SUPERAR LA FRAGILIDAD DE ÁFRICA FORJAR UN NUEVO ENFOQUE EUROPEO

INFORME EUROPEO

MOVILIZAR LA INVESTIGACIÓN EUROPEA PARA POLÍTICAS DE DESARROLLO

SOBRE EL

DESARROLLO

SUPERAR LA FRAGILIDAD DE ÁFRICA FORJAR UN NUEVO ENFOQUE EUROPEO

INFORME EUROPEO

MOVILIZAR LA INVESTIGACIÓN EUROPEA PARA POLÍTICAS DE DESARROLLO

SOBRE EL

DESARROLLO

Informe Europeo sobre el Desarrollo de 009, Superar la fragilidad de África, Centro de Estudios Avanzados Robert Schuman, Instituto Universitario Europeo, San Domenico di Fiesole. © Unione europea, 2009 Reproducción autorizada, con indicación de la fuente bibliográfica.

Descargo de responsabilidad : Las opiniones expresadas en el presente informe son propiedad de sus autores y no reflejan necesariamente la opinión de la Comisión Europea o de los Estados miembros de la Unión Europea. En caso de ambigüedad, el texto inglés tendrá prioridad sobre las versiones en otros idiomas.

Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009

Prólogo

PRÓLOGO Los responsables políticos necesitan conocer cada situación de manera precisa, profunda y en el momento oportuno. El desarrollo no es una excepción a esta norma. En Europa contamos con un gran número de universidades e institutos de investigación que se ocupan de la cuestión del desarrollo y que producen un valioso trabajo analítico. Sin embargo, su potencial no está adecuadamente explotado, por muchos motivos; entre otros, la fragmentación de los esfuerzos, la falta de recursos y la relativa desconexión con la esfera de decisión política. Para remediar esta situación se ha puesto en marcha la iniciativa “Movilizar la Investigación Europea para Políticas de Desarrollo”. Esta acción conjunta, que actualmente cuenta con el apoyo de la Comisión Europea y de seis Estados miembros (Alemania, España, Finlandia, Luxemburgo, Reino Unido y Suecia), tiene la misión de mejorar la perspectiva europea –es decir, su visión– sobre algunos de los aspectos del desarrollo más apremiantes de nuestro tiempo, tomando como base la excelencia en los conocimientos, la innovación y la creación de un terreno común entre la comunidad investigadora europea y los responsables políticos. Este Informe Europeo sobre Desarrollo (IED), que se publicará con frecuencia anual, es el resultado más tangible de esta iniciativa. Se trata de un estudio independiente, progresista y basado en el conocimiento de distintos aspectos del desarrollo, que refleja además la visión europea. Este informe ayudará a la Unión Europea a refinar su enfoque del desarrollo, a enriquecer sus políticas y a tener mayor influencia en el debate internacional. Igualmente servirá como contrapunto a otros informes señeros sobre el desarrollo, en un intento de reflejar la diversidad de puntos de vista que pueden coexistir sobre las distintas cuestiones. Y, donde proceda, también para hacer hincapié en los planteamientos específicamente europeos, enraizados tanto en los valores políticos y sociales de Europa como en su propia historia y experiencia. Estamos convencidos de que en un terreno tan rico y diverso como es la política para el desarrollo no tiene cabida ninguna forma de monopolio intelectual. La primera edición que ve la luz este año ha sido elaborada bajo la dirección del Instituto Universitario Europeo de Florencia y está dedicada a una cuestión tan compleja y multidimensional como la “fragilidad” y, más específicamente, la de África subsahariana, en donde se concentra la mayoría de los Estados frágiles. La fragilidad se ha descrito como “el obstáculo al desarrollo más importante de nuestra era”. La inversión de las situaciones de fragilidad es, de pleno derecho, una preocupación cada vez mayor para Europa y para el conjunto de la comunidad internacional. Es una prioridad de importancia creciente en las políticas europeas de desarrollo. Y también es un desafío fundamental para la estrategia europea de seguridad. Superar la fragilidad es ante todo un deber moral ineludible. Un tercio del mundo pobre vive en los llamados Estados frágiles. Estos países se encuentran rezagados en su avance hacia los Objetivos de Desarrollo del Milenio, y el coste de una mala gobernanza –sobre todo cuando propicia guerras y conflictos– es enorme en términos económicos, humanos y sociales. La urgencia es aún mayor a la vista de problemas muy relacionados, como la inestabilidad en el flujo de alimentos y combustible y, en estos momentos, los impactos económicos y financieros que amenazan con reducir a la nada los avances recientes hacia el desarrollo. El coste humano de todas estas crisis es especialmente preocupante en los países frágiles de África subsahariana, cuya capacidad para reponerse de los impactos es limitada. Por otra parte, las situaciones de fragilidad son una causa de preocupación desde la perspectiva de la seguridad. En un mundo cada vez más interdependiente, abordar la fragilidad favorece también nuestros propios intereses, para garantizar la estabilidad y prosperidad globales. La reaparición de la piratería en el golfo de Adén, estrechamente ligada a las turbulencias en Somalia, o los flujos de

INFORME EUROPEO

SOBRE EL

III

DESARROLLO

Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009

Prólogo

refugiados económicos, políticos o de guerra que –comprensiblemente y a su pesar– huyen de la fragilidad de sus hogares para labrarse una vida mejor y más estable en Europa o en otras regiones ricas del mundo, son sólo dos ejemplos de esta creciente interdependencia. Para concluir, estas situaciones afectan a un grupo de sociedades extremadamente diversas, con composiciones y circunstancias socioeconómicas, culturales y políticas muy variadas. La ayuda externa, por tanto, debe enfocarse de una forma específica y a medida. Los clásicos “mantras” de las políticas de desarrollo, tales como la agenda para la efectividad de la ayuda (Declaración de París y Agenda de Acción de Accra), el Consenso europeo sobre desarrollo y el apoyo de reformas en la gobernanza chocan con obstáculos específicos cuando se aplican en contextos frágiles. Tal y como afirmaba en 2008 el trabajo de investigación de la UE “MDGs at midpoint”, dirigido por el profesor Bourguignon y producido en el contexto de esta iniciativa,1 “para conseguir avances en los Objetivos de Desarrollo del Milenio, es esencial abordar la fragilidad. Esta cuestión exigirá un compromiso sostenido y un uso nuevo, imaginativo y combinado de los recursos políticos, técnicos, financieros y, en ocasiones, militares, con participación de los gobiernos, la sociedad civil y los agentes no gubernamentales”. En este sentido, los países socios y donantes están inmersos actualmente en un “diálogo internacional sobre construcción del Estado y de la paz”, con vistas a alcanzar un posible consenso sobre los objetivos y principios de intervención en este tipo de circunstancias especialmente difíciles. Para llevar a buen puerto esta ambiciosa iniciativa de investigación política se ha realizado un proceso preparatorio intensivo, que ha contado con la participación de académicos de primerísima línea, responsables políticos y representantes de la sociedad civil, tanto de Europa como de África. Esta primera edición del IED aporta una base analítica en común para entender mejor estas situaciones difíciles. Debería ayudar a Europa a afinar su planteamiento estratégico de la fragilidad y, desde luego, a definir políticas más coherentes de cara al futuro. Representa un gran paso adelante para una iniciativa europea de investigación que quiere aportar luz para conciliar los objetivos de desarrollo con los nuevos desafíos globales.

Stefano Manservisi

Yves Mény

Director General de la Comisión Europea para el Desarrollo y las Relaciones con los países de África, Caribe y el Pacífico

Presidente del Instituto Universitario Europeo

1

Véase “Millennium Development Goals at Midpoint: Where do we stand and where do we need to go?” Documento de investigación de la UE de François Bourguignon et al., 2008, http://ec.europa.eu/development/icenter/repository/ mdg_paper_final_20080916_en.pdf

IV

Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009

Agradecimientos

AGRADECIMIENTOS Este Informe ha sido preparado por un equipo dirigido por Giorgia Giovannetti, formado por Franklin Allen, Simone Bertoli, Shailaja Fennell, Wendy Harcourt, Marta Reynal-Querol, Marco Sanfilippo, Elisa Ticci, Pascal Vennesson y Thierry Verdier, del Centro de Estudios Avanzados Robert Schuman del Instituto Universitario Europeo (IUE). El coordinador del proyecto ha sido Ingo Linsenmann. El equipo desea expresar su especial agradecimiento a François Bourguignon por su asesoramiento científico, así como a Luca Alinovi, Nicolas Gérard, Seth Kaplan, Stephan Klasen, Ramon Marimon, Françoise Moreau, Yaw Nyarko, Dorothée Starck y todos los miembros del Comité de Dirección del IED por su ayuda y apoyo continuados. Asimismo, estamos muy agradecidos a Stefania Innocenti por su ayuda en la investigación. William A. Amponsah, Mina Baliamoune-Lutz, Stefano Bartolini, Victor Davies, Jörn Grävingholt, Sven Grimm, Francesco N. Moro, Donato Romano, Alexander Sarris, Andrew Sherriff y Gianni Vaggi han hecho importantes contribuciones durante el proceso de consulta. Lubomira Bencova, Piera Calcinaghi, Monique Cavallari, Angela Conte, Mei Lan Goei, Laetitia Jespers, Alexei Jones, Laura Jurisevic, Christine Lyon, Serena Scarselli, Elisabetta Spagnoli y Valerio Pappalardo han hecho contribuciones en distintas fases de este informe. Bruce Ross Larson ha sido el editor principal. Chris Engert llevó a cabo la revisión lingüística de los documentos de base. Vaya nuestro agradecimiento a todos ellos. Estamos igualmente en deuda con los autores de las notas y documentos de base: Ernest Aryeetey, Niagale Bagayoko-Penone, Michael Barnett, Nicolas Berman, Elva Bova, Deborah Bryceson, Christian Büger, Maurizio Carbone, Paul Collier, Lorenzo Cotula, Nasredin Elamin, Fernanda Faria, Patrick Guillaumont, Sylvaine Guillaumont Jeanneney, Kenneth Harttgen, Damien Helly, Lelio Iapadre, Zohra Kahn, José Maria Larrú, Francesca Luchetti, Alan Matthews, Philippe Martin, Jesse McConnell, Mark McGillivray, Andrew Mold, Wim Naudé, Janvier Nkurunziza, Abena D. Oduro, Alina Rocha-Menocal, Sara Pantuliano, Jean-Philippe Platteau, Béatrice Pouligny, Prabirjit Sarkar, Ajit Singh, Aysen TanyeriAbur, Necla Tschirgi, Margherita Velucchi y Tony Venables. Queremos expresar también un agradecimiento especial a los participantes en la iniciativa New Faces for African Development, que han aportado con entusiasmo nuevos puntos de vista a este informe, y que han presentado trabajos y escrito notas y artículos: Eme Akpan, Japhet Biegon, Muslilhah Badmus, Christian B. Kamga Kam, Dorine Kanmi Feunou, Nicholas Kilimani, Albert Makochekanwa Douzounet Mallaye, Ndubuisi Nwokolo Magidu Nyende, Isaac Oluwatayo, Thomas Poirier, Afees Salisu y Sigismond Wilson. Es imposible mencionar a las muchísimas personas que han contribuido al proceso que, finalmente, ha conducido a la publicación de este informe con su participación en los actos preparatorios de Bruselas (6 de febrero), Cambridge (17 y 18 de marzo), Florencia (16 y 17 de abril), Barcelona (7 y 8 de mayo), Accra (21-23 de mayo), Florencia (22-y 23 de junio) y Bruselas (4 de septiembre). Aunque la lista completa de participantes en estos actos se incluye en el Volumen 1B, queremos agradecer expresamente las aportaciones de todos ellos a lo largo del proceso de consulta y debate de una cuestión tan controvertida. Por último, nuestro agradecimiento para todas las instituciones anfitrionas, en especial el Jesus College de Cambridge, la Universitat Pompeu Fabra y el CREMed (Centro de investigación de las economías del Mediterráneo) de Barcelona, y el ISSER (Institute of Statistical, Social and Economic Research) de Accra.

INFORME EUROPEO

SOBRE EL

V

DESARROLLO

Informe Europeo sobre Desarrollo de 2009

Índice

ÍNDICE RESUMEN 1. Hacia una respuesta más eficaz de la UE a la fragilidad 2. Establecer prioridades

1 4 7

SECCIÓN UNO

10

CAPÍTULO 1 LA FRAGILIDAD DEL ESTADO EN ÁFRICA SUBSAHARIANA: COSTES Y DESAFÍOS 1. Políticas europeas de desarrollo en un contexto mundial cambiante 2. ¿A qué se refiere la fragilidad del estado? 3. El coste de la fragilidad del estado en África subsahariana

11 11 16 18

CAPÍTULO 2 CARACTERÍSTICAS DE LOS ESTADOS FRÁGILES 1. Características comunes de los Estados frágiles 2. Los países frágiles presentan muchos rasgos de heterogeneidad 3. En resumen

31 31 45 48

CAPÍTULO 3 CAUSAS HISTÓRICAS DE LA FRAGILIDAD ESTATAL 1. Factores de potenciación específicos y causas subyacentes comunes 2. ¿La fragilidad es una herencia colonial? 3. Estados coloniales en África subsahariana 4. Descolonización 5. Contexto internacional y continuidad 6. La dependencia del camino de las instituciones: desvinculación y extraversión 7. Conclusiones

49 49 50 50 51 52 54 56

CAPÍTULO 4 LOS FACTORES ECONÓMICOS PUEDEN INCREMENTAR LA FRAGILIDAD 1. Los factores económicos influyen en la fragilidad estatal, y ésta a su vez influye en la economía 2. La apertura comercial puede aumentar o reducir la fragilidad estatal 3. Conexiones bidireccionales entre la inversión extranjera directa y la fragilidad 4. La disponibilidad de recursos naturales puede empeorar la gobernanza 5. La gobernanza influye en la relación entre la tierra y la fragilidad 6. Poblaciones hambrientas e instituciones frágiles 7. Conclusión

57 57 58 59 60 62 69 70

VI

Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009

Índice

SECCIÓN DOS

72

CAPÍTULO 5 FRAGILIDAD Y ELASTICIDAD 1. Aumento de la elasticidad 2. ¿Cuáles son las implicaciones de un enfoque basado en la elasticidad? 3. La fragilidad del Estado socava la elasticidad socioeconómica

73 74 74 75

CAPÍTULO 6 GRAVES EFECTOS DE LA CRISIS FINANCIERA MUNDIAL EN LOS ESTADOS FRÁGILES DE ÁFRICA 1. Retos abrumadores de la crisis, que pone fin a años de progresos continuados 2. Triple conmoción (alimentaria, financiera y de combustible) y fragilidad 3. Cuatro canales de transmisión a los países frágiles 4. ¿Pueden los países frágiles hacer frente a la crisis?

78 78 79 79 87

CAPÍTULO 7 CONSTRUCCIÓN DEL ESTADO Y COHESIÓN SOCIAL 1. Devolver el Estado a un primer plano 2. La cohesión social y las dimensiones intangibles de la construcción del Estado 3. Necesidad de un conocimiento más profundo del contexto local 4. Complementariedad entre la asistencia humanitaria y las intervenciones de construcción del Estado en un contexto posconflicto

92 92 93 96 99

SECCIÓN TRES

108

CAPÍTULO 8 POLÍTICAS DE LA UE PARA ABORDAR LA FRAGILIDAD EN ÁFRICA SUBSAHARIANA 1. Preocupación histórica de la UE por los países frágiles 2. Potencial de la UE en situaciones de fragilidad 3. Hacia una respuesta más acertada de la UE a la fragilidad

109 110 117 118

CAPÍTULO 9 CONCLUSIONES: PRIORIDADES Y RECOMENDACIONES 1. Las políticas de la UE pueden surtir efecto 2. Prioridades y recomendaciones

130 130 132

REFERENCIAS

141

ANEXO

155

INFORME EUROPEO

SOBRE EL

VII

DESARROLLO

Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009

Tablas y Figuras

TABLAS Y FIGURAS Tabla recuadro 0.1: Figura del recuadro 0.1: Figura del recuadro 0.2: Figura 0.1: Figura 0.2: Figura del recuadro 1.1: Tabla del recuadro 1.1: Tabla 1.1: Figura 1.1: Figura 1.2: Tabla 1.2: Tabla 1.3: Figura 1.3: Tabla 2.1: Figura 2.1: Gráfico del recuadro 2.1: Gráfico del recuadro 2.2: Imagen del recuadro 2.3: Figura 2.2: Tabla 2.2: Tabla 2.3: Tabla 2.4: Tabla 2.5: Tabla 2.6: Tabla 2.7: Figura 2.3: Tabla 2.8: Tabla 2.9: Tabla 4.1: Tabla del recuadro 4.1: Figura 5.1: Figura 6.1: Gráfico del recuadro 6.1: Figura 6.2: Figura 6.3: Figura 6.4: Figura del recuadro 6.2: Figura 6.5: Tabla 6.1: Figura 6.6: Tabla 8.1:

