SERIE OPINIÓN ECONÓMICA N° 72

CONSIDERACIONES SOBRE EL DESEMPLEO Y ALGUNOS ALCANCES RELATIVOS AL SISTEMA DE SEGUROS por Rosanna Costa C.

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CONSIDERACIONES SOBRE EL DESEMPLEO Y ALGUNOS ALCANCES RELATIVOS AL SISTEMA DE SEGUROS Rosanna Costa C. Cualquier diseño de política en beneficio de los desocupados debe tener como orientación básica reducir el desempleo a través de la creación de más y mejores oportunidades de trabajo. Este principal objetivo se satisface con crecimiento económico y flexibilidad laboral. La experiencia muestra que el aumento de la flexibilidad no ha redundado en mayor desempleo, sino al revés. Por lo tanto, no se puede dejar de mencionar que existen muchas alternativas a través de las cuales se puede reducir el costo del trabajo y aumentar la flexibilidad, y cuya implementación se orienta, antes que ayudar a los desempleados, a reducir su número. Dentro de los desempleados se debe dar especial atención al grupo de los jóvenes, quienes se ubican entre los que buscan empleo por primera vez, los cuales en un porcentaje importante pertenecen a sectores de bajos ingresos. En este caso particular también se requiere hacer esfuerzos complementarios en mejorar la calidad de la educación, y en perfeccionar, dentro de los programas de capacitación laboral existentes, los que se focalizan a este sector. Otro sector importante es el de los trabajadores con menor nivel de especialización. Se trata de quienes reciben las menores remuneraciones y a la vez los primeros en ser despedidos en caso de ajustes de la empresa por su menor costo de reemplazo. Para este sector precisamente hoy existe un sistema de subsidio al desempleo cuya cobertura es bastante baja, en razón de lo cual requiere un reestudio serio, y fortalecer su acceso a la capacitación. Un seguro de desempleo debe pues verse inserto como una herramienta más, que opera en un contexto más global, y que no necesariamente orienta sus beneficios a los grupos más pobres, quienes sí percibirán en mayor grado el eventual costo de la incidencia de este tipo de seguros sobre la tasa de desempleo nacional y la duración promedio del desempleo, variables ambas que tienden a aumentar después de la aplicación de sistemas de seguro de desempleo. Rosanna Costa, economista UC, profesora de microeconomía, Universidad Católica e investigadora del Programa Económico de Libertad y Desarrollo.

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I.

INTRODUCCIÓN

En una economía abierta y dinámica, en la cual las remuneraciones se ajustan al valor de la productividad marginal a través de un mecanismo de negociación laboral abierto y libre, la rotación de los trabajadores y las necesidades que enfrentan de readaptarse a diversas capacitaciones en el transcurso de su vida activa le impone a ellos un costo en términos de estabilidad. Este costo se ve compensado por otros beneficios asociados a este nuevo esquema, que se traducen en más y mejores oportunidades laborales, y remuneraciones más altas. En general, nuestra legislación laboral y la tendencia general del esfuerzo legislativo en la materia en el transcurso de las últimas décadas ha sido encaminada a romper el esquema mundialmente concebido, en el cual el trabajador es protegido frente a supuestas tendencias frecuentes y abusivas en su contra por parte del empleador, por uno en el cual ambos pueden fundar su relación en la búsqueda de un objetivo común que los beneficie a ambos. Y ese beneficio debe dar origen a procesos de negociación en los cuales éste se distribuya entre las partes. En este último contexto, la legislación se orienta a que la negociación se dé en igualdad de condiciones y oportunidades. Los efectos esperados con la implementación de este nuevo enfoque son más que satisfactorios, lo cual se comenta brevemente en la próxima sección. Sin embargo, obviamente no se ha erradicado el desempleo. Este ha disminuido, pese a la mayor flexibilidad laboral, lo cual evidencia por cierto que una mayor flexibilidad es consistente con un menor desempleo y no al revés como se postula en ocasiones, pero existe un nivel de desocupación permanente que tampoco es razonable pretender que se pueda eliminar. Dado que el desempleo involucra un costo social, éste tiene una connotación que obliga a una preocupación especial, la que, a su vez, deriva en política sociales especialmente dirigidas a los desempleados. Se resumirán las diferentes políticas que existen en materia de capacitación, asistencia social y también en materia de seguros, esto último a través del sistema de indemnizaciones por años de servicio.

Libertad y Desarrollo Luego, en este contexto general se realiza un breve análisis en cuanto a diferentes alternativas, complementarias o substitutivas con las indemnizaciones, de sistemas de seguros de desempleo. Eso sí, siempre teniendo en mente que este tipo de beneficios se centra en un grupo de desempleados, y que se excluye a otro número importante de ellos: los que buscan trabajo por primera vez, que han decidido voluntariamente traspasarse del grupo de los ocupados a los desocupados, y algunos cesantes no voluntarios que por su calidad de trabajadores temporeros, a honorarios o con contratos a plazo fijo, quedarán excluidos del nuevo sistema. Esta es una constante en todos los países donde existen estos programas, y está presente en las propuestas más conocidas para el caso chileno. Por lo tanto, se debe precaver no sólo maximizar los beneficios netos al interior del grupo seleccionado, sino que debe haber preocupación de no generar costos en los sectores desempleados que no quedarán cubiertos. Es así como, un efecto esperado, como el aumento en la tasa de desempleo, eleva el costo de un grupo de desempleados no cubiertos por los beneficios del sistema, de lo cual surge la necesidad de complementar cualquier iniciativa tendiente a poner en práctica un sistema de seguro de desempleo con otras medidas de flexibilidad y con una reducción general del costo de emplear mano de obra que permita compensar el anterior efecto.

