CAPÍTULO 1 EL SISTEMA PARLAMENTARIO • ORÍGENES DEL SISTEMA PARLAMENTARIO En sus orígenes, el sistema parlamentario o el parlamentarismo surgieron en Inglaterra como el gobierno de asamblea que trajo consigo el nacimiento del constitucionalismo moderno. Con gran acierto, Kart Loewensrein afirma que el Parlamento Largo de Inglaterra (1640−1649) dominó y gobernó como único detentador del poder hasta que fue sometido por Cromwell y el ejército. Dado que su monopolio fáctico de poder no estaba fundamentado por una teoría política convincente, el dominio del Parlamento provocó la más acerba crítica antiparlamentaria por parte de los protagonistas de la incipiente democracia absoluta encarnada en las figuras de los independientes y de los Levellers. En la historia constitucional inglesa, el gobierno de asamblea quedó como un episodio para la cual apenas si hay un recuerdo, ya que fue sucedido inmediatamente por la restauración monárquica y, posteriormente, por la Glorious Revolution con su parlamentarismo incipiente y su gobierno de gabinete. Lo caracterizó el esquema siguiente: a) la Asamblea Legislativa electa por el pueblo estaba dotada del domino absoluto sobre todos los otros órganos estatales; b) el ejecutivo estaba estrictamente sometido a la Asamblea, pudiendo ser designado o destituido discrecionalmente por ésta; c) ningún órgano estatal era legalmente autorizado para interferir en la autonomía ni en el monopolio del poder ejercido por la Asamblea; d) no existía ningún derecho del gobierno para disolver el Parlamento, aunque cabía una disolución por parte del electorado soberano. 1.2 EVOLUCIÓN DEL SISTEMA PARLAMENTARIO En ningún momento, la producción de normas legales ha podido derivarse de forma consecuente de una sola fuente del derecho. Incluso en la actualidad, el derecho material no nace únicamente en las instituciones creadas expresamente para su creación, tales como el parlamento o el plebiscito en el Estado de derecho burgués. Así por ejemplo, también puede ser creado por las instituciones legales del poder ejecutivo o bien por jurisprudencia de los tribunales, ya sea como auténtico case law, ya sea de forma velada, mediante la pretensión de una interpretación autoritaria de las normas (por ejemplo, de las cláusulas generales). También los grupos sociales no estatales pueden contribuir a la formulación de normas de derecho consuetudinario de validez general. En el derecho comercial cuando las condiciones comerciales generales de los grupos económicos monopolistas son dictadas como premisa de los contratos de relaciones comerciales. En el derecho laboral de la República Federal de Alemania, la parte normativa de los convenios colectivos entre los sindicatos y los empresarios adquieren un valor casi legal. En Francia, su influencia se extiende también sobre grandes partes del derecho social. Pero el hecho decisivo es que estas circunstancias de la génesis normativa al margen de las instituciones constitucionales, ha sido ocultado en la época moderna por el proceso histórico. Las múltiples instituciones legislativas heredadas de la Edad Media, basadas en el poder normativo de los privilegios y en el importante papel del derecho consuetudinario, sufrieron un gran debilitamiento con la aparición del poder público central en tiempos del absolutismo. Las funciones normativas del derecho consuetudinario y de las instituciones no estatales fueron relegadas completamente o en parte a fuentes derivadas o delegadas del derecho. En cuanto al Estado, se convirtió externamente en el único poder legislativo. La actividad de los jueces se llegó a interpretar como simple aplicación del derecho. Con ello se disminuyó el peso de las normas legales., que confirman las condiciones sociales existentes, a favor de las normas legales constitutivas, que ayudan a establecer nuevas normas sociales. El Estado jurisdiccional del absolutismo, que utilizaba el derecho para sus propios fines, como si se tratara de 1

una lex divina, se fue transformando en Estado legislador a medida que la burguesía lograba imponer su orden social frente al absolutismo. El paso de la comprensión interpretativa de la lex divina hacia la configuración consciente del derecho lo da Bacon, quien formuló la validez de la lex positiva como expresión de la voluntad del poder humano en el Estado, y quien confirió a la ley el carácter de mandato. Es éste un concepto que llegó a ser decisivo para el incipiente dominio político de la burguesía; la toma de posesión del poder legislativo por parte del parlamento, aseguró el derecho del establecimiento de normas y, en consecuencia, la posibilidad de un control del poder ejecutivo monárquico. Si las disposiciones del poder ejecutivo precisaban de la autorización mediante una ley formal acordada por el parlamento, si el derecho dispositivo se convertía en fuente de derecho delegada por el parlamento, podía garantizarse la necesaria seguridad legal para la burguesía. El hecho de que la reinvidicación de una participación en el poder público se realizara de entrada en el derecho presupuestario, era una clara manifestación del poder económico expansivo de la burguesía, la cual exigía su representación política. La decisión sobre el presupuesto nacional, como máxima ley, se convirtió en medio para someter políticamente al poder ejecutivo. De esta forma, donde la burguesía mantenía sus reinvidicaciones, pudo preparar el camino hacia el gobierno parlamentario. Con la vinculación de la dominación estatal a unas normas generales, con lo que toda acción estatal ha de adaptarse a unas leyes, se pretendía quitar el poder político toda arbitrariedad e impresibilidad. El alcance de las atribuciones legisladoras, con sus posibilidades de influir sobre el poder ejecutivo, se convirtió en medida del poder del parlamento. Según las pretensiones burguesas, en el proceso de democratización la soberanía del monarca debía ser sustituida por la soberanía del pueblo; la legislación parlamentaria habría de equiparse de la legislación popular. El parlamento reivindicaba frente a la monarquía la representación de la nación, del mismo modo que la burguesía contraponía la universalidad de la nueva forma de producción y el libre juego de las fuerzas al absolutismo y feudalismo basado en los privilegios. Tal como lo entendía la burguesía, ella representaba a toda la sociedad, y el parlamento burgués representaba al pueblo entero. Con ello se presuponía un consensum omnium, en cuyo marco podían disputarse los conflictos de intereses. De esta forma, la competencia parlamentaria reflejaba la colisión de intereses y el fraccionamiento de las pretensiones burguesas de poder social, pero en modo alguno se llegó a amenazar seriamente la dominación de la burguesía. Si la burguesía era portadora del progreso social con la meta del pleno desarrollo de la producción capitalista, para lo cual se precisaba del Estado de derecho burgués, era necesario que el concepto del derecho sufriese una profunda transformación funcional en su concepción burguesa. En el absolutismo, toda medida del poder soberano era ley, esto es, tanto una decisión arbitraria como una reglamentación general por el poder político. Para la burguesía, que veía en el desarrollo de la historia y de la sociedad una regularidad, la ley no era la voluntad de una o muchas personas, sino algo razonable general. O sea que era expresión de una razón que impregnaba toda la vida política y social, y que confería validez a lo bueno y a la justicia. Por lo tanto, cuanto más amplia fuese la aplicación de las leyes adoptadas por el parlamento burgués tanto más se acercaba al Estado de derecho liberal a su ideal, una forma legal general de toda la vida estatal. Cuanto más universal fuese la validez de la ley, más limitada quedaría la esfera estatal de los actos arbitrarios, que podría configurarse entonces de tal forma. Efectivamente, sólo gracias al control sobre el gobierno y l administración, gracias al carácter público y la ampliación de las funciones del parlamento en fuente de legitimación e instancia de control de toda actividad estatal, se había cumplido el sentido auténtico del poder legislativo. 1.3 TEORIA DE LA DIVISIÓN DE PODERES La separación de poderes y la distribución de las funciones estatales entre varias de las constituciones, muestran a cada momento la situación real del conflicto socio−político de poderes y del necesario compromiso entre la burguesía en curso de emancipación y la monarquía. 2

