REVISTA DE SERVICIO CIVIL No. 19 La reforma del Servicio Civil: Tendencias y desafíos Introducción Uno de los factores claves del desarrollo es la calidad de las instituciones, es decir, de la burocracia pública. Esto ha llevado a retomar el tema del Servicio Civil profesional como la columna vertebral del Poder Ejecutivo, con características meritocráticas y vocación de servicio público, enmarcadas en las nuevas tendencias internacionales en materia de recursos humanos en el sector gobierno. Centroamérica

viviendo

del sudeste asiático y América Latina, una

momentos cruciales, en

los que intenta

de las pocas conclusiones que no generan

definir

de

desarrollo.

controversia, es la que se refiere a la

Adicionalmente, América Latina enfrenta

solidez de las instituciones asiáticas con

retos importantes en el mismo sentido.

relación a las latinoamericanas.

Existe actualmente un consenso en la

Koldo Echebarria. Especialista Principal de Gestión Pública en la División de Estado, Gobernabilidad y Sociedad Civil del Banco Interamericano de Desarrollo, BID. Documento presentado durante la "XII Reunión de Directores de Servicio Civil y de Recursos Humanos del Istmo Centroamericano: Las Reformas de Servicio Civil en Centroamérica y Tendencias Modernas en la Gestión del Empleo Público", realizada del 27 al 30 de julio del 2004, en Tegucigalpa, Honduras, y organizada por la Dirección General de Servicio Civil de la Secretaría de Estado del Despacho Presidencial de la República de Honduras, conjuntamente con el Instituto Centroamericano de Administración Pública, ICAP.

su

se

encuentra

perspectiva

comunidad internacional sobre los factores claves del desarrollo. Convertirse en un país desarrollado depende más de la calidad de las instituciones que de otros factores, y es ahí donde Centroamérica, América Latina y otras regiones del mundo tienen su principal desafío.

Publicado originalmente en la Revista Centroamericana de Administración Pública, número 46-47, Enero-Diciembre 2004. Este reto ha llevado a la comunidad internacional a plantearse el tema del

Si se examina profundamente cuáles son

servicio civil como la columna vertebral de

las

la

Poder

explicar el diferencial del desarrollo entre

Por ejemplo, al analizar los

estas dos regiones, los autores coinciden

capacidad

Ejecutivo.

institucional

del

instituciones

más

relevantes

para

el

en destacar la calidad burocrática; y detrás

distinto grado de crecimiento en los países

de esta última está un servicio civil

factores

diferenciales

que

explican

profesional y meritocrático, con una enorme Dirección General de Servicio Civil (DGSC) Apartado Postal 3371-1000, teléfono 227-2133 fax 227-0231 San José, Costa Rica, www.sercivil.go.cr

REVISTA DE SERVICIO CIVIL No. 19 vocación

de

servicio

público.

Esto

establece la diferencia y, por lo tanto, fija

administrativo, en lo que es la aproximación alemana.

uno de los grandes desafíos que enfrentan los

países

de

nuestra

región.

Es

importante comenzar por definir algunos elementos analíticos que permitan entender mejor lo que se esconde detrás de la idea del

servicio

civil.

reiteradamente

Se

su

ha

razonado

importancia;

sin

embargo, se deben enfatizar las tendencias internacionales en materia de recursos humanos en el sector público, ya que las reformas del servicio civil que se deben hacer hoy en día, no son las mismas que se hicieron hace 20 ó 30 años.

