LA GESTION DE LOS RECURSOS DE PROPIEDAD COMUN: LA ACCION COLECTIVA COMO ALTERNATIVA A LA PRIVATIZACION O A LA REGULACION ESTATAL

Robert Wade (Y) ^En qué circuntancias cooperarán los ciudadanos para aprovisionarse de bienes y servicios que todos ellos necesitan pero de los que no pueden proveerse individualmente? ^En qué circunstancias quienes se enfrentan a una posible «tragedia de los comunes» son capa ^es de organizar un sistema de reglas mediante el cual se impida dicha tragedia? Muchos autores que se han o ^upado de la acción colectiva y la propiedad común consideran que las circunstancias mencionadas son muy restrictivas. Una larga lista de teóricos de la acción colectiva ha afirmado que no es probable que personas que están en situa ^ión de poder beneficiarse todas ellas cooperen a falta de algún agente externo que les obligue a cumplir los compromisos asumidos. Otra lista igualmente larga de teóricos de los derechos de propiedad ha afirmado que (') Departamento de Agricultura y Desarrollo Agrario del Banco Mundial, e Instituto de Estudios del Desarrollo, de la Universidad de Sussex. Agradezco a Richard Kimber, Ford Runge, Hans Binswanger y en especial a Elinor Ostrom los comentarios sobre varios puntos de la exposición. Las opiniones aquí expresadas son del autor y no deben interpretarse como reflejo de las del Banco Mundial. (Publicado originalmente en Cambridge Journal of Economics, Vol. 11, 1987.)

403

los recursos de propiedad común están condenados a ser sobreexplotados al aumentar la derrianda. La única solución es la privatización, según algunos, o la regulación estatal, según otros'. En palabras de Robert Smith, «al tratar un recurso como una propiedad común nos condenamos inexorablemente a su destrucción» (1981, pág. 465). Mis propias conclusiones derivadas de investigaciones realizadas en el sur de la India son difícilmente reconciliables con estas afirmaciones. En una pequeña zona he encontrado pueblos que aplicaban sistemas de regulación del riego y de los pastos (y de otros bienes comunes) más complejos que los habituales. En cambio, otros pueblos vecinos no contaban con tales sistemas. Los resultados de la investigación se han expuesto detalladamente en otros trabajos y no los vamos a repetir (Wade, 1986 y otros en preparación). Aquí pretendemos mostrar por qué las teorías mencionadas de la acción colectiva y de la propiedad común no se aplican apropiadamente a la resolución de problemas de recursos como los de los pueblos indios, así como especificar las cuestiones que necesitan ser contestadas para poder establecer la probabilidad dé que los campesinos mantengan reglas locales de acceso restringido a los recursos de propiedad común (en lo sucesivo, RPC). La frecuencia catastróficamente alta de pastos comunes degradados, bosques expoliados, aguas subterráneas sobreexplotadas y pesquerías agotadas muestra con demasiada claridad que no cabe presumir que la acción colectiva sea siempre un camino viable para la gestión de los RPC. Por otra parte, tampoco existen buenas razones analiticas para suponer que el fracaso sea inevitable.

PROPIEDAD COLECTIVA Y RECURSOS DE PROPIEDAD COMUN

La posesión exclusiva es uno de los extremos del continuo de los derechos de propiedad. La inexistencia de propiedad, ' Puede encontrarse bibliografía en citas posteriores de este texto. 404

como en el caso de las pesquerías o la atmósfera, es el otro extremo. En el centro se halla la propiedad común, en la cual los derechos de explotación de un recurso son compartidos por varias personas. Estos derechos pueden adoptar multitud de formas: desde permitir una explotación sin limitaciones a los componentes de un grupo determinado (como ocurría hasta hace poco con las pesquerías comerciales acogidas a la jurisdicción nacional), hasta fijar límites a la explotación por cada usuario (como sucede normalmente con las pesquerías comerciales acogidas a la jurisdicción nacional), hasta fijar límites a la explotación por cada usuario (como sucede normalmente con las pesquerías comerciales actuales o con la delimitación de los pastos comunes). Conviene distinguir entre el tipo de derecho de propiedad y el tipo de recurso, a fin de tener debidamente en cuenta que el mismo tipo de recurso puede explotarse mediante diversas formas de propiedad. Nos interesan los recursos «de propiedad común (RPC)», que cabe considerar un subconjunto de los bienes públicos (en sentido económico). Todos los bienes públicos se caracterizan por la multiplicidad de individuos que pueden usarlos al mismo tiempo y por la dificultad de la exclusión de cualesquiera de ellos. No obstante, algunos rinden beneficios infmitos, en el sentido de que si A usa más no se reduce la cantidad disponible para los demás (los faros y las previsiones meteorológicas, por ejemplo). En cambio, los RPC son bienes públicos con beneficios fmitos o sustractivos; si A usa más, queda menos para los demás. Por ello, los RPC están sujetos potencialmente a la congestión, el agotamiento o la degradación, es decir, a un uso que va más allá de los límites de un rendimiento sostenible (Blomquist y Ostrom, 1985; Randall, 1983). El agua de riego es un RPC: puede ser utilizado conjuntamente a causa del elevado coste que supondría la exclusión de un propietario con tienas regables; además su consumo es sustractivo, en el sentido de que el agua aplicada a las tierras de A no está simultáneamente disponible para las de B. Así, cuando el agua es escasa, es probable que haya congestión y que ésta se manifieste en conflictos, acaparamientos y mer405