Para Montesquie, la división de los poderes, reflejaba la confrontación de los grupos de poder en la primera fase de la discusión de la burguesía con el absolutismo, en el proceso del establecimiento de todo su poder. Esta teoría buscaba una situación de equilibrio político mediante una armonización de poderes, no sólo entre las instituciones, sino primariamente entre las fuerzas sociales representadas por tales instituciones. Tan sólo en Inglaterra el parlamentarismo liberal, logró imponerse con una soberanía casi total (1841 a 1868); esto ocurre después de las prerrogativas monárquicas hubiesen quedado debilitadas por las dos revolucione del siglo XVII. El parlamentarismo inglés desarrolló un sistema de equilibrio entre la oposición y el partido gubernamental, que permitía la armonización de las agrupaciones de fuerzas sociales. Con respecto a la teoría de Montesquieu, de que la burguesía dominaba también el poder ejecutivo, al tiempo que en el parlamento tan sólo se enfrentaban entre sí sus diferentes fracciones. Sobre esta base nació el actualmente tan citado principio del parlamentarismo de la base común del trabajo parlamentario. Esta fase de dominación política de la burguesía influye en la teoría de la soberanía parlamentaria y en la supremacía de la sociedad frente a la esfera estatal política independizada. En el continente europeo no hubo nunca un período semejante de parlamentarismo burgués. Incluso después de la revolución burguesa de 1789, en Francia la dominación burguesa sólo logró establecerse de forma condicionada. Aunque la monarquía militar napoleónica era burguesa, se produjo la codificación del derecho burgués o civil; la restauración borbónica no logró eliminar las instituciones parlamentarias, sólo después de la revolución y bajo la monarquía de la casa Orleáns, el parlamento logró establecer su primacía con una reforma electoral. En Alemania, por su parte, la lucha por la emancipación de la burguesía se limitaba en gran parte al desarrollo de la teoría del Estado de derecho. Porque en la práctica, la burguesía alemana contrajo compromisos con las fuerzas feudales y con el absolutismo, se manifestó su impotencia en el conflicto constitucional prusiano de 1862, pero a partir de 1871 se contentó con el derecho de aprobación de las leyes, y renunció a un control parlamentario real de las decisiones políticas, así como a la pretensión de someter las instituciones ejecutivas mediante medidas normativas sobre los ministerios y la corte. En consecuencia, a lo expuesto la disociación es la que marca la diferencia básica entre la teoría alemana y la inglesa. Y como tal no era de importancia, ni le interesaba la legitimidad democrática de los órganos estatales, ni el contenido de las decisiones legislativas, sino únicamente la votación y promulgación formalmente de las leyes, observando la escala jerárquica de ley y disposición. • DIFERENCIAS DE TEORIAS PARLAMENTARIAS La diferencia esencial entre la teoría inglesa y la continental sobre el parlamentarismo, está basada en el distinto desarrollo real. El sistema representativo inglés estuvo plenamente formado antes de que los antagonismos sociales se convirtieran en una amenaza política para la dominación burguesa. En el Continente, en cambio la burguesía todavía estaba luchando contra el feudalismo y el absolutismo, cuando el proletariado ya comenzó a formular sus reinvidicaciones políticas frente a la burguesía. Con ello quedó al descubierto el antagonismo de la democracia burguesa, la identificación teórica de la propia clase con la sociedad entera estaba en contradicción con la representación práctica de los intereses particulares. El intento de eliminar toda forma de dominación y el juego de las fuerzas libres se oponían al establecimiento de una dominación de la clase burguesa. Cuando el proletariado amenazó a la burguesía con sus propias reinvidicaciones, se hizo preciso el revocamiento de tales ideales bajo pena de ocaso. 3

La separación entre el Estado y la sociedad, entre el poder público general y la esfera de los intereses especiales, sólo era posible mientras el interés general no se opusiera de una forma antagónica a los intereses particulares. Por tal razón es importante hacer esta aclaración, ya que nos encontramos con que, el Estado era el representante oficial de la sociedad entera, su reunión en una corporación visible, pero sólo lo era en tanto era el Estado de aquella clase que representaba a la sociedad entera de su tiempo. Por lo tanto, el parlamento sólo era capaz de garantizar a la burguesía el equilibrio de intereses, mientras la clase antagonista no tuviera acceso a dicho foro. La burguesía, sin embargo, estableció toda su dominación política cuando la clase oprimida en la sociedad caracterizada por las luchas de clase reinvidicó sus derechos y amenazaba la hegemonía la hegemonía burguesa. Para ello, el proletariado luchaba utilizando para sus propios derechos políticos y sociales las reinvidicaciones burguesas de libertad, igualdad y soberanía popular. Por consiguiente, las diluciones en torno al sufragio universal planteaban simultáneamente la capacidad de sobrevivencia de la democracia. La clase enemiga que rea mayoritaria, podía conquistar el poder político; podía conseguir que el parlamento, con sus atribuciones legislativas y sus posibilidades de control sobre el poder ejecutivo, se convirtiera en una institución contra la clase burguesa dominante; y con la ayuda de las instituciones políticas de la burguesía podía quebrantar teóricamente la base social y el poder económico de aquella. Según Marx quien analizó este antagonismo institucionalizado en las constituciones liberales, tomando como ejemplo la constitución francesa de 1848; reflejaba la principal contradicción de la misma y que consistía en que aquellas clases cuya esclavitud social ha de perpetuar, como lo era el proletariado, el campesinado y la pequeña burguesía, reciben de ella el poder político a través del sufragio universal. Y a la clase cuyo viejo poder social sanciona− la burguesía−, le retira las garantías políticas de este poder. Para el mantenimiento de su poder político y económico, la burguesía estaba obligada, por lo tanto, a cambiar la función de sus propias instituciones, siempre que no era posible su eliminación. Por consiguiente, el desarrollo del capitalismo organizado actuó sobre el sistema político funcional de la separación de poderes como un incremento de autoridad del poder ejecutivo, y una pérdida de autoridad y funciones del poder legislativo. Con ello quedó patente que tras la separación política entre el parlamento y el poder ejecutivo se ocultaba el antagonismo social de clases entre la burguesía y el proletariado. Esta situación se reflejó porque mientras la clase obrera no conseguía representar eficazmente sus intereses en el parlamento, el equilibrio político no se veía amenazado por el poder estatal y el económico. Sin embargo, cuando el parlamento llegó a ser foro de la lucha de clases y podía ser un instrumento de poder que se dirigiera contra los intereses políticos−económicos de la burguesía, ésta negó las atribuciones del poder legislativo y de la democracia, exigiendo una estricta separación de poderes, con el fin de reservarse por lo menos el poder ejecutivo como instrumento de poder. Sin embargo, el ejemplo de Alemania muestra que, a pesar de la independización del poder ejecutivo, el parlamento− como representación de las clases no privilegiadas− todavía poseía los medios políticos para frenar las arbitrariedades y coerción del poder ejecutivo, por lo que únicamente con la aniquilación del poder político de la clase obrera y la disolución del parlamento se pudo asegurar la continuidad de la sociedad clasista capitalista, que a su vez no se podía diferenciar los poderes que tan claramente los definía el parlamentarismo liberal. En consecuencia de las presiones de orden social y políticas; por lo complicados de las funciones que tuvo el 4

