-I una buena medida de la capacidad de pago de los hogares? Es el tema de la sección 2.3 4) En la sección 2.4 analizamos la robustez estadística de cada uno de los pasos: (1) Considerar un hogar colombiano típico a través de la muestra cocensal de un millón de hogares, promediando las condiciones socioeconómicas de las grandes ciudades con las condiciones socioeconómicas de los pequeños cascos municipales de los municipios de tipologías 4 y 5; (2) Extender los puntos de corte calculados para Bogotá a todas las tipologías municipales; (3) Remplazar la encuesta cocensal con una encuesta de 7500 predios para hallar la FD para cada una de las seis tipologías municipales; (4) Emplear para este proceso una muestra robusta calificando las manzanas con base en 2, 3, o 4 predios, y descartando las manzanas en las cuales los estratos de CPC, IDE y BSE no fueran el mismo. 5) ¿Qué sucederá al correr la NME por cada una de las ciudades? Además de conocer la receta del pudín y la manera como se mezclan los ingredientes, hay que comerlo. Esto se hace en el capitulo 4
2.1.1 ¿Hogares o viviendas? Las soluciones que se impusieron para buscar el acceso universal de los servicios públicos domiciliarios considerados básicos en un marco de justicia distributiva, las que se propusieron como alternativas pero no se aplicaron, las críticas a unas y otras, consideran como central el mecanismo general siguiente: unas familias recibirán subsidios y otras aportarán contribuciones, en su carácter de residentes de inmuebles residenciales y consumidores de un servicio que se consume en el inmueble. De ahí el calificativo domiciliario, a diferencia de otros servicios públicos como la salud y la educación. Idealmente, los más pobres deben recibir los mayores subsidios, los más ricos deben dar las mayores contribuciones. ¿Hay alguna razón de principio para considerar que la vivienda, y no las condiciones del hogar que la habita, sea el criterio para otorgar subsidios? No es un asunto minúsculo… es precisamente el debate que lleva más de 40 años en Colombia. “De principio” quiere decir aquí, “por la propia naturaleza del servicio, sin consideraciones externas. Se puede suponer que sí, que debido a esa condición tan particular del servicio público domiciliario de estar íntimamente ligado al domicilio, la decisión sobre subsidios debe hacerse a través de mediciones sobre el domicilio. En seguida se considera esta opción, desde dos puntos relacionados entre sí: a quién se le factura, y cómo podrían/deberían fijarse subsidios. 26
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¿A quién se le factura? El consumidor es una familia, personas, pero el servicio se entrega al domicilio. En Colombia se factura “al domicilio”, y hemos llegado a pensar que ésta es la única manera posible de hacerlo. La factura llega a un domicilio, con un nombre, el de la persona que contrató el servicio por primera vez, hace 20, 30, 50 años. Estos primeros suscriptores pudieran haber ya fallecido, y se nos fueron sin saber que la historia no borrará su nombre… de los recibos de servicios públicos domiciliarios. La lógica de facturar al inmueble es económica, no es un asunto de principios de los SPD: la empresa puede tomar como prenda el inmueble, o al propietario actual vía el inmueble. Así el primero se convierte en un doliente seguro de las eventuales deudas. Pero esta lógica económica no es universal, y posiblemente Colombia debería pensar en modificarla. Hay países en los cuales el servicio se factura al hogar que consume, quien solicita la apertura del servicio al llegar y solicita la desconexión al abandonar el inmueble, haciéndolo incluso por teléfono. El contrato seguramente está vinculado a su tarjeta de crédito. Pensemos en un servicio domiciliario no básico, como la suscripción a televisión por cable. Se consume en el domicilio. El contrato lo firma el suscriptor, una persona de carne y hueso. ¿Puede la empresa emplear como prenda de garantía el inmueble al que presta el servicio? No. Si algunas empresas que prestan este servicio le hacen pensar al suscriptor que ese es el caso, no lo hacen por una “lógica de suyo del servicio domiciliario”, sino de pícara, y quedaría por verse si en un país de pícaros. Aún en el marco de la cuestión de a quién se factura, imaginemos a un Paco que vive con su esposa e hijos en un inmueble, pero los fines de semana visita a su madre en otro, y allí consume agua. Claro que no tendría sentido que el servicio de agua se facturara a la manera del teléfono móvil, que esté donde esté su consumo de agua se facture a él. El agua se factura a su madre, y entre los dos llegarán a algún acuerdo acerca del consumo de agua y quién lo paga si se sube la factura porque Paco dura en la ducha horas y su madre vive de una pensión precaria. Ese es un asunto entre Paco y su madre, y no tiene nada que ver con la empresa comercializadora, que le facturaría a su madre en un país-bien-ordenado. En otras palabras: el hecho de que los SPD necesariamente se presten a un inmueble, ni siquiera implica que necesariamente se facture al inmueble13.
¿Cómo se decide a quién se subsidia? Lo anterior en cuanto a la facturación. ¿Qué pasa si hay subsidio, es decir, si el morador hace parte de una sociedad que ha llegado al pacto de que algunas familias paguen menos del costo de referencia por su consumo básico de agua domiciliaria? Es un pacto extraño, pero lo tenemos en Colombia14. ¿Se define 13
Esta discusión puede llenarse de más detalles, como qué pasa cuando la vivienda está desocupada. Es un pacto extraño, pero lo tenemos en Colombia: el de procurar que cada servicio se autofinancie, y que los impuestos hagan una labor redistributiva que se espera sea marginal, dada la baja tasa de tributación. La otra alternativa es que la sociedad acepte pagar la provisión de agua potable domiciliaria, por ejemplo, a través de un sistema universal que se financia con impuestos. 14
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el valor del subsidio por la familia específica que habita la vivienda, o se debe definir por la vivienda misma, dado que el SPD está íntimamente vinculado al inmueble? Si la respuesta a la segunda pregunta fuera “sí”, en el sentido de que “como el SPD está íntimamente vinculado al inmueble” no hay más remedio que ligar el subsidio al inmueble, entonces, no habría discusión sobre si lo mejor es estratificar inmuebles domiciliarios (lo que ordena la Ley 142, ver 2.2) o si lo mejor es estratificar hogares. Hasta ahora se ha concluido que a pesar de que el SPD está inexorablemente ligado al inmueble, la facturación puede hacerse perfectamente al morador. Algunos de los países-bien-ordenados cobran la misma tarifa independientemente del suscriptor. Los subsidios específicos a familias se otorgan, por ejemplo, a través de transferencias condicionadas de dinero por tiempos definidos, no a través de cobros especiales por el servicio de agua. Sin embargo, cabe pensar en un Reino de Dinamarca imaginario, ¿el de Hamlet?, en el que se decidiera un cobro especial por el consumo de agua a familias en condiciones específicas. Si este país imaginario es un país-bienordenado, sería perfectamente posible. La familia entraría a una vivienda en cualquier sitio de la ciudad, que ha tomado en arriendo, llama a la empresa proveedora del servicio para que abra el suministro, el sistema de facturación de ésta reconoce automáticamente la condición especial del suscriptor, le factura a menor valor, y prepara el formato de cobro a la Oficina Real de Subsidios. Este ejemplo nos muestra que el cobro diferencial según la familia es teóricamente posible. Sería eficaz y eficiente –aquí está el punto– en el Reino de Dinamarca, pero no en Cundinamarca. El cobro según el tipo de consumidor es una realidad en Colombia en ámbitos específicos, extraños, de la provisión de servicios. Por ejemplo, los hoteles de las cajas de compensación cobran distinto por la misma habitación dependiendo del tipo de tarjeta que muestra el inquilino. De todo este argumento se deduce que el dilema de si medir hogares, o sea CSE, o medir viviendas, o sea CVE, no tiene solución a partir de ese rasgo específico de los SPD, el hecho de que se entregan y se consumen en los inmuebles residenciales. La solución al dilema termina requiriendo análisis de detalle, es decir, cómo es mejor hacerlo, si midiendo condiciones de los hogares, o midiendo condiciones de la vivienda. Nadie en Colombia parece haber sugerido seriamente que se defina el subsidio a los SPD, en el marco de las otros aspectos que regula la Ley 142, por cada familia específica, madre-(viuda)-de-Paco-que-ocupa –equis-o-ye-inmueble. Los subsidios a familias específicas –focalización– se proveen para otro tipo de servicios, o en forma de transferencias directas de dinero. El CONPES 3386 sugirió que la decisión de los factores de subsidio y contribución hiciera una consideración más detallada de la relación entre habitantes de los inmuebles de cada nicho urbano y capacidad de pago, dentro del marco legal vigente, no sugirió, en este aspecto, nada más. Los hogares son móviles, y su condición es difícil de medir y cambiante; los habitantes de la ciudad colombiana, ha aprendido a moverse en ellos según su capacidad de pago, pero también según su
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disposición de pago. Es cierto lo que afirma el DANE en su manual de estratificación (Dane, 2004) dirigido a los alcaldes: la vivienda no es lo mismo que cualquier otro bien: La estratificación socioeconómica se basa en la calidad de las viviendas como una aproximación a la calidad de vida de las personas que las habitan. Por eso, investiga variables o características físicas de las viviendas y del hábitat mediante un censo de manzanas, cuadras o viviendas individuales… Estratificar con base en las características de las viviendas y su entorno urbano o rural es una opción metodológica fundamentada en que el significante vivienda-entorno-contexto tiene como significado un modo socioeconómico de vida demostrable, tomando en cuenta las excepciones que lo confirman. En otras palabras, la vivienda no es ni ha sido un simple modo de "albergar"; es un modo de habitar y como tal exige que tenga posibilidades de adaptación personalizada según las distintas formas de vida, históricas y culturales de sus ocupantes. La vivienda es un medio físico que más allá de tener una significación fisiológica, tiene sentido psicológico y social-histórico referido a la estética y conforme a diversas razones económicas y de posición social. A manera de ilustración, un muro es en principio un elemento que debe proveer aislamiento. Existen viviendas en las cuales los muros son latas o cartones que ni siquiera aíslan adecuadamente y viviendas en las cuales los muros reforzados están enchapados en costosos materiales decorativos.
Así tenemos que entrar a analizar estas consideraciones de la relación entre los hogares y las viviendas en las que moran. Y luego sí, para entrar a definir qué es mejor, contamos con los criterios generales del régimen tarifario: “eficiencia económica, neutralidad, solidaridad, redistribución, suficiencia financiera, simplicidad y transparencia”. La estratificación no es la que fija la tarifa, pero es uno de los componentes del régimen tarifario. Eso haremos en 2.1.2. Y en la 2.2 entraremos a revisar el tema jurídico: aunque analizamos qué es mejor si hogar o vivienda, la ley ya escogió. Y la NME debe acogerse a lo que dice la ley, pues ese fue su mandato.
2.1.2 Hogares y viviendas En la primera parte de este numeral se discutió el tema de si estratificar viviendas o estratificar hogares, se afirma que ningún principio, dada la naturaleza del asunto, justifica que se deba estratificar por vivienda. En este numeral retomamos el tema desde otra dimensión, la del funcionamiento de los mercados inmobiliarios y el carácter dinámico de la configuración del espacio residencial. La distribución social en el espacio, caracterizada en las ciudades colombianas por una marcada segregación socio-espacial, se explica en buena medida por el funcionamiento del mercado inmobiliario y en particular por el sistema de precios del suelo urbano. En la formación de los precios del suelo influyen factores de orden funcional como la distancia a los centros de trabajo y de aprovisionamiento, el acceso a externalidades urbanas como equipamientos e infraestructuras, es decir, la localización funcional intraurbana de los terrenos. Pero en la formación de los precios del suelo urbano, también cumple un papel fundamental el carácter convencional de la ciudad. En efecto, la asignación de los usos del suelo urbano está asociada a una dimensión simbólica, a una representación colectiva del significado
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de las distintas localizaciones de la ciudad y esta dimensión se opera a través del sistema de precios del suelo, sistema que a su vez refuerza la asignación de usos del suelo. En lo que respecta al uso residencial, los factores de carácter simbólico y funcional se pueden sintetizar de la siguiente manera. Las familias buscan aglomerarse con otras familias de su misma condición social.Los distintos grupos están dispuestos a pagar una especie de “impuesto privado” por excluir de una determinada localización a los sectores de rango inferior en la escala social. Esta suerte de “impuesto privado” es denominado por Jaramillo (2009) renta de monopolio de segregación: la vivienda y la localización son un signo de prestigio social y tienen un efecto demostración. Desde otro enfoque, Abramo (2010) sostiene que las familias, en la perspectiva de realizar una inversión en el espacio, buscan “externalidades de vecindad”, vivir entre familias de iguales condiciones sociales o superiores a las suya, pretenden obtener beneficios de la convivencia “entre iguales”. Las aglomeraciones que así se consiguen, o convenciones urbanas, no están relacionadas con factores funcionales u objetivos. Como se señaló, las variables funcionales también son determinantes de las decisiones residenciales para algunas familias, quienes estarán dispuestas a pagar mayores precios del suelo por localizarse cerca de las zonas de trabajo, de aprovisionamiento, zonas con equipamientos, etc. Esto porque las distintas localizaciones están desigualmente dotadas de atributos urbanos, lo que da origen a lo que Jaramillo (2009) denomina la renta diferencial de vivienda, que consiste precisamente en un sobreprecio del suelo, con respecto a otras zonas, que están dispuestas a pagar las familias por localizarse en zonas donde puedan acceder a una posición intraurbana privilegiada. Por la lógica de funcionamiento del mercado de suelo y la capacidad de presión política de ciertos grupos sociales frente a la georreferenciación de la inversión del Estado (fundamentalmente local), algunos sectores de la población se ven excluidos de las localizaciones urbanas con equipamientos, infraestructuras y servicios urbanos, en zonas de aglomeración del empleo y de aprovisionamiento, y deben acudir a localizaciones periféricas para acceder a la vivienda ya sea por el mercado formal (vivienda social) o el mercado informal de suelo, y acceder a su vivienda por autoconstrucción. Los asentamientos de origen informal comienzan de manera muy pronta un proceso de consolidación y densificación mediante inversiones progresivas de las familias en las viviendas, en infraestructuras colectivas del entorno y logran movilizar inversiones estatales en vías, equipamientos, programas de regularización urbanística y jurídica, que en los últimos años ha venido a llamarse genéricamente mejoramiento integral de barrios.. Algunos de estos barrios prosperan de manera rápida y significativa, otros lo hacen a un ritmo más lento y otros nunca prosperan. En ello influye también la connotación social, la representación colectiva y otros “accidentes” propios de cada asentamiento que no son susceptibles de una regla general15. En todos los barrios surge muy temprano un mercado de alquiler de 15
Por ejemplo, quizás el barrio bogotano con un período más prolongado de informalidad, el Policarpa Salavarrieta, una invasión (esta sí) movilizada por el Partido Comunista hace muchos años, ganó premios al mejor barrio aún siendo ilegal. El Partido organizó a la comunidad, aumentando lo que los sociólogos llaman “eficacia colectiva”.
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cuartos, pisos o viviendas, lo que explica en buena parte la densificación. Parias (2010) muestra estos procesos y encuentra que al cabo de cinco años la mayoría de asentamientos de origen informal ya tienen un dinámico mercado de alquiler de vivienda e incluso de compra-venta. Del lado de la oferta, los empresarios urbanos cumplen un papel crucial en el funcionamiento del mercado inmobiliario. En la medida en que las viviendas tienen una prolongada vida útil y su consumo se hace atada al suelo donde se construyó, los empresarios buscan incidir en las preferencias residenciales de las familias (dimensión simbólica) y atraerlas hacia una nueva convención urbana, con la que provocarían una depreciación ficticia del stock residencial, con ello la eliminación de la competencia y la imposición de una ganancia extraordinaria a la demanda. El parque liberado pasará a ser ocupado por un segmento inferior de la jerarquía social. Esto significa que una vivienda que mantiene las características propias y del entorno inalteradas (menos el precio), puede pasar a ser ocupada por un hogar con capacidad económica inferior a la del hogar saliente. Ahora bien, también puede suceder, y está en la lógica de los agentes del mercado que buscan obtener una ganancia extraordinaria, que la nueva oferta para los grupos de mayores ingresos se construya en zonas de bajos precios del suelo, incrementan así de manera abrupta los precios precisamente por la disposición a pagar de los hogares a los que está destinada la nueva oferta.
La dinámica urbana frente a la estratificación Se puede entonces afirmar, que el mercado inmobiliario genera una dinámica según la cual las convenciones urbanas, que se caracterizan fundamentalmente por una homogeneidad social a su interior, se transforman de manera permanente generando reconfiguraciones socioespaciales con una cierta regularidad. Este comportamiento del mercado inmobiliario tiene varias implicaciones para la estratificación. Planteamos dos consideraciones al respecto. La primera es que en la medida en que el funcionamiento del mercado de suelo produce segregación socioespacial con zonas homogéneas de precios en medio de desigualdades socioespaciales significativas, la estratificación se revela como un instrumento válido para operar el sistema de subsidios y contribuciones cruzados. La segunda es que en la medida en que la configuración urbana se transforma de manera permanente, se requieren mecanismos que permitan la reestratificación con cierta regularidad (ver sección 3.3) La cuestión que importan aquí es cuál de los dos metodologías, la MAE o la NME da mejor cuenta de las dinámicas urbanas de manera que se cumplan los criterios generales del régimen tarifario.. En cuanto al primer aspecto, algunos autores sostienen que la estratificación es un mecanismo endógeno de segregación. La existencia misma de la estrategia de estratificación hace que la clasificación de las viviendas se endogenice, es decir, que se determine dentro del sistema de acuerdo con el impacto de la diferenciación de tarifas que está implícita en la política de subsidios y contribuciones. En la medida en que se percibe un beneficio por clasificarse en estratos más bajos y un costo asociado a la clasificación en estratos altos y, además, se conocen los aspectos objetivos que son insumo de la metodología, la evolución del mercado de la construcción (tanto por el lado de la oferta como por el de la demanda) hace que en el tiempo se tienda
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a una reducción en el porcentaje de viviendas en estratos con contribución y a aumentar la proporción de viviendas en estratos subsidiados (Ramírez, 2007).
El Informe de Desarrollo Humano para Bogotá del 2008 plantea que la segregación socioeconómica en el espacio urbano bogotano es muy grande y es probable que la estratificación pueda estar contribuyendo a acentuarla. El trabajo que desarrolla Bonilla (2009) llega a una conclusión similar cuando plantea que, a la escala espacial de los barrios y conjuntos residenciales, la estratificación socioeconómica incrementa y vuelve circular la segregación por la vía de los precios y rentas del suelo16. Para revisar estos argumentos acudimos al somero repaso que se hizo arriba sobre el funcionamiento de los mercados del suelo e inmobiliarios y el carácter estructural de la segregación socioespacial que produce el mercado. Bajo estas condiciones, la estratificación constituye un instrumento eficiente para operar el sistema tarifario de SPD. En efecto, precisamente porque la estructura espacial es segregada, se pueden establecer zonas socioeconómicas homogéneas. Si no existiera segregación socioespacial la estratificación se convertiría en un instrumento engorroso para operar el sistema de subsidios cruzados ya que se haría necesario estratificar predio a predio. Ahora bien, el funcionamiento del mercado del suelo en las ciudades de América Latina produce ciudades segregadas, y el fenómeno que tiene una repercusión más fuerte es la diferenciación formal/informal en el proceso de configuración urbana, que evidencia fuertes contrastes entre las dos realidades en términos socioeconómicos de los hogares así como en las viviendas y entorno. La diferenciación puede disminuir en el tiempo, a medida que se consolidan los barrios de origen informal (con lo que cambiarían de estrato en Colombia), pero tiene un carácter estructural y por tanto se reproduce permanentemente. En América Latina lo que imprime un sello, una impronta de connotación social negativa, es el origen informal de los asentamientos llámense estos favelas, comunas, barriadas o villas miseria. Para introducir el segundo aspecto que se desarrolla en el capítulo 3 mencionemos algunas consideraciones sobre la metodología actual, basada en la clasificación por las variables de CVE, especialmente por ZHFG. Desde el punto de vista procedimental, esta metodología realiza una “fotografía” de las variables (físicas –topografía, usos, vías, SPD, norma…- y económicas -precio del suelo-) que determinan “zonas homogéneas físicas y geoeconómicas” para construir sub-zonas físico económicas; luego para la clasificación (estratificación) se toman variables físicas catastrales de las viviendas (área construida, número de cuartos, puntaje de clasificación de la edificación) y la zonificación. La estratificación así resultante, aquí no importa discutir el método, es de conglomerados estratificados, que podríamos llamar convenciones urbanas que determina el funcionamiento del mercado inmobiliario, en el momento específico, digamos (T1). ora bien, en las cabeceras municipales se puede hacer cada cierto tiempo el proceso que se denomina revisión general de la estratificación , cuando se amerite por razones naturales o sociales o en casos de 16
Ambos citados en DANE (2011a)
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incorrecta ejecución (Artículo 5, Ley 732 de 2002). En T2 el conglomerado puede haber cambiado de estrato por transformaciones en las variables de VE fundamentalmente o por factores exógenos naturales o sociales. Es decir, el cambio de estrato de T1 T2 corresponde a una nueva condición de la vivienda o conglomerado de viviendas homogéneas o del hábitat, pero no necesariamente de la relación vivienda/hogar. La MAE supone la hipótesis de que las variables utilizadas expresan la calidad de vida de los hogares y por esta vía la capacidad de pago de los SPD. Esta hipótesis, evidente en los extremos, es menor en los estratos intermedios, donde las CVE tienen menor capacidad de discriminar las condiciones económicas de los habitantes del hogar, pues en ese rango comienzan a jugar las elecciones del hogar (ver sección 1.2, donde se describe el estudio de Econometría S.A.). Esta consideración permitiría pensar que en principio la NME, que alega buscar un acercamiento más fino entre las CSE de los hogares y las CVE de sus viviendas, estaría en mayor capacidad de capturar la dinámica urbana determinada por el mercado inmobiliario, en la que influyen no solo cambios en los stocks (viviendas) sino también cambios asociados a los flujos (hogares: movilidad residencial). Planteamos algunos ejemplos de los movimientos que se pueden presentar: 1. A través de la inversión pública y mayor o menor inversión y participación comunitaria se aprovisiona una zona con nuevos bienes y servicios urbanos: infraestructura vial, equipamientos. En este caso, con la metodología actual la zona cambiaría de estrato sin que necesariamente haya mejorado la capacidad de pago de los SPD de las familias que la habitan. ¿Conduce esto a que las familias tengan que cambiar de localización a una zona de estrato inferior? 2. Por efecto de las transformaciones provocadas por el mercado de vivienda, se libera una sección del parque residencial por la aparición de una nueva convención urbana para familias con elevada capacidad de pago. las viviendas liberadas se desvalorizan y pueden ahora ser adquiridas por familias con menor capacidad de pago. ¿Se requiere en estos casos cambiar la estratificación para que los nuevos residentes puedan asumir la tarifa de los SPD? 3. Como se mencionó atrás, un barrio de origen informal vive un proceso de mejoramiento urbanístico y sus viviendas también mejoran. ¿Significa esto que las familias mejoran también sus ingresos? Apoyados en estudios previos (Parias, 2007 y 2010) podemos afirmar que en algunos casos sí y en otros casos. no mejoran las condiciones socioeconómicas de los hogares. En resumen, los cambios sociales propios de la “cola” de la primera transición demográfica, las transformaciones de las economías de los diversos cascos urbanos (algunos, muchos, notablemente estancados, pero otros, especialmente los intermedios, muy dinámicos), la inversión estatal, las transformaciones urbanísticas y los cambios técnicos de los procesos constructivos, producen una dinámica de relación entre CSE y CVE compleja y llena de condicionantes locales y coyunturales. En los extremos, ambas metodologías, la que se basa en CVE, o sea la MAE, y la que se basa en CSE, o sea la
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NME que se está evaluando aquí, producen buenos resultados, y en los intermedios no se sabe cuál produciría mejores resultados hasta tanto no se llegue a la prueba de campo. Y debido a las dificultades de medir la CEP-I, la misma validación de campo será difícil (ver capítulo 4). Ciertamente, apuntalar las decisiones de subsidio-contribuciones a las condiciones urbanísticas directamente medidas, ostenta la virtud de haberse consolidado en el mercado, es decir, en la elección de los consumidores. Ciudades como Bogotá han mantenido una estratificación relativamente estática, durante muchos años, y podría afirmarse sin temor que la oferta y la demanda, o sea, el libre juego de las elecciones del consumidor y del productor, han hecho el trabajo. Y este trabajo mostraría que pretender afinar más de lo que ya hecho el mercado las relaciones CSE-CVE es, por decir lo mínimo, difícil. La dispersión que en los estratos intermedios muestra el estudio citado de Econometría S.A, puede corresponder al límite de precisión que permite nuestra forma específica de sociedad de mercado. De principio, entonces, no hay garantía de que la intención de considerar las CSE como base para estratificar mejore sustancialmente la aplicación de los criterios de solidaridad y redistribución, único criterio que se menciona como justificación en el documento de soporte de la NME y en el mismo CONPES 3386. Esto significa que hay que mirar los detalles: los jurídicos, los estadísticos, la manera como la NME se acondiciona a los pequeños cambios que se acumulan en las relaciones entre CSE y CVE y, muy especialmente, la prueba de campo de los resultados, para evaluar si conviene que el nuevo instrumento sea aplicado.
2.2 Aspectos jurídicos del dilema hogares o viviendas en la estratificación 2.2.1 Aspectos técnicos La Ley ha concretado los principios de acceso y solidaridad y redistribución para la prestación de los SPD bajo la palabra “estratificación socioeconómica” ESE. Para determinar los aspectos constitucionales y legales de los procedimientos escogidos por la NME, es perentorio precisar primero lo que se entiende por estratificación y lo que se entiende por socioeconómica. Estratificación es un término estadístico que denota la aplicación de un método matemático para establecer clases o grupos homogéneos dentro de una muestra o un universo de objetos, que pueden ser cosas, personas, familias, etc. Toda estratificación implica un compromiso entre la homogeneidad de las cosas, personas o familias al interior de las clases, y las diferencias entre cada clase y las demás clases. La disciplina de la estadística presenta varios métodos para este procedimiento, uno de las cuales, quizás el más extendido, es el método Dalenius-Hodges (DH) para el caso de una única variable continua (Chambers & Clark, 2012). Para los procesos de estratificación socioeconómica, Colombia ha venido empleando este método. Otros métodos, o el afinamiento de DH a través de agregarle procedimientos numéricos, no cambian lo que aquí se va a afirmar: estratificar es aplicar el método de DH u otro simular a una muestra o población de cosas, personas, familias etc.
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Socioeconómica hace alusión a que una estratificación de una población compuesta por personas, aglomeraciones o familias tiene relación directa o indirecta con condiciones socioeconómicas de vida, en una escala precariedad económica – abundancia económica, con las connotaciones sociales que ello implica. La ESE que ha venido aplicándose en Colombia, que ha evolucionado paulatinamente hasta lo que en este documento se denomina la MAE, para el caso de las cabeceras municipales sería más precisamente denominada “estratificación urbanística”, por cuanto clasifica inmuebles residenciales, considerando VCE, que incluyen la vivienda misma, el entorno cercano y la localización de este entorno en el conjunto de la ciudad, aspecto este último muy importante debido a las diferentes condiciones se segregación socioespacial de las cabeceras municipales. Sin embargo, se ha empleado para esta estratificación urbanística el predicativo genérico “estratificación socioeconómica”, por la relación evidente que existe entre las CVE de las viviendas y sus moradores. Esto no ha estado fuera de polémica incluso jurídica, como veremos en seguida.
2.2.2 Aspectos constitucionales de la ESE que ha venido aplicando la MAE Nuestra jurisprudencia tiene claro desde su primera providencia en materia tarifaria, Sentencia C580/92, que el modelo constitucional de prestación de los servicios públicos domiciliarios abandonó el concepto de servicios públicos gratuitos, al prever que el régimen tarifario debe tener en cuenta el criterio de costos (art. 367 C.P.). Por su parte el artículo 368 constitucional autoriza la concesión de subsidios en orden a que los usuarios de estratos bajos puedan pagar el servicio, lo cual constituye una expresión del “principio de justicia social distributiva”. De allí que una de las maneras como el Estado cumple su deber constitucional de asegurar la prestación eficiente de los servicios públicos (art. 365 C.P.), sea mediante la concesión parcial de subsidios como típica discriminación positiva. Este criterio de solidaridad previsto en el artículo 368 de nuestra Constitución Política fue desarrollado por la Ley 142 de 1994, a través del factor aplicado a los usuarios de estratos altos e industriales y comerciales, como también mediante los subsidios directos que han de incorporarse a los respectivos presupuestos, teniendo como referente la estratificación socioeconómica, indicador que también se constituye en expresión de la solidaridad. Estos mecanismos tienen el propósito de contribuir a la financiación de las tarifas de los usuarios más pobres. El numeral 87.3 del artículo 87 de la Ley 142 de 1994 dispuso que “por solidaridad y redistribución se entiende que al poner en práctica el régimen tarifario se adoptarán medidas para asignar recursos a “fondos de solidaridad y redistribución”, para que los usuarios de los estratos altos y los usuarios comerciales e industriales ayuden a los usuarios de estratos bajos a pagar las tarifas de los servicios que cubran sus necesidades básicas.
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Así las cosas tenemos que el factor adicional expresado en una facturación mayor vinculado al estrato socioeconómico del usuario y los aportes directos de los municipios vía presupuesto, comportan una clara expresión del principio de solidaridad.
¿Son constitucionales los estratos que establece la ley? Desde 1968, cuando comenzó a discutirse en Colombia el problema de la garantía de atender las necesidades de la población en su calidad de consumidores y poblaciones en los servicios públicos domiciliarios (más bien servicios públicos a los inmuebles, por cuanto no solo se prestan a domicilios sino también a empresas), se estableció la necesidad de clasificar para asignar contribuciones y subsidios. Según demuestra la historia que se reseña brevemente en el capítulo anterior, durante años se ensayaron diferentes instrumentos para conseguir esta clasificación. Aunque la decisión sobre la que se fue construyendo la MAE, bajo el mandato de la ley, se tomó mediante decretos en años anteriores, en realidad quedó consolidada en la Ley 142, por cuanto ésta presenta un enfoque integral del régimen de lo que hemos venido llamando sistema de prestación de SPD. No es atrevido afirmar que luego de una prolongada discusión y ensayo de diferentes maneras de resolver el problema de clasificar los usuarios de SPD, el país consolidó una decisión en los artículos correspondientes de la Ley 142: Ley 142 de 1994 14.8. Estratificación socioeconómica. Es la clasificación de los inmuebles residenciales de un municipio, que se hace en atención a los factores y procedimientos que determina la ley.
Se trata de una estratificación, que como se ve en las definiciones supra, es una proceso estadístico para clasificar en grupos homogéneos. Y es socioeconómica, a pesar de clasificar viviendas, por las razones que terminó argumentando la Corte ante las demandas que pretendían cambiar esta decisión, y en parte regresar el país a una prolongada polémica. La Corte sostuvo la propuesta de la Ley 142 de clasificar viviendas para la ESE que conocemos porque ésta cumplía los preceptos constitucionales, ya que la vivienda se constituía en una forma sensata de establecer una escala de familias pobres a familias ricas, y al dividir este universo en clases mediante alguna metodología, podía definir subsidios de los más ricos hacia los más pobres, y precios de los SPD de los pobres que les permiten contar con ese servicio (acceso). O sea, la MAE, fue la decisión de la Corte, cumple los preceptos constitucionales, y resuelve adecuada aunque posiblemente perfectible el problema. Ese pronunciamiento de la Corte no avala una clasificación de hogares, sino que reconoce que la vivienda es una forma aceptable de medir capacidad de pago de hogares que distribuye los hogares según su capacidad de pago por el parque de viviendas disponible. No sobra incluir aquí los apartes pertinentes de la Sentencia C-252/97:
“…4. Se pregunta la Corte si viola la Constitución la ley que con el propósito de regular, por vía general, el régimen tarifario de los servicios públicos domiciliarios, escoge como indicador de capacidad económica del usuario, que lo ubica dentro de una determinada categoría socieconómica denominada estrato, las
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características físicas de la vivienda que habita y de su entorno inmediato, de modo que las personas clasificadas en los estratos superiores, además de pagar los costos del servicio, contribuyan en un porcentaje a financiar los subsidios que se conceden a las personas de los estratos inferiores. La controversia definitivamente se centra en el tipo de indicador que a este respecto ha debido consagrar el legislador. Teniendo en cuenta que el régimen tarifario debe consultar los criterios de costos, solidaridad y redistribución de ingresos, el demandante considera que el aludido indicador debe basarse en hechos y circunstancias que de manera directa e inconcusa reflejen la capacidad económica del usuario. Por su parte, los intervinientes son de la opinión que en este sentido resultan suficientes hechos o circunstancias que indirectamente expresen la capacidad económica del consumidor, siempre que éstos permitan formular inferencias razonables sobre su capacidad económica, lo que perfectamente se da en el presente caso. 5. No cabe duda de que en materia impositiva la Constitución defiere al legislador una amplia capacidad para establecer los tributos y fijar los sujetos activos y pasivos, los hechos imponibles, las bases gravables y las tarifas (C.P., arts 150-12 y 338). La cláusula de libertad impositiva, se reitera en el tema de las tarifas de las tasas y contribuciones que las autoridades pueden cobrar a los contribuyentes, a título de recuperación de los costos en razón de los servicios que les presten, en cuyo caso compete a la ley, las ordenanzas o acuerdos, definir el sistema y el método para calcular tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto. No obstante, la cláusula de libertad impositiva, como atribución constitucional radicada en los órganos de representación popular, está sujeta a varios límites de orden formal y material. Uno de ellos se deriva de las exigencias de los artículos 95-9 y 363 de la C.P., que obligan a que el sistema tributario se base en los principios de equidad, eficiencia, progresividad y seguridad (no retroactividad). Las normas tributarias están urgidas de legitimidad formal y sustancial. A la primera responde el procedimiento democrático que debe observarse para la aprobación de los tributos y contribuciones fiscales y parafiscales. La segunda sólo se satisface en la medida en que el deber tributario se enmarque en los conceptos de equidad, justicia y seguridad. De esto último se sigue un claro límite a la función impositiva y la habilitación correlativa a la jurisdicción constitucional para controlar sustancialmente, de conformidad con los señalados criterios, la obra legislativa. 6. Entre los deberes de toda persona y ciudadano se destaca el de contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado. La medida de la contribución, por vía general, la señala la ley. No obstante, si la misma excede la capacidad económica de la persona, esto es, si ella supera de manera manifiesta sus recursos actuales o potenciales con cargo a los cuales pueda efectivamente contribuir al sostenimiento de los gastos públicos, la norma tributaria estaría consolidando un sistema tributario injusto. De las normas constitucionales citadas se deriva la regla de justicia tributaria consistente en que la carga tributaria debe consultar la capacidad económica de los sujetos gravados. En la capacidad económica se puede identificar un presupuesto o premisa inicial de la tributación, que no puede faltar, pues, de lo contrario, con grave detrimento para la justicia tributaria, el legislador podría basarse en cualquier hecho, acto, o negocio jurídico, así ellos no fueran indicativos de capacidad económica para imponer de manera irrazonable las cargas impositivas. La proporcionalidad y la razonabilidad de las normas tributarias, tienen que proyectarse sobre los distintos elementos del tributo, de suerte que el sistema fiscal resultante desde el punto de vista de la justicia y la equidad pueda reclamar el atributo de legitimidad sustancial. La tributación es de suyo la fuente de los deberes tributarios y éstos no pueden superar el umbral de lo que en un momento dado resulta objetivamente razonable exigir de un miembro de la comunidad. En este sentido sería indudablemente expoliatorio el sistema tributario que expandiera su base de recaudo hasta comprender los recursos que las personas emplean para satisfacer sus necesidades mínimas vitales. 8. El principio de capacidad económica, de otro lado, tampoco es incompatible con las formulaciones legales que se inspiran en la normalidad de los fenómenos económicos. Al legislador se le debe exigir que los supuestos en los que fundamenta sus hipótesis sean aquéllos que de ordinario están asociados a una mayor probabilidad de ocurrencia. Por el contrario, resulta desproporcionado reclamar que la ley tributaria en todos los eventos sea un fiel retrato de la realidad y que, por lo tanto, incorpore inclusive las situaciones que ocasionalmente se aparten del curso normal de los acontecimientos. El casuismo que satisfaría esta pretensión, tendría de seguro efectos negativos en lo relativo a la eficiencia tributaria, que es otro principio constitucional que
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debe acatar el legislador. Tanto la densidad normativa y procedimental, como su administración, tienen un costo que de extremarse puede incluso sacrificar en una medida considerable el producto de lo recaudado. Por consiguiente, puede concluirse que la armonización entre los principios de justicia y de eficiencia tributaria, se consigue a través de la formulación legal de los hechos imponibles que se apoye en supuestos verosímiles y razonables de la realidad social que como tales sean en abstracto demostrativos de capacidad económica o de riqueza, así ello pueda no acaecer en determinadas situaciones concretas e individuales y siempre que ésto último no sea el trasunto inequívoco de una recurrencia social capaz de anular la generalidad de la inferencia legislativa. 9. En relación con los servicios públicos domiciliarios, no se encuentra en la Constitución ninguna indicación precisa sobre la forma de hacer el reparto de los costos y beneficios derivados de los mismos entre los usuarios (C.P. art. 338) ni sobre el criterio concreto de solidaridad y redistribución de ingresos que debe reflejarse, junto con los costos, en el respectivo régimen tarifario (C.P. art. 367). Se trata de extremos definitivamente librados a la libre configuración normativa del legislador, sujeta desde luego al respeto de los principios materiales de justicia y equidad, en atención a la connotación fiscal de la tarifa y al componente de carga tributaria - que excede el concepto de pago del precio de un servicio - que se expresa en el factor adicional que se cobra a los usuarios de los estratos altos. La tarifa, en este caso, está vinculada al estrato socioeconómico en el que resulte clasificado el usuario, lo que en últimas dependerá de las características físicas de su vivienda y de las condiciones materiales de su entorno inmediato. La parte de la tarifa que traduce el costo del servicio está determinada por el beneficio que recibe el usuario y a este respecto no cabe, en principio, formular observación alguna. La discusión se plantea en relación con la parte de la tarifa que se expresa en una facturación mayor para los usuarios de los estratos altos en virtud de la aplicación de un factor adicional y diferenciado. La clasificación de los usuarios en categorías, por sí misma, no viola la Constitución, siempre que la clasificación corresponda a niveles distintos de capacidad económica. En efecto se trata de un método que permite distinguir grupos de usuarios y establecer entre éstos aquéllos que pueden, además de asumir los costos de los servicios, colaborar en la financiación de los subsidios que necesitan las personas de menores ingresos para completar el pago de los mismos. Dado que la solidaridad y la redistribución de ingresos, son criterios que debe tomar en cuenta el legislador al establecer el régimen tarifario de los servicios públicos domiciliarios, no es posible desechar el esquema ideado por el legislador que se revela idóneo para cumplir dicho propósito. Empero, el instrumento legal de la estratificación podría ser declarado inconstitucional, si se probare que es irrazonable o desproporcionado por estar edificado sobre presupuestos falsos en relación con la capacidad económica de los usuarios que han de soportar parcialmente la carga de subsidiar, con su mayor pago, a los consumidores de menores ingresos. La Constitución no exige que la estimación de la capacidad económica de los contribuyentes siempre se determine a través de indicadores directos de renta o de patrimonio. Si bien los indicadores directos tienen la ventaja de probar de manera más segura el potencial de sacrificio fiscal que puede soportar teóricamente una persona, no puede eliminarse la posibilidad de que el legislador, en aras de la justicia y de la eficiencia fiscal, pueda acudir a parámetros indirectos de medición del bienestar económico del contribuyente que pese a ello puedan ser validados socialmente como indicadores de riqueza. Definitivamente, la Constitución no prohíbe esta última alternativa. El legislador se ha basado en un supuesto fáctico al cual normalmente se asocia un determinado nivel de bienestar económico. El costo y calidad de las viviendas, deducibles de los materiales de que son hechas y de su dotación y ubicación urbanísticas, son elementos susceptibles de observación empírica sobre parámetros objetivos, los cuales organizados debidamente sobre una matriz estadística pueden arrojar datos relevantes sobre la capacidad económica mayor o menor de sus moradores. Es posible que en algunos casos la capacidad económica no corresponda al tipo de vivienda del usuario, pero ésto no desmiente la presunción social sobre la que descansa el esquema legal general y que consiste en que a mayor lujo y mejor dotación material de la vivienda, mayor será la capacidad económica de su morador. Considerándose por lo menos plausible en abstracto la idea que subyace a la clasificación que ordena el legislador, no puede la Corte desestimar jurídicamente el uso al cual está directamente destinada y que se plasma en un régimen tarifario diferenciado que obliga a los usuarios con mayor capacidad económica a asumir parcialmente la
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financiación del subsidio que se ofrece a los consumidores de menores ingresos. Si la fórmula diseñada por el legislador para regular la solidaridad tarifaria fuese manifiestamente injusta e inequitativa, la Corte no dudaría en declarar su inexequibilidad. En el caso presente, ello sin embargo no ocurre. Para llegar a esta conclusión, la Corte también ha tenido en consideración que no obstante el carácter mediato o indirecto del indicador de capacidad económica escogido por el legislador, éste en su individualización concreta no puede ser arbitrario, pues la misma ley contempla recursos administrativos, ejercitables ante el respectivo comité de estratificación y ante la superintendencia de servicios públicos domiciliarios, por parte del usuario que estime desacertada la decisión de estratificación. De otro lado, como se ha dicho por la Corte en varias oportunidades, las presunciones en las que se fundan los hechos imponibles y la formulación legal de que son objeto, son susceptibles de evolucionar y depurarse con el paso del tiempo y los progresos de la administración. En consecuencia, el examen de constitucionalidad no puede llevar a la Corte hasta el extremo de adelantar un escrutinio riguroso de las mejores alternativas que habría podido tener teóricamente el legislador para cumplir el propósito que tenía en mente.
2.2.3 Aspectos legales de la NME No existe ninguna duda acerca de la constitucionalidad del protocolo que propone la NME para clasificar a los colombianos para efectos de la aplicación de los principios básicos de la Constitución aplicados a la garantía de acceso y prestación de los SPD. Pero la NME no es consistente con la orden clara, expresa, que tiene la ley, y que como se ha mostrado, no es accidental, no es un descuido del legislador, cual es estratificar inmuebles residenciales. Es otra cosa, como se pasará a describir brevemente y se reiterará en los diferentes pasos y justificaciones que la anima. En efecto, en su primer momento, la NME hace una clasificación de hogares, y con esa clasificación, con el universo CSE de los hogares, aplica DH, creando seis categorías homogéneas en sí. Son los hogares los que están clasificados entre 1 y 6. Todo el trabajo que posteriormente hace la NME es encontrar mediante un proceso estadístico bastante complejo, que combina clasificación de municipios en 6 tipologías y análisis de variables de vivienda-entorno para que estas condiciones miradas en campo, predigan con alguna probabilidad el estrato en que están clasificados los hogares. La clasificación ya está hecha, los estratos 1, 2, 3, 4, 5 y 6 se definieron, con todos los procedimientos aún bajo interrogación, como una clasificación de hogares. Es tan claro que lo que intenta la NME es una clasificación de hogares, que los indicadores o índices de los que se vale para ordenar nuevas estratificaciones a futuro son todos cambios asociados a las condiciones de vida de los hogares, y no a las condiciones de las viviendas. No se discute aquí qué es mejor o más justo. Simplemente, la NME es contraria a la ley, porque la ley dice que se estratifican inmuebles domiciliarios. Y repetimos, esa decisión no se tomó por descuido, sino como una opción ante alternativas que siempre estuvieron sobre el tapete.
2.2.4 Riesgos jurídicos vs certezas jurídicas
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Si las certezas jurídicas fueran verdades absolutas, las cortes fallarían por unanimidad. Los argumentos que aquí se presentan y se consideran contundentes, serán esgrimidos, junto con otros que se sumen, en caso de que la NME como actualmente está diseñada se expida. Como no es una demanda por inconstitucionalidad sino por ilegalidad, terminará en el Consejo de Estado. La figura tiene riesgo jurídico, y no es atrevido calificarlo de bastante alto. El peor de los mundos posibles sería que en medio del camino de implantación, se falle a favor una demanda de ilegalidad. El DANE, entidad que tiene la iniciativa, debe sopesar las virtudes del nuevo protocolo frente al riesgo jurídico. Sobre este punto se fija una posición en el capítulo final.