mas del caudal en los canales. Las aguas subterráneas responden a los mismos criterios, al igual que las tierras libres de pastos y los bosques no cercados. Estos tres recursos -agua, tierras de pastos y árboles- constituyen elementos vitales de la forma de vida de amplios sectores de la población en los países en desarrollo; la cuestión de cómo impedir su sobreexplotación al crecer la población tiene gran importancia para la política de desarrollo. La opinión dominante puede formularse de la siguiente manera; si un grupo de personas se halla en situación de poder beneficiarse todas si adoptan una regla de restricción del uso de un RPC, no lo harán a menos que algún agente externo les obligue al cumplimiento de los acuerdos adoptados: Cada individuo tiende a ignorar los costes sociales del uso del recurso, por temor de que otros aprovechen antes que él los beneficios del mismo. La falta de exclusión del recurso opera, pues, como estímulo para alcanzar una tasa de uso agregado que supere la renovación física o biológica del recurso (Ostrom, 1985b). Este tipo de argumentación ha justificado propuestas de gran alcance en cuanto al cambio institucional en la gestión de los recursos de uso común (Ostrom, 1985a; Runge, 1986). Según una escuela, el establecimiento de derechos plenos de propiedad sobre el bien común es condición necesaria para evitar esa tragedia (Demsetz, 1967); North y Thomas, 1977; Johnson, 1972; Picardi y Siefert, 1976). Según otra, sólo el establecimiento de una autoridad externa con plenos poderes para regular los bienes comunes -normalmente, el Estadopuede tener éxitó (Ophuls, 1973); Ehrenfeld, 1972; Carruthers y Stoner, 1981; Hardin, 1968). Para los partidarios de una y otra escuela, la cuestión que hay que resolver es simplemente cómo lograr el cambio deseado con la menor oposición de los afectados.

TEORIAS DE LA ACCION COLECTIVA Nuestro problemá -defmir las condiciones en que un conjunto de usuarios de RPC pueden acordar el establecimiento 406

de una regla de uso restringido en ausencia de cualquier agente externo que imponga su observancia- es un subproblema de la teoría de los bienes públicos, que a su vez es una subteoría de la teoría de la acción colectiva. Esta se puede considerar como la acción de una pluralidad de personas dirigida al logro de un objetivo común o a la satisfacción de un interés común (es decir, un objetivo o interés que no pueda ser alcanzado por un individuo que actúe por separado). Si el objetivo común o el interés común se caracteriza por unos beneficios infmitos y por la no exclusión, el logro del mismo significa que se ha alcanzado un bien público o colectivo. Por tanto, la acción colectiva puede entenderse como «la formulación de una regla de uso restringido de un RPC y la observancia de dicha regla», y el bien público puede ser la situación de explotación continuada que resulta de ello. En buena parte, el pesimismo acerca de la viabilidad práctica de la acción colectiva en el uso de los RPC se debe a las conclusiones de diversas teorías sobre la acción colectiva. Una de ellas es la que sustenta el dilema del prisionero en la elección estratégica. Otra es la que cabe calificar como. «tragedia de los comunes», de Garrett Hardin. Una tercera responde a la «lógica de la acción colectiva», de Mancur Olson. Veamos a continuación por qué estas teorías resultan equivocadas para muchas (aunque no todas) situaciones de uso de los recursos comunes.

El dilema del prisionero El dilema del prisionero es bien conocido, por lo que sólo lo expondremos resumidamente. Dos sospechosos son interrogados por separado sobre un delito que han cometido conjuntamente. Saben que si ninguno de ellos confiesa están condenados a una corta pena de prisión. Si uno no confiesa, pero el otro sí, el primero será condenado a una larga pena de prisión, mientras que el segundo saldrá en libertad. Si ambos confiesan, los dos serán condenados a una pena mediana de prisión. Cada uno de ellos sólo puede elegir una vez, lo que significa que si uno elige no confesar y el otro confesar, el pri407

mero no puede confesar después de conocer su sentencia. Esto es lo que plantea el dilema. Su interés común es no confesar (es decir, «cooperarn entre sí). Pero el resultado es que ambos confiesan (ambos «fallan»). Desde el punto de vista de cada uno de ellos, no confesar mientras el otro sí confiesa daría lugar al resultado peor, mientras que al confesar se evita por lo menos ese resultado y queda la posibilidad de salir libre si el otro no confiesa. En este juego de un sólo período, la elección de la estrategia óptima se hace con independencia de la supuesta elección del otro jugador, y esto es precisamente lo importante para nuestro propósito. En otrás palabras, confesar es la estrategia «dominanten.

Esta parábola puede extenderse al uso de los RPC, considerando a este efecto que la elección se establece entre cooperar con los demás mediante la adopción de una regla que restrinja el uso o no cooperar. Cada uno tiene un orden claro de preferencias: i) todos los demás se atienen a la regla, mientras que el individuo usa el recurso libremente (se salta la regla); ii) todo el mundo se atiene a la regla, incluido el individuo (cccoopera»); iii) nadie se atiene a la regla; iv) el individuo se atiene a la regla, pero ninguno de los demás lo hace (es un «primon). Dado este orden de preferencias, el resultado estable del grupo es la alternancia expresada en tercer lugar: uso sin restricciones por todo el grupo. La segunda alternativa, de restricción ajustada a una regla, es más conveniente, pero no garantiza un equilibrio estable, ya que cada individuo puede sentirse estimulado a hacer trampa y pasar a la primera alternativa ( acceso restringido a todos menos él). Aún en el caso de que ninguno más siga la regla, su trampa le evita al menos la alternativa peor: atenerse a la regla solamente él. En esta situación, la única solución es la coacción impuesta desde fuera para que el grupo alcance y mantenga el óptimo social ( segunda preferencia) o el cambio de las reglas y la adopción de un régimen de propiedad privada. 408