II. ANTECEDENTES PRELIMINARES SOBRE LA SITUACIÓN LABORAL EN CHILE En el caso de Chile, no sólo se observa un crecimiento alto y sostenible, sino que adicionalmente se puede constatar que éste ha favorecido en forma importante a la reducción de la pobreza1, principalmente a través de las altas tasas de crecimiento del empleo, de las remuneraciones reales y de la disminución del desempleo. Esto, a su vez, se acompaña de una serie de antecedentes sobre las relaciones laborales en el sector privado bastante armónicas. No sólo el número de huelgas es razonable, sino que existen encuestas que indicarían que el clima laboral es favorable2. En el cuadro N°l se puede apreciar que durante el período 1985-1994 el crecimiento promedio de salarios sumado al crecimiento de remuneraciones reales es en promedio igual a 7,5% anual, lo cual supera en forma nada despreciable a la tasa de crecimiento promedio del producto. De los antecedentes previos no cabe esperar que exista una tendencia permanente a que los trabajadores vayan a percibir un crecimiento real, del agregado empleo más remuneraciones, superior al del producto, pues ello va a depender de la evolución de la productividad del trabajo relativa a la del capital.

' Ver Larrañaga (mayo, 1994) "Descomposición de la Pobreza en Chile", Hades. • En el último tiempo se han dado a conocer dos encuestas laborales que confirman esta apreciación. Una de ellas fue patrocinada por el Ministerio del Trabajo, y la otra fue realizada por Humberto Berg por encargo de la SOFOFA.

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Igualmente importante son los logros en materia de desempleo. Si se toma en forma global una muestra de países, seleccionada por la revista The Economist (diciembre 1994), compuesta por un grupo de 15 países desarrollados, sólo Estados Unidos, Japón, y Suiza presentan tasas de desempleo iguales o inferiores a las de Chile. No obstante, nuestro mercado laboral no está exento de dificultades. Al respecto, es preciso reconocer la existencia de un alto grado de desempleo juvenil. Y dentro del grupo de los jóvenes, el problema más crítico se observa entre los que pertenecen a familias con menores ingresos. Si a lo anterior se suma la baja calidad promedio de la educación, y su alta disociación con la realidad laboral, se está alimentando la consolidación de grupos de pobreza. Es bastante claro que la redistribución del ingreso requiere de una redistribución en el capital humano, y que sin ella se entra en un círculo "vicioso", pues el crecimiento favorece la disminución de la pobreza, pero también puede afirmarse que el potencial de crecimiento aumenta con una distribución del ingreso más homogénea3. Luego, nuestra realidad laboral no sólo enfrenta el desafío "presente" de la competitividad,

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Larraín y Vergara : "Distribución del Ingreso, Inversión y Crecimiento"; Cuadernos de Economía, P. Universidad Católica de Chile; Alo 29, agosto 1992, N° SI.

Libertad y Desarrollo sino el de revisar y corregir problemas vigentes, sin dejar de tener presente que su solución debe ser compatible con metas de crecimiento suficientemente altas como para no relegar a segundos planos la meta nacional de erradicar la pobreza. DESEMPLEO JUVENIL4 El grupo de jóvenes entre 15 y 24 representa aproximadamente el 18% de la fuerza laboral. Dentro de ellos, el 38,5 % corresponde a jóvenes del quintil más pobre de la población, de acuerdo a antecedentes de encuesta CASEN 1990; mientras que en el decil más alto se concentra un 13,4% de las personas desocupadas con edad entre 15 y 24 años. A través de la encuesta de desempleo para el Gran Santiago de la Universidad de Chile se puede observar que el problema del grupo de los más jóvenes no obedece a falta de escolaridad (aunque ello no descarta un problema de calidad de la educación, la cual de acuerdo a los resultados del SIMCE es más deficiente en las educación pública, la cual debe tener una importante correlación con los jóvenes de los grupos de menores ingresos). Los niveles de escolaridad del grupo entre 15 y 24 años son superiores a los del grupo mayor de 24 años, especialmente en lo que se refiere a educación básica. También se indica que la escolaridad promedio de los jóvenes ocupados y desocupados son prácticamente iguales. Una posible conclusión que se saca de lo anterior es que los años de escolaridad formal no parecen ser un factor fundamental (sin considerar la calidad), lo cual se refuerza a través de algunos estudios5 de acuerdo a los cuales en la probabilidad de empleo de los jóvenes influían en forma mucho más significativa que la educación, el ingreso familiar, la posición del joven dentro del hogar y, muy especialmente, la experiencia laboral acumulada. Incluso, en algunos casos, se señala que la escolaridad puede tener un impacto negativo en la probabilidad de empleo. Una posible explicación para los resultados señalados es que la educación formal no se adapta al tipo de empleo al cual pueden postular los jóvenes, y es posible que les genere expectativas desmedidas para la realidad laboral a la cual pueden aspirar. Luego, sólo los jóvenes muy apremiados por necesidades de ingresos familiares están dispuestos a aceptar las condiciones de trabajo que el mercado les ofrece. En el documento "Los Desafíos de la Educación Chilena frente al Siglo XXI "6, se confirma un diagnóstico bastante negativo sobre los resultados de la educación en términos 4

Una parte importante de los antecedentes estadísticos que se utilizan en el desarrollo de esta sección fueron sacados de Fernando Coloma : " Empleo y Relaciones Laborales", capítulo que se publica en el libro Chile hacia el 2000 editado por F. Larraín. 5 Ver Sepúlveda (1984) "Desempleo de los jóvenes: Una visión de largo plazo, Gran Santiago 1970 y 1980", Tesis de grado U. de Chile, y Pardo e Irarrázabal (1990), " Factores determinantes en los niveles de educación formal de los jóvenes: Alcances y significados para el mercado del trabajo", Estudios de Economía , 2, vol. 17, U, de Chile. 6 Documento preparado por el denominado "Comité técnico asesor del diálogo nacional sobre la modernización de la educación chilena" que fuera convocado y designado por el Presidente de la República; (septiembre 1994).