2.3 La capacidad de pago esperada intertemporal CPE-I Para el diseño de los indicadores de condiciones socioeconómicas la NME parte del estudio de Econometría S.A. (2008), del cual retoma el ICPC (DANE, 2011). En esta sección comentamos inicialmente la propuesta de Econometría S.A y a continuación se analiza lo que propone en la NME. Un tema de importancia es el interrogante sobre qué capacidad de pago interesa medir. Econometría presenta el estudio de Meléndez et al (2004) donde tomaron la capacidad de pago desde el punto de vista de la accesibilidad a los servicios públicos, realizando cálculos por quintil de ingreso y calculando el gasto en servicios públicos de una canasta de servicios conformada por los umbrales de consumo básico subsidiable, como porcentaje del ingreso total del hogar. Para calcular la capacidad de pago utilizaron variables proxy construidas con indicadores de salarios, pagos en educación, pagos en alimentos o vivienda, ganancias, ingresos por otros trabajos, pensiones, arriendos, intereses o dividendos, transferencias de otros hogares, instituciones, ingresos por ventas de propiedades. Otra de las formas para obtener la capacidad de pago fue con el puntaje del SISBEN como un indicador que mide la pobreza de los hogares. Al realizar comparaciones del puntaje del SISBEN con los deciles de ingreso se encuentra una relación más cercana a las que se han encontrado anteriormente utilizando el estrato socioeconómico. Otro estudio que se reseña en el trabajo de Econometría es del CID (2005), que realiza una comparación de los estratos con la capacidad de pago de tres formas: la comparación de la estructura de estratos con indicadores de pobreza, la comparación de la estratificación con la estructura de deciles de ingreso percápita y el análisis de la estratificación frente a la estructura del gasto de los hogares a través del gasto corriente, que excluye la compra de bienes de mayor valor como la vivienda, otros bienes raíces y automóviles. El estudio hace referencia también a que la CP no solo se afecta por la cantidad de ingresos, sino también por el comportamiento de los precios incluyendo el precio de los servicios públicos especialmente para los hogares de bajos ingresos. Estos indicadores son problemáticos. La estratificación tiene un propósito claro y específico, se limita a clasificar (viviendas) para operar el sistema de subsidios y contribuciones cruzados para el cobro de los
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SPD, de tal manera que el indicador de capacidad de pago de los hogares que se utilice para este fin tendría que estar concebido desde el interrogante sobre la capacidad que tienen los hogares de acceder a los SPD. De ahí que el puntaje del SISBEN y variables relativas a la pobreza, en principio no tendrían por qué estar presentes en los indicadores de capacidad de pago de SPD Marco Conceptual sobre CP y definición del indicador en el estudio de Econometría (2008) El estudio se apoya en la teoría neoclásica de la demanda para definir el indicador de capacidad de pago. Existe un consumo de subsistencia que garantiza el mínimo necesario de consumo para un individuo. A partir de ahí el individuo podrá decidir si ahorra o si realiza otros consumos dependiendo de su curva presupuestal y de las expectativas que tenga sobre su consumo futuro. En los modelos de demanda, los consumos (gasto) de subsistencia se dan de manera independiente de los precios y el uso del gasto total como restricción de presupuesto. Asimismo, plantea que la capacidad de pago debe relacionarse directamente con la restricción presupuestal expresada en términos del gasto neto de los consumos de subsistencia de los diferentes bienes y servicios. Friedman incorpora el criterio de temporalidad en el análisis microeconómico. El consumo y el ahorro no se determinarían únicamente por el ingreso corriente, también intervienen el ingreso permanente17 (ingreso futuro esperado e ingresos transitorios). Concluyen que a partir de la teoría microeconómica: “el indicador ideal de capacidad de pago es el ingreso permanente de los hogares una vez descontado los gastos de subsistencia.”(Econometría, op.cit). El Indicador de Capacidad de Pago (ICP) que proponen es el valor esperado del ingreso permanente disponible (ingreso permanente - gastos de subsistencia) condicionado a unas características socioeconómicas y de pobreza de la unidad de gasto del hogar. Se toman como medidas del gasto de subsistencia el gasto en alimentos y el gasto recurrente en vivienda (arriendo o cuota de vivienda). El gasto en servicios públicos no se incluye porque en realidad lo que se quiere medir es la capacidad de pago de los mismos y por lo tanto deben estar contemplados como uno de los destinos posibles del ingreso permanente. (Econometría, 2008: 92). Según esta consideración queda claro que lo que se quiere medir es la CPSPD, aunque incluyen variables de pobreza. El indicador ICP queda definido como el 18 logaritmo del gasto total menos gasto en alimentos en términos per cápita :
𝑰 𝑷
𝑮 −𝑮
2.3.1 La clasificación socioeconómica de los hogares: CPE-I en la NME El proceso de clasificación socioeconómica comienza con la introducción de tres indicadores socioeconómicos, el Índice de Capacidad de Pago Corriente (ICPC), el Índice de Bienestar Socioeconómico 17
Se calcula generalmente como como un promedio móvil de los ingresos históricos del individuo. Según Econometría obtener un estimador per cápita permite tener en cuenta el tamaño de la unidad de gasto del hogar y reconocer que hogares en condiciones socioeconómicas similares y con ingresos similares pero tamaños distintos tienen capacidad de pago distinta. (pág. 99) 18
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(IBSE), también conocido como Índice de Morris (IM) y el Índice de Distancia al Extremo (IDE). Los indicadores expresan el concepto de la capacidad de pago esperada y se utilizan, en un primer momento, para la elaboración de una clasificación socioeconómica a través del método Dalenius-Hodges, que arroja un conjunto de hogares con un estrato robusto asociado. Recordemos que este método busca simultáneamente una agrupación de hogares con la misma capacidad y una diferenciación entre grupos, de manera tal que sea factible aplicar los criterios de solidaridad y redistribución. El procedimiento metodológico en el primer momento consiste en realizar una clasificación de hogares con cada uno de los tres indicadores y después de varios procesos de depuración que se analizan más adelante se llega a una clasificación final en 6 estratos a nivel nacional. En un segundo momento, se utiliza la clasificación de estratos robustos como insumo para la estimación de la regla discriminante a partir de la información de los inmuebles residenciales del país (información disponible por el IGAC y los catastros descentralizados). La NME propone el mismo indicador de capacidad de pago. Parte en su concepción del principio de justicia distributiva de Stiglitz, según el cual el ingreso como criterio para determinar los impuestos es un indicador indirecto e imperfecto de la capacidad de pago y del bienestar económico, mientras que el consumo o el gasto es “más justo” ya que mide lo que el individuo obtiene de la sociedad en lugar de lo que contribuye. Y el gasto realizado por los individuos a lo largo de vida, equivale al ingreso obtenido durante su vida siendo el primero un criterio más justo de considerar la capacidad de pago. Asimismo, retoman la hipótesis de Friedman de la temporalidad del ingreso, la decisión sobre el consumo actual la toman los individuos teniendo en cuenta el nivel de ingreso esperado y la noción de expectativas adaptativas, dado que no se conoce el ingreso permanente, se espera que ante cambios, de largo plazo, en el ingreso, manteniendo todo lo demás constante, los individuos ajusten su consumo. Ahora bien, existe un consumo independiente del nivel de ingresos que busca cubrir las necesidades básicas, el consumo autónomo o consumo de subsistencia. Finalmente, en el indicador se tiene en cuenta la tesis de Friedman que considera que la generación de ingresos futuros se determina por la riqueza real y no por el ingreso corriente real del individuo, es decir los activos, tanto físicos (propiedad, acciones) como los humanos (educación y experiencia). Para la incorporación de expectativas de ingresos futuros, la NME se apoya en los conceptos de A. Sen de funcionamientos y capacidades; los primeros se conciben como las condiciones de vida que pueden o no ser alcanzadas por los individuos y las segundas como la habilidad para alcanzar esas condiciones de vida. Los funcionamientos abarcan desde condiciones como tener buena salud, estar bien alimentado hasta realizaciones más complejas como ser feliz, tener dignidad o participar en actividades comunitarias. Surgen aquí dos interrogantes relacionados acerca de la posición de los SPD en la ecuación y hasta qué punto los individuos ajustan el consumo de los SPD a su ingreso esperado o a su ingreso corriente. 42
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En las áreas urbanas los SPD constituyen servicios básicos cuyo consumo es presumible, que al menos el mínimo vital de SPD debe estar considerado en el gasto de subsistencia urbano19y de ahí en adelante haría parte del gasto total. De hecho, el régimen tarifario de los SPD parte de esta consideración como un principio fundamental del sistema de subsidios y contribuciones cruzados. Si se acepta que se trata de servicios básicos, su consumo debe tener mayor relación con el ingreso corriente de las familias y con la tarifa vigente. Es cierto que la capacidad de pago de las familias es dinámica y muchas decisiones de gasto hoy dependen de las expectativas en cuanto al ingreso futuro, como la decisión de comprar una vivienda, la realización de una inversión o el consumo suntuario, pero a medida que nos acercamos a los bienes básicos, las decisiones de consumo se alejan de las expectativas. Y desde el punto de vista de la política y del régimen tarifario, se esperaría que el estrato indique la capacidad de pago que tiene hoy una familia tipo de cada estrato, para el cobro de la tarifa hoy es irrelevante si una familia clasificada hoy en estrato 2 podrá o no ascender socialmente. Ese cálculo no es objetivo de la estratificación para el cobro de los SPD. ¿Qué importancia tiene entonces “el poder obtener ingresos (en el futuro)” para medir la capacidad de pago de SPD? La explicación de utilizar la noción de capacidad de pago esperada radica en otro asunto. Introducimos al respecto un contraste importante de la NME con la MAE. En la primera se busca que al utilizar la CPE-I el modelo adquiera un carácter de más largo plazo, más estable, el ingreso permanente y la capacidad de pago intertemporal estarían captando los movimientos estructurales generales de la capacidad de pago de los hogares, de ahí que el indicador esté condicionado a las variables socioeconómicas y de pobreza que dan cuenta del capital humano, de los activos e incluso de la vulnerabilidad ante impactos externos. Por su parte, la MAE se basa en un modelo estático, pero más estable. A pesar de que las CVE pueden cambiar con cierta regularidad, la vivienda es una variable menos inestable que las variables socioeconómicas del hogar, por lo tanto la estratificación podría resistir periodos más prolongados sin requerir una reestratificación. Para la construcción de los indicadores se utiliza la información de la encuesta cocensal del Censo General 2005 y en menor medida en la Encuesta Socioeconómica 2010 – ESE 2010 y en la Encuesta de Calidad de Vida 2008.
3.3.2 La capacidad de pago corriente (ICP) ¿CEP-I es una buena medida para medir CSE? El GD de la NME retoma el procedimiento utilizado por Econometría (2008) para la construcción del ICPC, pero utiliza una fuente de información diferente para estimación del modelo, la encuesta Socioeconómica – ESE 2010 y no la ECV y la encuesta cocensal.
Igual como lo propone Econometría, el ICPC se define como el valor esperado, del Ingreso permanente disponible (YP) menos los gastos de subsistencia (GS) condicionado a las características socioeconómicas 19
Que puede ser cero si el subsidio es del 100%, como se acaba de incorporar en Bogotá para el agua.
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(CS), y de Pobreza (P) de la unidad de gasto del hogar. Dado que el consumo es una función del ingreso permanente, se utiliza gasto total -G- como proxy débil: 𝑰 𝑷
𝑮 −𝑮
∣
,𝑷
El condicionamiento a CS y P incluye los activos que se consideran fuentes de heterogeneidad entre los hogares para ajustar la capacidad de pago medida en el espacio del gasto. Es así, que el ICPC involucra también aspectos relacionados con las capacidades socioeconómicas de las personas y hogares de carácter estructural. Utiliza como variables explicativas: el índice de calidad de vida, el indicador de hacinamiento, años de educación del jefe del hogar, SPD, cantidad de electrodomésticos y las variables categóricas son: ingreso mensual (necesario y alcanza o no para cubrir gastos), automóvil, eliminación de basuras y variables dummy que representan la tipología municipal. Como en el índice de Econometría, la NME excluye el gasto en SPD, precisamente porque lo que se pretende medir es la CP en SPD. Con la ESE 2010, que averigua sobre el gasto de los hogares, se estima el conjunto de parámetros del modelo de regresión lineal (ver el siguiente numeral) y se aplica a la encuesta cocensal 2005 a nivel nacional para cada hogar de la muestra (algo más de 1.090.000 hogares). El resultado de la implementación del modelo empírico es un indicador monetario de la capacidad de pago. La aplicación del método DH al ICPC a los hogares de la muestra cocensal de Bogotá genera los puntos de corte y la distribución por estrato (de la muestra nacional) que se muestra en la siguiente tabla. Tabla 3: Clasificación de hogares según ICPC Estrato 1 2 3 4 5 6 Total
Punto de corte [0 – 80.540] (80.540 – 158,601] (158,601-262.685] (262.685- 470.840] (470.840- 861.034] Más de 861.034
No. de hogares 689.891 261.941 84.317 37.493 12.542 3.868 1.090.120
% de hogares 63,3 24,0 7,7 3,4 1,2 0,4 100
El ICPC arroja que el 95% de los hogares del país serían susceptibles de ser clasificados en un estrato que recibe subsidio y el 1,6% de los hogares aportarían contribuciones, estos últimos se concentran en los municipios y Distritos de las tipologías 0, 1 y 2. Si se tomara solo este indicador para la clasificación se evidencia que habría errores importantes de inclusión dada la elevada concentración de hogares en estrato 1 y 2 y problemas de exclusión por la poca presencia de hogares en los estratos 5 y 6. Este resultado cuestiona por lo tanto la capacidad del ICPC, tomado aisladamente, para medir la CSE y predecir el estrato. Se recomienda en todo caso que se revisen las variables que se utilizaron como condicionantes, ya que algunas de estas pueden estar afectando de manera negativa los resultados de la
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estratificación con este indicador, que a criterio del grupo evaluador es el más indicado dado el propósito de la clasificación de hogares para el cobro de los SPD.
3.2.3 Índice de bienestar socioeconómico Ante las limitaciones de información que tiene el país para tomar como espacio de evaluación de la capacidad de pago el ingreso permanente y teniendo en cuenta las consideraciones conceptuales indicadas más atrás, la NME pasa del enfoque unidimensional (Gasto total – gasto de subsistencia) al enfoque multidimensional que tiene en cuenta las capacidades que tienen los hogares para ajustar el gasto a la potencialidad de generación del ingreso futuro. Para ello se definieron los siguientes funcionamientos que se utilizan en el IBSE o IM y en el IDE.
Cuadro 3: Funcionamientos Funcionamiento
Descripción
Vivir en un hogar seguro y saludable
Mide los grandes eventos que involucran cambios familiares, el estatus civil, sexo del jefe del hogar, la composición familiar y diferentes decisiones de cómo vivir la vida juntos.
Habitar una vivienda digna
La calidad de la vivienda puede ser un proxy de resultados deseables como son la salubridad, la educación y la calidad de vida valorada en la sociedad.
Acceder a instalaciones sanitarias
El acceso a los servicios públicos domiciliarios expresa condiciones de la calidad de vida de las personas.
Sentirse a salvo ante fluctuaciones Son las formas de protección de los hogares ante shocks económicas negativos en la economía. Acceder a la dotación de enseres
Brindan información adicional acerca de la canasta de bienes durables que disfrutan los individuos.
En su versión original el Índice de Morris –IS- (por su autor David Morris) o Índice Físico de Calidad de Vida -PQLI- (por su nombre en inglés), fue concebido como un indicador de calidad de vida o bienestar de un país, que mide tasa de alfabetismo, mortalidad infantil, expectativa de vida al nacer. El IM es comparable al índice de desarrollo humano de NU, aunque este último es más utilizado. Ahora bien, el PQLI, aplica a un territorio específico y calcula proporciones de población en el mismo. Por su parte el IBSE o IM que se construye para la NME no se están buscando relaciones o proporciones, a 45
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partir de las variables de los cinco funcionamientos busca medir las condiciones de vida de los hogares en relación a su estabilidad económica. Toma valores entre cero y cien, los valores cercanos a cero indican que el hogar tiene pésimas capacidades socioeconómicas y valores cercanos a 100 indican que el hogar tiene muy buenas capacidades socioeconómicas en términos de stock complementario al flujo de los ingresos.
Tabla 4: Puntos de corte y distribución de los hogares por estrato según IBSE Estrato
Punto de corte
1 2 3 4 5 6 Total
No. De hogares
[0 – 63,43] (63,43– 70,49] (70,49-76,39] (76,39- 82,27] (82,27- 88,72] Más de 88,72
466.253 230.960 171.426 111.592 76,520 34,647 1.091.398
% 42,7 21,2 15,7 10,2 7,0 3,2 100
Con el IBSE el 79,6% de los hogares se clasificaría en estratos que reciben subsidio en Colombia y el 10,2% aportarían contribuciones con el pago de la tarifa de los SPD. Este indicador de capacidades socioeconómicas arroja unos resultados que desde una óptica general parecen más acordes con la realidad que los resultados del ICPC. Pero lo que consideramos más grave con este índice es que en el documento de soporte de la NME no aparece claramente sustentada su pertinencia para medir la capacidad de pago de las SPD.
El índice de distancia al extremo IDE Este es el indicador que en términos de su definición resulta más cuestionable. El IDE mide la distancia de cada uno de los hogares de la muestra cocensal a un hogar de referencia, que tiene las peores características en los cinco funcionamientos considerados. El propósito es medir la pobreza del hogar. Si su valor es 0, el hogar se encuentra en la condición de mayor pobreza y si es 100 su condición es de riqueza. Según el documento de formulación de indicadores de seguimiento, aporta a la clasificación con un criterio de ordenamiento de las peores a las mejores condiciones socioeconómicas. De tal manera, que ubica a las familias en una posición pobreza relativa a las condiciones de la familia más pobre. El objetivo de la clasificación es averiguar cuánto pueden pagar las familias de SPD. Y no es ¿qué tan pobre es una familia en relación a la más pobre. Es decir, no le corresponde a la clasificación de hogares medir desigualdad o diferencias sociales. Recuérdese que el momento de medir desigualdades de CSE para decidir quién va a recibir subsidios es la estratificación, o sea, en términos operativos, la aplicación de DH”. Consideraciones de desigualdad no deberían incluirse dos veces.
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Tabla 5: Puntos de corte y distribución de los hogares por estrato según IBSE Estrato 1 2 3 4 5 6 Total
Punto de corte [0 – 78,74] (78,74– 89,16] (89,16-91,62] (91,62- 93,1] (93,1- 95,56] Más de 95,56
No. De hogares 351.056 244.845 236.630 129.282 96.712 32,885 1.091.400
% 32,2 22,4 21,7 11,8 8,9 3,0 100
El 76,3% de los hogares serían susceptibles de ser beneficiarios del subsidio y 11,9% de ellos a aportar contribuciones. Lo que significa una reducción de los posibles errores de inclusión presentes en los otros dos índices. Aún si como parece en estos resultados este indicador podría contribuir a mejorar los errores de inclusión que podrían ser más acentuados a partir de los otros dos índices, el grupo evaluador considera que no es un indicador pertinente para la estratificación. En este orden de ideas podemos concluir de los criterios de diseño de los indicadores socioeconómicos, que no encontramos argumentos suficientemente válidos para utilizar los tres índices. El ICPC, incluye condicionantes con lo que se busca hacer más estable el indicador que el simple ingreso corriente de las familias, que a nuestro juicio es el criterio más recomendable para medir la capacidad de pago de los servicios públicos; la aplicación de este indicador a los hogares de la muestra cocensal arroja una concentración en los estrato 1 y 2 mayor al 90% y como se muestra a continuación más del 85% de las manzanas del país también se concentran en estos dos estratos. Se recomienda que se revisen las variables que condicionan el gasto en el ICPC. El IBSE mide la capacidad de pago de los hogares a través de la estabilidad económica que resulta de sus condiciones socioeconómicas, con mayor énfasis que el ICPC busca captar la capacidad de pago de largo plazo; los resultados de la aplicación de este índice también son dudosos en términos de los errores de inclusión y no encontramos debidamente sustentada la necesidad de utilizar este indicador. El IDE es el indicador que consideramos más alejado de lo que se espera de un indicador de clasificación de hogares para el cobro de los SPD ya que adopta un enfoque de un índice de desigualdad y no de capacidad de pago. En el segundo momento para construir la muestra final de aprendizaje, que relaciona las clasificaciones socioeconómicas con la información catastral, se calcula un estrato modal para cada una de las tres clasificaciones a nivel de manzanas de la muestra cocensal, cuyo resultado es el siguiente:
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Tabla 6: Estrato modal para cada clasificación Indicador
1
2
3
4
5
6
Total
ICPC
102.084
49.318
14.925
6.573
2.017
561
175.478
%
58,2
28,1
8,5
3,7
1,1
0,3
100
IBSE
64.407
41.028
31.510
19.759
13.080
5.694
175.478
%
36,7
23,4
18,0
11,3
7,5
3,2
100
IDE
43.032
36.278
44.290
26.759
19.483
5.636
175.478
%
24,5
20,7
25,2
15,2
11,1
3,2
100
Para obtener una clasificación única y poder estimar el modelo se seleccionaron las manzanas que quedaron clasificadas en el mismo estrato con los tres indicadores socioeconomicos. Además, se excluyeron las manzanas atípicas:
Manzanas con tratamiento de “manzana bolsillo” en el operativo del Censo 2005. Manzanas con un solo hogar en la muestra cocensal y un Coeficiente de variación – CV alto en el puntaje catastral de los predios de la manzana.
En este proceso se pierde una gran cantidad de muestra, de las 175.478 manzanas iniciales quedan para la muestra de aprendizaje un total de 35.048 manzanas robustas para estimar el modelo. ¿Qué va a pasar cuando esta FD se aplique a todos los predios de cada uno de los más de mil ciento municipios colombianos? Como hay tantas hipótesis estadísticas en el camino, es necesario hacer prueba y error, y eventualmente ajustar. Tabla 7: Número de manzanas por tipología y estrato en la muestra de aprendizaje robusta
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Finalmente, algunas consideraciones sobre los criterios y procedimientos con los que la NME realizara los puntos de corte y la clasificación. Los puntos de corte que se emplearon son los que se obtuvieron con la muestra cocensal de Bogotá, que corresponde a la categoría más alta, es decir, se trasladan los valores absolutos de los puntos de corte de la ciudad donde los hogares tienen mejores condiciones de vida y donde están presentes los 6 estratos a la muestra nacional. La justificación de esta procedimiento es obtener un sistema más “equitativo y comparable entre municipios”. Por su parte, la clasificación de hogares se hace con la muestra cocensal nacional, la justificación para no hacer la clasificación de manera local es que hay SPD que se prestan nacionalmente. No obstante, la energía eléctrica se compra en una bolsa de energía nacional a donde acuden todos los proveedores, pero la comercialización es local y los servicios de acueducto, alcantarillado y saneamiento básico son locales. Tal vez el argumento más claro para definir rangos por las condiciones de la ciudad con mejores indicadores y clasificar para el conjunto de la población del país, es de orden social, ya que los puntos de corte para Bogotá son más elevados que para el promedio nacional. Por ejemplo, para el CPC el punto de corte de inicio del estrato seis era 860.000 pesos, es decir es “rico” en Colombia quien tenga CPC mayor de 860.000. Si se hubiera aplicado DH a la muestra nacional, ese punto de corte habría quedado en 650.000. Pero puede ser precisamente este procedimiento el que conduzca a que se presenten errores de inclusión y la elevada concentración de hogares en los estratos 1 y 2 en el ICPC. Veamos la siguiente tabla de datos, para Bogotá, que corrobora esto. Tabla 8: Puntos de corte y hogares por estrato resultantes según indicador y tipo de corte – Tipología 0
La primera columna se refiere el corte que resulta cuando se aplica DH no a la muestra nacional, sino a la muestra de Bogotá. La tercera columna corresponde a los puntos de corte para CPC con la muestra nacional. Las columnas de hogares, segunda y cuarta, indican cuántos hogares de la ciudad corresponden al estrato según el punto de corte de la primera y tercera columnas, respectivamente. A partir de la muestra nacional, el estrato 6 en Bogotá según el ICPC (ICP en la tabla) contiene 2190 hogares. Con el punto de corte para la muestra nacional, el punto de corte se baja (los pobres del país “arrastran hacia abajo” el punto de corte, y por consiguiente más hogares quedan catalogados en estrato 6: 4036. Las diferencias en los otros dos indicadores son sustanciales.
Conclusiones En los criterios de diseño de los indicadores socioeconómicos no es nada claro por qué se utilizan los tres índices, haciendo tan complejo todo el procesamiento estadístico, e introduciendo tantas complejidades
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en el muestreo. El ICPC (Economía S.A.) incluye condicionantes con lo que se busca hacer más estable el indicador que el simple ingreso corriente de las familias. Quizás es el criterio más recomendable para medir la capacidad de pago de los SPD. La aplicación de este indicador a los hogares de la muestra cocensal arroja una concentración en los estratos 1 y 2 mayor al 90% y más del 85% de las manzanas del país también se concentran en estos dos estratos. Si se quiere mejorar el indicador ICPC se pueden analizar las variables que lo definen. Por otra parte, el IBSE mide la capacidad de pago de los hogares a través de la estabilidad económica que resulta de sus condiciones socioeconómicas, o sea, con mayor énfasis que el ICPC busca captar la capacidad de pago de largo plazo, pero los resultados de la aplicación de este índice también son dudosos en términos de los errores de inclusión y no es clara la necesidad de utilizar este indicador. El IDE es el indicador más alejado de lo que se espera de un indicador de clasificación de hogares para el cobro de los SPD ya que adopta un enfoque de un índice de desigualdad y no de capacidad de pago.
3 Procedimientos El proceso colombiano de estratificación socioeconómica (ESE), diseñado para alcanzar algunos de los objetivos planteados en la Ley 142 de SPD, tiene tres componentes: (1) Los principios que justifican la estratificación y que según declaraciones la rigen: principios de justicia, principios económicos, principios de política pública; (2) La metodología, diseñada inicialmente por el DNP y luego y ahora a cargo del DANE, con la cual se seleccionan las variables relevantes y se escogen los procedimientos estadísticos para asignar a cada vivienda un número entre 1 y 6 cumpliendo simultáneamente los criterios del régimen tarifario; (3) El procedimiento establecido, y sus prácticas reales, mediante los cuales se allega la información local para efectos de aplicar la metodología en cada municipio, y todos los adicionales que culminan asignando el número y llevándolo a ocupar su lugar en las políticas públicas que dependen de él. Parte de estos procesos son los mecanismos de registro, control y actualización de la información, así como de evaluación de todo el sistema tarifario. Este capítulo se concentra en los procesos previstos en (3) por la NME. Esta metodología propuesta es un procedimiento complejo que declara buscar de manera sistemática el vínculo entre lo que es observable y que estipula la ley, las CVE, con las CSE de los hogares, dos aspectos de la vida urbana que evolucionan interactuando entre sí de manera diferente según la cabecera municipal, según las líneas generales que se describieron brevemente en la sección 2.1.2. La NME de suyo puede implicar rutinas de implantación distintas de las rutinas de la MAE. El propósito de este capítulo es explorar cómo ha previsto la revisión general y las diferentes formas de actualización de la estratificación. La ley 732 de 2002 estableció en su artículo 5º que “deberán volverse a realizar, 50
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adoptar o aplicar estratificaciones cuando el Departamento Nacional de Planeación mínimo cada cinco (5) años cambie las metodologías nacionales, o cuando por razones naturales o sociales dicha entidad considere que se amerita”. Obsérvese que no es claro el plazo perentorio, pues el DNP (ahora el DANE) podría considerar que no hay razón para cambiar la metodología. Actualmente las funciones de diseñar y hacer seguimiento y evaluación de la estratificación están establecidas en el decreto 262 de 2004: Art 1º, num 3, lit g: Diseñar las metodologías de estratificación y los sistemas de seguimiento y evaluación de dichas metodologías, para ser utilizados por las entidades nacionales y territoriales. Art 16: 14. Diseñar las metodologías de estratificación y de los sistemas de seguimiento y evaluación de dichas metodologías, para ser utilizados por las entidades nacionales y territoriales. 15. Emitir conceptos técnicos para determinar si existe mérito para volver a realizar, adoptar y aplicar estratificaciones por razones de orden natural o social, o por incorrecta ejecución. 16. Coordinar con las gobernaciones y las áreas metropolitanas el apoyo técnico a los municipios y distritos para la puesta en práctica de las metodologías de estratificación y la aplicación de los resultados.
El sistema de prestación de servicios públicos domiciliarios involucra una regulación que se convierte en incentivos diversos para los diversos actores involucrados. El cuadro de la página XX siguiente, tomado de Alzate (2006) muestra qué tan complejo ha llegado a ser implantar las prácticas a que obligan las regulaciones y la cantidad de modificaciones que han sido necesarias. Obsérvese en particular en dónde abundan las cruces: en el aspecto “plazos para”. El cuadro llega hasta el año 2005. La tendencia es similar en los años siguientes (ver la reseña jurídica en los apéndices). El estudio de Econometría S.A., (Econometría, 2008) recorrió Colombia con investigadores y por teléfono para hacer un diagnóstico, que reveló atrasos importantes, y originó reglamentaciones complementarias que han ido resolviendo el problema. En la sección 3.1 se hace un análisis general de los incentivos asociados a los procesos de revisión general y actualización de la estratificación, y hacia dónde apuntan los procesos que hasta el momento se han previsto en el marco de la NME. En la sección 3.2 miramos en detalle los procesos previstos mediante la herramienta del SIES, algunos de los cuales podrían cambiarse, y otros que difícilmente se pueden cambiar porque están íntimamente ligados a la metodología misma. Y en la sección 3.3 revisamos la propuesta para la evaluación y seguimiento que se contempla para la NME.
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Cuadro 4: Jurisprudencia de estratificación socioeconómica
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3.1 Responsables del proceso de implantación y sus supuestos En esta sección es necesario definir ciertos términos cuyo significado en el lenguaje natural llevaría a equívocos. Incluso en el terreno más preciso de la discusión académica del ejercicio de la administración pública los tratadistas no coinciden en el uso y el significado de algunas de ellas. En los argumentos siguientes deben entenderse bajo el significado que aquí se les da. No sobra una advertencia: los profesionales de la economía y del derecho suelen considerar que el análisis de los incentivos políticos no es relevante, o sea, no es adecuado para una evaluación de un procedimiento administrativo sugerido. Para los primeros son demasiado cualitativos; para los segundos, “dura es la ley, pero es la ley”. Aquí no se acogen estos puntos de vista, y tampoco la idea de que una herramienta técnica eventualmente contundente se impone por sí misma. Definiciones generales 1) Los procesos de estratificación actualmente vigentes están soportados por reglas que fijan competencias, funciones y atribuciones (CFA) a los diferentes actores existentes y a algunos actores creados para tal fin, como los Comités Permanentes de Estratificación. Se revisarán los nuevos procesos a la luz de las normas vigentes. Las definiciones de CFA son: a. Competencias Son descriptores cortos que se aplican a los campos de acción de una entidad pública o de un nivel territorial: salud, educación, ordenamiento territorial, seguridad… y sus subsectores: prevención en salud, formación de profesores. De acuerdo con estas definiciones, no se habla de las competencias de los funcionarios; en este caso se habla de sus funciones. b. Funciones Se aplica a los cargos y por consiguiente a las personas que los encarnan. Constituyen los átomos de las competencias de las entidades o niveles territoriales. Así, el alcalde tiene la función de estratificar. El no ejercicio de una función provoca una sanción. c. Atribuciones Son los rangos de acción que se le permiten a los servidores públicos para el ejercicio de sus funciones. Los alcaldes, por ejemplo, tienen la atribución de convocar empresas privadas para el suministro de un servicio público que encuentre deficitario en su
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municipio, atribución que antes de la Constitución de 1991 y de la Ley 142 no tenía. Las atribuciones son “puedes”, las funciones son “debes”. 2) Las autoridades públicas en uso de sus obligaciones como autoridad20, atenderán, se supone, las funciones asignadas por las normas. Pero no necesariamente ocurre así, tanto que en el caso de la estratificación y sus rutinas de implantación en los últimos años el sistema ha recibido aplazamientos autorizados mediante cambios legales… “[por lo[s] cual[es] se establecen nuevos plazos para realizar, adoptar y aplicar las estratificaciones socioeconómicas urbanas y rurales en el territorio nacional y se precisan los mecanismos de ejecución, control y atención de reclamos por el estrato asignado”21, con nuevas amenazas de investigaciones administrativas y sanciones. Las normas ahora incorporan refraseos de castigos en términos de estímulos, ofreciendo unas transferencias que no se realizarían en caso de no estar certificados en estratificación. En fin, diferentes explicaciones pueden aducirse para que no se haya completado el proceso de estratificación, o no se haya hecho adecuadamente: dificultades técnicas, inconsistencias o vacíos en las normas, sobrecarga de funciones sin los recursos adecuados para cumplirlas, e incluso alguna indolencia debido a los circuitos de responsabilidad a los que se sienten ligados cada uno de los agentes que encarnan las funciones que se asignan a cargos en abstracto. El estudio de Econometría S.A. (2008) es una visión “impresionista” de la realidad de la diversidad municipal. 3) La metodología de estratificación sustentada en CSE o CVE, y sus correspondientes procesos de implantación (no son independientes el uno del otro) debe responder, de acuerdo con el método que se ha adoptado aquí, al conjunto de imperativos del régimen tarifario: eficiencia económica, neutralidad, solidaridad, redistribución, suficiencia financiera, simplicidad y transparencia. Se traducen en esta sección en tres condiciones: eficacia, eficiencia y legitimidad, entendidas así: a. Eficacia: que las rutinas propuestas por las normas se cumplan, y produzcan un número de estrato, en tiempos adecuados y a costos aceptables, el número de estrato para cada vivienda urbana. Estas rutinas, se supone, atienden los criterios del régimen tarifario. b. Eficiencia: que se haga reduciendo costos, incluyendo los costos asociados al esfuerzo institucional. Los principios de eficacia y eficiencia vienen entrelazados; no se trata es elegir simplemente el método más barato a corto plazo. c. Legitimidad: que los diferentes actores/agentes encuentren que el procedimiento tiene en cuenta adecuadamente sus intereses, criterios y roles en el marco de los intereses, 20
Una distinción importante, aunque no hay unanimidad entre los tratadistas sobre el nombre. Autoridad aquí se refiere a la obligación de un funcionario público de hacer valer el orden de cosas vigente. Gobierno se refiere a la opción formal e informal que tiene para cambiar el orden de cosas vigente, claro está, en el marco de la Constitución y la ley. 21 Encabezado de la ley 732 de 2002, para citar alguna. Ver en la sección anterior el cuadro tomado de Alzate (2006), el estudio de Econometría S.A. y el apéndice jurídico.
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criterios y roles de los otros actores y de principios básicos ampliamente aceptados. Esto incluye al actor principal, que en el lenguaje de SPD se denomina suscriptor, usuario, incluso cliente, pero que aquí, por razones que se expondrán, es un ciudadano. Explicar, entender, aceptar y operacionalizar la dimensión de legitimidad en el diseño de un procedimiento complejo como la ESE es quizás el reto más grande. También se abordarán asuntos de orden “técnico”, pero buena parte de la argumentación gira alrededor de la legitimidad22. Implantar una nueva metodología, además de los retos técnicos, requiere una dosis gigantesca de legitimidad. Los roles de los agentes/actores: generalidadesEl estudio de Econometría (2008) que consigna su visión sobre el entramado de actores así: Figura 3: Los roles de los agentes/actores
La imprecisión que puede producir equívocos es el cuadro “municipio”. No diferencia alcalde, concejo, buena parte de los integrantes del Comité Permanente de Estratificación, ESP y, especialmente, los usuarios, que al mismo tiempo de ser usuarios son ciudadanos, es decir, eligen y ejercen control político sobre sus autoridades. El DANE, por ejemplo, en el cumplimiento de brindar apoyo técnico al proceso de estratificación, no se dirige al municipio, sino al alcalde y al Comité Permanente de Estratificación. Los nodos-agentes de la estratificación aparecen en la Figura de la página siguiente. Figura 4: Actores en el proceso de estratificación
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No se pueden separar completamente eficacia, eficiencia y legitimidad. En buena parte, la legitimidad se soporta también en eficacia y eficiencia, aunque no éstas no son suficientes.
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Los cuadros en color rojo representan el “ámbito municipal de solidaridad”, en la perspectiva de municipio tocquevileano. Se trata de una comunidad política que convive en un territorio y que decide proveerse de diversos bienes y servicios de manera colectiva: 1) Aquellos que la teoría económica llama bienes comunes-puros (no rivalidad – no exclusión), y que para ser provistos requiere de la coacción del estado, financiándolos mediante impuestos y/o regulando su uso. 2) Bienes o servicios meritorios que, por razones de economías de escala deben ser provistos “solidariamente” (en sentido amplio, ver documento anterior). 3) Bienes o servicios meritorios a los que todos deben acceder, por imperativos éticos o por conveniencia (su exclusión perjudica a toda la comunidad, como salud y educación). 4) Finalmente, la comunidad política reconoce la necesidad de arbitraje controlado a cargo de ciertas personas a quienes reviste de autoridad con el fin de impedir tragedias de los comunes (por ejemplo, en el ordenamiento territorial, y en general en el derecho de policía). Este cuadro tocquevileano se predica en el reclamo de mayor autonomía municipal por las élites políticas locales. En cambio, en la cultura política que cuenta con escasa tradición liberal, a las autoridades políticas locales se las considera como agentes. El nivel central, cuando da órdenes y sugiere procedimientos a la fuerza o cuando diseñan procedimientos para evadir atribuciones que pueden considerarse (un poco) como naturales, también está considerando a las autoridades municipales como sus agentes,. Cuando lo encuentran políticamente conveniente también las élites locales se consideran agentes. Por ejemplo, no asumen como propios los imperativos del régimen tarifario de SPD, sino se respaldan en que es “una orden de arriba”23. Los usuarios/ciudadanos también consideran su aparato de Estado local como algo ajeno a ellos mismos, como si aún fuera impuesto por la corona española. Los cuadros de color verde en la figura corresponden a las autoridades del “ámbito nacional de solidaridad”, eso que llaman “la nación” en el lenguaje administrativo colombiano. En nuestra tradición de referirse al presidente como “primer mandatario”, como el mandamás, las autoridades centrales darían órdenes. Pero en una perspectiva tocquevileana esas autoridades simplemente concretan el pacto regional con el que se constituye cualquier estado moderno. Los ciudadanos que siempre hacen parte del ámbito municipal de solidaridad también entregan autoridad al ámbito nacional, en la forma de CFA, especialmente en el pacto constitucional. Está sustentado en buena parte en motivos históricos (¿Por qué el “Departamento de Panamá” ya no hace parte ya de nuestro pacto?), pero también por motivos de racionalidad: por razones de escala, por razones de incumbencia territorial, por tratarse de bienes comunes-puros (como la seguridad, vale decir) o por razones de redistribución individual o territorial, los ciudadanos de todas las regiones, unos más que otros, contribuyen para sostener un aparato de autoridad de carácter nacional, una de cuyas funciones es servir de árbitro entre los intereses expresados regionalmente.
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En realidad, sí les gusta asumir algunos, como “solidaridad y redistribución”, pero no otros, como la necesidad de sostenibilidad.
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En la Figura está el gobernador. En el caso de los SPD puede jugar dos papeles. En ocasiones el departamento, en cabeza de un gobernador que designa gerentes directa o indirectamente, es propietario o copropietario de una ESP que presta servicios públicos domiciliarios de índole regional (en particular, provisión de energía eléctrica, como generador, distribuidor o comercializador). En la otra situación, que puede combinarse con la primera, se le asigna, por racionalidad administrativa, funciones como agente del nivel nacional. En la vieja constitución, se decía, los gobernadores eran agentes del presidente de la República. El análisis de la propuesta del SIES como mecanismo de implantación de la estratificación sobre todo el territorio nacional tendrá este marco general para describir/explicar los roles de los agentes. Es decir: 1) Los ámbitos nacional, regional y local, y sus correspondientes CFA en cuanto la estratificación y en particular en cuanto al SIES, se analizan desde la perspectiva tocquevileana. Se mirarán la eficiencia y la eficacia intrínsecas, pero especialmente lo que es eficiente y eficaz en cada nivel territorial, bien sea por razones de economías de escala y por el ámbito territorial adecuado para decidir sobre los dilemas. 2) Las decisiones de ingeniería institucional (CFA en diferentes niveles territoriales) deben estorbar las pretensiones de hegemonía de los captadores de rentas, de los gorrones y de los abusones (la corrupción y la violencia rampantes), promoviendo por otro lado un balance adecuado con el imperativo de nuestra constitución de formar ciudadanos en cada acto de gobierno. Las instituciones públicas forman ciudadanos si no tratan a los ciudadanos como súbditos, en los dos sentidos. En un extremo, el individuo que simplemente obedece porque sí. En el otro, el que obedece porque le dan cositas. Las instituciones monárquicas se sostuvieron por la existencia de súbditos que obedecían por razones de fe, o de miedo, pero también por los monarcas dadivosos, en la era moderna sustituidos por la idea etérea de un Estado que está en el más allá, un pacto del que los ciudadanos no hacen parte.
El alcalde y el ámbito municipal de decisión En cuanto a los servicios públicos domiciliarios, las normas le entregan un rol preponderante al municipio, a través del alcalde o por lo menos bajo la iniciativa de éste como jefe de la administración municipal: [Los municipios] deben “[a]segurar que se presten a sus habitantes, de manera eficiente, los servicios domiciliarios… por empresas de servicios públicos de carácter oficial, privado o mixto, o directamente por la administración central del respectivo municipio…” (siguen consideraciones generales, artículo 5º, Ley 142) “Es deber de cada municipio clasificar en estratos los inmuebles residenciales que deben recibir servicios públicos. Y es deber indelegable del alcalde realizar la estratificación respectiva”. (Artículo 101, Ley 142)
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Ley 732 de 2002, ¡toda!... Sin embargo, es notable la indiferencia frente a este rol tan crucial de cualquier gobierno municipal, como testimonia la siguiente figura, tomada de un cuadernillo publicado hace unos años por la SSPD. El municipio no está en ninguna parte: Figura 5: El rol del Alcalde
En el momento de la expedición de la ley 142 los alcaldes heredaron lo que se venía haciendo en materia de SPD en su respectivo municipio. La ley le abrió un abanico de alternativas para ejercer su competencia, la garantía de la prestación del servicio, en un marco fuerte de regulación y vigilancia. Actualmente, luego de casi dos décadas de vigencia de la ley, el municipio puede ser propietario o copropietario de algunas ESP, con control operativo o sin él, o la prestación está a cargo de una o varias empresas privadas. En las primeras dos situaciones, el alcalde, como representante de los propietarios (los ciudadanos, no simplemente los usuarios), queda en el dilema de defender a los ciudadanosusuarios o representar los intereses de la empresa. En realidad, los intereses “de la empresa” son diversos. En el caso de las empresas públicas, están presentes los intereses de los trabajadores en todos los niveles, desde el técnico hasta el trabajador de base, de contar con un empleo, y los de los políticos, de contar con un espacio para el ejercicio del poder político, no necesariamente en la dirección de la eficiencia a secas, o de la eficiencia asignativa.
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Tres argumentos justifican el diseño institucional que le da un alto peso a las autoridades locales en el caso de la estratificación: Dentro de la lógica administrativa: 1) Para copar todo el territorio es evidente que el camino consiste en acudir a divisiones territoriales pequeñas, a cuyos administradores se les delegan funciones. En una empresa privada podrían equivaler a las sucursales. En el caso que nos ocupa, la tarea inmensa de asignar un número de estrato a cada vivienda colombiana queda repartida en algo más de 1000 responsables. Si se los considera agentes de un principal, descrito este último genéricamente como el nivel nacional, el diseño del mecanismo de delegación debe procurar que las decisiones del agente están alineadas con los objetivos del principal. 2) ¡Importante! Una autoridad local podrá adaptar las reglas generales a las condiciones especiales de cada territorio. Además de funciones, se le entregan atribuciones: capacidad de decisión para adaptar el ejercicio de la función a condiciones locales. Dentro de la lógica política 3) Legitimidad. Aquí falla la analogía empresarial, en buena parte porque ya no se trata de clientes sino de ciudadanos. En lugar del mercado de consumidores, en donde la rebelión del consumidor se manifiesta no comprando un producto u optando por un proveedor alternativo, en las comunidades políticas municipales24 las autoridades mismas pretendidamente representan a las mayorías. Las élites políticas locales25 responden por sus decisiones frente a los ciudadanos, quienes en el caso de los servicios públicos domiciliarios pueden ser simultáneamente copropietarios y usuarios. Una mala decisión de las élites políticas que lleva a la insolvencia a una empresa de la cual son co-propietarios todos los ciudadanos no solamente afecta la prestación del servicio, sino o bien aumenta el esfuerzo económico de los ciudadanos que indirectamente tienen que pagar los costos o bien reduce los servicios que se prestan en otros frentes de las necesidades colectivas municipales26. Así, las decisiones de estas élites afectan a todos, incluso a los minoritarios y a los que no participan en su designación como servidores públicos. 24
El uso de la palabra “comunidad política” busca evita caer en las frivolidades de la palabra comunidad, que evoca la bondad. Un municipio complejo, moderno, no es una comunidad, es decir, no está integrado mediante una solidaridad mecánica. El municipio es una comunidad política, en el sentido de que resuelve sus dilemas de acción colectiva, o la competencia entre intereses disímiles, eligiendo autoridades y limitando sus atribuciones mediante pactos intertemporales de mayor envergadura. 25 Élites políticas locales hace referencia a los activistas políticos que son políticamente relevantes, en el sentido de tener opción electoral. Dadas nuestras reglas electorales, este espacio es mucho más abierto que el espacio político nacional. En casos como el colombiano, la permeabilidad de las “reglas de entrada” terminan rompiendo el sistema de partidos. Cada alcalde, por ejemplo, es un universo político completo. No recibe órdenes de su partido, además, porque los partidos políticos no tienen ellos mismos una política regional. Tradicionalmente en estos análisis se acostumbra a afirmar “los municipios se resienten”. Esto es un error, pues los municipios no son personas. 26 La nefasta EDIS en Bogotá además de prestar un pésimo servicio requería transferencias del nivel central. Un desangre para las finanzas públicas, pagado por sus socios, los ciudadanos, y además pagado en términos de menos inversión en otros frentes urgentes.