El dilema del prisionero ha fascinado siempre a los teóricos sociales porque parece aportar una base sólida a la conclusión inquietante de que las personas racionales no pueden lograr resultados colectivos racionales. Se puede aplicar a todas las situaciones en las que es posible que alguien se niegue a cooperar mientras que los demás están dispuestos a hacerlo. No obstante, han de darse dos supuestos claves para que una situación pueda presentarse de forma pausible como el dilema del prisionero y para que, en consecuencia, quepa aplicarle las conclusiones pesimistas de este dilema. El primer supuesto es que los jugadores elijan sin conocer la elección de los demás. El segundo es que cada jugador elija antes de conocer el desenlace, con lo cual no podrá cambiar de opinión al descubrir lo que ha hecho el otro (Wagner, 1983). El primer supuesto tiene la importante consecuencia de que los jugadores no pueden negociar entre sí para cambiar las reglas del juego con vistas a la obtención de resultados colectivos rnás deseables. En todo caso, los cambios de las reglas han de proceder del exterior del grupo.

Estos supuestos encajan perfectamente con el contenido sustancial del dilema del prisionero: los dos sospechosos están incomunicados, no existen lazos previos, no existe código mafioso del honor, no hay expectativas de interacción futura y cada uno sabe que si no confiesa (coopera) mientras que el otro sí lo hace (falla) no tendrá otra oportunidad de confesar. Los mismos supuestos pueden servir como una primera aproximación útil a situaciones de contaminación industrial, de agotamiento de pesquerías o deforestación, por ejemplo. En todas ellas, es difícil controlar el cumplimiento de una regla de uso restringido; por lo tanto, cualquiera que contamine, pesque o tale árboles puede calcular que su trampa no será conocida, y asimismo que si cumple con la regla, otros harán el mismo cálculo y, por tanto, harán trampa y le dejarán como el « primo». En cambio, si la situación es permanente. o repetitiva, la lógica cambia. Si los jugadores en el dilema del prisionero saben que el juego va a repetirse en el futuro, las probabilidades de que cooperen hoy con la esperanza de que otros lo ha409

gan también serán mucho mayores que si el juego se hace una sola vez (Axelrod, 1981). Y esto, aún cuando las reglas de cada ronda del juego tengan en cuenta los dos supuestos clave formulados antes, esto es, que cada jugador siga haciendo su elección sin saber qué han elegido los demás en esa ronda y que sólo descubre lo que han hecho éstos al conocer el desenlace. Si además suponemos que los jugadores conocen rápidamente lo que han elegido los demás y pueden cambiar su propia elección antes de conocer el desenlace de cada ronda, la estrategia racional es -en contrasfe con el dilema sencillo del prisionero- la cooperación condicional: «cooperar en primer lugar, fallar si lo hacen los demás» o«no hacer trampa en primer lugar». Si suponemos además que los jugadores pueden negociar cambios en las reglas del juego, el único cambio probable de las reglas será la introducción de sanciones por incumplimiento de los acuerdos. Con estas sanciones se refuerza la tendencia a la cooperación. Con estos supuestos nuevos y no carentes de realismo, empieza a parecer que los individuos racionales pueden lograr resultados colectivos racionales. Sin embargo, la toma de decisiones racional es ahora mucho más compleja que en el dilema del prisionero. Aquí el individuo racional ha de calcular las consecuencias de su propio intento de actuar por libre (hacer trampa o fallar) en la medida en que lo hagan los demás miembros del grupo (Kimber, 1981). Si su propia actuación por libre es advertida y los demás se vengan tratando de actuar también por libre, no quedará ningún bien público sobre el que actuar por libre, caso en que la libertad de actuación no constituye una estrategia racional ni siquiera para individuos estrictamente interesados por sí mismos. «Cooperar primero y fallar si lo hacen los demás» es la estrategia más racional. Pero si hay muchos jugadores, incluso esto puede no ser racional, pues la consecuencia de que todos se salten la regla como represalia puede ser también ahora el cese de la provisión del bien público. En tal caso, los jugadores tienen el incentivo de responder a los signos de no cooperación cooperando, para incrementar los incentivos mutuos a cooperar, 410

mediante la exhortación y el endurecimiento de las sanciones pertinentes. En esta situación más compleja, las consideraciones de moralidad, poder y lealtad actúan como control de la actuación por libre, como cuando alguien elige no actuar por libre, aún a sabiendas de que otros no están cooperando, porque hacerlo iría contra las normas morales que exigen «no aprovecharse de los demás miembros del grupo» o no exponerles a intervenciones ajenas al juego (como las basadas en relaciones de casta). Rawls (1971) ha demostrado de forma analítica que el cumplimiento de un código de conducta por un individuo puede reforzar el cumplimiento de los demás. La actuación por libre, según esta opinión, sigue siendo una posibilidad, pero no, como en el dilema del prisionero, un imperativo (Runge, 1984; Kimber, 1981; Sugden, 1984; Snidal, 1985). Las instituciones que garantizan a todos que quienes cumplan las reglas no quedarán como «primos» -y quienes no las cumplan serán castigados- refuerzan notablemente las posibilidad de cumplimiento voluntario. Se trata de algo importante, ya que la ley como barrera mecánica -sea local o nacional- únicamente puede ser eficaz cuando sólo es probable que la incumpla una minoría de la población. La observancia de las reglas, en su mayor parte, ha de ser voluntaria, ya que el coste de lograr su cumplimiento cuando son muy numerosos los que no las cumplen (medidante el cálculo de la evasión y el castigo) es con frecuencia prohibitivamente alto.