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de calidad, y muy especialmente se menciona entre sus defectos el hecho de que está absolutamente disociada de la realidad del sector productivo y del mundo laboral. La educación media en su modalidad científico-humanista apunta casi exclusivamente hacia la universidad, cuando sólo uno de cada tres estudiantes egresados elige continuar por esta senda, mientras que otro 30% se dirige a un sistema de educación técnica profesional y el otro 30% se orienta directamente a la fuerza de trabajo. Por su parte, la educación media en su modalidad técnico profesional presenta resultados aún peores7, tanto en aspectos culturales y de formación, como en su capacidad de enseñar a "aprender a aprender" y, en lo que a su capacitación técnica se refiere, pues esta formación no se ajusta a las verdaderas necesidades de las empresas y del mundo laboral en general. Pese a lo anterior, el retorno de la enseñanza media sería un 10%, y el de egresados de la educación media técnico profesional que desempeñan una actividad relacionada con su especialidad de estudio, de un 16% (promedio para hombres y mujeres). Sin embargo, también se debe tener presente que de acuerdo con antecedentes de 1990, más de 300.000 egresados de la enseñanza media entre 18 y 24 años se encontraban ocupados, y alrededor de 400.000 estaban desocupados y buscaban empleo. Por otra parte, por características propias de los jóvenes se debe considerar que existe también una mayor rotación laboral y un mayor desempleo friccional que en la población más adulta. Este mismo efecto es causal de que los esfuerzos de capacitación laboral al interior de las empresas no se centren en los grupos más jóvenes, dado sus menores ingresos para afrontarlos por sí mismos, y el alto costo para sus empleadores si toman en cuenta el alto riesgo de que el joven cambie de trabajo y sea otra la empresa que se favorezca con la inversión en capacitación que ella hizo.

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El texto cita : "En varios casos, el resultado alcanzado no supera el nivel de obreros calificados o semi-calificados,

Libertad y Desarrollo El programa es financiado en su totalidad con recursos fiscales. Sin embargo, tiene una muy baja cobertura. Se estima que en 1990 el número de cesantes que recibían el subsidio alcanzaba al 12% del total de desempleados y a un 14,4% del total de cesantes. B.

INDEMNIZACIONES POR AÑO DE SERVICIO9

El empleador tiene la obligación de dar una indemnización mínima, a los trabajadores despedidos por causas de necesidad de la empresa, igual a un mes por año de servicio (con un límite máximo de 90 UF) con tope igual 11 meses (antes de 1990 el tope era de 5 meses). Las indemnizaciones por años de servicio nacen en Chile con un objetivo de tipo previsional, dado las bajas jubilaciones a que se tenía opción con el sistema previsional antiguo y su poca relación con las remuneraciones del trabajador. Sin embargo, desde la reforma previsional implementada en Chile, éste no puede ser el sentido de las indemnizaciones. Hoy, las indemnizaciones deben ser consideradas como un sustituto a un seguro de desempleo, que le permite al trabajador disponer de recursos durante el período de búsqueda de empleo, y como un instrumento para fortalecer la posición negociadora de los asalariados. Como tal, cabe señalar la existencia de virtudes y defectos. Ventajas de las indemnizaciones por años de servicio en relación a otros sistemas de seguro alternativos: 1) Es un mecanismo con un sistema de auto control que reduce los costos de selección entre los trabajadores que fueron efectivamente despedidos y los que acceden voluntariamente al desempleo. 2) Permite internalizar los costos de una mayor rotación laboral en su empresa, respecto al promedio del mercado. Si bien el costo lo asume el empleador, en la práctica este costo se distribuye entre trabajador y empleador de acuerdo a las elasticidades de la demanda y oferta por trabajo. Cuanto menos específica sea la especialidad en que está calificado el trabajador, se supone que enfrenta mayores oportunidades de empleo, y que, por lo tanto, su oferta es más elástica; luego, este costo recae proporcionalmente más en el empleador. 3) Existe una inmediata relación entre los costos y los beneficios del sistema, con lo cual se evita el incentivo de parte de empleadores a defraudar el sistema en épocas de bajo rendimiento económico. En efecto, en algunos países en los cuales existen alternativas de seguro de desempleo, el empleador de acuerdo con el trabajador en ocasiones hace uso del sistema y recontrata luego a los mismos trabajadores, ya entrenados por él, al cambiar la tendencia del ciclo económico.

''Ley 18.018, publicada en el Diario Oficial con fecha 14 de agosto de 1981).

Libertad y Desarrollo 4) Este sistema aumenta el costo marginal de despedir a un trabajador, con lo cual se compensaría un efecto de asimetría de información en relación al despido. El empleador sabe mejor que el trabajador cuando piensa despedirlo y tiene una ventaja para ajustar el momento del despido. Sin embargo, un sistema de indemnizaciones que eleva este costo más allá de lo que estrictamente elimina, esta distorsión se transforma en un impuesto que encarece la contratación de mano de obra y disminuye así el potencial crecimiento del empleo.

Desventajas de las indemnizaciones por años de servicio en relación a otros sistemas de seguro alternativos: 1) Como seguro de desempleo, no guarda ninguna relación con el período promedio de desempleo de la economía. En Chile, durante 1992, el período de desempleo promedio fue cercano a las 16 semanas para una muestra que incluye a los cesantes y a los buscan trabajo por primera vez. Con anterioridad a ese año, este promedio no se calculaba en forma exacta, aunque se estima que ha ido decreciendo en forma significativa desde 1985 en adelante, y que entre 1982 y 1992 su valor promedio es de alrededor de 5 meses. Esto significa que como seguro de desempleo esté sobredimensionado, y está afectando negativamente a la tasa de crecimiento del empleo. Por lo tanto, es un sistema de seguro para los sectores desempleados que tiene un costo para quienes se busca beneficiar, al aumentar el desempleo. 2) A los empleadores se les genera un incentivo a frenar los incrementos en remuneraciones de sus trabajadores con más años de servicio, dado el mayor costo por efecto de las indemnizaciones que ello le reporta, lo cual se constituye en un desincentivo para lograr aumentos de productividad. 3) Tiene un efecto perverso en períodos negativos del ciclo económico en los cuales la empresa se ve en la obligación de reducir sus costos y probablemente sus niveles de producción y se ve forzada a incurrir en un alto costo por efecto de las indemnizaciones que debe pagar a los trabajadores despedidos. 4) En ciertos casos se está generando el incentivo a que el trabajador se cambie de trabajo cuando requiere postular a un crédito dado el acceso que tiene a un número de remuneraciones acumulada libres de impuestos.

C.