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Descentralizar es darle mayores atribuciones de decisión a las élites políticas locales, las cuales constitucionalmente dejaron de ser “agentes del gobernador”. No son de “libre nombramiento y remoción”, aunque tampoco son autoridades soberanas. No se sienten, agentes de una política nacional. Y quizás tampoco lo sean, debido al marco de sus atribuciones, el numeral 2 atrás. Ese marco otorga legitimidad, en teoría mejora la eficacia, y forma ciudadanía. Esa es la idea. Un principio del federalismo fiscal advierte que en lo posible las decisiones de gasto y recaudo deben llevarse al nivel territorial más bajo posible. Esto tiende a generar ciudadanos más conscientes de su condición de tales, y gobiernos más responsables frente a los ciudadanos. Un proceso prolongado en un país que aún considera un logro que sus habitantes pobres lleguen a 5º grado de primaria. Más sobre la legitimidad La autonomía municipal, es decir, la autonomía de los sistemas políticos locales, a los que se les entregan CFA, tiene buenas justificaciones en dirección al “buen gobierno”. La ola descentralizadora que recorrió el mundo a partir de los 80 está soportada en argumentos plausibles desde la teoría de la elección pública (public choice), desde el federalismo fiscal, desde la teoría política… y, para bien o para mal, desde los intereses de los actores políticos de base, que encontraron en ella una manera de independizarse de los llamados (en Colombia) líderes naturales de los partidos. También lo apoyan los activistas sociales, que encontraron en esos espacios un campo de entrada a la política. De ahí que la ola descentralizadora fuera cuasi-universal. En otras palabras: parece haber sobradas razones para respetar un grado adecuado de autonomía al liderazgo político local. La Figura 6 contiene una representación no necesariamente completa de las presiones acerca de las decisiones que puede tomar un alcalde municipal en el marco de sus atribuciones y funciones en servicios públicos domiciliarios. Vemos allí presiones externas e internas al municipio, incluyendo la propia conciencia del alcalde. Hay una sobrecarga de agentes externos al municipio intentando alinearlo en “la dirección correcta”. ¿Por qué son necesarias? ¿Qué la justifica?
Figura 6: Decisiones del alcalde en el marco de SPD
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En apariencia, todo el sistema se ensambla para presionar AL ALCALDE a tomar las decisiones que cumplan los principios declarados en la ley, (1) facilitándole las decisiones en la dirección correcta, a través del diseño de instrumentos y de asesoría, o (2) dificultándole orientar sus decisiones en la dirección equivocada, a través del control. Esto parece contradictorio con la cuasi-universal aceptación de las bondades de la descentralización. Como veremos, sí y no. Existencia de una metodología nacional En la Figura de entidades y competencias XX aparecen destacadas dos entidades técnicas centrales. No vamos a agotar aquí la discusión sobre su papel. Solamente anotamos algunas razones que justifican el que la metodología de estratificación sea elaborada por autoridades centrales: 1) Economías de escala. En el enfoque tocqueviliano, todos los integrantes del pacto estatal financian un estudio técnico, a partir de principios aceptados mayoritariamente, para establecer una metodología que, repetimos, tiene un alto componente técnico. Si cada municipio lo hiciera, costaría muchas veces más. 2) El carácter técnico le otorga legitimidad política. 3) Hay servicios que se proveen regionalmente. Unos municipios son más pobres que otros. Por consiguiente, se necesita una racionalidad global para construir un mecanismo de redistribución regional.
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4) La descentralización genera el incentivo a los sistemas políticos municipales de concentrarse en sus necesidades, de competir por recursos contra otros municipios. Dada la existencia de subsidios del orden nacional, es decir, transferencias de unas regiones a otras, el incentivo municipal estaría en la dirección de auto-describirse como más pobre para recibir transferencias de otras regiones. Eso obliga a gobernar ciertos temas desde una autoridad supramunicipal, que se acepta si muestra competencia técnica. Advertimos que un protocolo elaborado bajo estas condiciones pierde legitimidad política y legitimidad técnica si los actores políticos y sociales locales no encuentran cómo actuar frente a lo que consideran situaciones no justificadas. Concluimos que la delegación a las entidades centrales es técnicamente y políticamente justificable. Aunque se cuestionen los protocolos específicos que hayan sido elaborados, no se cuestiona la función general. Incentivos bajo los cuales actúa el alcalde El alcalde es el actor principal. Se justifica que lo sea, y que reciba un protocolo elaborado por una autoridad de un nivel territorial más amplio, en este caso el nivel nacional. Vamos a ampliar las características de las presiones y móviles que aparecen en la Figura 3. En forma general, el alcalde responde a tres tipos de móviles: 1) El temor a ser sancionado. Esto lo constriñe a cumplir su tarea, pero además, a no ser por lo menos demasiado arbitrario en el ejercicio de sus atribuciones. 2) La necesidad de sobrevivir políticamente. Esto puede implicar varios comportamientos: a. Que atienda a conseguir una imagen general de buen gobernante. Es el circuito virtuoso de responsabilidad que busca hacer realidad la democracia electoral para que ésta promueva el buen gobierno. Aunque en Colombia es más popular la imagen de una democracia sin este incentivo, la democracia ES este incentivo. La necesidad de continuar una carrera política es el principal incentivo para responder a los electores. El tarjetón electoral independiente para alcalde contemplado en nuestras normas electorales promueve que en lugar de los pactos propios de los candidatos al concejo se mueven en una lógica particularista de porciones muy pequeñas del electorado, el alcalde busque un consenso entre centros de interés del electorado. No responden a un interés homogéneo. Las normas vigentes le dicen al alcalde que tiene unos recursos para subsidios a usuarios de estratos bajos que provienen del nivel nacional a través del SGP, a los cuales puede acceder, pero si tiene la certificación de que ha estratificado. Esto le daría un incentivo para estratificar. Bajo esta sola consideración, el alcalde tiene el incentivo de
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estratificación hacia abajo. Este incentivo se mitiga, porque la bolsa es fija, y lo que gaste en unos temas los dejará de invertir en otros. Al Fondo de Solidaridad también pueden ingresar recursos municipales, así que estratificando a la baja distrae recursos de otras opciones, y un sistema político local suficientemente informado (es la condición para que el principio mencionado por el federalismo fiscal sea válido) puede reclamárselo. b. Que atienda los intereses de grupos particulares de electores. Para mitigar los riesgos de caer en este comportamiento, las normas le otorgan una función bajo vigilancia de niveles como la gobernación y la nación Muy importantes, los funcionarios técnicos del orden nacional. Otras posibles fuentes de mitigación, que le ayudan al alcalde a resistir embates particularistas, si es su deseo: respaldarse públicamente que le tocó porque se lo ordena una autoridad externa. “La culpa es del Estado”. Sin embargo, hay que tener en cuenta que el alcalde tendrá intereses cruzados presionando por las decisiones, incluso en el CPE, y ahí es donde se juega su talante de estadista. c. Que atienda el interés de sus mentores políticos, o que busque él mismo constituirse en cabeza de una red política a través de sus decisiones. Se trata de las prácticas clientelistas, que en efecto tienen una alta rentabilidad política. Definimos clientelismo como asignación de recursos públicos por fuera de reglas abstractas y procedimientos públicos. Hacerle el favor a un aliado de considerar su predio como atípico, sólo por ser un amigo o un aliado, se sale de las reglas abstractas, y no se puede hacer públicamente porque generaría un amplio rechazo ciudadano. Nuevamente, para proteger los bienes públicos de este tipo de prácticas, el proceso cuenta con mecanismos de vigilancia y control, y también con la participación del Comité Permanente de Estratificación. 3) Sus propios “monstruos” ideológicos, es decir, su propia imagen de la dirección que debe tomar la sociedad. Unos alcaldes, debido a su ideología política, pueden sinceramente creer que la defensa de lo público es la defensa de los funcionarios públicos, puede gobernar obsesionado por la imagen de que en el paraíso que nos prometen las sagradas escrituras no hay outsourcing. Son ejemplos. Las decisiones de otro alcalde pueden también ir en contravía de sus cálculos electorales o a corto plazo, y la estratificación es uno caso clásico en que un alcalde puede considerar prioritaria la sostenibilidad de la prestación del servicio frente a otorgar subsidios en exceso. En ningún sistema político esta orientación es mayoritaria. Los electores aceptan los principios de responsabilidad fiscal en general sólo luego de que una sociedad ha pasado por un período prolongado de frustraciones a lo largo del cual descubren que, como señaló sabiamente Raúl Castro en una de sus primeras intervenciones públicas en Cuba, 2 + 2 da 4. En una sociedad con mayoría de pobres, el discurso público predilecto es que la
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responsabilidad de los servidores públicos electos termina con la concesión de subsidios. El resto es accesorio. Más allá de estos tres puntos que hemos anotado y aclarado en situaciones propias de la estratificación, no hay ninguna teoría general que permita predecir lo que hará un alcalde, ni tampoco “garantizar” – una palabra vacía que se emplea en el discurso administrativo colombiano – que el alcalde tome las decisiones que mejoren el balance entre todos los imperativos del régimen tarifario, que aquí se ha venido aplicando a al estratificación. El balance de fuerzas para impedir actuaciones en contra de los principios, sin los mecanismos de control administrativo que en todo caso no dejan de ser artificiales, sigue siendo incierto. Un mecanismo administrativo adecuado es la claridad de la metodología de estratificación y la asistencia y apoyo de funcionarios técnicos del nivel central, una metodología que no sea diferente para cada municipio, pero que en todo caso deje abierto el espacio a la flexibilidad en la aplicación de instrumentos estadísticos. En la sección siguiente aplicaremos todas estas consideraciones a las rutinas previstas en el marco de la NME.
3.2 Implementación 3.2.1 Comparación entre la metodología vigente y el SIES Cómo el SIES atiende la necesidad de control, cuánta flexibilidad permite para no cometer injusticias a nombre de la estadística y cómo facilita su propia legitimidad, es el tema de esta sección. La mejor manera de responder estas preguntas es comparar los nuevos procedimientos previstos en el marco de la NME, con lo que ha venido aplicando el DANE en los últimos años en el marco de la MAE. Esa comparación se consigna en el cuadro siguiente. Cuadro 5: Comparativo de procedimientos entre la MAE y la NME-SIES MAE
NME - SIES
Protocolo
Protocolo
Diseñado y operado por el DANE
Diseñado por el DANE, por definir quién lo opera (IGAC o DANE, los más pertinentes)
Hipótesis básica: las CVE son una medida adecuada de la disposición de cualquier hogar que habite la vivienda a pagar por sus servicios públicos domiciliarios.
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Hipótesis básica: a las características de la vivienda y entorno se les halla una correlación con una división en 6 estratos sobre el índice CEP-I aplicado a hogares, en el año 2005. Algunas características de la vivienda, según tipología municipal, se emplean como predictor de esa capacidad de pago.
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Tipología municipal
Tipología municipal
En el protocolo que ha venido aplicándose en los últimos años, para la revisión general, no hay tipologías municipales.
Seis tipologías municipales, con base en parámetros de desarrollo y pobreza. Las tipologías de municipios pobres no tienen todos los estratos al aplicar el protocolo.
En el protocolo anterior (DNP) había Bogotá y tres tipologías municipales. En dichas tipologías se utilizaba la vivienda, el lado de manzana o la manzana como unidad de estratificación.
Acompañamiento y control
Acompañamiento y control
El DANE asesora a los municipios a solicitud de éstos, cumpliendo con la función asignada. La asesoría del DANE no tiene costo para el municipio.
El alcalde no necesita de acompañamiento in situ.
La asesoría cumple además, en la práctica, un papel de control del uso de la flexibilidad que permite el protocolo, pues algunos procesos requieren la aprobación del DANE.
Esto, aún sin precisar, no tiene ningún costo para el municipio.
Entra a una página web, con la cual interactuará.
El DANE también puede advertir al alcalde municipal que es necesaria una revisión general, para lo cual puede fundamentarse en inconsistencias, mala aplicación del instrumento, o cambios evidentes en la configuración urbana o en las condiciones sociales. Información de campo
Información de campo
En los últimos años se ha venido empleando la base catastral vigente, la cual ha sido pagada por el municipio mediante un convenio para su actualización.
La base catastral del IGAC es obligatoria. Al igual que con la metodología vigente el municipio ha pagado la información a través del convenio suscrito con el IGAC para hacer la actualización catastral.
La revisión general procede si ha habido actualización. En caso contrario, “no se autoriza” (función de control ad-hoc ejercida por el DANE).
El alcalde o su funcionario responsable del tema, usualmente el Secretario de Planeación, solicita la base catastral al operador del sistema. Desde el municipio se trabaja a través de la interfaz web. No trabaja localmente, es decir no necesita bajar la información a su computador.
El IGAC suministra los registros catastrales uno y dos, así como la cartografía predial y la división en Zonas Homogéneas Físicas (ZHF) y zonas homogéneas geoeconómicas (ZHG). Procesamiento de la información
Procesamiento de la información
Las ZHF se cruzan con las ZHG, dando lugar a un entramado más fino y por consiguiente más
La información se procesa por predio. El resultado final se puede presentar en diferentes agregados:
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homogéneo. Cada polígono, denominado subzona físico-económica, se numera para ser calificado y jerarquizado.
por predio, por manzana, y por manzana y zona homogénea.
La base catastral suministra información sobre las condiciones de entorno cercano: topografía, usos, vías, SPD, y condiciones de las edificaciones:
De la información catastral se toman variables según tipología: 1) el precio por m2 de terreno de los predios, 2) el puntaje de la sumatoria de los aspectos físicos internos del predio, 3) la definición de si es o no propiedad horizontal PH, 4) Puntaje de los acabados principales, 5) Puntaje de la estructura. Las variables que se toman han resultado del cálculo de una FD para cada tipología municipal, que puede entenderse como un “comportamiento típico” de la correspondiente tipología.
1) Acabados principales 2) Estructura de la construcción 3) Características de los baños 4) Características de la cocina Uniendo las condiciones físicas - asociada cada una a un puntaje - y sacando promedios, cada subzona recibe una calificación en una escala de 0 a 100. En el protocolo actualmente en uso no se utilizan los “criterios de hábitat”.
Las variables que se toman han resultado del cálculo de una FD para cada tipología municipal, que puede entenderse como un “comportamiento típico” de la correspondiente tipología.
Hasta este punto, todo el proceso ha sido en oficina.
El alcalde oprime un botón, “estratificar”, y el sistema procesa un valor de estrato para cada predio.
Jerarquización en estratos
Jerarquización en estratos
En este punto, el software corre una rutina de clasificación por estratos, para producir clases lo más homogéneas en sí, lo más heterogéneas entre sí.
El software hace correr una rutina para separar en 3, 4, 5 ó 6 estratos, según tipología municipal (ver sección 1.4). Los puntos de corte están calculados a partir de una medición nacional de CEP-I. Esta medición se traslada a condiciones de la vivienda para cada una de las tipologías municipales. En otras palabras, se estratifican por igual todos los municipios que corresponden a la misma tipología municipal.
Luego, la estratificación depende exclusivamente de la comparación entre subzonas de la misma cabecera municipal. El resultado es un número de tres cifras para cada subzona; el primer número señala el estrato, los dos siguientes una separación respecto del valor entero inferior del estrato.
La especificidad local queda comprendida exclusivamente por la tipología municipal, con la cual se seleccionan las variables a ser consideradas.. Es decir, el estrato 3 de un municipio tipo 3 sería distinto del estrato 3 de un municipio tipo 5.
Intervención del alcalde y el CPE
Intervención del alcalde y el CPE
Aquí es donde participan el alcalde y el Comité Permanente de Estratificación. Es el momento de fijar por el conocimiento que se tenga de la ciudad las fronteras a lo largo de las cuales cambia el estrato, especialmente en aquellos sitios en los que diferencias pequeñas de puntaje originan cambios de estrato (por ejemplo, dos subzonas contiguas
El protocolo no permite observación o ajuste.
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realizar
ninguna
El alcalde y el Comité de Estratificación tienen la opción de escoger tres niveles de agregación: (1) Predio a predio.
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con calificación 295 y 305, la primera de estrato 2 y la segunda de estrato 3, teniendo puntajes muy parecidos).
(2) Por manzana (3) Por manzana y Zona Homogénea
Predios atípicos
Predios atípicos
Se detectan en campo los predios atípicos y se procede a fijarles el estrato
En el nivel de agregación (1) no se necesitan los predios atípicos, porque cada unidad de vivienda tiene su propio número de estrato. En los casos (2) y (3) no hay lugar para predios atípicos.
Conclusión del proceso
Conclusión del proceso
Se aprueba la revisión general. Se espera una nueva actualización catastral cada cinco años (excepto Bogotá) pero en todo caso sigue vigente lo que se establece en el primer cuadro de esta columna.
Se aprueba la nueva estratificación.
Las observaciones del alcalde se anotan en espera de una nueva actualización catastral.
La “evaluación y seguimiento” se discute en la sección 3.3.
3.2.2 Comentarios sobre los procesos de implantación El proceso hasta ahora previsto en el marco de la propuesta de NME deja un rol precario tanto al alcalde como al CPE, por decir lo menos. Explícitamente, al alcalde le queda la opción, en concertación con el CPE, de seleccionar el grado de agregación. Implícitamente, el alcalde tiene la opción de supervisar la actualización catastral en el momento en que ésta se realice, si coincide el proceso de actualización catastral con el período de su mandato. En todo caso actualización catastral y actualización de la estratificación no son la misma cosa. El CPE tiene funciones claras en la estratificación, no en la actualización catastral: Artículo 101, Régimen de la estratificación, numeral 101.5 Antes de iniciar los estudios conducentes a la adopción, el alcalde deberá conformar un Comité permanente de estratificación socioeconómica que lo asesore, cuya función principal es velar por la adecuada aplicación de las metodologías suministradas por el Departamento Nacional de Planeación.
Los CPE han venido trabajando con decretos y reglamentación orientados por DANE-DNP. Se transcribe la definición de su labor: Actualización de la Estratificación: Comprende labores permanentes como la revisión de estratos producto de: a) la atención de los reclamos; b) la reclasificación de viviendas cuyas características físicas externas o internas - según sea el caso metodológico- hayan cambiado sustancialmente (mejorado o deteriorado), o cuyo contexto urbano, semiurbano o rural haya cambiado sustancialmente (mejorado o deteriorado); c) la estratificación e incorporación de nuevos desarrollos; y d) la rectificación de estratos asignados cuando la Alcaldía detecte falta de comparabilidad directamente o como producto de la atención de las reclamaciones en primera instancia y se trate de unidades de
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observación por lado de manzana. (DANE, SF) http://www.dane.gov.co/files/geoestadistica/Modelo_de_Reglamento_CPE.pdf, nov 2012.
Bajado
de
Las atribuciones y funciones del CPE no contemplan la revisión de la actualización catastral. Las bases catastrales del IGAC son la información que se ha considerado más fidedigna sobre las condiciones físicas de los inmuebles de las cabeceras municipales, pero se actualizan cada cinco o más años. Si el alcalde o el CPE encuentran que la información del IGAC no coincide exactamente con lo que hay en su cabecera municipal, una situación que no tiene por qué ser excepcional, en cuanto al proceso de estratificación no pueden hacer nada en el procedimiento hasta ahora previsto por la NME. Remitirán su información al SIES y por conducto de éste al IGAC, quien operativamente es imposible que esté disponible para revisar en campo la observación que remite. Esta inflexibilidad tal vez podría corregirse dentro del esquema de operación del SIES, pero así como están las atribuciones que quedan para el CPE, hay algún riesgo jurídico. La ley contempla la existencia de “inmuebles atípicos”: Ley 142 de 1994, ARTÍCULO 103: UNIDADES ESPECIALES DE ESTRATIFICACIÓN. La unidad especial de estratificación es el área dotada de características homogéneas de conformidad con los factores de estratificación. Cuando se encuentren viviendas que no tengan las mismas características del conglomerado, se les dará un tratamiento individual.
La ausencia de rutinas para procesar los inmuebles atípicos, es un aspecto que parece que puede ser remediado en las rutinas del SIES. No choca con la metodología misma. Lo que es más delicado es la eventual existencia de características locales debido a las cuales la relación entre CSE medidas nacionalmente, y CVE agrupadas por tipología municipal, no se ajuste a la realidad de tal o cual cabecera municipal. Para saber si esta hipotética situación se puede presentar, tendría que contarse con una buena dosis de pruebas pilotos (ver capítulo 4). Si en las pruebas pilotos en municipios seleccionados no se presentan problemas de incongruencia, se tendría “un parte de tranquilidad”, pero en todo caso no sería suficiente para garantizar que no haya situaciones difíciles para otros alcaldes de municipios específicos. Si las pruebas piloto muestran inconsistencias importantes, la NME debe ser revisada, quizás en sus mismos fundamentos. Las condiciones que se alejan de la moda, o de la media, son un dato para un diseñador desde el escritorio, pero son un conflicto social en la vida real. Ahora, esta eventual incongruencia no parece ser un problema que, como los dos anteriores se pueda remediar. Está asociada al núcleo mismo del diseño de la NME. No se está reclamando aquí una metodología de estratificación o de implantación diferente para cada municipio. La Ley 142 contempla la existencia de inmuebles atípicos, porque es evidente que existen. Por consiguiente, cualquier metodología para definir el estrato debe ser suficientemente flexible. Libertad y flexibilidad a los actores locales
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En este apartado vinculamos las consideraciones de la primera sección con la actividad residual que la NME deja en manos del alcalde (y del CPE). La flexibilidad que anotamos en el párrafo anterior permite adaptaciones juiciosas de condiciones que no se parecen a la media, pero también deja el campo abierto a arbitrariedades. La MEA es uniforme, general, para todos los municipios, pero permite (a) una estratificación aplicando fórmulas estadísticas y rutinas numéricas para garantizar que en el municipio los grupos de clasificación atiendan las condiciones de homogeneidad-heterogeneidad. Al aplicar la NME, esto no ocurrirá. (b) consideraciones locales, a través de discutir bajo la tutela del DANE y la metodología misma. Esto atenta contra la legitimidad del proceso. En estos temas se conoce la práctica de recostarse en una orden “de arriba” para cumplir con la obligación de conseguir que los ciudadanos que puedan contribuir contribuyan, así que no se puede vaticinar una rebelión masiva frente a la metodología en sí, aunque, como ocurre por ejemplo en los procesos de valorización municipal, la opinión pública resaltará los errores hasta poner en riesgo la legitimidad de todo el proceso. El procedimiento tiene toda la apariencia de estar inspirado en la idea de regresar al Estado como “esa cosa más allá”. Si se trata de construir ciudadanía a mediano plazo, sería un paso para atrás. El estudio de Econometría S.A. intenta en su primera parte encontrar algunos de las prácticas y conocimientos de algunos de los actores. Es un panorama difícil de estudiar para llegar a una conclusión más precisa de que “la cosa no va como es debido”. Es decir, atendiendo a las “responsabilidades” de las cuales se trató en la sección 3.1…
cómo lo asumen los alcaldes cómo lo asumen los comités de estratificación en qué dirección presionan los alcaldes y el comité de estratificación qué tipo de intereses se ven presentes en los comités de estratificación cómo entra a actuar el concejo y su capacidad de presión política qué esperan las ESP, públicas o privadas qué actitud asumen los funcionarios del DANE, cómo toman los actores locales la actitud de control de quien aparece como apoyo …el diseño actual no facilita el cumplimiento de los objetivos y criterios del régimen de SPD. Sin embargo, en abstracto, el proceso vigente parece mejor en este aspecto. 3.2.3 Las variables catastrales y la implementación de la NME La NME parte del hecho de que los municipios tienen actualizado su catastro y con ello se procede a iniciar la revisión general, a partir de unas reglas establecidas con variables socioeconómicas retomadas del censo de 2005 y otras fuentes de información. El punto central de análisis en esta sección es determinar la relevancia de las variables catastrales (puntaje de las construcciones, en este caso de las viviendas, y zonas homogéneas físicas y geoeconómicas). En este contexto, la actualización catastral
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entra a jugar un papel fundamental y por ende surgen algunas preguntas que se tornan de fondo dentro de todo el proceso, tanto catastral como de estratificación. ¿Qué tan actualizada esta la metodología de actualización catastral en Colombia? Desde la expedición de la resolución 2555 de 1988 del IGAC ya se tenía conocimiento de la actual metodología de actualización catastral. En realidad en 1986 se hizo la primera formación catastral en la ciudad de Bucaramanga, con la ficha predial que actualmente se utiliza. Es decir, la ficha tiene más de 25 años, lo cual debe tenerse presente a la hora de delegar toda la responsabilidad de calificación de las viviendas a variables que fueron pertinentes en ese momento pero que hoy pueden serlo, y terminen obligando en el reconocimiento predial a interpretaciones subjetivas. ¿Las variables que contiene la ficha predial son pertinentes para calificar las construcciones de las viviendas urbanas actuales? No es arriesgado afirmar, con solo pensar en los años transcurridos desde su formulación, que las variables utilizadas en la actual ficha de reconocimiento predial son inadecuadas. Yendo al detalle se pueden citar ejemplos: varios de los materiales que aparecen en la ficha, y con los cuales se califican las construcciones ya no existen, o las construcciones actuales presentan materiales que no aparecen en la ficha, situación que deja a interpretaciones subjetivas del reconocedor de campo, generando graves inconvenientes para determinar el precio por metro cuadrado de las construcciones a partir de dichas calificaciones. De otro lado, las fichas de reconocimiento predial fueron diseñadas en sus inicios bajo dinámicas urbanas en donde predominaban las viviendas unifamiliares. Dada la preponderancia creciente de todo tipo de PH las fichas no son consistentes, pues no se tienen presentes aspectos dentro de los multifamiliares, como las zonas comunes y los ascensores por citar solamente dos. En la actualidad los reconocedores prediales buscan equivalencias entre los materiales encontrados en campo con los que aparecen en la ficha, situación que posibilidad errores a la hora de definir el estrato, la capacidad de pago y la asignación de subsidios. ¿Cuál es el grado de calidad técnica de las actualizaciones catastrales? Si bien es cierto que el IGAC mantiene una alta calidad técnica en el desarrollo de sus proyectos, es también una realidad que los procesos en las ciudades intermedias, pequeñas e incluso Bogotá, mantienen un margen de error y de subjetividad importantes, por cuanto los reconocedores de campo en múltiples ocasiones omiten visitas de campo, inventan las calificaciones, y uno de los problemas más graves se evidencia en la actualización cartográfica, hasta llegar al punto de no incluir, o no dividir manzanas que en campo están claramente establecidas. Un ejemplo de ello, es que dichas actualizaciones llegan al punto de no incluir todo un corregimiento (caso Barrancabermeja) porque en la cartografía de catastro no existe, mientras que en la ordenanza 71
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departamental esta claramente definido el límite municipal. En síntesis, se puede decir que revisando cartografías de municipios como Tunja en Boyacá, Aguazul y Yopal en Casanare, así como Barrancabermeja en Santander, hay omisiones de reconocimiento de campo, que a la postre redundarán en conflicto con las rutinas previstas por SIES. ¿Cuál es el papel de las zonas homogéneas físicas ZHF y geoeconómicas ZHG en las estratificación en la NME? Las zonas homogéneas físicas y geoeconómicas, juegan un rol determinante, tanto en la MAE como en la NME, ya que el peso de esta variable, contenida en el registro 2 de catastro, es el más elevado. Si en las bases de datos resultado de la estratificación se alteran los puntajes de la calificación de la vivienda, el estrato no cambia, pero si se altera la ZHG el estrato cambia de inmediato. Esta situación sucedía de igual forma con las zonas por criterios de hábitat que estaban contempladas cuando el Departamento Nacional de Planeación DNP era la entidad rectora de la estratificación en el país. Las zonas homogéneas físicas, en conjunto con los análisis de precios en sectores específicos de la ciudad, son las bases para la determinación de las zonas homogéneas geoeconómicas. Así mismo, se supone, que la calificación de las construcciones en la ficha de reconocimiento predial será un insumo fundamental para establecer los precios por metro cuadrado de forma general para cada zona. Es decir, los precios del suelo no son para cada predio, sino que se establecen mediante metodologías masivas de valoración inmobiliaria. Bajo este contexto, es necesario resaltar que las problemáticas de la calificación en los reconocimientos prediales de campo, generan dificultades para determinar el precio por metro cuadrado en una zona, situación bastante común en las actualizaciones catastrales. Recomendación general a los aspectos catastrales si se desea avanzar en formular una metodología de estratificación que se soporte bajo variables catastrales Ante la decisión de la Ley 142, respaldada por jurisprudencia de la Corte Constitucional, de emplear las CVE para definir la estratificación urbanística llamada ESE en Colombia, cabe la idea de mejorar la manera como estas CVE se relacionan con la vida real en las ciudades. Por esto se sugiere que las fichas de reconocimiento predial sean evaluadas y ajustadas a la realidad y dinámicas propias de las ciudades colombianas. De igual forma se deben revisar y ajustar los aspectos relacionados con la determinación de ZHF y ZHG, en especial con el tema de usos del suelo y su compatibilidad en los definidos en los planes de ordenamiento territorial, a fin de articular lo que se entiende en cada proceso frente a un uso específico, pues estas inconsistencias generan un doble desgaste, tanto para quienes determinan el precio del suelo por metro cuadrado, como para quienes toman decisiones en la planificación territorial de los municipios.
3.2.4 Evaluación del software del SIES
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El nuevo protocolo propuesto viene acompañado de un sistema de información en el que los usuarios son principalmente los alcaldes municipales. En este apartado se presentará una breve reseña de la operación, logros, vacíos y aspectos de seguridad del aplicativo. Se advierte que el software se encuentra aún en una etapa inicial de desarrollo. Aún existen problemas de funcionalidad, como la garantía de la relación entre la cartografía y la información alfanumérica. De igual forma existen problemas en la interfaz con el usuario y vacíos en el estudio de su potencial cobertura. Cuadro 5: Aspectos generales del SIES Dimensión Subdimensión
Cómo opera
Valoración/riesgos
Acceso No se puede ofrecer como único canal si no hay garantía de cobertura de internet en el 100% de los municipios.
Interacción usuario
Se accede únicamente través de internet
a
La cobertura del 100% no sería el único indicador a llenar. El otro tema es la velocidad, ya que se moviliza una gran cantidad de información. Tampoco hay garantía sobre la funcionalidad del servidor frente al número de posibles usuarios. Finalmente, el analfabetismo en TICs en buena parte de los municipios debe analizarse antes de poner éste como único canal de acceso al sistema.
Facilidad en el uso Aunque deben hacerse pruebas de Espacios para llenar, pregunta campo, es una herramienta didáctica y y respuestas del sistema de fácil entendimiento.
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Soporte
Entradas proceso: Cartografía
No desarrollado aún, y siendo un proceso tan vital, es crítico que este Módulo de Peticiones Quejas módulo esté disponible. y Reclamos No existe un acuerdo de servicio establecido de tiempos de respuesta del Se corre el riesgo de que esta cartografía esté desactualizada con la realidad del municipio, generando la imposibilidad de asignación de estratos a predios.
Funcionalidad
Se emplea la cartografía que para el momento se No se establece qué niveles encuentre vigente cartográficos mínimos hay que incorporar al aplicativo para realizar los chequeos correspondientes entre la base de datos y la cartografía para la verificación de la información catastral. Entradas proceso: de datos
del Bases
Probabilidad de errores o desviaciones Estructura de la base de en el cálculo por intervención humana datos: Intervención sobre la en el proceso de la generación de la data realizada por Catastro base de datos.
Procesos de Se generan reportes del validación de los correcto cargue de la resultados información por parte de catastro al aplicativo Facilidad en la interpretación La herramienta le provee al de resultados usuario reportes de bases de
Se prestan a confusión si no son concertados con el catastro.
Los resultados se presentan en un archivo plano, como un archivo definitivo.
datos con los resultados de la estratificación por predios en La demás información (como los la que se visualiza el mapa resultados cartográficos) solo se pueden por estratos acceder a través de internet. Aspectos generales y recomendaciones para la seguridad del aplicativo SIES27 Fundamentalmente el SIES se compone de 3 subsistemas interconectados a saber: 27
Tomado de las respuestas vía correo electrónico de Julián Rolón.
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1. Motor de procesos en Java 2. Scripts Python de procesamiento de datos 3. Aplicativo geográfico Las protecciones de seguridad, para cada subsistema, las proporcionarán las plataformas donde se despliegue el SIES. Este aplicativo deberá estar en un servidor en una zona protegida detrás de un Firewall y se accederá a través de un proxy reverse. El acceso será vía https, lo cual dependerá directamente de la configuración de la plataforma. El servidor en sí (no el aplicativo) deberá tener una política de usuarios para su protección, tales como cambios de contraseña; además deberá tener parches actualizados, y deberá estar detrás de un firewall con sistemas de detección de intrusos. Se recomienda que la base de datos este protegida, detrás de una firewall propio, y su acceso deberá ser a través del SIES (preferiblemente no deben existir usuarios por fuera del aplicativo y su password debe estar encriptado). Sugerencias para mejorar el SIES Se sugiere no usar como máscara de información cartográfica, el protocolo Open Street Map, ya que éste no concuerda con la información del IGAC, tanto en los aspectos base como temáticos, generando un mayor grado de incertidumbre para quienes interactúan con la interface. Se recomienda el uso de las fotografías aéreas, cartografía base y temática producto de los procesos de actualización catastral, con el ánimo de evitar confusiones para el usuario final (alcaldes), puesto que éstos no necesariamente tienen una formación cartográfica que les permita minimizar la incertidumbre. Se recomienda que absolutamente toda la información cartográfica y de base de datos de los registros alfanuméricos 1 y 2, resultado de la actualización catastral, y empleados en la visualización del protocolo del SIES, guarde estrecha correlación con el Sistema de Información Catastral Municipal SICAM, y que esté a cargo del IGAC su montaje dentro del aplicativo. La visualización de la información cartográfica dentro del SIES será mucho más ágil y dinámica si se carga con anterioridad por el IGAC, y no como se propone por ahora, en donde primero la solicita el alcalde, luego la carga el IGAC y posteriormente se calcula el estrato. Con esto se elimina el tiempo de respuesta del Instituto Geográfico, así como la incertidumbre del alcalde para saber cuándo ha sido certificado o no el municipio. Hasta ahora que no existe una comunicación oficial donde se especifique que la información está cargada y certificada.
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El SIES debe eliminar la opción de selección del sistema de referencia, ya que esto debe quedar solucionado con la precarga de la información cartográfica. Dentro del SIES, en el rol denominado catastro, no es clara la utilización de los reportes originados por el sistema, frente a la información catastral cargada. Esta validación debería hacerse internamente con la información catastral vigente que posee el IGAC. Se sugiere que a cada alcalde se le envíe un correo institucional, en donde se indique que la información catastral está certificada y cargada en el sistema. Con esto se evitarán ingresos innecesarios para revisar el estado de la solicitud.
3.3 Evaluación y seguimiento Evaluación y seguimiento es una función asignada al DANE en su labor de estar a cargo de apoyar los procesos de estratificación en todos lo municipios y distritos del país. Así lo establece el decreto que le traslada las funciones que estaban a cargo del DNP (Decreto 262 de 2004), según se consignó en el encabezamiento de este capítulo. La tarea implica el apoyo a los siguientes procesos: (1) Implantación de la estratificación, una vez que se hubiera fijado la metodología o una nueva metodología; (2) evaluación permanente y general de la manera como está actuando la metodología, con el objeto de ir haciendo ajustes o de proponer una nueva; esta tarea incluye revisión de las variables y métodos de acuerdo con la evolución urbana y social28; (3) concepto y/o decisión acerca de la necesidad de reestratificar en municipios específicos – revisión general– “cuando se amerita por razones naturales o sociales, o por incorrecta ejecución (Ley 732 de 2002); (4) cuando hayan ocurrido transformaciones en zonas de la ciudad que ameriten reconsideración de los estratos asignados; (5) cuando haya tenido lugar una actualización catastral a cargo del IGAC29; (5) para incorporar nuevas construcciones; (5) cuando se presenten reclamos ante el alcalde y consiguientemente ante al CPE. En la sección 2.1.2 se describieron los rasgos generales de la relación vivienda-hogares en las ciudades grandes e intermedias de Colombia. Una oportunidad para aplicar esas ideas es revisar la propuesta de evaluación y seguimiento que se propone bajo la MAE y bajo la NME para algunas de las situaciones señaladas en el párrafo precedente, especialmente en aquellas en los que se acumulen cambios paulatinos o aparezcan cambios repentinos que producen transformaciones urbanas generales.
3.3.1 La MAE y sus supuestos
28 29
Nos estamos refiriendo siempre a la estratificación de cabeceras municipales. Menos en las 4 entidades territoriales que tienen entidades propias que hacen el catastro.
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La estratificación cada cinco años sugerida inicialmente, como vimos en el capítulo 1, se soportó en parte en la idea de que cinco años de transformaciones acumulativas urbanas ameritan una revisión general y eventualmente un cambio en la metodología (ver Figura 7). Figura 7: Re-estratificación periódica con la metodología vigente
No es una hipótesis demasiado arriesgada suponer que el mercado mismo de vivienda, formal e informal, ha venido volviendo verdad la suposición de esta metodología, una relación suficientemente cercano entre disponibilidad a pagar y CVE30. Las familias han ido adaptando su consumo al hecho de que el sistema de prestación de servicios públicos domiciliarios atornilla la concesión de subsidios y contribuciones a la vivienda. Como ocurre en estas situaciones de mercado, cuando hay arrendador y el arrendatario el subsidio se comparte entre los dos: si la condición de subsidio en los SPD es un atractivo para el arrendatario, el arrendador lo incorporará en el precio hasta donde la capacidad de pago del arrendatario lo permita. El mercado ayuda a decidir, para bien o para mal, más que una encuesta de capacidad de pago. . La asimetría de poder de mercado es particularmente importante en el mercado primario de suelo, pero en el mercado secundario (arrendamiento y compra y venta de vivienda) no. Los dos agentes del mercado pertenecen al mismo grupo o rango social y además la disponibilidad a pagar de inquilinos es baja (el ingreso de la mayoría de ellos no supera los 2 SMMLV). El canon de alquiler es relativamente elevado, lo que, entre otras, sí significa que parte del subsidio de los
30 Estas hipótesis verificadas a través de la auto-construcción de la realidad son una característica propia de las ciencias sociales aplicadas cuando ellas inspiran políticas públicas. “Profecías autocumplidas”, se les dice.
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SPD es capitalizado por el propietario.. Argumento del mismo tipo vale para el propietario de la vivienda, quien capitaliza en precio el hecho de que su vivienda sea sujeto de subsidio. Figura 8: Visión gráfica de la estratificación por condiciones de V-E
Según la encuesta multipropósito de 2011, el 34% de los hogares bogotanos ha cambiado la vivienda que habita en los últimos 5 años. Una alta movilidad de hogares. Entre sus opciones para elegir, estos hogares cuentan con el apuntalamiento del subsidio a la vivienda que ocupaban y a la que piensan ocupar. Al expandir la muestra, se encuentra que 500.000 hogares bogotanos llevaban menos de 3 años ocupando su vivienda en el momento de la encuesta, un poco más del 25% de los 2.186.000 hogares. Las causas que estos 500 mil hogares declararon en la encuesta como motivación para salir del barrio donde vivían fueron las siguientes:
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Tabla 9: Hogares que han cambiado de vivienda los últimos 5 años
El porcentaje de la primera columna se calcula respecto del total de 500.000 familias que cambiaron su residencia en este período para el caso de Bogotá o el correspondiente total para cada localidad en las columnas siguientes. La situación es distinta según el estrato, lo que se deduce a partir de la comparación entre la ciudad en su conjunto y las tres localidades en las que son mayores los porcentajes de quienes declararon haberse mudado por dificultades para pagar el arriendo comparadas frente al conjunto de la ciudad: San Cristóbal, Usme y Ciudad Bolívar, que tienen la mayor predominancia de estratos bajos31. Del cuadro es posible deducir varias apreciaciones generales: (1) Existe un mercado dinámico que refleja preferencias y capacidades económicas (2) Silencio frente a las tarifas de SPD, de difícil explicación precisa, dados los datos de que se dispone. Puede tener tres causas: a) No fueron preguntados directamente. Aunque el entrevistado tenía la opción de mencionarlo en “otras”, la sabiduría de las encuestas advierte que no es lo mismo preguntar directamente una motivación que contabilizarla dentro de “otras, ¿cuáles?”
31
En la fuente no se cuenta con información sobre lo que el formulario preguntó y cómo lo preguntó. Los reportes, procesados por la Secretaría de Hábitat de Bogotá y difundidos en www.habitatbogota.gov.co, están llenos de prevenciones del tipo úsense con precaución bajo su propio riesgo: “Las cifras deben ser usadas con precaución debido a que tienen errores muestrales superiores al 15%, lo que indica baja precisión de la estimación. Se recomienda utilizar las cifras sólo con fines descriptivos de la muestra”.
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b) No es relevante el tema de SPD en las decisiones de cambiar de vivienda. Por varias razones, entre otras, porque se cambian de barrio, pero no de estrato. No se cuenta con información sobre esto. c) Los SPD están incluidos en la respuesta sobre dificultades para pagar el arriendo, entre otras razones, aunque no únicamente, porque en los estratos bajos es usual incluirlos de hecho. En un estudio realizado en barrios de origen informal (Parias, 2007) se constató que algo más del 50% de los hogares arrendatarios comparten la vivienda con otro o más hogares, frecuentemente con los propietarios, y en estos casos el canon de arrendamiento incluye los SPD.
(3) En los estratos bajos el 20% de quienes se mudaron declaran haberlo hecho para disminuir el costo arriendo-servicios, que son los costos directos de ocupar la correspondiente vivienda. Su movilización corrobora la hipótesis de la metodología actual: en los casos en los que el tema del costo de los SPD es relevante, el mercado se mueve para terminar corroborando la hipótesis. Esta es la “profecía autocumplida”. Queda por discutir lo pernicioso que es esta señal que envía el sistema de SPD al mercado, pues estaría reforzando la auto-segregación. Contra el argumento recién expuesto conspiraría la detección de muy abundantes errores de inclusión que motivaron la expedición del CONPES 3386, es decir, hogares que están recibiendo subsidio sin que sus ingresos lo justifiquen. De constatarse este hecho, particularmente en el estrato 3 de las grandes ciudades, lo que se está verificando es que el arrendador captura buena parte del subsidio, pues la capacidad de pago en el espectro de mayores ingresos del nicho de mercado de estrato 3 no atiende a la señal de los SPD. La vida real de la estratificación establecida en las normas en los 90´s siguió los pronósticos que seguramente se tuvieron en cuenta: el tipo de transformaciones que era de esperar se dieran con el tiempo. A. Transformaciones urbanísticas
Bajo la evidencia de la rápida transformación urbanística de nuestras ciudades, cinco años se adoptó como un tiempo suficiente para que se presentasen cambios que ameritaran una nueva estratificación general. Dado que las variables de CVE se toman como medida directa de la disposición de las familias a pagar por la dupla vivienda-SPDs, lo que se debe analizar es la transformación esperable del hábitat entre T1 y T2 a lo largo de un período de cinco años (Figura XX). Las que se evidencian en nuestras ciudades son las siguientes: 1→2→3 2→3
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Viviendas calificadas de estrato 1 pueden transformarse a una configuración de estrato 2 o a una estrato 3; viviendas de estrato 2 a estrato 3. Dada la influencia de las variables de diseño urbanístico en la metodología de estratificación, las transformaciones siguientes son muy poco probables o poco numerosas: 4→5→6 5→6 Otro tipo de cambios que pueden ocurrir y que los urbanistas aceptarán que en cinco años justificarían la re-estratificación son los de deterioro urbano (aparición de zonas de alto impacto, dispersión de zonas comerciales que afecta la calidad del entorno y similares, abandono de zonas residenciales de familias de altos ingresos): 6→5 5→4 4→3 En la otra dirección: (1) La gentrificación: zonas con otrora buenas condiciones generales de entramado urbano que se deterioraron tiempo atrás y que por alguna razón comienzan a ser reclamadas por hogares de ingresos más altos. Más que cambios en la configuración urbanística, se producen cambios en los precios de la vivienda, motivados por cambios en el precio del suelo. Si la metodología de estratificación incluye el precio del suelo, esto puede reflejarse como cambio en los resultados entre T1 y T2; y (2) Procesos de renovación urbana. Espacios en la ciudad en los que se construye masivamente vivienda para nichos de mercado con capacidad superior al vecindario, y que pueden tener una relación ambigua con criterios de zonificación vigentes.
