ROL

N°

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PROYECTO DE LEY QUE CREA LA SUPERINTENDENCIA DE INSTITUCIONES DE SALUD PREVISIONAL, DICTA NORMAS PARA EL OTORGAMIENTO DE PRESTACIONES POR ISAPRES Y DEROGA EL D.F.L. N° 3, DE SALUD, DE 1981 Santiago quince de enero de mil novecientos noventa. VISTOS Y TENIENDO PRESENTE: 1°.- Que por oficio reservado N° 6583/646 de 21 de diciembre de 1989, la Honorable Junta de Gobierno ha enviado el proyecto de ley que "Crea la Superintendencia de Instituciones de Salud Previsional, dicta normas para el otorgamiento de prestaciones por ISAPRES y deroga el Decreto Con Fuerza de Ley N° 3, de Salud, de 1981", a fin de que este Tribunal, en conformidad a lo dispuesto en el N° 1° del artículo 82 de la Constitución Política de la República, en relación con los artículos 87 y 88 y 74 de la misma Carta Fundamental, ejerza el control de constitucionalidad sólo sobre los artículos 1 y 7 de dicho proyecto; 2°.- Que el artículo 1° del proyecto de ley remitido señala textualmente lo siguiente: Artículo 1°.Créase la Superintendencia de Instituciones de Salud Previsional, con personalidad jurídica y patrimonio propio, que se regirá por esta ley y su reglamento y se relacionará con el Presidente de la República por intermedio del Ministerio de Salud. "Su domicilio será la ciudad de Santiago, sin perjuicio de las oficinas regionales que establezca el Superintendente en otras ciudades del país. "Su patrimonio estará integrado por los bienes que se le transfieran por ley, los fondos que anualmente destine al efecto la Ley de Presupuestos, y los demás bienes o recursos que adquiera a cualquier título. "Corresponderá a la Superintendencia, la supervigilancia y control de las Instituciones de Salud Previsional a que se refiere el Título II de esta ley. "La Superintendencia estará sometida a la fiscalización de la Contraloría General de la República, exclusivamente en lo que concierne al examen de las cuentas de entradas y gastos."; 3°.- Que el artículo 87, inciso primero de la Constitución Política de la República señala que: "Un organismo autónomo con el nombre de Contraloría General de la República ejercerá el control de la legalidad de los actos de la Administración, fiscalizará el ingreso y la inversión de los fondos del Fisco, de las municipalidades y de los demás organismos y servicios que determinen las leyes; examinará y juzgará las cuentas de las personas que tengan a su cargo bienes de esas entidades; llevará la contabilidad general de la Nación, y desempeñará las demás

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funciones que respectiva".

le

encomiende

la

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ley

orgánica

constitucional

Por su parte, el inciso primero del artículo 88 de la Carta Fundamental, complementando y precisando el artículo anterior, prescribe: "En el ejercicio de la función de control de la legalidad, el Contralor General tomará razón de los decretos y resoluciones que, en conformidad a la ley, deben tramitarse por la Contraloría representará la ilegalidad de que puedan adolecer; pero deberá darles curso cuando, a pesar de su representación, el Presidente de la República insista con la firma de todos sus Ministros, caso en el cual deberá enviar copia de los respectivos decretos a la Cámara de Diputados. En ningún caso dará curso a los decretos de gastos que excedan el límite señalado en la Constitución y remitirá copia íntegra de los antecedentes a la misma Cámara."; 4°.- Que es propio de la ley orgánica constitucional a que se refieren los artículos 87 y 88 de la Carta Fundamental, el inciso quinto del artículo 1° del proyecto por cuanto versa sobre funciones y atribuciones de la Contraloría General de la República; 5°.Que del análisis de las dos disposiciones constitucionales referidas anteriormente se desprende y concluye que el constituyente de 1980 al regular el organismo Contraloría General de la República le asigna como funciones esenciales las siguientes: a) Ejercer el control de la legalidad de los actos de la Administración; b) Fiscalizar el ingreso y la inversión de los fondos del Fisco, de las municipalidades y de los demás organismos y servicios que determinen las leyes; c) Examinar y juzgar las cuentas de las personas que tengan a su cargo bienes de las entidades señaladas en la letra b) precedente; d) Llevar la contabilidad general de la Nación; y e) Desempeñar las demás funciones que le encomiende la ley orgánica constitucional respectiva; 6°.- Que el artículo 1° del proyecto de ley en examen, al establecer en su inciso final que la Superintendencia de Instituciones de Salud Previsional estará sometida a la fiscalización de la Contraloría General de la República "exclusivamente en lo que concierne al examen de las cuentas de entradas y gastos" limita las actividades y funciones de control y fiscalización que el texto constitucional contenido en el inciso primero del artículo 87 transcrito le ha otorgado y conferido a la Contraloría General de la República en términos demasiado restrictivos, vulnerando de esta manera la preceptiva constitucional sobre la materia;