PROGRAMAS DE CAPACITACIÓN LABORAL10

Entre los programas de capacitación laboral existen tres que van especialmente orientados a grupos sin trabajo o que ingresan recién a una empresa en calidad de aprendices. Estos son

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Los antecedentes fueron obtenidos del trabajo "Empleo y Relaciones Laborales: Temas del Futuro" de Fernando Coloma; publicado en "Chile hacia el 2000: Ideas para el Desarrollo"; editor, Felipe Larraín, CEP (1994).

Libertad y Desarrollo los únicos programas que incorporan entre los beneficiarios y en forma preferente a jóvenes que recién se incorporan a la fuerza laboral. PROGRAMA DE CAPACITACIÓN LABORAL DE JÓVENES

Este programa se inicia en 1991 con una duración prevista de 4 años, cuyo financiamiento proviene del BID y del Estado, y está orientado a generar oportunidades de reinserción económica y social para los jóvenes (preferentemente de 15 a 24 años) que enfrentan marginalidad laboral. El universo poblacional al cual se destina corresponde a un total de 200.000 jóvenes pertenecientes a las familias de bajos ingresos, de los cuales se pretende una cobertura igual al 50%. Este programa ha tenido una cobertura de 20.166 jóvenes en 1991 y 21.460 en 1992, con un costo promedio de $ 291 mil anuales (en moneda de diciembre de 1994) o de $24,25 mil mensuales. Para evaluar los resultados de este esfuerzo existe una encuesta de tipo censal a los primeros 18.000 inscritos, tomada cerca de 26 semanas después del término del primer curso. Un 41,6% de los beneficiarios fueron menores de 20 años, y un 46,2% de ellos tenía entre 20 y 24 años, con un promedio de escolaridad igual a 10,3 años. Los resultados de este censo indican que al cabo de 26 semanas, un 53,7% de los beneficiarios se declararon ocupados, un 32% como desocupado y un 14,3% inactivo. Para comparar estos resultados se utilizó un grupo de control, el cual presentó una tasa de ocupación diez puntos inferior a la del censo (62,6%). PROGRAMA DE APRENDIZAJE

En 1988 nace un programa de capacitación orientado al interior de las empresas y financiado con un crédito al impuesto de primera categoría de la Ley de la Renta (este crédito se otorga desde 1989), cuyo tope es igual al 60% de la remuneración de un joven contratado como aprendiz, con un máximo mensual igual al 60% del ingreso mínimo mensual por trabajador. A las empresas se les permite un máximo de contratos de aprendices igual al 10% de su dotación de trabajadores contratados. Este programa ha favorecido en promedio a unos 600 jóvenes al año entre 1988 y 1992. El último año señalado favoreció a 655 personas y su costo promedio fue de $110 mil (en moneda de diciembre de 1994) o $9 mil mensuales. Los costos se estiman según un monto imputado a la franquicia tributaria.

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Libertad y Desarrollo PROGRAMA DE BECAS Opera desde 1977, y es un medio para capacitar a los cesantes, desocupados, los que buscan trabajo por primera vez, autoempleados, microempresarios y pequeños propietarios. Se opta a estas becas a través de un mecanismo de licitación pública y en casos especiales por licitaciones privadas. A 1992 había favorecido a un total de 16.127 personas, aunque su cobertura ha sido decreciente. En 1992 el número de beneficiarios alcanzó a 2.133 personas, con un costo promedio igual a $ 123 mil al año, o $10,3 mil mensuales (en moneda de diciembre de 1994). En total, estos tres programas favorecieron en 1992 a 24.240 jóvenes, desocupados autoempleados, microempresarios y pequeños propietarios.

IV. PROPUESTAS Un programa integral de asistencia al desempleo debe considerar un sistema coordinado de políticas que incorpore: 1.-

FOMENTAR EL EMPLEO

Enfrentar, en primer lugar, el problema básico de la creación de empleos para evitar o reducir al máximo la existencia de desempleo. Para ello es fundamental favorecer la creación de nuevos empleos y fomentar el crecimiento de la demanda por trabajo. Dentro de este tipo de normas no se deben despreciar los efectos positivos que pueden derivar de normas que flexibilicen al mercado laboral y reduzcan los costos de contratación de mano de obra. Esto es especialmente importante si se considera que una propuesta de seguro de desempleo puede incrementar el número de desocupados, de acuerdo a lo que postulan algunos modelos teóricos alternativos y la evidencia empírica. 1.1

FLEXIBILIZAR LAS RESTRICCIONES RELATIVAS A LA JORNADA LABORAL:

a) La legislación vigente no sólo establece un límite máximo de horas semanales, sino que adicionalmente norma cómo ellas se distribuyen a lo largo de la semana, dejando al Director del Trabajo la facultad de autorizar caso a caso jornadas de trabajo especiales. Por lo general, esta facultad se utiliza para el caso de faenas que se realizan en lugares apartados de los centros urbanos y es de difícil acceso a empresas más pequeñas. Se propone que la legislación vele por el cumplimiento de un número máximo de horas de trabajo a la semana, dejando al acuerdo entre las partes la distribución de las mismas.

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Libertad y Desarrollo b) Igualmente, se puede pensar en autorizar en determinadas actividades y para casos justificables la posibilidad de contratos cuyo horario se distribuya en forma diferente a lo largo del año, dentro del marco del cumplimiento de las exigencias de horarios máximos promedios, pero aplicables, por ejemplo, mensualmente o trimestralmente en vez de a la semana. En el caso del sector comercio, por ejemplo, es posible que pueda autorizarse que convengan entre trabajador y empleador una jornada laboral más larga en la semana previa a la Pascua y, en contraparte, una jornada más breve después o un período de permiso sin trabajo compensatorio. c) Autorizar que el número de horas extraordinarias sea convenido de común acuerdo entre las partes, tanto en términos de cantidad como de su remuneración. Ello no obsta a que se regule el carácter de voluntario de parte del trabajador de este tipo de acuerdos y, un número máximo de ellas que pueden ser concentradas extraordinariamente en ciertos meses del año, de acuerdo a las características de cada faena. 1.2