B. Cambios en la metodología
Las normas vigentes contemplan que el DANE hiciera cambios no traumáticos en la metodología vigente, a medida que encuentren ajustes estadísticos que mejoren el conocimiento que se tiene de la relación entre disposición a pagar y condiciones de V-E, es decir estratos urbanísticos. Seguramente los cambios autorizados automáticamente al DANE previeron reclamos, generales o particulares, acerca de injusticias (errores de inclusión o exclusión) que resultasen de aplicar la metodología vigente, la aparición de modas urbanas (aunque es de esperar que éstas se reflejen en los precios del suelo), tecnologías de construcción, la universalización de algunas características urbanas o arquitectónicas que ya no permiten que alguna variable discrimine, e incluso mejoramientos en la calidad de vida de la población que ameriten disminuir los subsidios en ciertos estratos.
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Como se señaló en la sección 2.1.2, ciertos supuestos de comportamientos sociales en nuestras ciudades subyacen a los procedimientos de la MAE. Las transformaciones advertidas al comienzo de la sección A revelan lo que ha ocurrido en nuestras ciudades grandes e intermedias, y lo que la sociedad se ha acostumbrado a ver como natural. En buena parte se dio a través del proceso espontáneo de implantación deficitaria llamada “informal” o “ilegal”, una forma de ejercicio de la “libertad de elegir”, en una sociedad en la que todo el mundo, a su manera y en su nicho respectivo, hace un poco lo que quiere. En un proceso lento de inserción a la ciudad, zonas que la metodología de estratificación clasifica como estrato 1 se convierten en estrato 2, y eventualmente en estrato 3. Es una transformación que combina: 1. El esfuerzo de las familias, que encuentran que los ingresos contingentes pueden capitalizarse a través del mejoramiento de su vivienda, lo que mejora su calidad de vida al mismo tiempo que su patrimonio. Con el tiempo se construyen segundos y terceros pisos. Lo que inicialmente fue consumo – su vivienda – es una estrategia de mejoramiento de sus ingresos corrientes. 2. El esfuerzo de la sociedad, que a través de procesos de regularización jurídica y urbanística (vías, andenes, agua potable y alcantarillado de aguas lluvias y de aguas servidas, alumbrado público, energía) mejora las condiciones urbanas de vida; 3. El mejoramiento económico de las familias. En efecto, su inserción urbana es coetánea a su inclusión económica. Reciben subsidios de la sociedad (eso que llaman “del Estado”) para ciertos bienes y servicios que aumentan su disponibilidad de excedentes que ellos emplean incluso en el mejoramiento de la vivienda o trasladándose a otros espacios urbanos. 4. El cambio de la posición relativa de los barrios a medida que crece la ciudad. Los procesos de expansión y consolidación urbana lleva a que sectores que fueran periféricos, en el mediano plazo adquieran una posición relativamente central. En otros casos, así la posición siga siendo periférica, se crean centralidades, subcentros, que valorizan una zona. La persistencia en los índices globales de pobreza en nuestras grandes ciudades es consecuencia del arribo de nuevos migrantes en condiciones precarias que inician el ciclo de inserción a la vida de la ciudad, seguramente más que consecuencia de la existencia de grandes masas de hogares pobres que nunca mejoran su situación económica.
3.3.2 Evaluación y seguimiento de la NME frente a la evolución simultánea de las condiciones urbanas y de las CSE Se puede suponer que respaldaba a la MAE desde sus inicios, por allá en 1968, la idea de que eventuales ajustes cada cinco años serían suficientes para dar cuenta de la evolución en las CVE. Por efectos del 82
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mercado de vivienda esta evolución tendría una relación relativamente estrecha con las CSE de las familias. La validez de esta hipótesis general haría eficaz y eficiente estratificar con base en CVE, un poco “a ojo de buen cubero”, pero esto sería suficiente para organizar un mecanismo cruzado de contribuciones y subsidios, pues no debe esperarse un ajuste fino en los rangos de los ingresos medios. Al fin y al cabo, no se usa un sofisticado aparato de medida de longitudes para conocer el tamaño de una panela, para esto basta una regla con una precisión de milímetros. La NME se plantea el reto de sustituir el “ojo de buen cubero”, para lo cual diseña el proceso estadístico que se ha venido discutiendo aquí. Ahora, si lo logra, es decir, si tiene una medición ajustada en T1, ¿cómo se plantea la evolución en el tiempo de los protocolos de estratificación, a sabiendas de que evolucionan las CSE, evolucionan los municipios, se desarrollan unas ciudades más que otras y evolucionan las modas, las tecnologías constructivas y las condiciones de las viviendas? En términos operativos, la pregunta se puede simplificar hasta llegar a la siguiente: ¿cómo cumpliría la NME la función de evaluación y seguimiento? El diagrama de la figura XX describe el procedimiento (ver recuadro en esquina superior derecha), y supone que se consigue información sobre condiciones socioeconómicas (CSE) en el momento T 1. La figura sugiere que la evolución en el tiempo de esas CSE se puede descomponer aceptablemente en una tendencia de mediano plazo (la deriva, línea delgada; por decir algún número, 15 años) a la que se superponen cambios cíclicos de corto plazo (por ejemplo, 5 años). La medición que se hizo en T 1 (censo de 2005) toma unos valores de CSE de los hogares en el corte C132. Cinco años es el tiempo transcurrido entre T1 y T2, período que contemplaron las normas para re-estratificar.
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Esta era la idea original cuando se realizó el censo de 2005. Su formulario extenso contenía algunas variables de condiciones de V-E, que habrían podido cruzarse para efectos de construir la NME con las CSE. Sin embargo, la información de condiciones V-E no resultó confiable, y por consiguiente la relación de CSE y V-E se calculó con base en la ECV de 2008 y en ESE2010, o sea, cinco años después. Esto crea un manto de duda sobre la validez de esa correlación.
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Figura 9: Nueva Metodología de Estratificación en T1
Debido a las características de la nueva metodología, es necesario hacer consideraciones estadísticas y fácticas a tres posibles cambios en el tiempo33: 4. Evolución de los municipios. Los resultados de aplicar la NME son sensibles a las tipologías municipales, pues para cada tipología municipal la metodología establece una función discriminante FD que liga las CVE con las CSE englobadas bajo el nombre capacidad de pago intertemporal (CEP-I). Por su parte, la tipología de cada municipio depende de funcionalidades del municipio que también cambian con el tiempo. 5. Cambio en las CSE de los hogares. El momento T2 corresponde a una nueva combinación derivaciclo en la economía general del país. Las CSE de los hogares cambian con el ciclo, con la deriva y por evolución de las familias según las CSE previas. Los hogares han podido mudarse pero, al igual que en la metodología vigente, la NME supone que la vivienda será ocupada por un hogar
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Aquí no se consideran las nuevas construcciones, en zonas de expansión o en zonas de urbanismo ya consolidado.
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cuyas condiciones socioeconómicas son iguales a las del hogar que se fue. Cualquier momento en el que se haga la nueva estratificación corresponde a la suma ciclo + deriva. 6. Se transforman las viviendas y los entornos urbanos, especial pero no únicamente en los estratos 1, 2 y 3, y por consiguiente cambian los valores que componen el puntaje catastral. Mediante esos valores, indirectamente (en el modelo NME), se predice el estrato de la variable que se estratifica, la CEP-I.
3.3.2.1 Cambios en los municipios Cambios contingentes “Debido a contingencias que generan cambios en la estructura urbana municipal se debe dar seguimiento a la agrupación de municipios en cada tipología y su necesaria reclasificación” (DANE, SFb, pg. 24). Es decir, los únicos cambios previstos en la propuesta de evaluación y seguimiento por NME son debidos a contingencias. Encuentran cuatro relevantes: 1. Declaratoria de situación de desastre o calamidad pública La tipología municipal debería reclasificarse con base en los datos que el DANE recoja tres meses después de la declaración de desastre o calamidad pública (se cita el Decreto 19 de 1989), los cuales debe mantener actualizados para revisar la evolución tipológica del municipio o municipios afectados. En caso de que la tipología cambie, se supone que cambia la FD. No hay referencia al cambio de CSE de los hogares, ni cómo proceder en caso de que las viviendas se hayan alterado, como es de esperar que ocurra. 2. Macro-proyectos urbanos Debido a los cambios que los macroproyectos puedan producir en la dinámica económica y poblacional de un municipio, se propone que dos años después de haberse construido “por lo menos el 50%” del macroproyecto se recojan variables pertinentes para correr el programa general de la tipología municipal correspondiente. 3. Cambios estructurales en la dinámica poblacional Se considera improbable que puedan ocurrir cambios abruptos en nacimientos y defunciones, no contemplados en 1. El de las migraciones sí sería relevante: recepción o expulsión de población por el conflicto armado. El DANE recoge la información pertinente, y se supone que se corre el programa de tipología de cabecera municipal, para verificar si el municipio cambió de tipología. 4. Cambios estructurales en la dinámica económica
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Además de los macroproyectos, inversiones públicas, privadas o mixtas en algún municipio pueden originar una dinámica económica que haga salir al municipio de la deriva de mediano o largo plazo en la que venía. También la salida de una empresa, y finalmente, cambios políticos como puede ocurrir en municipios de frontera. No hay una manera de conocer qué está pasando en cada uno de los municipios. En este aspecto, EyS de la NME advierte que conviene estar alertas para detectar la necesidad de un cambio de tipología. Hasta aquí llega la NME en el tratamiento de eventuales cambios en la tipología de un municipio a lo largo del tiempo, desde el momento en el que se aplique por primera vez la nueva estratificación. La clasificación municipal se incorporó como un “momento” en la NME para responder por las enormes diferencias locales en Colombia, dado que la estratificación se hace sobre una muestra nacional a la que se aplican los puntos de corte de Bogotá. Y ahora se está analizando cómo considera la NME la evolución en el tiempo de los municipios. En EyS de la NME se está suponiendo que la deriva de cambio municipal no alcanza a modificar la tipología municipal. Solo se consideran cambios contingentes, catastróficos, no en el sentido de cambios para mal, sino en el sentido de discontinuos. El hecho de que la deriva sea un cambio casi imperceptible de un año al siguiente, deja de lado el hecho de que en las transformaciones urbanas lentas de año a año se acumula y en 5 o 10 años han cambiado sustancialmente los espacios urbanos. La figura 10 y la tabla 10 traen dos ejemplos de los cambios notables que ocurren en 10 años:
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Figura 10. Los Municipios colombianos cambian continuamente
En el tiempo equivalente a dos períodos de la re-estratificación como se pensó inicialmente los cambios de categoría municipal (en este caso, la clasificación de la Ley 136, que conjuntamente con la Ley 60 y luego las leyes 617 y 715 establecieron criterios sobre tamaño del gobierno municipal y otros) fueron muy notorios. En la tabla siguiente se muestran los cambios sustanciales en NBI a lo largo de un período intercensal, equivalente a más o menos dos períodos de estratificación. Los dos ejemplos son una prueba de que los cambios de tipología municipal para efectos de la re-estratificación no deberían reducirse solamente a las circunstancias contingentes.
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Tabla 10. Cambios en el indicador de pobreza basado en NBI, área metropolitana de Bogotá
La figura siguiente resume las funcionalidades que contemplan las rutinas de la NME para calcular la tipología municipal: Figura 11: Variables de la tipología municipal para la NME
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3.3.2.2 Cambios en las CSE de los hogares En este apartado se contemplarán dos situaciones para hacer el análisis de cómo prevé EyS de la NME las re-estratificaciones luego de haber realizado la primera aplicación de la metodología en T1. El problema para el caso de un municipio cuya tipología no cambia entre T1 y T2 está descrito en la figura siguiente. Las CSE cambian, y las CVE también. En la figura aparecen interrogantes, que en palabras significan: Figura 12: Nueva Metodología de Estratificación en T2
A. ¿Se aplica para las nuevas CVE, que es lo que en se puede observar directamente a través de las variables catastrales, la misma FD que se encontró para T1? (Línea punteada roja) B. ¿Se cambia la función discriminante, y cómo? (Línea punteada negra)
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Alternativa A
[S]e pasa de un modelo estático a un modelo dinámico que dé cuenta de los activos al comienzo del periodo por hogar y de su capacidad de generar o mantener los ingresos futuros ante riesgos como un shock económico negativo. (DANE, 2001a)
Según esta afirmación, en la construcción del concepto de CEP – I algunas variables de las CSE medidas en T1, como la educación del jefe del hogar y el aseguramiento, estarían garantizando la sostenibilidad de la capacidad de pago del hogar. Las familias que cuentan con valores favorables en estas variables ocuparían valores más altos en la estratificación. Además, estas consideraciones de la economía del bienestar también garantizarían, se supone que hasta cierto punto, la permanencia en el tiempo (¿durante cuánto tiempo?) de la FD34. En la alternativa A encajarían bien las motivaciones que llevaron a las propuestas EyS de la NME. Se propone contar con algunos índices que produzcan alertas, es decir, que alcanzando ciertos umbrales motiven nueva estratificación. Este punto será tratado más adelante. Aspectos generales de la alternativa A
Aún no está claro cuál es el procedimiento que se seguiría una vez que se disparara cualquier alerta. Parece que las rutinas de cálculo de la NME no cambiarían. Se allegarían nuevos valores de las variables que miden los tres indicadores que componen el índice super-complejo CEP-I, es decir, sus índices componentes: ICP, IBS, IDE; se harían los puntos de corte para Bogotá, se “tramitarían” las manzanas que compondrían la muestra de aprendizaje para cada tipología municipal35 (que es la forma de integrar estos tres índices en el superíndice que llaman CEP-I), se verificarían los datos catastrales para esas manzanas y se calcularía una nueva FD. Luego sí se pasarían los datos catastrales de todo el municipio por la FD. Esto no significa que la alternativa A se convierte en alternativa B, pues ésta se refiere a la estratificación establecida en las normas vigentes bajo el supuesto de que ocurren transformaciones acumulativas en las características urbanas de la ciudad. Sobre esta estratificación, que es la que está representada en la figura anterior, la NME no propone actuar. Se seguiría con la misma FD aplicada a los nuevos valores catastrales cuando haya actualización catastral y el alcalde solicite al DANE una reestratificación. ¿Qué justificaría la aplicación de la FD calculada en T1? Se supone que la idea de que la FD, al incorporar variables intertemporales, puede considerarse vigente, por lo menos hasta el siguiente censo, aunque esto último no es explícito. 34 Esto es una interpretación ante la ausencia de afirmaciones más explícitas en los documentos de soporte que expliciten este tema y que también expliciten lo que se quiere decir con “modelo dinámico”. No sobra advertir que en DANE (2011a) la palabra “intertemporal” no aparece. 35 Como en la NME en este aspecto no se supone que los municipios evolucionan, sino sufren catástrofes, debemos suponer que se aplica la tipología municipal vigente en T1.
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Alternativa B Las alertas en la alternativa B El objetivo de la formulación de indicadores para el seguimiento de la estratificación consiste en capturar los cambios en las condiciones socioeconómicas de los usuarios de servicios públicos domiciliarios cuyos inmuebles se encuentran estratificados, dichos cambios deben ser lo suficientemente significativos como para producir un efecto en la clasificación de los inmuebles, de tal manera que estos cambios se evidencien en nuevos resultados en la estratificación (DANE, SFb, pg. 14)
Se destacan aquí dos ideas: (1) Que la clasificación de los inmuebles cambiaría si cambian las CSE generales de los habitantes. En este punto es claro que la NME estratifica hogares, no inmuebles residenciales, lo que es contrario a la ley 142. Al final haremos un análisis de las consecuencias que esto tiene. (2) El método aquí será el siguiente: unos indicadores de CSE, mediante encuestas o censos a nivel nacional, detectan unos cambios que señalarían la necesidad/conveniencia de re-estratificar. Nuevamente, es claro que la NME estratifica CSE, no inmuebles residenciales. Llama la atención que los documentos que sustentan EyS en el marco de la NME no mencionan explícitamente la re-estratificación que se espera venga después de actualización catastral. No se aclara qué tipo de instrumento debería aplicarse para conseguir los nuevos parámetros que tengan capacidad de discriminar entre municipios.
Tanto DANE (SFb) como DANE (SFc) describen un sistema de monitoreo-alertas, para proceder a revisar la estratificación: Los indicadores… no necesariamente hacen parte de las variables utilizadas en el modelo pero sí son alertas importantes para la estimación del modelo toda vez definen la muestra de aprendizaje (DANE, SFb, pg. 15). La propuesta de indicadores… tiene como objetivo brindar elementos de monitoreo a la muestra de aprendizaje (subrayados en el texto) (ibídem)
El cuadro siguiente reseña las diferentes fuentes de “alertas” según se mencionan en tres documentos sobre el tema: DANE (SFb), DANE (SFc) y DANE (2012).
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Tabla 11. Alertas para la revisión de la Estratificación Seguimiento y evaluación Monitores/Alertas - CSE Código de colores Negro, sin negrilla: nombre del indicador Rojo: Umbral Azul: Fuente DS y EyS Ingreso de los hogares Gastos monetarios de los hogares No mencionan Encuesta de calidad de vida Periodicidad variable Representatividad por regiones Promedio del gasto por hogar No mencionan Encuesta de calidad de vida Periodicidad variable Representatividad por regiones Distribución y desigualdad del ingreso Índice de Gini No mencionan Gran Encuesta de Hogares Gran Periodicidad variable 13 ciudades y AM, a veces otras ciudades Indicadores de pobreza Línea de pobreza No mencionan Gran Encuesta de Hogares y ECV Aprox 5 años Representatividad regional Indicadores de educación Nivel educativo del jefe del hogar No mencionan Otros
Grupo de diseño (Comentarios a EyS y Documento 5
No mencionan
No mencionan
Significativos: a partir de 2 puntos*
Significativo: 10 puntos**
Hacinamiento*** Incorporados a IMP Aseguramiento*** Incorporados a IMP Indicador multidimensional de pobreza (IMP) Significativo: 12 puntos** * Diapositiva 9 (DANE, SFb)
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** Diapositiva 12, (DANE, 2012) *** Diapositiva 2, (DANE, SFc); diapositiva 10, (DANE, 2012)
No sobra advertir que si se decide aplicar la NME a partir del año, 2013, con base en los datos del Censo de 2005, de la ECV del 2008 y de la encuesta ESE de 2010, debido a la dinámica económica entre 2009 y 2013, es bien posible que los cambios entre 2005 y 2013 ya sobrepasen los umbrales sugeridos. Una observación importante Antes de terminar el análisis de la alternativa B, conviene discutir sobre los indicadores de desigualdad que están en el catálogo de alertas, en particular el índice de Gini. Se trata de un indicador robusto que cambia muy poco en períodos cortos, de manera que es de esperar que tenga poco impacto en cualquier sistema de alertas. Sin embargo, lo que llama la atención es el hecho de que se haya incluido. El sistema de prestación de servicios públicos domiciliarios creado a partir de la CN91 pretendía resolver un problema estructural de los SPD. El sistema tarifario, del cual forma parte la estratificación de inmuebles, debe cumplir simultáneamente los principios de eficiencia económica, neutralidad, solidaridad, redistribución, suficiencia financiera, simplicidad y transparencia. Metodológicamente, aquí se adoptó la idea de aplicar estos criterios a la estratificación. En el caso de la prestación de estos servicios se tuvo en cuenta que el acceso de ellos es esencial, hasta cierto umbral, lo que lleva a asociarle el apelativo de “derechos”. El sistema de estratossubsidios/contribuciones se pensó para garantizar el acceso al servicio. Reducir los costos de las tarifas a los más pobres para que puedan acceder a ellos y afecten poco su capacidad de gasto. Esto se hace mediante mecanismos de “solidaridad y redistribución”, pero en realidad no son espacio para ejecutar las políticas de redistribución de ingresos. Para eso es el impuesto a la renta, otra formas de captación de tributos, y muy importante, el gasto público. Luego, lo que hay que considerar aquí es la capacidad de gasto de los grupos de menores ingresos, y la relación entre su ingreso y el costo de los servicios. Las diferencias de ingresos pueden crecer mejorando simultáneamente la capacidad de pago de los más pobres. No tendría sentido, para efectos de disminuir las diferencias económicas, que a los hogares con gigantesco poder adquisitivo se les cobrara el agua a razón de 1 millón de pesos el metro cúbico. Las políticas de redistribución de ingresos, aquellas que pueden incidir en el índice de Gini, van por otro lado, no a través de la solidaridad y redistribución de las tarifas de SPD. Otro ejemplo imaginario para explicar lo que se quiere decir: si mediante procesos de mejoramiento técnico y de gestión, el costo por metro cúbico de agua puesto en la vivienda llegara a ser de $1.00, no sería necesaria toda la parafernalia de la estratificación, porque el acceso está garantizado debido al bajo costo. Y eso a pesar de que el índice de Gini en el país fuera alto.
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3.3.3 Estratificar viviendas, o estratificar hogares El mandato del CONPES 3386 se podía entender en la dirección de afinar, si se encontraba posible, las relaciones entre CVE como proxy de la capacidad de pago de los hogares, y por consiguiente una estratificación urbanística de la vivienda con menos errores de inclusión/exclusión (i/e). La estratificación se haría con los procedimientos actuales aplicando algunos cambios relativamente menores. Una alternativa que fue la escogida. No parece conveniente modificar la calificación de los inmuebles residenciales urbanos, lo que ordena la ley, según los vaivenes de la economía. Como vimos en la sección anterior, es lo que pretende EyS en el marco de la NME. La estratificación de los inmuebles cambiaría, y con ello el impacto sobre las convenciones urbanas, el mercado de arriendo y compraventa de vivienda (no está medido, en todo caso, cuánto afectan los costos de SPD este mercado), en las reglas de juego de la vida en las ciudades, a medida que los ciclos económicos suban y bajen. Supongamos que en la competencia política ganen quienes proponen modificar las tarifas de SPD al vaivén del ciclo económico, lo que puede estar bien. ¿No será mejor hacerlo a través de cambiar los porcentajes subsidio/contribución, y conservando el proceso vigente de re-estratificación? Inventemos una situación imaginaria, de papel y lápiz pero con base en supuestos aceptables sobre la conducta de los usuarios. Si la situación económica general comienza a empeorar, unas familias podrían elegir cambiar de inmueble hacia uno de estrato menor. Un tiempo después, viene la nueva estratificación, una vez el DANE haga alguna encuesta y “dispare” las alertas que reseñamos, y se inicie otro proceso de varios meses (¿o años?) que más tarde, una vez que haya pasado por los 1100 alcaldes y Comités Permanentes de Estratificación y la SSPD, los gobernadores y los organismos de control, origina la expedición de un decreto re-estratificando los municipios. Luego se pasa a las empresas de servicios públicos domiciliarios, que incorporan los estratos a las facturas y a sus cuentas de sostenibilidad financiera. Una vez todo esto ha transcurrido (¿cuando ya de pronto el ciclo económico esté en otro lugar?) las viviendas que estas familias abandonaron, y que ahora estarán ocupadas por otra familia que ha adaptado sus preferencias al cobro por SPD, baja de estrato. Un premio inesperado otorgado por la lotería “Eficiencia Institucional”. Es importante advertir, como lo haremos en el capítulo siguiente, que los procedimientos de EyS no son consustanciales a la NME, es decir, se pueden aplicar otros mecanismos de EyS y escoger la NME como rutina de estratificación de las cabeceras municipales, si se llega a reconocer que en esto la NME es mejor que la MAE.
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4. El método de Engels: la prueba del pudín es comérselo En la estadística aplicada vale el método empírico, que presagia que se aplicará la técnica ensayo y error. Las pruebas son de distinto tipo, pero quizás la más importante es mirar qué resulta al aplicar la NME en municipios prototipo y ver qué resulta. Cuando se afirma que no hay ni ha habido neutralidad en la clasificación se está diciendo que, abiertamente o de soslayo, en la decisión de escoger un modelo sobre otros posibles, lo que incluye la elección de variables arquitectónicas y urbanísticas, el peso que se da a unas y otras, la tipificación de municipios, los puntos de corte y el método estadístico, está presente el fin de ajustarlo a un resultado esperado o “aceptable”. Ese resultado esperado es una combinación de:
Cuánto se puede aceptar que la suma de la EF se aleje de cero (subsidios por fuera del sistema, a cargo de los gobiernos locales o del gobierno nacional)
Quiénes (típicamente) tendrán que pagar contribuciones y quiénes recibirán subsidios
Cuán justificable es el resultado como política pública
o
costos políticos de proponerlo y volverlo norma
o
costos de aplicación y sostenimiento
o
calidad de la argumentación sobre qué es justo y qué es injusto
Cuánto se acerca el resultado a un ideal de justicia: que no se subsidie a quien no lo merece, contribuya quien debe contribuir, que no quede por fuera quien no lo puede pagar, todo esto en términos estadísticos aceptables.
El rigor de los métodos estadísticos, el empleo de herramientas estadísticas sofisticadas es importante, pero cuando el resto de hipótesis conduce a los objetivos de valor señalados. Cuando se tiene un resultado aceptable, al que se llega después de consultar especialistas técnicos que comparan los resultados con sus conocimientos obtenidos a través de otros métodos, viene la defensa a través del método estadístico mismo, y a través de una argumentación sobre la lógica y evidencia en la elección de variables a tener en cuenta. Se busca que ambas tengan apariencia de contundentes. A partir de ahí se afirma que la clasificación es incuestionable debido a su contenido técnico. En la clasificación vigente, y en la nueva sugerida, se ha llegado a un resultado luego de ensayo y error y de consultar el resultado con la realidad sobre la que se desea actuar. El balance justificatorio entre “este resultado es aceptable” y “este procedimiento es aceptable”, está bastante inclinado hacia el primero. Es necesario presentar los
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dos, porque no todo resultado es posible a través de procedimientos técnicos que sean contundentes, pero hay una importante variación de resultados posibles a través de procedimientos técnicos robustos. Dicho lo anterior, en este numeral se aborda, primero, el análisis de los resultados de la aplicación de la NME en Bogotá a partir de la denominada prueba piloto y se comparan con la estratificación vigente. Posteriormente se hace alusión, de manera general, a los resultados sobre de la aplicación de la NME en la prueba piloto de Medellín para los casos atípicos y su comparación con la estratificación vigente.
2.5.1 Estratos pronosticados para Bogotá con la NME Comenzamos por presentar un contexto general de la evolución reciente de las condiciones socioeconómicas en el Distrito Capital, que servirán de marco de referencia para la evaluación de los resultados de la prueba piloto y su comparación con la estratificación vigente. Tabla 12. Índice de pobreza multidimensional –IPM- en Bogotá por localidad36 Localidad
2003
2007
2011
Usaquén
15,7
10
6,4
Chapinero
8,4
6,2
3,7
Santafé
26
30,6
15,2
San Cristóbal
45,3
32,4
21,4
Usme
52,2
38,8
23,8
Tunjuelito
35,4
27,4
16
Bosa
38,9
31,8
19,4
Kennedy
32,5
21,7
12,2
Fontibón
24,6
13,1
6,8
Engativá
21,9
16,8
7,1
36
Este indicador tiene un sentido muy similar al IBSE que se utiliza en la NME, incluye 5 dimensiones (educación, niñez y juventud, trabajo, salud, vivienda y servicios públicos) y 15 variables. El DNP considera que un hogar es pobre cuando de las 15 variables tiene 5 carencias. Para el detalle de su explicación ver Plan de Desarrollo Económico Social y de Obras Públicas para el distrito Capital. Bogotá Humana 2012-2016
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Suba
20,4
15
10,9
Barrios Unidos
17,5
14,6
7
Teusaquillo
8,1
4,6
1,7
Los Mártires
32,3
24,6
13,2
Antonio Nariño
26,3
22,3
11,5
Puente Aranda
25,1
15,1
7,2
La Candelaria
27,2
21,4
10,1
Rafael Uribe Uribe
37,8
33,4
18,5
Ciudad Bolívar
45,5
40
23,4
Total Bogotá
29
21,9
12,8
Fuente: DANE‐SDP. ECV 2003; ECV 2007; EMB2011. Cálculos: SDP. Citado en PDB 2012-2016
El IPM disminuyó en todas las localidades de Bogotá entre el 2003 y el 2011 en proporciones importantes y a pesar de que los valores del indicador siguen siendo altos en algunas localidades de Bogotá, el promedio para el Distrito pasa de 29 a 12,8 entre el 2003 y el 2011. De tal manera, que se corrobora una tendencia a mejorar las condiciones socioeconómicas que debe incidir en la estratificación. Pero también se observa que una proporción importante de hogares en Bogotá presentan condiciones socioeconómicas que justifican su pertenencia a los estratos 1 y 2, aunque el indicador sugiere que esta proporción no corresponde al 42% de los predios como arroja el resultado de la NME con la información de la encuesta multipropósitos 2011.
Tabla 13: Muestra el total de predios al que se les calculó el estrato pronóstico en Bogotá. Clasificación de Inmuebles y participación por estrato pronóstico - BOGOTÁ Estrato Pronóstico 1
Número de pronóstico 206.632
2 3 4
371.898 164.675 219.022 97
predios % de pronóstico 14,9% 26,9% 11,9% 15,8%
participación
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5 6 Total
217.376 202.958 1.382.561
15,7% 14,7% 100%
En relación a la MAE, la NME presenta un incremento en la proporción de predios clasificados en el estrato 1, pasando de un 7% a un 15%, mientras el porcentaje de predios ubicados en estrato 2 disminuye del 32% al 27%. Para el estrato 3 se presenta una disminución de cerca de 24 puntos, pasando de un 36% a un 12%. La proporción de predios ubicados en el estrato 4 se mantiene igual. Los predios de estrato 5 se incrementan de 5% a 16%. Y la proporción de predios de estrato 6 también aumenta considerablemente pasando de un 4% a un 15%. Como se observa en la gráfica la curva envolvente de los estratos se transforma de manera importante. Llama la atención el hecho de que los extremos crecen de manera significativa, lo que genera la transformación de la curva. El estrato 5 también crece de manera considerable a costa de una reducción considerable del estrato 3.
Figura 13: Clasificación de Inmuebles por estrato pronóstico y actual para BOGOTÁ (Tipología 0)
El cambio más fuerte en la curva corresponde a la reducción del estrato 3, lo que en principio cumpliría con las recomendaciones del CONPES 3386, esta disminución se explica por una ampliación 98
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simultáneamente del estrato más bajo (1) y los estratos altos (5 y 6). parece contraevidente en la medida que el proceso de crecimiento económico durante la segunda mitad del siglo XX en el país tuvo como resultado la aparición y la ampliación permanente de la clase media, especialmente en las grandes ciudades, donde mejoran de manera permanente las condiciones socioeconómicas de los empleados, pasando de situaciones propias de estratos 1 y 2 a las del estrato 3. La nueva curva muestra una reducción de la clase media debido a A continuación bajamos el zoom en algunos sectores y realizamos un análisis cartográfico comparativo de la estratificación socioeconómica para la ciudad de Bogotá tomando algunas zonas específicas de la ciudad. 37
37
Algunas de las variables adicionales que se utilizan para dicha comparación son el estrato socioeconómico, los precios del suelo, los usos y tratamiento urbanísticos establecidos por el POT, las características físicas y de entorno de las zonas y finalmente los perfiles socioeconómicos de las zonas según la Cámara de Comercio.
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Localidad de Usaquén Usaquén es la localidad número uno del Distrito Capital de Bogotá, se encuentra ubicada al nororiente de la ciudad. Actualmente en Usaquén predominan las clases media y alta: el 32,3% de los predios son de estrato 4, 24,8% estrato 6 y el 21,1% estrato 3. En menor medida, el estrato 5 ocupa el 15%, estrato 2 el 2,7% y el estrato 1 el 1,7%. Con la propuesta de la NME se observa que la estratificación para la localidad cambia de manera considerable, el estrato 6 se consolida como el estrato de mayor predominio en la localidad, mientras que los estratos tres y cuatro se reducen considerablemente. Zona 1 Barrios El Toberín, Las Orquídeas Esta zona comprende los barrios Toberín y las Orquídeas el área se encuentra enmarcada por las calles 161 y 170, desde la carera 15 hasta la Autopista Norte. En esta parte de la ciudad se ubican principalmente edificaciones dedicadas al uso comercial-industrial y de bodegas; con tendencia en los últimos años al aumento de zonas comerciales en Toberín y a la localización de edificios residenciales en Las Orquídeas. Algunas partes de esta zona se caracterizaron por haber tenido desarrollo informal en sus inicios sin embargo hoy en día tiene un proceso de consolidación urbanístico muy avanzado38.
En el mapa comparativo se observa un fuerte cambio en cuanto a estratificación socioeconómica puesto que la de la metodología actual muestra un predominio casi del 100% de estrato tres y el pronóstico de estratificación muestra como el estrato tres pasa a ser una minoría. Bajo la NME en su versión Delta, esta zona pasa a ser predominante de estrato 5, sin embargo se observa una heterogeneidad en la 38
Lonja de Propiedad Raíz de Bogotá (2011) Estudio del valor del suelo urbano en Bogotá 2010-2011. Pág. 89
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disposición de los estratos bastante grande; encontramos predios desde el estrato 2 hasta el estrato seis. Resulta interesante observar que algunas de las manzanas de estratos 2 se encuentran rodeadas casi completamente por manzanas de estrato 5 y 6. Fotografías de la zona39
Así como la zona presenta una variedad de estratos en el modelo pronóstico, actualmente encontramos una variedad de usos considerable pues además de los escritos anteriormente encontramos como el dotacional educativo. La normatividad urbanística vigente según el POT establece que esta área se encuentra con tratamiento de consolidación con cambio de patrón, su uso principal es de comercio y servicios y las alturas permitidas son 4, 5 y 6 pisos40. Este sector específico se caracteriza también por ser una de las tres zonas de mayor concentración empresarial de la localidad de Usaquén41. Según el estudio de la Loja de Bogotá, la dotación de mobiliario urbano para este sector es deficiente así como varias de las vías de esta zona se encuentran sin pavimentar, sus perfiles viales no son lo suficientemente amplios para soportar la densidad industrial de la misma; las zonas verdes son muy escasas especialmente en Toberín. Sin embargo las condiciones de accesibilidad son buenas gracias a Trasmilenio. En cuanto a los precios del suelo tenemos que para el 2011 el metro cuadrado de esta zona es en promedio $1.050.000 (valor real) mientras que para el año 2005 2
era de alrededor de $500.000 el M .
Zona 2 Barrios Danubio, San Cristóbal Norte, Barrancas Norte y Barrancas El área de esta zona esta comprendida de sur a norte ente la calle 153 hasta la calle 170 ente la carrera 7 y la carrera 9, los barrios ubicado allí con los barrios Danubio, San Cristóbal Norte y Barrancas. El sector cuenta con una amplia oferta de colegios para estratos altos principalmente. En los últimos años se han venido construyendo conjuntos residenciales de aproximadamente 6- 12 pisos con buenas condiciones arquitectónicas. 39
Tomadas de Google Earth Decreto 190 de 2004. Plan de Ordenamiento Territorial para Bogotá. SDP. 41 CCB (2009) Perfil económico y empresarial de la localidad de Usaquén. Presidencia Ejecutiva. Dirección de Estudios e Investigaciones. 40
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Al comprobar el tipo de edificaciones ubicadas en las manzanas entre las calle 165 y la calle 170, se encentran que son conjuntos residenciales de similares condiciones urbanísticas y arquitectónicas de alturas superiores a los 6 pisos y sin embargo se observa que los estratos pronosticados por la NME varían del estrato 2 hasta el estrato 5. De la 165 hacia el sur se encuentran zonas residenciales y zonas con usos de actividades comerciales y mixtas de menor altura.
El cambio más representativo entre los mapas que muestran la estratificación vigente y la estratificación propuestas es que al igual que la anterior, el estrato 3 representa casi el 100% del área mientras que los
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estratos pronosticados muestran una heterogeneidad de estratos que abarcan desde el estrato 2 hasta el estrato 5, con un predominio fuerte del estrato 3 y el estrato 5. Fotografías de la zona42
Los usos establecidos para esta son son principalmente uso residencial, dotacional de equipamientos educativos, industrial y de comercio y servicios alguna franjas. En los barrios San Cristóbal Norte y Barrancas se encuentra una zona empresarial importante para la Localidad. La zona goza de una oferta de parques y zonas verdes de nivel aceptable a excepción del barrio san Cristóbal norte. En este caso llama también la atención que las manzanas que se encontraron pronosticadas con estrato 2 se encuentran totalmente aisladas y rodeadas de estratos 5 y 3. Algunos barrios como barrancas provienen de origen informal y cuentan con procesos de consolidación y legalización antiguos. Zona 3 Nueva Autopista, Contador, Las margaritas La ubicación de esta zona va desde la 134 por el norte hasta la calle 151 entre el costado occidental de la carrera 19 y la Autopista norte. Abarca los barrios Contador, Nueva Autopista y Las Margaritas pertenecientes a la UPZ No 13 Los Cedros. Según el POT, los usos de este sector de la ciudad son netamente residenciales y dotacional en el extremo norte de la pieza urbana. Así mismo, la normatividad urbanística establece que el tratamiento es de consolidación urbanística con densificación moderada y consolidación de sectores urbanos especiales, la regulación de alturas establece edificaciones entre 4 y 8 pisos. 43 Los principales cambios de estratificación que presenta la zona entre la metodología de estratificación vigente y la pronosticada es un aumento generalizado de estrato socioeconómico, actualmente la zona esta catalogada con un estrato 4 en su mayoría, y un estrato 5 en la parte sur en el sector de Nueva Autopista, mientras tanto para la NME, el pronostico es hacia el estrato 6 predominantemente. La única excepción en este cambio es la disminución del estrato socioeconómico para una manzana a la altura de la calle 148 en el barrio Las margaritas al extremo de la zona, esta manzana pasa del estrato 4 según la ESE actual a estrato 3 y queda totalmente rodeada de manzanas estrato 6. 42 43
Tomadas de Google Earth Decreto 190 de 2004. Plan de Ordenamiento Territorial para Bogotá. SDP.
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La Lonja de propiedad raíz de Bogotá caracteriza esta zona de a cuerdo al nivel de precios, para el 2011, el valor real promedio del M2 de esta zona es de alrededor de 1.550.00044. Sin embargo el estudio de la Lonja establece tres subsectores en esta zona dependiendo del valor del metro cuadrado. La zona con el valor del M2 más alto corresponde al sector Nueva Autopista en la parte sur de la pieza y conforme se avanza hacia el norte se encuentran unos precios más bajos. Así mismo el valor del metro cuadrado ha tenido incrementos muy altos durante los últimos 6 años, periodo durante se cual duplicó45.
44 45
Lonja de Propiedad Raíz de Bogotá (2011) Estudio del valor del suelo urbano en Bogotá 2010-2011. Pág. 143 Lonja de Propiedad Raíz de Bogotá (2008) Estudio del valor del suelo urbano en Bogotá 2007-2008 Pág. 133
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Fotografías de la zona46
Los primeros desarrollos de este sector estuvieron caracterizados por la construcción de viviendas de 2 y 3 pisos unifamiliares y familiares, desde los ochentas, se han venido construyendo conjuntos cerrados con edificios multifamiliares de características muy buenas con 6 pisos en promedio. En estas zonas se evidencian grandes zonas verdes en su mayoría de uso privativo, con algunos parques públicos como el parque de la calle 137. Las condiciones de accesibilidad movilidad son muy buenas, se destaca la calle 19 y la Troncal de Transmilenio, las vías locales no presentan estados de deterioro. Zona 4 Barrios Santa Bárbara Central, Multicentro La zona cuatro comprende los sectores que van desde la calle 116 hasta la calle 127 entre las careras 7 y 15, Corresponde a una de las zonas más conocidas de Bogotá, se ubica alrededor del Centro comercial Unicentro, es un sector muy consolidado que inició su desarrollo en la década de los 70 cuando se empezó la construcción del centro comercial, a partir de allí la ubicación del Unicentro ha influenciado fuertemente el desarrollo del sector tanto por el tipo de construcciones como por el movimiento y las especulación con los precios del suelo.
46
Tomadas de Google Earth
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Si bien los cambios ocurridos con el pronostico de la estratificación frente a la actual no son mayores, sí sorprende bastante que una de las zonas de mayor valorización y con mejores condiciones de espacio público y de calidad de las edificaciones como lo es el sector sur oriental de Unicentro presente una disminución del estrato; con la NME el estrato de cerca de la mitad de las manzanas de este sector bajo del 6 al 5. Contrario a esto, un análisis de los precios del suelo muestra este sector como uno de los que han presentado mejores trayectorias de valorización del M2 durante muchos años. Según él estudió del valor del suelo urbano de la Lonja, el metro cuadrado actual para este sector es de 2.050.0000 (valor real).47 Este sector se caracteriza por tener edificaciones de muy buenas especificaciones técnicas y arquitectónicas, predominan los edificios multifamiliares que van de 7 a 10 pisos; en cuanto a las áreas publicas, se encuentran algunos corredores y parques de escala zonal. Así mismo en este sector se encuentra una amplia oferta se servicios de carácter cultural como teatros, cines, museos etc. Y también por ser un sector comercial muy transitado. A pesar de encontrase rodeado por vías importantes como la carrera 11, la 7, la 15 y las calles 116 y 127, la cuestiones de movilidad y accesibilidad no son las mejores pues es muy usual los trancones y la congestión en este sector durante la mayor parte del día. Fotografías de la zona48
Por otro lado encontramos que este sector es considerado como una de las centralidades empresariales de Bogotá49, se agrupan allí gran cantidad de empresas, principalmente del sector servicios, algunas de estas son servicios de empresariales y de consultoría, hoteles, restaurantes y servicios de salud etc. Según la normatividad urbanística vigente el uso principal de esta zona es el uso residencial con tratamiento de consolidación urbanística con densificación moderada50.
47 48
Lonja de Propiedad Raíz de Bogotá (2011) Estudio del valor del suelo urbano en Bogotá 2010-2011. Pág. 125
Tomadas de Google Earth CCB (2009) Perfil económico y empresarial de la localidad de Usaquén. Presidencia Ejecutiva. Dirección de Estudios e Investigaciones. 50 Decreto 190 de 2004. Plan de Ordenamiento Territorial para Bogotá. SDP. 49
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Localidad de Kennedy Kennedy es la localidad número 8 del Distrito, se encuentra ubicada al suroccidente de la ciudad. y se destaca por ser la más poblada de la ciudad con más de un millón de habitantes. En Kennedy predomina la clase socioeconómica media-baja: El 60% de los predios son de estrato 3 y ocupa la mayor parte del área urbana local, el 37% pertenece a predios de estrato 2, mientras en el estrato 4 se encuentra solamente el 1,1% y el 1,6% restante corresponde a predios no residenciales51. Como se observa en el mapa anterior, la nueva estratificación para la localidad cambiaría bastante, aparece el estrato seis en la localidad en barios barrio, al igual que el estrato 5, el estrato 3 se reduce considerablemente y algunos de los barrios pasan a ser estrato 1. Zona 1 Barrios Mandalay, Ciudad Kennedy, Marsella, Hipotecho, Las Dos avenidas y Techo Esta zona corresponde a uno de los sectores residenciales más consolidados del sur occidente de la ciudad abarca los barrios Mandalay, Ciudad Kennedy, Marsella, Hipotecho, Las Dos avenidas y Techo, los cuales se encuentran en las UPZ de Américas, Bavaria y Castilla. La mayoría de las construcciones de estos barrios corresponden a desarrollos unifamiliares, algunos iniciaron por autoconstrucción, las alturas varían entre uno y tres pisos. El periodo de consolidación de este sector es de alrededor de treinta años; en la última década se vienen adelantando proyectos de conjuntos multifamiliares cuyas alturas oscilan entre cinco y siete pisos con buenas calidades arquitectónicas y constructivas52.
Los resultados de la comparación cartográfica entre la nueva metodología de estratificación y la metodología propuesta, nos muestra que la estratificación para este sector varía enormemente, pues pasa de ser una zona de estratos medio-bajo, a ser una zona de estrato alto en donde predominan el 51
CCB Perfil económico. Op. Cit. Lonja de Propiedad Raíz de Bogotá (2011) Estudio del valor del suelo urbano en Bogotá 2010-2011. Pág. 166.