^Qué relación tiene todo esto con el uso de los recursos de un pueblo? En el pueblo típico indio, el contexto del uso de los RPC recuerda más a los supuestos que llevan a los electores racionales a cooperar que a los supuestos típicos del dilema del prisionero. Es decir, el uso de los recursos comunes del pueblo debe presentarse normalmenté como un juego repetitivo en el que la posibilidad de una actuación por libre no descubierta es muy escasa y en el que los campesinos tienen generalmente algún control de la estructura de la situación en la que se encuentran. En estas condiciones, la toma racional de decisiones sobre el uso de los recursos del pueblo difiere de lo que reslilta racional en situaciones anómicas como la pa411

rábola del dilema del prisionero. En los pueblos, los individuos racionales (en condiciones que examinaremos más adelante) pueden cumplir voluntariamente las reglas de acceso restringido. La principal excepción se da cuando algunas personas de un pueblo están desesperadas. Entonces es posible que consideren estrategias a corto plazo que no considerarían en circunstancias normales. Pueden sentirse tentadas de ser las primeras en hacer trampa. Por ejemplo, cuando una grave sequía asoló el pueblo indio cuyas instituciones de uso de los recursos comunes constituían el punto de partida de este estudio, hubo un peligro real de que muchas personas se planteasen la idea de que no obtendrían agua quienes no incumplieran las reglas de riego (serían los «primos», ya que la infracción de las reglas alcanzcí tal nivel que hacía imposible el descubrimiento y el castigo. En otras palabras, existió el peligro de que la percepción de la situación por parte de algunas personas cambiara para parecerse al dilema del prisionero. Fue precisamente en ese momento cuando el ayuntamiento2 aumentó el número de vigilantes e hizo repetidas advertencias a la población a través del pregonero para que nadie interfiriera en el trabajo de los «regantes comunes» del pueblo. A los infractores se les impusieron elevadas multas y quedaron expuestos a la pérdida de la reputación social al tener que defender su caso en público. Toda esta actividad del ayuntamiento puede entenderse como un intento de convencer a los regantes de que quienes incumplieran las reglas no se saldrían con la suya, con lo cual nadie quedaría como «primo»; no se permitiría que la situación se convirtiera en un dilema del prisionero.

La atragedia de los bienes de uso común^, de Hardin Aunque Hardin no utiliza el dilema del prisionero, su razonamiento comparte los mismos supuestos y puede repre2 El ayuntamiento del pueblo está constituido por los propios aldeanos y no recibe sus competencias del Estado.

412

sentarse formalmente como una variante del modelo sencillo (Dawes, 1975). Hardin comienza pidiendo al lector que imagine un campo fmito de pastos «abierto a todosn. Se supone que cada pastor es un maximizador racional de la utilidad, que obtiene una utilidad positiva de la venta de sus propios animales y una utilidad negativa del pastoreo en exceso. Cuando el conjunto de todas las actividades de pastoreo comienza a sobrepasar el rendimiento sostenible de los pastos, cada pastor sigue añadiendo más y más animales, ya que constata todos los ingresos de sus animales adicionales pero, sólo una cuota parcial del coste adicional resultante de su propio pastoreo excesivo. El desenlace es asombroso: «Cada hombre está prisionero de un sistema que le obliga a incrementar su rebaño sin límite, en un mundo que es limitado. La ruina es el destino hacia el que se precipitan todos ellos al perseguir cada uno su propio interés en una sociedad que cree en la libertad y en los bienes comunes» (1968, pág. 1244). Hardin encuentra la única solución viable en la «coacción mutua y mutuamente acordadan para la imposición del uso restringido. Da por supuesto que esto debe l^acerse mediante el aparato del Estado; en otras palabras, mediante una autoridad externa a los afectados directamente por los bienes comunes. Así como en el dilema del prisionero se supone que cada participante desconoce la elección del otro, también la parábola de Hardin supone que cada pastor no tiene información acerca de la situación agregada del bien común y de su proximidad al punto del colapso. Este supuesto permite a Hardin hacer que el pastor tome, justo antes del colapso, una decisión que va contra sus propios intereses: añadir otro animal y precipitar con ello el colapso, con la consecuencia de que él y los demás lo pierden todo. Es discutible la cantidad de información que tienen los individuos sobre la situación general en que actúan (Kimber, 1983). Empíricamente, puede haber situaciones de extensas tierras comunales de pasto utilizadas por comunidades dispersas que se acercan al supuesto de información del modelo de Hardin; la pesca de ballenas antes de la adopción del Convenio internacional puede consti413

tuir otro ejemplo. Pero el supuesto de información no tiene mucho sentido en la situación usual de los pueblos asiáticos. En este caso, el control de la situación de los bienes comunes y de las trampas es con frecuencia bastante fácil. Análogamente, al igual que el dilema del prisionero no dice nada acerca de cómo los diferentes valores absolutos de la recompensa afectan a los cálculos, tampoco la parábola de Hardin distingue entre los bienes comunes en los que el recurso es vital para la supervivencia del individuo y aquellos en los que no ocurre así. Es más probable que la lógica inexorable de Hardin funcione cuando el recurso no es vital que cuando sí lo es (Kimber, 1983). Cuando está en juego la supervivencia, el individuo racional aceptará las restricciones en algún momento.