Esas

tendencias deben ser estudiadas para

Por último, hay otra que es la más

poder aprender de otras experiencias y

comprensiva,

diseñar reformas con contenidos más

mérito e igualdad son aplicables por igual a

avanzados, que reflejen no solamente un

todos los funcionarios del Estado. Esto es

sistema que garantice ciertas condiciones

lo que es más equiparable al concepto

de acceso de empleo, sino también una

francés de fonction publique, que en

orientación

la

América Latina se traduce generalmente

productividad, y por lo tanto, hacia la

como servicio civil, aunque en otros países

eficacia y la eficiencia de los servicios

también se emplea el término función

públicos.

pública.

al

rendimiento

y

donde

los

principios

de

Por lo tanto, al hablar de servicio

civil nos referiremos al conjunto de arreglos La noción de servicio civil como empleo

institucionales que articulan y permiten

público

gestionar

en

una

realidad

nacional

determinada, el empleo público y los El concepto de servicio civil tiene distintas

recursos humanos que lo integran. Esta

definiciones. En algunas es solo la parte

noción comprende no solamente normas

del empleo público que se ocupa de lo que

escritas, sino también normas y prácticas

se llaman las funciones de soberanía, las

informales. Es muy importante tener esto

nucleares

sería

en cuenta, cuando se piensa en el servicio

equivalente a la noción del civil service

civil y su reforma, ya que la ley o las

británico. En otros casos es el que agrupa

normas formales, son solo una parte.

a aquellos funcionarios públicos que están

Muchas veces lo más importante no son las

del

Estado,

lo

que

normas, sino la manera en la que se regulados por un estatuto de derecho Dirección General de Servicio Civil (DGSC) Apartado Postal 3371-1000, teléfono 227-2133 fax 227-0231 San José, Costa Rica, www.sercivil.go.cr

REVISTA DE SERVICIO CIVIL No. 19 aplican en la realidad, creando prácticas

garantía de los funcionarios, lo hace en

reiteradas que configuran la realidad de

perjuicio para la sociedad.

servicio civil en un país. Marco analítico para el análisis del Cuando

se

habla

de

servicio

civil

servicio civil

contemplamos un ideal normativo que ocurre al preservar una administración

A partir de aquí, se puede desglosar esta

profesional,

de

idea y desarrollar un marco analítico que

autonomía, de imparcialidad, de objetividad

permita analizar, evaluar, e identificar las

en su funcionamiento, aunque subordinado

prioridades de intervención en los distintos

a los responsables políticos en condiciones

países

que hacen posible la continuidad y la

continuación el marco que está siendo

profesionalidad,

al

aplicado por el Banco Interamericano de

funcionamiento normal de la política y de la

Desarrollo, BID, para el análisis del servicio

democracia.

civil en los países de la Región.

Para garantizar esto, el servicio civil se

Uno de los temas básicos es entender que

caracteriza por tener reglas específicas en

la gestión del empleo se da en un contexto

el acceso, y la carrera que garanticen la

interno

aplicación de los principios de mérito e

estrategias,

igualdad. La relevancia del segundo radica

necesidades sociales, un marco legal y un

en que éste está vinculado al Estado

mercado laboral compartido. También hay

democrático; todos los ciudadanos tienen el

otros elementos: el contexto político está

mismo derecho de acceso a cargos y

marcado por las características, los rasgos,

empleos

y las pautas básicas de funcionamiento

creando

una

esfera

contribuyendo

públicos, y el Estado tiene el

deber democrático de garantizarlo.

y

y

entornos.

externo.

Se

En

políticas,

el

presenta

último

a

hay

prioridades,

interno de las instituciones. Finalmente, el empleo público debe estar compuesto por

Finalmente, el servicio civil debe estar

personas cuyo comportamiento es el que

asociado con la existencia de mecanismos

produce los resultados. De aquí, se puede

que protejan la seguridad en el empleo, al

profundizar un poco más, para identificar

menos como que permita ejercerlo de

todo un conjunto de subsistemas que se

forma profesional, objetiva e imparcial; no

pueden reconocer en un sistema de gestión

inamovilidad. La seguridad no es una

de recursos humanos, y que tenemos que

garantía únicamente de los empleados

examinar para sacar conclusiones sobre su

públicos, sino también de los ciudadanos,

calidad y su funcionamiento. Cualquier

ya que, en la medida en que la seguridad

sistema de recursos humanos debe ser

se hace rígida y se convierte solo en una

coherente con una estrategia, con las

prioridades de un país, sus necesidades, Dirección General de Servicio Civil (DGSC) Apartado Postal 3371-1000, teléfono 227-2133 fax 227-0231 San José, Costa Rica, www.sercivil.go.cr