52
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estrato 5 y 6. El cambio más drástico se dio en el barrio Ciudad Kennedy en donde el estrato se incrementó en tres puntos, paso del estrato 3 al estrato 6. Por su parte Mandalay sube también a estrato 6, serían prácticamente la únicas zonas de sur de la ciudad en donde se ubican predios con el estrato más alto. Sorprende también que el barrio Techo ubicado en el estrato 3 actualmente baje en su totalidad a estrato 2, quedando justo a lado de los dos nuevos barrios de estrato 6 de la ciudad. En cuanto al barrio Las Dos Avenidas, ubicado en la parte noroccidental de la zona que en su totalidad es de estrato tres, sufre cambios muy heterogéneos de estrato, la estratificación propuesta le asigna estratos 2, 3, 4, 5 y 6 casi en un mismo porcentaje. Fotografías de la zona53
En cuanto a accesibilidad, el sector tiene buenas condiciones debido a que por allí pasan importantes vías de la ciudad como la avenida carrera 68, la avenida Primero de Mayo, La Boyacá, y la avenida de La Américas, por donde pasa el Sistema de Transporte Masivo de Transmilenio. Según el POT, los principales tratamientos para esta zona son consolidación urbanística y los usos establecidos son casi exclusivamente residenciales y en algunos casos, comercial y de servicios.54 Este sector específico se caracteriza también por ser una zonas catalogada como de centralidad para la ciudad, dada su alta disponibilidad de transporte, la localización de centros comerciales como el Centro Comercial Plaza de las Américas, el Múltiplex Américas, Home Sentry y el Parque Mundo Aventura etc.55 Por último tenemos que los precios del suelo para este sector según la Lonja de Propiedad raíz de Bogotá, en el 2011 el metro cuadrado de esta zona es en promedio $870.000 (valor real). Zona 2 Barrios Patio Bonito, Dindalito, Los Almendros La zona 2 comprende los barrios Patio Bonito, Dindalito y Los Almendros pertenecientes a la UPZ Patio Bonito. Este sector es una de las zonas más densas y populares del suroccidente de la ciudad de la ciudad. Su dinámica económica se encuentra fuertemente determinada por la localización de la Central de Abastos Corabastos en las inmediaciones de estos barrios y menor medida por el centro comercial Milenio Plaza. La mayor parte de las áreas de vivienda popular localizadas en esta zona provienen de 53
Tomadas de Google Earth Decreto 190 de 2004. Plan de Ordenamiento Territorial para Bogotá. SDP. 55 CCB (2009) Perfil económico y empresarial de la localidad de Kennedy. Presidencia Ejecutiva. Dirección de Estudios e Investigaciones. 54
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procesos de autoconstrucción y urbanización pirata, por lo cual aun persisten sectores que presentan deficiencias en infraestructura y servicios públicos. En barrios como Dindalito y Los Almendros persisten las deficiencias en vías locales pavimentadas y presenta también desordenes urbanísticos producto de su origen informal. Sin embargo es claro que estos barrios ya tienen un periodo consolidación considerable, así como se ha visto durante los últimos años grandes inversiones en infraestructura por parte de Distrito como construcción de redes de servicios públicos, el mejoramiento barrial y la provisión de equipamientos como el mega-colegio Eduardo Umaña Luna, la construcción de parques como el parque Bellavista, la recuperación y adecuación del espacio público, la construcción de alamedas y ciclorutas y la conexión al Sistema de Transporte Masivo de Transmilenio con el portal de las Américas y sus obras complementarias. Por otro lado encontramos que este sector se ha beneficiado por el desarrollo de grandes proyectos de vivienda en áreas cercanas adelantadas por constructoras privadas y urbanizadas por Metrovivienda, esto le ha dejado a la zona, mejoras en las condiciones de servicios y mobiliario urbano.
El cambio en la estratificación de este sector presenta dos tendencias en la nueva estratificación, por un lado el sector de los barrios Dindalito y los Almendros sufre una disminución en su estratificación, pasa de un estrato 2 casi generalizado al predominio del estrato 1. Contrasta esta diminución de estrato con las intervenciones en infraestructura y accesibilidad de las que se hablaron anteriormente, pese a que aun persisten deficiencias en vías pavimentadas. Por otro lado encontramos que gran parte del sector de Patio Bonito pasa de estrato 2 a estrato 3, la diferencia que tiene este sector con el de los barrios Dindalito y los Almendros es una mayor vocación comercial y una mayor consolidación de los barrios, pues ha recibido tratamientos similares en cuanto infraestructura mobiliario urbano y mejoramiento barrial.
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Fotografías de la zona56
La lonja de Propiedad Raíz de Bogotá estima que para el 2011 los precios de suelo para el sector de Dindalito, los Almendros y barrios cercanos es de $330.000 por metro cuadrado, mientras que para el sector de Patio Bonito es de $380.00057. Los usos establecidos para esta son principalmente usos de tratamiento residencial con actividad económica en la vivienda y dotacional, los tratamientos urbanísticos para la zona según el POT es principalmente de consolidación urbanística y de sectores urbanos especiales y mejoramiento integral con modalidad complementaria, hasta el momento se han adelantado varios programas de mejoramiento integral. Las alturas de las edificaciones oscilan entre 1 y 4 pisos. En esta zona tienen gran influencia 2 de las 21 centralidades establecidas para Bogotá, por un lado la Centralidad Corabastos y por el otro la Centralidad Américas58. Zona 3 Av. Primero de Mayo, Barrios Provivienda La ubicación de esta zona va desde la Avenida Boyacá por el occidente hasta la Avenida 68 por el oriente atravesada por una amplia zona comercial en a los dos costados de la Avenida primero de mayo. Se ubican allí dos sectores del barrio Provivienda y que hacen parte de la UPZ América y la UPZ Carvajal. Este es un sector consolidado y muy comercial de la ciudad, sobre la Primero de Mayo y en sus cercanías se ubican muchos establecimientos de esparcimiento y de actividades nocturna como bares discotecas etc., así como entidades bancarias, floristerías y restaurantes. Debido a su cercanía con el Centro Comercial Plaza de las Américas y el Parque Mundo Aventura, esta zona tiene una gran cantidad de transeúntes entre visitantes y residentes de manera casi permanente durante todo el día, por lo cual es frecuente encontrar también establecimientos comerciales al interior del barrio. EL mapa de la estratificación actual muestra que este sector es en su totalidad de estrato 3, los cambios en la estratificación propuesta se hacen muy evidentes, principalmente en el costado norte puesto que en general se sube a estrato cuatro y cinco, con algunas manzanas que disminuyen a estrato 2, se cree que este aumento del estrato se debe fundamentalmente a la influencia que tienen el valor del metro cuadrado del suelo por ser una zona comercial con amplio flujos de personas.
56
Tomadas de Google Earth Lonja de Propiedad Raíz de Bogotá (2011) Estudio del valor del suelo urbano en Bogotá 2010-2011. Pág. 203. 58 CCB (2009) Perfil económico y empresarial de la localidad de Kennedy. Presidencia Ejecutiva. Dirección de Estudios e Investigaciones. 57
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La Lonja de propiedad raíz de Bogotá caracteriza esta zona como una zona comercial popular y de acuerdo con la estimación del nivel de precios se tiene que para el 2011, el valor real promedio del M2 de esta zona es de alrededor de 1.500.000 especialmente para los sectores que se acercan más a la Avenida Primero de Mayo59. Fotografías de la zona60
La normatividad urbanística de este sector arroja diferentes tratamientos, hacia los costados de la Avenida Primero de Mayo encontramos un tratamiento de Consolidación con cambio de patrón y con actividad de comercio cualificado, las alturas para este sector según la norma van desde los 4 a 7 pisos. Los sectores que se encuentran al interior de los barrios tienen en su mayoría un tratamiento de consolidación urbanística y con usos residenciales con actividad económica en la vivienda. 61
59 60
Lonja de Propiedad Raíz de Bogotá (2011) Estudio del valor del suelo urbano en Bogotá 2010-2011. Pág. 84
Tomadas de Google Earth 61 Decreto 190 de 2004. Plan de Ordenamiento Territorial para Bogotá. SDP.
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Localidad de San Cristóbal San Cristóbal es la localidad número cuatro del Distrito Capital de Bogotá. Se encuentra ubicada al suroriente de la ciudad, incluyendo una parte urbana y una extensión rural en los cerros orientales En San Cristóbal, actualmente predomina la clase socioeconómica baja: el 78,6% de los predios son de estrato dos y ocupa la mayor parte del área urbana local; el 14,6% pertenece a predios de estrato tres. El estrato uno representa el 5,3% y el 1,5% restante corresponde a predios en manzanas no residenciales62. Sin embargo como se observa en el mapa anterior, bajo la estratificación propuesta la mayor parte de al localidad pasa a ser estrato 1, mientras que los estratos 2 y 3 se reducen de manera considerable. Debido a la homogeneidad en los cambios de estratificación propuestos, se tomaron solo dos zonas de la localidad que abarcan la mayor parte de su extensión. Zona 1 UPZ´s La Gloria y Los Libertadores, Barrios Lomas, Guacamayas, La Victoria, Nueva Delly. Esta zona localizada en la localidad de San Cristóbal, comprende la UPZ 50 (La Gloria) y la UPZ 51 (Los Libertadores), en ellas encontramos los barrios Lomas, La Gloria, Guacamayas, La Victoria, Altamira, Los Libertadores, La Belleza, El Paraíso Y Nueva Delly entre otros. Con la propuesta de la nueva estratificación estas UPZ pasan de estrato 2 a estrato 1 casi en su totalidad. La mayoría de los barrios provienen de procesos de desarrollo progresivo por autoconstrucción de origen informal y gran parte de ellos a la fecha han sido objeto de programas de mejoramiento barrial y de legalización por parte de la Administración Distrital, como la recuperación y adecuación de espacio público, rondas de quebradas y arreglos en los parques y zonas verdes 63, adicionalmente se han realizado construcción y mejoramiento de muchos colegios distritales como en los colegios San José Oriental, La Victoria, Santa Rita etc. La trayectoria histórica de estos barrios es muy antigua en comparación con otras partes de la ciudad. Según la Secretaría Distrital de Planeación desde mediados del siglo pasado iniciaron los procesos de legalización en esta zona; El acuerdo de legalización de barrios como La Gloria y Altamira por ejemplo es del año 1963, el de Guacamayas y Los Libertadores es del año 1982. En la actualidad encontramos que complementario a los programas de mejoramiento integral de barrios, se han realizado varios proyectos de vivienda de interés social, la actividad constructiva es dinámica tanto para la VIS como para la vivienda unifamiliar autoconstruida. Las edificaciones de este sector se caracterizan por alturas entre 1 y tres pisos con materiales muy heterogéneos, desde unos muy precarios a edificaciones de buena calidad y con buenos acabados.
62
CCB (2009) Perfil económico y empresarial de la localidad de San Cristóbal. Presidencia Ejecutiva. Dirección de Estudios e Investigaciones. Pág. 17. 63 Lonja de Propiedad Raíz de Bogotá (2011) Estudio del valor del suelo urbano en Bogotá 2010-2011. Pág. 89
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La caracterización que hace la Cámara de Comercio para este sector, hace referencia a un sector residencial fundamentalmente en proceso de consolidación, presenta serias deficiencias en infraestructura y accesibilidad debido fundamentalmente a su condición topográfica inclinada y a la falta de planificación producto del desarrollo informal. Las vías principales de la zona son la Circunvalar de Sur, la antigua vía al Llano. Según el IDU, el 85% de su malla vial se encuentra en deterioro64. Algunas mejoras en sus condiciones de accesibilidad recientes son la vinculación al Sistema de Transporte Masivo Transmilenio con la construcción del Portal Veinte de Julio, el cual es el portal más grande de toda la red. Fotografías de la zona65
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CCB (2009) Perfil económico y empresarial de la localidad de San Cristóbal. Presidencia Ejecutiva. Dirección de Estudios e Investigaciones. 65 Tomadas de Google Earth
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Según la lonja, el precio del metro cuadrado de suelo para el año 2011 en este sector de la ciudad es de alrededor de $330.000. La normatividad urbanística vigente para este sector según el POT, le confiere usos residenciales en su mayoría y el tratamiento es principalmente de consolidación urbanística y de mejoramiento integral. Actualmente la estratificación para estas UPZ es casi en su totalidad de estrato 2, sin embargo contrasta que la estratificación propuesta para la zona desaparece casi por completo el estrato 2, bajándolo al estrato 1 en un sector que es en su mayoría de barrios de origen informal, pero que se han hecho procesos de legalización y en general cuentan un alto grado de consolidación, el estrato cae a 1 inclusive en sectores tan consolidados como el barrio Guacamayas, La Gloria, Los Libertadores. Zona 2 UPZ San Blas, San Cristóbal, Las Mercedes, La María. Esta zona comprende los límites establecidos para la UPZ 32 San Blas de la localidad de San Cristóbal, corresponde a un sector residencial sin consolidar, en esta UPZ se localizan 60 barrios, algunos de los cuales son San Blas, Las Mercedes, Molinos, San Cristóbal y La María. La mayor parte de estos barrios provienen de procesos de urbanización informal, sin embargo son barrios en su mayoría antiguos y muy consolidados. Los cambios en la estratificación propuesta para esta zona son muy similares a los ocurridos en la zona anterior, como se puede ver en el mapa comparativo, la UPZ 32 actualmente esta estratificada en estrato 2 casi en su totalidad, pero con la estratificación propuesta por la nueva metodología el perfil baja a estrato uno predominantemente, una pequeña parte de la localidad conserva el estrato 2 y algunas pocas manzanas pasan a ser estrato 3 y 4.
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Como ya se mencionó en esta parte de la ciudad se ubican barrios antiguos que provienen de procesos de autoconstrucción, El barrio San Blas fue legalizado en el año 1975, el barrio Las mercedes en el año 1985 y San Cristóbal en 1996; como se observa en las fotografías, algunos de estos barrios han sido objeto de programas de mejoramiento integral y adecuación física de su infraestructura urbana, del espacio público, y así mismo se han realizado mejoramiento en equipamientos como colegios y parques. Si bien es claro que existen desarrollos urbanos informales de muy precarias condiciones en el extremo occidental de la UPZ sobre los cerros orientales, contrasta el hecho de que la nueva metodología disminuya el estrato a un sector con antiguo de la ciudad en donde los barrios son consolidados.
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Fotografías de la zona66
El área de actividad que predomina en esta UPZ es la residencial con actividad económica en la vivienda, donde las viviendas pueden albergar dentro de la propia estructura arquitectónica, usos de comercio y servicios clasificados como actividad económica limitada (Comercio y servicios profesionales de escala vecinal) o usos industriales de bajo impacto67. También encontramos sectores de uso dotacional como el parque Gaitán Cortés entre otros parques vecinales. La normatividad para esta UPZ le da un carácter prioritario de mejoramiento integral. La parte occidental de la UPZ esta catalogada como área urbana integral en donde se pueden realizar Planes parciales y desarrollo nuevos de vivienda. En relación a la dimensión de justicia, como se ha planteado en este documento, los resultados de los estratos pronósticos que se han analizado en detalle muestra que pueden presentar problemas en las dos direcciones: inclusión y exclusión. En términos generales el efecto de la NME sobre los subsidios cruzados es el siguiente en Bogotá. Tabla14. Porcentaje de predios que reciben subsidios y de predios que pagan contribuciones Actual – Pronóstico BOGOTÁ Porcentaje de predios que reciben subsidios y de predios que pagan contribuciones Actual – Pronóstico BOGOTÁ Categoría (subsidio/aporte) Predios que reciben subsidio Predios que aportan contribuciones Vigente Pronóstico Vigente Pronóstico Total 75% 54% 9% 31% Subsidio de 70% 7% 15% 0% 0% Subsidio de 50% 32% 27% 0% 0% Subsidio 15% 36% 12% 0% 0% Contribución 0% 0% 5% 16% Contribución 0% 0% 4% 15%
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Tomadas de Google Earth CCB (2009) Perfil económico y empresarial de la localidad de San Cristóbal. Presidencia Ejecutiva. Dirección de Estudios e Investigaciones. P. 19. 67
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Los datos muestran que con la NME se reduce el número de predios que reciben subsidios y aumentan los predios que aportan contribuciones. Ahora bien, el cambio sustancial corresponde al estrato 3, que recibe el subsidio más bajo, pero también constituye la mayor preocupación expresada en el Conpes 3386 del 2005, por la amplia participación de este estrato a nivel urbano nacional con la estratificación actual. Los predios de estrato 2 disminuyen, en parte porque como se mostró atrás, en varias zonas disminuye el estrato de 2 a 1, en otros caso se pasa de 3 a 2 y de 3 a 1. Pero también parece haber cambios ascendentes de estrato que no parecen confirmarse por las variables de vivienda y entorno. La matriz de transición muestra para cada uno de los estratos vigentes qué porcentaje de predios se mantiene en el mismo estrato o cambia a algún otro con la NME. En la diagonal aparece el porcentaje de cada estrato que se mantiene en el mismo nivel, sobresalen los extremos: en el estrato 1 se mantiene un 95.5% de los predios y en el estrato 6 no cambia un 83,6% de los predios, aunque simultáneamente, como se mostró, los extremos experimentan importantes transformaciones ya que amplían su participación. En los estratos 2, 3, 4 y 5 los porcentajes de permanencia varían entre el 20% y el 49%, lo que indica cambios sustanciales en la estratificación. En efecto, cerca del 30% de los predios ubicados en el estrato 2 pasan al estrato 1, lo que explica que este último casi se duplica con la nueva metodología, el 29% de los predios del estrato 3 pasa a los estratos 2, mientras un 50% cambia a un estrato superior: 26,6% al estrato 4, 16,8% al estrato 5 y 6,2% al estrato 6. Un 32,7% del estrato 4 pasa al estrato 6 y 38,2% al estrato 5. Un 12,4% del estrato 2 actual pasa al estrato 3. Este resultado para Bogotá, en un primer análisis general, parece coherente con la recomendación expresada en el CONPES 3386 del 2005 de mejorar la focalización en el estrato 3 a nivel nacional mediante la evaluación de otros criterios que permitan identificar cuáles son los hogares que requieren subsidio, es decir depurar este estrato. No obstante, este cambio se neutraliza en parte ya que en el sentido inverso también se presenta un cambio correspondiente al 29% del estrato 3 que pasa al estrato 2 así como los otros cambios de disminución de estrato. Y en el sentido contrario también se observan posibles errores de exclusión con los estratos pronóstico. Lo que no significa que con la MAE no se presenten importantes problemas de inclusión y que con la NME posiblemente se estén corrigiendo algunos de ellos.
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Tabla 15: Matriz de transición estrato actual- estrato pronóstico
Estrato actual
Matriz de transición estrato actual- estrato pronóstico Bogotá Estrato pronóstico 1 2 3 1 95,5% 29,4% 1,4% 2 4,1% 48,4% 28,7% 3 0,3% 12,4% 20,3% 4 0,0% 5,9% 26,6% 5 0,0% 3,3% 16,8% 6 0,1% 0,5% 6,2%
4 0,0% 1,3% 3,1% 24,7% 38,2% 32,7%
5 0,0% 0,1% 0,3% 5,7% 32,4% 61,5%
6 0,1% 0,4% 0,2% 2,0% 13,7% 83,6%
4.5.2. Estratos pronosticados para Medellín con la NME En lo que se refiere a los resultados de la estratificación, el documento “Piloto de la aplicación de la propuesta metodológica de estratificación socioeconómica urbana que tiene el DANE” (2011), presenta los resultados de la aplicación de la NME a los predios residenciales del municipio de Medellín incluyendo la última información catastral que proporcionó la SHMM en el 2011 y presenta una comparación general de los resultados obtenidos y la estratificación vigente a nivel predial. En el documento se advierte que los predios residenciales de Medellín en el 2010 eran de 539.569 (vigencia 2010), pero debido a información catastral incompleta no fue posible estimar el estrato pronóstico para 566 predios, se tiene entonces el pronóstico para un total de 539.003. Medellín fue el municipio seleccionado de la categoría 1 de la tipología municipal para la prueba piloto, sobre lo cual ya se mencionó que siendo la segunda ciudad de Colombia, no parece ser el municipio más representativo del promedio de la categoría.
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Tabla 16: Clasificación de Inmuebles y participación por estrato pronóstico - Medellín Clasificación de Inmuebles y participación por estrato pronóstico - Medellín Estrato Pronóstico
Número de pronóstico
1
151.918
28%
2
116.589
22%
3
91.576
17%
4
62.758
12%
5
40.519
7%
6
75.643
14%
Total
539.003
100%
122
predios % de pronóstico
participación
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El estrato 1 se incrementa con la NME de manera más importante que en Bogotá al pasar del 12% al 28%, más del doble. Los estratos 2 y 3 por el contrario disminuyen de manera significativa, 22% y 17% de los predios respectivamente mientras que con la metodología vigente su participación es de 33% en estrato 2 y 30% el estrato 3. El estrato 4 permanece igual. A diferencia de Bogotá, el estrato 5 disminuye levemente al pasar del 10% al 8% y el estrato 6 se multiplica casi por 5, pasa del 3% al 14% con la NME, algunos de estos cambios pueden verse más explícitamente en la comparación cartográfica. Tabla 17: Matriz de transición estrato actual- estrato pronóstico Matriz de transición estrato actual- estrato pronóstico
Estrato actual
Bogotá
Estrato pronóstico 1
2
3
4
5
6
1
83,4%
11,8%
4,4%
0,4%
0,0%
0,0%
2
53,4%
28,6%
15,8%
1,7%
0,3%
0,2%
3
15,7%
34,4%
30,5%
13,0%
4,7%
1,6%
4
0,1%
12,4%
8,9%
34,7%
20,4%
23,5%
5
0,0%
5,7%
1,3%
18,8%
21,4%
52,8%
6
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
6,7%
93,2%
Para Medellín no fue posible realizar la comparación cartográfica de las dos metodologías por zonas específicas de la ciudad ya que no se pudo obtener el mapa de la estratificación actual con la misma base cartográfica, sin embargo se realizó una comparación tomando el mapa de estratificación de Medellín disponible en la pagina de la secretaría de planeación de esta ciudad. De tal forma que el análisis es más general y no tan detallado como se hizo para Bogotá. (ver mapa comparativo de estratificación para Medellín)
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Resultados de la estratificación para Medellín El análisis comparativo de los mapas de estratificación actual y de la estratificación propuesta por el DG en la versión Delta68 muestra a grandes rasgos tres grandes cambios que de alguna manera son similares a los ocurridos en la ciudad do Bogotá analizados previamente. Por un lado encontramos que el estrato uno que hasta el momento ocupa un fragmento minoritario en la ciudad pasa a ser uno de los estratos predominantes en Medellín pues tiene un crecimiento enorme principalmente en el sector nororiental. En segundo lugar encontramos que el estrato seis se extienden mucho desde el sur hacia el occidente de la ciudad, este estrato paso de ser un estrato muy localizado en un sector del sur oriente de la ciudad a ocupar casi una tercera parte de Medellín. Por ultimo encontramos que los estratos tres y cuatro (estratos medios) sufren una reducción considerable, probablemente a causa de l aumento de los estratos 1 y 6. Zona 1 Comunas de Manrique, Santa Cruz y Popular El sector de la ciudad de Medellín en donde se observa un mayor aumento del estrato 1 es en la zona noroccidental de la ciudad en donde se ubican las comunas de Manrique, Santa Cruz y Popular (comunas 3, 2 y 1 respectivamente). En la estratificación actual encontramos que el estrato uno de estas comunas se encuentra localizado en las periferias del extremo oriente de la cuidad, pero el estrato predomínate de estas comunas es el estrato 2 y 3. Sin embargo la Comuna santa Cruz actualmente solo tiene estrato dos y con la estratificación propuesta pasa a ser de estrato 1 casi en un 100%. Zona 2 Comunas San Javier y Robledo El otro de los sectores en donde el estrato 1 aumenta de manera considerables corresponde a las comunas 13 y 7 de Medellín, conocidas como las Comunas San Javier y Robledo, al igual que en la zona anterior, estas comunas tienen una pequeña parte clasificada en estrato 1 principalmente algunos barrios o sectores como El Salado, Juan XXIII y Olaya Herrera, sin embargo el estrato 1 en la estratificación propuesta se extiende, abarcando una proporción considerable de la comuna, especialmente en la comuna13. Zona 3 Comunas Belén, Laureles Estadio y La América El principal cambio que ocurre en este sector de la franja Centro Occidente de la ciudad es una aumento generalizado del estrato, pues como se observa en los mapas, esta parte de la cuidad esta clasificada actualmente en estratos 3, 4 y 5 (al momento no existe estrato 6 en este sector), sin embargo con la metodología propuesta la zona pasa a ser en su mayoría de estrato 6.
68
Hasta el momento solo existe una versión de estratificación para Medellín en la cual no se realiza interpolación de los precios de suelo.
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Por último encontramos que al igual que Bogotá la zonas de la ciudad se hacen más heterogéneas en la localización de los estratos socioeconómicos puesto que actualmente encontramos zonas por estratos muy definidos como el sector de El Poblado que solo tiene estrato seis actualmente (al sur oriente de la ciudad), sin embargo con la propuesta de la nueva estratificación encontramos que en una misma zona pueden aparecer varios estratos y muy diferentes, particularmente la zona 3 en donde encontramos una mezcla de manzanas con estrato seis junto a manzanas con estrato 2. El enorme crecimiento del estrato 1 con respecto a la estratificación actual obedece a que si bien al 83% de los predios permanecen en el mismo estrato, el 53% de los que son estrato 2 en la estratificación vigente pasan a estrato 1 con la NME. Al igual que en Bogotá, el proceso de consolidación de los barrios de origen informal, la comunas, en Medellín es importante, donde se han adelantado varios programas de mejoramiento, inversiones en infraestructura y obras públicas en la última década. Por esto sorprende el descenso de estrato 2 a estrato 1. Ahora bien, el estrato 6 también se incrementa de manera significativa. El 93% de los predios continúan en el mismo estrato, pero con la nueva estratificación 53% de los predios de estrato 5 con la estratificación vigente pasan a estrato 6. Sobre este cambio no podemos avanzar argumentos a favor o en contra por no contar una fuente de contrastación empírica. Al igual que en Bogotá, en los extremos se conservan con la NME una elevada proporción de los predios del estrato vigente y en los estratos 2, 3, 4 y 5 las cambios son enormes. Como se observa en la matriz de transición, más de la mitad de los predios del estrato 2 vigente pasan a estrato 1, 34% de los predios de estrato 3 pasan a estrato 2, 20% de los predios de estrato 4 pasan a estrato 5 y 24% pasan de estrato 4 a estrato 6. El resultado del estrato 3 merece un comentario adicional, el mayor cambio que experimenta la estratificación en Medellín con la NME es el 34% de los predios pasan de estrato 3 a estrato 2 seguido de 15,7% a estrato 1 y finalmente el cambio de 6,3% de los predios a estratos 5 y 6, este resultado es diferente al de Bogotá donde una proporción importante de predios de estrato 3 pasan a estratos superiores. En el caso de Medellín si bien se cumple con la recomendación del CONPES 3386 del 2005, el resultado es un incremento en los predios subsidiables derivados de la recomposición del estrato 3, lo que va en sentido contrario al objetivo del documento.
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Tabla 18: Porcentaje de predios que reciben subsidios y de predios que pagan contribuciones Actual – Pronóstico Medellín Porcentaje de predios que reciben subsidios y de predios que pagan contribuciones Actual – Pronóstico Medellín Categoría (subsidio/aporte)
Predios que reciben subsidio
Predios que contribuciones
aportan
Vigente
Pronóstico
Vigente
Pronóstico
Total
76%
67%
13%
21%
Subsidio de 70%
12%
28%
0%
0%
Subsidio de 50%
34%
22%
0%
0%
Subsidio 15%
30%
17%
0%
0%
Contribución
0%
0%
10%
7%
Contribución
0%
0%
3%
14%
Así como sucede en Bogotá con la NME, en Medellín se incrementa el número de predios que reciben el mayor subsidio y disminuye el número de predios que reciben subsidio de 50% y 15%, en el agregado disminuyen los predios con subsidio. El número de predios que aportan contribuciones se incrementa. Con esta información no se puede hacer un análisis de los valores de estos subsidios y contribuciones, esperamos poder evaluar este aspecto en el informe final. Como se observa en la tabla 5 la línea de pobreza en Medellín ha descendido de 36,1% en el año 2002 a 22% en el 2011, otros indicadores de pobreza indican también una tendencia de mejores condiciones socioeconómicas de los hogares en el municipio.
5. Recomendaciones en el marco de la NME En la sección 5.1 de este capítulo se hace una reseña del estado de avance de la NME. En la sección 5.2 resumimos recomendaciones para continuar el proceso en la línea de desarrollo que se viene trabajando. La alternativa de continuar en la línea trazada por la NME no se recomienda (ver capítulo siguiente), pero en todo caso, por supuesto, es una decisión del DANE si acogerla o no.
5.1 Estado actual de la NME 127
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Cuadro 6. Estado actual de la NME La idea del mandato del CONPES 3386 era que en un lapso muy corto, con la información del Censo 2005, se llegara a un resultado que corrigiera los errores de inclusión, a partir del cual se iniciara una nueva ronda de estratificaciones. Han pasado siete años; el Plan de Desarrollo que inspiró el CONPES ya no está vigente. El gobierno, a través de propuesta hecha al legislador ha tomado la delicada decisión de elevar a 55% el factor de contribución del estrato 5, creando una gran diferencia entre pertenecer al estrato 4 y pertenecer al estrato 5, contrario al espíritu que animó los porcentajes de contribución previstos inicialmente. Nuevamente entra en juego la EF, como determinante de la práctica real en las decisiones de política pública: es claro que por lo menos en las ciudades grandes familias de estrato cuatro podrían estar contribuyendo, pero pasarlas de estrato 4 a 5 es políticamente mucho más delicado ahora que se han cambiado los factores de una manera tan drástica. Parece claro que, con conocimiento o sin él de los avances del mandato del CONPES, el legislador optó por una decisión que pone en entredicho la viabilidad política de las decisiones que se tomarían como consecuencia de aquél.
Mandato
Aunque siguen vigentes los problemas de sostenibilidad y solidaridadredistribución que dieron origen al CONPES 3386, no hay indicios de que las autoridades correspondientes sientan que esté vigente el mandato para re-estratificar con base en una nueva metodología que, como la NME, pueda terminar en una resolución o un decreto de revisión general. Actualidad de la información con la cual se calculan los parámetros de la FD
Las grandes ciudades, como Bogotá y Medellín, pueden hacer encuestas que en un muestreo aceptable producen información sobre CSE para actualizar la FD, es decir, encontrar las nuevas relaciones entre CVE y CSE, que aquí se ha mostrado que cambian con el tiempo (ver sección correspondiente). Pero no ocurre así con la inmensa mayoría de municipios. Se contaría con la información del censo 2005, más los datos del IGAC. Eso hace pensar que, habiendo transcurrido 7 años desde el CENSO y ya estando en camino la preparación de uno nuevo, surgirían voces autorizadas que con buena razón solicitarían respaldar un cambio de esta magnitud con nueva información.
Grado preparación sistema SIES
de En primer lugar, no está determinado qué entidad se hará cargo del SIES. del En segundo lugar, es necesario incorporar ciertas funcionalidades que sugerimos más adelante, para adaptarlo a las situaciones que necesariamente tendrá que enfrentar.
Coherencia con las Además de los riesgos jurídicos que se advierten en la sección 2.2, los cuales se tendrán en cuenta en las alternativas de cursos de acción del normas vigentes
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próximo capítulo, se requiere adaptar detalles de la NME y de sus pruebas de campo (ver última fila de este cuadro) para que la NME se ciña más claramente a leyes existentes. Esto incluye algunos detalles del SIES y muy especialmente las consideraciones especiales sobre estratificación de áreas metropolitanas, que el GD no tuvo en cuenta. Análisis de impacto
No se cuenta con análisis de impacto económico en el sentido de sostenibilidad del sistema de prestación de SPD de aplicarse la NME, especialmente contando las decisiones recientes sobre factores de contribución que advertimos en la primera fila de este cuadro.
Pruebas de campo
Se cuenta medianamente con una prueba de campo en Bogotá, con resultados muy complicados según la evaluación que se presenta en el capítulo anterior. No fue posible conseguir el mapa de la estratificación en Medellín, para hacer un análisis tan detallado como el de Bogotá. Este análisis detallado debe estar como soporte de la NME. Y debe hacerse con municipios representativos de cada tipología municipal. Por ejemplo, debido a la existencia de un área metropolitana, además no solo de hecho sino jurídicamente establecida, que incluye a Pereira y Dos Quebradas, lo que obliga a estratificar a esta última junto con Pereira, la tipología municipal que Dos Quebradas quiso representar está huérfana. Esta prueba de campo ojalá pudiera organizarse en forma de simulación, de manera que igualmente se pruebe el SIES con algunos municipios seleccionados.
5.2 Recomendaciones en el marco de la NME La evaluación del estado actual de la NME incluyó algunas recomendaciones, que se encuentran en la tabla anterior. Aquí se añaden otras, buena parte de ellas contenidas en comentarios a lo largo de los capítulos anteriores, bien sea directamente como recomendaciones, bien sea como cuestionamientos que pueden en caso de adoptarse mejorar la justificación de la NME y/o los resultados. Algunas recomendaciones se interfieren con otras, es decir, es posible que adoptando unas las otras pierdan validez. Adoptarlas o no requiere por supuesto indagar y medir los resultados que se obtienen al aplicarlas. Y como se explicó en su momento, la prueba definitiva es contrastar el resultado con pruebas de campo adecuadas. Aspectos de medición de las CSE 1) Empleo de puntos de corte de Bogotá para ser aplicados a una muestra nacional Está insuficientemente justificado. El colombiano promedio es una ficción que gusta a ciertos economistas porque reducen el país a un punto con condiciones socioeconómicas, pero teniendo en cuenta las enormes diferencias regionales, no parece justificado, para proveer servicios como el de APSB que son básicamente locales. Son locales o máximo regionales también la mayoría las empresas 129
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prestadoras, cuya cobertura define las tarifas. Finalmente, produce un conflicto que podría llegar a tribunales, cosa que hay que evitar, porque la distribución en clases (estratos) no cumple en los municipios el criterio de homogeneidad-heterogeneidad de ningún método de estratificación, DH u otro, porque solo lo cumple a nivel nacional. No hay una razón clara para objetar el que los puntos de corte se hagan localmente para cada cabecera municipal, a la manera como se hace en el MAE. 2) Empleo de puntos de corte de Bogotá para ser aplicados a una muestra nacional No hay una razón clara para haber hecho estos puntos de corte en Bogotá y luego trasladarlos a la muestra nacional. Las tablas de aplicar HG a cada tipología municipal muestran que sí aparecen distorsiones por la manera como unas jalan a otras. También produce una anomalía como la que se señala en el punto anterior, al 3) Medición de la capacidad de pago a partir del índice complejo CEP-I No es clara la virtud de crear un indicador tan complejo como el de CEP-I. El capítulo correspondiente aquí hace una crítica del IDE, y posiblemente el de BSE se superpone con el CPC, tomado del estudio de ECONOMETRIA S.A (2008). Debería intentarse corregir las falencias que tenga este indicador, y trabajarse exclusivamente con él. En todo caso, los resultados de las pruebas piloto en Bogotá y Medellín son suficientemente preocupantes como para intentar una revisión que llegue hasta los presupuestos teóricos de la medición de CSE. (Véase sección 2.2) Evaluación y seguimiento 1) Introducir la opción de cambios lentos y acumulativos en la tipología municipal Como se ha visto, esos cambios pueden llegar a ser muy importantes. Nada garantiza que al cabo de cinco o diez años los municipios estén en la misma tipología. 2) Evaluación permanente de la FD Es posible que el GD haya considerado que la FD que se calculó con alguna información del censo 2005, mezclada con ECV 2008 y una ESE de 2010 con una muestra de 7500 hogares/viviendas manifiesta un hecho socioeconómico que no cambia con el tiempo69. Esta consideración como mínimo merece ser demostrada. 3) Incorporar nuevas variables explicativas Esto puede ser dispendioso, pero merece ser mencionado. El grupo de estratificación de Bogotá, que tiene una experiencia que no es despreciable, señala la pertinencia de introducir nuevas variables explicativas de la relación CSE y CVE, como el área del predio, el avalúo del mismo, y corregir los formularios teniendo en cuenta que por lo menos en Bogotá y quizás en dos otres ciudades más la PH ya va en algo más del 60% de los predios urbanos (ver sugerencias algo más detalladas sobre la información catastral en la sección 3.2).
69
En todo caso, así lo afirman en comentarios que hicieron llegar a versiones previas de este documento.
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SIES y procesos de implantación y re-estructuración 1) Revisar la juridicidad (en el sentido de ilegalidad, no de inconstitucionalidad) del rol del alcalde y del CPE. La autonomía del nivel municipal de gobierno a largo plazo rinde frutos, pero tiene razón el aforismo endilgado a John M. Keynes, “en el largo plazo estaremos muertos”. Con esto se quiere decir aquí que, tanto en la economía como en el estudio del gobierno, pensar en el largo plazo tiene alto riesgo de irrealismo. En todo caso, cuando se trabaja con promedios estadísticos llamar a esa autonomía interferencia no solo es políticamente incorrecto, sino además tiene otra elevada dosis de quimera tecnocrática. 2) Introducir las rutinas en el SIES para la consideración de casos atípicos. La sola introducción de esta rutina, en parte ordenada por la ley, le da un rol claro tanto al alcalde como al CPE, lo que resuelve problemas de anti-juridicidad. 3) Introducir en las rutinas las opciones que permitan estratificar incorporando la información de campo que en el momento de la estratificación detecte diferencias relevantes con las bases catastrales. Esto también resolvería eventuales problemas de ilegalidad, además de ser realista respecto de lo que ocurre en la vida real de la estratificación. 4) Aspectos catastrales70 Ver sección 3.2.3. 5) Software del SIES Ver sección 3.2.4. Recomendaciones estadísticas (Ver apéndice estadístico). Pruebas piloto Las pruebas piloto son tal vez la mejor manera de comprobar la validez de una nueva metodología para estratificar. Se recomienda: 1) Hacerlas a fondo, en lo posible, como se describe en la tabla de la sección anterior. 2) Como mínimo, tomar un municipio “representativo de la categoría”. Mejor incluso tomar dos municipios, uno “representativo”, y otro dentro de la misma categoría, pero alejado del representativo.
70
Tomado de la sección 3.2.3
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3) Evaluar in situ los cambios. No basta hacerlo sobre el mapa, ni basta hacerlo por supuesto desde una tabla de transformación. 4) En general no se recomienda hacer modificaciones ad-hoc para mejorar los resultados en tal o cual municipio. En el caso de Bogotá esto parece más fácil (cambiar la manera de considerar el peso del valor de metro cuadrado de suelo). En el caso de los municipios pertenecientes al resto de tipologías pues sería totalmente inadecuado, pues no debería cambiarse la FD con base en los resultados de un solo municipio. Claro está que es insoslayable analizar paso a paso la metodología estadística e incluso las definiciones iniciales para entender por qué se dan discrepancias, si son delicadas.
6. Alternativas de acción Como metodología para tomar una decisión sobre conveniencia y calidad (dejando por fuera las consideraciones jurídicas) se adoptó desde el comienzo aplicar los criterios que trae le Ley 142 para el régimen tarifario a la estratificación, y desde ellos comparar entre sí la MAE y la NME. Posiblemente no cabe pensar en una alternativa que todo lo resuelva óptimamente. Ni la vida ni el gobierno son así. No se puede apuntar al máximo a alguno sin afectar otro, y no habría alternativa diferente a encontrar un compromiso, hacer un balance. Y además, hacer el balance de la NME frente a una metodología que ya ha estado en juego durante un tiempo suficientemente largo, y quizás por ello, aunque también por otras razones comparada con la NME, es transparente y simple, por ejemplo, hasta el grado que ESP´s, autoridades públicas y el mercado: promotores, compradores, usuarios, arrendadores, arrendatarios, lo han incorporado a sus vidas. No es una pequeña ventaja antes de acometer un cambio general. Al mismo tiempo, en algunos escenarios urbanos, como Bogotá, el nuevo régimen resolvió la precariedad de los servicios que afectaron a la ciudad durante un prolongado período de deterioro. El balance se presenta en la sección 5.1, mientras en la sección 5.2 se considera la decisión de fondo: alternativas a seguir
6.1 Balance principios y metodologías Cuadro 7: Balance principios y metodologías Principio
Neutralidad
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Balance ESE (actual), NME Usuarios iguales deben tratarse por igual. Ambas metodologías se basan en el principio de maximizar homogeneidad al interior y maximizar diferencias entre grupos, aunque la NME comete importantes deslices. Otra cosa distinta es el método aritmético que se emplee para simplificar el cálculo. Queda a discusión “homogéneos y heterogéneos en qué”, y si esa homogeneidad termina en resultados justos, bajo algún criterio de justicia. Por
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Solidaridad Redistribución Suficiencia financiera Simplicidad
Transparencia
ejemplo, un procedimiento como el siguiente es perfectamente posible sin romper el principio de neutralidad: se designa como estrato 6 aquellas familias/viviendas para las que el costo de los SPD impactan poco su libertad de elección. Estas familias además tienen capacidad de adquirir tecnologías que reducen los costos de sus SPD. El universo complementario a éste se clasifica en cinco grupos empleando el principio de maximización-minimización. Aquí el problema es “dónde comienza el límite de estrato 6”. Pero esta decisión es difícil precisamente porque se hace explícita. Ocultar los juicios valorativos tras el escudo de un proceso aritmético “neutral” no significa que no se estén tomando posiciones frente a dilemas morales. Las diferencias son pocas, y ambas pueden afinarse para mejorar las relaciones entre CSE y CVE. Resulta en todo caso muy complicado que la aplicación de la NME haya producido en Bogotá y en Medellín resultados inaceptables. Es decir, las declaraciones se habrían quedado en el camino. En esto ambas metodologías son parecidas, pues ambas suponen una relación entre la capacidad económica del hogar y la vivienda que ocupan. La pretensión de obtener una medida más precisa de capacidad de pago mediante una metodología como la seleccionada en la NME no necesariamente resulta más simple y transparente en la aplicación de los criterios de justicia, que una metodología que busque calibrar mejor cada cierto período (largo) de tiempo la relación entre características de la vivienda y condiciones de vida de los hogares. Lo cierto es que el mercado ha producido una respuesta de los actores, que puede ser más justa que someter a todos los actores a los vaivenes de indicadores que dependen del ciclo económico. Este punto de vista se refleja en las alternativas de acción que se discuten en la sección siguiente.
6.2 Alternativas y sugerencias El cuadro de la sección 5.1 no respalda de manera contundente a la NME frente a la ESE (actual). La NME se orientó desde el comienzo no tanto a mejorar la relación entre calidad de CVE y CSE, sino a cambiar los criterios sobre la estratificación, y terminó CLARAMENTE estratificando hogares. Por otro lado, a pesar de que en ocasiones se reclama que es un método para clasificar viviendas, la manera como se planteó la función de “evaluación y seguimiento”, que no es más que implantación y re-estratificación, deja ver claramente (de nuevo) que las variables de CVE se emplean para predecir estratos definidos sobre variables de CSE. Esto es ilegal, y ya solo por eso resulta inconveniente. Crea incertidumbres para todos los actores.
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6.2.1 Alternativas de acción Esta reflexión inicia las consideraciones siguientes sobre las alternativas posibles: 1
2
3
4
Poner a marchar la NME, tal como está No es posible. Claramente, no está terminada. No se ha probado suficiente y por consiguiente, no se sabe cómo se comportará. Donde se ha probado y evaluado en algún detalle, en Bogotá y en Medellín, produce resultados muy complicados (como mínimo) que ameritan revisar lo que está pasando e incluso como se recomienda en el capítulo 4, llegar hasta los fundamentos de la metodología. Mantener el empeño de afinar la NME Sigue vigente el problema planteado por el CONPES y medido más cuidadosamente por ECONOMETRÍA S.A.: errores de inclusión. Los problemas de exclusión son menores. La NME puede responder algunos de los cuestionamientos que hemos formulado a lo largo de su evaluación, pero no ha demostrado que sus intenciones puedan dar lugar a resultados más claros y más justos. En la subsección 5.2 se consignan recomendaciones que podrían mejorar estas circunstancias, pero atenderlas pasa por la decisión difícil de darle largas a un proceso previsto para nueve meses y que ya completa 7 años. DE NINGUNA MANERA SE RECOMIENDA ESTE CURSO DE ACCIÓN. Es posible que algún jurisperito logre convencer a otro jurisperito de que los argumentos de la sección 2.2 no son válidos, pero lo que sí es evidente es que la NME tiene riesgos jurídicos relativamente altos, y de ninguna manera conviene generar la incertidumbre que ello implica, en una política pública de esta magnitud. Esto es aún más claro si se piensa que hay cursos de acción diferentes. No sobra reforzar lo que se afirma en diferentes lugares en este estudio: el país concluyó un debate prolongado cuando decidió mediante ley que se estratificaban viviendas. Esa decisión no inició el debate. Lamentablemente, según se ve, tampoco lo terminó. El camino que tomó la NME fue el de reabrir el debate, cuando había otras alternativas, como se señala adelante. Mantener la metodología actual, con sus mecanismos paulatinos de afinamiento La MAE no puede negar la existencia de importantes errores de inclusión, y habría que demostrar que no son subsanables. Mantener la metodología actual y verificar si es posible afinarla para disminuir errores de inclusión. Este es el curso de acción que se recomienda. Sin embargo, hay que tener en cuenta que este estudio se centró en la NME. La MAE se empleó como referencia de análisis. La metodología actual tiene varias ventajas: (1) Es la establecida, la que está en curso. Se mencionaron atrás las ventajas que ello comporta en términos de la respuesta de los actores, lo que se suma al principio de que lo establecido solo debe cambiarse si lo nuevo claramente es mejor: más justo, más sostenible, más transparente, más sencillo y, descontando el riesgo
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jurídico, no se ve un mejoramiento suficientemente contundente en estos principios a través de la NME. (2) Es local, es decir, es sensible a diferencias locales. El procedimiento actual de apoyo del DANE, el Comité Permanente de Estratificación, parecen ser un mecanismo eficaz para impedir el ejercicio arbitrario de las capacidades de decisión de los actores. Hay que seguir en el empeño de vigilar, promover y demostrar las bondades del esquema. Es decir, las atribuciones de los alcaldes deben verse no como “intromisiones”, sino como lo que promovió la descentralización: sensibilidad a las condiciones locales. Los promedios no son más que ficciones de los estadísticos. Ficciones importantes, en su marco de validez. Las atribuciones permiten más atender las particularidades evidentes de las cabeceras municipales, que ser campo para abusos. Sólo construiremos un país solidarios si promovemos este punto de vista. (3) El SUI y las transferencias ligadas a cumplir con la estratificación han permitido mejorar sustancialmente el cumplimiento de las reglas. Pero tiene desventajas: (1) Errores de inclusión. Para corregir errores de inclusión la metodología tiene que considerar aceptable fijar momentos en los cuales se revisen las condiciones promedio de las familias que ocupan diferentes espacios que combinan CVE. En la sección correspondiente se hacen observaciones sobre los procesos catastrales que deberían revisarse. (2) En algunos de sus procedimientos estadísticos también cabe un afinamiento.