Países de África subsahariana en situaciones de fragilidad 1 Pirámide de población en los países frágiles de África subsahariana 3 Pirámide de población en la Unión Europea 3 Capacidad de recuperación de los países frágiles de África subsahariana 6 Vulnerabilidad de los países frágiles de África subsahariana 6 Efectos incrementales de la ayuda sobre el crecimiento 13 Ayuda a los Estados frágiles en 2004 14 Desarrollo humano en los Estados frágiles de África subsahariana 19 Cambios absolutos experimentados por los indicadores de los ODM (2000-2006) 21 Cambios relativos experimentados por los indicadores clave de los ODM (2000-2006) 22 Refugiados y desplazados internos, 2008 24 Índices de seguridad alimentaria de los países frágiles 26 Tendencias de los indicadores de gobernanza; países frágiles de África subsahariana 28 Impuestos, ingresos de los gobiernos y facilidad para hacer negocios en los países subsaharianos frágiles 32 Flujos externos (media simple desde 2003-2007) 33 Precios del cobre y exportaciones en Zambia (2002-2009) 34 Precio del cobre y el kwacha zambiano (2002-2009) 35 Ingresos de la minería en Zambia (2001-2007) 36 Porcentajes de la agricultura, la industria y los servicios sobre el PIB, 2006 36 Lista de países subsaharianos importadores y exportadores de alimentos 37 Concentración de la exportación en países frágiles 39 Destino de las exportaciones de los países frágiles en porcentajes, media 2004-2006 41 Gasto público en porcentaje del PIB 42 Población 43 Infraestructura y características geográficas 44 Crecimiento real del PIB en los países frágiles, países frágiles con recursos y sin ellos, 2000-2008 45 Características macroeconómicas 46 Clasificación de vulnerabilidad global 47 Garantizar los efectos de la nueva inversión en terrenos agrícolas que reduzcan la pobreza 66 Asignación de los terrenos agrícolas durante 2000-2008 (compromisos por encima de las 1 000 hectáreas) 68 Interacciones entre la fragilidad del Estado y la elasticidad socioeconómica 76 Aumento de las exportaciones como porcentaje del PIB 79 Sudáfrica responde al colapso de Lehman Brothers. Kenia y Nigeria, no. 80 Reducción marcada de las exportaciones en África subsahariana 82 Exportaciones de materias primas y productos manufacturados en África subsahariana después de crisis financieras en países socios 83 Reducción estimada de los flujos de ayuda para África en 2009 84 Cooperación económica de China con los países frágiles de África y ayuda del CAD, 1998-2007 86 Muchos emigrantes residen en África 86 Clasificación de elasticidad por orden ascendente 88 Impacto de la crisis en el bienestar social 89 Instituciones y agencias de la Unión Europea pertinentes para los Estados frágiles 117

VIII

Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009

Recuadros

RECUADROS Recuadro 0.1: Recuadro 0.2: Recuadro 0.3: Recuadro 1.1: Recuadro 1.2: Recuadro 2.1: Recuadro 4.1: Recuadro 4.2: Recuadro 4.3: Recuadro 5.1: Recuadro 5.2: Recuadro 6.1: Recuadro 6.2: Recuadro 6.3: Recuadro 7.1: Recuadro 7.2: Recuadro 7.3: Recuadro 7.4: Recuadro 7.5: Recuadro 7.6: Recuadro 7.7: Recuadro 8.1: Recuadro 8.2: Recuadro 8.3: Recuadro 8.4: Recuadro 8.5: Recuadro 8.6: Recuadro 8.7: Recuadro 8.8: Recuadro 8.9: Recuadro 9.1: Recuadro 9.2: Recuadro 9.3: Recuadro 9.4: Recuadro 9.5:

¿Qué países de África subsahariana son frágiles? Características comunes a los países frágiles, y diferencias sustanciales Cómo se han visto afectados los Estados frágiles de África subsahariana por la crisis de 2008-2009 Eficacia de la ayuda y asignaciones a los Estados frágiles Introducción de la fragilidad en el discurso sobre el desarrollo Auge y declive del cobre en Zambia Códigos de conducta y la Carta de los Recursos Naturales Adquisición de terrenos a gran escala en África: desmontando los acuerdos sobre la tierra Inversiones internacionales en Sudán: el “granero” de la región árabe Definición de elasticidad y vulnerabilidad Crecimiento económico, desarrollo y bienestar en los países frágiles Mercados financieros africanos: efectos secundarios de las conmociones ¿China compensa la diferencia? Conmociones adversas y protección social: función de las instituciones financieras formales e informales Cómo puede la elasticidad local aumentar la seguridad Somalia y Somalilandia Un modelo de gobernanza africano Compromiso internacional en los Estados frágiles: la experiencia del sur de Sudán Aprender de las comunidades locales: programas de apoyo a las mujeres ex combatientes Transición posconflicto: ¿una oportunidad para la emancipación de la mujer? Presupuestos Sensibles al Género “Hacer frente a la fragilidad de los Estados” – Extractos del Consenso europeo sobre desarrollo de 2005 Disposiciones concretas sobre fragilidad de la Declaración de París sobre la Eficacia de la Ayuda y el Programa de Acción de Accra Principios para el compromiso internacional en Estados frágiles y en situaciones de fragilidad del CAD-OCDE Resolución 1325 del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas Mecanismo FLEX de vulnerabilidad Política Agrícola Común de la UE y seguridad alimentaria en los Estados frágiles africanos Ayuda para el comercio Acuerdos de Asociación Económica Desafíos de seguridad y desarrollo en situaciones de fragilidad: conclusiones de las operaciones del PESD Una propuesta para estabilizar los ingresos Políticas de la UE y desarrollo del capital humano en África Nivel adecuado de integración regional El dilema del liderazgo y la hegemonía en la construcción de la gobernanza dirigida desde la región Reevaluación de la gobernanza de la ayuda

INFORME EUROPEO

SOBRE EL

IX

DESARROLLO

1 2 5 13 16 34 61 63 67 74 75 80 85 90 94 97 98 100 103 104 106 110 112 113 114 115 120 122 123 126 133 133 135 136 137

Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009

Acrónimos

ACRÓNIMOS ACP

Países de África, Caribe y Pacífico

AOD

Ayuda Oficial al Desarrollo

BAfD

Banco Africano de Desarrollo

CAD

Comité de Ayuda al Desarrollo

CAD OCDE CEPA

Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico - Comité de Ayuda al Desarrollo Comisión Económica de las Naciones Unidas para África

CFIP

Indicadores nacionales de política exterior de la Universidad de Carleton

DFID

Departamento de Desarrollo Internacional del Reino Unido

DG de Desarrollo

Dirección General de Desarrollo y Relaciones con los países de África, del Caribe y del Pacífico de la Comisión Europea

EPIN

Evaluación de las Políticas e Instituciones Nacionales

FAO

Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación

FDNUM

Fondo de Desarrollo de las Naciones Unidas para la Mujer

GTZ

Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit

IDE

Inversión Directa Extranjera

IDH

Índice de Desarrollo Humano

IIIPA IIMAD ODM OIT

Instituto Internacional de Investigación Sobre Políticas Alimentarias Instituto Internacional de Medio Ambiente y Desarrollo Objetivos de Desarrollo del Milenio Organización Internacional del Trabajo

OMC

Organización Mundial del Comercio

OMS

Organización Mundial de la Salud

OTAN PAC PESD PIB PMA PNUD RNB SIDA/VIH SIPRI UE UNCTAD UNMIS UNRISD WPF ZCCM

Organización del Tratado del Atlántico Norte Política Agrícola Común Política Europea de Seguridad y Defensa Producto Interior Bruto Programa Mundial de Alimentos Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo Renta Nacional Bruta Síndrome de Inmunodeficiencia Adquirida / Virus de Inmunodeficiencia Humana Instituto internacional de Estocolmo de investigación para la paz Unión Europea Conferencia de las Naciones Unidas sobre comercio y desarrollo Misión de las Naciones Unidas en Sudán Instituto de investigación de las Naciones Unidas para el desarrollo social World Population Foundation (Fundación para la población mundial) Zambia Consolidated Copper Mines (Minas de cobre consolidadas de Zambia)

X

Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009

Resumen

RESUMEN La crisis de 2008-2009 ha provocado la peor recesión económica mundial desde 1929. La crisis económica y financiera ha golpeado los presupuestos de la UE y de otros países desarrollados, generando enormes deudas, desempleo y problemas sociales. Esto ha tenido efectos especialmente devastadores en los países frágiles, la mayor parte de los cuales se encuentran en África subsahariana, pese a que en un principio se consideraban a salvo por su escasa integración financiera con el resto del mundo. Aunque la alarmante situación socioeconómica de África subsahariana exige un compromiso renovado, la preocupación de la UE en torno a sus problemas sociales internos acapara la atención y ha absorbido los fondos antes dedicados a las políticas de ayuda para el desarrollo. No obstante, la UE debe mantener –y seguramente reforzar– su compromiso con África subsahariana, evitando políticas de ayuda poco eficientes. Se está realizando una nueva evaluación de la política de desarrollo que la UE mantiene con los países frágiles de África subsahariana, y este es precisamente el objetivo del Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009 (IED 2009). El Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009 analiza los costes y las características de la fragilidad (Sección 1), la capacidad de los países frágiles para afrontar impactos negativos tales como la crisis financiera de 2008-2009 (Sección 2), y el actual compromiso de la UE con estos países, así como el potencial de la política de desarrollo de la UE para ayudar a los agentes nacionales a mejorar su elasticidad (Sección 3). El informe se centra en África subsahariana porque esta región parece encontrarse especialmente rezagada en materia de consolidación del Estado; y porque hay un hecho que resiste cualquier discusión teórica sobre la definición y medición de la fragilidad –los países subsaharianos siempre representan la mayoría del grupo de Estados frágiles (recuadro 1).1

Recuadro 0.1: ¿Qué países de África subsahariana son frágiles? Existen varias clasificaciones y listas de fragilidad del Estado. La tabla del recuadro 1 muestra la lista operativa de los países de África subsahariana en situaciones de fragilidad que se utiliza en este Informe:

Tabla recuadro 0.1: Países de África subsahariana en situaciones de fragilidad Angola Burundi Camerún República Centroafricana Chad Comoras Rep. Dem. del Congo Rep. del Congo Costa de Marfil Yibuti

Guinea Ecuatorial Eritrea Etiopía Gambia Guinea Guinea-Bissau Kenia Liberia Mauritania Níger

Nigeria Ruanda Santo Tomé y Príncipe Sierra Leona Somalia Sudán Togo Uganda Zimbabue

La lista ha sido presentada, aunque no oficialmente aprobada, por la OCDE. Esta lista resulta de una compilación de los dos quintiles inferiores del Country Policy and Institutional Assessment del Banco Mundial de 2007, el Índice Brookings de Debilidad de los Estados del Mundo en Desarrollo para 2008 y los indicadores nacionales de política exterior de la Universidad de Carleton para 2007. El IED de 2009 utiliza esta lista por razones operativas, si bien no la aprueba formalmente porque se considera que la definición es dinámica per se (véase el capítulo 1).

El coste humano y económico de la fragilidad requiere orientar los modelos, las estrategias y las acciones de desarrollo hacia la creación de elasticidad en las sociedades, esto es, a aumentar la capacidad de un sistema socioeconómico para adaptarse y hacer frente a los impactos y a condiciones cambiantes sin comprometer las aptitudes de la población. En un mundo en el que las convulsiones mundiales son cada vez más graves y afectan a cada vez más personas, la elasticidad de un sistema socioeconómico es fundamental para que un país siga la senda del desarrollo. Además, esto debería ser un objetivo central de las estrategias nacionales de desarrollo y, por tanto, de la asistencia para el desarrollo. Los países frágiles de África subsahariana tienen en común muchas características –todos padecen serios problemas estructurales y poseen instituciones disfuncionales– pero también difieren en muchos aspectos (cuadro 0.2). Para ellos, las situaciones de emergencia son la norma y no la excepción. A la hora de contrarrestar los impactos, con frecuencia carecen de un horizonte de largo recorrido para tomar decisiones, y sus necesidades inmediatas distorsionan los objetivos a largo plazo. La UE puede ayudarles a tomar un camino alejado de la fragilidad y orientado a la elasticidad y al crecimiento sostenible. Para ello, la UE debe adoptar un 1

Por ejemplo, 29 de los 49 países identificados como frágiles por la OCDE (2009) se encuentran en África subsahariana. INFORME EUROPEO

SOBRE EL

1

DESARROLLO

Resumen

Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009

planteamiento flexible a largo plazo de sus compromisos, así como nuevas formas de regular la ayuda para mejorar su eficacia. Debe elaborar una política a largo plazo creíble y adoptar compromisos presupuestarios, que no interfieran con el principio de soberanía nacional. Estos compromisos permitirían a los países frágiles alargar el horizonte temporal de sus políticas. Para pasar de atender prioridades a aplicar recetas y directrices específicas de intervención se necesitan conocimientos a fondo sobre el terreno, que tengan en cuenta la extraordinaria heterogeneidad de los países subsaharianos frágiles en lo que respecta a historia, cultura, situación económica y política. Sólo se pueden formular recetas políticas detallas combinando el saber hacer político con el conocimiento del contexto local.2

VENTAJAS COMPARATIVAS DE LA UE: DESARROLLO DEL CAPITAL HUMANO Y SOCIAL Y APOYO DEL DESARROLLO INSTITUCIONAL La asistencia para el desarrollo de la UE y sus Estados miembros tiene un gran potencial. Para la mayoría de los países frágiles de África subsahariana, Europa es el principal donante, socio comercial y fuente de inversiones extranjeras, además de un importante destino de flujos migratorios. Y la UE es un importante bloque político, diplomático y económico. Además, Europa no puede olvidar que, con frecuencia, la fragilidad hunde sus raíces en los procesos de colonización y descolonización, a veces magnificados por las prácticas irresponsables de empresas extranjeras y el tráfico ilícito e ilegal hacia y desde Europa. La UE debe mantener su compromiso con los países frágiles, respetar la propiedad nacional, ir más allá de la mera construcción institucional, explotar plenamente su ventaja comparativa y concentrar esfuerzos en el desarrollo del capital humano y social y en el apoyo del desarrollo institucional a nivel local y regional. A diferencia de la mayoría de las agencias de ayuda3, el conjunto de posibles políticas de la UE va mucho más allá de la ayuda financiera e incluye comercio, agricultura, pesca, seguridad, migración, cambio climático, medio ambiente, dimensión social de la globalización, empleo, I+D, sociedad de la información, energía y y gobernanza.4 Asimismo, la historia de la propia UE es un ejemplo de construcción institucional entre sociedades diversas, caracterizado por instituciones con distintas raíces, tradición e historia. Durante su propio proceso de ampliación, la Unión Europea ha tenido que afrontar transiciones entre dictaduras militares y sistemas democráticos (por ejemplo, Grecia, Portugal y España en la década de los años setenta), por no hablar de la integración de países que habían adoptado economías de mercado muy recientemente. Estas experiencias aportan conocimientos muy útiles para abordar la fragilidad. No obstante, tampoco debe sobrevalorarse el potencial de la acción europea. El orden mundial ha adoptado un carácter más multipolar, con centros políticos y económicos emergentes que se han unido a los actores más veteranos. La configuración EE.UU.China-UE es ahora fundamental para el sistema internacional. Aparte de las principales organizaciones internacionales, otras naciones se han ido comprometiendo con los países frágiles, desde los Estados Unidos hasta países del Este asiático y el Golfo Pérsico. En particular, China ha construido infraestructuras, ha invertido en suelo y ha aumentado su poder blando en la mayoría de los países frágiles. Además, los países socios pueden llegar a considerar que las iniciativas de la UE para abordar la fragilidad del Estado, tales como la ayuda para la construcción del Estado y la consolidación de la paz, resultan intrusivas y no son políticamente neutras. Las iniciativas también pueden afectar, posiblemente de forma involuntaria, a procesos y dinámicas de soberanía intrínsecamente interna. Asimismo, las limitaciones dentro de la propia UE y su resistencia interna pueden refrenar el compromiso con las políticas de desarrollo. Y una población en fase de envejecimiento, la enorme deuda acumulada durante la crisis y la ampliación de la UE pueden debilitar los incentivos para destinar recursos públicos a la cooperación internacional para el desarrollo.

Recuadro 0.2: Características comunes a los países frágiles, y diferencias sustanciales Los países frágiles no son capaces de movilizar sus recursos nacionales y de obtener ingresos fiscales sustanciales de los impuestos. Si no tenemos en cuenta las ayudas, los ingresos de los gobiernos de los países frágiles de África subsahariana raramente superan el 20% de su PIB. Los impuestos suponen entre un 6% y un 13% del PIB, lo que deja muy poco margen de maniobra para suministrar bienes y servicios públicos.

2

3

4

GTZ (2008) analiza estudios de seis países y hace hincapié en las diversidades geográficas y en las distintas situaciones de gobierno y orientación del desarrollo: “el enfoque de no hacer daño, la sensibilidad al contexto y el conocimiento exhaustivo del país son elementos indispensables para el desarrollo de cualquier estrategia” (pág. 12). Las agencias de ayuda e instituciones internacionales tienen a su disposición un espectro de acciones mucho más limitado, que a menudo se reduce a medidas paliativas a corto plazo y, debido a sus mandatos institucionales, a cuestiones específicas concreto. Véase el documento de información sobre este punto de Paul Collier (2009a) en el Volumen 1B. Véase el Informe de 2009 de la UE sobre la coherencia política del desarrollo, que identifica 12 ámbitos políticos relevantes.