Estado que asumir en su papel de empresario y por la diversidad de tareas, es necesario la concretización de leyes, las cuales adoptan con ello el carácter de disposiciones administrativas. Así es que las necesidades de formación de las diversas situaciones particulares crecen, y a su vez la ley parlamentaria adquiere en medida creciente el carácter de una decisión concreta, pero que a su vez son normas generales que necesitan para su aplicación de disposiciones adicionales. La actividad estatal se convierte entonces y a gran escala, en simple administración sin autorización legal alguna. Dado que sólo los parlamentos están legitimados democráticamente a través de las elecciones. En el caso particular de la República Federal de Alemania, la disminución de los antagonismos políticos entre los partidos, así como la desaparición de la oposición parlamentaria y en consecuencia de la ausencia de un control del gobierno así como la renuncia a discutir públicamente en el marco del parlamento los conflictos sociales y políticos, contribuye en gran manera a la desfuncionalización del órgano legislativo, en lo que se refiere a su labor de ratificaciones y aclamaciones, en consecuencia se dedica sólo a las comisiones y a las ponencias no públicas. En sustitución del parlamento actúa de instancia mediadora la administración pública. La esfera política de la sociedad disminuye en la misma medida en que la administración crece y la transformación del poder social en político, que no precisa de la mediación política pública. Por lo tanto, en la sociedad capitalista desarrollada la amplitud de funciones del parlamento está determinada en sumador parte por la relación que las asociaciones mantienen con los partidos y con el poder ejecutivo. Cuando los partidos favorecen la despolitización de la opinión pública mediante la completa integración y la renuncia a las alternativas políticas y al control efectivo sobre el poder ejecutivo, tal como ocurrió en la República Federal Alemana, entonces se incrementa la desfuncionalización del parlamento como representación de intereses políticos y los debilitan como poder legislativo. En la sociedad capitalista desarrollada, es aplicable que el parlamento reivindique los derechos del control del poder ejecutivo y que sea capaz de hacerse cargo de este control; y que lo aplique ante aquellos grupos que ansían además de la democracia política, la social y la económica. Por ello, es que frente a la usurpación de las atribuciones de formación por factores extraparlamentarios de poder, debe oponerse la comprensión de que también el Estado social, sólo es un Estado mantenedor del derecho mientras sea un Estado de derecho democrático. Esto es, mientras someta todo poder social y estatal a un control público y racional. En otras palabras, mientras lo convierta en un poder democrático. CAPITULO II GENERALIDADES DEL SISTEMA PARLAMENTARIO Ya hemos dicho que de acuerdo con la teoría de la separación de los poderes los gobiernos se dividen en dos clases: gobiernos parlamentarios, llamados también gobiernos de gabinete, y gobiernos presidenciales. En el gobierno parlamentario las funciones ejecutivas y legislativas se encuentran unificadas y coordinadas bajo la autoridad de un mismo órgano: el parlamento. En el cambio de gobierno presidencial, que se basa teóricamente en la separación de los poderes, ejecutivo y el legislativo actúan, en principio, separadamente y poseen facultades de fiscalización y refrenamiento recíprocos. 2.1 CARACTERISTICAS DEL SISTEMA PARLAMENTARIO El sistema de gobierno parlamentario, es original de Inglaterra. Pero, como casi todas las instituciones políticas de ese país, se formo debido más a fuerzas, circunstancias y tradiciones históricas que al propósito preconcebido o deliberado de juristas o políticos. Tanto la institución de Parlamento, cuyos orígenes se 5

remontan al siglo XIII, como la del gabinete que cristaliza en el siglo XVIII, aparecieron y se han ido consolidado, más que todo, en virtud de acontecimientos e incidentes históricos. El sistema parlamentario, sin embargo, no es hoy exclusivo de Inglaterra. Es el sistema de gobierno existente en casi todos los países de Europa, en muchos de Asia y África y también en algunos de América. Pero no todos los países que han adoptado el gobierno parlamentario se han limitado a copiar el sistema ingles. Algunos como Alemania, Italia, Bélgica y otros han desarrollado modalidades propias. Ciertos Estados, por ejemplo, lo han asimilado a la forma republicana de gobierno (Alemania, Italia, etc.); mientras que en otro lo han seguido armonizando con la forma monárquica constitucional (Bélgica, Holanda, Dinamarca, suecia, noruega, etc.). En algunos países funcionan a base de dos partidos fundamentales (tipo ingles); en otros, a base de varios partidos (tipo francés). Asimismo, varían grandemente de un país a otro, la duración del parlamento, el modo de elegirlo, la composición de sus cámaras, de sus poderes y otros detalles. Veremos ahora las características comunes a todos los gobiernos parlamentarios, o sea las que los diferencian de los regimenes presidenciales. Después veremos las características especiales del gobierno ingles y luego la de los gobiernos parlamentarios europeo−continentales. Los gobiernos parlamentarios se caracterizan fundamentalmente por las siguientes cosas: 1. Tienen a la vez una cabeza o jefe del estado, que es el representante nominal de éste; y un jefe del gobierno, que es el ejecutivo real. El jefe del Estado viene a ser el rey, en las monarquías: o el presidente, en los regímenes republicanos. Al jefe del gobierno se le denomina en las Constituciones Presidente del Consejo de Ministros, pero se le llama también Primer Ministro (Inglaterra) o Premier (Francia) Canciller (Alemania) 2. El jefe de gobierno o Primer Ministro y su gabinete salen del propio Parlamento. Generalmente son miembros de este y, en realidad, designados por la mayoría parlamentaria. 3. El Primer Ministro y su gabinete son, en todo momento, responsables ante el parlamento y siguen siendo miembros de éste. Cuando, excepcionalmente, se asigna una cartera a un ministro que no es diputado, éste adquiere el privilegio de participar en las deliberaciones sin derecho a voto. Si es miembro del parlamento retiene este derecho. En resumen, el poder ejecutivo es ejercido por el ministro o gabinete, el cual sale del parlamento y es directamente responsable de su política ante éste e, indirectamente, ante el pueblo. Es claro, así, que en este sistema de gobierno la función ejecutiva o administrativa no es incompatible con el mandato legislativo. Por el contrario, el sistema implica una inexplicable función de las actividades legislativa y ejecutiva. No hay− dice Ilbert− la separación de los poderes ejecutivos y legislativo que constituye la característica distintiva de la constitución de los estados Unidos, sino que existe una relación de intimidad e interdependencia. Y otro autor, Bagehot, ha definido gradualmente el órgano ejecutivo de un gobierno de gabinete diciendo que no es más que un comité e parlamento escogido por éste para gobernar la nación. Los miembros del gabinete constituyen colectivamente lo que en Europa de manera impropia se denomina el gobierno. * Prepararan. Inician e instan la adopción, por e parlamento, de todos los proyectos de leyes de importancia. Desde sus curules parlamentarias, Los ministros defienden la política del Gabinete, contestan todas las interpelaciones que les haga la Cámara y dan cuenta de su conducta administrativa. Cada ministro es jefe de unos de los grandes departamentos de la Administración (Gobierno, Justicia, Educación, Industrias). El Primer Ministro, a su vez, suele escoger una cartera generalmente la de gobierno o la de relaciones exteriores y concretar su labor administrativa a ella. Esto no le impide, desde luego, tener la dirección política del gabinete. Pero su posición dentro de éste no es la de un funcionario distinto a los demás miembros del mismo sistema, sino la de un ministro que preside a sus colegas. Su status es, pues, como se ha 6