ELIMINAR LAS LIMITACIONES A LOS TRABAJADOS DE TIEMPO PARCIAL:

d) Las trabajadoras de tiempo parcial deben considerarse en proporción a su horario para efectos de calcular el número de 20 trabajadoras a partir del cual se hacen exigibles las obligaciones de sala cuna. Hoy una trabajadora se considera dentro del número de 20 trabajadoras que obliga a esta prestación, independiente de que su jornada sea de tiempo parcial. e) La asignación profesional en el sector público no puede ser restringida sólo a trabajadores de jornada completa. Hoy sólo se puede asignar la parte del sueldo que excluye dicha asignación a quienes trabajan una jornada parcial, pese a que la asignación profesional se constituye en un suplemento importante del sueldo. f) Al momento de calcular las obligaciones previsionales, éstas se aplican como porcentaje del sueldo con un tope de 60 UF. Este tope debe ser reestudiado para los trabajadores de tiempo parcial, así como también corresponde precaver que la previsión mínima que garantiza el Estado para estos casos sea corregida hacia abajo. Este aspecto debe pensarse en relación a la disposición que garantiza una pensión mínima para quienes completen 20 años de vida laboral. 1.3

AGILIZAR LOS SISTEMAS DE SOLUCIÓN DE CONTROVERSIAS:

g) Actualmente, la ley establece un sistema arbitral para la solución de controversias. Los árbitros designados para fallar en caso de problemas que requieran arbitraje obligatorio deben formar parte del Cuerpo Arbitral, el cual se compone de veinticinco árbitros laborales nacionales designados por el Presidente de la República, quien es el único que tiene la atribución de

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Libertad y Desarrollo aumentar dicho número. Este sistema es, en la práctica, lento, y por lo tanto, no ofrece el respaldo oportuno para los trabajadores. Al respecto se propone que existan sistemas privados de árbitros para la solución de controversias que permita agilizar la solución de muchos conflictos en materia laboral.

2.- REESTUDIAR EL ROL DE LA EDUCACIÓN DENTRO DEL CONTEXTO DE LAS NECESIDADES Y DEMANDAS LABORALES Existe evidencia empírica suficiente como para replantearse el rol de la educación en relación al plano laboral. El nivel de escolaridad no parece tener el efecto de aumentar la probabilidad de empleo, e incluso pareciera que en la medida que los jóvenes alcanzan un mayor grado de escolaridad sus expectativas respecto al tipo de trabajo al cual pueden aspirar y el salario de entrada al mundo laboral excede a las posibilidades reales que enfrentan. Esto genera un mayor período de búsqueda de empleo y un nivel de frustración. 2.1

REORIENTAR LA EDUCACIÓN MEDIA HACIA EL MUNDO LABORAL

h) Es posible pensar en autorizar para que los establecimientos educacionales puedan voluntariamente incorporar en sus actividades una práctica laboral a través de convenios con empresas. Es una forma práctica de orientar la educación a las necesidades futuras de sus alumnos dentro de su propia realidad laboral. Dado que este sistema tiene costos para la empresa que da la práctica, independiente de que también genere beneficios sociales, es posible que se requiera complementarlo con el financiamiento disponible para algunos de los actuales programas de capacitación, ya sea, por ejemplo, el programa de becas o el de aprendizaje. 3.-

REVISAR LOS PROGRAMAS EXISTENTES DE CAPACITACIÓN LABORAL

Es importante disponer de estudios más precisos y actualizados que permitan calificar el resultado del programa de capacitación laboral de jóvenes, tanto por su importante cobertura, como por el hecho de estar orientado al grupo de trabajadores jóvenes que buscan trabajo por primera vez. Como se mencionara previamente, este grupo es el que merece especial atención dentro de los programas de asistencia al desempleo, tanto por su incidencia social como por tratarse de una población que no será cubierta por ningún programa de tipo de seguro de desempleo, los cuales son orientados a quienes han perdido su empleo después de un período previo de trabajo estable. Precisamente, en razón de ello no sólo se sugiere revisar las virtudes y defectos de éstos, y reestructurarlos de encontrarse necesario, sino adicionalmente reforzarlos a través de convenios con empresas en los cuales deban realizar prácticas laborales que puedan o no ligarse con las condiciones especiales propias de contratos de aprendices. 13

Libertad y Desarrollo 4.-

PROGRAMA GENERAL DE SEGURO DE DESEMPLEO

4.1

CARACTERÍSTICAS DESEABLES PARA EL SISTEMA

Muy brevemente se resumen las características básicas que se consideran debe satisfacer un programa de esta naturaleza: • Debe ser capaz de autofinanciarse con los aportes privados, sin comprometer recursos fiscales, en cualquier etapa del ciclo económico. • Los beneficios deben estar estrechamente relacionados con los costos. Se trata de eliminar los incentivos para defraudar un sistema deficitario que en última instancia es financiado por el Estado. • No debe inducir a que se abuse del sistema, y lograrlo con el menor costo de administración posible. En este sentido, ligar el derecho del beneficio al hecho de haberse hecho acreedor de una indemnización puede ser un mecanismo atractivo, por el hecho de discriminar automáticamente entre quienes son potenciales beneficiarios y quienes no lo son. • Un aspecto a resolver es si el sistema será obligatorio para trabajadores bajo cierto nivel de ingresos, absolutamente independiente de los ingresos percibidos, o en función de los ingresos con un cierto tope. Sin embargo, en la medida que el sistema tiene costos, hacerlo obligatorio para un grupo conlleva a que los costos de contratar mano de obra sean mayores para los tramos de bajos ingresos, con lo cual se introduce una distorsión por nivel de ingresos. Hoy, las diferencias existen en la medida que hay descuentos previsionales y de salud con un tope máximo de 60 UF. • El período durante el cual se entreguen los beneficios deberá ajustarse al promedio de duración de desempleo calculado antes de la implementación de éste. Utilizar como duración promedio del desempleo el promedio estimado para el período 1982 - 1992 (cinco meses) puede ser una alternativa. Esto permite que en períodos adversos del ciclo, en los cuales dicho promedio puede aumentar, el sistema actúe automáticamente encareciendo la búsqueda, y por lo tanto, contrarrestando el posible aumento a la duración del desempleo asociado a la existencia misma de seguro. Se espera que en los ciclos adversos el trabajador acepte un trabajo de menor calidad durante la crisis, para continuar su búsqueda, pero en calidad de ocupado insatisfecho, en vez de hacerlo como desempleado. • Los beneficios que entregue el sistema deben ser inferiores al sueldo promedio del trabajador desempleado previo a su situación de desempleo y, decreciente en el tiempo. De acuerdo con la experiencia en otros países y la evidencia empírica, cuanto mayor es el monto del beneficio en relación a la remuneración (y aquí puede discutirse si la variable pertinente es la remuneración pasada o la esperada) mayor es la tendencia a que aumente el desempleo,

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Libertad y Desarrollo dado que disminuyen en forma importante los costos de estar desempleado. Del mismo modo, cuanto mayor es el período cubierto por el beneficio, la duración del desempleo crece.