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Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009

Resumen

Bajo desarrollo humano. El bajo gasto público en desarrollo humano se refleja en sistemas educativos y sanitarios pocos eficientes. De hecho, pese a que muchos Estados frágiles han reducido su gasto militar, esta reducción no se ha reflejado en un incremento del gasto en sanidad y educación. Baja densidad de población. La mayoría de los países frágiles se caracterizan, en promedio, por una densidad de población muy baja: 15 de los 29 países tienen menos de 40 habitantes por kilómetro cuadrado, mientras que la densidad de la población en los países no frágiles se sitúa en torno a los 84 habitantes. La población es joven y va en aumento (en claro contraste con la pirámide de población de la UE). Además, en estos países la mayoría de la población vive en zonas rurales.

Figura del recuadro 0.1: Pirámide de población en los países frágiles de África subsahariana 100+ 95-99 90-94 85-89 80-84 75-79 70-74 65-69 60-64 55-59 50-54 45-49 40-44 35-39 30-34 25-29 20-24 15-19 10-14 5-9 0-4 50

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Figura del recuadro 0.2: Pirámide de población en la Unión Europea 100+ 95-99 90-94 85-89 80-84 75-79 70-74 65-69 60-64 55-59 50-54 45-49 40-44 35-39 30-34 25-29 20-24 15-19 10-14 5-9 0-4 20

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Fuente: Base de datos internacional (IDB) de la Oficina del Censo de EE.UU.

Infraestructura material e inmaterial débil. Los países frágiles sólo disponen de 8 metros de carretera pavimentada por kilómetro cuadrado, frente a 18 en los no frágiles. Los costes del transporte en los países frágiles (sobre todo para el comercio intraafricano) son más del doble de los del Sudeste asiático. Se tardan cerca de 116 días en transportar un contenedor desde una fábrica en la República Centroafricana al puerto más cercano. Esa misma operación sólo tarda cinco días desde Copenhague. El vuelo más directo que conecta Chad con Níger tiene escala de Francia (más de 4 000 kilómetros); sólo hay un vuelo por semana desde Bangui (República Centroafricana) a Europa. Y, aunque en los últimos años ha aumentado enormemente el número de teléfonos móviles por mil habitantes, sigue siendo la mitad que en los países no frágiles. Exportaciones concentradas. El índice de diversificación de las exportaciones es menos de la mitad que en los países no frágiles, lo que revela una concentración muy alta. Salvo contadas excepciones, los países frágiles exportan principalmente productos primarios. En 2006, de media, los productos primarios representaron más del 80% de las exportaciones –y el 30% correspondía a combustibles–, con algunos países como Angola, Chad, la República del Congo y Guinea Ecuatorial con más del 90%.

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Alto riesgo de estallido de conflictos armados. El 73% de la población de los países de The Bottom Billion, una lista oficiosa de los países frágiles, ha sufrido recientemente o se encuentra inmerso en una guerra civil. Además, el riesgo de que estalle una guerra civil en estos países en un período cualquiera de cinco años es extremadamente alto (uno de cada seis).5 Pero, sin embargo… Crecimiento divergente. Entre los años 2000 y 2008, los países frágiles crecieron alrededor del 4% anual. Los países frágiles ricos en recursos crecieron un 6,3%, con picos del 10% en 2002 y del 8,5% en 2004. Los países frágiles pobres en recursos sólo crecieron un 2,3%. Ingresos. La renta per cápita real, que en 2008 era de media de 600 USD en los países frágiles de África subsahariana, va desde los 100 USD de la República Democrática del Congo hasta los 4 500 USD de Guinea Ecuatorial. Esperanza de vida. En Santo Tomé y Príncipe, la esperanza de vida en el nacimiento supera los 65 años, en la línea de la media de los países en desarrollo. Sin embargo, los ciudadanos de Sierra Leona y Zimbabue tienen una esperanza de vida de apenas 40 años. Los flujos de Inversión Directa Extranjera (IDE) sólo van a países ricos en recursos. Más del 70% de todas las IDE recibidas por los países frágiles de África subsahariana entre 2000 y 2007 se concentró en cinco países: Angola, Chad, Guinea Ecuatorial, Nigeria y Sudán, todos ellos países bien dotados de recursos naturales. Reservas de divisas: ¿escasas o adecuadas? Algunos países frágiles cuentan con reservas de divisas muy bajas (menos de 90 días de importaciones). En abril de 2009, Etiopía, Guinea y Zimbabue disponían de reservas para no más de un mes de importaciones, frente a los seis meses de los países exportadores de petróleo. Deuda externa. Los países exportadores de petróleo han contenido la deuda externa, y los indicadores de problemas de endeudamiento están controlados en gran medida. Por ejemplo, el ratio de la deuda con respecto a la renta nacional bruta y la deuda total por las exportaciones de bienes y servicios han mejorado sustancialmente en Angola y Sudán desde 2000. Los países pobres en recursos, como Guinea-Bissau y Liberia, siguen soportando una deuda muy pesada que mina su futuro desarrollo.

1. HACIA UNA RESPUESTA MÁS EFICAZ DE LA UE A LA FRAGILIDAD Una revisión del actual enfoque de la UE sobre las situaciones de fragilidad (capítulo 8) indica que existe potencial de mejora en varias direcciones. La primera y más general vía de mejora consiste en reducir la brecha de implantación, que separa el marco político teórico del diseño de intervenciones específicas sobre el terreno. Esto supone un desafío fundamental, ya que el efecto de una política depende directamente de su aplicación. Además, esta aplicación debe estar adaptada a cada situación concreta, porque las políticas de “café para todos” no se ajustan a las necesidades de los Estados frágiles. Por otro lado, y de manera más específica, se quieren mejoras en los siguientes aspectos: • Conocer a fondo el contexto local, para diseñar intervenciones eficaces bien informadas.6 • Analizar cómo debe adaptarse el principio de propiedad al tratar con países con instituciones públicas incapacitadas o ilegítimas, que pueden hacer que el apoyo presupuestario sea una opción especialmente complicada (una situación que, de hecho, impera en la mayoría de los países frágiles). Incluso en los países con instituciones democráticas, a menudo la legitimidad gubernamental tiene una vida corta, lo cual dificulta mucho la aplicación de políticas a largo plazo mediante apoyo presupuestario, salvo que se supervisen de cerca. • Evitar que la amplitud de políticas de la UE fracase y que las distintas políticas tengan efectos adversos indirectos en los países frágiles. La dimensión horizontal de la coherencia política debe combinarse con una mejor coherencia vertical que garantice una mayor coordinación, dentro de la CE y entre la CE y los Estados miembros de la UE, con frecuencia reticentes a perder su papel protagonista. Esta coordinación permitirá a la UE actuar con una misma voz y hará que la política de desarrollo de la UE sea más responsable y mejor comprendida por sus beneficiarios.

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Collier 2007. En situaciones posconflicto, “el contexto está sujeto a cambios muy rápidos y deben abordarse numerosos desafíos simultáneamente. En este caso, es necesaria una combinación flexible” (GTZ, 2008, pág. 22).

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• Conseguir una política comercial de la UE más receptiva a las necesidades específicas de los Estados frágiles de África subsahariana, y garantizar que los acuerdos bilaterales no perjudiquen al proceso de integración regional o multilateral. Si bien es cierto que la normativa de la Organización Mundial del Comercio recoge algunas excepciones para los países en desarrollo y especialmente para los países menos desarrollados, no existen disposiciones específicas para los Estados frágiles o en situación de fragilidad. Esta es un área en la que se podrían realizar avances sustanciales. • Sustituir las intervenciones de respuesta por intervenciones de prevención, para que los países en situaciones de fragilidad no sigan cayendo en una espiral que erosiona progresivamente la capacidad y legitimidad de sus instituciones públicas. Para ello, sería necesario adoptar un enfoque regional de la fragilidad, ya que los efectos vecinales negativos ponen en peligro la construcción del Estado y la cohesión social.7 • Entender mejor cómo gestionar de manera adecuada el nexo entre seguridad y desarrollo. La paz y la seguridad son dos de las cuestiones clave de la asociación estratégica entre la UE y la Unión Africana. A pesar de que existen experiencias positivas, también hay casos en donde las acciones de seguridad han interferido con las políticas de desarrollo. Para ganar en eficacia es preciso reevaluar las prioridades, concentrar los esfuerzos en unos pocos objetivos bien delimitados y definidos de mutuo acuerdo, simplificar los procedimientos y, en los casos en los que las instituciones públicas tengan poca capacidad o voluntad de cumplir sus funciones, identificar una organización o socio adecuado para aplicar las políticas.8 En este sentido, no se trata sólo de llevar políticas a la práctica, sino también de generar confianza entre beneficiarios y donantes, y de aprender de las experiencias políticas. Pese los progresos son evidentes y los textos de las políticas de la UE contienen ahora orientaciones más completas, aún queda mucho por hacer para que los compromisos se materialicen en la práctica. Puede que los instrumentos y procedimientos financieros se hayan simplificado y flexibilizado, pero aún así siguen siendo demasiado complejos, engorrosos y difíciles de utilizar para los destinatarios.

Recuadro 0.3: Cómo se han visto afectados los Estados frágiles de África subsahariana por la crisis de 2008-2009 En un principio, los países frágiles, poco integrados en la economía mundial, se suponían a salvo de los efectos directos de la crisis financiera; sin embargo, se han visto azotados por la recesión y el colapso del comercio mundial resultante de la crisis. La crisis económica y financiera fue la gota que colmó el vaso de un período de precios altos y volátiles del combustible y los alimentos. Las bruscas subidas de los precios a mediados del año 2008 pusieron contra las cuerdas a los países frágiles de África subsahariana importadores de petróleo y alimentos, ya que agotaron sus reservas de divisas, haciéndoles muy difícil pagar las importaciones y sostener el crecimiento. Los movimientos de alza y baja aumentaron la volatilidad de la producción, desalentando las inversiones en capacidad productiva a largo plazo. La mayoría de los países frágiles de África subsahariana han sufrido prácticamente a la vez la crisis financiera, la de los alimentos y la del petróleo. Según estimaciones recientes, el crecimiento real del PIB estará en torno al 1,5% en 2009, muy por debajo del 5,5% previsto en octubre de 2008. Estas cifras convertirían el año 2009 en el primer año en el que los países más frágiles de África subsahariana registrarían un crecimiento negativo del PIB real per cápita, poniendo en peligro el avance en la consecución de los Objetivos de Desarrollo del Milenio y minando su estabilidad política. Un crecimiento más lento no supone necesariamente una amenaza para el desarrollo humano, pero sí produce retrocesos, sobre todo vía recortes en el gasto en educación y sanidad, con repercusiones importantes a largo plazo. Los países frágiles de África subsahariana tienen sistemas bancarios nacionales pequeños y mercados de renta variable tenues o inexistentes. Dado el bajo desarrollo financiero de la región y la tibia vinculación de los países frágiles con el sistema financiero mundial, el principal canal de transmisión de la crisis es la economía real, y la ruta de exposición es el comercio: a la reducción de los ingresos por exportaciones se suman unas condiciones comerciales adversas, agravadas además por la excesiva dependencia de las exportaciones de materias primas y la polarización de sus exportaciones. En 2009 el comercio se ha hundido y los países de África subsahariana se han visto más perjudicados que otros debido a los recortes en la financiación del comercio (cuya financiación tiene mayores riesgos y, por ello, es más propensa a esos recortes) y a la composición de sus cestas de exportación. Los países frágiles también están expuestos a una reducción de las aportaciones de la inversión directa extranjera ya que, ante situaciones de incertidumbre, los inversores optan por una postura de “esperar a ver”, acompañada (posiblemente) de una reducción de las aportaciones de la ayuda exterior y

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Muchas experiencias históricas del tratamiento de la fragilidad han revelado la necesidad de adoptar un enfoque regional, como es el caso de los Balcanes. Ver Collier (2009b), recuadro 9.5 en el capítulo 9 y GTZ (2008) para consultar las lecciones aprendidas sobre el terreno. INFORME EUROPEO

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de las remesas de los emigrantes. Las remesas intraafricanas son especialmente importantes porque los inmigrantes de los países frágiles no pueden asumir los elevados costes de emigrar a países ricos, por lo que se mudan a países cercanos. Sin embargo, Nigeria y Sudáfrica, los principales mercados de destino de emigrantes de países frágiles, han sido los únicos países de África subsahariana que se han visto directamente afectados por la crisis. Los países frágiles recibieron un severo castigo, pero el impacto es muy heterogéneo de un país a otro; como consecuencia, los países frágiles no son más vulnerables que otros. Lo que sí es muy inferior es su capacidad para recuperarse de estos reveses.

Figura gu a 0. 0.1:: Capac Capacidad dad de recuperación ecupe ac ó de los os pa países ses frágiles ág es de África ca su subsahariana

■ No frágil ■ Frágil sin datos ■ Capacidad alta ■ Capacidad media ■ Capacidad baja

Figura 0.2: Vulnerabilidad de los países frágiles de África subsahariana

■ No frágil ■ Frágil sin datos ■ Vulnerabilidad baja ■ Vulnerabilidad media ■ Vulnerabilidad alta

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2. ESTABLECER PRIORIDADES La UE debe establecer sus propios ámbitos de intervención prioritarios, basándose en experiencias anteriores, aprendiendo de los errores y adaptándose a unos contextos que varían rápidamente a la vez que respeta la soberanía nacional. El análisis del IED de 2009 sugiere la necesidad de establecer cinco prioridades que deben impregnar los compromisos a largo plazo adoptados por la UE en los Estados frágiles de África subsahariana, al objeto de mejorar su capacidad de recuperación: 1. Apoyar la construcción del Estado y la cohesión social. El objetivo fundamental del compromiso exterior con los países frágiles es contribuir al proceso endógeno de construcción del Estado.9 La UE ha ratificado esta prioridad esencial en el Consenso europeo sobre el desarrollo,10 de modo que este compromiso con los países frágiles de África subsahariana debe centrarse en este objetivo a largo plazo. La complejidad de este compromiso se debe al hecho de que no se puede adoptar una visión (europea) externa de estos procesos. El proceso de construcción del Estado en los países frágiles de África subsahariana no se parece al llevado a cabo en el siglo XIX en Europa. De igual manera, la cohesión social tampoco será la misma entre etnias y religiones cuyas diferencias se remontan a siglos atrás. Conocer el contexto local es fundamental para el compromiso externo con los países frágiles, ya que deben identificarse los actores que pueden ser los motores del cambio y sacar a estos países de la fragilidad, posiblemente por distintas vías. Aunque deben reforzarse los “agentes del cambio”, en especial fomentando la participación de las mujeres en la construcción del Estado, también es importante debilitar a los posibles “agentes con poder de veto” y respaldar los esfuerzos de los líderes por reconstruir nuevos pactos sociales entre el Estado y los ciudadanos, y entre distintas facciones y etnias. Si se discrimina y excluye a determinados grupos en la representación política, aumenta la probabilidad de conflictos y disminuyen las posibilidades de salir de la fragilidad. 2. Superar la línea divisoria entre necesidades a corto plazo y elasticidad a largo plazo. Para que la atención en los países frágiles pase de cubrir necesidades urgentes a corto plazo a establecer un horizonte a largo plazo, la UE podría poner en marcha un mecanismo de seguros que proteja a los países frágiles de la volatilidad de los ingresos generados por las exportaciones. Al disponer de ingresos (más) estables, los países frágiles podrían reforzar sus posibles ventajas comparativas a largo plazo. 3. Mejorar el capital humano y social. La mejor forma de lograr crecimiento y desarrollo sostenidos, y de mejorar la elasticidad, es invirtiendo en la educación de los ciudadanos de los países frágiles, intentando reducir las diferencias de género y creando capital social. Los países frágiles y afectados por conflictos no cuentan con un buen sistema de educación pública, lo que da lugar a bajos índices de escolarización y altas tasas de analfabetismo de adultos. Es necesario que exista una financiación adecuada de la educación, no sólo básica sino también terciaria, y deben abordarse las desigualdades de género y estimular el conocimiento local y la innovación. Las intervenciones centradas en los jóvenes, sobre todo en los países frágiles posconflicto, también podrían ser cruciales para reducir el atractivo de las actividades ilegales como el tráfico o el contrabando. 4. Apoyar una mejor gobernanza regional, que incluya procesos de integración regionales. Los acuerdos comerciales regionales permiten a los países africanos acceder a economías de escala sustanciales con mercados regionales más amplios, mejorar la competitividad nacional, aumentar la rentabilidad de las inversiones y, por consiguiente, atraer IDE, lo que favorece a su vez la transferencia de tecnología y el crecimiento. También podrían ayudar a estas economías a reunir recursos para la ejecución conjunta de proyectos de infraestructura, explotando las economías de escala e internacionalizando los efectos regionales transnacionales de dichas inversiones. Además, permitirían a los pequeños países africanos negociar de manera más efectiva cuestiones de política económica con otros bloques comerciales o grandes socios privados. Desde un punto de vista institucional, los acuerdos regionales también pueden crear mecanismos de compromiso en materia de elaboración de políticas y reformas. Podrían ser especialmente interesantes para los países con menor capacidad de compromiso nacional. A este respecto, los acuerdos de integración regionales pueden emplearse como herramientas de construcción institucional. La entrada en un bloque comercial con rigurosas “normas del club” puede ayudar a implementar reformas democráticas y a consolidar la credibilidad en los países miembros. 5. Promover la seguridad y el desarrollo en la región. Es necesario adoptar una estrategia multifacética de las iniciativas sobre seguridad y desarrollo. Debe hacerse un esfuerzo a largo plazo para transformar la neutralidad y la actitud cerrada de la cultura política europea en implicación en la gobernanza mundial. Para ello tanto, es crucial conectar las responsabilidades globales de la UE con el bienestar doméstico de los ciudadanos en Europa. Los responsables políticos de la UE deben ser conscientes de que la acción de la UE en cada ámbito –desde la agricultura y la pesca hasta el comercio o la I+D– puede tener implicaciones para la seguridad y a la inversa (las iniciativas de seguridad pueden afectar al desarrollo y al comercio). La UE debe cambiar su enfoque lineal de la ingeniería social, centrado en los instrumentos de los que dispone, por un enfoque centrado en el problema en sí y con una dimensión estratégica más flexible que reconozca el carácter político y polémico de los objetivos y las políticas de muchos donantes. El creciente recurso a instrumentos civiles y militares de gestión de crisis ofrece la posibilidad no sólo de fomentar una planificación conjunta (militar, civil y de desarrollo) sino también de pensar de un modo más estratégico. También permite 9 10