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APENDICES APENDICE A Métodos Estadísticos
Algunas consideraciones sobre los métodos estadísticos Luis Alberto López, Ph. D. Departamento de Estadística, Universidad Nacional Como una de las fortalezas que sustentan la NME , es el haber hecho uso de técnicas multivariadad de clasificación, de agrupamiento, de correlación entre otras considero importante resaltar algunos aportes teóricos ,que permiten concluir que le NME, esta estadísticamente bien direccionada . METODOS DE CLASIFICACIÓN- AGUNOS COMENTARIOS Dentro de las múltiples técnicas que ofrece la literatura para clasificar individuos dentro de grupos con características comunes, se encuentra el Análisis de Conglomerados (Cluster Analysis) mediante esta técnica se puede agrupar municipios, predios , manzanas o cualquier unidad de observación que tenga interés práctico que sea sujeto de clasificación. La característica general de esta técnica es que con ella se busca que las diferencias entre los elementos que forman parte de un mismo conglomerado- sean mínimas y las diferencias entre conglomerados sean máximas. Entre las múltiples técnicas que ofrece la taxonomía matemática-Estadística para realizar este tipo de análisis, Harrison (1968) establece una distinción entre técnicas algorítmicas y técnicas heurísticas: “técnicas algorítmicas son aquellas que garantizan llegar a una solución que es óptima en un sentido previamente definido en tanto que las técnicas heurísticas son las que ayudan al descubrimiento e interpretación de “hechos y verdades”, pero que solo proporcionan soluciones que son buenas, generalmente en un sentido no tan bien definido”. Las técnicas heurísticas son las que se utilizan con mayor frecuencia por ser de mayor aplicación práctica y porque, en realidad es muy difícil definir una partición globalmente óptima de un conjunto dado. Al aplicar técnicas heurísticas, no surge del procedimiento cuáles y cuántos son los conglomerados que puedan llevar a una partición óptima. Lo que se obtiene con ello es apenas una jerarquía de agrupamientos que cubre desde una partición monotética (todas las observaciones en un clúster) hasta la partición politética (cada observación o individuo es un clúster) como se observa en la gráfica
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Partición monotética Partición intermedia
Partición politética
Algunos procedimientos de conglomeración son jerárquicos en el sentido de los elementos se van agrupando en forma secuencial, de tal forma que dos elementos que se unen en cualquier etapa pasan a constituir una unidad que no se separa hasta finalizar el proceso de clasificación, así en cada paso se obtiene una partición que es, en cierto modo la mejor para ese nivel. A medida que se reduce el número de conglomerados , los elementos agrupados van siendo cada vez más homogéneos, de modo que se debe balancear entre trabajar con un número reducido de observaciones tipo dentro del conglomerado, frente al hecho de que estos surjan como promedio de un conjunto cada vez más heterogéneo de observaciones (municipios en este caso). Cuando se tiene un mayor número de conglomerados, se va a disminuir la varianza dentro y aumenta la varianza entre clúster, como se muestra en la siguiente gráfica
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En la construcción de los conglomerados, haciendo uso del algoritmo de Ward, el cual es jerárquico y de tipo aglomerativo, a partir de la partición Politética se van agrupando elementos o conglomerados hasta llegar a la partición monotética. En cada iteración se consideran todas las uniones posibles y se elige la que menor incrementa la suma de cuadrados dentro del clúster. Se trata de agrupar minimizando la función objetivo: t
Donde Ft hace referencia a la Suma de cuadrados (SC) dentro del conglomerado t ; t=1,2,…,T El incremento de la función objetivo que se produce al unir el conglomerado Sp y el conglomerado Sq para formar un nuevo conglomerado es Spq según Ward: ,
Ipq =
Donde Kp ,Kq y Kr hacen referencia al número de elementos en los clusters Sp, Sq y Sr siendo Sr el cluster formado por los dos anteriores es decir Sp y Sq- Como el algoritmo trabaja a partir de la matriz de distancias al cuadrado, une los elementos más cercanos ya que busca la menor distancia d2(p,q). Morrison (1967), hace un breve análisis de las propiedades de los diferentes métodos para calcular distancias y concluye que la métrica de Mahalanobis ponderada es en general la más recomendable. Esta distancia se calcula a partir de la expresión √( Siendo ( y covarianza.
,
,
−
)
(
−
)
) las ponderaciones dadas a cada una de las variables y
la matriz de varianza
A pesar de que es imposible dar en abstracto una estrategia de selección de variables y métodos que partiendo de un cierto conjunto de datos entregue como resultado un clúster ideal (o un número ideal de clústeres), es importante comparar un clúster con una partición obtenida de acuerdo a ciertos criterios como i.-) Las medidas de dependencia, la cual intenta describir la magnitud de la dependencia de una clasificación respecto de cierto criterio, por ejemplo medir la clasificación de los municipios respecto a algunas medidas macroeconómicas , características financieras o poblacionales. ii.-)Medidas de Congruencia en este caso, se busca medir la concordancia o perfecto ajuste con la partición inducida por otro criterio .Una clasificación inestable , no es útil para hacer predicciones basadas en ella, puesto que no es razonable pensar que nuevos atributos se comporten
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homogéneamente dentro de los grupos formados , por ello se hace necesario hacer un estudio de la estabilidad de una clasificación. iii.-) Se debe evaluar la influencia de las diferentes variables para distinguir entre aquellas variables cuyas proporciones no explicadas son grandes desde las primeras etapas del proceso de agrupamiento y aquellas donde las proporciones permanecen pequeñas durante todo el proceso, creciendo únicamente en las últimas etapas del proceso de agrupamiento, con este procedimiento se logra seleccionar un conjunto de variables a ser utilizadas o para establecer algún tipo de ponderación de las mismas . En esta primera fase de Tipología de agrupación de centros urbanos que se presenta en el Anexo A del documento soporte de la metodología; en esencia hacen uso de procedimientos estadísticos basados en medidas de correlación, ACP y Análisis de Agrupamiento para definir las tipologías de municipios, se establecen 6 tipologías, considerando que de acuerdo a los resultados de los clústeres Bogotá constituye una tipología diferente d el resto de las ciudades y/o municipios del país, lo cual se evidencia de los dendogramas que se muestran en el Anexo A del documento que soporta la metodología. Con los métodos de correlación se excluyeron del análisis variables como cobertura de alcantarillado, número de personas promedio en el hogar, cobertura de teléfono y cobertura de gas natural (estas dos últimas por recomendación de expertos). No es claro en el documento sobre cuál base obtuvieron la información para hallar la matriz de correlación. En cualquier caso se debe tener cuidado sobre el número de observaciones que se incluyen en el cálculo de la correlación, puesto que cuando este número es muy grande, sin lugar a dudas que cualquier valor de correlación puede ser estadísticamente significativo. Sin embargo, estos procedimientos son adecuados para identificar y cuantificar la asociación entre variables de interés. Dentro de las tipologías propuestas, hay algunos municipios que ameritan revisión y, si con las variables actuales permanecen en la tipología de clasificado a través del ACP, y/o con las variables originales, entonces a futuro si se adopta la NME, se debería incluir en la caracterización de tipologías algunas variables macroeconómicas (ingresos municipales, tamaño de población como ejemplo) de los municipios eso puede llevar a que se dejaron de incluir variables con mayor poder de discriminación. Esto amerita una mayor discusión. Cuando se emplean métodos jerárquicos de clasificación, como es el caso de la agrupación hecha mediante el método de Ward, se hace necesario evaluar (i) (ii) y (iii) como se describe anteriormente, especialmente las medidas de dependencia y de congruencia pues así se garantiza una validación de los clusters. En este sentido la propuesta metodológica no especifica el tipo de distancia utilizada, pues como bien anota Morrison (1967), debe en este caso hacerse uso de la distancia de Mahalanobis ponderada. La ponderación de las variables podría hacerse teniendo en cuenta un criterio no necesariamente de tipo estadístico, pues en esto la ayuda de expertos conocedores de alguna manera de las variables que van a servir de insumo en la construcción de los clusters constituye un buen aporte
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a la clasificación. Para efectos de dar una guía general sobre esto, a continuación se realiza una breve presentación de lo que de alguna manera contribuiría a mejorar la decisión sobre el número de clusters (tipologías en este caso) a ser consideradas en la propuesta de la NME. TEST DE DEPENDENCIA Busca medir la magnitud de la dependencia de una clasificación. Por ejemplo que tan dependiente es la clasificación de municipio frente a N° de Habitantes. -Algunas variables funcionales asociadas podría ser por ejemplo los ingresos municipales Ingresos Clasificación Municipales
Puede usarse Goodman-Kruskal (1954) “Measure of association for cross-classification” JASA 49 (732764) o usarse una medida de información, como la que se muestra a continuación, para denominaciones o ganancia de información: ∑ con
.
MEDIDA DE CONGRUENCIA Interesa medir la concordancia o perfecto ajuste con la partición individual por otro criterio (Jardine, N. and Sibson, R. “Mathematical Taxonomy”,(1971). Una clasificación inestable no es útil para hacer predicción basándose en ella, puesto que no es razonable pensar que nuevos atributos se comportan homogéneamente dentro de los grupos formados. Los nuevos atributos podrían ser índices cuantificadores de ciertas políticas económicas a los diferentes clúster. En una clasificación inestable no se puede esperar que los índices se comporten homogéneamente dentro de los clúster. Se hace necesario hacer un estudio de la estadística de la clasificación para poder disponer de criterios de comparación de clasificaciones provenientes de diferentes selecciones de atributos y/o variables. Es importante que se posea una medida del grado de concordancia entre la clasificación que se obtiene y la que se obtendría si se tuviera con un conjunto más amplio de datos.
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La comparación se puede hacer mediante la comparación de matrices de similaridad (o disimilaridad). Por ejemplo la propuesta de Jardine y Sibson (1971) considera las siguientes medidas para concordancia: ,
I. II.
( (
,
−
,
) )
De la máxima diferencia entre pares de coordenadas ,
, ,
III.
−
,
, (
,
. −
, )
En donde , , , : Similaridad entre los objetos , y distancia Euclidiana ponderada.
,
na ponderación, Luego
es una
Hartigan J. A. “Representation of similarity matrices of trees” JASA G2. 1140-1158 (1967). Para comparar dos particiones se sugiere hacer uso de la siguiente tabla de contingencia PARCIÓN 1 PARTICIÓN 2 Cluster 1 Cluster 2 Cluster 1 Cluster 2 Cluster 3 1* 2 1 2 4 3* 4 3 9 5 9. 7 8. 12 6 11 . 5 10 . 13 7 15 * 2 15 14 11 8 12 13 14 En donde *: Similares (mismos individuos clasificados en el mismo cluster con las dos clasificaciones).
Partición 1/Partición 2
1
2
3
1
3
1
1
2
2
4
4
y usar como medida de asociaciones el estadístico o e estadístico siendo en número de observaciones (municipios) similares.
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con
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Para determinar cómo influye cada variable dentro del clúster: se logra examinando el comportamiento de las suma de cuadrados dentro de grupos a lo largo del proceso de conglomerados. Se suele calcular para cada variable y para cada etapa de clasificación jerárquica la llamada proporción no explicada de la varianza como el cociente de la suma de cuadrados dentro y la suma de cuadrados total. Ante unas inquietudes iniciales formuladas por el grupo de revisión (GR) sobre qué distancia usaron en la obtención de las tipologías, porqué decidieron esas 6 tipologías de municipios , el grupo diseño (GD) de la NME propuesto por el DANE, hizo aclaraciones bien sustentadas estadísticamente. Algunas de estas aclaraciones se ilustran en este informe, con el propósito de documentar en este informe, la rigidez con que el grupo diseño de la NME da respuesta a las inquietudes estadísticas. Consideraciones estadísticas sobre la construcción de tipologías municipales En primer lugar el método de asignación propuesto por el DANE tiene como fundamento la agrupación de municipios por medio del aglomeramiento jerárquico basado en el criterio de Ward. Se destaca del procedimiento de agrupamiento, que inicialmente se considero un análisis en componentes principales (ACP) sobre un conjunto de variables insumo, las cuales se listan como sigue:
Porcentaje de establecimientos con actividad de servicios (PorEsSer).
Cobertura de energía (CobEn).
Cobertura de acueducto (CoAc).
Analfabetismo (Anfa).
Índice de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI).
Consumo de energía residencial (CoEnRes).
Densidad de viviendas (DeViv).
Varianza del puntaje catastral (VarPu).
Los siete primeros ejes principales se disponen para la aplicación del método jerárquico. Inicialmente las tipologías se dividían en nueve grupos (teniendo en cuenta que Bogotá D.C. es una tipología aparte y no está inmersa dentro del procedimiento de aglomeramiento), sin embargo a partir de sugerencias realizadas por expertos se alcanzó a un máximo de seis tipologías municipales. Como una de las inquietudes que planteamos inicialmente estaba relacionada con la ponderación de las variables que se consideraron en la primera fase de construcción de las tipologías municipales, el grupo DANE dio respuesta, teniendo en cuenta una ponderación directa de las variables por un vector de 144
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pesos w y la incorporación de la matriz de varianzas y covarianzas71, lo cual se traduce en una distancia de Mahalanobis modificada: (
−
)
(
−
)
Con esta distancia, el grupo DANE mostro que la clasificación obtenida, con la distancia euclidiana cuando se trabajaba con ACP, no se modificaba cuando esta clasificación se hacía con las variables originales ponderadas y se hacía uso de la distancia de Mahalanobis ponderada , esto lo que permite es entonces validar el hecho que las variables consideradas para esta tipificación, son apropiadas en este proceso. El soporte teórico que sustenta lo anterior, está bastante bien sustentado en los siguientes puntos : 1. Para lograr lo anterior en primer lugar se obtiene la matriz de ponderaciones w, para esto se hizo uso de procedimientos estadísticos que han sido ampliamente desarrollados en la teoría de los modelos lineales generalizados (MLG) con respuesta multinomial los cuales pueden verse en forma simple en el capitulo 8 del libro de Dobson & Barnett (2008). La variable respuesta en este caso es la tipología municipal , las variables predictoras que definen la parte sistemática del modelo fueron las ocho variables insumo del ACP. El modelo en su forma analítica es el siguiente:
Donde es la probabilidad de que un municipio en particular pertenezca a una de las tipologías preestablecidas obtenidas con los métodos de clasificación cuya teoría fue descrita en forma general en las secciones anteriores . Para determinar el aporte de cada una de las variables, se ajusta un modelo sin la variable a estudiar y se comparo con el modelo completo (modelo completo), mediante la siguiente razón. −
La expresión anterior en términos de puntos porcentuales, va a medir el cambio que se tiene al incluir una variable al modelo, lo que se traduce en el aporte que la variable específica realiza en la discriminación entre tipologías. Lo anterior se hace para las ocho variables de interés. Los pesos para efectos del cálculo de
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son una proporción del porcentaje de aporte que para estos efectos se
El procedimiento de agrupamiento considera una matriz de distancias entre individuos con la cual determina cuales grupos debe construir.
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denota por R, tal como aparece en la expresión anterior. Los resultados de aportes individuales de cada una de las variables, se muestran en la siguiente tabla.
Variable a Estudiar
Porcentaje de Pesos aporte (R)
Analfabetismo
22,92%
28,50%
NBI
13,73%
17,07%
Varianza Puntaje
11,74%
14,60%
Densidad Vivienda
9,45%
11,75%
Porcentaje Energía Residencial
8,38%
10,42%
Actividad en servicios
7,53%
9,36%
Cobertura Acueducto
5,90%
7,33%
Cobertura Energía
0,78%
0,97% 100,00%
Con base en los resultados anteriores se puede decir que la variable que más discrimina es el analfabetismo, seguido del índice de necesidades básicas insatisfechas, en tanto que e la variable que menos aporta (teniendo en cuenta este criterio de ponderación), es la cobertura de energía. 2. Teniendo en cuenta los pesos de la tabla anterior, se procedió a agrupar los municipios teniendo como métrica de clasificación la distancia de Mahalanobis ponderada, se procedió a realizar diferentes escenarios de clasificación los cuales se resumen en los siguientes apartados : 2.1. Agrupamiento de los 1012 municipios: se observo que Bogotá era el último municipio en agruparse. Además se presentó un grupo con las ciudades principales (Medellín, Cali y Barranquilla). Los índices de nivel inducen una partición en 16 clases:
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Figura 1: Índices de nivel primer ejercicio
2.2. Agrupamiento con 1011 municipios, excluyendo a Bogotá. El resultado se resume en 13 grupos (12 conformados por los diferentes municipios del análisis y Bogotá como una sola categoría) donde las ciudades principales (Medellín, Cali y Barranquilla) de nuevo se agrupan en una clase aparte. El siguiente diagrama de índices de nivel muestra el resultado:
Figura 2: Índices de nivel segundo ejercicio
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2.3. Agrupamiento excluyendo a Bogotá, Medellín, Barranquilla y Cali. Luego el resultado sobre los 10008 municipios restantes está repartido en 14 grupos. 2.4.
Figura 3: Índices de nivel tercer ejercicio
2.5. Agrupamiento excluyendo a Bogotá, Medellín, Barranquilla, Cali y Bucaramanga, Cartagena. El número de grupos se reduce a 12 (Bogotá, las cinco ciudades principales y los restantes 10 repartidos entre los municipios del análisis). Los índices de nivel se muestran a continuación:
Figura 4: Índices de nivel cuarto ejercicio
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Se opta por la clasificación obtenida en 2.4 (ejercicio cuatro) debido a que presenta mejores resultados en cuanto a la agrupación. Para evaluar la similaridad entre las particiones, se construyo una tabla de contingencia teniendo como puntos de entrada de la tabla las dos clasificaciones, la obtenida con las variables de clasificación originales, y la obtenida a partir del análisis de ACP, encontrando el siguiente arreglo: Tipologías ejercicio cuatro 0
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
0
1
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
1
0
5
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
2
0
0
19
20
10
1
0
0
0
0
0
0
3
0
0
0
10
22
182
24
0
2
0
7
0
4
0
0
0
5
105
154
68
0
13
8
112
1
5
0
0
0
2
0
1
45
19
66
74
22
14
Tipologias originales
Mediante una prueba de independencia entre categorías; el valor-p de la prueba no supera el 5% se concluye que las dos clasificaciones tienen una relación (no hay independencia entre las clasificaciones), de acá que bastaría con la construcción inicial de las tipologías obtenidas con la metodología propuesta (seis en este caso) . Así, se establece que las modificaciones adicionales al agrupamiento inicial aportan y define cada una de las asignaciones. Acá debe aclararse que tipo de estadística de independencia están considerando, en razón a que hay mucha presencia de ceros dentro de la tabla de contingencia, aunque parece conveniente que se revise la construcción de la tabla, puesto que es “sospechoso “que se tenga tanta presencia de ceros, eso implicaría unos cambios bruscos en el proceso de agrupamiento y por lo general eso no sucede así. Algunas recomendaciones Para el caso de la NME donde se busca relacionar las variables socioeconómicas , , y las variables relacionadas con la vivienda , , se deben buscar combinaciones lineales de tal forma que los coeficientes , , y , , se deben escoger de forma tal que la correlación entre y sea la mayor posible. La metodología es “similar” a la de componentes principales con la diferencia que se busca maximizar la correlación en vez de la varianza, como sucede con otros métodos de análisis estadístico.
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con
{
}
En el siguiente diagrama se ilustra en forma sintética, como sería el procedimiento del ACC.
Problema de Investigación Etapa 1 Seleccione objetivo(s): Determinar Relación entre conjunto de variables. Lograr máxima correlación Explicar la naturaleza de la relaciones entre variables. Especificar las variables en la que van a ser Dependientes Independientes
Etapa 2
Consideraciones del Diseño de Investigación Número de observaciones por variable. Tamaño total de la muestra.
Etapa 3
Supuestos Linealidad de las correlaciones Linealidad de las relaciones Normalidad Multivariada
A Etapa 4
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e
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De Etapa 3
Etapa 4
Estimación de la función Canónica y su selección Derivar funciones canónicas Seleccionar funciones para interpretación Significancia Estadística Magnitud de las relaciones Medida de Redundancia de la varianza compartida
Etapa 5
Interpretar las funciones canónicas y variables. Pesos y cargas Canónicas Pesos canónicos cruzados
Etapa 6
Validación de Resultados Múltiples muestras divididas Análisis de sensibilidad de la composición de las variables
Por lo anterior se sugiere hacer uso de esta metodología de asociación, pues fortalecería más algunas de las hipótesis de trabajo, sobre las cuales se está elaborando el nuevo modelo de estratificación.
COMENTARIOS SOBRE EL METODO DE DALENIUS-HODGES Como el GD, para establecer puntos de corte que permitiera una clasificación final en seis grupos, utilizando en la primera etapa la clasificación de los tres indicadores que sirvieron para formular los estratos robustos, tuvieron en cuenta la información de hogares de la muestra cocensal ,para ello hicieron uso del método de Dalenius_Hodges el cual se comenta a continuación . El método contempla el uso de un tamaño de muestra y un número fijo de estratos , constituye un método simple en la obtención de los límites de estratos cuando se contempla un solo ítem como factor de estratificación (una única variable de estratificación), y en este caso la distribución de frecuencias para datos agrupados sería suficiente .Para aplicar el método, se requiere asumir que el Factor de Corrección por Finitud debe ser ignorado; la distribución de la población asociada es continua y la densidad de probabilidad de la variable de interés es constante dentro de cada estrato (generalmente
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se asume una distribución uniforme dentro de cada estrato). La minimización básicamente depende de una variable, la variable son puntos de quiebre en el límite de estratos Dalenius-Hodges (1959) estratifican teniendo en cuenta la expresión: −
,
,
Esta propuesta de Dalenius-Hodges es similar a la propuesta de Ekman(1959), con la diferencia que trabaja con y va a producir estratos aproximadamente iguales . Estos métodos ignoran la corrección por finitud − Con esto ya se debilita el método, además de los supuestos propuestos para la implementación del mismo. Sería más conveniente que se establecieran los límites de los estratos teniendo en cuenta la expresión: − (Ver detalles en Strata boundary determination, William E. Winkler quien trabaja para el Censo de los Estados Unidos). Acá, sí se lleva en cuenta la corrección por finitud siendo además mucho más robusta ante la presencia de un número finito de estratificaciones, además para distribuciones asimétricas y con curtosis pronunciadas (que es lo que se muestra en todos los casos de, sería más apropiada esta última expresión, en el caso de usarla como método de estratificación univariado para el caso colombiano donde se tiene siempre se va a tener distribuciones asimétricas y con problemas de alta curtosis,
A pesar de que este método ha demostrado su eficiencia en la aplicación de diseños muestrales, se debe ser cuidadoso cuando se aplica para encontrar estratos poblacionales, puesto que los supuestos que sustentan el método pueden llevar a restricciones de tipo estadístico y como se mencionó anteriormente, algunos pierden validez estadística. Especialmente se debe tener cuidado con el supuesto en la distribución constante a través de cada uno de los estratos. El supuesto de la densidad constante de probabilidad de la variable de interés dentro de los estratos es muy restrictivo siendo que en muchos casos los modelos de distribución son esencialmente asimétricos, algo muy diferente a lo que supone el modelo. De tal manera que no se tiene garantía sobre una mejor estratificación utilizando el modelo DH, en tanto que se mantiene el mismo número de estratos por un lado y por el otro lado, dadas las características tan heterogéneas de la realidad socioeconómica de las familias en Colombia se complica el cumplimiento algunos de los supuestos que soporta
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De esta forma , la regla de obtener las fronteras de los estratos considerando la distribución de frecuencias de los indicadores a nivel nacional puede ser restrictivo , sin embargo estas fronteras pueden mejorarse cuando en la metodología propuesta se construyen las tipologías de municipios se incluyen las variables asociadas a las condiciones socioeconómicas y se incluyen las características internas de vivienda como es la propuesta , es decir el punto final sería usar la regla para construir fronteras bien sea con Dalenius –Hodges o con la propuesta de Winkler ,pero llevarlo a nivel de tipología. La justificación del GD de la NME, al hecho de porque una usaron D-H para establecer las fronteras de los estratos está justificada en forma coherente .Trabajaron con otros métodos adicionales como el de Ekman (1959) junto con otros métodos de clasificación univariados fue tenido en cuenta en la fase inicial de la metodología, sin embargo se observó que en términos generales, el método de Dalenius ofrecía mejores resultados. Un ejemplo de esta aseveración se puede apreciar en las siguientes tablas, donde se muestra la varianza dentro de los estratos generados por tres clasificaciones: Dalenius, Ekman y kmeans. Se observa que la menor variación en términos de un promedio ponderado se obtiene con el método k-means, seguido de Dalenius y por último el de Ekman. Estos resultados nos permitieron excluir el método Ekman. Posteriormente se observó que los cortes producidos por el método k-means, se veían fuertemente influenciados por datos atípicos por lo que al final se optó por dejar el método de Dalenius.
Varianzas por estrato y promedio ponderado por método de clasificación e indicador Estrato 1 2 3 4 5 6 Promedio
Ln ICP Dalenius Ekman 0.176 0.171 0.028 0.053 0.013 0.025 0.020 0.034 0.029 0.098 0.135 0.034 0.043 0.050
Kmeans 0.174 0.037 0.021 0.023 0.039 0.106 0.040
Estrato 1 2 3 4 5 6 Promedio
Distancias Dalenius Ekman 0.986 1.118 0.148 0.330 0.029 0.059 0.028 0.035 0.067 0.186 0.155 0.115 0.100 0.124
Kmeans 1.049 0.174 0.070 0.034 0.052 0.174 0.093
Recomendaciones sobre métodos estadísticos Muchas de las aplicaciones en la NME están basadas en el supuesto de normalidad sobre todo cuando miran la relación entre el log(ICP) frente a una conjunto de variables predictivas, por tratarse se ajustar un modelo de regresión para un indicador (valor entre 0 y 1), donde hay bastantes problemas de simetría, quien sabe hasta donde el problema de normalidad se contorne, esto se puede lograr por el
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tamaño de muestra, pero se debería pensar en explorar para mejorar la justificación teórica a esta propuesta en otra distribución por ejemplo hacer uso de regresión usando modelos asimétricos tipo Gama o Potencia Normal (NP), esta última distribución tiene amplios desarrollos teóricos recientemente. Para la obtención de los puntos de corte, se ve de la distribución de los índices una fuerte asimetría y curtosis, con lo cual D-H tendría problemas en su implementación, sería conveniente buscar alternativas distintas a este método En el uso del modelo logit como método de clasificación, solo tuvieron en cuenta que fuera canónico el enlace, por eso consideraron los Modelos Lineales Generalizados (MLG), pero en estos casos hay mucho problema de variabilidad así que a futuro para mejorar la propuesta, podrá pensarse en trabajar con modelos de sobredispersión.
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APENDICE B Aspectos Jurídicos NORMAS ANTERIORES Al abordarse el régimen de tarifas en el Decreto–ley 3069 de 1968, se consagró el criterio de costos, el cual fuera posteriormente adoptado en el artículo 367 de la Constitución Política de 1991 y desarrollado en el numeral 87.4 del artículo 87 de la Ley 142 de 1994; así mismo, se dispuso que al fijar las tarifas, las entidades de servicio público tendrían en cuenta “la capacidad económica de los diferentes sectores sociales”; es decir, se introdujo el concepto de pago diferencial. Por medio de la Ley 81 de 1988 se dispuso que la política de precios para los servicios públicos fuera establecida por el entonces Ministerio de Desarrollo Económico y realizada por la Junta Nacional de Tarifas. A través del Decreto 969 de 1991 se reglamentaron los criterios para la fijación de las tarifas establecidos en el artículo 3º del Decreto-Ley 3069 de 1968, en especial el denominado “capacidad económica”, haciendo para ello uso de los elementos del impuesto de estratificación socioeconómica creado en el artículo 112 de la Ley 9ª de 1989 y agregando el concepto de que el indicador adecuado de la capacidad de pago de los usuarios residenciales de servicios públicos está compuesto por factores como la calidad de las viviendas, los servicios públicos disponibles, el entorno urbano: y otros; finalmente clasifica por primera vez, para el tema de los servicios públicos, a los usuarios es seis estratos socio-económicos. De otra parte vale la pena mencionar que aún no se distinguían los diferentes tipos de servicios y de usuarios (Decreto 302/00 modificado por el Decreto 229/02-servicio comercial, industrial y residencial, Decreto 1713/02 modificado por el Decreto 838 de 2005-usuario residencial y usuario no residencial). Entre la fecha de expedición del Decreto-Ley 3069 de 1968 (16 de diciembre de 1968) y la fecha de promulgación del Decreto 969 de 1991 (12 de abril de 1991) y con el objeto de materializar el concepto de pago diferencial para el pago de las tarifas de los servicios públicos, establecido en el artículo 3º del Decreto-Ley 3069 de 1968, se hizo uso de: 72 El Decreto 970 de 1991 establece que el DANE suministrará a los alcaldes la metodología para la estratificación socioeconómica; por su parte el Decreto 990 de 1992 reitera la anterior obligación en cabeza del DANE, para lo cual dispuso un plazo de seis (6) meses siguientes a la vigencia del mismo y el Decreto 2167 de 1992 restructuró el DNP. Por medio del Decreto 2220 de 1993, se reglamentó la estratificación y se le dio su carácter de única para todo el país, se fijó la competencia del diseño de las metodologías de estratificación en el DNP, se otorgaron los plazos para que los alcaldes adoptarán las estratificaciones urbanas y rurales en sus municipios y estableció la revisión de las mismas por lo menos cada cinco (5) años, cuando se modifiquen las metodologías. A través de las siguientes normas se ampliaron los plazos para que los municipios adoptaran las estratificaciones socioeconómicas para las zonas urbanas y rurales: Decreto 927 de 1994, Ley 188 de 1995, Decreto 1538 de 1996, Decreto 2034 de 1996, Ley 383 de 1997, Ley 812 de 2003 y Ley 921 de 2004. Con la expedición de la Ley 286 de 1996 se concedieron plazos para alcanzar progresivamente los límites establecidos en las Leyes 142 y 143 de 1994 y 223 de 1995 en materia de factores de contribución, tarifas y subsidios y el Decreto 2366 de 1996 ordena que las Comisiones de Regulación de Energía y Gas y Agua Potables y Saneamiento Básico, deberán expedir antes del 31 de enero de 1997 las resoluciones que permitan alcanzar progresivamente los límites establecidos en la Ley 286 de 1996. Por medio de la Resolución 392 de 2004, el DANE adoptó las metodologías de estratificación socioeconómica que el Departamento Nacional de Planeación había diseñado, realizándoles algunos ajustes y modificaciones. Las Leyes 812 de 2003 y 1150 de 2007, modifican el numeral 6 del artículo 99 de la Ley 142 de 1994, estableciendo para los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo, nuevos topes de subsidios. Leyes/normas Decreto-ley 3069 de 1968 Art. 1º. Créase la Junta Nacional de Tarifas de Servicios Públicos, 16 de diciembre de 1968 cuyas funciones principales serán las de controlar y fiscalizar las Por el cual se crea la Junta tarifas de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y 72
Ver: La estratificación socioeconomic para el cobro de los servicios públicos domicilarios en Colombia ¿Solidaridad o focalización?-María Cristina Alzate, páginas 13-14
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Nacional de Tarifas de Servicios Públicos, se establecen los criterios básicos para la aprobación de las mismas y se dictan otras disposiciones.
energía eléctrica,…. Art. 3º. La fijación de tarifas de servicios públicos se ceñirá a los siguientes criterios: 1.- las entidades de servicio público deberán asegurar la protección de sus activos y fomentar el ahorro nacional mediante niveles de tarifas que cubran los costos reales de la prestación del servicio y provean una determinada rentabilidad sobre el valor de dichos activos, con el objeto de facilitar apropiadamente la financiación de sus programas. Para tal fin las tarifas deberán ajustarse con oportunidad a los cambios de los costos reales que alteren el equilibrio económico de la empresa y los planes trazados para atender a futura demanda. 2.- las entidades de servicio público fijarán sus tarifas en tal forma que tomen en cuenta la capacidad económica de los diferentes sectores sociales y el mejor aprovechamiento de los recursos propios de los respectivos servicios en beneficio de la comunidad. Artículo declarado exequible por la Corte Constitucional C-580-92. El artículo 28 del Decreto 2167 de 1992, suprimió la Junta Nacional de Tarifas y dispuso que sus funciones fueran asumidas por las diferentes comisiones de regulación.
Ley 81 de 1988 Por la cual se reestructura el Ministerio de Desarrollo Económico, se determinan las funciones de sus dependencias, se deroga el Decreto legislativo número 0177 de 1o. de febrero de 1956, se dictan normas relativas a los contratos de fabricación y ensamble de vehículos automotores y a la política de precios y se dictan otras disposiciones.
Art. 2º. ….corresponde al Ministerio de Desarrollo Económico………… d) Establecer la política de precios,…. CAPÍTULO V Art. 60. De la política de precios. El ejercicio de la política de precios a que se refiere el literal d) del artículo 2º de la presente Ley podrá ejercerse, por parte de las entidades a que se refiere el siguiente artículo……. Art. 61. De las entidades que desarrollan las políticas de precios. f) A la Junta Nacional de Tarifas de Servicios Públicos, las tarifas de agua,…….
Decreto 969 de 1991 12 de abril de 1991 Por el cual se reglamentan el Decreto-Ley 3069/68 y la Ley 81/88, Capítulo V.
Considerandos: Que corresponde a la Junta Nacional de Tarifas de servicios públicos la fijación de las tarifas de agua, …..etc. Que la estratificación de los usuarios permite adecuar las tarifas a su capacidad de pago. Que la calidad de las viviendas, los servicios públicos disponibles, el entorno urbano y otros factores semejantes de naturaleza física,
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El literal f) del artículo 61 fue derogado por el artículo 186 de la Ley 142 de 1994.
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constituyen indicador adecuado de la capacidad de pago de los usuarios residenciales. Que para ubicar a los usuarios en los estratos adecuados, es necesario tener en cuenta las diferencias socio-económicas de la población servidas en las distintas regiones del país; Que para evitar duplicidad de esfuerzos; es conveniente crear las condiciones que permitan la utilización de las estratificaciones socio-económicas realizadas por los municipios con el fin de determinar las tarifas del impuesto predial unificado, para la tarifación de los servicios públicos. Articulado: Art. 1o. ESTRATOS SOCIO-ECONOMICOS. Para los fines relativos al presente Decreto, los usuarios de los servicios públicos se clasificarán hasta en seis estratos socio-económicos así: I) Bajo-Bajo, II) Bajo, III) Medio-Bajo, IV) Medio, V) Medio-Alto y VI) Alto. Estos estratos se determinarán en función de la calidad de las viviendas a las que se suministran servicios públicos domiciliarios. Art. 2o. FACTORES DE ESTRATIFICACION. Para la estratificación física de las viviendas se tendrán en cuenta los siguientes factores: - Características físicas de las viviendas. - Disponibilidad de servicios públicos domiciliarios. - Estrato de las vías adyacentes y demás elementos de la infraestructura. - Facilidades recreacionales y zonas verdes. - Naturaleza y calidad de los medios de transporte. - Uso y concentración comercial. - En zonas rurales, se tendrá en cuenta, además la extensión y uso del lote anexo a la vivienda. Art. 3o. Adecuación de los estratos y los factores de estratificación a cada municipio. Teniendo en cuenta las características sociales y económicas de cada municipio, y, en particular, la capacidad de pago de sus habitantes, el Departamento Administrativo Nacional de Estadística DANE, establecerá el peso relativo de los distintos factores de estratificación que servirán para clasificar los usuarios en los diversos estratos. Así mismo, con base en esta ponderación, determinará en cuales de los seis estratos posibles se clasificarán los usuarios del respectivo municipio. Art. 4o. EFECTOS DE LAS ESTRATIFICACIONES REALIZADAS POR LOS MUNICIPIOS. Las estratificaciones que los municipios realicen con el propósito de determinar la tarifa del impuesto predial unificado de que trata la Ley 44/90, serán admisibles para la tarifación de servicios públicos, siempre y cuando cumplan los requisitos establecidos en este Decreto. Los municipios obtendrán certificación en tal sentido expedida por el Departamento
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Administrativo Nacional de Estadística, DANE. ARTICULO 6o. UNIDADES ESPECIALES DE ESTRATIFICACION. La unidad especial de estratificación es el área dotada de características homogéneas de conformidad con lo previsto en el artículo 2. En zonas urbanas no podrá ser superior a la manzana; si no hubiere conglomerados homogéneos, podrá ser la vivienda individual. En áreas rurales la unidad espacial de estratificación será la vivienda. Decreto derogado por el artículo 10º del Decreto 2220 de 1993. Decreto 970 de 1991 12 de abril de 1991 Por el cual se reglamentan el Decreto-Ley 3069/68 y la Ley 81/88, Capítulo V.
Art. 1º. CAMPO DE APLICACIÓN…… Se aplicarán cuando las estratificaciones efectuadas por los municipios para los fines relativos al impuesto predial unificado de que trata la Ley 44/90, no cumplan los requisitos contemplados en el Decreto 969/91. Art. 3º. INFORMACION BASICA PARA LOS PROCESOS DE ESTRATIFICACION. El Departamento Administrativo Nacional de Estadística, DANE, remitirá a los alcaldes de cada municipio la información procesada del último censo de población y vivienda; la encuesta nacional de hogares; el último marco muestral y recuento de viviendas; el censo económico nacional en lo que se refiere al ámbito territorial del respectivo municipio. Suministrará, además la metodología y modelos de los formularios que habrán de emplearse, así como también el apoyo logístico y la información suplementaria que sean requeridos para definir las bases de la estratificación socioeconómica. El Instituto Geográfico "Agustín Codazzi", IGAC, suministrará igualmente la información que se requiera para tal fin. Esta información constituye la base de las estratificaciones que se realicen en cada municipio. ARTICULO 6. PROCESO DE TRANSICION. Las estratificaciones efectuadas en cumplimiento de los Decretos 2545/84, 394/87, 189/98, 196/89, 700/90,1555/90, continuarán en vigor hasta tanto se realicen nuevas estratificaciones con base en las normas establecidas en el presente Decreto. Decreto derogado por el artículo 10º del Decreto 2220 de 1993.
Decreto 990 de 1992 Por el cual se modifican parcialmente los Decretos 969 y 970 de 1991
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Art. 1º. Para efectos del proceso de estratificación que deben realizar los municipios conforme al Decreto 969 de 1991, el Departamento Administrativo Nacional de Estadística, DANE, suministrará a los municipios las instrucciones metodológicas para realizar los estudios correspondientes, dentro de los seis (6) meses siguientes a la vigencia del presente Decreto. Art. 3º Mientras se cumple el proceso de estratificación
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reglamentado por los Decretos 969 y 970 de 1991, las Empresas de Servicios Públicos o las Oficinas de Planeación, según sea el caso, deberán estratificar a los usuarios matriculados con posterioridad al 12 de abril de 1991 de acuerdo con la misma metodología empleada para dar cumplimiento a los Decretos 2545 de 1984, 394 de 1987, 189 de 1988, 196 de 1989, 700 de 1990 y 1555 de 1990. Igualmente no podrán variar la estratificación de ningún usuario antes de que se realicen los estudios de estratificación de que tratan los Decreto 969 y 970 de 1991. Decreto derogado por el artículo 10º del Decreto 2220 de 1993. Decreto 2167 de 1992 Art. 6º. FUNCIONES DE LA DIVISION DE INDICADORES Y Por el cual se reestructura ORIENTACION DEL GASTO SOCIAL.- En la Unidad de Desarrollo el DNP. Social, la División de Población se transforma en División de Indicadores y Orientación del Gasto Social, cuya función es realizar, bajo la dirección del Jefe de la Unidad de Desarrollo Social y conjuntamente con las demás divisiones, las funciones relacionadas con la generación de la información requerida para establecer las políticas, programas y proyectos sociales; el registro y divulgación de indicadores para identificar las necesidades de inversión social para los grupos pobres de la población; el diseño de las metodologías de estratificación socioeconómica en los municipios y distritos y demás instrumentos de focalización de subsidios, así como el análisis de la dinámica poblacional. Art. 28. SUPRESIÓN DE LA JUNTA NACIONAL DE TARIFAS Y DE LA DIVISIÓN ESPECIAL SECRETARÍA TÉCNICA DE LA JUNTA NACIONAL DE TARIFAS. Suprímense la Junta Nacional de Tarifas de Servicios Públicos y la División Especial Secretaría Técnica de la Junta Nacional de Tarifas, cuyas funciones en los respectivos sectores serán asumidas por las comisiones reguladoras energética; de telecomunicaciones, y de agua potable y saneamiento básico. Este Decreto fue derogado por el artículo 52 del Decreto 1363 de 2000. Decreto 2220 de 1993 Por el cual se reglamenta el artículo 6º del Decreto 2167 de 1992
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Art. 1º. La División de Indicadores y Orientación del Costo Social de la Unidad de Desarrollo Social del Departamento Nacional de Planeación, diseñará las metodologías para la elaboración y adopción de las estratificaciones socioeconómicas por parte de los Municipios y Distritos en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales. PARAGRAFO. El Departamento Administrativo Nacional de Estadística, DANE y el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, IGAC,
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suministrarán a solicitud de los Municipios y Distritos la información cartográfica y la documentación complementaria requerida para la aplicación de las metodologías. Art. 2º. Las estratificaciones socioeconómicas tendrán carácter único, por cuanto se utilizarán para la fijación de tarifas por la prestación de servicios públicos y para la asignación de los subsidios que en desarrollo del artículo 30 de la Ley 60 determine el Conpes para la Política Social. Art. 3º. Las metodologías de estratificación socioeconómica, tendrán en cuenta como mínimo los siguientes aspectos: 1. Las poblaciones se clasificarán hasta en seis (6) estratos socioeconómicos, denominados así: I) Bajo-Bajo; II) Bajo; III) MedioBajo; IV) Medio; VI) Medio-Alto; VI) Alto. 2. Tratándose de viviendas se utilizarán como factores de estratificación, entre otros, los siguientes: Características físicas externas, servicios públicos disponibles, zona de ubicación, estado de las vías adyacentes y de otros elementos infraestructurales, antejardines o zonas verdes y otros elementos del entorno urbanístico. En las zonas rurales, además de los factores relacionados de la vivienda, se considerará la extensión y el uso del predio donde se encuentre ubicada. 3. La unidad espacial de estratificación será el área dotada de características homogéneas, que en las zonas urbanas no podrá ser superior a la manzana. En los casos en que no existan conglomerados homogéneos, la unidad podrá ser la vivienda individual. En las zonas rurales la unidad espacial de estratificación estará siempre la vivienda. 4. La estratificación será el resultado de la evaluación por percepción directa de los factores de estratificación antes señalados. PARAGRAFO. Las metodologías comprenderán los modelos de formularios manuales e instructivos sobre procedimientos estadísticos. Artículo 4º. Para las zonas rurales, el Departamento Nacional de Planeación, DNP, definirá y suministrará las metodologías de estratificación socioeconómica de que trata este Decreto, dentro de los ocho (8) meses siguientes a su vigencia. Para realizar la estratificación de las zonas urbanas de los Municipios y Distritos, se empleará la metodología elaborada y entregada por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística, DANE, en cumplimiento de los Decretos 969 y 970 de 1991 y 990 de 1992, con los ajustes metodológicos que en ejercicio de su competencia le introduzca el Departamento Nacional de
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Planeación, DNP. El DNP definirá y suministrará los instructivos sobre los ajustes metodológicos, dentro de los seis (6) meses siguientes a la vigencia de este Decreto. Parágrafo. Las estratificaciones adoptadas durante 1991 y hasta la fecha de vigencia del presente Decreto, podrán ser sometidas a adecuación metodológica, de acuerdo con las instrucciones impartidas por el Departamento Nacional de Planeación, DNP. Artículo 5º. Los Municipios y Distritos deberán adoptar las estratificaciones socioeconómicas conforme a las metodologías de que trata el artículo 4º, a más tardar el 31 de diciembre de 1994 tratándose de las zonas urbanas y el 31 de julio de 1995 en el caso de las zonas rurales. Hasta dichas fechas, continuarán aplicándose las estratificaciones adoptadas con base en la normatividad que rija a la fecha de vigencia del presente Decreto. ARTICULO 6o. Las estratificaciones socioeconómicas deberán ser revisadas de manera general por lo menos cada cinco (5) años, cuando se modifiquen las metodologías; o cuando ocurran circunstancias que determinen variaciones consideradas significativas para efectos de la estratificación. En desarrollo de sus funciones legales y para efectos de las relaciones entre las Empresas de Servicios Públicos y sus usuarios, la Superintendencia de Industria y Comercio, o e sustitución de ésta la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios una vez haya sido organizada por la ley, podrá verificar si las estratificaciones fueron adoptadas con sujeción a las metodologías señaladas por el Departamento Nacional de Planeación, DNP y si es el caso, solicitar a las autoridades municipales o distritales las revisiones que sean indispensables, en un plazo determinado. Se establecen los plazos para la adopción de las estratificaciones. Decreto 927 de 1994 6 de mayo de 1994
Ley 177 de 1994 28 de diciembre de 1994 Por la cual se modifica la Ley 136 de 1994 y se dictan otras disposiciones
Artículo 1º. Ampliar los plazos establecidos en el artículo 5º del Decreto 2220 de 1993, para que los municipios y distritos adopten la estratificación socioeconómica para las zonas urbanas y rurales, hasta el 31 de diciembre de 1996. Se amplía el plazo para adoptar las estratificaciones. Art 10º. El plazo para adoptar la estratificación urbana de que trata el artículo 101 de la Ley 142 de 1994, en el Distrito Capital de Santafé de Bogotá y los distritos de Santa Marta, Cartagena y Barranquilla y en los demás municipios del país, se amplía hasta el 31 de diciembre de 1996. Se amplía el plazo para adoptar las estratificaciones y es el mismo
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que se estableciera en el Decreto 927 de 1994. Ley 188 de 1995 2 de junio de 1995 Plan Nacional de Desarrollo e Inversiones 1995-1998
Art 34. Para asignar eficientemente el gasto social y garantizar que beneficie a la población que más lo necesita, los subsidios en los servicios públicos domiciliarios se otorgarán a personas de menores ingresos, determinados a través de la estratificación socioeconómica. Para esto, los municipios tendrán que hacer sus estratificaciones urbanas y rurales antes del 30 de junio de 1996 y obtener certificación del Gobierno Nacional que las hicieron aplicando correctamente la metodología suministrada por el Departamento Nacional de Planeación.