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7°.- Que al circunscribir el texto legal en examen, la actividad del organismo contralor "exclusivamente" al análisis de las cuentas de entradas y gastos, vulnera la Constitución pues ha contemplado solamente una de las actividades y funciones que el constituyente de 1980 señaló como aquellas a ser cumplidas por Contraloría General de la República, omitiéndose entre otras la principal de ellas consistente en el ejercicio del control de la legalidad que efectúa el Contralor General a través de la "Toma de razón" de los decretos y resoluciones de los organismos y servicios que forman la administración del Estado; 8°.- Que de aceptarse el texto del artículo 1° contenido en el proyecto de ley en examen, en lo referente a la actividad de fiscalización de la Contraloría General de la República, se estaría vulnerando también la Constitución, pues se estaría impidiendo o limitando aquellas funciones a que se refiere la parte final del inciso primero del artículo 87 cuando señala que la Contraloría desempeñará "las demás funciones que le encomienda la ley orgánica constitucional respectiva"; 9°.- Que no existiendo en los antecedentes del proyecto de ley en examen razones de orden o seguridad pública o de otra naturaleza que justifiquen la necesidad de la limitación del control que la Constitución prescribe que debe ejercer la Contraloría General de la República, especialmente en lo relativo al ejercicio del control de la legalidad de los actos de la Administración, hacen que el inciso final del artículo 1° del proyecto de ley en examen sea inconstitucional, debiendo este Tribunal así declararlo; 10°.- Que el artículo 7° del proyecto de ley remitido dispone: "En contra de la resolución que deniegue la reposición, el afectado podrá reclamar, dentro de los quince días hábiles siguientes a su notificación, ante la Corte de Apelaciones que corresponda, la que deberá pronunciarse en cuenta sobre la admisibilidad del reclamo y si éste ha sido interpuesto dentro del término legal. Admitido el reclamo, la Corte dará traslado por quince días hábiles a la Superintendencia. Evacuado el traslado la Corte ordenará traer los autos "en relación", agregándose la causa en forma extraordinaria a la tabla del día siguiente, previo sorteo de Sala cuando corresponda. Si el tribunal no decretare medidas para mejor resolver, dictará sentencia dentro del plazo de treinta días, y si las ordenara, en el plazo de diez días de evacuadas ellas. "Para reclamar contra resoluciones que impongan multas deberá consignarse, previamente, en la cuenta del tribunal, una cantidad igual al veinte por ciento del monto de dicha multa, y en los demás casos será equivalente a una unidad tributaria mensual vigente a la fecha de la resolución reclamada, la que será aplicada a beneficio de la Junta de Servicios Judiciales si se declara inadmisible o se rechaza el recurso. "La resolución que expida la apelable en el plazo de cinco días,

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Corte de Apelaciones será recurso del que conocerá en

cuenta una Sala de la Corte Suprema, sin esperar la comparecencia de las partes, salvo que estime conveniente traer los autos "en relación". "Las resoluciones de la Superintendencia constituirán títulos ejecutivos y les será aplicable lo dispuesto en el artículo 174 del Código de Procedimiento Civil. "La notificación de la interposición del recurso reclamación suspenderá los efectos de lo ordenado por Superintendencia.

de la

"Los funcionarios de la Superintendencia deberán concurrir a prestar declaraciones ante los tribunales a que se refiere este artículo, y sus declaraciones constituirán una presunción legal acerca de los hechos que hubieren constatado personalmente. "La Superintendencia estará exenta efectuar consignaciones judiciales.";