Ver OCDE/DAC 2007. Ver Comisión Europea, Consejo Europeo y Parlamento Europeo 2006. INFORME EUROPEO

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Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009

recompensar los riesgos asumidos por el personal de la UE, cosa a menudo esencial en situaciones de fragilidad. Hacer caso omiso de estas cuestiones de seguridad puede resultar contraproducente: en lugar de ejecutar un plan preexistente, se puede conseguir mucho más si se toman seriamente en consideración las necesidades de la población relacionadas con la seguridad. Eso representa un primer paso hacia una auténtica propiedad local, sin olvidar la lucha contra la violencia de género. En resumen, la inacción costaría muy cara tanto a los donantes como a los beneficiarios. Para los países frágiles, los costes se reflejan en un desarrollo humano deficiente y en la falta de seguridad relacionada con la persistente brecha de desarrollo: el coste de no conseguir elasticidad. Para Europa –que se encuentra geográficamente cerca de África y de sus problemas (demografía explosiva, tráfico ilegal, contrabando, piratería, violencia de género y amenazas medioambientales)– los efectos indirectos negativos pueden ser considerables. De ahí que la acción de la UE deba ser reevaluada. La UE no puede permitirse derrochar fondos o ser ineficiente. Para que exista una política de desarrollo eficiente que tenga un impacto, es fundamental que la UE: • Actúe y defina políticas con una misma voz. Los debates entre los miembros de la UE, y en el seno la CE, pueden ser abiertos e incluso apasionados, pero una vez que se defina y acuerde política conjunta, la UE debe atenerse a ella. • Se comprometa con políticas a largo plazo, y evite cambios en los objetivos políticos y en campos de interés esenciales, porque los problemas específicos de los países en situaciones de fragilidad son fundamentalmente estructurales y persistentes, y un aspecto de la fragilidad que lo impregna todo es la incapacidad de seguir objetivos a largo plazo. • Establezca la “delegación correcta” para ejecutar las políticas. La delegación es crucial, porque los donantes y beneficiarios a menudo no se encuentran en posición de implementar o supervisar los programas como sería debido, dada la necesidad de abordar las complejidades locales. En estas situaciones, puede ser conveniente separar las distintas funciones de gobierno: elaboración de políticas a partir de la asignación de fondos específicos, y de la supervisión, esta última llevada a cabo por organismos independientes. • Comprenda que la construcción del Estado y la cohesión social en los países de África subsahariana requieren procesos evolutivos largos, con formas nuevas, distintas e imprevisibles a nivel nacional y regional. Estos procesos requieren una atención constante y un adecuado apoyo institucional sobre el terreno. Teniendo en cuenta todos estos elementos también surge la necesidad de profundizar en nuestros conocimientos sobre muchas áreas. Una de ellas es el papel de las desigualdades persistentes en situaciones frágiles. Otra es la necesidad de crear redes de seguridad social y organizaciones sociales para incrementar la elasticidad.

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SECCIÓN UNO

COMPRENDER LA FRAGILIDAD EN ÁFRICA SUBSAHARIANA

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CAPÍTULO 1 LA FRAGILIDAD DEL ESTADO EN ÁFRICA SUBSAHARIANA: COSTES Y DESAFÍOS 1. POLÍTICAS EUROPEAS DE DESARROLLO EN UN CONTEXTO MUNDIAL CAMBIANTE La erradicación de la pobreza y el desarrollo sostenible nunca habían cobrado tanta importancia como ahora. El contexto en que se trabaja por la erradicación de la pobreza es un mundo cada vez más globalizado e interdependiente: esta situación ha generado nuevas oportunidades, pero también nuevos retos. Consenso Europeo sobre Desarrollo, 2005

El compromiso de la Unión Europea de impulsar un desarrollo más equitativo y sostenible en todo el mundo se enfrenta a los desafíos que plantea la mundialización en el siglo XXI. Los países, las sociedades y las economías están más interrelacionadas y menos aisladas. Por este motivo, es mucho más probable que les afecten las situaciones cambiantes y las fuerzas externas variables que interactúan con las dinámicas internas. Este mayor grado de integración va acompañado de un desplazamiento de la actividad económica hacia el Este. El aumento del peso específico de China e India en el PIB mundial y en las exportaciones las convierte en actores fundamentales en el ámbito internacional. Y muy especialmente a China en África subsahariana. Las políticas de desarrollo deben tener en cuenta necesariamente las nuevas situaciones de equilibrio sociopolítico. Los modelos de población constituyen otra de las características de la mundialización en el siglo XXI. Si bien la población de la UE está envejeciendo, África subsahariana se caracteriza por una población joven. En 2010, la población de África estará compuesta por un 40% de personas de entre 0 y 14 años y un 20% de entre 15 y 24 años. Esto representa un total del 60% de la población con menos de 25 años de edad, comparado con un 28% en la UE. Estas tendencias, junto con los desafíos que plantean el calentamiento global, las organizaciones criminales internacionales o la reciente crisis internacional de los precios de los alimentos, son algunos de los principales ejemplos de los retos a los que se enfrentan las sociedades. Así las cosas, la de 2008-2009 es la crisis mundial más grave desde 1929. Esta crisis económica y financiera ha afectado a los presupuestos de la UE y de otros países desarrollados. Y ha resultado ser especialmente devastadora para los países más pobres del mundo, la mayoría de los cuales se encuentra en África subsahariana. Los primeros cálculos indican que la crisis podría obligar a 90 millones de personas a seguir sumidas en la miseria1 y ser la responsable de hasta 400 000 muertes de niños más.2 Pero las cifras reflejan a duras penas el coste humano de la crisis. Los costes humanos y económicos exigen que los modelos y las medidas de desarrollo se orienten hacia estrategias dirigidas a impulsar la elasticidad (o flexibilidad) de las sociedades. Esto significa estrategias que aumenten la capacidad de un sistema socioeconómico para adaptarse y responder a las perturbaciones y las circunstancias cambiantes sin poner en riesgo las aptitudes de las personas. En un mundo donde las crisis mundiales son cada vez más graves y afectan a más personas, incluso a muchas personas pobres que antes no sufrían tanto estos efectos, la elasticidad de los sistemas socioeconómicos se convierte en una faceta fundamental de la vía hacia el desarrollo de un país. Por ello, debe ser uno de los objetivos fundamentales de las estrategias de desarrollo nacionales y, por consiguiente, de la ayuda al desarrollo.

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DFID, 2009 y Banco Mundial, 2009a. Banco Mundial, 2009b. INFORME EUROPEO

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Capítulo 1

1.1 LA PARADOJA DE LA AYUDA AL DESARROLLO PARA LOS PAÍSES FRÁGILES En los últimos años, los países frágiles han pasado a ser una prioridad fundamental para la comunidad de desarrollo por sus bajos resultados en materia de desarrollo y por las graves violaciones de los derechos humanos.3 Este grupo, que se caracteriza por enormes fracasos en sus instituciones estatales, plantea a la comunidad internacional importantes retos para el desarrollo mundial. La fragilidad conlleva un coste humano de carácter esencial, extendido y persistente. Vivir en un país frágil significa carecer de los servicios básicos del Estado y de protección de la seguridad y los derechos humanos. Además, da lugar a efectos secundarios adversos tanto para la región como para el planeta en su conjunto. La ayuda al desarrollo en los países frágiles tiene que abordar mayores desafíos que en otras circunstancias. Suelen ser socios complicados. Los flujos de ayuda pueden desencadenar efectos perjudiciales. Y su eficacia, en cualquier caso, se ve reducida a causa de la debilidad de la capacidad de los gobiernos nacionales. Tratar con instituciones de Estados frágiles puede consistir en interactuar con gobiernos ilegítimos, no representativos o débiles, o incluso con varios actores que compiten entre sí. En tales circunstancias, es mucho menos probable que la ayuda llegue a las poblaciones de destino, o que respalde una perspectiva a largo plazo. Los donantes pueden llegar a obstaculizar la transición para salir de la fragilidad. De hecho, los flujos de ayuda (salvo la asistencia técnica) pueden disminuir la probabilidad de desmarcarse del grupo de países frágiles.4 Este hecho, reflejado por Dambisa Moyo en su éxito de ventas Dead Aid (Ayuda muerta), pone de manifiesto cuánto espacio hay para la mejora de los compromisos internacionales con los países frágiles.5 En estos contextos, la construcción del Estado se convierte en un objetivo fundamental de este compromiso, como se declara en los Principios para el compromiso internacional en Estados frágiles y en situaciones de fragilidad.6 Las asignaciones de ayuda en función del rendimiento (que pueden definirse a grandes rasgos como recompensar a quienes rinden mejor con mayores flujos de ayuda) han dejado a los países frágiles “huérfanos de ayuda” (recuadro 1.1). La probabilidad de que los países frágiles de África subsahariana se queden atrás aumenta. De 48 países en situación de fragilidad, 29 países de África subsahariana absorbieron el 49% de los flujos de AOD en 2000-2007.7 En África Oriental, hay varios países que jamás se han aproximado a la consolidación del Estado. Esta región es una de las más pobres e inestables del mundo. Entre 1998 y 2005 había como mínimo 35 grupos armados en Costa de Marfil, Gambia, Guinea, Guinea Bissau, Liberia, Malí, Níger, Nigeria, Senegal y Sierra Leona.8 Sudán y la región de los Grandes Lagos han padecido los genocidios más recientes. Y en el Cuerno de África se sitúa un país que es emblemático del fracaso: Somalia. La mayoría de los países frágiles se encuentran en África subsahariana. La fragilidad del Estado bien podría tener raíces históricas claras (capítulo 3). Así pues, centrarse en esta región podría mejorar la comprensión de los retos que plantea para el desarrollo esta situación de fragilidad. La comunidad internacional tiene que superar la paradoja de asignar menos ayuda a los países que más la necesitan. Además, debe adaptar las prácticas de ayuda al desarrollo a las circunstancias, características y dinámicas específicas de los países frágiles. Estos países representan el banco de pruebas para el compromiso que la UE reafirma en su Consenso Europeo sobre Desarrollo de aportar más ayuda y mejor. Este proceso no va a resultar fácil. En la crisis económica y financiera actual, los países de la UE tienen que financiar su déficit público creciente. Además, la reciente ampliación de la UE supone más dificultades para lograr el consenso sobre la asignación de fondos.

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Existen varias clasificaciones de la fragilidad del Estado. Cuando no se especifique otra cosa, en este informe se utiliza la lista (no oficial) de países en situación de fragilidad y posconflicto utilizada en el Informe anual de 2008 sobre Flujos de recursos a los Estados frágiles y afectados por conflictos (Resource Flows to Fragile and Conflict-Affected States) (OCDE, 2009). Se trata de una compilación de tres listas: los dos quintiles inferiores según la Evaluación institucional y de la política nacional (CPIA, Country Policy and Institutional Assessment) de 2007; el índice de Brookings de debilidad del Estado en el mundo en desarrollo (Brookings Index of State Weakness in the Developing World) de 2008; y el índice de Indicadores nacionales de política exterior (CFIP, University Country Indicators for Foreign Policy) de 2007 de la Universidad de Carleton. Esta lista de países frágiles incluye Afganistán, Angola, Burundi, Camboya, Camerún, República Centroafricana, Chad, Comoras, Rep. Dem. del Congo, Rep. del Congo, Costa de Marfil, Yibuti, Guinea Ecuatorial, Eritrea, Etiopía, Gambia, Guinea, Guinea-Bissau, Haití, Iraq, Kenia, Kiribati, Laos, Liberia, Mauritania, Myanmar, Nepal, Níger, Nigeria, Corea del Norte, Pakistán, Papúa Nueva Guinea, Ruanda, Santo Tomé y Príncipe, Sierra Leona, Islas Salomón, Somalia, Sudán, Tayikistán, Timor Oriental, Togo, Tonga, Uganda, Uzbekistán, Vanuatu, Áreas administradas por Palestina, Rep. de Yemen y Zimbabue. Como se explica en la sección siguiente, la compilación de una lista de Estados frágiles resulta controvertida desde el punto de vista analítico y político. El IDE de 2009 no respalda oficialmente esta clasificación, que se utiliza exclusivamente con fines operativos. Chauvet y Collier, 2008. Moyo, 2009. CAD-OCDE, 2007. OCDE, Base de datos de estadísticas en línea del CAD correspondiente a los años 2000 a 2007. UNODC, 2009.

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Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009

La fragilidad del Estado en África subsahariana: costes y desafíos

Recuadro 1.1: Eficacia de la ayuda y asignaciones a los Estados frágiles Autor: Mark McGillivray. Principal consejero económico de la Agencia Australiana para el Desarrollo Internacional (AusAID) ¿El crecimiento económico de los países frágiles sería menor, mayor o más o menos igual si no tuvieran ayudas? ¿Los Estados frágiles, colectiva e individualmente, reciben una ayuda insuficiente, excesiva o apropiada desde el punto de vista del crecimiento? La literatura que trata los efectos de las ayudas sobre el crecimiento económico ha avanzado mucho en los últimos 10 años, gracias a que disponemos de mejores datos, una teoría subyacente más acertada y la aplicación de métodos empíricos más rigurosos.9 No quiero decir con esto que la literatura carezca de limitaciones, pues aún quedan muchas. Podría aducirse que su principal debilidad reside en no haber conseguido arrojar mucha luz sobre qué canales deben utilizarse para que la ayuda influya en el crecimiento. De esta literatura se extrae una conclusión sólida, a la que llegan prácticamente todos los estudios recientes: la relación incremental entre ayuda y crecimiento sigue un patrón como de una U invertida: el aumento de los niveles de ayuda están asociados a índices de crecimiento mayores sólo hasta un nivel de umbral de ayuda determinado. Traspasado este umbral, el aumento de la ayuda se asocia a un crecimiento menor. Este umbral se ha dado en llamar el nivel “eficaz para el crecimiento” de la ayuda. En este nivel, el efecto incremental de la ayuda sobre la renta per cápita alcanza su máximo en los países receptores. Esta constatación de la relación en forma de U invertida entre ayuda y crecimiento tiene una repercusión especial para los países frágiles. Una de las interpretaciones de la disminución de los efectos incrementales de la ayuda por encima del nivel eficaz para el crecimiento es que existen limitaciones de la capacidad de absorción en los países receptores. Se cree que estas limitaciones se deben a varios motivos. Entre los más importantes, tenemos la mala calidad de las políticas y del rendimiento institucional, característica básica de los Estados frágiles. Ante esta situación, la hipótesis de los investigadores, y el supuesto sobre el que trabajan algunos políticos, es que la relación entre ayuda y crecimiento en los Estados frágiles y otros que no lo son es la que se ilustra en la figura 1.1. En los Estados en situación de fragilidad, cabe esperar que esta relación sea igual que en los no frágiles, pero con un nivel más bajo de eficacia para el crecimiento (ainf*), por encima del cual la contribución incremental de la ayuda al crecimiento pasa a ser negativa y la contribución incremental global de la ayuda al crecimiento es más baja en todos los niveles de ayuda.

Figura del recuadro 1.1: Efectos incrementales de la ayuda sobre el crecimiento gi

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aif*

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Estados frágiles

ai

Estados no frágiles

Nota: ai representa una medida dada de ayuda prestada al país receptor, i; gi representa el crecimiento per cápita del PIB real; ainf* es el nivel eficaz para el crecimiento de la ayuda dirigida a los países no frágiles; y ainf** es un nivel de ayuda por encima del cual la contribución incremental de la ayuda al crecimiento de estos Estadoses negativa.