4.2 ELEMENTOS DE UNA PROPUESTA Tomando en consideraciones las características deseables del sistema se esboza una propuesta sobre la base de los siguientes aspectos: • El sistema beneficiará a los desempleados que hayan sido despedidos por razones propias de la empresa, y en general, por las disposiciones que hoy le permiten acceder al actual sistema de indemnizaciones por años de servicios, con la exigencia adicional que no pueden haber jubilado. Para estos efectos se considera no jubilado a quien mantiene una cuenta de ahorro previsional vigente, o no perciben jubilación en las demás cajas. • Se exigirá un período de trabajo estable previo. Como se verá más adelante, se sugiere un período de 18 meses. • El monto del beneficio a que se hace acreedor la persona consiste en un porcentaje de su última remuneración, de acuerdo con la siguiente tabla:

• El seguro de desempleo es compatible con un nuevo sistema de indemnizaciones por años de servicio. La obligación de indemnizar se reduce a una semana de remuneración después de doce meses de trabajo, y una semana adicional al cabo de los siguientes seis meses. No se elimina totalmente porque: permite reducir el costo de administración del sistema de seguro, pues la indemnización como exigencia para acceder al beneficio se convierte en una selección natural, minimizando los costos de selección de los beneficiados; para efectos de compensar los efectos de asimetría de información entre el 15

Libertad y Desarrollo empleador y el trabajador, dado que el empleador puede anticipar y ajustarse al despido al conocer su decisión antes que el trabajador. No obstante, lo anterior es perfectamente posible de lograr, por ejemplo, obligando a que el empleador deba avisar el despido al trabajador con un período de aviso previo mínimo prudente. Las razones para sustituir casi totalmente la indemnización es porque no se justifica un sistema como el vigente más un seguro de desempleo. Para aclarar este punto se consideran dos ejercicios: CASO N° 1: Un trabajador es despedido después de 1 año seis meses y un día, con lo cual percibe, con el sistema vigente, 2 meses de remuneraciones por concepto de indemnizaciones. Con ello puede cubrir en su totalidad los 1,9 meses de remuneración que contempla el sistema propuesto (60% en el segundo mes, 50% en el tercero, y 40% en los dos siguientes). Es decir, el sistema actual sobredimensiona las necesidades de un seguro cuándo se exige una antigüedad de un año y medio, y esto crece progresivamente al aumentar el período con un trabajo estable antes del desempleo. CASO N° 2: El trabajador es despedido antes de haber acumulado los 18 meses de trabajo continuo. Un año de indemnización es correspondiente a un período laboral previo dentro de rango de 6 a 18 meses. Ahora el trabajador tiene derecho a un indemnización equivalente a un mes de remuneraciones, con lo cual sólo puede cubrir el segundo mes de desempleo y gran parte del tercer mes, pero le faltan un equivalente a 0,9 remuneraciones para financiar el resto del beneficio. En este caso, entra a ser necesario un sistema paralelo a la indemnización que le cubra la diferencia. Con un sistema de ahorro individual, si el aporte suplementario del trabajador es igual a un 2,2% de su remuneración, el saldo acumulado (incluyendo la indemnización) fluctuará acumulando 1,13 meses de sueldo si su cotización previa fue de seis meses, y hasta 1,4 meses si su cotización previa fue de 18 meses. En el primer caso, (seis meses de cotización previa) sólo le permite cubrir un beneficio promedio cercano al 30% de su remuneración, o un 40% por dos meses y un 30% en el siguiente. Cabe destacar que el aporte adicional del trabajador tuvo una incidencia muy marginal respecto al evento de no cotizar, con un costo para él. En el segundo caso puede lograr un beneficio promedio igual al 35% de su sueldo con aporte, versos uno de 25% sin su aporte. Luego un sistema de ahorro es poco viable cuando se piensa en un período previo de empleo inferior a 1 año 6 meses, en la medida que los aportes inciden muy marginalmente en comparación con la actual indemnización por años de servicio. Por lo demás, ésta es una conclusión bastante obvia, pues la indemnización es para estos efectos comparable con un 1

' Esta conclusión es compartida en la propuesta de Cortázar et all.(Estudios CIEPLAN n° 40, marzo 1995), quienes resuelven introducir un sistema de créditos para financiar el seguro de quienes no han alcanzado a acumular recursos suficientes para cubrir con su cuenta de ahorro el beneficio del seguro de desempleo.