dicho, de primus Inter. Pares, es decir, el primero entre iguales. Muy distinta es la posición del Presidente de la republica con respecto a sus ministros en un sistema presidencial. El Presidente puede remover libremente a todos sus ministros y ocupa, en todo caso, una categoría de superioridad frente a cada uno de éstos y al gabinete en conjunto, el cual puede ser cambiado totalmente por el Presidente cuando éste quiera. En el sistema parlamentario o de gabinete los diputados son elegidos por un tiempo determinado, pero el gabinete no tiene periodo definido. Puede durar muchos años si cuenta con la confianza del parlamento o puede durar solo unas horas si se pierde tal confianza. En otras palabras, el gabinete permanece en el poder todo el tiempo que tenga la confianza de la mayoría de la legislatura. Esta puede expresar su falta de confianza en el gabinete, ya sea por un voto de censura, o bien rechazando medidas fundamentales propuestas por el gabinete, o negándose a votar las partidas que éste solicite. Tan pronto el parlamento manifieste su descontento con el gabinete, a través de cualquier de los medios citados, éste tiene renunciar en masa. En algunos países el gabinete, ante un voto de censura, puede correrse el riesgo de disolver la legislatura y ordenar, bajo su responsabilidad, nuevas elecciones. Si el electorado apoyado al ministerio, eligiendo un parlamento afecto a éste, el gabinete continúa en el poder. Si los resultados de la elección le son adversos, el ministro debe renunciar, ya sea tan pronto como conozca dichos resultados o cuando la nueva legislatura, una vez reñida, manifieste su poca simpatía por el gabinete. 2.2 EL PERSONAL PARLAMENTARIO Sin Duda, es perfectamente inútil invocar, como se hace en ocasiones, la escasa calidad del personal parlamentario. Se dice con frecuencia, en efecto, que las funciones legislativas no han conseguido atraerse a las más brillantes élites, y que los miembros del congreso son, en la mayoría de los casos, reducidos políticos locales, deseosos de hacer fortuna, fáciles de corromper, a los que falta la experiencia o el espíritu cívico. Estas afirmaciones son de tipo subjetivo y, a partir del omento en que los elegidos no fueron ya los notables, se las ha oído repetir en todos los países. De hecho, las asambleas representativas parecen estar compuestas en América latina de un modo bastante similar al de los demás países: se encuentran en ellas, como en otros lugares, un elevado numero de profesiones liberales, sobre todo abogados: como en otras partes, la representación tiende a convertirse en una profesión, por lo que es frecuente encontrar políticos de oficio; más que en otros lugares, acaso, pueden encontrarse todavía miembros de familia notables que representan a un grupo más que a una circunscripción o a un partido. Además, en América Latina, salvo en contados países, como Chile, la retribución parlamentaria es relativamente poco elevada, por lo que la profesión no aparece como una sinecura bien remunerada. Incluso en el régimen presidencial de Estados Unidos, cuyo funcionamiento es presentado como modelo, ¿no se dice que le reclutamiento de la Cámara de Representantes no es siempre de primera calidad? Todo lo contrario ocurre con el Senado norteamericano; la posición preeminente del Senado, la calidad de algunos de sus miembros, el e prestigio que les rodea figuran, sin duda, entre las razones que han permitido al congreso defender, en el con más facilidad las prerrogativas del poder legislativo que en América latina. En efecto, en la medida en que, en Estados Unidos, el congreso ha tenido, frente al presidente, una actividad eficaz, bien sea oponiéndose a su política, bien por el contrario, ayudando a realizar, ella ha representado, sobre todo, la existencia del Senado. La extremada diferencia en el prestigio y en la influencia entre los miembros del Senado y los de la Cámara de Representante es sorprendente. Los Senados de América latina poseen el mismo poder de ratificar o rechazar los tratados, pero en América latina, la política exterior carece de la importancia vital que tiene en América del Norte. También, sin duda, en América del Norte, durante el período de formación de las instituciones, la calidas del federalismo, que convierta realmente a dos senadores en embajadores de sus Estados, dotados de amplios poderes y a los que el gobierno federal procuraba no ofender, puede situarse en el origen de la autoridad especial de que gozan los senadores. 7

2.3 LOS EFECTOS DE LA MULTIPLICIDAD DE LOS PARTIDOS Juntos A la frecuencia de las situaciones de crisis que conducen a la abdicación de los poderes del congreso en beneficio del presidente, aparece otra causa que ha contribuido al relativo eclipse de las asambleas, en la naturaleza misma, muy diferente en América latina que en Estados Unidos, de los partidos políticos. En el caso de los países que viven bajo un régimen de partido único o de partido oficial, cuyo presidente es el jefe, no es ya necesario buscar otra causa a la prepondencia presidencialista. Ni en el caso de Paraguay y de Haití, ni en el de Cuba, la cuestión de las relaciones entre el poder ejecutivo y el legislativo no presenta ningún interés, ya que no se trata, en ellos, de regímenes constitucionales o de regímenes presidenciales, sino de dictaduras apenas disimuladas. La situación es más compleja en el resto de la América latina, dada la puntualidad de partidos existentes en la mayoría de los países. Hasta tal punto, que surge la tentación de creer que la división de las asambleas en numerosos partidos produce, en el régimen presidencial, un efecto opuesto al que se le atribuye generalmente en el régimen parlamentario. En el régimen parlamentario, se dice, la división de los partidos y la disciplina de sus componentes, obligan al ministerio que detenta el poder ejecutivo a apoyarse en mayoría de coalición; la tendencia inevitable de estas mayorías a fraccionarse, provoca frecuentes crisis ministeriales o bien obliga al ministerio a una extrema prudencia para evitarlas, lo que tanto en un caso como en otro, contribuye a debilitar el poder ejecutivo. Las divisiones de los partidos, la indisciplina de sus miembros, aumentan las posibilidades de maniobra del presidente. Muchos politicologos están tan convencidos del inconveniente de una pluralidad de partidos para las asambleas de régimen presidenciales, que atribuyen a este régimen la ventaja de obligar a los partidos a unirse para no permanecer impotentes y no resignarse a la implantación de un sistema de dos partidos. El Régimen parlamentario ingles ha provocado la formación de dos partidos políticos, el régimen federal norteamericano ha originado la organización de una multitud de partidos locales y el régimen presidencial no ha podido convencer a sus miembros de unirse, fuera de la occisión de la elección del presidente. Existen también partidos locales múltiples en una gran parte de América latina, pero las conveniencias de la elección presidencial no han sido siempre suficientes para obligar a los partidos a ponerse de acuerdo, aún menos a unirse, para no presentar más que dos candidatos. • EFECTOS DE LA SUPERVIVENCIAS DEL CACIQUISMO SOBRE LA DISCIPLINA DE LOS PARTIDOS Parece que en una posible causa del oscurecimiento de la autoridad de las asambleas es América latina reside, no tanto en la indisciplina. Originada por la multiplicidad de partidos, sino en la naturaleza de los lazos que unen a los elegidos con el partido político del que se reclama. Ello no es cierto respeto de todos los partidos, sino de los viejos partidos tradicionales que, en casi toda América latina, han seguido siendo, hasta el presente, una fuerza política de apoyo, indispensable para la formación de mayorías. Es frecuente, en estados Unidos, que los miembros del congreso traspasen los límites que separan al partido demócrata del republicano, en el curso del trabajo parlamentario: en relación con cada problema se constituyen mayorías de circunstancia. Pero la libertad de que disponen los elegidos no implican, en modo alguno, una independencia respecto de la opinión de los electores: La situación es muy diferente en América latina; en todas partes en que sobrevive el caciquismo, o también otras formas de personalismo, la filiación de los jefes políticos locales a un partido no reduce apenas su libertad. La clientela del jefe político es personal: no es el quien tiene necesidad de la investidura de un partido para ser elegido, sino, por el contrario, es el quien, por diversas razones, tradiciones familiares, posibilidad de jugar un papel más importante, utilización de maquina electoral más perfecta, etc., decide aportar su clientela personal a un partido y, en cierto modo, otorga a este partido su investidura 8