McGillivray y Feeny (2008) estudian los datos de ayuda y crecimiento correspondientes al período comprendido entre 1977 y 2001 a fin de determinar si la relación representada en la figura del recuadro 1.1 se sostiene empíricamente. Consideran

9

Pueden encontrarse estudios de esta literatura en Morrissey (2001), Clemens et al., (2004) y McGillivray et al., (2006). INFORME EUROPEO

SOBRE EL

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DESARROLLO

Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009

Capítulo 1

que un Estado es frágil si pertenece a los dos quintiles inferiores según las puntuaciones de la CPIA. Para los países que pertenecen al quintil inferior (“países de gran fragilidad”, como los denominan McGillivray y Feeny (2006)), la ayuda oficial al desarrollo contribuyó en 1,37 puntos porcentuales al crecimiento per cápita del PIB real durante ese período, comparados con los 2,47 puntos porcentuales que supuso en los demás países frágiles que pertenecen al segundo quintil según la CPIA. McGillivray y Feeny (2008) es el único estudio sobre ayuda y desarrollo que se ha centrado en especial en los Estados frágiles, si bien son muchos los estudios que se han centrado en la ayuda y el crecimiento en los países de África subsahariana.10 Gomanee et al. (2005) estudia la ayuda aportada a 25 países de esa región durante el período comprendido entre 1970 y 1997. Según este estudio, cada incremento de un punto porcentual de ayuda como cociente del PIB contribuye, en promedio, en 0,25 puntos porcentuales al índice de crecimiento de estos países. Clemens et al. (2004) estudiaron los efectos de la ayuda a corto plazo y descubrieron que aumenta el crecimiento medio de la renta per cápita anual en África subsahariana en un mínimo de medio punto porcentual entre 1973 y 2001. Lensink y Morrissey (2000) comprobaron que, aunque la ayuda tenía un efecto más débil sobre el crecimiento en África subsahariana que en ninguna otra región del mundo, este efecto era positivo y significativo. Estos estudios parecen respaldar en cierta medida los resultados recogidos en McGillivray y Feeny (2008). McGillivray y Feeny (2008) y Feeny y McGillivray (2009) también ofrecen cálculos de aif* y ainf* para los Estados de gran fragilidad (13,88% del PIB) y los demás Estados frágiles (38,38% del PIB). La comparación de estas cifras con la ayuda oficial al desarrollo (AOD) de las agencias bilaterales y multilaterales para 2004 sugiere que los Estados frágiles no reciben la ayuda suficiente desde el punto de vista de la eficacia para el crecimiento (tabla del recuadro 1). Los países del grupo de Estados de gran fragilidad que menos ayuda recibieron en relación con su PIB fueron Costa de Marfil y Nigeria. La asignación de niveles de ayuda eficaces para el crecimiento, en lugar de las asignaciones reales para 2004, hubiera dado lugar a un incremento medio del crecimiento de 1,92 puntos porcentuales para todos los países frágiles estudiados. Sin embargo, aparentemente la ayuda no fue insuficiente para todos los Estados frágiles. Diez Estados frágiles recibieron en 2004 ayudas por encima del nivel de eficacia para el crecimiento. De todos los países frágiles estudiados, los que más ayuda recibieron desde el punto de vista del crecimiento fueron Burundi y las Islas Salomón.

Tabla del recuadro 1.1: Ayuda a los Estados frágiles en 2004 Estados de gran fragilidad

Otros Estados frágiles

Todos los Estados frágiles

AOD (en millones de USD)

6 629

2 719

9 348

AOD eficaz para el crecimiento (en millones de USD)

14 512

10 506

25 018

Crecimiento con la AOD real (% medio)

-0,46

3,43

1,25

Incremento del crecimiento gracias a la ayuda eficaz para el crecimiento (% medio)

1,43

2,47

1,92

Países que reciben más ayuda de la que es eficaz para el crecimiento

8

2

10

Países que reciben menos ayuda de la que es eficaz para el crecimiento

9

13

22

Nota: los Estados de gran fragilidad pertenecen al quintil inferior de la CPIA; los otros países frágiles pertenecen al penúltimo quintil de la CPIA.

McGillivray y Feeny (2008) y Feeny y McGillivray (2009) hacen hincapié en que los niveles de ayuda eficaces para el crecimiento únicamente constituyen una orientación a grandes rasgos en relación con los importes de ayuda que los donantes deben proporcionar a los Estados frágiles. También resaltan que los donantes tienen muchos otros objetivos de desarrollo que justifican las desviaciones con respecto a los importes eficaces para el crecimiento. Sin embargo, sus resultados sugieren que los donantes deben estudiar atentamente cualquier asignación a un país que se diferencie de manera sustancial de los importes eficaces para el crecimiento y preguntarse si tales desviaciones están justificadas por los criterios de desarrollo.

10

Obsérvese que, según la definición aplicada, aproximadamente la mitad de todos los Estados frágiles se encuentran en África subsahariana.

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Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009

La fragilidad del Estado en África subsahariana: costes y desafíos

1.2 POLÍTICA DE DESARROLLO DE LA UE EN LOS PAÍSES FRÁGILES La UE y la ayuda al desarrollo de los Estados miembros poseen un gran potencial. Para la mayoría de los países en desarrollo, Europa es un donante, socio comercial, inversor y destino de migraciones principal. Además, la UE es un importante bloque político, diplomático y económico. Los países europeos tienen, además, una gran responsabilidad hacia los países frágiles. No podemos olvidar que la fragilidad tiene sus raíces en la colonización y posterior descolonización, en ocasiones incrementada por las prácticas irresponsables de las compañías extranjeras y el tráfico ilícito y criminal con destino y origen en Europa. Sin embargo, no podemos sobrevalorar el potencial de acción de Europa. El orden mundial ha adquirido un carácter más multipolar, tras la incorporación de centros políticos y económicos emergentes a los actores más veteranos. La configuración Estados UnidosChina-Unión Europea se ha convertido en un eje fundamental del sistema internacional. Además de las principales organizaciones internacionales, otros países tienen compromisos con los Estados frágiles, desde Estados Unidos hasta los países del Este asiático y el golfo Pérsico. Por añadidura, las iniciativas de Europa para abordar la fragilidad de los Estados, tales como las ayudas para la construcción del Estado y el desarrollo de la paz, pueden ser consideradas intrusivas y carentes de neutralidad política por otros países socios. Asimismo, pueden afectar a procesos y dinámicas que son intrínsecamente internos. Por último, la resistencia y las limitaciones internas pueden debilitar el compromiso de la UE con las políticas de desarrollo. El envejecimiento de la población, el elevado nivel de endeudamiento acumulado durante la crisis, y la ampliación de la UE pueden ser otros tantos incentivos para desviar los recursos públicos inicialmente dirigidos a la cooperación al desarrollo hacia usos domésticos. Ante este panorama, el Informe Europeo sobre Desarrollo de 2009 se centra en la fragilidad de los Estados de África subsahariana y las políticas de la UE en situaciones de fragilidad del Estado. Analiza las posibilidades de mejora del compromiso actual de la UE con los países frágiles y el potencial de las políticas de desarrollo de la UE para ayudar a las partes interesadas nacionales a superar esa situación. El motivo de centrarlo en esta región es que parece estar quedándose especialmente descolgada en el ámbito de la consolidación del Estado, sin olvidar que en ella se encuentran la mayoría de los países con instituciones estatales frágiles. Este esfuerzo es coherente con el enfoque basado en la elasticidad aplicado al diseñar las prioridades y políticas de desarrollo. Las instituciones estatales y su capacidad para poner en marcha los recursos domésticos constituyen un elemento fundamental de la elasticidad de un sistema socioeconómico. Deben mantener el orden interno, garantizar la seguridad de los ciudadanos, controlar el territorio, prestar servicios sociales y aplicar las normas, además de proteger contra los riesgos colectivos e individuales y adaptarse a ellos. Así, las instituciones estatales influyen en el bienestar de los ciudadanos y en cómo varía este bienestar en caso de perturbaciones y cambios.

1.3 ESTRUCTURA DEL INFORME El IED de 2009 contribuye al objetivo de forjar un nuevo enfoque europeo para superar la fragilidad de los Estados en África subsahariana por medio de tres pasos principales. El primero consiste en analizar el significado de la fragilidad del Estado, así como su alcance y sus costes, en África subsahariana. El informe describe las características económicas de los países frágiles, explica los factores económicos que pueden afectar al funcionamiento de las instituciones estatales, a la gobernanza y a la estabilidad sociopolítica, y revisa las interpretaciones propuestas por la literatura sobre las raíces históricas y políticas de la fragilidad del Estado en África. En la segunda parte del informe, se investiga el nexo entre la elasticidad socioeconómica y la fragilidad del Estado desde el punto de vista teórico, y se evalúa en relación con los efectos en los países en situación de fragilidad de la crisis económica mundial de 2008 y 2009. En la última parte, se habla de las políticas: el capítulo 8 contiene una descripción general del compromiso de la UE en los países frágiles, así como un análisis de las políticas de seguridad. En él se explican los retos y las potencialidades que presenta la ayuda de los actores externos para respaldar la construcción del Estado en los países socios y se intentan identificar buenas prácticas fundamentadas en las experiencias internacionales en este campo. En el último capítulo se proponen los criterios y las prioridades que deben regir la intervención de la UE en las situaciones de fragilidad.

INFORME EUROPEO

SOBRE EL

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DESARROLLO

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Capítulo 1

2. A QUÉ SE REFIERE LA FRAGILIDAD DEL ESTADO? En la literatura existente abundan las definiciones de “fragilidad” (recuadro 1.2). Por otra parte, el uso de la expresión “Estado frágil” es enormemente discutible. Paul Collier, por ejemplo, no reveló inicialmente la lista de países que constituyen la famosa lista The Bottom Billion (que suele coincidir con el grupo de países frágiles)11 porque, en sus propias palabras, “no se trata de una compañía que agrade a los países vecinos y porque estigmatizar a un país tiende a crear una profecía que se autocumple”.12 A pesar de las diferencias de definición, sí existe acuerdo sobre algunos puntos básicos en toda la literatura académica y política. Stewart y Brown (2009) consideran que todas las definiciones existentes se fundamentan en tres aspectos fundamentales de la fragilidad: el fracaso de la autoridad, los servicios y la legitimidad que se producen cuando el Estado no consigue, respectivamente, proteger a sus ciudadanos contra la violencia, proporcionar servicios básicos a todos los ciudadanos y que sus ciudadanos reconozcan su legitimidad. Esta visión de la fragilidad del Estado queda recogida indirectamente en la definición de la OCDE contenida en los Principios para el compromiso internacional en Estados frágiles y en situaciones de fragilidad: “los Estados son frágiles cuando sus estructuras carecen de la voluntad o la capacidad políticas necesarias para proporcionar las funciones básicas que son precisas para reducir la pobreza, fomentar el desarrollo y proteger la seguridad y los derechos humanos de su población”.13 La OCDE propone trasladar el enfoque a la función fundamental de la legitimidad y las expectativas de los ciudadanos ajustando la definición de Estados frágiles a aquellos que son “incapaces de cumplir las expectativas de su población o de gestionar los cambios de estas expectativas y de la capacidad mediante el proceso político”.14

Recuadro 1.2: Introducción de la fragilidad en el discurso sobre el desarrollo Los años noventa y principios del siglo XXI han estado marcados por un desplazamiento progresivo hacia el respaldo presupuestario, en lugar de basar la ayuda en proyectos, así como por el reconocimiento cada vez más claro de cómo las políticas de los países receptores influyen en los efectos de los programas de ayuda.15 El efecto de estos dos grandes cambios ha sido un aumento de la selectividad de las ayudas. El énfasis creciente en la aplicación de la selectividad de las ayudas, que se refleja en el Consenso de Monterrey, dio lugar a un cambio sustancial en las asignaciones de las ayudas bilaterales.16 Los donantes se enfrentaban a un dilema: la selectividad de las ayudas se producía a costa de reducir las ayudas a quienes más lo necesitaban, aunque posiblemente fuera donde era menos eficaz. En consecuencia, algunos países quedaron huérfanos de ayudas cuando, estando caracterizados por su mala gobernanza, sufrieron reducciones drásticas e inestabilidad de los flujos de ayuda.17 Así pues, fue creciendo la preocupación por la fragilidad que “apareció como una respuesta política a un problema operativo” (Guillaumont y Guillaumont Jeanneney, 2009). Las agencias donantes tenían problemas para interactuar con “países donde no existe compromiso político ni capacidad suficiente para desarrollar e implementar políticas a favor de los pobres”.18 Esta definición que proporciona el Comité de Asistencia para el Desarrollo de la OCDE indica que el concepto de país frágil es intrínsecamente relacional, pues se refiere a una descoordinación entre la voluntad (o capacidad) política de un país y las prioridades universales de la comunidad de donantes. Las diferencias entre las definiciones se deben en parte a la enorme sensibilidad política de un concepto que (implícita o explícitamente) arroja dudas sobre las prioridades políticas de un país, o sobre su capacidad para hacerlas realidad. Los países frágiles han sido considerados (incluso antes del atentado del 11-S contra Estados Unidos) como posibles refugios para los grupos terroristas, a causa del control limitado que ejercen sobre sus propios territorios. La seguridad y el desarrollo están estrechamente interrelacionados en los países frágiles. Por ello, algunos autores reclaman un conjunto más amplio de instrumentos, incluso intervenciones militares, para abordar el reto de desarrollo al que se enfrentan estos países.19

11 12 13 14 15 16 17 18 19

Zoellick, 2008. Collier, 2007, p. 7. CAD-OCDE, 2007, p. 2. OCDE, 2008. Chhotray y Hulme, 2009. Dollar y Levin, 2006. Levin y Dollar, 2005, Fielding y Mavrotas, 2008. CAD-OCDE, 2006. Bourguignon et al., 2008, Collier, 2009.

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La fragilidad del Estado en África subsahariana: costes y desafíos

Por este motivo, el Comité de Asistencia para el Desarrollo de la OCDE empezó a referirse también a las situaciones de fragilidad, a fin de ampliar el foco y no centrarlo exclusivamente en el Estado.20 En sus Principios para el compromiso internacional se declara que el objetivo a largo plazo de un compromiso en estos países es “ayudar a los reformadores nacionales a construir instituciones eficaces, legítimas y elásticas, capaces de comprometerse de manera productiva con su gente a fin de promover un desarrollo sostenible”.21 La referencia a los reformadores nacionales ayuda a transmitir la idea de que la construcción del Estado es un proceso interno, en el que los actores externos únicamente pueden influir de forma marginal. Uno de los cambios que ha sufrido la definición de fragilidad es el paso de aquélla centrada (aunque sea implícitamente) en la relación entre un país y la comunidad de donantes, a otras definiciones que intentan identificar las características sustantivas de un Estado frágil. El Consejo de la Unión Europea reconoce que: “el término “fragilidad” se refiere a la debilidad o descomposición de las estructuras y a las situaciones en las que el contrato social se ha roto por no tener el Estado capacidad o voluntad de asumir sus funciones básicas, cumplir sus obligaciones y responsabilidades en cuanto al Estado de Derecho, la protección de los derechos humanos y de las libertades fundamentales, la seguridad y protección de la población, la reducción de la pobreza, la prestación de servicios, la transparencia y equidad en la gestión de los recursos y el acceso al poder”. 22 La referencia al contrato social, el resultado de negociaciones interminables entre la sociedad y el Estado, amplía sustancialmente la pertinencia de los efectos omnipresentes de la fragilidad. Un concepto de la fragilidad del Estado basado en las expectativas de una población no se posiciona con respecto al contenido del contrato social. Además, introduce un aspecto de dinámica interesante en la definición, pues permite considerar la fragilidad como la incapacidad para gestionar las perturbaciones que pueden afectar al contenido del contrato social. Este tipo de enfoque es conforme con el argumento expuesto por Baliamoune-Lutz y McGillivray, que aducen que el término “Estado frágil” debe utilizarse exclusivamente para “describir a los Estados sólo en términos de su probabilidad de fragmentación o de su vulnerabilidad ante las conmociones negativas”,23 que es precisamente lo mismo que afirma el CAD-OCDE. La ruptura del contrato social a causa de la descoordinación entre la capacidad del Estado y las expectativas de la población crea un elemento de inestabilidad latente que podría dar lugar a un conflicto que, a su vez, representa la manifestación definitiva de la fragilidad. Kaplan lleva este argumento un poco más allá, definiendo los países frágiles en función de las características del diseño del Estado, así como de la existencia de un “desajuste” significativo entre las instituciones formales e informales. Según Kaplan, las fronteras que obligan a grupos con diversas identidades y con una breve historia común a trabajar juntos, y los sistemas jurídicos y políticos que no reflejan los valores, las creencias y las formas de organización de una sociedad, pueden desvincular fácilmente al Estado de la población a la que debe servir. Además, es improbable que estas circunstancias sociopolíticas produzcan un gobierno capaz de satisfacer las expectativas de los ciudadanos.24 Engberg-Pedersen y otros ofrecen una definición más. Prescinden del enfoque exclusivo en el Estado que caracteriza a las definiciones que hemos revisado hasta ahora y definen la situación de fragilidad como una “inestabilidad institucional que socava la previsibilidad, transparencia y responsabilidad de los procesos de toma de decisiones públicas, así como la prestación de servicios sociales y de seguridad a la población”.25

En línea con este argumento, Ikpe relaciona la fragilidad con “la capacidad del Estado para adaptarse a nuevas circunstancias, proteger a los ciudadanos, absorber las conmociones y gestionar los conflictos sin recurrir a la violencia”.26 La perturbación repentina o la erosión gradual de la capacidad del Estado para cumplir las expectativas de los ciudadanos, para adoptar un proceso político válido para gestionar los cambios en las relaciones entre el Estado y la sociedad, o para mantener el control sobre su territorio son, pues, factores clave de la fragilidad del Estado. Merece la pena señalar que los fracasos de legitimidad, autoridad y servicio, a pesar de estar conceptualmente diferenciados, se refuerzan mutuamente y están interrelacionados. Por ejemplo, aunque las expectativas de los ciudadanos sean específicas desde los puntos de vista cultural y nacional, la capacidad de garantizar las necesidades básicas y los derechos humanos de la población puede considerarse una condición indispensable para la legitimidad de las instituciones del Estado.