Finalmente, Hardin, como tantos otros autores que afirman que los recursos de propiedad común están condenados al agotamiento a falta de una regulación eficaz por parte del Estado, no establece una distinción entre las situaciones de inexistencia de propiedad y las situaciones de propiedad común. Comienza su razonamiento suponiendo la existencia de «unas tierras de pasto abiertas a todos». El caso es muy diferente cuando existe una unidad de propiedad conjunta y cuando el acceso sólo está abierto dentro de los límites de esa unidad. Aquí las oportunidades de ver cumplidas las reglas de acceso restringido son mucho mayores. No obstante, Hardin y otros, al ignorar esta distinción, generalizan erróneamente sus resultados, aplicando los del caso de la inexistencia de propiedad al caso de propiedad común. Los ejemplos campesinos de gestión de RPC que han tenido éxito son en todos los casos de propiedad común, no de inexistencia de propiedad. La rclógica de la acción colectiva^ de Olson

La «lógica de la acción colectiva», de Mancur Olson, puede considerarse como otra variante del dilema del prisionero, aun cuando este último no se mencionase en la exposición del autor. La propuesta fundamental es la siguiente: «A menos que haya coacción o algún otro mecanismo especial encami414

nado a conseguir que los individuos actúen en su interés común, los individuos racionales y egoístas no actuarán para conseguir sus intereses comunes o de grupo» (1971, pág. 2.). Así pues, la pertenencia a un grupo de intereses, con la consiguiente aportación a un objetivo del grupo, ha de explicarse no por la elección racional y egoísta de los individuos, sino por la coacción o atracción a través de incentivos a la adhesión. (Los castigos y alicientes han de ser selectivos, a fin de que quienes no efectúen ninguna aportación puedan ser tratados de manera diferente que los que sí lo hagan.) Sin castigos o alicientes selectivos, los individuos actuarán por libre y no se suministrará el bien público o se suministrará en cantidades menores que la óptima. En otras palabras: 1) la acción colectiva voluntaria no producirá bienes públicos, y 2) la acción colectiva basada en alicientes selectivos (es decir, excluibles) positivos o negativos puede producir bienes públicos. Los casos existentes de grupos de interés común pueden, por tanto, explicarse en términos de castigos o alicientes selectivos. Este razonamiento se expone sin matización alguna al comienzo del libro de Olson, y su convincente simplicidad ha hecho de él una de las piedras de toque del debate sobre la acción colectiva. No obstante, en el propio libro, más adelante, el razonamiento se restringe únicamente a los «grandes» grupos de interés, en una taxonomía que distingue entre grupos «pequeños» ,« intermedios» y «grandes». Un grupo «pequeño» es aquel en el que un solo individuo tiene interés en proveer el bien público sin pensar en la aportación de los demás. Son grupos «intermediosn y«grandesn aquellos en los que ningún individuo tiene ese interés y en los que, por tanto, es necesaria alguna cooperación. Los grupos intermedios difieren de los grandes en que sus miembros pueden saber si uno de ellos no contribuye, mientras que no ocurre lo mismo en los grandes. En palabras de Olson, un grupo intermedio es aquel «en el que ningún miembro aislado obtiene una cuota de beneficio suficiente para moverle a suministrar el bien por sí mismo, pero que no tiene tantos miembros como para que nadie se entere de si cualquier otro está o no ayudando a suministrar el bien colectivo» (1971, pág. 415

50). Por tanto, los grupos intermedios pueden detectar la actuación por libre con mayor facilidad que los grandes, ya que la «posibilidad de comunicación» es mayor en los primeros que en los segundos. Olson afirma que la probabilidad de acción voluntaria colectiva (sin castigos ni alicientes selectivos) es alta para los pequeños grupos de interés, baja para los grandes e indeterminada para los intérmedios. Sin embargo, ofrece pocas orientaciones para distinguir los tres tipos de grupos en la práctica. Sus propios ejemplos de grandes grupos, son organizaciones como los sindicatos o las asociaciones profesionales con una afiliación muy dispersa, y contrariamente a esa norma, los grupos de interés de las comunidades campesinas suelen ser intermedios. Por tanto, la conclusión es que el teorema de Olson simplemente no se aplica a la situación de los pueblos campesinos (Ostrom, 19SA). No obstante, merece la pena llamar la atención sobre dos conclusiones de mi estudio sobre la acción colectiva en los pueblos indios que contradicen el espíritu del razonamiento de Olson, dejando de lado la diferencia de grupos por tamaño. Mi estudio analiza las instituciones de acción colectiva para la gestión de recursos en 31 pueblos de regadío pertenecientes al mismo distrito del sur de la India. Me interesaba en particular averiguar por qué algunos pueblos tienen una forma elaborada de organización de la gestión comunal de los recursos de uso común, mientras que otros de la misma muestra no la tierien; sólo algunos kilómetros separan unos de otros. Se trata de organizaciones que son enteramente independientes del Estado. Descubrí que el principal factor explicativo de la presencia o ausencia de una organización colectiva era el beneficio colectivo neto de dicha acción. Esto no debe sorprender; lo extraño sería lo contrario. El interés del caso consiste en que ni el razonamiento de Olson, ni el dilema del preso, ni la «tragedia de los bienes comunes» de Hardin, ni explicaciones basadas en variables sociológicas clásicas explican las pautas de variación entre unos pueblos y otros. EI razonamiento de Olson nos llevaría a explicar la no cooperación en términos de actuación por libre y la cooperación en 416

términos de castigos y alicientes que superan la actuación por libre. No obstante, en los pueblos mencionados, los alicientes selectivos no existen en absoluto, y los castigos selectivos (como multas e incluso el oprobio social) existen, pero no son ciertamente un factor fundamental de motivación. La presencia o ausencia de castigos selectivos no puede aportar mucho peso a una explicación de las diferencias entre aldeas. No son el ingrediente que asegura la provisión del bien público a la manera de Olson. En resumen, los pueblos comentados constituyen un ejemplo de la proposición según la cual es posible que surja y se mantenga voluntariamente -es decir, sin beneficios o costes selectivos- una organización de un grupo de interés si el beneficio neto colectivo es lo bastante alto. En lugar de centrar la atención en este beneficio colectivo^, Olson la centra en la magnitud de los beneficios y costes selectivos utilizados para discriminar entre personas que contribuyen o que no contribuyen a la provisión del bien público. Supone simplemente que el beneficio colectivo neto es elevado, ya que los que actúan por libre han de ser por defmición un subconjunto de los que valoran muy alto el bien público. Por tanto, el razonamiento nos lleva a interpretar las pruebas de no cooperación, a falta de algo mejor, como pruebas de la hipótesis de actuación por libre, en lugar de la hipótesis de bajo beneficio colectivo.