Ley derogada inicialmente por la Ley 508 de 1999-Plan Nacional de Desarrollo 1999-2002, pero ésta fue declarada inexequible sentencia C-557 de 2000, posteriormente fue derogada por el artículo 276 de la Ley 1450 de 2011-Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014. Ley 286 de 1996 ARTÍCULO 1o. TRÁNSITO DE LEGISLACIÓN. Las empresas de 5 de julio de 1996 servicios públicos deberán alcanzar progresivamente los límites Por la cual se modifican establecidos en las Leyes 142 y 143 de 1994 y la Ley 223 de 1995 en parcialmente las Leyes 142 materia de factores de contribución, tarifas y subsidios en el plazo y y 143 de 1994 con la celeridad que establezca antes del 30 de noviembre de 1996 la respectiva Comisión de Regulación. En ningún caso, el período de transición podrá exceder los plazos que se señalan a continuación: 1. Para los servicios de energía eléctrica y de gas combustible hasta el 31 de diciembre del año 2000, y 2. Para los servicios de agua potable, saneamiento básico y telefonía pública básica conmutada hasta el 31 de diciembre del 2001. Los límites aquí citados son los consagrados en el numeral 99.6 del artículo 99 de la Ley 142 de 1994.
Decreto 1538 de 1996 27 de agosto de 1996 Por el cual se reglamenta el Título VI, Capítulo IV de la Ley 142 de 1994 y el artículo 34 de la Ley 188 de 1995 sobre estratificación socioeconómica.
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Esta ley fue derogada por el artículo 10 de la Ley 632 de 2000. Artículo 5º. Los gobernadores tomarán las medidas conducentes para que a más tardar, el 1º de abril de 1997, se realicen, difundan, adopten y apliquen las estratificaciones en aquellos municipios y distritos donde sus autoridades hayan sido renuentes. Parágrafo. El Departamento Nacional de Planeación hará seguimiento de la aplicación de las metodologías, en los municipios y distritos a los cuales se refiere este artículo. Artículo 8º. En aquellos municipios y distritos donde las autoridades municipales no se encuentren incursas en alguna de las causales de renuencia establecidas en el artículo 4º de este Decreto, los gobernadores prestarán el apoyo técnico, administrativo y
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financiero requerido para realizar, adoptar y aplicar las estratificaciones, a más tardar el 31 de diciembre de 1996. Artículo 9º. La aplicación de las estratificaciones no podrá superar los plazos establecidos en los artículos 5º y 8º del presente Decreto. Parágrafo 1º. Las entidades prestadoras de servicios públicos domiciliarios deberán enviar a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios copia del acto administrativo por el cual adoptaron los resultados de las estratificaciones. Artículo 13. Cuando los usuarios, en especial los que sean beneficiarios de los subsidios de servicios públicos domiciliarios de que tratan las Leyes 142 y 143 de 1994 y 286 de 1996 consideren lesionados sus derechos por una incorrecta aplicación de las metodologías, podrán presentar su reclamo ante el Comité Permanente de Estratificación. Contra la decisión de este comité procede el recurso de reposición ante la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.
Decreto 2034 de 1996 6 de noviembre de 1996 Por el cual se modifican los artículos 5º, 8º y 9º del Decreto 1538 de 1996
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Modificado por el Decreto 2034 de 1996. Artículo 1º. Modifícanse los artículos 5º, 8º y parágrafo 2º del artículo 9º del Decreto 1538 de 1996, los cuales quedarán así: "Artículo 5º. Los gobernadores tomarán las medidas conducentes para que a más tardar el 30 de junio de 1997 y el 31 de diciembre de 1997, se adopten y apliquen, respectivamente, las estratificaciones en aquellos municipios Y distritos donde sus autoridades hayan sido renuentes. "Artículo 8º. En aquellos municipios y distritos donde las autoridades municipales no se encuentren incursas en algunas de las causales de renuencia establecidas en el artículo 4º de este Decreto, los gobernadores prestarán el apoyo técnico, administrativo y financiero requerido para que a más tardar el 30 de junio de 1997 y el 31 de diciembre de 1997 se adopten y se apliquen, respectivamente, las estratificaciones. "Artículo 9º. La aplicación de las estratificaciones no podrá superar los plazos establecidos en los artículos 5º y 8º del presente Decreto. Parágrafo 1º. Las entidades prestadoras de servicios públicos domiciliarios deberán enviar a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios copia del acto administrativo por el cual adoptaron los resultados de las estratificaciones. Parágrafo 2º. Las Comisiones de Regulación de Energía y Gas y Agua Potable y Saneamiento básico tendrán como plazo el 31 de diciembre de 1996 para expedir las resoluciones que permitan, a partir de 1997 y hasta Ios años 2000 y 2001 respectivamente, aplicar gradualmente las tarifas correspondientes al nuevo estrato para los usuarios que cambien de estrato. La Comisión de Regulación de Telecomunicaciones tendrá el mismo
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plazo para gradualizar las tarifas de los usuarios que cambien de estrato, en un plazo máximo de diez y ocho meses contados a partir de la fecha de aplicación de las estratificaciones en los municipios y distritos. Decreto 2366 de 1996 27 de diciembre de 1996 Por el cual se modifica el parágrafo 2º del artículo 9 del Decreto 1538 de 1996, modificado por el Decreto 2034 de 1996.
Artículo 1º. El parágrafo 2º del artículo 9º el Decreto 1538 de 1996, modificado por el Decreto 2034 de 1996, quedará así: "Parágrafo 2º. En desarrollo de lo dispuesto en el artículo 1º de la Ley 286 de 1996, las Comisiones de Regulación de Energía y Gas y Agua Potable y Saneamiento Básico, deberán expedir antes del 31 de enero de 1997 las resoluciones que permitan alcanzar progresivamente, a partir de febrero de 1997 y hasta el 31 de diciembre de los años 2000 y 2001 respectivamente, los límites legales en materia de tarifas, subsidios y contribuciones, correspondientes al nuevo estrato, para los usuarios que cambien de estrato. La Comisión de Regulación de Telecomunicaciones tendrá el mismo plazo para expedir las resoluciones que permitan alcanzar progresivamente, los límites legales en materia de tarifas, subsidios y contribuciones de los usuarios que cambien de estrato, en un plazo máximo de 18 meses contados a partir de la fecha de aplicación de las estratificaciones en los municipios y distritos." Ley 383 de 1997 Art. 55. Aplazamiento de la estratificación socioeconómica de las 10 de julio de 1997 zonas rurales. Aplazase hasta el 31 de diciembre de 1998 la fecha Por la cual se expiden para adoptar la estratificación socioeconómica de las zonas rurales, normas tendientes a y hasta el 30 de junio de 1999 la aplicación de las estratificaciones fortalecer la lucha contra rurales adoptadas en desarrollo de la Ley 142 de 1994. la evasión y el contrabando, y se dictan otras disposiciones. Ley 812 de 2003 Art. 8. D. LA RENOVACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA. 26 de junio de 2003 3. Avance en la descentralización y el desarrollo territorial Por la cual se aprueba el - El Departamento Nacional de Planeación suministrará a los Plan Nacional de alcaldes, las orientaciones y las metodologías correspondientes Desarrollo 2003-2006, para que los municipios y distritos realicen, adopten y apliquen las hacia un Estado nuevas estratificaciones de los conglomerados de viviendas con más comunitario. de 4.000 habitantes -cabeceras municipales urbanas y centros poblados rurales-, para lo cual tendrán plazo máximo hasta el 30 de noviembre de 2004
Resolución 392 de 2004 28 de mayo de 2004 Por la cual se adoptan las 165
Derogada por el artículo 276 de la Ley 1450 de 2011-Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014. Artículo 1º. Adóptense como metodologías de estratificación socioeconómica las previstas en esta resolución.
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metodologías urbanas de estratificación socioeconómica para los municipios y distritos con cabeceras y/o centros poblados rurales con más de 4000 habitantes. Ley 921 de 2004 23 de diciembre de 2004 Por la cual se decreta el Presupuesto de rentas y recursos de capital y Ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1o de enero al 31 de diciembre de 2005
ARTÍCULO 60. El inciso 8, numeral 3, literal d), artículo 8o, del Capítulo II, del Título II de la Ley 812 de 2003, quedará así: "Los municipios y distritos, realizarán y adoptarán la estratificación socioeconómica de cabeceras municipales o distritales y de centros poblados rurales, a más tardar doce (12) meses contados a partir del momento en que la entidad competente defina las metodologías y los municipios a los que le corresponde aplicarlas. Las empresas de servicios públicos domiciliarios, la aplicarán al cobro de los servicios públicos a más tardar cinco (5) meses después de haber sido adoptadas por la alcaldía, o la gobernación en el caso de San Andrés, en el Departamento de San Andrés y Providencia. Ley 1151 de 2007 Artículo 99. Subsidios para los servicios de acueducto, alcantarillado 24 de julio de 2007 y aseo. Por la cual se expide el Para efectos de lo dispuesto en el numeral 6 del artículo 99 de la Plan Nacional de Ley 142 de 1994, para los servicios de acueducto, alcantarillado y Desarrollo 2006-2010 aseo, los subsidios en ningún caso serán superiores al setenta por ciento (70%) del costo del suministro para el estrato 1, cuarenta por ciento (40%) para el estrato 2 y quince por ciento (15%) para el estrato 3. Artículo 104. Tarifas para Hogares Comunitarios. Para efecto del cálculo de las tarifas de acueducto, alcantarillado y aseo, los inmuebles de uso residencial donde funcionan los hogares comunitarios de bienestar y sustitutos serán considerados estrato uno (1). El Gobierno Nacional reglamentará la aplicación de este artículo. Derogada por el artículo 276 de la Ley 1450 de 2011-Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014.
PLAZOS DE ADOPCIÓN DE LA ESTRATIFICACIÓN Aquí vale la pena mencionar nuevamente que como consecuencia del desarrollo que en nuestro país tuvo el régimen de tarifas para los servicios públicos, en el año de 1993 se expidió el Decreto 2220, por medio del cual se reglamentó la estratificación y se le dio su carácter de única para todo el país, se fijó la competencia del diseño de las metodologías de estratificación en el DNP, se otorgaron los plazos para que los alcaldes adoptarán las estratificaciones urbanas y rurales en sus municipios y estableció la 166
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revisión de las mismas por lo menos cada cinco (5) años, cuando se modificaran las metodologías; posteriormente y con ocasión de la promulgación de la Constitución Política de 1991, se ordenó en el artículo 365 que “… Es deber del Estado asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional”; a su vez el artículo 367 constitucional dispuso “La ley fijará las competencias y responsabilidades relativas a la prestación de los servicios públicos domiciliarios, su cobertura, calidad y financiación, y el régimen tarifario que tendrá en cuenta además de los criterios de costos, los de solidaridad y redistribución de ingresos”. Así las cosas, el legislador expidió la Ley 142 de 1994 y en ella se consagró en su Capítulo IV del Título VI, la ESTRATIFICACIÓN SOCIECONÓMICA, como mecanismo de manifestación de los deberes de solidaridad. A pesar de su vital importancia para la sostenibilidad del régimen de prestación de los servicios públicos domiciliarios, la adopción de la estratificación socioeconómica ha afrontado diversos tropiezos, unas veces por metodologías inaplicables, otras por falta de voluntad política, etc; el propósito del siguiente cuadro es evidenciar estas situaciones, veamos: Leyes/normas Decreto 2220 de 1993 Por el cual se reglamenta el artículo 6º del Decreto 2167 de 1992
Decreto 927 de 1994 6 de mayo de 1994
Ley 142 de 1994 11 de julio de 1994
Ley 177 de 1994 28 de diciembre de 1994 Por la cual se modifica la Ley 136 de 1994 y se dictan otras disposiciones Ley 188 de 1995 2 de junio de 1995 Plan Nacional de Desarrollo e Inversiones 1995-1998
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Artículo 5º. Los Municipios y Distritos deberán adoptar las estratificaciones socioeconómicas conforme a las metodologías de que trata el artículo 4º, a más tardar el 31 de diciembre de 1994 tratándose de las zonas urbanas y el 31 de julio de 1995 en el caso de las zonas rurales. Hasta dichas fechas, continuarán aplicándose las estratificaciones adoptadas con base en la normatividad que rija a la fecha de vigencia del presente Decreto. Artículo 1º. Ampliar los plazos establecidos en el artículo 5º del Decreto 2220 de 1993, para que los municipios y distritos adopten la estratificación socioeconómica para las zonas urbanas y rurales, hasta el 31 de diciembre de 1996. Artículo 101. Régimen de estratificación. Parágrafo. El plazo para adoptar la estratificación urbana se vence el 31 de diciembre de 1994 y la estratificación rural el 31 de julio de 1995. Art 10º. El plazo para adoptar la estratificación urbana de que trata el artículo 101 de la Ley 142 de 1994, en el Distrito Capital de Santafé de Bogotá y los distritos de Santa Marta, Cartagena y Barranquilla y en los demás municipios del país, se amplía hasta el 31 de diciembre de 1996. Art 34. Para asignar eficientemente el gasto social y garantizar que beneficie a la población que más lo necesita, los subsidios en los servicios públicos domiciliarios se otorgarán a personas de menores ingresos, determinados a través de la estratificación socioeconómica. Para esto, los municipios tendrán que hacer sus estratificaciones urbanas y rurales antes del 30 de junio de 1996 y
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obtener certificación del Gobierno Nacional que las hicieron aplicando correctamente la metodología suministrada por el Departamento Nacional de Planeación. Ley derogada inicialmente por la Ley 508 de 1999-Plan Nacional de Desarrollo 1999-2002, pero ésta fue declarada inexequible sentencia C-557 de 2000, posteriormente fue derogada por el artículo 276 de la Ley 1450 de 2011-Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014. Decreto 1538 de 1996 27 de agosto de 1996 Por el cual se reglamenta el Título VI, Capítulo IV de la Ley 142 de 1994 y el artículo 34 de la Ley 188 de 1995 sobre estratificación socioeconómica.
Artículo 5º. Los gobernadores tomarán las medidas conducentes para que a más tardar, el 1º de abril de 1997, se realicen, difundan, adopten y apliquen las estratificaciones en aquellos municipios y distritos donde sus autoridades hayan sido renuentes.` Parágrafo. El Departamento Nacional de Planeación hará seguimiento de la aplicación de las metodologías, en los municipios y distritos a los cuales se refiere este artículo. Artículo 8º. En aquellos municipios y distritos donde las autoridades municipales no se encuentren incursas en alguna de las causales de renuencia establecidas en el artículo 4º de este Decreto, los gobernadores prestarán el apoyo técnico, administrativo y financiero requerido para realizar, adoptar y aplicar las estratificaciones, a más tardar el 31 de diciembre de 1996. Artículo 9º. La aplicación de las estratificaciones no podrá superar los plazos establecidos en los artículos 5º y 8º del presente Decreto. Parágrafo 1º. Las entidades prestadoras de servicios públicos domiciliarios deberán enviar a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios copia del acto administrativo por el cual adoptaron los resultados de las estratificaciones. Artículo 13. Cuando los usuarios, en especial los que sean beneficiarios de los subsidios de servicios públicos domiciliarios de que tratan las Leyes 142 y 143 de 1994 y 286 de 1996 consideren lesionados sus derechos por una incorrecta aplicación de las metodologías, podrán presentar su reclamo ante el Comité Permanente de Estratificación. Contra la decisión de este comité procede el recurso de reposición ante la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.
Modificado por el Decreto 2034 de 1996. Decreto 2034 de 1996 Artículo 1º. Modifícanse los artículos 5º, 8º y parágrafo 2º del 6 de noviembre de 1996 artículo 9º del Decreto 1538 de 1996, los cuales quedarán así: Por el cual se modifican los "Artículo 5º. Los gobernadores tomarán las medidas conducentes artículos 5º, 8º y 9º del para que a más tardar el 30 de junio de 1997 y el 31 de diciembre Decreto 1538 de 1996 de 1997, se adopten y apliquen, respectivamente, las estratificaciones en aquellos municipios Y distritos donde sus 168
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autoridades hayan sido renuentes. "Artículo 8º. En aquellos municipios y distritos donde las autoridades municipales no se encuentren incursas en algunas de las causales de renuencia establecidas en el artículo 4º de este Decreto, los gobernadores prestarán el apoyo técnico, administrativo y financiero requerido para que a más tardar el 30 de junio de 1997 y el 31 de diciembre de 1997 se adopten y se apliquen, respectivamente, las estratificaciones. "Artículo 9º. La aplicación de las estratificaciones no podrá superar los plazos establecidos en los artículos 5º y 8º del presente Decreto. Parágrafo 1º. Las entidades prestadoras de servicios públicos domiciliarios deberán enviar a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios copia del acto administrativo por el cual adoptaron los resultados de las estratificaciones. Parágrafo 2º. Las Comisiones de Regulación de Energía y Gas y Agua Potable y Saneamiento básico tendrán como plazo el 31 de diciembre de 1996 para expedir las resoluciones que permitan, a partir de 1997 y hasta Ios años 2000 y 2001 respectivamente, aplicar gradualmente las tarifas correspondientes al nuevo estrato para los usuarios que cambien de estrato. La Comisión de Regulación de Telecomunicaciones tendrá el mismo plazo para gradualizar las tarifas de los usuarios que cambien de estrato, en un plazo máximo de diez y ocho meses contados a partir de la fecha de aplicación de las estratificaciones en los municipios y distritos. Ley 383 de 1997 Art. 55. Aplazamiento de la estratificación socioeconómica de las 10 de julio de 1997 zonas rurales. Aplazase hasta el 31 de diciembre de 1998 la fecha Por la cual se expiden para adoptar la estratificación socioeconómica de las zonas rurales, normas tendientes a y hasta el 30 de junio de 1999 la aplicación de las estratificaciones fortalecer la lucha contra rurales adoptadas en desarrollo de la Ley 142 de 1994. la evasión y el contrabando, y se dictan otras disposiciones. Ley 505 de 1999 Artículo 1°. Los municipios y distritos del país tendrán como plazo 25 de junio de 1999 máximo seis (6) meses, contados a partir de la expedición de esta Por medio de la cual se ley, para realizar y adoptar las estratificaciones de los centros fijan términos y poblados. competencias para la El plazo máximo para aplicar estas estratificaciones al cobro de los realización, adopción y servicios públicos domiciliarios es seis (6) meses, contados a partir aplicación de la de la vigencia de esta ley. estratificación a que se Parágrafo. Los municipios y distritos tendrán como plazo máximo refieren las Leyes 142 y dos (2) meses, contados a partir de la vigencia de esta ley, para 177 de 1994, 188 de 1995 reportar al Departamento Nacional de Planeación, en el formato y 383 de 1997 y los que para tal fin les suministre, el listado completo de los centros Decretos poblados existentes. 169
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Presidenciales 1538 y 2034 Para los efectos de esta ley se entiende por centros poblados los de 1996. corregimientos, inspecciones de policía o caseríos con veinte (20) o más viviendas contiguas, localizados en la zona rural. Artículo 2°. El plazo máximo para realizar y adoptar las estratificaciones de fincas y viviendas dispersas existentes en la zona rural de los municipios y distritos que cuentan con Formación Predial Catastral Rural posterior a 1989, es doce (12) meses contados a partir de la vigencia de esta ley. El plazo máximo para aplicar estas estratificaciones al cobro de los servicios públicos domiciliarios es dieciocho (18) meses, contados a partir de la vigencia de esta ley. Artículo 5°. El Departamento Nacional de Planeación tendrá como plazo máximo ocho (8) meses, contados a partir de la vigencia de esta ley, para suministrar a los alcaldes que cuentan con Formación Predial Catastral Rural posterior a 1989 una nueva versión de la metodología de estratificación de fincas y viviendas dispersas, que contenga los datos generados en cumplimiento de la presente ley. Así mismo, apoyará técnicamente a los municipios y distritos en la puesta en práctica de dicha metodología. La zona rural se estratificará por medio de la medición de la capacidad productiva promedio de los predios, con base en la Unidad Agrícola Familiar -UAF-. Parágrafo 1°. La nueva versión de la metodología definirá los niveles mínimos de ingresos rurales, en comparación con los urbanos asociables a cada uno de los estratos, utilizando datos recientes por regiones. Parágrafo 2°. La calidad de la vivienda sólo será utilizada como factor de estratificación en aquellos predios que no se dediquen fundamentalmente a la actividad productiva. Artículo 8°. Los municipios y distritos que no cuenten con Formación Predial Catastral Rural posterior a 1989, estratificarán sus fincas y viviendas dispersas rurales, hasta que cuenten con Formación Predial Catastral Rural actualizada, con base en una metodología especial, la cual diseñará y suministrará el Departamento Nacional de Planeación a más tardar en seis (6) meses, contados a partir de la expedición de esta ley. Artículo 10. Toda persona o grupo de personas podrá solicitar revisión del estrato urbano o rural que se le asigne, en cualquier momento. Los reclamos serán atendidos y resueltos, por escrito, en primera instancia por un Comité Permanente de Estratificación municipal o distrital- en un término no superior a dos (2) meses. Igualmente, podrá solicitar apelación ante la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, quien deberá resolverla en un término no superior a dos (2) meses. En ambos casos si la autoridad competente no se pronuncia en el término de los dos (2) meses,
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Ley 732 de 2002 25 de enero de 2002 Por la cual se establecen nuevos plazos para realizar, adoptar y aplicar las estratificaciones socioeconómicas urbanas y rurales en el territorio nacional y se precisan los mecanismos de ejecución, control y atención de reclamos por el estrato asignado.
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operará el silencio administrativo positivo. Parágrafo 1°. Las empresas de servicios públicos domiciliarios deberán garantizar la expansión de la cobertura de los servicios públicos en las zonas rurales, en condiciones de mercado, y serán responsables, en cada localidad, de los perjuicios que ocasionen a los usuarios por la aplicación incorrecta de los decretos de adopción de las estratificaciones. Art 11: “el alcalde deberá garantizar que las estratificaciones se realicen, se adopten, se apliquen, y permanezcan actualizadas “a través” (sic) del CPE. Artículo 1°. Plazos. Los Alcaldes que en cumplimiento de los mandatos legales anteriores a la presente Ley hayan adelantado estratificaciones urbanas deberán volver a realizarlas, de manera general, y a adoptarlas máximo en las siguientes fechas: Catorce (14) meses contados a partir de la entrada en vigencia de la presente ley los municipios de categorías primera hasta con 200.000 habitantes, segunda, tercera, cuarta y quinta. Dieciséis (16) meses contados a partir de la entrada en vigencia de la presente ley los municipios y distritos de las Areas Metropolitanas y de categorías especial y primera con más de 200.000 habitantes. Diecinueve (19) meses contados a partir de la entrada en vigencia de la presente ley los clasificados en categoría sexta. Los Alcaldes que en cumplimiento de los mandatos legales anteriores a la presente ley hayan adelantado estratificaciones de centros poblados rurales tendrán como plazo máximo diecinueve (19) meses contados a partir de la entrada en vigencia de la presente ley para volver a realizarlas, de manera general, y a adoptarlas. Para realizar y adoptar las estratificaciones de fincas y viviendas dispersas rurales los Alcaldes tendrán como plazo máximo tres (3) meses contados a partir de la fecha en que reciban del Departamento Nacional de Planeación la metodología completa correspondiente a cada municipio y distrito como está previsto en la presente ley. Parágrafo. Todos los municipios y distritos con formación predial catastral rural posterior a 1989, para poder realizar y adoptar las estratificaciones de fincas y viviendas dispersas rurales tendrán que contar con el estudio del cálculo la Unidad Agrícola Familiar, UAF, promedio municipal o distrital avalado por el Departamento Nacional de Planeación. El Departamento Nacional de Planeación dispondrá de dos (2) meses contados a partir de la entrada en vigencia de la presente ley para revisar los estudios de la UAF promedio que a la entrada en vigencia de la presente ley hayan enviado los municipios y distritos. Avalará los que considere adecuados, precisará las correcciones y fijará los plazos para presentarlas, y con base en lineamientos técnicos le establecerá
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Ley 812 de 2003 26 de junio de 2003 Por la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, hacia un Estado comunitario.
Ley 921 de 2004 23 de diciembre de 2004 Por la cual se decreta el Presupuesto de rentas y recursos de capital y Ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1o de enero al 31 de diciembre de 2005
Circular Externa 20081000000134 de 2008 14 de agosto de 2008 Nuevo plazo para diligenciar y cargar el reporte de la estratificación distrital y municipal a través del Sistema Única de Información, SUI.
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plazos a los que no hayan reportado el estudio. Vencidos los plazos de que trata el inciso anterior, los municipios y distritos que no los hayan cumplido tendrán una prórroga automática por un plazo igual al inicialmente asignado, vencido el cual si no han cumplido se considerarán renuentes. La información que en cumplimiento de estos plazos presenten los municipios y distritos será evaluada por el Departamento Nacional de Planeación, a más tardar (2) meses después de la fecha de recibo. Art. 8. D. LA RENOVACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA. 3. Avance en la descentralización y el desarrollo territorial - El Departamento Nacional de Planeación suministrará a los alcaldes, las orientaciones y las metodologías correspondientes para que los municipios y distritos realicen, adopten y apliquen las nuevas estratificaciones de los conglomerados de viviendas con más de 4.000 habitantes -cabeceras municipales urbanas y centros poblados rurales-, para lo cual tendrán plazo máximo hasta el 30 de noviembre de 2004. Derogada por el artículo 276 de la Ley 1450 de 2011-Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014. ARTÍCULO 60. El inciso 8, numeral 3, literal d), artículo 8o, del Capítulo II, del Título II de la Ley 812 de 2003, quedará así: "Los municipios y distritos, realizarán y adoptarán la estratificación socioeconómica de cabeceras municipales o distritales y de centros poblados rurales, a más tardar doce (12) meses contados a partir del momento en que la entidad competente defina las metodologías y los municipios a los que le corresponde aplicarlas. Las empresas de servicios públicos domiciliarios, la aplicarán al cobro de los servicios públicos a más tardar cinco (5) meses después de haber sido adoptadas por la alcaldía, o la gobernación en el caso de San Andrés, en el Departamento de San Andrés y Providencia. Primero. Ampliación del plazo para reportar la estratificación al SUI. El reporte al SUI de la estratificación distrital y municipal previsto en la Circular2008000000034 de 2008 de la SSPD y el IGAC, deberá hacerse a más tardar el 15 de septiembre de 2008. Parágrafo 1°. Esta ampliación de plazos no aplica a los distritos y municipios que hayan radicado en la Superintendencia información para la certificación de coberturas mínimas de agua potable y alcantarillado a que se refiere el Decreto 416 de 2007, caso en el cual el reporte de la estratificación debió hacerse en el plazo inicialmente fijado, debido a que esta información es condición necesaria para el cálculo de 20007 que debe publicarse el 30 de julio de 2008. Parágrafo 2°. Debido a las particularidades de la información predial correspondiente al Distrito Capital de Bogotá, a los municipios de
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Cali, de Medellín y del resto del Departamento de Antioquia, información respecto de la cual se deben reportar los datos requeridos para los cálculos, en los próximos días se les precisará la fecha límite. Segundo. Soporte técnico del Gobierno Nacional. Se les recuerda que la SSPD colaborará a las alcaldías con información de estratificación que en cumplimiento de mandatos legales le suministraron en el pasado en físico y en medio magnético, previa solicitud a través del correo electrónico direcciongeneralterritorial @superservicios.gov.co Las entidades territoriales pueden comunicarse a la mesa de ayuda del SUI en Bogotá, D. C., al teléfono. 6913005 extensión 2064 o a través del correo electró
[email protected] para obtener información relacionada con el Reporte. El DANE también podrá devolver información de las estratificaciones de los distritos y municipios que, en su momento, las alcaldías le enviaron en físico y en medio magnético directamente al DANE o al Departamento Nacional de Planeación, previa solicitud a través del correo electrónico
[email protected]. Igualmente les indicará cuáles metodologías de estratificación debieron haber empleado. Para lo relacionado con planos y cartas catastrales, y sobre la información predial catastral, las alcaldías pueden comunicarse con el IGAC a los correos electrónicos
[email protected]@igac.gov.co y
[email protected]. También, los distritos y municipios que requieran homologar las cartografías DANE vs IGAC, en razón a que su estratificación urbana y de centros poblados se realizó con cartografía del DANE, podrán contar de manera gratuita con la homologación adelantada por la Subdirección de Catastro Nacional para 897 cabeceras, tal como lo establece la Circular 5.1 del 24 de mayo de 2008 de la Sede Central del IGAC, expedida en virtud del Convenio de Cooperación Interinstitucional IGAC-SSPD número 2732 del 30 de enero de 2008. Los catastros descentralizados de Bogotá, Medellín, Antioquia y Cali, también asesorarán a las alcaldías de su jurisdicción.
NORMAS VIGENTES Con la expedición de la Ley 142 de 1994, se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios, y se crea la estratificación socioeconómica como mecanismo que regirá el régimen tarifario de las empresas de servicios públicos, diseñado para facilitar la aplicación de tarifas diferenciales a los distintos usuarios de dichos servicios. Se convierte en un instrumento técnico que permite clasificar la población de los municipios y distritos del país, a través de las viviendas y su entorno en estratos socioeconómicos.
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El estudiar la exequibilidad de la estratificación socioeconómica consagrada en la Ley 142 de 1994, la Corte Constitucional mediante la Sentencia C-252 de 1997, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, consideró que: “…. La clasificación de los usuarios en categorías, por sí misma, no viola la Constitución, siempre que la clasificación corresponda a niveles distintos de capacidad económica. En efecto se trata de un método que permite distinguir grupos de usuarios y establecer entre éstos aquéllos que pueden, además de asumir los costos de los servicios, colaborar en la financiación de los subsidios que necesitan las personas de menores ingresos para completar el pago de los mismos. Dado que la solidaridad y la redistribución de ingresos, son criterios que debe tomar en cuenta el legislador al establecer el régimen tarifario de los servicios públicos domiciliarios, no es posible desechar el esquema ideado por el legislador que se revela idóneo para cumplir dicho propósito. Empero, el instrumento legal de la estratificación podría ser declarado inconstitucional, si se probare que es irrazonable o desproporcionado por estar edificado sobre presupuestos falsos en relación con la capacidad económica de los usuarios que han de soportar parcialmente la carga de subsidiar, con su mayor pago, a los consumidores de menores ingresos. La Constitución no exige que la estimación de la capacidad económica de los contribuyentes siempre se determine a través de indicadores directos de renta o de patrimonio. Si bien los indicadores directos tienen la ventaja de probar de manera más segura el potencial de sacrificio fiscal que puede soportar teóricamente una persona, no puede eliminarse la posibilidad de que el legislador, en aras de la justicia y de la eficiencia fiscal, pueda acudir a parámetros indirectos de medición del bienestar económico del contribuyente que pese a ello puedan ser validados socialmente como indicadores de riqueza. Definitivamente, la Constitución no prohíbe esta última alternativa. El legislador se ha basado en un supuesto fáctico al cual normalmente se asocia un determinado nivel de bienestar económico. El costo y calidad de las viviendas, deducibles de los materiales de que son hechas y de su dotación y ubicación urbanísticas, son elementos susceptibles de observación empírica sobre parámetros objetivos, los cuales organizados debidamente sobre una matriz estadística pueden arrojar datos relevantes sobre la capacidad económica mayor o menor de sus moradores. Es posible que en algunos casos la capacidad económica no corresponda al tipo de vivienda del usuario, pero ésto no desmiente la presunción social sobre la que descansa el esquema legal general y que consiste en que a mayor lujo y mejor dotación material de la vivienda, mayor será la capacidad económica de su morador. Considerándose por lo menos plausible en abstracto la idea que subyace a la clasificación que ordena el legislador, no puede la Corte desestimar jurídicamente el uso al cual está directamente destinada y que se plasma en un régimen tarifario diferenciado que obliga a los usuarios con mayor capacidad económica a asumir parcialmente la financiación del subsidio que se ofrece a los consumidores de menores ingresos. Si la fórmula diseñada por el legislador para regular la solidaridad tarifaria fuese manifiestamente injusta e inequitativa, la Corte no dudaría en declarar su inexequibilidad. En el caso presente, ello sin embargo no ocurre. Para llegar a esta conclusión, la Corte también ha tenido en consideración que no obstante el carácter mediato o indirecto del indicador de capacidad económica escogido por el legislador, éste en su individualización concreta no puede ser arbitrario, pues la misma ley contempla recursos administrativos, ejercitables ante el respectivo comité de estratificación y ante la superintendencia de servicios públicos domiciliarios, por parte del usuario que estime desacertada la decisión de estratificación. De otro lado, como se ha dicho
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por la Corte en varias oportunidades, las presunciones en las que se fundan los hechos imponibles y la formulación legal de que son objeto, son susceptibles de evolucionar y depurarse con el paso del tiempo y los progresos de la administración. En consecuencia, el examen de constitucionalidad no puede llevar a la Corte hasta el extremo de adelantar un escrutinio riguroso de las mejores alternativas que habría podido tener teóricamente el legislador para cumplir el propósito que tenía en mente….” A continuación se presentan las normas vigentes que regulan el funcionamiento de la estratificación socioeconómica, sus metodologías, aplicación y administración. Leyes/normas Ley 142 de 1994 11 de julio de 1994 Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones
Artículo 101. Régimen de estratificación. La estratificación se someterá a las siguientes reglas. 101.1. Es deber de cada municipio clasificar en estratos los inmuebles residenciales que deben recibir servicios públicos. Y es deber indelegable del alcalde realizar la estratificación respectiva. 101.2. Los alcaldes pueden contratar las tareas de estratificación con entidades públicas nacionales o locales, o privadas de reconocida capacidad técnica. 101.3. El alcalde adoptará mediante decreto los resultados de la estratificación y los difundirá ampliamente. Posteriormente los notificará a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios. 101.4. En cada municipio existirá una sola estratificación de inmuebles residenciales, aplicable a cada uno de los servicios públicos. 101.5. Antes de iniciar los estudios conducentes a la adopción, el alcalde deberá conformar un Comité permanente de estratificación socioeconómica que lo asesore, cuya función principal es velar por la adecuada aplicación de las metodologías suministradas por el Departamento Nacional de Planeación. Artículo 184. Tránsito de legislación en cuanto a estratificación. Las estratificaciones que se hayan hecho antes de la publicación de esta Ley y en cumplimiento de los Decretos 2545/8 (Así está en el original), 394/87, 189/88, 196/89, 700/90 y los que se expidan con anterioridad a la vigencia de la presente Ley, continuarán vigentes hasta cuando se realicen otras nuevas en base a lo que esta Ley establece.
Ley 505 de 1999 Artículo 1°. Los municipios y distritos del país tendrán como plazo 25 de junio de 1999 máximo seis (6) meses, contados a partir de la expedición de esta Por medio de la cual se ley, para realizar y adoptar las estratificaciones de los centros fijan términos y poblados. competencias para la El plazo máximo para aplicar estas estratificaciones al cobro de los realización, adopción y servicios públicos domiciliarios es seis (6) meses, contados a partir aplicación de la de la vigencia de esta ley.
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estratificación a que se refieren las Leyes 142 y 177 de 1994, 188 de 1995 y 383 de 1997 y los Decretos Presidenciales 1538 y 2034 de 1996.
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Parágrafo. Los municipios y distritos tendrán como plazo máximo dos (2) meses, contados a partir de la vigencia de esta ley, para reportar al Departamento Nacional de Planeación, en el formato que para tal fin les suministre, el listado completo de los centros poblados existentes. Para los efectos de esta ley se entiende por centros poblados los corregimientos, inspecciones de policía o caseríos con veinte (20) o más viviendas contiguas, localizados en la zona rural. Artículo 2°. El plazo máximo para realizar y adoptar las estratificaciones de fincas y viviendas dispersas existentes en la zona rural de los municipios y distritos que cuentan con Formación Predial Catastral Rural posterior a 1989, es doce (12) meses contados a partir de la vigencia de esta ley. El plazo máximo para aplicar estas estratificaciones al cobro de los servicios públicos domiciliarios es dieciocho (18) meses, contados a partir de la vigencia de esta ley. Artículo 5°. El Departamento Nacional de Planeación tendrá como plazo máximo ocho (8) meses, contados a partir de la vigencia de esta ley, para suministrar a los alcaldes que cuentan con Formación Predial Catastral Rural posterior a 1989 una nueva versión de la metodología de estratificación de fincas y viviendas dispersas, que contenga los datos generados en cumplimiento de la presente ley. Así mismo, apoyará técnicamente a los municipios y distritos en la puesta en práctica de dicha metodología. La zona rural se estratificará por medio de la medición de la capacidad productiva promedio de los predios, con base en la Unidad Agrícola Familiar -UAF-. Parágrafo 1°. La nueva versión de la metodología definirá los niveles mínimos de ingresos rurales, en comparación con los urbanos asociables a cada uno de los estratos, utilizando datos recientes por regiones. Parágrafo 2°. La calidad de la vivienda sólo será utilizada como factor de estratificación en aquellos predios que no se dediquen fundamentalmente a la actividad productiva. Artículo 8°. Los municipios y distritos que no cuenten con Formación Predial Catastral Rural posterior a 1989, estratificarán sus fincas y viviendas dispersas rurales, hasta que cuenten con Formación Predial Catastral Rural actualizada, con base en una metodología especial, la cual diseñará y suministrará el Departamento Nacional de Planeación a más tardar en seis (6) meses, contados a partir de la expedición de esta ley. Artículo 10. Toda persona o grupo de personas podrá solicitar revisión del estrato urbano o rural que se le asigne, en cualquier momento. Los reclamos serán atendidos y resueltos, por escrito, en primera instancia por un Comité Permanente de Estratificación
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municipal o distrital- en un término no superior a dos (2) meses. Igualmente, podrá solicitar apelación ante la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, quien deberá resolverla en un término no superior a dos (2) meses. En ambos casos si la autoridad competente no se pronuncia en el término de los dos (2) meses, operará el silencio administrativo positivo. Parágrafo 1°. Las empresas de servicios públicos domiciliarios deberán garantizar la expansión de la cobertura de los servicios públicos en las zonas rurales, en condiciones de mercado, y serán responsables, en cada localidad, de los perjuicios que ocasionen a los usuarios por la aplicación incorrecta de los decretos de adopción de las estratificaciones. Art 11: “el alcalde deberá garantizar que las estratificaciones se realicen, se adopten, se apliquen, y permanezcan actualizadas “a través” (sic) del CPE Le pongo sic porque así dice la ley, pero no es fácil interpretar este “a través”. En realidad no se hace a través del CPE, sino en consulta, en paralelo. El alcalde lo hace “a través de un contrato, o de unos funcionarios, o a través de un decreto que lo adopta”, y debe estar pendiente de que el CPE esté enterado y otras cosas. Ley 689 de 2001 Artículo 14. Adiciónase el siguiente artículo nuevo a la Ley 142 de 28 de agosto de 2001 1994. Por la cual se modifica “Artículo nuevo. Del sistema único de información. Corresponde a parcialmente la Ley 142 de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, en 1994 desarrollo de sus funciones de inspección y vigilancia, establecer, administrar, mantener y operar un sistema de información que se surtirá de la información proveniente de los prestadores de servicios públicos sujetos a su control, inspección y vigilancia, para que su presentación al público sea confiable, conforme a lo establecido en el artículo 53 de la Ley 142 de 1994. El sistema de información que desarrolle la Superintendencia de Servicios Públicos será único para cada uno de los servicios públicos, actividades inherentes y actividades complementarias de que tratan las Leyes 142 y 143 de 1994, y tendrá como propósitos: 1. Evitar la duplicidad de funciones en materia de información relativa a los servicios públicos. 2. Servir de base a la Superintendencia de Servicios Públicos en el cumplimiento de sus funciones de control, inspección y vigilancia. 3. Apoyar las funciones que deben desarrollar los agentes o personas encargadas de efectuar el control interno, el control fiscal, el control social, la revisoría fiscal y la auditoría externa. 4. Apoyar las funciones asignadas a las Comisiones de Regulación. 5. Servir de base a las funciones asignadas a los Ministerios y demás autoridades que tengan competencias en el sector de los servicios públicos de que tratan las Leyes 142 y 143 de 1994. 177
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Ley 732 de 2002 25 de enero de 2002 Por la cual se establecen nuevos plazos para realizar, adoptar y aplicar las estratificaciones socioeconómicas urbanas y rurales en el territorio nacional y se precisan los mecanismos de ejecución, control y atención de reclamos por el estrato 178
6. Facilitar el ejercicio del derecho de los usuarios de obtener información completa, precisa y oportuna, sobre todas las actividades y operaciones directas o indirectas que se realicen para la prestación de los servicios públicos, conforme a lo establecido en el artículo 9.4 de la Ley 142 de 1994. 7. Apoyar las tareas de los comités de desarrollo y control social de los servicios públicos domiciliarios, de acuerdo con lo establecido en el artículo 80.1 de la Ley 142 de 1994, y servir de apoyo técnico a las funciones de los departamentos, distritos y municipios en sus funciones de promoción de la participación de la comunidad en las tareas de vigilancia de los servicios públicos. 8. Mantener un registro actualizado de las personas que presten servicios públicos sometidos al control, inspección y vigilancia de la Superintendencia de Servicios Públicos. Parágrafo 1°. Los sistemas de información que deben organizar y mantener actualizados las personas que presten servicios públicos sometidos al control, inspección y vigilancia de la Superintendencia de Servicios Públicos de acuerdo con lo establecido en el artículo 53 de la Ley 142 de 1994, deben servir de base de información y ser concordantes con el Sistema Único de Información de que trata el presente artículo”. Artículo 17. Modifícase el artículo 104 de la Ley 142 de 1994 el cual quedará así: “Artículo 104. Recursos de los usuarios. Toda persona o grupo de personas podrá solicitar por escrito la revisión del estrato urbano o rural que se le asigne. Los reclamos serán atendidos y resueltos en primera instancia por la alcaldía municipal, en un término no superior a dos (2) meses, y las apelaciones se surtirán ante el Comité Permanente de Estratificación de su municipio o distrito quien deberá resolverlo en un término no superior a dos (2) meses. En ambos casos, si la autoridad competente no se pronuncia en el término de dos (2) meses, operará el silencio administrativo positivo”. Artículo 2°. Metodologías. Todos los Alcaldes deberán realizar y adoptar sus estratificaciones empleando las metodologías que diseñe el Departamento Nacional de Planeación, las cuales deberá suministrarles directamente con seis (6) meses de antelación a los plazos previstos por la presente ley para la adopción de las estratificaciones urbanas y de centros poblados rurales. Máximo un (1) mes después de haber obtenido el aval del estudio de la Unidad Agrícola Familiar promedio, los municipios y distritos recibirán del Departamento Nacional de Planeación la metodología completa de estratificación de fincas y viviendas dispersas rurales. Las metodologías contendrán los procedimientos, las variables y los métodos estadísticos.