20 21 22 23 24 25 26

CAD-OCDE, 2007. CAD-OCDE, 2007, p. 1; énfasis añadido. Consejo de la Unión Europea, 2007. Baliamoune-Lutz y McGillivray. 2008. Kaplan, 2008. Para obtener una explicación crítica de los argumentos de Kaplan, consulte el capítulo 3. Engberg-Pedersen et al., 2008, p. 6. Ikpe, 2007, p. 86. INFORME EUROPEO

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Capítulo 1

La fragilidad presenta grandes variaciones en términos cualitativos y cuantitativos en los distintos países. Se puede desencadenar a causa de distintos factores, desde un conflicto violento hasta una erosión gradual de la capacidad y legitimidad del Estado. Y puede poseer diversos grados de intensidad. El mayor riesgo de derrumbe de las funciones del Estado se localiza en los períodos de transición política y económica, de inestabilidad política extrema, de reconstrucción política y del Estado en los países afectados por un conflicto, así como en las fases iniciales de la formación del Estado, los períodos prolongados de exposición a perturbaciones externas frecuentes y graves, y las crisis. Una gestión incorrecta de estas etapas tan delicadas puede desatar fuerzas multiplicadas y autoalimentadas que provoquen las manifestaciones definitivas de la fragilidad del Estado: los conflictos y los regímenes autoritarios que ejercen una represión masiva y sistemática, así como violaciones de los derechos humanos de grupos de población. En consecuencia, la heterogeneidad es una característica básica de las manifestaciones de fragilidad y de los Estados denominados “frágiles”. Algunos autores observan asimismo que se trata de un concepto “amplio” en el sentido de que agrupa países que resulta difícil comparar.27 Como aduce Brinkerhoff, “los Estados frágiles son dinámicos y se desplazan a lo largo de trayectorias que van de la estabilidad al conflicto, la crisis o el fracaso; y emergen de la crisis hacia la recuperación y la estabilidad”.28 Esto implica que cada país puede enfrentarse a limitaciones específicas de la capacidad y la voluntad política. Algunos autores van más allá y afirman que no es posible siquiera trazar una línea convincente que separe a los países frágiles de los que no lo son, y plantean dudas sobre los beneficios de incluir a algunas naciones en el grupo definido a grandes rasgos como de países frágiles.29 Briscoe observa que “hay pocos aspectos que sustancien la fragilidad aparte de sus síntomas: pobreza, inseguridad, propensión al conflicto, corrupción”.30 En realidad, el debate sobre la fragilidad ha vuelto a centrar el foco en las instituciones del Estado en el proceso de desarrollo, y subraya la necesidad de adaptar las intervenciones y prioridades externas a un conocimiento profundo del contexto político y económico local. La heterogeneidad de las manifestaciones de la fragilidad significa que este conocimiento profundo del contexto local es fundamental para garantizar el éxito del compromiso externo en los países frágiles. Incluso las peores formas de fragilidad del Estado no corresponden a un vacío político total, puesto que existen instituciones informales que pueden desempeñar, al menos parcialmente, algunas de las funciones del Estado. Engberg-Pedersen et al. argumentan que “en las situaciones de fragilidad, donde el Estado está ausente y es muy débil, a menudo hay autoridades no estatales que desempeñan funciones como las del Estado respecto de la prestación de servicios de seguridad y de carácter social”.31 Esta observación es acorde con los argumentos teóricos de Dixit.32 Por ejemplo, los servicios de ley y orden en Somalia están a cargo de los tribunales islámicos, y los “tribunales de la shari’a llevan a cabo una función decisiva en la creación de un orden jurídico [...] si reina la anarquía, la resolución de disputas es gratuita y ágil según los estándares internacionales”, como observa Leeson.33 Aunque la situación actual dista mucho de ser ideal, ha mejorado en comparación con la que había antes de 1991, y esta mejora no se ha limitado al sistema judicial. En el Informe sobre Desarrollo Humano de 2001 de Somalia se pone de manifiesto la existencia de más escuelas de educación primaria en el país en ese momento que a finales de los años ochenta, y que el sector privado ha estado suministrando agua y electricidad.34 Estas constataciones demuestran que los actores externos no deben pasar por alto estas instituciones cuando adoptan un compromiso con un país en situación de fragilidad. De hecho, un enfoque que se centrara solamente en el Estado no permitiría obtener una comprensión fundamentada de la fragilidad ni de las mejores maneras de mitigarla.

3. EL COSTE DE LA FRAGILIDAD DEL ESTADO EN ÁFRICA SUBSAHARIANA La función decisiva del Estado en la conformación de la elasticidad socioeconómica, las aptitudes humanas y el bienestar se refleja en los malos resultados de desarrollo que se consiguen en los países denominados “frágiles” a causa del fracaso de sus instituciones estatales. Los mecanismos que conducen a estos malos resultados de desarrollo y a relaciones problemáticas entre donantes y gobiernos receptores son muy diversos. La fragilidad del Estado puede evolucionar por distintas trayectorias porque la formación del Estado, su funcionamiento y su estabilidad con consecuencia de un proceso complejo que abarca desde un sentido compartido de ciudadanía hasta el control del territorio. A pesar de esta diversidad, los costes económico, de la seguridad y del desarrollo que comporta la fragilidad suelen ser sustanciales, generalizados y persistentes en las diferentes situaciones. 27 28 29 30 31 32 33 34

Faria y Magalhães-Ferreira, 2007. Brinkerhoff, 2007, p. 3. Easterly, 2009. Briscoe, 2008, p. 1. Engberg-Pedersen et al., 2008, p. 23. Dixit, 2004. Leeson, 2007, p. 705. PNUD, 2001.

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La fragilidad del Estado en África subsahariana: costes y desafíos

3.1 UN ALTO PRECIO EN DESARROLLO HUMANO El desarrollo humano en los países frágiles nos ofrece un relato resumido, pero revelador, de los costes directos de la fragilidad. Son demasiados los países frágiles de África subsahariana que se cuentan entre los que registran un nivel insuficiente en materia de desarrollo humano. Con respecto al IDH, se clasifican entre los puestos 128 de Santo Tomé y Príncipe y 179 de Sierra Leona, el último país de la lista de aquellos para los que está disponible este índice. El IDH medio de los países frágiles era de 0,459 en 2006 (0,329 para Sierra Leona y 0,643 para Santo Tomé y Príncipe).

Tabla 1.1: Desarrollo humano en los Estados frágiles de África subsahariana

País

Angola Burundi Camerún República Centroafricana Chad Comoras Rep. Dem. del Congo Rep. del Congo Costa de Marfil Yibuti Guinea Ecuatorial Eritrea Etiopía Gambia Guinea Guinea-Bissau Kenia Liberia Mauritania Níger Nigeria Ruanda Santo Tomé y Príncipe Sierra Leona Somalia Sudán Togo Uganda Zimbabue Países frágiles de África subsahariana Países no frágiles de África subsahariana África subsahariana

Posición en el Índice de Desarrollo Humano(1)

157 172 150 178 170 137 177 130 166 151 115 164 169 160 167 171 144 176 140 174 154 165 128 179 n.c. 146 159 156 n.c.

Índice de Desarrollo Humano(1)

Esperanza de vida al nacer(1)

Índice de alfabetización de adultos(2)

Tasa de mortalidad de niños menores de 5 años (por 1000)(3)

0,484 0,382 0,514 0,352 0,389 0,572 0,361 0,619 0,431 0,513 0,717 0,442 0,389 0,471 0,423 0,383 0,532 0,364 0,557 0,370 0,499 0,435 0,643 0,329 n.c. 0,526 0,479 0,493 n.c. 0,469 0,545 0,500

42,1 48,9 50,0 44,0 50,4 64,5 46,1 54,5 47,7 54,2 50,8 57,2 52,2 59,0 55,3 46,0 52,7 45,1 63,6 56,2 46,6 45,8 65,2 42,1 47,5 57,8 58,0 50,5 41,7 51,2 53,2 52,2

67,4 59,3 67,9 48,6 25,7 74,2 67,2 86,0 48,7 … 87,0 … 35,9 … 29,5 62,8 73,6 54,4 55,2 29,8 71,0 64,9 87,5 37,1 … 60,9 53,2 72,6 90,7 59,2 66,4 62,9

202,7 164,4 142,6 178,5 209,7 61,3 121,9 128,6 196,4 123,7 166,9 73,6 129,3 115,3 145,2 194,5 102,4 138,2 119,4 170,2 185,9 153,4 94,0 145,8 177,9 109,6 96,7 120,9 92,3 138,3 97,5 123,2

Tasa de mortalidad materna (por 100 000 nacimientos de niños vivos)(4)

1 400 1 100 1 000 980 1 500 400 1 100 740 810 … 680 450 720 690 910 1 100 560 1 200 820 1 800 1 100 1 300 … 2 100 … … 510 550 880 976 614 824

Notas: ... indica datos no disponibles; “n.c.” sustituye a “no clasificado”; (1) datos referidos al año 2006; (2) datos referidos a personas de 15 o más años de edad, para el año 2006;(3) datos referidos al año 2008; (4) datos referidos al año 2000, ajustados en base a las revisiones de UNICEF, OMS y UNFPA para incluir de manera bien documentada los problemas de subdeclaración y clasificación errónea. Fuente: elaboración del IDE sobre el Informe sobre Desarrollo Humano 2008 del PNUD (2008); Perspectivas Económicas de África de 2009 de la OCDE y el BAfD (2009). INFORME EUROPEO

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Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009

Capítulo 1

Los costes humano, social y económico de la fragilidad no se limitan a la baja puntuación que obtienen los países frágiles en los tres componentes del IDH. Los países frágiles tienen criterios muy inferiores para el conjunto de ODM en comparación con otros países en desarrollo.35 De hecho, existe una correlación negativa clara entre fragilidad y consecución de los ODM: los Estados frágiles de África subsahariana están más lejos de alcanzarlos en 2015. Si se adopta una clasificación de Estados frágiles basada en la CPIA de 2006, Harttgen y Klasen hallan que la fragilidad está asociada claramente a resultados de desarrollo mucho peores en términos de pobreza, desnutrición, educación y mortalidad infantil antes de los cinco años.36 En 2006, las personas sumidas en la pobreza en los países frágiles según la lista de la CPIA triplica con creces la cantidad de los países no frágiles. La tasa de finalización de la educación primaria, el número de niños con bajo peso, la mortalidad infantil antes de los cinco años y la tasa de desempleo respecto de la población revelan que los Estados frágiles suelen presentar un nivel de desarrollo humano muy inferior al de los países no frágiles. Los Estados de África subsahariana encabezan la lista en estos dos últimos factores del IDH. El rendimiento en el período 2000-2006 confirma estas conclusiones. Al mismo tiempo, los indicadores de desarrollo (tales como la pobreza, la expectativa de vida y las tasas de mortalidad infantil antes de los cinco años) presentan un cierto grado de diferenciación en el grupo de países frágiles. Si bien la diferencia total entre países frágiles y no frágiles es importante, estas cifras enmascaran una heterogeneidad considerable. Sólo en algunos países, la tasa de crecimiento reciente parece haberse transmitido a los objetivos de desarrollo. Pero entre ellos no se encuentra Guinea, con una tasa de alfabetización de adultos del 29% todavía, ni Angola, donde la mortalidad infantil antes de los cinco años en 2008 fue superior al 20%, 203 de cada 1 000 (consulte la tabla 1.1). En dos ediciones recientes del Informe sobre seguimiento mundial ha quedado patente que los países frágiles no están progresando hacia los ODM, o incluso están retrocediendo.37 En comparación con los países de rentas medias o bajas, los Estados frágiles según la clasificación de la CPIA registraron un progreso considerablemente inferior hacia los ODM entre 1990 y 2006. Harttgen y Klasen ofrecen un panorama ligeramente distinto. Comparan el rendimiento de los países en relación con la consecución de los ODM adoptando distintas clasificaciones de países frágiles.38 Su conclusión es que los países frágiles están progresando igual de bien que otros países en desarrollo en términos absolutos hacia los ODM, aunque siguen estando muy rezagados.39 Los cambios en los indicadores de los ODM entre 2000 y 2006 muestran una marcada heterogeneidad entre los países frágiles y entre los indicadores dentro de ellos, aunque los patrones de los países frágiles y no frágiles no muestran diferencias sistemáticas. En cambio, si el análisis se centra en los países frágiles de África subsahariana, el patrón cambia, y la fragilidad del Estado parece ser más relevante en relación con el progreso hacia los ODM. En las figuras 1.1 y 1.2 se muestra que los países de África subsahariana están a la cola del continente en materia de cambios tanto relativos como absolutos hacia los ODM. Los resultados de los países donde la fragilidad del Estado es especialmente grave son aún más desalentadores. El porcentaje de naciones de África subsahariana que obtienen una puntuación baja en la CPIA de 2007 en todos los aspectos (gestión económica, políticas estructurales, inclusión e igualdad social, gestión del sector público) es excesivo.

35

36 37 38 39

Consulte el documento citado elaborado por Harttgen y Klasen para obtener un panorama completo del modo en que las distintas definiciones afectan a los resultados. Harttgen y Klasen, 2009. Banco Mundial, 2007, 2009a. Harttgen y Klasen, 2009. Harttgen y Klasen, 2009. Cabe destacar que la conclusión extraída por Harttgen y Klasen (2009) podría estar expuesta a un sesgo a causa de la falta de datos, ya que no existe información pertinente que permita evaluar el progreso hacia los Objetivos de Desarrollo del Milenio correspondientes a gran cantidad de países frágiles. Si suponemos que los países cuyos datos faltan se caracterizan por un nivel inferior a la media, entonces incluso el progreso absoluto hacia los objetivos podría ser peor para los países en situación de fragilidad.

20

Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009

La fragilidad del Estado en África subsahariana: costes y desafíos

Figura 1.1: Cambios absolutos experimentados por los indicadores de los ODM (2000-2006) ÍNDICE DE POBREZA 20002006

EDUCACIÓN PRIMARIA 20002006 14

6

12

4

10 2 8 0 CPIA-ASS

ASS

CPIA-Todos

6

-2

4

-4

2

-6

0 CPIA-ASS

DESNUTRICIÓN 20002006

CPIA-Todos

ASS

MORTALIDAD DE MENORES DE CINCO AÑOS 20002006 0

1,5

CPIA-ASS 1

-2

0,5

-4

ASS

CPIA-Todos

-6

0 CPIA-ASS

ASS

CPIA-Todos

-0,5

-8

-1

-10 -12

Notas: CPIA-ASS representa los países de África subsahariana incluidos en la lista de la CPIA de 2007 (con una puntuación de la CPIA inferior a 3,2); CPIA-Todos representa los países que tienen una puntuación de la CPIA inferior a 3,2 en cualquiera de las sublistas de la CPIA (gestión económica, políticas estructurales, inclusión y justicia social, gestión del sector público) en 2007; ASS: todos los países de África subsahariana; para calcular las medias de cada indicador según la situación de fragilidad, los cambios en el número de personas sumidas en la pobreza, la educación primaria completada, la desnutrición y la tasa de desempleo respecto de la población se miden en porcentajes; los cambios de la mortalidad infantil de menores de cinco años se miden en términos absolutos de fallecimientos por cada 1 000 niños. Fuente: Harttgen y Klasen, 2009.

INFORME EUROPEO

SOBRE EL

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DESARROLLO

Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009

Capítulo 1

Figura 1.2: Cambios relativos experimentados por los indicadores clave de los ODM (2000-2006) ÍNDICE DE POBREZA 20002006

EDUCACIÓN PRIMARIA 20002006 0,45

0,15

0,40

0,10

0,35 0,05 0,30 0,00 CPIA-ASS

ASS

0,25

CPIA-Todos

-0,05

0,20

-0,10

0,15

-0,15

0,10 CPIA-ASS

DESNUTRICIÓN 20002006

ASS

CPIA-Todos

MORTALIDAD DE MENORES DE CINCO AÑOS 20002006

0,08

0 CPIA-ASS -0,01

0,06

-0,02 0,04

-0,03 -0,04

0,02

-0,05 0 CPIA-ASS

ASS

CPIA-Todos

-0,06

-0,02

-0,07 -0,08

-0,04

Nota: Consulte la nota de la figura 1.1. Fuente: Harttgen y Klasen, 2009.