personal. Es muy difícil, por consiguiente, prever las posiciones que adoptará el que es elegido en semejantes condiciones, y ellos con mayor razón porque en los lugares en que sobrevive el caciquismo, los seguidores atrasados, al votar por el patrón, no manifiestan ninguna opinión política concreta. Desde luego, en las condiciones que prevalecen actualmente en América latina, existen partidos modernos capaces de imponer una disciplina a sus miembros, pero es suficiente con que una parte, por débil que sea, de los miembros del congreso gocen de las libertades toleradas por el caciquismo, para que el presidente pueda manejar a estos independientes contra los partidos organizados. Ello no representa, sin embargo, más que un favor muy secundario en el eclipse de las asambleas en el régimen presidencial latinoamericano, cuya causa esencial reside en la imperiosa necesidad de un poder presidencial fuerte en la fase de transformación rápida por la que atraviesan los países subdesarrollados. • LA ORGANIZACIÓN DEL PODER LEGISLATIVO Desde el punto de vista de la organización del poder legislativo, América latina tiende hacia la odoptación de un régimen bicameral. Sin embargo, las excepciones pueden parecer numerosas: Costa rica, Guatemala, Honduras, Panamá, El salvador, paraguay, cuentan con una sola cámara, sumándoseles Haití desde 1963, como consecuencia de la supresión del Senado el que representa a los Estado, con idéntico números de senadores para cada uno, cualquiera que sea su importancia. Una función en cierto modo análoga es reservada al Senado en Bolivia, en Ecuador, en Haití, en Cuba ( en la constitución de 1940), porque se trata de departamento, Puede, igualmente. Pensarse que el espíritu del Senado es en parte diferente del de la Cámara de representantes, porque las condiciones de edad son diferentes para las dos asambleas: según los países, de 21 a 25 años para los diputados, y de los 30 a 35 años para los senadores. El mandato de los senadores es de más larga duración que en el de los representantes, en la mayoría de los países que cuentan con un Senado, nueve sobre catorce: Bolivia, Brasil, Colombia, Chile, Ecuador, Haití, México, Perú, Uruguay. Esta duración es doble en Brasil, en Chile, en Colombia, en Ecuador, no es más que débilmente superior en Uruguay, cinco años para el Senado, cuatro para los diputados. La más larga duración del mandato es de ocho años para los senadores en Brasil y en Chile, y la más corta de cuatro años en Colombia y en Ecuador; para los representantes, la duración del mandato oscila entre dos y seis años. • LA INMUNIDAD PARLAMENTARIA La Inmunidad legislativa se conceden de manera muy amplia, a causas del temor a la arbitrariedad del poder ejecutivo. México constituye una excepción, donde la mayoría absoluta de la Cámara de diputados, actuando en calidad de gran jurado, es suficiente para decidir la retirada de la inmunidad parlamentaria. Pero, en la mayoría de los casos, la inmunidad no se puede retirar mas que con una mayoría de dos tercios de los miembros de la asamblea a la que pertenece aquel contra quien se dirige la solicitud de exención, y fuera incluso de las sesiones, la inmunidad protege a los elegidos durante toda la duración de su mandato. Esta amplia protección aparece en la Republica Argentina, en Brasil, en Bolivia, en Venezuela, en Costa rica, en Paraguay, en Cuba, en Haití, Panamá y en Uruguay. Los efectos de esta inmunidad no siempre han sido afortunados; la inmunidad no ha conseguido proteger a los miembros del congreso contra la arbitrariedad de las dictaduras y, en aquellos países en que las dictaduras son frecuentes, las persecuciones contra los adversarios políticos han sido constantes. Por el contrario, la inmunidad parlamentaria ha servido para ocultar muchos abusos. Uno de los más frecuentes consiste en la protección que asegura contra la difamación: los periódicos que la han convertido en su especialidad, para hacerlo impunemente, se protegen con el nombre de un diputado. 2.7 LOS PODERES DE LAS ASAMBLEAS Y EL PROCEDIMIENTO PARLAMENTARIO 9

También en este sentido, la situación de la América latina no ofrece ninguna observación particular. Para el voto de la ley es necesario el concurso de las dos cámaras; los conflictos entre las dos asambleas se resuelven, bien como en Brasil, por una reunión común de las dos cámaras, bien como en Venezuela, por una sesión conjunta de ambas cámaras, o bien como en Argentina, donde una mayoría de dos tercio permite a la asamblea en la que se ha presentado primeramente el proyecto de ley, imponer su voluntad a la otra. El trabajo parlamentario es preparado, de manera general, en la América latina por comisiones permanentes especializadas, del mismo modo que en el sistema presidencial norteamericano o en el sistema parlamentario francés. Ya se sabe que esta especialización de las comisiones llega frecuentemente a suponer una auténtica tutela de las asambleas sobre el poder ejecutivo. Incluso en los Estados, las grandes comisiones, sobre todo el Senado, obligan al presidente a muchas transacciones: es en estas comisiones donde se decide la suerte de posproyectos inspirados por el poder ejecutivo. Pero, el mismo sistema no ha producido los mismos efectos en la América latina al estilo de las de los Estados Unidos no han jugado el mismo papel que las de este país y han sido incapaces de recurrir a la opinión pública para cambiar el signo de la política presidencial. • LA DURACIÓN DE LAS SESIONES DEL CONGRESO Y LA COMISIÓN PERMANETE En ocasiones se ha invocado la brevedad de las sesiones parlamentarias como una de las causas de la prepondencia presidencialistas. Es cierto que en algunos países las sesiones regulares son muy cortas: dos meses en Ecuador y en nicaragua, por ejemplo. Pero se trata de casos excepcionales: la mayoría de las constituciones, a modo de precaución contra la hegemonía presidencial, fija, por el contrario, una larga duración a la sesión ordinaria: seis meses en Brasil, nueve en Uruguay; otros países organizan dos sesiones anuales, y en todas partes, es posible prolongar la sesiones extraordinarias. Además, algunos países han adoptado una institución cuyo objeto es el de mantener permanentemente una representación del congreso, la Comisión permanente. Tal es el caso de Uruguay, de El Salvador, de Guatemala, de Panamá y, sobre todo, el de México. En el sistema mexicano, la Comisión permanente está compuesta por 29 miembros, 14 de los cuales son designados por el Senado, y el 15 por la Cámara de representante. Esta Comisión puede cumplir algunas de las funciones del congreso en el intervalo de las sesiones, por ejemplo, adoptar por un voto de mayoría de dos tercios la suspensión de las garantías constitucionales. Pero la función de la Comisión permanente consiste, sobre todo, en convocar al congreso en sesiones extraordinarias. En principio, es pues a través de esta delegación del congreso, que es lo que representa la Comisión permanente, como se ejerce una vigilancia constante sobre el presidente. Esta institución, muy antigua en la América latina aparece ya en 1819 en la segunda constitución de Venezuela, no carece de analogía con el Presidium del Soviet Supremo de las democracias populares, aunque ni en la América latina ni en U.R.S.S. esta delegación permanente de las asambleas legislativas, ha conseguido limitar, de un modo efectivo, la preponderancia del poder del gobierno. La preponderancia presidencialista es un hecho evidente en las Américas latina, pero no obedece a la forma de las constituciones; su causa es preciso buscarla en la naturaleza de la sociedad y en la de los problemas políticos que en ella se plantean. CAPITULO III DEFECTOS Y VENTAJAS DEL SISTEMA PARLAMENTARIO 3.1 VENTAJAS DEL SISTEMA PARLAMENTARIO El gobierno parlamentario o de gabinete esta, sin duda, mucho más generalizado que el presidencial. Este 10