de

la

obligación

de

11°.- Que el artículo 74 de la Carta Fundamental señala que: "Una ley orgánica constitucional determinará la organización y atribuciones de los tribunales que fueren necesarios para la pronta y cumplida administración de justicia en todo el territorio de la República. La misma ley señalará las calidades que respectivamente deban tener los jueces y el número de años que deban haber ejercido la profesión de abogado las personas que fueren nombradas ministros de Corte o jueces letrados. "La ley orgánica constitucional relativa a la organización y atribuciones de los tribunales sólo podrá ser modificada oyendo previamente a la Corte Suprema."; 12°.- Que se encuentran dentro de las normas propias de la ley orgánica constitucional a que alude el artículo 74 de la Constitución Política de la República los incisos primero, segundo y tercero del mencionado artículo 7° del proyecto por cuanto se refieren a las atribuciones de los tribunales que son necesarios para la pronta y cumplida administración de justicia en todo el territorio de la República; 13°.- Que los preceptos anterior no contienen normas Política de la República;

señalados en contrarias a

el la

considerando Constitución

14°.- Que, en cambio, los incisos primero, segundo, tercero y cuarto del artículo 1° y los incisos cuarto, quinto sexto y séptimo del artículo 7° del proyecto remitido no son propios de las leyes orgánicas constitucionales a que se refieren los artículos 87 y 88 y 74 de la Carta Fundamental, según se desprende de la interpretación que deriva del texto de dichos preceptos, de la naturaleza de las leyes orgánicas constitucionales dentro de nuestra normativa jurídica y del espíritu del constituyente al incorporarlas a la Carta Fundamental

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15°.- Que consta de autos que se ha oído previamente a la Corte Suprema, en conformidad con lo dispuesto en el artículo 74 de la Constitución Política. Y, VISTO, lo dispuesto en los artículos 87 y 88, 74 y 82 N° 1° e inciso tercero de la Constitución Política de la República, en relación con lo preceptuado en su disposición vigesimasegunda transitoria, y lo prescrito en los artículos 3, y 34 al 37 de la ley N° 17.997, de 19 de mayo de 1981, Orgánica Constitucional de este Tribunal, SE DECLARA: 1. Que la norma contenida en el inciso quinto del artículo 1° del proyecto de ley remitido es inconstitucional. 2. Que las disposiciones contenidas en los incisos primero, segundo y tercero del artículo 7° del proyecto de ley remitido son constitucionales. 3. Que no le corresponde a este Tribunal pronunciarse sobre los preceptos contenidos en los inciso primero, segundo, tercero y cuarto del artículo 1° y en los incisos cuarto, quinto, sexto y séptimo del artículo 7° del proyecto de ley remitido por versar sobre materias que no son propias de ley orgánica constitucional. Acordado con el voto en contra de los Ministros Jiménez y Bulnes quienes estuvieron por aprobar el inciso quinto del artículo 1° del proyecto remitido por estimar que es conforme con la Constitución, por las siguientes consideraciones: 1) Que la Constitución en su artículo 87, inciso primero señala entre las funciones de la Contraloría General de la República las de ejercer el control de la legalidad de los actos de la Administración, fiscalizar el ingreso e inversión de los fondos fiscales, municipales y demás organismos y servicios que determinen las leyes, examinar y juzgar las cuentas de las personas que tengan a su cargo bienes de esas entidades y llevar la contabilidad general de la Nación, sin perjuicio de las demás que le encomiende la ley orgánica suya; 2) Que la Constitución en su artículo 88, inciso primero, precisa en que consiste esa "función de control de legalidad" que ejerce la Contraloría y la explicita señalando que se llevará a cabo por medio de la "toma de razón de los decretos y resoluciones" que dicten los órganos de la Administración; 3) Que los decretos y resoluciones que deban tomarse razón no los determina la Constitución sino la ley. La ley es, en consecuencia, la norma a quien la Constitución encarga establecer cuáles de ellos han de tomarse razón, y cuáles quedan exentos de ella;