22

ASS

CPIA-Todos

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La fragilidad del Estado en África subsahariana: costes y desafíos

3.2 COSTES GRAVES Y DIVERSIFICADOS La fragilidad se caracteriza también por su gravedad, incluidas las peores formas de privación humana y violaciones de los derechos humanos básicos a la vida y a la seguridad. Con frecuencia se adueña de la capacidad del gobierno para cumplir una de sus principales tareas, como es la gestión de la seguridad alimentaria, o puede llegar a transformarse en conflictos armados o guerras civiles, con los tremendos costes humanos, sociales y económicos que ello conlleva. Conflicto. De las personas de los países de la lista The Bottom Billion, representativa de la lista de países frágiles, el 73% ha padecido recientemente o está padeciendo una guerra civil. Por añadidura, el riesgo de que estos países se suman en una guerra civil en un período de cinco años es enorme: lo hace uno de cada seis.40 La relación entre fragilidad y conflicto es dinámica y complicada. Los conflictos pueden ser al mismo tiempo el resultado de la fragilidad, o uno de sus factores causantes. Los países frágiles suelen caracterizarse por la exclusión social de determinados grupos (étnicos, religiosos, propietarios de recursos naturales), lo que puede desencadenar conflictos. Pero los conflictos también socavan la capacidad del Estado para prestar servicios públicos. Sus consecuencias son el debilitamiento de las instituciones y el ralentización de la economía y de la reducción de la pobreza. La combinación de estos factores se suma a las fuerzas desestabilizadoras. Los costes de los conflictos son numerosos y extensos.41 Algunos son “directos” y se pueden cuantificar de manera general: muertes, bajas, enfermedades, desplazados internos o migraciones masivas. Otros son “indirectos”, pues los conflictos interrumpen la actividad económica, desplazan gasto público destinado a salud y educación a la partida militar, y reordena los ingresos públicos (procedentes, por ejemplo, de los impuestos sobre la exportación de petróleo, como en la crisis del delta del Níger). Los conflictos también pueden aumentar el desempleo, en especial entre los varones jóvenes. Esto aumenta la probabilidad de delinquir y de sentirse atraído por los extremismos. Después de un conflicto, a menudo a causa del menor control sobre el terreno, se pueden convertir regiones enteras en áreas de cultivo de drogas. Como el contrabando de estupefacientes resulta fácil (y rentable), las personas pueden emprender actividades ilegales en lugar de volver a sus puestos de trabajo (a menudo destruidos). Algunos costes son imposibles de cuantificar: a menudo los ciudadanos quedan traumatizados por mucho tiempo después de finalizar el conflicto, pero los costes psicológicos no son fáciles de medir. Aquí se cuantifican, en la medida de lo posible y siendo conscientes de las incertidumbres, los principales costes para África subsahariana.42 Las muertes en combate pueden cuantificarse a grandes rasgos,43 pero la mayoría de las muertes de civiles, asociadas a la violencia y a las epidemias, no. Así pues, incluso calcular la cantidad total de muertes relacionadas con los conflictos violentos resulta difícil. En el informe African Development Report de 2009 se registran las muertes en combate y las muertes totales debidas a la guerra en una serie de países africanos: en Angola (1975-2002) hubo alrededor de 160 000 muertes en combate y 1,5 de muertes en total; en Burundi (1990-2002), alrededor de 7 000 en combate y unas 200 000 en total; y en la República Democrática del Congo (1998-2008) 5,4 millones de muertes en total, que la convierten en la guerra más mortífera desde la segunda Guerra Mundial.44 Los datos de desplazados internos, concentrados en Somalia, Sudán, la República del Congo y Costa de Marfil, son más fáciles de obtener y comparar (tabla 1.2). El desplazamiento, un coste en sí mismo, también implica epidemias, desnutrición, violencia (especialmente contra las mujeres, sometidas a violencia extrema y, a menudo, violadas).45

40 41

42 43 44 45

Collier, 2007. Collier, Hoeffler y Söderbom (2004) sostienen que las guerras civiles duran aproximadamente siete años de media pero que se tardan unos 21 años en recuperar los ingresos que había antes de la guerra. El coste total de una guerra civil se calcula en casi 3 000 millones de USD al año. Consulte Reynal-Querol, 2009 y BAfD, 2009, para obtener un análisis de las causas de los conflictos. Las muertes asociadas al combate armado representan, en promedio, menos del 30% de total de las muertes relacionadas con un conflicto. BAfD, 2009, p. 12. BAfD, 2009. INFORME EUROPEO

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Capítulo 1

Tabla 1.2: Refugiados y desplazados internos, 2008

País de origen Angola Burundi Camerún República Centroafricana Chad Comoras Rep. Dem, del Congo Rep. del Congo Costa de Marfil Yibuti Guinea Ecuatorial Eritrea Etiopía Gambia Guinea Guinea-Bissau Kenia Liberia Mauritania Níger Nigeria Ruanda Santo Tomé y Príncipe Sierra Leona Somalia Sudán Togo Uganda Zimbabue África subsahariana Países frágiles de África subsahariana Países no frágiles de África subsahariana

Nº total de refugiados 171 393 281 592 13 870 125 106 55 105 378 19 925 367 995 22 227 650 384 186 398 63 878 1 352 9 495 1 065 9 688 75 213 45 601 796 14 169 72 530 35 32 536 561 154 419 248 16 750 7 548 16 841 2 628 765 2 592 920 35 844

Desplazados internos protegidos o asistidos por ACNUR 0 100 000 0 197 000 166 718 0 0 1 460 102 683 956 0 0 0 0 0 0 0 404 000 0 0 0 0 0 0 0 1 277 200 1 201 040 0 853 000 0 6 343 016 6 343 016 0

Población total de interés 185 186 483 626 16 803 323 357 267 222 418 25 069 1 918 424 737 792 716 431 201 094 95 552 2 489 11 517 1 342 762 617 88 413 53 421 1 067 24 645 90 428 35 35 480 1 860 373 1 749 536 22 679 1 466 792 51 639 10 530 951 10 478 161 52 789

Fuente: elaboración del IDE sobre la base de datos de estadísticas de población en línea de ACNUR.

Los conflictos no sólo provocan una contracción de los resultados. También destruyen las infraestructuras a causa de los bombardeos y otras acciones. Sin olvidar la reducción del gasto en mantenimiento y renovación. El capital financiero y humano suele irse de los países. Sin embargo, cuantificar este fenómeno es complicado sin un razonamiento contrafactual. Durante y después de los conflictos, se registran los principales cambios en la composición sectorial del PIB (Collier, 2007). De hecho, algunos sectores son más vulnerables a los conflictos: el aumento del gasto militar suele significar una reducción del gasto en educación, lo que conlleva un coste elevado a largo plazo y puede afectar de manera permanente al crecimiento de un país. Otro coste, importante por lo que afecta a la política doméstica, es la reducción de los horizontes temporales de los políticos y de los inversores privados. Hacer frente a conflictos persistentes crea una situación de emergencia constante, y los gobiernos reaccionan ante ello con respuestas a corto plazo.46

46

Un problema relacionado es el del “tamaño óptimo” del sector militar en los países afectados por un conflicto (consulte Acemoglu et al., 2009).

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La fragilidad del Estado en África subsahariana: costes y desafíos

Inseguridad alimentaria. La función del Estado de construir el marco institucional y jurídico para la producción y distribución de alimentos, así como las intervenciones y reformas del gobierno, pueden afectar a la disponibilidad de los alimentos y a los derechos a la alimentación de los distintos grupos de población. La fragilidad del Estado puede convertirse en una de las causas subyacentes de la inseguridad alimentaria, a través de varios canales:47 • Fracaso de la capacidad: cuando la capacidad de distribución de un país fracasa, o corre el riesgo de fracasar, es más probable que se produzca una crisis alimentaria. La prestación inadecuada de los servicios básicos puede dar lugar a este resultado. Las instituciones estatales frágiles pueden ser menos capaces de implantar mecanismos que aseguren el acceso a los alimentos por parte de las personas en situación de pobreza o de proteger a los ciudadanos (tanto consumidores como productores) contra las fluctuaciones de los precios mundiales de los alimentos o contra otras variaciones en el tamaño y el origen de los derechos de alimentación, como la inseguridad alimentaria cíclica asociada al componente estacional de determinadas actividades económicas. • Fracaso de la autoridad: cuando la autoridad de un Estado fracasa, los obstáculos para los sistemas de distribución de alimentos y la incapacidad para proteger los activos productivos para la producción y distribución agroalimentaria pueden dar lugar a crisis alimentarias y emergencias humanitarias. • Fracaso de la legitimidad: la puesta en marcha de sistemas de protección social no depende exclusivamente de la capacidad, sino también de la voluntad y responsabilidad del Estado. Algunas características habituales de las instituciones estatales ilegítimas (ausencia de fórmulas eficaces de democracia, persecución de los opositores o de grupos de población, función prominente de las fuerzas militares en el gobierno, control de los medios de comunicación) pueden amenazar la seguridad alimentaria de grandes grupos de población. Según el premio Nobel Amartya Sen, por ejemplo, la libertad de prensa es fundamental para difundir información sobre las crisis alimentarias y exigir responsabilidades al gobierno respecto de la protección y garantía de los derechos de alimentación.48 Así pues, la fragilidad del Estado y la inseguridad alimentaria están estrechamente relacionadas (tabla 1.3). En los países frágiles subsaharianos, la ingesta media de alimentos era de 2 093 Kcal por persona, en comparación con las 2 303 de otros países subsaharianos; por su parte, la prevalencia de la desnutrición era 8 puntos porcentuales mayor (un 35% en comparación con un 23%). No sólo el promedio de los indicadores de desnutrición son más bajos en los países frágiles sino que, además, alcanzan picos dramáticos: en la mayoría de los países subsaharianos, los niveles de desnutrición superan el 40%, y llegan nada menos que hasta el 68% en Eritrea y el 76% en la República Democrática del Congo.49 El Índice Mundial del Hambre (IMH) de 2008 (un índice totalizado desarrollado por el Instituto Internacional de Investigación sobre Políticas Alimentarias para medir el hambre y la desnutrición),50 señala situaciones de alarma o alarma extrema en cuanto a la seguridad alimentaria y nutricional en 25 países de África subsahariana, 16 de ellos pertenecientes a nuestra lista operativa de Estados frágiles. En el ámbito mundial, los 10 países cuya seguridad alimentaria ha empeorado desde principios de los noventa incluyen seis países frágiles de África subsahariana51 (Burundi, Comoras, República Democrática del Congo, Guinea-Bissau, Liberia y Zimbabue). Esta evidencia sugiere que la fragilidad del Estado tiende a socavar la situación de seguridad alimentaria y nutricional.

47 48 49 50

51

B y Brown, 2009. Drèze y Sen, 1989. FAO, 2008. El IMH combina tres indicadores con la misma ponderación: la proporción de desnutrición como porcentaje de la población; la prevalencia de bajo peso en niños con menos de cinco años; y la tasa de mortalidad infantil antes de los cinco años. Los datos del IMH de 2008 corresponden al período comprendido entre 2001 y 2006; los datos del IMH de 1990 se refieren al período comprendido entre 1988 y 1999 (IIPA, 2008). IIPA, 2008. INFORME EUROPEO

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Capítulo 1

Tabla 1.3: Índices de seguridad alimentaria de los países frágiles

País

Angola Burundi Camerún República Centroafricana Chad Comoras Rep. Dem. del Congo Rep. del Congo Costa de Marfil Yibuti Guinea Ecuatorial Eritrea Etiopía Gambia Guinea Guinea-Bissau Kenia Liberia Mauritania Níger Nigeria Ruanda Santo Tomé y Príncipe Sierra Leona Somalia Sudán Togo Uganda Zimbabue África subsahariana Países frágiles de África subsahariana Países no frágiles de África subsahariana

Prevalencia de desnutrición, porcentaje(1)

46 63 23 43 39 … 76 22 14 … … 68 46 30 17 … 32 40 8 29 9 40 … 47 … 21 37 15 40 30 35 23

Disponibilidad de alimentos (Kcal/persona/ día)(2)

Índice de producción alimentaria(3)

1 880 1 630 2 230 1 900 1 980 1 800 1 500 2 330 2 520 2 170 … 1 530 1 810 2 140 2 540 2 050 2 040 2 010 2 790 2 140 2 600 1 940 2 600 1 910 … 2 290 2 020 2 380 2 040 2 212 2 097 2 367

116 98 101 103 101 95 90 99 96 118 … 73 103 77 106 94 102 85 98 97 96 108 99 101 … 100 97 98 84 98 98 98

Notas: … indica datos no disponibles; (1) datos referidos al período 2003-2005; (2) los datos se indican en kcal por persona al día, y se refieren al período 2003-2005; (3) datos referidos al período 2002-2004 (promedio equivalente a 100 para 1999-2001). Fuente: elaboración del IED sobre Perspectivas Económicas de África de 2009 de la OCDE y el BAfD (2009) y FAOSTAT.

Violaciones de los derechos humanos y, en particular, violencia contra las mujeres. La fragilidad del Estado conlleva costes elevados, en especial para los sectores más vulnerables de la sociedad, que más protección social necesitan, como las mujeres, los niños y los ancianos. Los efectos sobre el bienestar de las mujeres constituyen una de las manifestaciones más emblemáticas de los costes dramáticos de la fragilidad del Estado. Los Estados frágiles corren mayor riesgo de desarrollar conflictos violentos, cuyas consecuencias no son iguales para ambos géneros, si bien resulta complicado encontrar cifras oficiales que trasciendan las pruebas anecdóticas. En los contextos frágiles, el insuficiente crecimiento económico empuja a las mujeres a trabajar más horas para obtener ingresos, normalmente en la economía sumergida y en actividades relacionadas con la agricultura. La industria de la guerra que se desarrolla para financiar el conflicto puede ser una nueva fuente de ingresos, al igual que sucede con el petróleo, los diamantes y otros metales preciosos en Angola, Congo-Brazzaville, la República Democrática del Congo, Liberia, Sierra Leona y Sudán. Pero los progresos económicos para las mujeres pueden quedar anulados por el cierre de otras industrias y por el colapso de las estructuras gubernamentales, con la consiguiente pérdida de puestos de trabajo. En Angola, Eritrea, Mozambique y Zimbabue, las mujeres han perdido sus puestos

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La fragilidad del Estado en África subsahariana: costes y desafíos

de trabajo formales al ser éstos ocupados por los hombres que han regresado del conflicto. Por otra parte, durante el conflicto, la ausencia de hombres deja a muchas mujeres con la responsabilidad íntegra de mantener el hogar. Muchas de ellas no pueden heredar ni reclamar los bienes de sus maridos fallecidos. En Sudán, donde la guerra ha sido constante desde la independencia en 1956, las mujeres y sus hijos han pagado un precio terrible. La mayoría de los desplazados y de las personas que viven en los campos de personas desplazadas internas (PDI) son mujeres con hijos. La mayoría de las mujeres sudanesas, en especial en el sur, viven sumidas en la miseria, además de sufrir elevados índices de analfabetismo y un acceso limitado a la atención sanitaria y el agua. La mortalidad maternal es una de las más altas del mundo, con 1 700 muertes por cada 100 000 nacimientos de niños vivos en el sur de Sudán y 509 en el norte del país. De todas las mujeres del sur de Sudán, el 90% son analfabetas. Las mujeres también han sido víctimas de la violencia de género, como en el caso de los embarazos como consecuencia de violaciones. A finales de 2005, cuando había 2,2 millones de PDI en campos, la situación llegó a ser tan insegura para las mujeres que se arriesgaban a ser violadas cada vez que salían del asentamiento para ir a recoger leña.52 En la República Democrática del Congo, una de las características de la guerra ha sido el uso indiscriminado de la violación como arma de guerra. Entre 1998 y 2003, se denunciaron 51 000 casos de violación en las provincias de Kivu del Sur y Kalemie. Médicos Sin Fronteras informa de que el 75% de todos los casos de violación que tuvieron que atender en total se circunscribieron a la parte oriental del país.53 El estigma que se asocia a la violencia sexual es muy alto. Las mujeres temen que, si acuden a la policía, perderán cualquier posibilidad de casarse, o que sus maridos las abandonarán. También temen que los violadores las castiguen por denunciar el abuso. La consecuencia de una violencia sexual generalizada es un deterioro profundo de la sociedad, que empieza por la dignidad de las víctimas, así como su integridad física y moral. La envergadura y la naturaleza del abuso sexual también han creado un grave problema de salud pública, con un aumento del VIH y otras enfermedades de transmisión sexual. La ausencia de infraestructura médica, en especial en las áreas remotas, ha contribuido a empeorar el problema. En el norte de Uganda, según un informe de 2007 de Amnistía Internacional, las mujeres y las niñas doblemente traumatizadas sufren la violencia sexual y de género y se enfrentan a dificultades considerables al intentar conseguir que se haga justicia con los violadores.54 El estudio, realizado en cinco distritos en 2007, revela la discriminación que sufren las mujeres que intentan llevar a juicio casos de violación, deshonra, violencia doméstica, agresiones u otras formas de violencia.55 Amnistía Internacional considera que el sistema de justicia actual del norte de Uganda es profundamente ineficaz, en particular para garantizar la protección de las mujeres y las niñas contra la violencia sexual y de género. Como queda patente por estos ejemplos, el conflicto violento que marca a los Estados frágiles afecta a las mujeres de maneras profundamente complicadas. La violencia y la pérdida a las que se enfrentan en la comunidad les impiden a menudo actuar como ciudadanas plenas, y las incapacitan para participar en la reconstrucción de las instituciones y en las reformas del Estado. Las mujeres pueden estar expuestas a gravísimas formas de violaciones de los derechos humanos no sólo en situaciones de conflicto, sino también cuando el sistema de justicia no puede controlar las actividades ilícitas y criminales. Un informe reciente de la ONUDD revela que uno de los precios terribles que pagan las mujeres de África occidental es el tráfico con fines de explotación sexual, debido a menudo a la necesidad de devolver las deudas.56 En 2006, se detectaron en 11 países europeos 570 víctimas de la explotación sexual procedentes de África occidental; así pues, “suponiendo que solamente se detecte una de cada 30, lo que parece plausible, esta cifra sugiere un total de unas 17 000 víctimas al año”.57 Las tendencias de la prostitución parecen mantenerse estables a lo largo del tiempo, aunque con variaciones según los países. El valor del mercado sexual se calcula en torno a los 850 millones de USD al año. 58