Olson deja sin responder la cuestion de si la fuente de castigo o aliciente selectivo es interna o externa al grupo. Si interpretamos su razonamiento de la manera más amable, simplemente estaría diciendo que las sanciones selectivas negativas son una parte esencial del diseño organizativo necesario s No es que Olson diga o deje suponer que la cuantía de los beneficios colectivos netos carezca de imponancia; simplemente, no le presta mucha atención. Pasajes ocasionales como el siguiente indican que es importante: «Un grvpo que acoja a miembros con niveles muy desiguales de interés en la acción colectiva y que desee un bien colectivo que sea (en cuanto a su provisión) extremadamente valioso en relación con su coste, será más ca• paz de proveerse del mismo que otros grupos con el mismo número de miembrosn (1971, pág. 45).

417

para sostener la acción colectiva. Pero también podría decirse que está proponiendo que las sanciones se organicen desde fuera del grupo, concretamente por el Estado. Cualquiera que sea la posición de Olson, ésta es la opinión adoptada por muchos autores partidarios de la «tragedia de los comunes», y el modelo del dilema del prisionero parece ofrecer una. justificación analítica del mismo. Nuestras investigaciones y las de otros muchos contradicen esta conclusión. Abundan los casos en que los campesinos han establecido reglas, controlado la situación de los bienes comunes, seguido la actuación por libre y asignado castigos'. También tenemos, por supuesto, muchos más ejemplos de casos en que han fracasado los intentos en tal sentido y de que, en ausencia de una normativa estatal o de la propiedad privada, los bienes comunes se han degradado. Con todo, los ejemplos de éxito de los sistemas de reglas locales indican que no es necesario que la regulación de los bienes comunes sea impuesta desde fuera (McKean, 1984, pág. 56; Ostrom, 1986). Lo decisivo es lo siguiente: ^en qué condiciones es probable el éxito? Pero ésta no es una cuestión que las teorías más divulgadas de la acción colectiva animen a plantearse.

En lo que Olson y otros pesimistas de la acción colectiva tienen seguramente razón es en la necesidad de algún tipo de sanción que respalde los acuerdos. Su insistencia en las dificultades de la acción colectiva estrictamente voluntaria -la que procede del compromiso moral, de la costumbre o del cálculo de los beneficios individuales si cada uno cumple- es un argumento en contra del simplista optimismo de quienes creen que los proyectos de desairollo comunitario, la participación del pueblo, las asociaciones de usuarios del agua y cosas parecidas se basan simplemente en enseñar a la gente sus intereses comunes reales o en cambiar sus valores en un sentido menos individualista. Por el contrario, la capacidad para conseguir que la gente haga lo que quizá no quiere hacer inmediatamente, ' Por ejemplo, McKean (1984), sobre Japón; Guilles y Jamtgaard (1981), sobre Perú; Campbell y Godoy (1985), sobre Los Andes; Hitchcock (1981), Peters (1983) y Thomsen (1980), sobre Africa; Netting (1978), sobre Suiza. Veánse también Runge (1986) y Ostrom (1985B).

418

a través de reglas sancionadas, es un componente necesario de cualquier sistema de gestión de recursos comunes. Mi propio estudio de los pueblos indios proporciona muchos datos de acuerdo con este razonamiento, al igual que los estudios de Ostrom (1986) y muchos otros. Pero quizá la prueba más eficaz provenga de Japón. Los aldeanos japoneses han tenido una fuerte identidad comunitaria y se han preocupado mucho por la reputación y los lazos sociales dentro del grupo. También, segtín McKean, han asumido la preservación de los bienes comunes como un objetivo vital. No obstante, incluso este grupo tan cooperativo y cumplidor se ha mostrado vulnerable a las tentaciones de ceder, evadir e infringir las reglas que rigen los bienes comunes, por lo que ha habido que establecer un programa de sanciones e imponerlas (McKean, 1984', pág. 54). Se ha puesto mucho cuidado en el diseño y funcionamiento del mecanismo de sanciones (de base local, no estatal).

La cuestión de la voluntariedad de la acción colectiva ha de ser considerada, por tanto, a dos niveles. A nivel constitucional, la gente puede negociar voluntariamente un conjunto de reglas de acceso restringido o de aportaciones fmancieras, siendo su incentivo para hacerlo el supuesto beneficio colectivo neto. A nivel de acción, el cumplimiento de las reglas, en su mayor parte ha de ser también voluntario, no el resultado de un cálculo de la evasión y el castigo. Ahora bien, las reglas han de estar respaldadas por un sistema de sanciones, cuya existencia contribuya a asegurar a cualq ^ier persona que si sigue las reglas no quedará como «primo» y que en tiempos de crisis sea una disuasión directas. Este razonamiento hace de la cuantía del beneficio neto colectivo el principal factor de explicación de la presencia o ausencia de organización corporativa en grupos como los pueblos indios. 5 Este razonamiento coincide con algunos de los primeros escritos sobre la teoría de la elección púbGca, concretamente Buchanan y Tullock (1962) y Ostrom ( 1968). Los trabajos posteriores sobre la tradición de la elección pública tendían a centrar demasiado la atención en la cuestión de las aportaciones financieras.