REVISTA DE SERVICIO CIVIL No. 19 así

como

sus

políticas

que

deben

traducirse en sistemas de planificación y presupuesto; en ese sentido, cualquier sistema de empleo público tiene que ser coherente con la estrategia fiscal de un país. La gestión de recursos humanos se puede

desarrollar

en

una

serie

de

subsistemas. El primero se puede llamar la organización del trabajo: el diseño de puestos, la definición de los perfiles o requerimientos de las personas para cubrir los puestos y la gestión del empleo. En este marco se contempla la incorporación de mecanismos de movilidad entre puestos y también de desvinculación. La gestión del

El marco analítico permite revelar datos

rendimiento es muy importante y hay

que identifican valores en una serie de

distintas políticas e instrumentos que están

dimensiones claves para el servicio civil.

orientadas a esto, como la planificación del

Además, mide el grado en que un sistema

trabajo, la evaluación, y la gestión de la

de empleo público, es más o menos

compensación, que pasa por mecanismos

consecuente con estas dimensiones. En

de remuneración, tanto monetarios como

primer lugar, su eficiencia: en qué medida

no monetarios, y la gestión del desarrollo, a

es eficiente y coherente el sistema con la

través de la promoción del aprendizaje

política fiscal y los mercados de referencia.

individual y colectivo.

En segundo lugar, el mérito, cómo el sistema de garantías permite proteger a los

Todos

estos

subsistemas

están

ciudadanos

de

la

arbitrariedad,

la

interrelacionados, algunos de ellos muy

politización, y la búsqueda de rentas. En

fuertemente como, por ejemplo, la gestión

tercer lugar, están otras dimensiones que

del rendimiento, la compensación y el

son

desarrollo, que, en algunos modelos, se

rendimiento del sistema de empleo público:

presentan

único.

- La capacidad del sistema de producir los

Finalmente, la gestión de las relaciones

servicios y los productos necesarios para

humanas y sociales, donde destacan por

satisfacer sus necesidades. Esto depende

su importancia las relaciones colectivas de

de la consistencia estructural;

trabajo, laborales.

como

conocidas

un

sistema

como

esenciales

para

entender

el

relaciones - En qué medida el sistema de empleo público está diseñado coherentemente con prioridades

y

necesidades,

Dirección General de Servicio Civil (DGSC) Apartado Postal 3371-1000, teléfono 227-2133 fax 227-0231 San José, Costa Rica, www.sercivil.go.cr

qué

tan

REVISTA DE SERVICIO CIVIL No. 19 consistentes

son sus procesos, y qué

capacidad directiva tienen para gestionar recursos humanos y políticos.

Tendencias internacionales de reforma del empleo público

También

depende de la capacidad funcional, que es

El empleo público ha evolucionado mucho

uno de los problemas fundamentales de la

en los últimos años.

mayor parte de los países de la Región.

cambiado, y las viejas fórmulas para

En algunos países existe un sistema de

gestionarlo se han quedado en su mayoría

mérito, pero, hay poca capacidad funcional

obsoletas.

para que los comportamientos de los

inspirados en las viejas burocracias que en

empleados públicos sean los apropiados,

su momento constituyeron la base de

ya sea por problemas de competencia

servicios públicos poderosos en muchos

técnica,

profesiones

países, han sido desbordados por las

adecuadas, porque la cualificación es más

circunstancias políticas y económicas que

baja que la deseada, o porque hay

han enfrentado los países.

Entre las

profesiones a las que no se tiene acceso,

circunstancias

están

debido a que el mercado las sitúa lejos de

siguientes:

las

por

falta

de

El contexto ha

Los modelos uniformistas,

a

considerar

las

posibilidades de remuneración del

sector público.

También depende de la

- La crisis fiscal: se ha convertido en un

eficacia incentivadora, y de la existencia de

dato permanente de todos los países, no

estímulos constantes a la productividad.

solo

de

aquellos

en

desarrollo,

sino

también los desarrollados. Los recursos deben ser manejados en un entorno de constricciones fiscales, donde la eficiencia, la eficacia, y la economía son valores fundamentales.