último sistema se puede decir que solo ha tenido éxito en América. En Europa, Asia y en los países libres o autónomos de África, el sistema de gobierno conocido es el parlamentario. Esto ha llevado al autor Francés, Esmein, a sostener que el sistema de gobierno parlamentario es el principal del mundo. Lo cual es fundamentalmente cierto. Incluso en América Latina, varios países han ensayado el sistema parlamentario, entre ellos, Chile, Uruguay, Santo Domingo y Haití. Y aunque tales países han tenido que abandonar el ensayo, algunos de ellos no han vuelto al sistema presidencial puro, sino a una forma que podría denominarse semiparlamentarista. Las ventajas que generalmente se atribuyen al sistema de gobierno parlamentario son: • Armonía. Se dice que el gobierno parlamentario es el único que puede lograr una armónica cooperación entre los órganos, ejecutivos y legislativo, ya que los miembros del ejecutivos lo son también del parlamento o tienen el derecho de asistir a este e intervenir en sus deliberaciones. Las discrepancias entre el ejecutivo y el legislativo que en sistema presidencial producen las parálisis de la administración (deadlocks), se reducen a una minimun en el sistema de gabinete. • Responsabilidad. Sostiene algunos autores que en el sistema parlamentario hay mayor responsabilidad que en el presidencial. En éste, si hay pugna entre el ejecutivo y el congreso, los dos se dedican a acusarse recíprocamente; uno le echa la culpa al otro de la diferencia gubernamental y ninguno de los asume la responsabilidad ante el país. En el sistema parlamentario la pugna se resuelve en seguida. En el sistema parlamentario la pugna se resuelve en seguida. Ante el voto de censura del parlamento, el gabinete renuncia o si se considera como apoyo popular convoca a elecciones. Lo que no ocurre en dicho sistema es la continuación indefinida de una política o conducta gubernativa contraria a la opinión popular. El electorado ejerce, así, una efectiva fiscalización y una constante vigilancia sobre el gobierno. El sistema, en principio, es más democrático que el presidencial. • Flexibilidad. Consideran los autores, también, que el sistema parlamentario ofrece mayor flexibilidad que el presidencial. Así por ejemplo, si sobreviene una gran crisis económica o bélica, en un sistema parlamentario es muy fácil escoger a un primer ministro adecuado para la situación. Por el contrario, en el régimen presidencial no es posible cambiar al presidente, aunque este sea un hombre menos apropiado para el momento, mientras no termine su periodo. Asimismo, si un primer ministro resulta incapaz es posible cambiarlo a los pocos días o a las pocas semanas; mientras que si un presidente resulta inepto y arbitrario, no hay otro recurso constitucional que el de soportarlo hasta que termine su lapso. Otra manifestación de flexibilidad del régimen parlamentario consiste en que el numero de los miembros del gabinete puede aumentarse o disminuirse con facilidad, según lo indiquen las conveniencias. Y pueden, también incluirse en el gabinete (ministro sin cartera). Estos son generalmente líderes políticos de gran prestigio o ciudadanos de reconocida capacidad que, en momentos de crisis, se incluyen en el gabinete, sin asignárseles una cartera o departamento determinados, para que con sus luces y autoridades colaboren en el gobierno. 3.2 DEFECTOS DEL SISTEMA PARLAMENTARIO Al sistema parlamentario o de gabinete se le señala también varios defectos. Entre otros, se le apuntan el de tener parlamentos y gabinetes muy numerosos, el de ofrecer los gobiernos menos estabilidad, el de contar con un jefe del Estado, ya sea rey o presidente, que no es más que una costosa figura decorativa. Se le critica también: a). La fusión entre el ejecutivo y el legislativo. Dicen algunos que tal unión atenta contra el principio de la triple separación de los poderes. Consideran, asimismo, que el hecho de que los ministros sean al mismo tiempo miembros sean al mismo tiempo miembros de la cámara le quita mucho tiempo y energías que deben dedicar a sus funciones administrativas. b). El carácter excesivamente partidista del gobierno. Opinan algunos que los gobierno de gabinete están muy dominados por la política partidista. Alegan que los ministros tienen que perder largas horas en discusiones parlamentarias de naturaleza puramente política. Agregan que los mismo ministro son políticos 11

profesionales, antes que técnicos y conocedores del departamento o ministerio que representan. c). Excesiva concentración de poder. Dicen algunos autores que, por lo menos en algunos sistemas parlamentarios, el gabinete dirige al mismo tiempo la legislación y el gobierno, por lo que quita a la cámara casi toda iniciativa legislativa. Esto ocurre especialmente en Inglaterra donde el gabinete elabora y presenta casi todas las leyes. d). Importancia excesiva a asuntos triviales. Los críticos indican que en algunos países con sistemas de gabinete tal fue el caso de Francia los gobiernos caen y suben por cosas sin importancia. Debido a la multiplicidad de partidos y al uso excesivo del voto de censura, los gobiernos carecen de permanencia y estabilidad. Estas críticas han sido, una vez objetadas por otros autores. Dicen éstos que no hay tal peligro ni inconveniente en la unión de los órganos ejecutivo y legislativo; que, por el contrario, esta unión es saludable. Estiman que es conveniente que los ministros vayan al parlamento y discutan sus planes y programas, ya que la labor de estos debe ser, ante todo de alta dirección gubernamental y no de rutina administrativa. En cuanto al carácter excesivamente partidista del sistema de gabinete, sostiene que todo gobierno contemporáneo, sea presidencial o parlamentario, esta dominado por la política partidista; que lo único que sucede es que la intervención de los partidos políticos en el gobierno no es dañina sino, por el contrario, necesaria e indispensable para el funcionamiento de una democracia; que lo importante es que los partidos sean serios y obedezcan a una ideología y a una finalidad legítima. La concentración de las funciones administrativas y de la iniciativa legislativa en los miembros del gabinete, consideran que es mas bien buena, ya que así se evita el exceso de proyectos de leyes, algunos insustanciales, y la contabiliza pérdida de tiempo en su discusión. Por otra parte, agregan que no hay peligro en esta concentración de funciones, toda vez que el gabinete es responsable ante el parlamento y éste emana y depende del pueblo. La inestabilidad gubernamental debida al abuso de los votos de censura es, sin duda, el defecto más grave del sistema parlamentario en algunos países. Pero este abuso ha sido corregido ya en las constituciones de muchos Estados. Así. Algunos países han establecido que el voto de censura debe ser presentado por escrito, en forma razonada, firmado por un número considerable de diputados y sometido luego a la cámara para que esta decida por mayoría de votos. En algunas constituciones se exige que esta mayoría de votos. En alguna constituciones se exige que esta mayoría sea absoluta, es decir, la mitad más uno de los miembros de la cámara. En otras el voto de censura redactado, razonado, firmado por un buen número de diputados y presentado a la cámara es, luego, remitido por esta a una comisión para que informe al cabo de ocho días; y solo al recibir el informe de comisión la sala procede a discutir y verificar el voto. En Panamá, a pesar de su sistema presidencial, existe el voto de censura contra los ministros de Estado, pero se han tomado tantas precauciones que han resultado prácticamente inoperantes. Para que sea exequible se requiere: • Que sea propuesto por escrito con seis días de anticipación a su debate • Que sea suscrito por no menos de la mitad de los diputados • Que sea aprobado con el voto de las dos terceras partes de los diputados En resumen, podemos decir que el sistema parlamentario es, sin duda, más democrático que el presidencial, pero que requiere, asimismo, países de cierta cultura y honestidad política. Para los países latinoamericanos, el gobierno presidencial es, quizás mas indicado, siempre que se establezca en la forma rígida y pura ideada por los estados unidos de Norteamérica.