419

Condiciones de la acción colectiva Esta crítica de tres conocidas teorías de la acción colectiva, combinada con el conocimiento empírico de las condiciones en que los usuarios de los recursos comunes han establecido sistemas para impedir la sobreexplotación de éstos, sugiere varios factores de los que depende el éxito de la acción colectiva. En el caso extremo, no es fácil que se implante reglas eficaces de acceso restringido elaboradas por los mismos usuarios cuando éstos son muchos, cuando las fronteras de los recursos comunes no están claras, cuando los usuarios viven en grupos dispersos en una gran zona y cuando es fácil incumplir las reglas sin ser descubierto. En esas circunstancias, es muy probable que se produzca la degradación de los bienes comunes al crecer la demanda, y la privatización o la regulación estatal pueden ser las únicas opciones. Cuanto más se desvía un caso real de este extremo, tanto mayor es la probabilidad de que la gente que se enfrenta con el problema sea capaz de idear una solución. Para explicarlo con más detalle, la probabilidad de organización con éxito depende de lo siguienteó. 1.

Los recursos

i)

2.

La tecnología

i)

3.

cuanto más pequeñas y claramente definidas son las fronteras de los recursos comunes, mayores son las probabilidades de éxito. cuanto más altos son los costes de la tecnología de exclusión (como las cercas), mayores son las probabilidades de éxito.

Relación entre recursos y grupo de usuarios i) Localización: cuanto mayor es la coincidencia entre la localización de los recursos comunes y la residencia de los usuarios, mayores son las probabilidades de éxito.

6 Véase también Ostrom (1985B), punto de partida de mi propia formulación.

420

ii)

Demandas de los usuarios: cuanto mayores son las demandas (hasta un límite) y más vital el recurso para la supervivencia, mayores son las probabilidades de éxito. iii) Conocimiento de los usuarios: cuanto mayor es su conocimiento en los rendimientos sostenibles, mayores son las probabilidades de éxito. 4.

Grupo de usuarios i) Tamaño: cuanto menor es el número de usuarios, mayores son las probabilidades de éxito, hasta un mínimo por debajo del cual las tareas a desempeñar por ese grupo tan pequeño dejan de tener sentido (quizá porque, por motivos que tienen que ver con la naturaleza de los recursos, la acción para mitigar los problemas de propiedad común ha de realizarla un grupo mayor, si es posible). ii) Fronteras: cuanto más claramente definidas son las fronteras del grupo, mayores son las probabilidades de éxito. iii) Poder relativo de los subgrupos: cuanto más poderosos son los que se benefician manteniendo los bienes comunes, y cuando más débiles son los que defienden la posesión por el grupo o la propiedad privada, mayores son las probabilidades de éxito. iv) Sistemas existentes de debate de los problemas de los bienes de uso común: cuanto más desarrollados están esos sistemas entre los usuarios, mayores son las probabilidades de éxito. v) Medida en que los usuarios tienen obligaciones mutuas: cuanto más probable es el cumplimiento de los compromisos, mayores son las probabilidades de éxito. vi) Castigos frente al incumplimiento de las reglas: cuantas más reglas tengan los usuarios para otros fines que los del uso de recursos comunes y más 421

respaldo tengan las reglas, mayores son las probabilidades de éxito. 5.

Información

i)

6.

Facilidad de descubrir a los que actúan por libre en contra de las reglas: cuanto más fácil es descubrir las trampas, mayores son las probabilidades de éxito. La información es una función en parte de 1, de 3(i) y de 4(i).

Relación entre los usuarios y el Estado i) La capacidad del Estado para penetrar en las localidades rurales y la tolerancia del Estado por parte de las autoridades de base local; cuanto menos desee o pueda el Estado socavar la autoridad local y cuanto menos pueda imponer eficazmente derechos de propiedad privada, mayores son las probabilidades de éxito.

Muchas de estas condiciones de implantación se dan en las situaciones en que los campesinos asiáticos suelen utilizar recursos comunes. Cuanto más se dan, tanto más prometedora es la vía de la acción colectiva. Pero, como se desprende de la lista anterior, quizá no pueda presumirse que la vía de la acción colectiva vaya a funcionar con carácter general, del mismo modo que tampoco puede presumirse que vayan a funcionar en general la propiedad privada o la regulación estatal. Mi razonamiento es sólo: a) que la propensión a la anarquía y a la destrucción no es ni tan fuerte ni tan general como implican el modelo del dilema del prisionero y sus variantes, y b) que cuando una situación parece prometedora para la acción colectiva según los criterios anteriores, los funcionarios públicos deben tratar esa opción con tanta seriedad como las otras dos. Un buen motivo para tomarla en serio es que la acción colectiva será probablemente mucho más barata en términos de recursos públicos que las otras dos, (Runge, 1986). Tanto el régimen de propiedad privada como el de control estatal son caros si se quiere que sean eficaces. En los países en desarrollo de gran extensión, el Estado puede no ser capaz de aportar 422

los recursos necesarios para hacerles funcionar en miles de microlocalizaciones. Un enfoque defectuoso de un sistema formalizado de control público o de propiedad privada, basado en una autoridad distante que desconozca las condiciones locales, puede ser peor en términos de gestión de recursos que una estrategia que aspire a mejorar, o al menos a no deteriorar, sistemas locales de reglas. El gobierno puede ayudar a estos sistemas locales aportando un marco jurídico y quizá asistencia técnica. El marco jurídico debe permitir a las organizaciones locales de acción colectiva obtener el reconocimiento legal de su identidad y de sus derechos dentro de la sociedad, y recurrir al Estado como recurso de amparo en última instancia (Korten, en prensa). Por obvio que parezca, pocos países de Asia han prestado mucha atención a esta tarea, tratando a las organizaciones urbanas modernas de manera distinta que a las rurales. Si los gobiernos caminan en esta dirección, sus esfuerzos ampliarán la gama de situaciones en las que se puede esperar que funcionen bien los sistemas de propiedad común de carácter local. BIBLIOGRAFIA Axelrod, E. 1981. The evolution of cooperation among egoist, American Political Science Reaieru, vol. 75, Junio. Blomquist, W. y Ostrom, E. 1985. Institutional capacity and the resolution of a commons dilemma, Policy Stzcdies Review, vol. 5, no. 2. Buchanan, J. y Tullock, G. 1962. The Calculus of consent, University of Michigan Press.