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Libertad y Desarrollo aporte igual al 8,3% de la remuneración, pero al menos por un período sería equivalente a una indemnización a todo evento". La alternativa de un sistema de seguro propiamente tal puede ser, en este caso, la única opción, pero su costo puede ser importante dado que implica asegurar a quienes tienen la más alta incidencia sobre el desempleo en el mercado. En este último caso, cabe pensar en una combinación diferente entre indemnizaciones por años de servicio y seguro de desempleo. Por ejemplo, una indemnización por años de servicios de un mes por año con un tope de 4 años permite aumentar el incentivo a controlar los abusos del sistema que, en el caso anterior, son menos necesarios, pues el trabajador utiliza recursos de su cuenta de ahorro individual, y el costo del seguro propiamente tal se reduce significativamente, pues en el largo plazo el seguro queda sobrecubierto por la indemnización. • Se debe elegir entre un sistema de seguro propiamente tal, o uno de ahorro. En este sentido no existe una definición concreta a proponer, sino más bien consideraciones a tener presente al momento de elegir. Un primer aspecto a considerar es que con un sistema de ahorro, para que no se desperfile la mantención de un sistema de indemnización, se requiere que el costo del seguro se sume a la cotización de éste, independientemente de si en los meses respectivos debe provisionar o no para las indemnizaciones en caso de despido. Ello es así porque si la indemnización se resta a la tasa de cotización durante los 18 meses en que se están asumiendo ambos costos simultáneamente, entonces el empleador le es indiferente entre cotizar o indemnizar, y no tiene incentivos para evitar indemnizar, seleccionando causales de despido. Con una tasa de cotización igual a 6% de la remuneración, transcurrido los primeros 18 meses se han cubierto por la indemnización 0,75 meses de remuneración, y con la cotización, un adicional de 1,08 meses. Queda por cubrir un monto de 0,07 meses. Este déficit es equivalente a un período de cotizaciones de algo más de un mes, lo que significa que el sistema operaría después de un par de meses de iniciadas las cotizaciones. Transcurridos 18 meses no se sigue cotizando, a menos que aumente la remuneración, en cuyo caso se debe cotizar hasta cubrir el ahorro requerido, que aumente el sueldo del trabajador, o que haya hecho uso de los ahorros. Cabe señalar que los costos del sistema crecen en los primeros meses respecto al vigente, pero se compensa con un menor costo de indemnización futuro. En los primeros 18 meses, al 6% de cotización se suma el costo de 1 semana cada seis meses de indemnización (un costo equivalente a una tasa de 4,17%, probable). Adicionalmente, el verdadero costo debe incluir una prima de administración de los fondos, que alargará el período señalado, o bien aumentará la tasa. El costo de administración referido es diferente al costo de selección de los beneficiarios. Se trata del costo de mantener una cuenta de ahorro, en la cual se cotiza hasta que se acumule un ahorro calculado caso a caso, y que se debe suplementar con nuevos aportes cada que vez 17

Libertad y Desarrollo que aumenta la remuneración, o que se han usado total o parcialmente los fondos. Se deben administrar los fondos financieramente y ajustar periódicamente el saldo de ahorro requerido y el disponible ajustado por intereses. Queda por analizar la alternativa de un sistema de seguro propiamente tal. Esta tiene un menor costo en términos ahorro, pero tiene mayor riesgo de insolvencia y por sí solo se constituye en un sistema más abierto a posibilidades de ser utilizado en exceso (riesgo moral)12. Por ello, la conveniencia de un sistema sobre otro debe evaluarse profundamente. Como se mencionara con anterioridad estas inconveniencias se pueden suplir con un sistema de indemnizaciones por años de servicio más fuerte. Más allá de los costos de este segundo sistema, cabe señalar que tiene algunos beneficios macroeconómicos en la medida que se le imponen algunos requisitos adicionales a los ya señalados. Cada empresa debe internalizar su propio costo de siniestralidad en la prima por el seguro, de manera de eliminar la posibilidad de subsidios cruzados intrasectoriales, logrando distorsionar menos la asignación de recursos en la economía. Al cobrarse una prima diferenciada por empresa en función de la rotación laboral propia de cada categoría, se logra internalizar adecuadamente el costo de la mayor rotación, elemento que encarece el seguro. Para efectos de cuantificar el elemento riesgo en un seguro de desempleo, se propone un ejemplo numérico muy simple que considera el financiamiento de éste en dos períodos alternativos del mercado laboral chileno: septiembre de 1982, y el trimestre enero - marzo 1995. Este aspecto es muy importante si se busca un sistema autofinanciado que no involucre el riesgo de quiebra o de requerir ser cubierto con fondos del Estado en períodos de crisis. Normalmente, se calculan sobre la base de la prima que requeriría un trabajador a lo largo de su vida laboral, lo cual es, en definitiva, un ejercicio relevante para determinar las primas al implementarse el sistema. Sin embargo, este tipo de ejercicios no es simple al momento de incorporar probabilidades de desempleo durante la vida laboral, y de entrada o salida de ella. Luego, se estima necesario incorporar un tipo de ejercicio como el que se propone en forma complementaria, al momento de evaluar el sistema. CASO N° 1: En el trimestre enero - marzo 1995 el total de ocupados fue de 5.007,32 miles de personas, con un sueldo promedio (que se usa sólo como referencia, pues su monto efectivo no incide en el ejercicio) igual a $200.000 mensuales. Los cesantes en igual período fueron 246,51 miles de personas. 12

En la literatura se reconoce la posibilidad de abusos al sistema tanto de parte del empleador como del trabajador. Por ejemplo, en caso de dificultades económicas una empresa puede ponerse de acuerdo con el trabajador para cancelar su contrato por seis meses, período en el cual sus ingresos quedan parcialmente cubiertos por el seguro de desempleo (total o parcialmente según el sistema imperante) y recontratarlo después de ese período en la empresa.

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Libertad y Desarrollo No todos los ocupados van a ser cotizantes, ni todos los cesantes, beneficiarios, de modo que asumiremos una cierta proporcionalidad. Los que buscan trabajo por primera vez quedan, por definición, fuera de la opción del seguro; por lo tanto, no se incluyen. Una cotización igual al 1% de la remuneración, aplicada a todos los ocupados permite recaudar mensualmente en el sistema $ 10.015 millones, que son equivalentes a $43.626 por cesante al mes. Para cubrir un 50% de la remuneración ($100.000 mensuales) promedio se requiere cobrar entonces un 2,5%, tasa bastante menor al 6% de la propuesta anterior (con el sistema de ahorro). CASO N° 2: En septiembre de 1982, el número de ocupados fue de 2.973,6 miles de personas, y el de cesantes, 778.7 miles de personas. Con igual sueldo promedio ($200.000) una prima de 1 % permite recaudar $ 5.947 millones, que representan $ 7.640 por cada cesante. Luego, ese año tipo la prima sube a 13,1%. Luego, si bien es factible calcular una prima promedio, que represente el costo promedio en un período de largo plazo que cubra eventos del ciclo favorables y otros desfavorables, sin duda la varianza dentro de la cual ésta se mueve es importante, y el riesgo de que en un período cualquiera el sistema colapse no es despreciable. Si esta probabilidad se incorpora en las expectativas de los agentes, entonces ellos considerarán que están financiando en el largo plazo sólo una parte del costo total del sistema, llevando a utilizarlo más allá de lo óptimo. Como complemento a lo anterior, la experiencia internacional nos muestra que las tasas de cotización o de seguro resultantes no son muy alejadas de las vigentes en países donde el sistema está operando, y donde fue diseñado sin comprometer aportes del Estado (ver cuadro anexo)13. En España, la tasa del seguro obligatorio alcanza un 6,3% y fue diseñado como un sistema autofinanciado. Cabe mencionar el alto desempleo que existe en ese país y que el beneficio cubre hasta 24 meses, dependiendo de las contribuciones previas. En Estados Unidos, el Estado sólo entrega subsidios suplementarios, pero la prima promedio alcanza al 5,4%, llegando a ser hasta 10,5% en el estado donde es más alta. Este adjudica un beneficio del 50% de la remuneración por un período de 26 semanas (6,5 meses), extensibles excepcionalmente en otras 14. En Francia, el sistema también se supone autofinanciado, y la prima supera al 7%. El