- La crisis de legitimidad: la situación fiscal coincide con una crisis de legitimidad de lo Por último, el sistema de servicio civil debe

público, que tiene distintos ingredientes en

tener capacidad integradora para asegurar

diversos

la armonización de las expectativas e

fundamentalmente se asocian con un

intereses

"déficit servicial" del Estado, producto de

de

incrementando

los el

diferentes

actores,

sentimiento

de

una

países,

percepción

por

pero

parte

que

de

los

pertenencia y reduciendo la conflictividad.

ciudadanos de que éste no responde bien a

Tiene

conflictos

sus expectativas y no produce de acuerdo

individuales y colectivos, lo que es una

con sus necesidades. Un sistema que no

medida de la capacidad de un sistema de

tiene

que

servicio civil.

saber

gestionar

incentivos

poderosos

para

el

rendimiento termina siendo de esta forma. Dirección General de Servicio Civil (DGSC) Apartado Postal 3371-1000, teléfono 227-2133 fax 227-0231 San José, Costa Rica, www.sercivil.go.cr

REVISTA DE SERVICIO CIVIL No. 19 Por lo tanto, los ciudadanos quieren un

personas, lo que entre otras cosas, obliga a

Estado que rinda, que produzca servicios, y

una evolución mucho más pluralista de los

que sea receptivo a sus necesidades, y

sistemas de empleo. Los viejos sistemas

esto requiere de fórmulas mucho más

burocráticos eran uniformes, que dictaban

dinámicas para gestionar los recursos

las mismas condiciones para profesionales

humanos.

completamente diferentes,

y

distintos, esto

en

entornos

provocaba

muchos

- Los cambios sociales en el mundo del

problemas. Es necesaria una gestión de

trabajo: es evidente que las personas

recursos humanos que se adapte mucho

tienen otras expectativas en relación a sus

más a las necesidades de la pluralidad de

empleadores, aspiran a relaciones más

sectores, de los servicios que presta el

individualizadas y se tomen más en cuenta

sector público. Existen cuatro grandes

sus contribuciones. Por lo tanto, desean

líneas de cambio:

insertarse en una estructura motivadora, dinámica y satisfactoria. Estos cambios también obedecen a otros factores, como son por ejemplo las tecnologías.

Es

probable que, en pocos años, el sector público

esté

integrado

solamente

por

profesionales, en un núcleo más pequeño, y más sofisticado.

- Por último, y como consecuencia de todo lo

anterior,

la

emergencia

del

gerencialismo: Esto significa la necesidad de completar las viejas racionalidades jurídicas de los sistemas de empleo, con

Descentralización

las de gestión, con orientaciones de

recursos humanos

carácter más empresarial dirigidas

de

la

gestión

de

al

rendimiento, y a la productividad de los

Descentralizar

significa

que

todos

los

servicios.

directivos son responsables del desarrollo de los recursos humanos a su cargo, y que

De aquí surgen una serie de nuevas líneas

por lo tanto, tienen que interiorizar las

de cambio, que pasan fundamentalmente

capacidades,

con lo que aparece como la puesta en valor

gestión de recursos humanos. Esto tiene

de la gestión de los recursos humanos, el

consecuencias mayores en aquellos países

entender

que han adoptado modelos de gestión a

que

el

sector

público

es

prácticas

través de agencias, productividad y servicio a través de las Dirección General de Servicio Civil (DGSC) Apartado Postal 3371-1000, teléfono 227-2133 fax 227-0231 San José, Costa Rica, www.sercivil.go.cr

y

técnicas

entidades

de

y

REVISTA DE SERVICIO CIVIL No. 19 organismos,

que

tienen

una

parcela

managers; no hay gestión sin directivos; no

específica de servicio que atender, y están

hay una defensa efectiva de los valores de

orientadas por resultados. Se entiende que

eficacia

estas instituciones deben gozar de una

responsabilizados por su cumplimiento.

mayor autonomía para gestionar los

Desde el punto de vista de la práctica

y

eficiencia

sin

actores

comparada, los directivos también son profesionales,

cuyo

principal

es

el

responsable político, al que deben estar subordinados, pero sin desmero de su competencia profesional. También deben ser incentivados coherentemente con el logro de resultados.