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Que la disposición del inciso final del artículo 1° del proyecto en examen es una norma de carácter orgánica constitucional razón por la cual este Tribunal ha debido pronunciarse sobre su constitucionalidad, en consecuencia al disponer y precisar el control que debe ser objeto la Superintendencia de Instituciones de Salud Previsional por la Contraloría General de la República, está cumpliendo estrictamente con el inciso primero del artículo 88 de la Carta Fundamental que atribuye a la ley la facultad de señalar los decretos y resoluciones que deben ser sometidos al control de juridicidad no pudiendo, en consecuencia, ser impugnada de inconstitucional; Numerosas son las disposiciones de ley que van estableciendo en casos concretos decretos o resoluciones que o bien son sometidos a este control de legalidad o bien quedan exentos de él; en especial las leyes orgánicas constitucionales como la de Municipalidades (artículo 44, Ley N° 18.695) o COREDES (artículo 34, Ley N° 18.605). Valga recordar, asimismo, que ambas leyes orgánicas fueron revisadas en tanto proyectos por el Tribunal Constitucional y ninguno de los fallos recaídos en ellos estimó inconstitucionales dichas disposiciones (vid. sentencias de fechas 29 de febrero de 1988 y 26 de enero de 1987, respectivamente); 4) Que la disposición del inciso quinto del artículo 1° del proyecto en análisis, es idéntica v. gr. a la referente a la Superintendencia de Valores y Seguros (artículo 25, D.L. N° 3.538, de 1980, según reforma introducida por el artículo 142, N° 5 de la Ley N° 18.046), a la de la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras (artículo 11, D.L. N° 1.097, de 1975, en concordancia con el artículo 2°, letra E) de la Ley N° 18.576, de 1986) y de la Superintendencia de Administradoras de Fondos y Pensiones (D.L. N° 3.500, de 1980 artículo 93, inciso final; D.F.L. N° 101, de 13 de noviembre de 1980, artículo 1°, inciso final) instituciones fiscalizadoras de análoga naturaleza, y nadie ha planteado su contrariedad a la Constitución por el hecho de estar sus actos exentos de la toma de razón. Debe agregarse, también, que los decretos y resoluciones que dicte la Superintendencia que se viene creando por este proyecto en análisis, no por el hecho de quedar exentos del control preventivo de la Contraloría General de la República quedan inmunes a todo control jurídico, pues son recurribles e impugnables ante los tribunales ordinarios de justicia, en virtud del artículo 73 de la Constitución, más aún si se tiene en cuenta lo dispuesto por la reforma constitucional llevada a cabo por la Ley N° 18.825, de 1989, en lo concerniente a sus artículos 79 y 38, sin perjuicio de las acciones específicas con que pueden ser impugnados jurisdiccionalmente y que incluso la propia Constitución establece (v. gr. nulidad, artículo 7, y protección, artículo 20) junto con las legales que procedan; 5) Que la falta de control de juridicidad que sirve de fundamento al fallo para declarar la inconstitucionalidad del

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inciso final del artículo 1° del proyecto de ley en examen, a juicio de los disidentes no es tal, porque como ha sido aceptado unánimemente por la doctrina y la práctica legal referida anteriormente, al realizar el organismo contralor el examen de cuentas de entradas y gastos, conocido además como control financiero, efectúa también y debe observar la juridicidad de los actos por medio de los cuales se realizaron los gastos o se perciben las rentas por el ente sujeto a esa clase de control. De acuerdo con las consideraciones consignadas en su prevención al fallo del Tribunal Constitucional de fecha 26 de diciembre de 1989 sobre el proyecto de ley que "Aprueba el Código Aeronáutico", los Ministros Cereceda y García son de parecer que el Tribunal debe también ejercer el control de constitucionalidad respecto de otras normas del proyecto que se le ha enviado, aún cuando ellas no hayan sido señaladas en el oficio de la H. Junta de Gobierno, todo ello según lo dispuesto en el artículo 82, N° 1° de la Constitución Política de la República, agregando los previnientes que por estas consideraciones debe el Tribunal examinar también la disposición del artículo 3°, N° 5, por su relación con los artículos 74 y 79 de la Constitución Política. Redactó la disidencia la Ministro señora Bulnes. Redactaron la prevención sus autores. Devuélvase el proyecto a la H. Junta de Gobierno rubricado en cada una de sus hojas por el Secretario del Tribunal, oficiándose. Regístrese, déjese fotocopia del proyecto y archívese. Pronunciada por el Excmo. Tribunal Constitucional integrado por su Presidente don Luis Maldonado Boggiano y por los Ministros señores Marcos Aburto Ochoa, Eduardo Urzúa Merino, Manuel Jiménez Bulnes, Hernán Cereceda Bravo, señora Luz Bulnes Aldunate y Ricardo García Rodríguez. Autoriza el Secretario del Tribunal, don Rafael Larrain Cruz. La ley que crea la Superintendencia de Instituciones Salud Previsional, dicta normas para el otorgamiento prestaciones por ISAPRES y deroga el D.F.L. N° 3, de Salud, 1981, fue publicada en el Diario Oficial de día 9 de marzo 1990, bajo el N° 18.933.

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