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CAPITULO IV LA ASAMBLEA LEGISLATIVA DE PANAMÁ • CONSTITUCIÓN DEL ÓRGANO LEGISLATIVO El Órgano Legislativo de la República de Panamá está constituido por una corporación denominada Asamblea Legislativa cuyos miembros son elegidos mediante postulación partidista y votación popular directa cada cinco años, para un período igual de cinco años, y el mismo día en que se celebre la elección para escoger la Presidente y a los dos Vicepresidentes de la república. Los miembros de esta Asamblea Legislativa, denominados legisladores, son elegidos mediante el sistema de circuitos electorales. Y se eligen bajos las bases siguientes: • Cada Provincia y la Comarca de san Blas se dividirá en Circuitos Electorales; • La Provincia de Darién y la Comarca de San Blas, tendrán dos Circuitos Electorales cada una, y en éstos se elegirá un Legislador por cada Circuito Electoral. • Los Distritos Administrativos, que se excedan de cuarenta mil habitantes, elegirá un Legislador por cada treinta mil habitantes y uno más por residuo que no baje de diez mil. El Distrito de Panamá se dividirá a su vez en cuatro Circuitos Electorales de conformidad con el numeral cinco de este artículo y según lo disponga la Ley. En los Circuitos Electorales en que se debe elegir a dos o más Legisladores, la elección se hará conforme al sistema de representación proporcional que establezca la Ley. • Excepto la provincia de Darién, la Comarca de San Blas y los Distritos Administrativos actuales a que se refiere el numeral tres anterior, en cada provincia habrá tantos Circuitos Electorales cuantos correspondan a razón de uno por cada treinta mil habitantes y uno más por residuo que no baje de diez mil, según el último Censo Nacional de Población, previa deducción de la población que corresponde a los actuales Distritos Administrativos de que trata el numeral tres. En cada uno de dichos Circuitos Electorales se elegirá un Legislador. • Cada Circuito Electoral tendrá un máximo de cuarenta mil habitantes y un mínimo de veinte mil habitantes, pero la Ley podrá crear Circuitos Electorales que excedan el máximo o reduzcan el mínimo anteriores, para tomar en cuenta las divisiones políticas actuales, la proximidad territorial, la concentración de la población indígena, los lazos de vecindad, las vías de comunicación y los factores históricos y culturales, como criterios básicos para el agrupamiento de la población en Circuitos Electorales. • Los partidos políticos que hubieren alcanzado el número de votos exigidos para sustituir como tales, y que no hayan logrado la elección de un Legislador en algún Circuito Electoral, tiene derecho a que se le adjudique un escaño de Legislador. La adjudicación se hará en favor del candidato que hubiere obtenido mayor número de votos para legislador, dentro de su partido. Únicamente los partidos políticos podrán postular candidatos a legislador. A cada Legislador corresponden dos suplentes, elegidos de igual modo y el mismo día que aquel, los cuales lo reemplazarán en sus ausencias, según el orden de elección. Después de la primera elección de Legisladores de que trata el presente artículo, la ley podrá establecer, para la confirmación de los Circuitos Electorales, pautas distintas a las contenidas en esta disposición, pero tomando en cuenta, como punto de partida, para la estructuración de los Circuitos Electorales, la división política administrativa actual de Distritos. • CONDICIONES PARA SER LEGISLADOR El Estatuto de 1972 establece que para ser legislador se requiere: • Ser panameño por nacimiento, o por naturalización con quince años de residencia en el país después de 13

haber obtenido la naturalización. • Ser ciudadano en ejercicio. • Haber cumplido por lo menos veintiún años de edad en la fecha de elección. • No haber sido condenado por el órgano Judicial por delito contra la administración pública con pena privativa de la libertad, o por el Tribunal Electoral por delito contra la libertad y pureza del sufragio. • Ser residente del Circuito Electoral correspondiente por lo menos durante el año inmediatamente anterior a la postulación. • REUNIONES La Asamblea Legislativa se reunirá por derecho propio, sin previa convocatoria, en la capital de la República, en sesiones que durarán ocho meses en el lapso de un año, dividido en dos legislaturas ordinarias de cuatro meses cada una. Dichas legislaturas se extenderán del uno de septiembre hasta el treinta y uno de diciembre y del uno de marzo hasta el treinta de junio. También se reunirá la Asamblea Legislativa, en legislatura extraordinaria, cuando sea convocada por el Órgano Ejecutivo y durante el tiempo que éste señale, para conocer exclusivamente de los asuntos que dicho Órgano someta a su consideración. • PERDIDA DE LA REPRESENTACIÓN: Según la Constitución de 1972 los partidos políticos podrán revocar el mandato de los Legisladores principales y suplentes que hayan postulado, para lo cual cumplirán los siguientes requisitos y formalidades: • Las causales de revocatoria y el procedimiento aplicable deberán estar provocados en los Estatutos del partido. • Las causales deberán referirse a violaciones graves de los >Estatutos y de las plataforma ideológica, política o programática del partido y haber sido aprobadas mediante resolución dictada por el Tribunal Electoral con anterioridad a la fecha de protestación. • El afectado, tendrá derecho, dentro de su partido, a ser oído y a defenderse en dos instancia. • La decisión del partido en que se adopte la revocatoria de mandato estará sujeto a recurso del cual conocerá privativamente el Tribunal Electoral y que tendrá efecto represivo. Los Partidos Políticos también podrán revocar el mandato de los Legisladores principales y sus suplentes que hayan renunciado expresamente y por escrito de su partido. 4.4 RESPONSABILIDAD Los miembros de la Asamblea Legislativa no son legalmente responsables por las opiniones y votos que emitan en el ejercicio de su cargo. • INMUNIDAD Cinco días antes del período de cada legislatura, durante ésta y hasta cinco días después, los miembros de la Asamblea Legislativa gozarán de inmunidad. En dicho período no podrán ser perseguidos, ni detenido por causas penales o policivas, sin previa autorización de la Asamblea Legislativa. Esta inmunidad no surte efecto cuando el Legislador renuncie a la misma o en caso de flagrante delito. • FUNCIONES LEGISLATIVAS La función legislativa es ejercida por medio de la Asamblea Legislativa y consiste en expedir las leyes necesarias para el cumplimiento de las funciones del Estado declaradas en esta Constitución y en especial para la siguiente: 14

• Expedir, modificar, reformar o derogar los Códigos Nacionales. • Expedir la Ley general de sueldos propuestos por el Órgano Ejecutivo. • Aprobar o desaprobar, antes de su ratificación, los tratados y los convenios internacionales, que celebre el órgano Ejecutivo. • Intervenir en la aprobación del Presupuesto del Estado, según se establece en el Título IX de esta Constitución. • Declarar la guerra y facultad al Órgano Ejecutivo para concertar la paz. • Decretar amnistía por delitos políticos. • Establecer o reformar la división política del territorio nacional. • Determinar la ley, el peso, valor forma, tipo y denominación de la moneda nacional. • Disponer sobre la aplicación de los bienes nacionales a usos públicos. • Establecer impuestos y contribuciones nacionales, rentas y monopolios oficiales para atender los servicios públicos. • Dictar normas generales o específicas a las cuales deben sujetarse el Órgano Ejecutivo, las entidades autónomas y semiautónomas, las empresas estatales y mixtas cuando con respecta a éstas últimas, el Estado tenga su control administrativo, financiero o accionario, para los siguientes efectos: negociar, contratar empréstitos; organizar el crédito público; reconocer la deuda nacional y arreglar su servicio; fijar y modificar los aranceles, tasas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas. • Determinar, a propuesta del Órgano Ejecutivo, la estructura de la administración nacional mediante la creación de Ministerios, Entidades Autónomas, Semiautónomas, Empresas Estatales y demás establecimientos públicos y distribuir entre ellos las funciones y negocios de la Administración con el fin de asegurar la eficacia de las funciones administrativas. • Organizar los servicios públicos establecidos en esta Constitución; expedir o autorizar la expedición del Pacto Social y los Estatutos de las sociedades de economía mixta y las leyes orgánicas de las empresas industriales o comerciales del Estado, así como dictar las normas correspondientes a las carreras previstas en el Título XI. • Decretar las normas relativas a la celebración de contratos en los cuales sea parte o tenga interés el Estado o algunas de sus entidades o empresas. • Aprobar o improbar los contratos en los cuales sea parte o tenga interés el Estado o alguna de sus entidades o empresas, si su celebración no estuviere reglamentada previamente conforme a numeral catorce o si algunas estipulaciones contractuales no estuvieren ajustadas a la respectiva ley de autorizaciones. • Conceder al Órgano Ejecutivo, cuando éste lo solicite, y siempre que la necesidad lo exija, facultades extraordinarias precisas, que serán ejercidas, durante el receso de la Asamblea Legislativa, mediante Decretos−Leyes. La ley en que se confieran dichas facultades expresará específicamente la materia y los fines que serán objeto de los Decretos−Leyes y no podrá comprender las materias previstas en los numerales tres, cuatro y diez de este artículo, ni el desarrollo de las garantía fundamentales, el sufragio, el régimen de los partidos y la tipificación de delitos y sanciones. La Ley de facultades extraordinarias expira al iniciarse la legislatura ordinaria subsiguiente. Todo decreto−Ley que el Ejecutivo expida en el ejercicio de las facultades que se le confieren deberá ser sometido al Órgano Legislativo para que legisle sobre la materia en la legislatura ordinaria inmediatamente siguiente a la promulgación del Decreto−Ley de que se trate. El Órgano Legislativo podrá en todo tiempo y a iniciativa propia, derogar, modificar o adicionar sin limitación de materias los Decretos−Leyes así dictados. • Dictar al reglamento Orgánico de su régimen interno. • FUNCIONES JUDICIALES El Estatuto de 1972 estable que las funciones judiciales de la Asamblea Legislativa son las siguientes:

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• Conocer de las acusaciones o denuncias que se presente contra el Presidente de la República y los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, juzgarlos, si a ello hubiere lugar, por actos ejecutados en el ejercicio de sus funciones en perjuicio del libre funcionamiento del poder público o violatorios de la Constitución a las leyes. • Conocer de las acusaciones o denuncias que se presenten contra los miembros de la Asamblea Legislativa y determinar si hay lugar a formación de causa, caso en el cual autorizará el enjuiciamiento del Legislador de que se trate por el delito que específicamente se le imputa. • FUNCIONES ADMINISTRATIVAS Las funciones administrativas de la Asamblea Legislativa son las siguientes: 1. Examinar las credenciales de sus propios miembros y decidir si han sido expedidas en la forma que prescribe la Ley. 2. Admitir o rechazar la renuncia del Presidente y de los Vicepresidentes de la República. 3. Conceder licencia al Presidente de la República cuando se la solicite y autorizarlo para ausentarse del territorio nacional, conforme a lo dispuesto en la Constitución. 4. Aprobar o improbar los nombramientos de los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, del Procurador General de la Nación, del Procurador de la Administración y los demás que haga el Ejecutivo y que por disposición de la Constitución o de la Ley requieran la ratificación de la Asamblea Legislativa. 5. Nombrar al Contralor General de la República y al Sub−Contralor de la República, al Magistrado del Tribunal Electoral y a su suplente que le corresponda conforme a la Constitución. 6. Nombrar, con sujeción a lo previsto en la Constitución y el Reglamento Interno, las Comisiones permanentes de la Asamblea Legislativa y las Comisiones de Investigación sobre cualquier asunto de interés público, para que informen al pleno a fin de que dicte las medidas que considere apropiadas. 7. Dar voto de censura contra los Ministros de Estado cuando éstos, a juicio de la Asamblea legislativa, sena responsables de actos atentarios o ilegales o de errores graves en perjuicio del Estado. 8. Examinar y aprobar o deslindar responsabilidades sobre la Cuenta general del Tesoro que el Ejecutivo le presente, con el concurso del Contralor General de la República. 9. Citar o requerir a los funcionarios que nombre o ratifique el Órgano Legislativo, a los Ministros de Estado, a los Directores Generales o Gerentes de todas las entidades autónomas, semiautónomas, descentralizadas, empresas industriales y comerciales del Estado; para que rindan los informes verbales o escritos sus competencias y que la Asamblea Legislativa requiera. 10. Rehabilitar a los que hayan pedido derechos inherentes a la ciudadanía 11. Aprobar, reformar o derogar el Decreto de estado de urgencia y la suspensión de las garantías constitucionales, conforme a lo dispuesto en esta Constitución. 4.9 PROHIBICIONES Está prohibido a la Asamblea: • Expedir leyes que contraríen la letra o el espíritu de la Constitución. • Inmiscuirse por medio de resoluciones en asuntos que son de la privativa competencia de los otros órganos 16

del Estado. • Reconocer a cargo del Tesoro Público indemnizaciones que no hayan sido previamente declaradas por las autoridades competentes • Decretar actos de prescripción o persecución contra personas o corporaciones. • Incitar o compeler a los funcionarios públicos para que adopten determinadas medidas. • Hacer nombramientos distintos de los le correspondan de acuerdo con esta Constitución y las Leyes. • Exigir al Órgano Ejecutivo comunicación de las instrucciones dadas a los Agentes Diplomáticos o informes sobre negociaciones que tengan carácter reservado. • Ordenar o autorizar otras partidas y programas no previstos en el Presupuesto General del Estado, salvo en caso de emergencias así declarados expresamente por el Ejecutivo. • 9. Delegar cualquiera de las funciones que le correspondan, salvo lo previsto en el numeral 16 del Art. 153. 10. Dar votos de aplausos o de censura respecto a actos del Presidente de la República. • FORMACIÓN DE LAS LEYES, PROPOSICIÓN, DEBATES. El artículo 158 del Estatuto de 1972 establece que las leyes tienen su origen en la Asamblea Legislativa y se dividen en orgánicas y ordinarias. Las leyes orgánicas serán propuestas por las Comisiones Permanentes de la Asamblea Legislativa, por los Ministros de Estado, por la Corte Suprema de Justicia, por el procurador General de la Nación y el Procurador de la Administración, siempre que para éstos últimos se trate de la reforma de los Códigos Nacionales. Las Leyes ordinarias serán propuestas por cualquier miembro de la Asamblea Legislativa, Ministros Presidentes de los consejos Provinciales. Las leyes Orgánicas necesitan del voto favorable en segundo y tercer debate y de la mayoría absoluta de la Asamblea Legislativa. Ningún proyecto será Ley de la República si no ha sido aprobado por la Asamblea Legislativa en tres debates, en días distintos y sancionado por el Ejecutivo. Aprobado un proyecto de Ley pasará al Ejecutivo, y si éste lo sancionare, lo mandará a promulgar como Ley. En caso contrario, lo devolverá con objeciones a la Asamblea Legislativa. • SANCIÓN Y PROMULGACIÓN DE LAS LEYES De acuerdo con el Estatuto de 1972 si el Ejecutivo no cumpliere con el deber de sancionar y hacer promulgar las leyes, en los términos y según las condiciones propias del Estatuto vigente, las sancionará y las promulgará el Presidente de la Asamblea Legislativa. Toda Ley será promulgada dentro de los seis días hábiles que siguen al de su sanción y comenzará a regir desde su promulgación, salvo que ella misma establezca que rige a partir de una fecha posterior. La promulgación extemporánea de una Ley no determina su inconstitucionalidad. BIBLIOGRAFÍA LAMBERT, JACQUES: América Latina. Estructuras Sociales e Instituciones Políticas, Ediciones Ariel, Barcelona 1999. AYALA D., PEDRO: Lecciones de Gobierno, Panamá República de Panamá 1991 QUINTERO, CÉSAR A.: Principios de Ciencias Políticas, Panamá 1952 VALLES, JOSEPH M. Y AGUSTI, BOCH: Sistemas Electorales y Gobiernos Representativos, Editorial 17

Ariel, Barcelona 1997. REGLAMENTO ORGÁNICO DEL RÉGIMEN INTERNO DE LA ASAMBLEA LEGISLATIVA. Texto Único. Panamá 1998. GOBIERNOS Y DEMOCRACIA, Trabajo Monográfico de Internet. ROCKMAN, BERT A.: Enciclopedia de la Instituciones Políticas, Editorial Alianza,1991.

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