Muchos países han abordado la creación de lo que se llaman modelos "SES" (Senior Executive Service), y algunos de la Región han avanzado en esto. Colombia ha adoptado aprobar una nueva ley de empleo público

en

la

que

hay

un

régimen

recursos humanos. Implica también un

específico de directivos. Otro país que ha

cambio muy exigente para las direcciones

adoptado otro sistema semejante es Chile,

de función pública, de servicio civil o de

para

personal, que deben evolucionar desde su

3.500 cargos que, hasta ahora, eran

vieja óptica de regulación y control. No es

designados directamente por el Presidente,

que las competencias reguladoras no sean

que ahora actúa a propuesta de una que,

importantes, pero se requiere mucho más

en

de ellos.

capacidades profesionales, le ofrece una

Tienen que ser unidades

comprometidas

al

desarrollo,

cuyos

profesionalizar.

función

de

Aproximadamente

una

verificación

de

terna de candidatos.

directivos tengan las capacidades para gestionar sus propios recursos.

Flexibilizar las prácticas de gestión

Potenciar la función directiva

La flexibilidad es el gran tema de la gestión de recursos humanos. Es una palabra que

La transformación más importante del

tiene algunas connotaciones incorrectas:

Estado en los últimos años, desde el punto

algunas personas pueden decir que esto se

de vista de la administración pública, ha

refiere simplemente a recortar los derechos

sido el desarrollo de los directivos. Como

de los trabajadores.

se dice en inglés no hay management sin

Sin embargo, esta

palabra es la que ha acuñado Dirección General de Servicio Civil (DGSC) Apartado Postal 3371-1000, teléfono 227-2133 fax 227-0231 San José, Costa Rica, www.sercivil.go.cr

REVISTA DE SERVICIO CIVIL No. 19 técnicamente

la

Organización

para

la

salariales que permitan acomodarse mejor

Cooperación y el Desarrollo Económico,

a dos factores: a los mercados de trabajo y

OCDE. Flexibilizar significa acomodar los

al rendimiento; significa pagar más a quien

sistemas de gestión a las necesidades y,

trabaje más y mejor. Supone también

por lo tanto, disponer de un abanico mucho

flexibilidad en el tiempo de trabajo.

más amplio de posibilidades en relación con todo un conjunto de materias.

Reorientar las relaciones laborales

En primer lugar, en relación con el tamaño,

Éstas son un gran reto en el empleo

no tiene mucho sentido mantener empleo

público. Tenemos que hacer evolucionar

improductivo en el sector público, ya que

las relaciones laborales hacia modelos

eso es un impuesto a los ciudadanos. El

mucho más constructivos, en los que haya

empleo en el sector público tiene que

una corresponsabilidad de los agentes

producir como

cualquier otro, lo que

sociales en relación, no solamente a los

significa la capacidad de redimensionar,

incrementos salariales, o a las condiciones

reestructurar, y en todo caso, añadir valor.

materiales

Esto supone también mecanismos más

productividad, y al rendimiento de los

flexibles e individualizados, desde el punto

sectores. Tenemos que hacer avanzar los

de vista de las condiciones de trabajo, y

salarios en función del rendimiento que los

supone sobre todo, flexibilidad funcional;

servicios

que los meca-nismos de acceso, de

ciudadanos, y es bueno compartir esto con

carrera, de movilidad, de traslado, y de

los sindicatos.

de

trabajo,

públicos

producen

ascenso, estén orientados a las funciones y al desarrollo de la capacidad funcional. Supone

también

diferentes

sino

mo-delos

Dirección General de Servicio Civil (DGSC) Apartado Postal 3371-1000, teléfono 227-2133 fax 227-0231 San José, Costa Rica, www.sercivil.go.cr

a

a

la

los