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asignado.
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Los Alcaldes de las Áreas Metropolitanas realizarán y adoptarán de manera conjunta y simultánea sus estratificaciones urbanas, en los plazos previstos en la presente ley para la ciudad con mayor población, empleando la misma metodología de dicha ciudad y bajo la coordinación operativa de ella, para lo cual contarán con apoyo técnico especial del Departamento Nacional de Planeación. Los asentamientos indígenas ubicados en la zona rural dispersa recibirán un tratamiento especial en cuanto a subsidios y contribuciones de servicios públicos domiciliarios, que dependa de su clasificación según condiciones socioeconómicas y culturales, aspectos que definirá el Departamento Nacional de Planeación a más tardar doce (12) meses contados a partir de la entrada en vigencia de la presente Ley. Hasta tanto, se considerarán clasificados en estrato 1. Artículo 6°. Reclamaciones individuales. Toda persona o grupo de personas podrá solicitar a la Alcaldía, en cualquier momento, por escrito, revisión del estrato urbano o rural que le asigne. Los reclamos serán atendidos y resueltos en primera instancia por la respectiva Alcaldía y las apelaciones se surtirán ante el Comité Permanente de Estratificación de su municipio o distrito. En ambos casos y también para mantener actualizadas las estratificaciones, se procederá de acuerdo a la reglamentación que establezca el Departamento Nacional de Planeación atendiendo a las metodologías. La instancia competente deberá resolver el reclamo en un término no superior a dos (2) meses, de lo contrario operará el silencio administrativo positivo. Parágrafo 1°. Los Comités Permanentes de Estratificación funcionarán en cada municipio y distrito de acuerdo con el modelo de reglamento interno que les suministre el Departamento Nacional de Planeación el cual deberá contemplar que los Comités harán veeduría del trabajo de la Alcaldía y que contarán con el apoyo técnico y logístico de la Alcaldía, quien ejercerá la secretaría técnica de los Comités. Dicho reglamento también definirá el número de representantes de la comunidad que harán parte de los Comités y establecerá que las empresas comercializadoras de servicios públicos domiciliarios residenciales harán parte de los Comités. Estas prestarán su concurso económico para que las estratificaciones se realicen y permanezcan actualizadas, de acuerdo con la reglamentación que el Gobierno Nacional haga del artículo 11 de la Ley 505 de 1999. Parágrafo 2°. Cuando la estratificación socioeconómica no haya sido adoptada por decreto municipal o distrital, la empresa que presta el servicio público domiciliario por cuyo cobro se reclama deberá atenderlo directamente en primera instancia, y la apelación se
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surtirá ante la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios. Decreto 262 de 2004 28 de enero de 2004 Por el cual se modifica la estructura del Departamento Administrativo Nacional de Estadística DANE y se dictan otras disposiciones
Ley 921 de 2004 23 de diciembre de 2004 Por la cual se decreta el Presupuesto de rentas y recursos de capital y Ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1o de enero al 31 de diciembre de 2005
Resolución 106 de 2005 7 de febrero de 2005 Por la cual se deroga la Resolución 392 del 28 de mayo de 2004 que adoptó, las metodologías urbanas de estratificación socioeconómica para cabeceras urbanas y 180
Art 2o. Funciones generales. El Departamento Administrativo Nacional de Estadística, DANE, tendrá, además de las funciones que establece el artículo 59 de la Ley 489 de 1998, las siguientes: 3. Relativas a la producción y difusión de información oficial básica. g) Diseñar las metodologías de estratificación y los sistemas de seguimiento y evaluación de dichas metodologías, para ser utilizados por las entidades nacionales y territoriales. Art 16, Dirección de Geoestadística. Son funciones de la Dirección de Geoestadística, las siguientes: 14. Diseñar las metodologías de estratificación y de los sistemas de seguimiento y evaluación de dichas metodologías, para ser utilizados por las entidades nacionales y territoriales. 15. Emitir conceptos técnicos para determinar si existe mérito para volver a realizar, adoptar y aplicar estratificaciones por razones de orden natural o social, o por incorrecta ejecución. 16. Coordinar con las gobernaciones y las áreas metropolitanas el apoyo técnico a los municipios y distritos para la puesta en práctica de las metodologías de estratificación y la aplicación de los resultados. 17. Revisar y fijar plazos para la elaboración de los estudios sobre las unidades agrícolas familiares promedios que realicen los municipios dentro de los procesos de estratificación de sus fincas y viviendas rurales dispersas. ARTÍCULO 60. El inciso 8, numeral 3, literal d), artículo 8o, del Capítulo II, del Título II de la Ley 812 de 2003, quedará así: "Los municipios y distritos, realizarán y adoptarán la estratificación socioeconómica de cabeceras municipales o distritales y de centros poblados rurales, a más tardar doce (12) meses contados a partir del momento en que la entidad competente defina las metodologías y los municipios a los que le corresponde aplicarlas. Las empresas de servicios públicos domiciliarios, la aplicarán al cobro de los servicios públicos a más tardar cinco (5) meses después de haber sido adoptadas por la alcaldía, o la gobernación en el caso de San Andrés, en el Departamento de San Andrés y Providencia. Artículo 1º. Deróguese la Resolución No. 392 del 28 de mayo de 2004 expedida por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística – DANE. Artículo 2º. Hasta tanto el DANE no diseñe y suministre nuevas metodologías de estratificación socioeconómica para cabeceras urbanas y centros poblados rurales, los municipios y distritos deberán mantener vigentes las estratificaciones que realizaron y adoptaron con las metodologías que les suministró el Departamento Nacional de Planeación.
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centros poblados rurales de más de 4000 habitantes. Ley 1176 de 2007 27 de diciembre de 2007 Por la cual se desarrollan los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones
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Artículo 1°. El artículo 3° de la Ley 715 de 2001, quedará así: "Artículo 3°. Conformación del Sistema General de Participaciones. El Sistema General de Participación estará conformado así: 1. Una participación con destinación específica para el sector educación, que se denominará participación para educación. 2. Una participación con destinación específica para el sector salud, que se denominará participación para salud. 3. Una participación con destinación específica para el sector agua potable y saneamiento básico, que se denominará participación para agua potable y saneamiento básico. 4. Una participación de propósito general". Artículo 2°. El artículo 4° de la Ley 715 de 2001, quedará así: "Artículo 4°. Distribución Sectorial de los Recursos. El monto total del Sistema General de Participaciones, una vez descontados los recursos a que se refiere el parágrafo 2° del artículo 2° de la Ley 715 y los parágrafos transitorios 2° y 3° del artículo 4° del Acto Legislativo 04 de 2007, se distribuirá entre las participaciones mencionadas en el artículo 3° de la Ley 715, así: 1. Un 58.5% corresponderá a la participación para educación. 2. Un 24.5% corresponderá a la participación para salud. 3. Un 5.4% corresponderá a la participación para agua potable y saneamiento básico. 4. Un 11.6% corresponderá a la participación de propósito general". Artículo 4°. Certificación de los distritos y municipios. Los municipios y distritos al momento de la expedición de la presente ley seguirán siendo los responsables de administrar los recursos del Sistema General de Participaciones para Agua Potable y Saneamiento Básico y de asegurar la prestación de los servicios de agua potable y saneamiento básico. En todo caso, deberán acreditar el cumplimiento de los requisitos establecidos por el Gobierno Nacional, en desarrollo de los siguientes aspectos: a) Destinación y giro de los recursos de la participación para agua potable y saneamiento básico, con el propósito de financiar actividades elegibles conforme a lo establecido en el artículo 11 de la presente ley; b) Creación y puesta en funcionamiento del Fondo de Solidaridad y Redistribución de Ingresos; c) Aplicación de la estratificación socioeconómica, conforme a la metodología nacional establecida; d) Aplicación de la metodología establecida por el Gobierno Nacional para asegurar el equilibrio entre los subsidios y las
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contribuciones para los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo. Los distritos y municipios que presten directamente los servicios de acueducto, alcantarillado y/o aseo, deben cumplir adicionalmente, con los requisitos que establezca el Gobierno Nacional, por categorías de entidad territorial de acuerdo con el artículo 2° de la Ley 617 de 2000, en desarrollo de los siguientes aspectos: a) Cumplimiento de lo establecido en el artículo 6° de la Ley 142 de 1994; b) Implementación y aplicación de las metodologías tarifarias expedidas por la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico, CRA, para los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y/o aseo; c) Reporte de información al Sistema Único de Información de Servicios Públicos, SUI, o el que haga sus veces, con la oportunidad y calidad que se determine; d) Cumplimiento de las normas de calidad del agua para el consumo humano, establecidas por el Gobierno Nacional. Parágrafo. La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios será la entidad competente para adelantar el proceso de certificación o retirarla, según sea el caso, a los distritos y municipios en el aseguramiento de la prestación eficiente de los servicios públicos de agua potable y saneamiento básico. Los distritos y municipios están en la obligación de reportar a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios la información requerida. Parágrafo 2°. El Gobierno Nacional en el marco de sus competencias dará asistencia técnica a los distritos y municipios, para que estos adelanten las acciones encaminadas al cumplimiento de los requisitos a que hace referencia el presente artículo. Parágrafo 3°. Para efecto de la certificación de los distritos y municipios se aplicarán los siguientes plazos: Hasta 18 meses una vez expedida la presente ley para evidenciar el cumplimiento de los aspectos mencionados en el presente artículo, y un año adicional para aquellos municipios que por circunstancias no imputables a la administración municipal presenten problemas para evidenciar el cumplimiento de los aspectos mencionados. A los 2 años y medio de expedición de la ley entra en plena aplicación la descertificación. Artículo 5°. Efectos de la descertificación de los distritos y municipios. Los distritos y municipios que sean descertificados no podrán administrar los recursos de la participación para agua potable y saneamiento básico del Sistema General de Participaciones, ni tampoco realizar nuevos compromisos con cargo a los mismos, a partir de la fecha de la descertificación. En este
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evento, los recursos serán administrados por el respectivo departamento, el cual asumirá la competencia en cuanto a asegurar la prestación los servicios públicos de agua potable y saneamiento básico en la zona urbana y rural, conforme con lo dispuesto por el artículo 5° de la Ley 142 de 1994. Para ello, el departamento tendrá el derecho a utilizar la infraestructura pública existente en el municipio con el fin de asegurar la prestación de estos servicios públicos en la correspondiente jurisdicción. En ningún caso se realizará la transferencia de la propiedad de los activos del sector, y corresponderá al departamento representar al municipio en las empresas, sin perjuicio de que este participe con voz pero sin voto. Lo anterior, sin perjuicio de lo dispuesto por el numeral 8.6 del artículo 8°, de la Ley 142 de 1994, en cuyo evento la Nación tendrá a su cargo la competencia en cuanto a asegurar la prestación de los servicios públicos de agua potable y saneamiento básico, la administración de los recursos y el derecho a utilizar la infraestructura pública existente. La administración de los recursos de la participación para agua potable y saneamiento básico y la competencia en la prestación de estos servicios, serán reasumidos por el Distrito y/o Municipio, a partir de la certificación. En este evento, el distrito y/o municipio dará continuidad a los compromisos y al esquema de prestación de los servicios que hubiere asumido y definido el departamento en virtud de lo dispuesto en la presente ley. Artículo 6°. Distribución territorial de los recursos. Los recursos del Sistema General de Participaciones correspondientes a la participación para agua potable y saneamiento básico, se distribuirán de la siguiente manera: 1. 85% para distritos y municipios de acuerdo con los criterios de distribución establecidos en el artículo 7° de la presente ley. 2. 15% para los departamentos y el Distrito Capital, de acuerdo con los criterios de distribución establecidos en el artículo 8° de la presente ley. Parágrafo. Los recursos que por concepto de la distribución departamental que reciba el Distrito Capital se destinarán exclusivamente para el Programa de Saneamiento Ambiental del río Bogotá. Artículo 7°. Criterios de distribución de los recursos para los distritos y municipios. Los recursos de la participación para agua potable y saneamiento básico de los distritos y municipios, serán distribuidos conforme a los siguientes criterios: 1. Déficit de coberturas: se calculará de acuerdo con el número de personas carentes del servicio de acueducto y alcantarillado de la respectiva entidad territorial, en relación con el número total de personas carentes del servicio en el país, para lo cual se podrá
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considerar el diferencial de los costos de provisión entre los diferentes servicios. 2. Población atendida y balance del esquema solidario: para el cálculo de este criterio se tendrá en consideración la estructura de los usuarios por estrato, las tarifas y el balance entre los subsidios y los aportes solidarios en cada distrito y municipio. 3. Esfuerzo de la entidad territorial en la ampliación de coberturas, tomando en consideración los incrementos de la población atendida en acueducto y alcantarillado de cada distrito o municipio, en relación con los incrementos observados a nivel nacional. 4. Nivel de pobreza del respectivo distrito o municipio medido a través del Índice de Necesidades Básicas Insatisfechas, o el indicador que lo sustituya, determinado por el DANE. 5. Cumplimiento de criterios de eficiencia fiscal y administrativa de cada entidad territorial en la gestión sectorial, considerando los costos en que incurren los municipios de categorías 3ª, 4ª, 5ª y 6ª, por concepto de gastos de energía eléctrica utilizada para el bombeo. El valor resultante de la aplicación del anterior criterio no se tendrá en cuenta para efectos de definir los topes máximos a los que se refiere el numeral 6 del artículo 99 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 99 de la Ley 1151 de 2007. El Gobierno Nacional definirá la metodología aplicable y reglamentará la materia. Parágrafo transitorio. Mientras se consolida la información de suscriptores por estrato para la totalidad de los municipios del país en el Sistema Único de Información, la metodología para calcular la participación definida en el numeral 2 del presente artículo, tendrá en consideración el número de personas registradas por nivel en el Sisbén en cada entidad territorial, previa validación del Departamento Nacional de Planeación. Artículo 11. Destinación de los recursos de la participación de agua potable y saneamiento básico en los distritos y municipios. Los recursos del Sistema General de Participaciones para agua potable y saneamiento básico que se asignen a los distritos y municipios, se destinarán a financiar la prestación de los servicios públicos domiciliarios de agua potable y saneamiento básico, en las siguientes actividades: a) Los subsidios que se otorguen a los estratos subsidiables de acuerdo con lo dispuesto en la normatividad vigente; b) Pago del servicio de la deuda originado en el financiamiento de proyectos del sector de agua potable y saneamiento básico, mediante la pignoración de los recursos asignados y demás operaciones financieras autorizadas por la ley; c) Preinversión en diseños, estudios e interventorías para proyectos del sector de agua potable y saneamiento básico;
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Decreto 0007 de 2010 5 de enero de 2010 Por el cual se reglamenta el artículo 11 de la Ley 505 de 1999 y el parágrafo 1° del artículo 6° de la Ley 732 de 2002.
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d) Formulación, implantación y acciones de fortalecimiento de esquemas organizacionales para la administración y operación de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo, en las zonas urbana y rural; e) Construcción, ampliación, optimización y mejoramiento de los sistemas de acueducto y alcantarillado, e inversión para la prestación del servicio público de aseo; f) Programas de macro y micromedición; g) Programas de reducción de agua no contabilizada; h) Adquisición de los equipos requeridos para la operación de los sistemas de agua potable y saneamiento básico; i) Participación en la estructuración, implementación e inversión en infraestructura de esquemas regionales de prestación de los municipios. Parágrafo 1°. Las inversiones en proyectos del sector que realicen los distritos y municipios deben estar definidas en los planes de desarrollo, en los planes para la gestión integral de residuos sólidos y en los planes de inversiones de las personas prestadoras de servicios públicos que operen en el respectivo distrito o municipio. Parágrafo 2°. De los recursos de la participación para agua potable y saneamiento básico de los municipios clasificados en categorías 2ª, 3ª, 4ª, 5ª y 6ª, deberá destinarse mínimo el quince por ciento (15%) de los mismos a la actividad señalada en el literal a) del presente artículo. En los eventos en los cuales los municipios de que trata el presente parágrafo hayan logrado el correspondiente equilibrio entre subsidios y contribuciones, podrán destinar un porcentaje menor de los recursos del Sistema General de Participaciones para el sector de agua potable y saneamiento básico para tal actividad, conforme a la reglamentación que para el efecto expida el Gobierno Nacional. Artículo 6. Incorporación presupuestal. Los aportes que hagan las empresas de servicios públicos domiciliarios serán incorporados a los presupuestos de la localidad con la destinación específica ordenada por el artículo 11 de la Ley 505 de 1999, en un rubro para la "Estratificación Socioeconómica del Municipio o Distrito de...". Cuando el monto total anual de los aportes supere los 200 salarios mínimos legales mensuales vigentes, las entidades territoriales podrán dar en administración, mediante encargo fiduciario, los recursos recaudados por concepto de la tasa de que trata este Decreto. Dicha contratación deberá realizarse bajo los parámetros señalados por el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública (Ley 80 de 1993, modificada por la Ley 1150 de 2007, sus Decretos Reglamentarios y las demás normas que las modifiquen o adicionen), y por la Ley Orgánica de Presupuesto. La Alcaldía rendirá informe semestral de ejecución de gastos al
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Ley 1341 de 2009 30 de julio de 2009 Por la cual se definen principios y conceptos sobre la sociedad de la información y la organización de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones –TIC–, se crea la Agencia Nacional de Espectro y se dictan otras disposiciones.
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Comité Permanente de Estratificación. Artículo 10.- HABILITACIÓN GENERAL. A partir de la vigencia de la presente Ley, la provisión de redes y servicios de telecomunicaciones, que es un servicio público bajo la titularidad del Estado, se habilita de manera general, y causará una contraprestación periódica a favor del Fondo de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones. Esta habilitación comprende, a su vez, la autorización para la instalación, ampliación, modificación, operación y explotación de redes de telecomunicaciones, se suministren o no al público. La habilitación a que hace referencia el presente artículo no incluye el derecho al uso del espectro radioeléctrico. Artículo 36.- Contraprestación Periódica a favor DEL FONDO DE TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN Y LAS COMUNICACIONES. Todos los proveedores de redes y servicios de Telecomunicaciones pagarán la contraprestación periódica estipulada en el artículo 10° de la presente ley al Fondo de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones en igualdad de condiciones para el cumplimiento de sus fines. El valor de la contraprestación a cargo de los proveedores, se fijará como un mismo porcentaje sobre sus ingresos brutos por concepto de la provisión de sus redes y servicios, excluyendo terminales. Parágrafo. El Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones reglamentará lo pertinente, previa la realización de un estudio, en un término máximo de seis (6) meses contados a partir de la promulgación de la presente Ley. ARTICULO 69.- TRANSICIÓN PARA LOS ACTUALES PROVEEDORES DE REDES Y SERVICIOS DE TELEFONÍA PÚBLICA BÁSICA CONMUTADA LOCAL (TPBCL) y LOCAL EXTENDIDA (TPBCLE). Los proveedores de redes y servicios de telecomunicaciones establecidos para TPBCL y TPBCLE, destinarán directamente a sus usuarios de estratos 1 y 2, la contraprestación de que trata el articulo 36 de la presente Ley por un período de cinco (5) años, contados a partir del momento en que dicho articulo se reglamente. Durante este periodo se continuara aplicando el esquema de subsidios que establece la Ley 142 de 1994. Autorizase a la Nación a presupuestar los recursos necesarios para pagar el déficit entre subsidios y contribuciones derivados de la expedición de la Ley 812 de 2003. La Nación pagará el cien por ciento del monto del déficit generado por la Ley 812 en las siguientes tres (3) vigencias presupuestales a la aprobación de la presente Ley, para lo cual se tendrá en cuenta la verificación que realice el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones del cumplimiento de los limites, en cuanto a subsidios, derivados de la aplicación de la Ley 142 de 1994.
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El déficit generado en el periodo de transición que no sea posible cubrir con el valor de la contra prestación que trata el articulo 36, será cubierto anualmente por el Fondo de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones de acuerdo con los informes presentados en los formatos definidos para tal fin. Parágrafo 1°, El Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones evaluará si el monto total de la contraprestación que le correspondería pagar a las empresas fue destinado a la cobertura del subsidio. En caso de que existiese superávit de recursos estos serán reintegrados al Fondo de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones. Parágrafo 2°. El Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, promocionará a través del Fondo de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, durante el período de transición al que hace referencia el presente articulo, proyectos de masificación de accesos a banda ancha en estratos 1 y 2 sobre las redes de TPBCL y TPBCLE. La ley 1450 afectó lo que decía el artículo de esta ley sobre el pago de subsidios a cargo de la nación, generados por la ley 812. Ley 1450 de 2011 ARTÍCULO 58°. INTERNET SOCIAL. El Ministerio de Tecnologías de la 16 de junio de 2011 Información y las Comunicaciones promoverá que los proveedores Por la cual se expide el de redes y servicios de telecomunicaciones fijas y móviles ofrezcan Plan Nacional de planes de Internet de banda ancha social para usuarios Desarrollo, 2010-2014 pertenecientes a estratos socioeconómicos 1 y 2, entre otras, de las siguientes formas: 1. TRANSICIÓN PARA LOS PROVEEDORES DE REDES Y SERVICIOS DE TELEFONÍA PÚBLICA BÁSICA CONMUTADA LOCAL (TPBCL) y LOCAL EXTENDIDA (TPBCLE) ESTABLECIDOS A LA FECHA DE EXPEDICIÓN DE LA LEY 1341 DE 2009. Los proveedores de redes y servicios de telecomunicaciones establecidos para TPBCL y TPBCLE, destinarán directamente a sus usuarios de estratos 1 y 2, la contraprestación de que trata el artículo 36 de la Ley 1341 de 2009 por un periodo de cinco (5) años, contados a partir del momento en que dicho artículo se reglamentó, para subsidiar los servicios de acceso a Internet y banda ancha y los servicios de telecomunicaciones subsidiados por virtud de la Ley 142 de 1994. El déficit que se llegare a generar en el período de transición con ocasión de lo establecido en el inciso anterior, que no sea posible cubrir con el valor de la contraprestación de que trata el artículo 36 de la Ley 1341 de 2009, será cubierto anualmente por el Fondo de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones de acuerdo con los informes presentados en los formatos definidos para tal fin. 2. Los demás proveedores de redes y servicios de telecomunicaciones que ofrezcan planes de acceso fijo o móvil a 187
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internet de banda ancha podrán destinar la contraprestación periódica que deben pagar al Fondo de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones para subsidiar planes de internet de banda ancha para usuarios que pertenezcan a estratos socioeconómicos 1 y 2. Para el caso de los planes de internet social de los operadores móviles, estos deberán limitar la cobertura de los mismos a las celdas ubicadas en los estratos 1 y 2. Parágrafo 1°. Corresponde al Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, con el apoyo técnico de la Comisión de Regulación de Comunicaciones, definir el tope de los montos y las condiciones en que se asignarán los subsidios así como las características de los planes de internet social, conforme a las metas de masificación de acceso a internet. Si después de destinar el monto de contraprestación a los subsidios, existiese superávit de recursos, estos serán pagados al Fondo de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones. Parágrafo 2°. Los proveedores de redes y servicios que ofrezcan planes de acceso a internet de los que trata el presente articulo deberán incluir planes con condiciones especiales para las escuelas públicas ubicadas en zonas de estratos socioeconómicos 1 y 2. Parágrafo 3°. Los planes de internet social de que trata el presente artículo podrán incluir el computador o terminal de internet. Parágrafo 4°. El Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones promocionará a través del Fondo de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones proyectos de masificación de internet de banda ancha para los usuarios pertenecientes a los estratos socioeconómicos 1 y 2 sobre las redes de TPBCL, TPBCLE, fijas y móviles. Artículo 125. Subsidios y contribuciones para los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo. Para efectos de lo dispuesto en el numeral 6 del artículo 99 de la Ley 142 de 1994, para los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo, los subsidios en ningún caso serán superiores al setenta por ciento (70%) del costo del suministro para el estrato 1, cuarenta por ciento (40%) para el estrato 2 y quince por ciento (15%) para el estrato 3. Los factores de aporte solidario para los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo a que hace referencia el artículo 2° de la Ley 632 de 2000 serán como mínimo los siguientes: Suscriptores Residenciales de estrato 5: cincuenta por ciento (50%); Suscriptores Residenciales de estrato 6: sesenta por ciento (60%); Suscriptores Comerciales: cincuenta por ciento (50%); Suscriptores Industriales: treinta por ciento (30%). De conformidad con lo previsto en los artículos 15.2, 16 y 87.3 de la Ley 142 de 1994, los usuarios de servicios suministrados por productores de servicios marginales independientes o para uso
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particular, y ellos mismos en los casos de autoabastecimiento, en usos comerciales en cualquier clase de suelo y de vivienda campestre en suelo rural y rural suburbano, deberán hacer los aportes de contribución al respectivo fondo de solidaridad y redistribución del ingreso, en los porcentajes definidos por la entidad territorial. La Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico regulará la materia. Parágrafo 1º. Los factores de subsidios y contribuciones aprobados por los respectivos Concejos Municipales tendrán una vigencia igual a cinco (5) años, no obstante estos factores podrán ser modificados antes del término citado, cuando varíen las condiciones para garantizar el equilibrio entre subsidios y contribuciones. Parágrafo 2º. Para efectos de los cobros de los servicios públicos domiciliarios, se considerará a las personas prestadoras de servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo, como suscriptores industriales. Parece que abre la posibilidad de que los concejos municipales pongan al estrato 5 a contribuir con un sobrecosto del 50% y al estrato 6 con un sobrecosto del 60%. Además, deroga algunos apartes que tienen que ver con el pago por parte de la nación de subsidios generados por la ley 812,
NORMATIVIDAD DE LA ESTRUCTURA TARIFARIA El siguiente cuadro resumen tiene como propósito mostrar los criterios utilizados en las estratificaciones efectuadas en cumplimiento de los Decretos 2545/84, 394/87, 196/89, 700/90 y 1555/90, para los servicios públicos domiciliarios de energía eléctrica, acueducto y alcantarillado, aseo y gas natural; así como también ubicar el origen de conceptos tales como: cargo básico, cargo por consumo, inmuebles residenciales y no residenciales, pequeños establecimientos comerciales o industriales conexos a las viviendas, consumo básico, consumo complementario, consumo suntuario, etc; todos ellos actualmente aplicados en las metodologías utilizadas para el cálculo de las tarifas de dichos servicios públicos domiciliarios. Leyes/normas Decreto 2545 de 1984 13 de noviembre de 1984 Por el cual se reglamentan los Decretos 3069 de 1968 y 149 de 1976 (1) y se establece a nivel nacional la estructura de tarifas
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CONSIDERANDO: Que es necesario establecer a nivel nacional una estructura única de tarifas para el sector eléctrico que concilie los criterios de asignación óptima de recursos en la economía, las necesidades financieras de las empresas tal como está previsto en el numeral 1 del artículo 3o. del Decreto 3069 de 1968 y la capacidad de pago de los usuarios del servicio;
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para la prestación del Que los actuales sistemas de tarifas se encuentran dispersos, servicio de energía presentan vaguedades y carecen de fundamentos homogéneos y eléctrica. sólidos; y Que por lo tanto resulta conveniente adoptar una política uniforme, establece y a lo largo plazo, basada en criterios coherentes, claros y precisos, DECRETA: ARTICULO 1o. Las empresas responsables por la prestación del servicio público de energía eléctrica en todo el territorio nacional, tendrán como objetivo primordial satisfacer las necesidades de la comunidad en forma que consulte los criterios de mayor cobertura, óptima calidad y menores costos del servicio. ARTICULO 5o. Por el servicio residencial se cobrará un cargo básico mensual más un cargo por consumo. El cargo básico mensual será independiente del nivel de consumo y se determinará de acuerdo con el estrato socioeconómico en el cual esté clasificada la vivienda. Existirán seis (6) estratos, a saber: I.- Estrato socioeconómico bajo - bajo II- Estrato socioeconómico bajo III- III- Estrato socioeconómico medio - bajo IV- Estrato socioeconómico medio V- Estrato socioeconómico medio alto VI- Estrato socioeconómico alto El cargo por consumo se determinará teniendo en cuenta los siguientes rangos de consumo mensual: Primero: de 0 a 200 kilowatios - hora por suscriptor por mes Primero: de 201 a 400 kilowatios - hora por suscriptor por mes Primero: de 401 a 800 kilowatios - hora por suscriptor por mes Primero: de 801 a 1.600 kilowatios - hora por suscriptor por mes Primero: de más de 1.600 kilowatios - hora por suscriptor por mes Para efectos de la liquidación del cargo por consumo se procederá de la siguiente manera: cada uno de los doscientos (200) kilowatios - hora por mes correspondientes al primer bloque se cobrarán de acuerdo con la tarifa fijada para este rango de consumo; cada uno de los doscientos (200) kilowatios - hora por mes correspondientes al segundo bloque se cobrarán de acuerdo con la tarifa fijada para este segundo rango de consumo; cada uno de los cuatrocientos (400) kilowatios - hora por mes correspondientes al tercer bloque se cobrarán de acuerdo con la tarifa fijada para este tercer rango de consumo; cada uno de los ochocientos (800) kilowatios - hora por mes correspondientes al cuarto bloque se cobrarán de acuerdo con la tarifa fijada para este cuarto rango de consumo, y cada uno de los kilowatios - hora correspondientes al quinto lo que se cobrarán de acuerdo con la tarifa fijada para este quinto rango de consumo. PARAGRAFO. Cuando el consumo mensual registrado sea inferior a
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cincuenta (50) kilowatios - hora, se cobrará como cargo mínimo el valor de cincuenta (50) kilowatios - hora de acuerdo con la tarifa establecida para el primer bloque de consumo. Decreto derogado por el artículo 21 del Decreto 1555 de 1990. Decreto 394 de 1987 26 de febrero de 1987 Por el cual se reglamentan los decretos-leyes 3069 de 1968 y 149 de 1976 y se establece una estructura nacional de tarifas para los servicios de acueducto y alcantarillado,
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ARTICULO 1o. Mediante el presente decreto se establece para todo el territorio nacional una estructura única de tarifas para los servicios de acueducto y alcantarillado. ARTICULO 3o. Los servicios de acueducto y alcantarillado prestados a los inmuebles podrán ser residenciales o no-residenciales. Los residenciales son aquellos destinados a satisfacer las necesidades de los núcleos familiares y los no-residenciales los restantes, clasificados en comercial, industrial, oficial, provisional, especial y bloque. PARAGRAFO. Para efectos de facturación de los servicios de acueducto y alcantarillado, se considerará como residenciales a los pequeños establecimientos comerciales o industriales conexos a las viviendas con una acometida de conexión de acueducto no superior a media pulgada (1/2"). ARTICULO 4o. Por el servicio de acueducto clasificado como residencial se pagará un cargo fijo mensual más un cargo por consumo. ARTICULO 5o. El cargo fijo mensual será independiente del nivel de consumo de agua y su valor dependerá del estrato socio-económico en el cual se encuentre clasificado el inmueble. Existirán, como máximo, seis (6) estratos socio-económicos, a saber: I. Estrato socio-económico bajo-bajo II. Estrato socio-económico bajo III. Estrato socio-económico medio-bajo IV. Estrato socio-económico medio V. Estrato socio-económico medio-alto VI. Estrato socio-económico alto PARAGRAFO. Por condiciones especiales se podrá establecer un número de estratos socio-económicos inferior a seis (6). ARTICULO 6o. El cargo por consumo se determinará teniendo en cuenta las tarifas definidas para los siguientes bloques: Primero: Consumo básico Segundo: Consumo complementario Tercero: Consumo suntuario El consumo básico es el destinado a satisfacer las necesidades esenciales de las familias y su nivel se establecerá para cada localidad con base en parámetros tales como el tamaño de las familias, los hábitos de consumo y las condiciones climáticas. El consumo complementario es aquel consumo ubicado en la franja
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entre uno y dos veces el nivel de consumo básico. El consumo suntuario es aquel por encima de dos veces el nivel de consumo básico. PARAGRAFO. Las tarifas para los bloques de consumo básico y complementario serán objeto de diferenciación por estratos socioeconómicos. ARTICULO 7o. Las tarifas de cada bloque de consumo se determinarán según la estructura económica de costos de la entidad. Las tarifas del bloque de consumo suntuario serán mayores que las del complementario y éstas, a su vez, serán superiores las definidas para el consumo básico. PARAGRAFO. Para efectos de liquidar el cargo por consumo se procederá de la siguiente manera: El consumo total del usuario se discriminará por bloques de consumo según lo contemplado en el artículo anterior. Cada uno de los metros cúbicos de agua correspondientes al bloque de consumo básico se liquidará a la tarifa fijada para este bloque; cada uno de los metros cúbicos de agua correspondientes al bloque de consumo complementarios se liquidará a la tarifa establecida para el mismo y, finalmente, cada uno de los metros cúbicos correspondientes al bloque de consumo suntuario se liquidará a la tarifa establecida para este bloque. ARTICULO 13. La tarifa por el servicio de alcantarillado será equivalente a un porcentaje del valor del servicio de acueducto, el cual será definido por la junta nacional de tarifas de servicios públicos según la estructura económica de costos de alcantarillado. PARAGRAFO. Por condiciones especiales, la junta nacional de tarifas de servicios públicos podrá autorizar el cobro de tarifas de alcantarillado desligadas de las cuentas del servicio de acueducto. ARTICULO 15. El suscriptor residencial del servicio de acueducto pagará por cada apartamento o casa de habitación una tarifa de conexión, cuyo valor dependerá del estrato socio-económico en que se encuentre ubicado el inmueble. PARAGRAFO. Adicional a la tarifa de conexión, el suscriptor deberá cubrir el costo de las obras de acometida de la red , más el valor del medidor. ARTICULO 16. El suscriptor residencial del servicio de alcantarillado pagará por cada apartamento o casa de habitación una tarifa de conexión cuyo valor dependerá del estrato socio-económico en el cual se encuentre ubicado el inmueble. PARAGRAFO. Adicional a la tarifa de conexión, el suscriptor deberá cubrir el costo de las obras de acometida al colector. ARTICULO 18. La entidad podrá construir las redes locales y distribuir sus costos entre los beneficiarios estableciendo planes de pago acordes con su capacidad económica. ARTICULO 26. Sin excepción alguna, los usuarios o suscriptores
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perteneciente a un mismo estrato socio-económico o a la misma categoría, tendrán igual tratamiento tarifario. ARTICULO 27. No habrá exoneración en el pago de los servicios de acueducto y alcantarillado para ninguna persona natural o jurídica. Decreto 196 de 1989 26 de enero de 1989 Por el cual se reglamentan los decretos-leyes 3069 de 1968 y 149 de 1976 y se establece una estructura nacional de tarifas para el servicio de aseo.
ARTICULO 2o. DEFINICIONES. Para efectos del presente decreto, establécense las siguientes definiciones o nociones: Entidad: Persona natural o jurídica, encargada o responsable de la prestación del servicio de aseo. Estratificación socioeconómica: Clasificación de las viviendas de acuerdo con las características de construcción de las mismas y de la disponibilidad de vías de comunicación, medios de transporte, servicios públicos y demás parámetros adoptados por la autoridad competente. Existirán como máximo seis (6) estratos socioeconómicos, a saber: "Bajo-Bajo" (I); "Bajo" (II); "MedioBajo" (III); "Medio" (IV); "Medio-Alto" (V); y "Alto" (VI). Estrato socioeconómico: Nivel de clasificación de un inmueble como resultado del proceso de estratificación socioeconómica. ARTICULO 3o. BASE PARA LA DETERMINACION DE TARIFAS. Las tarifas de que trata el presente decreto se determinarán con base en la estructura económica de costos de prestación del servicio de aseo y en consideraciones de equidad social ARTICULO 4o. MODALIDADES DEL SERVICIO DE ASEO. El servicio de aseo podrá ser residencial, si se refiere a la eliminación de los desechos sólidos derivados de la actividad individual privada o familiar, y no residencial cuando se trata de otro tipo de actividades. El servicio de aseo no-residencial se clasificará en comercial, industrial, oficial, especial, provisional, obras en construcción o remodelación, predios sin construir, y demás actividades que produzcan desechos sólidos. PARAGRAFO. El servicio prestado a pequeñas unidades comerciales o productivas establecidas en locales anexos a las viviendas, se considerará como servicio de aseo residencial, conforme a la resolución que expida para cada entidad la junta nacional de tarifas de servicios públicos. ARTICULO 5o. TARIFA RESIDENCIAL. La tarifa del servicio de aseo residencial será equivalente a un cargo mensual de acuerdo con el estrato socioeconómico al cual pertenezca el respectivo inmueble. Para éstos efectos el inquilinato se considerará como una unidad sujeta al pago de un solo cargo mensual.
Decreto 700 de 1990 29 de marzo de 1990 Por el cual se reglamentan los decretos-leyes 3069 de
ARTÍCULO 1o. ESTRUCTURA NACIONAL DE TARIFAS. Para efectos del ejercicio de las funciones atribuidas a la Junta Nacional de Tarifas de Servicios Públicos por el Decreto - Ley 3069 de 1968 y la Ley 81 de 1988 en materia de tarifas del servicio de gas natural se tendrán en
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1968 y 149 de 1976 y se establece una estructura nacional de tarifas para el servicio de gas natural.
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cuenta los criterios establecidos en el presente Decreto. ARTÍCULO 2o. DEFINICIONES. para efectos del presente Decreto, establécense las siguientes definiciones o nociones: ACOMETIDA. Derivación comprendida entre una tubería de la red local de gas, generalmente un anillo y el medidor o registro de corte de un inmueble que será alimentado con gas natural. El medidor forma parte de la acometida. EMPRESA. Persona jurídica, encargada o responsable de la prestación del servicio de gas natural, a través de un contrato de concesión suscrito con la Nación. ESTRATIFICACION SOCIOECONOMICA. Proceso de clasificación de la población en estratos socioeconómicos, según las pautas metodológicas establecidas por la autoridad competente. ESTRATO SOCIOECONOMICO. Nivel de clasificación de la población con características similares en cuanto a grado de riqueza y calidad de vida, determinada de manera indirecta mediante las condiciones físicas de las viviendas y su localización, utilizando las siguientes variables: Características de la fachada, disponibilidad de garaje, existencia de zonas verdes y recreativas, disponibilidad de servicios públicos básicos, estado de las vías locales, existencia de medios de transporte público, y demás parámetros que establezca la autoridad competente. INQUILINATO. Edificación ubicada en los estratos socioeconómicos "Bajo - Bajo" "Bajo" y "Medio - Bajo", con una entrada común desde la calle, que aloja tres o más hogares que comparten los servicios públicos domiciliarios. INSTALACION INTERNA. Sistema de tuberías, válvulas y accesorios utilizados para conducir el gas natural desde el medidor hasta los aparatos de consumo. SUSCRIPTOR. Persona natural o jurídica propietaria o poseedora del inmueble al cual se le presta el servicio de gas natural. USUARIO. Persona natural o jurídica que ocupa el inmueble y que hace uso del servicio de gas natural. TARIFA DE CONEXION. Valor que se paga por una sola vez para que un inmueble tenga derecho a recibir el servicio de gas natural. No incluye el costo de la acometida ni de la instalación interna. ARTÍCULO 3o. BASE PARA LA DETERMINACION DE TARIFAS. Las tarifas de que trata el presente decreto se determinarán con base en la estructura económica de costos de prestación del servicio de gas natural y en consideraciones de equidad social. ARTÍCULO 5o. ESTRUCTURA TARIFARIA DEL SERVICIO RESIDENCIAL. Por el servicio de gas natural a usuarios residenciales se establecerá un cargo fijo mensual y un cargo mensual por consumo. El cargo fijo mensual será independiente del nivel de consumo de
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gas natural y su valor dependerá del estrato socioeconómico en el que se encuentre clasificado el inmueble. El cargo por consumo se determinará teniendo en cuenta las tarifas definidas para los siguientes rangos de consumo: Primero: Consumo Básico. Segundo: Consumo Complementario. Tercero: Consumo Superior. La magnitud de los rangos de consumo se establecerá con base en parámetros tales como hábitos de consumo y disponibilidad de sustitutos energéticos. Las tarifas para los rangos de consumo básico y complementario podrán ser objeto de diferenciación por estratos socioeconómicos y se establecerán de tal forma que sean crecientes por estratos en el interior de un mismo rango y al pasar de un rango de consumo inferior a otro mayor. ARTÍCULO 11. TARIFA DE CONEXION DEL SERVICIO RESIDENCIAL. El servicio residencial de gas natural podrá tener una tarifa de conexión, cuyo valor dependerá del estrato socioeconómico en que se encuentre ubicado el inmueble, y será determinada en cada caso por la Junta Nacional de Tarifas de Servicios Públicos. Decreto 1555 de 1990 17 de julio de 1990 Por el cual se reglamentan los decretos-leyes 3069 de 1968 y el Capítulo V de la Ley 81 de 1988 y se establece una estructura nacional de tarifas para el servicio de energía eléctrica.
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ARTICULO 1o. ESTRUCTURA NACIONAL DE TARIFAS. Para efectos del ejercicio de las funciones atribuidas a la Junta Nacional de Tarifas de Servicios Públicos por el Decreto-ley 3069 de 1968 y el Capítulo V de la Ley 81 de 1988, en materia de tarifas del servicio de energía eléctrica se tendrán en cuenta los criterios establecidos en el presente Decreto. ARTICULO 2o. DEFINICIONES. Para fines del presente Decreto, establécense las siguientes definiciones o nociones: Acometida. Derivación de la red de distribución de energía eléctrica que llega hasta las instalaciones del inmueble. Entidad. Persona natural o jurídica encargada o responsable de la prestación del servicio de energía eléctrica. Estratificación socioeconómica. Proceso de clasificación de la población en estratos socioeconómicos, según las pautas metodológicas establecidas por la autoridad competente. Estrato socioeconómico. Nivel de clasificación de la población con características similares en cuento a grado de riqueza y calidad de vida, determina da de manera indirecta mediante las condiciones físicas de la vivienda y su localización, utilizando las siguientes variables: características de la fachada, disponibilidad de garaje, existencia de zonas verdes y recreativas, disponibilidad de servicios públicos básicos, estado de las vías locales, existencia de medios de transporte público y demás parámetros que establezca la autoridad competente.
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Inquilinato. Edificación ubicada en los estratos socioeconómicos "Bajo-Bajo", "Bajo" y "Mjedio-Bajo" con una entrada común desde la calle, que aloja tres o más hogares que comparten los servicios públicos domiciliarios y los servicios sanitarios. Suscriptor. Personal natural o jurídica propietaria o poseedora del inmueble al cual se le presta el servicio de energía eléctrica o quien haya suscrito el contrato de prestación del servicio en términos de la Ley 9 de 1989. Usuario. Persona natural o jurídica que hace uso del servicio de energía eléctrica. ARTICULO 3o. BASE PARA LA DETERMINACION DE LAS TARIFAS. Las tarifas se determinarán con base en la estructura económica de costos de la prestación del servicio de energía eléctrica y en consideraciones de equidad social. ARTICULO 5o. ESTRUCTURA DE TARIFAS DEL SERVICIO RESIDENCIAL. Por el servicio de energía eléctrica a usuarios residenciales se establecerá un cargo fijo mensual, un cargo mensual por consumo y cuando fuere el caso, un cargo mensual por demanda máxima. El cargo fijo mensual será independiente del nivel de consumo de energía eléctrica y su valor dependerá del estrato socioeconómico en el que se encuentre clasificado el inmueble. El cargo por consumo se liquidará teniendo en cuenta las tarifas definidas para los siguientes rangos de consumo: Primero: Consumo de Subsistencia. Segundo: Consumo Básico. Tercero: Consumo Intermedio. Cuarto: Consumo Superior. La magnitud de los rangos de consumo se establecerán con base en parámetros tales como los hábitos de consumo y la disponibilidad de sustitutos energéticos. Las tarifas de los distintos rangos de consumo podrán ser objeto de diferenciación por estratos socioeconómicos y se establecerán de tal forma que sean crecientes por estratos al interior de un mismo rango y al pasar de un rango de consumo inferior a otro mayor. ARTICULO 6o. LIQUIDACION CONSUMO RESIDENCIAL. El consumo total del usuario se liquidará por rangos de consumo según lo contemplado en el artículo anterior. Para efectos de liquidar el consumo residencial se procederá de la siguientes manera: Cada uno de los Kilowatios-hora correspondientes al consumo de subsistencia se liquidará con la tarifa fijada para este primer rango; cada uno de los kilowatios-hora correspondientes al consumo básico se liquidará con la tarifa fijada para este segundo rango; y así sucesivamente se repetirá el procedimiento hasta cubrir la totalidad del consumo del usuario.
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ARTICULO 13. TARIFA DE CONEXION SERVICIO RESIDENCIAL. El servicio residencial de energía eléctrica tendrá una tarifa de conexión, cuyo valor dependerá del estrato socioeconómico en que se encuentre clasificado el inmueble, determinada en cada caso por la Junta Nacional de Tarifas de Servicios Públicos. ARTICULO 20. PROHIBICION DE EXONERACION. No habrá exoneración en el pago del servicio de energía eléctrica para ninguna persona natural o jurídica.
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