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Los antecedentes sobre seguro y asistencia del desempleo que aparecen en el cuadro se obtienen de" Seguros de Desempleo : Análisis de Esquemas Institucionales Alternativos", de P. Romaguera y A. Mizala (mayo 1994). Los antecedentes sobre indemnizaciones por año de servicio se obtienen de " Los Seguros de Desempleo: Análisis y Recomendaciones" de C. Echeverría, (julio 1993).

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Libertad y Desarrollo beneficio cubre un monto fijo más un 40% de la remuneración por un período que fluctúa entre 3 y 60 meses, según los ahorros acumulados.

IV. RESUMEN Y CONCLUSIONES En nuestro país se ha avanzado bastante en materia de desempleo, no obstante se pueden seguir perfeccionando y complementando, o a veces suplementando, los instrumentos de política existentes. Cualquier diseño de política en beneficio de los desempleados debe tener como orientación básica que el principal objetivo es reducir el desempleo a través del crecimiento de más y mejores oportunidades de trabajo. Este principal objetivo se satisface con crecimiento económico y flexibilidad laboral. La experiencia muestra que el aumento de la flexibilidad no ha redundado en mayor desempleo, sino al revés. Por lo tanto, no se puede dejar de mencionar que existen muchas alternativas a través de las cuales se puede reducir el costo del trabajo y aumentar la flexibilidad, y cuya implementación se orienta, antes que ayudar a los desempleados, a reducir su número. Dentro de los desocupados se debe dar especial atención al grupo de los jóvenes desempleados, quienes se ubican entre los que buscan empleo por primera vez, los cuales en un porcentaje importante pertenecen a sectores de bajos ingresos. Nuevamente, en este caso, cobran especial importancia políticas de oferta, que incentiven el crecimiento de la demanda por trabajo, y flexibilidades laborales. En este caso particular, también se requiere hacer esfuerzos complementarios en mejorar la calidad de la educación, y en perfeccionar dentro de los programas de capacitación laboral existentes, los que se focalizan a este sector. Por último, cuando se busca diseñar un seguro de desempleo, se debe tener presente primero, que hoy existe un esquema que satisface este rol: las indemnizaciones por años de servicio, el cual tiene beneficios, pero también costos, y por lo tanto, abre espacio a otras alternativas. Ellas, sin embargo, deben enfrentar el test de ofrecer mayores beneficios netos que el esquema actual (que tiene costos nada despreciables). En segundo lugar, se trata de beneficios que favorecen a un segmento del grupo de los desempleados, pues excluye a quienes buscan trabajo por primera vez, y al grupo, que puede no ser despreciable, de los cesantes. Después de ciertas consideraciones, se puede decir que un sistema complementario al de indemnizaciones conlleva a un nivel de beneficios que supera largamente las necesidades que comúnmente pretenden cubrir los seguros de desempleo: esto es, un beneficio igual a un porcentaje de las remuneraciones, y durante un período equivalente al de la duración promedio del desempleo. Sólo cabe mantener un nivel de indemnizaciones menor en la medida que puede permitir reducir los costos de selección de los potenciales beneficiarios del seguro.

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Libertad y Desarrollo En la medida que las indemnizaciones se valoren por su efecto de equidad en relación a asimetrías de información referidas al momento del despido, éstas pueden suplirse mediante exigencias de un tiempo de aviso previo. No es tan clara la selección entre un sistema de seguro propiamente tal o uno de ahorro. Cuando se elige como complemento un sistema de ahorro, entonces el sistema en sí tiene incentivos orientados a que no se abuse del sistema, y la importancia de las indemnizaciones como complemento se debe definir en función de lo que se exigirá como período de trabajo estable previo. Ante la preferencia de un seguro propiamente tal, la indemnización pasa a ser un complemento más necesario, para corregir problemas de riesgo moral y para reducir la probabilidad de que el sistema se desfinancie en algún período adverso del ciclo (pues la mayor parte del período asegurado se financia con indemnizaciones y no con el seguro propiamente tal). El costo de ello, obviamente, es mantener los problemas propios de las indemnizaciones por años de servicio en términos de reducir la movilidad laboral, aumentar la conflictividad dentro de la empresa, y reducir los incentivos para aumentar la productividad. Cualquiera sea la elección, ésta no debe involucrar un costo para el empleador mayor que el vigente, o de lo contrario se deberá asumir un costo en términos de menor crecimiento de la demanda de trabajo, en perjuicio de los sectores de desempleo no asegurados y de la movilidad laboral de los propios beneficiados. Finalmente, cabe tener presente que hoy el sistema de indemnizaciones ofrece beneficios a los trabajadores, y que una reducción de los mismos debiera llevarse a cabo a través de un sistema al cual se pudiera optar voluntariamente. Esta es la única manera de garantizar que los trabajadores y empleadores negocien un óptimo en el cual se reduzcan las rigideces actuales con una compensación. Al hacerlo de esta manera, se abre la posibilidad de que el acuerdo se logre a través de un menor beneficio directo por indemnizaciones y seguro de desempleo, pero con una mayor remuneración neta para los trabajadores. (anexos en páginas siguientes)

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