Campbell, Bruce y Godoy, R. 1985. `Common-field agriculture: the Andes and medieval England compared`, Geography Department, Queens University of Belfast, mimeografiado. Carruthers, I. y Stoner, R. 1981. `Economic aspects and policy issues in groundwater development`, World Bank Staff Working Paper No. 496, Washington, DC, The World Bank. Dawes, R. 1975. Formal models of dilemmas in social decision-making, en Kaplan, M. y Swartz, S. (dirs. de ed.), Human Judgement and Dec^ion Processes, Nueva York, Academic Press. Demsetz, H. 1967. Toward a theory of property rights. American Economic Reuiew, vol. 57.

423

Ehrenfeld, D. 1972. Conseruing L fe on Earth, Nueva York, Oxford University Press.

Gilles, J. L. y Jamtgaard, K. 1981. Overgrazing in pastoral areas: The commons reconsidered, Sociologia Ruralis, vol. 21. Hardin, G. 1968. The tragedy of the commons, Science vol. 162, diciembre. Hitchcock, R. K. 1981. Traditional systems of land tenure and agrarian reform in Botswana, Journal oJAfrican Law, vol. 24. Johnson, O. 1972. Economic analysis, the legal framework and land tenure systems, Journal of Law and Economics, vol. 15. Kimber, R. 1981. Collective actions and the fallacy of the liberal fallacy, World Politics, vol. 33, no. 2. Kimber, R. 1983. `The tragedy of the commons reappraised`, Departamento de Política. Universidad de Keele, mimeografiado. Korten, F. (en preparación). The policy framework for community management, en Korten, D(dir. de ed.), Community Management: Asian Experiences and Pers^ectives, Kumarian Press. McKean, M. 1984. `Management of traditional common lands in Japan`, Departamento de Ciencias Políticas, Universidad de Duke, mimeografiado. Moore, B. 1967. Social Origins of Dictatorship and Democray, Harmondesworth, Penguin.

Netting, R. 1972. Of inen and meadows: strategies of alpine land use, Anthropological {Luarterly vol. 45, no. 3. North, D. y Thomas, R. 1977. The first economic revolution, Economú History Review, vol. 30. Nozick, R. 1974. Anarchy, State and Utopia; Oxford, Basil Blackwell. Olson, M. 19 71. The Logic oJCollective Action, Cambridge, Harvard University Press. Ophuls, W. 1973. Leviathan or oblivion, en Dalony, H. (dir. de ed.), Toward a Steady State Economy, San Francisco, W. H. Freeman. Ostrom, E. 198A. `Are successful efforts to manage commn-pool re-

sources a challenge to the theories of Garrett Hardin and Mancur Olson?, documento de trabajo W85-31, Seminario sobre Teoría Politica y Análisis Político, Indiana University. Ostrom, E. 198B. `The rudiments of a revised theory of the origins, survival and' performance of institutions for collective action`, documento de trabajo W85•32, Seminario sobre Teoría Política y Análisis Politico, Indiana University. Ostrom, E. 1986. Institutional arrangements for resolving the commons dilemma: some contending approaches, en McKay, B. y

424

Acheson, J. (dirs. de ed.), Capturing the Commons, University of Arizona Press. Peters, P. 1983. `Cattlemen, Borehole Syndicates and Privatization in the Kgatleng District of Botswana`, Ph. D. Thesis, Boston University. Picardi, A y Siefert, W. 1976. A tragedy of the commons in the Sahel, Technology Review, vol. 78. Randall, A. 1983. The problem of market failu're, Natural Resources Journal, vol. 23, no. 1. Rawls, J. 1971. A Theory ofJustice, Harvard University Press

Runge, C. Ford 1984. Institutions and the free rider; the assurance problem in collective action, The Journal oJ Politics, vol. 46. Runge, C. Ford 1986. Common property and collective action in economic devoloprr^ent, World Development, en preparación. Smith, R. 1981. Resolving the tragedy of the commons by creating private property rights in wildlife, CATO Journal, vol. 1, no. 2. Snidal, D. 1985. Coordination versus Prisoners' Dilemma: implications for international cooperation and regimes, American Political Science Review, vol. 79. Sugden, R. 1984. iReciprocity: the supply of public goods through voluntary contributions, Economic Journal, vol. 94. Thomsen, J. T. 1980. `Peasant preceptions of problems and possibilities for local•level management of trees in Niger and Upper Volta`, documento presentado en la Reunión de la Asociación de Estudios Africanos, 15-18 de octubre. Wade, R. 1986. Common property resource management in South Indian villages, en Common Property Resource Management, Washington DC, National Academy Press. Wade, R. 1986. Village Republics: Economú conditions for Collective Action in South India, Cambridge University Press. Wagner, R. 1983. The theory of games and the problem of international competition, Amerúan Polit^al Science Review, vol. 7 7.

425

IV

ANEXO (a la 2a Edición)