3.3 PERSISTENCIA DE LA FRAGILIDAD DEL ESTADO Y SUS COSTES El progreso limitado hacia los Objetivos de Desarrollo del Milenio, así como el desplazamiento del gasto durante y después de un conflicto de la educación a las partidas militares, dan una idea de la prolongada duración de los costes humanos, sociales y económicos. La persistencia de la fragilidad está relacionada con las características institucionales y políticas enraizadas del país. Treinta y cinco países considerados frágiles por el Banco Mundial en 1979 lo siguen siendo hoy, 30 años después.59 En cambio, la probabilidad de superar de manera sostenida la situación de fragilidad fue tan sólo del 1,85% al año, en el período comprendido entre 1977 y 2004.60 52 53 54 55 56 57 58 59 60

LIMPL, 2006. The Guardian, 2007. Amnistía Internacional, 2007. Amnistía Internacional, 2007. ONUDD, 2009. ONUDD, 2009, p. 7. ONUDD, 2009. OCDE, 2009. Chauvet y Collier, 2008. INFORME EUROPEO

SOBRE EL

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DESARROLLO

Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009

Capítulo 1

Esta tendencia es coherente con la historia de la formación de los Estados, que en Europa tardaron siglos de batallas y profundos cambios económicos, sociales, políticos y económicos. El apoyo a la construcción del Estado prestado por actores externos puede ayudar a consolidar el Estado, pero el proceso no deja de ser interno. En los países donde la formación del Estado aún no se ha completado, cabe esperar que se tarde más en superar la fragilidad y que resulte más difícil. La persistencia de la fragilidad del Estado también tiene su reflejo en la eficacia de la gobernanza y las pruebas desalentadoras de los avances hacia la consecución del Estado de Derecho. La mala gobernanza es síntoma y parámetro de la fragilidad del Estado. Los países frágiles obtienen puntuaciones bajas en los indicadores de gobernanza (figura 1.3). La mayoría de ellos sufren una gran inestabilidad política, corrupción generalizada y escasa confianza en el Estado de Derecho. Por añadidura, los bajos niveles de gobernanza tienden a mantenerse y a depender estrechamente de la trayectoria: una eficacia insuficiente del gobierno o del Estado de Derecho en 2000 aumenta la probabilidad de obtener puntuaciones bajas en 2008, y muchos países frágiles presentaban menor eficacia del gobierno y un Estado de Derecho más débil en 2008 que en 2000.61

Figura 1.3: Tendencias de los indicadores de gobernanza; países frágiles de África subsahariana ESTABILIDAD POLÍTICA 20002008

EFICACIA DEL GOBIERNO 20002008

0,50

0,50

0,00 -3,00 -2,50 -2,00 -1,50 -1,00 -0,50

0,00 0,00

0,50 1,00 1,50

2,00

-3,50

-3,00 -2,50

-2,00 -1,50 -1,00 -0,50

-0,50

-1,00

-1,00

-1,50 -2,00

-2,00

-2,50

-2,50

-3,00

-3,00

1,50

2,00

-3,50

ESTADO DE DERECHO 20002008

CORRUPCIÓN 20002008

0,50

0,50

0,00 -3,00 -2,50 -2,00 -1,50 -1,00 -0,50

0,00

0,00 0,50 1,00 1,50

2,00

-3,50

-3,00 -2,50 -2,00 -1,50 -1,00 -0,50

0,00

-0,50

-0,50

-1,00

-1,00

2008

2008

1,00

2000 2000

2000 2000

-1,50

0,50 1,00 1,50

2,00

-1,50 -2,00

2008

-2,00

2008

0,50

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-3,50

-3,50

0,00

-0,50

2008 2008

2008 2008

-3,50

-2,50

-2,50

-3,00

-3,00

-3,50

-3,50

2000 2000

2000 2000

Nota: Los indicadores de gobernanza se miden en unidades que van de -2,5 a 2,5, aproximadamente. Los valores más altos corresponden a resultados de gobernanza mejores. El diagrama de estabilidad política mide las percepciones de probabilidad de que un gobierno sea desestabilizado o derrocado por medios inconstitucionales o violentos; el diagrama de eficacia del gobierno mide la calidad de los servicios públicos, la calidad de la función pública y el grado de independencia entre estos aspectos y las presiones políticas, la calidad de la formulación y aplicación de políticas, y la credibilidad del compromiso del gobierno con tales políticas; el diagrama de Estado de Derecho mide en qué medida los agentes tienen confianza en las reglas de la sociedad y se rigen por ellas, en particular la calidad del cumplimiento de los contratos, la policía y los tribunales, así como la probabilidad de delitos y violencia; el diagrama de corrupción mide en qué medida se ejercen los poderes públicos para obtener beneficios privados, e incluye formas de corrupción menores y graves, así como la “captura” del Estado por élites e intereses privados. Fuente: Kaufmann, Kraay y Mastruzzi, 2008.

61

Kaufmann et al., 2008. 28

Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009

La fragilidad del Estado en África subsahariana: costes y desafíos

Las consecuencias de la fragilidad del Estado para la gobernanza pueden generar fuerzas que obstaculizan la salida de la fragilidad. La erosión de los contrapoderes institucionales puede crear nuevos intereses hostiles al bienestar social. Estos intereses intentan defender y reproducir las oportunidades para la corrupción, la interferencia política y la búsqueda de rentas políticas, que debilitan aún más la responsabilidad del Estado. Además, en los regímenes autoritarios, el propio Estado puede convertirse en vehículo para el enriquecimiento personal. Si bien estas situaciones pueden presentar una inestabilidad inherente, porque los intentos de hacerse con el “botín” pueden terminar en cambios violentos de gobierno, lo más probable es que la dinámica depredadora en la que se basan siga siendo la misma.62

3.4 LOS PAÍSES FRÁGILES SON “MALOS VECINOS” Los costes de la fragilidad tampoco parecen entender gran cosa de fronteras nacionales. Se calcula que el 80% del coste de la fragilidad (en términos de crecimiento económico perdido) lo soportan los países vecinos, que sufren de manera marcada los efectos del mal vecino, con una pérdida de crecimiento aproximada del 0,6% anual por vecino. Si consideramos que cada país tiene un promedio de 3,5 vecinos, las pérdidas por los efectos negativos de esta vecindad pueden ascender a unos 237 000 millones de USD al año.63 Los países frágiles ejercen una influencia adversa sobre sus vecinos a través de otros canales. No parece que la fragilidad sea contagiosa, pero sí da lugar a efectos transfronterizos perjudiciales, como la difusión de la inquietud e inestabilidad políticas.64 No existen pruebas que demuestren que la fragilidad provoque un aumento sistemático de la probabilidad de que los países vecinos padezcan conflictos civiles o se vean envueltos en guerras entre Estados.65 Sin embargo, existen casos conocidos en que se han hecho sentir estos efectos. Uno de ellos es el gobierno de Liberia de Charles Taylor, que proporcionaba mercenarios, fondos, armas e infraestructuras a los grupos rebeldes dirigidos a Sierra Leona, con la esperanza de controlar las minas de diamantes y las redes económicas de la región. La difusión del riesgo de inestabilidad y de que surjan conflictos violentos transfronterizos se ve incrementada por los importantes mercados regionales de armamento de África.66 La porosidad de las fronteras nacionales del continente facilita el movimiento de armas y municiones entre los países, de tal forma que resulta fácil suministrarlos en las áreas geográficas donde reside la demanda.67 Otros efectos negativos de estos vecinos tienen su origen en los movimientos transfronterizos de refugiados, en su mayoría a los países vecinos, que significan un coste sustancial para el país receptor.68 Los movimientos de refugiados contribuyen a difundir la malaria en los países subsaharianos.69 Por su parte, los refugiados que huyen de Ruanda y Burundi a la región de Kagera al noroeste de Tanzania se han cobrado un alto precio en sanidad y escolarización.70 Los movimientos masivos de refugiados pueden llegar a desestabilizar a los países vecinos.71 Como pone de manifiesto la violencia reciente padecida en la región de los Grandes Lagos, los campos de refugiados pueden constituir centros de organización de grupos violentos. Los refugiados y las PDI de África subsahariana proceden casi en exclusiva de los países frágiles de la región (consulte la tabla 1.2). Otros flujos ilícitos, atraídos por países con un control limitado sobre su territorio y un Estado de Derecho débil, también pueden amenazar la estabilidad de los países vecinos, en especial la de aquellos con una capacidad insuficiente de hacer cumplir la ley. Guinea Bissau es el centro de tránsito de la cocaína que viaja desde Sudamérica hasta Europa, con considerables implicaciones de seguridad y humanitarias.72 En el undécimo Encuentro de alto nivel de líderes de operaciones de paz de la ONU en África occidental (celebrado en Dakar el 4 de noviembre de 2007), los líderes de las operaciones de paz en África occidental en 2007 expresaron su “preocupación por el aumento alarmante del tráfico de estupefacientes y la amenaza que supone para la estabilidad, tanto en el país como en la subregión en su conjunto.”

3.5 LOS PAÍSES FRÁGILES SON ORIGEN DE AMENAZAS MUNDIALES Los efectos negativos de la fragilidad pueden presentar un alcance de ámbito mundial. En realidad, el concepto de fragilidad del Estado surge en el entorno del desarrollo en un momento de importante preocupación sobre las amenazas para la seguridad mundial a causa de estructuras estatales débiles o inexistentes.

62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72

ONUDD, 2009, p. 67. Chauvet at al., 2007. Iqbal y Starr, 2008. Iqbal y Starr, 2008. Lambach, 2004; Studdard, 2004. Killicoat, 2007b. ACNUR, 2009. Montalvo y Reynal-Querol, 2007. Baez, 2008. Mandel, 1997. ONUDD, 2007. INFORME EUROPEO

SOBRE EL

29

DESARROLLO

Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009

Capítulo 1

Aún así, la relación causal entre fragilidad del Estado y amenazas transnacionales (como el terrorismo) se ha cuestionado con frecuencia.73 La relación entre fragilidad y terrorismo en África subsahariana sigue siendo controvertida. No todos los países frágiles subsaharianos padecen terrorismo, y mucho menos con objetivos y alcance transnacionales. Los grupos terroristas también han emergido y operado en países que tienen Estados fuertes y estables, y con muy diversos sistemas de gobierno. Además, los países frágiles pueden tener cada vez menos importancia para los terroristas transnacionales, puesto que se organizan en redes más internacionales con células autónomas en docenas de países, tanto pobres como ricos.74 La reaparición de la piratería en el golfo de Adén se considera un ejemplo “de libro” de las amenazas transnacionales de la fragilidad.75 La Resolución del Parlamento Europeo del 23 de octubre de 2008 sobre la piratería marítima pone de relieve la urgencia de esta amenaza, y la respuesta militar de la UE en el Cuerno de África mediante la reciente misión Atalanta subraya su relevancia. El vínculo entre fragilidad y piratería es intuitivo. Sin embargo, las circunstancias de la fragilidad que favorecen la piratería y el atraco a mano armada todavía no se han investigado lo suficiente.76 La piratería en el golfo de Adén también revela las limitaciones de considerar que estas amenazas proceden exclusivamente de la piratería. Ha habido factores externos con una importancia fundamental en el resurgimiento de la piratería,77 cuando los “pesqueros arrastreros extranjeros han empezado a faenar agresivamente en las aguas ricas sin vigilancia de Somalia, a expensas de las aldeas pesqueras de la costa”, tras la caída de Siad Barre en 1991.78 La queja de los pescadores somalíes contra los arrastreros extranjeros (y contra los supuestos vertidos de residuos tóxicos en sus aguas)79 no es suficiente para explicar el auge de la piratería.80 Pero sí sugiere que algunos de los costes generalizados de la fragilidad pueden tener su origen en las oportunidades de beneficios que los actores externos se han apresurado a aprovechar. A pesar de los contrastes respecto de la relación causal, la distribución de ayuda de los donantes del CAD sugiere que la seguridad es uno de los principales criterios de asignación de ayudas. Los cuatro países frágiles que más flujos de ayuda recibieron en 2007 fueron bien una preocupación de seguridad urgente (Afganistán e Iraq) o bien actores importantes en regiones de máxima inestabilidad (Pakistán y Etiopía). Estos cuatro países absorbieron la mitad de la ayuda destinada a los países frágiles.81

3.6 LOS PAÍSES FRÁGILES SON UN CALDO DE CULTIVO PARA EL CRIMEN ORGANIZADO Y EL TRÁFICO ILEGAL Como hemos comentado anteriormente, el crimen organizado florece en los países frágiles. Suele emerger cuando las instituciones estatales son débiles. Algunas actividades presentan un elevado valor añadido, como al robo de petróleo o el tráfico de estupefacientes. También son comunes el contrabando de cigarrillos, las falsificaciones (en especial de medicamentos contra la malaria), fraude financiero, delitos de alta tecnología, comercio de armas, la explotación sexual organizada y el blanqueo de capitales. El elevado valor monetario de estas actividades subestima la amenaza que constituyen. En el caso de la cocaína, la mayoría del valor se realiza fuera del país (o la región) donde se cultiva y comercializa. Cada año, el tráfico de cocaína de África occidental a Europa mueve unas 250 toneladas de cocaína, por valor de 11 000 millones de USD si consigue llegar al mercado mayorista.82 Por lo que respecta al robo de petróleo y los cigarrillos falsificados, gran parte del dinero se queda en el país (o la región). Así pues, si bien los costes del comercio de cocaína son de alcance mundial, los efectos de las actividades ilegales relativas al petróleo y los cigarrillos probablemente quedarán más concentrados en el ámbito local. El impacto medioambiental del robo de petróleo plantea riesgos para la salud y degrada la calidad de vida en los países vecinos al delta del Níger. El tráfico de medicamentos falsificados es importante y afecta en especial a países donde hay muchas personas afectadas por la malaria y el SIDA, así como a sus vecinos. La impunidad de este delito es síntoma de la debilidad de las instituciones estatales que posibilita la especulación con la salud de las personas. El riesgo de proliferación de tecnologías armamentísticas de alto nivel, como las armas nucleares, químicas y biológicas, o los misiles de largo alcance, es bajo.83 Sin embargo, la proliferación de armas pequeñas y otro armamento táctico puede afectar a la seguridad regional. Los vínculos están claros: los grupos que pretenden desafiar al Estado son los principales clientes del armamento ligero. Entre 1998 y 2004, se decomisaron o recogieron más de 200 000 armas pequeñas en la región (África occidental); de ellas, al menos 70 000 se destruyeron a continuación. Aunque son impresionantes, estas cifras son bajas con respecto a la cantidad estimada de armas pequeñas en África occidental (entre 7 y 10 millones de unidades).84 73

74 75

76 77 78 79 80 81 82 83 84

Chandler (2006) afirma que “la idea de Estado fracasado como amenaza para la seguridad es [...] exagerada”; Hehir (2007), Patrick (2007), Newman (2007) y Stewart (2007) siguen líneas de razonamiento parecidas. Consulte, por ejemplo, Korteweg, 2008; Takeyh y Gvosdev, 2002. La incapacidad del Gobierno Federal de Transición de Somalia para patrullar las aguas que pertenecen a su zona económica exclusiva condujo a la adopción de la Resolución 1816 por parte del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, que autoriza a las armadas extranjeras a luchar contra los piratas en las aguas Somalíes (Guilfoyle, 2008). Nincic, 2008. Menkhaus, 2009, p. 22. La FAO (2009) sugiere que “700 barcos extranjeros pescan sin licencia en las aguas somalíes”. Hansen, 2008. Menkhaus (2009) argumenta que la “piratería somalí es un caso ‘de libro’ del cambio de motivación de un grupo armado: de la reivindicación a la codicia”. OCDE, 2009. ONUDD, 2009. Stewart, 2007. ONUDD, 2009, p. 54.

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Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009

CAPÍTULO 2 CARACTERÍSTICAS DE LOS ESTADOS FRÁGILES Existe un amplio consenso sobre la relación entre la fragilidad estatal y la escasez de instituciones públicas que presten servicios básicos como consecuencia de una falta de capacidad para desempeñar las funciones estatales esenciales o para otorgar la debida prioridad a este ámbito. Los países de África subsahariana con instituciones estatales frágiles presentan conjuntos de características sociales, estructurales y económicas con diferencias muy marcadas. No es de extrañar que exista tanta heterogeneidad si tenemos en cuenta que cada país ha seguido su propio rumbo socioeconómico e histórico. A pesar de que puede que compartan algunas de las causas subyacentes, como el proceso de formación de los Estados coloniales (véase el capítulo 3), los factores que han dado lugar a la fragilidad estatal son específicos de cada país. En la actualidad no existe ninguna lista de países frágiles consensuada. Tal y como señalamos en el capítulo 1, en lo sucesivo, por motivos prácticos, tomaremos como referencia la lista de países en situación de fragilidad aprobada por la OCDE (2009), y limitaremos nuestro análisis a los de África subsahariana. Esta lista es fruto de “una compilación de tres listas: los dos quintiles inferiores del CPIA 2007; el índice Brookings de debilidad de los Estados del mundo en desarrollo para 2008; y el índice de la Universidad de Carleton para 2007 [...] (CFIP) [...]. [Esto supone] un cambio con respecto a los informes de 2005, 2006 y 2007. [...] Los dos informes adicionales, que reflejan la definición de fragilidad y conflicto del CAD (tienen en cuenta la capacidad y legitimidad del Estado, e incluyen la dimensión de la seguridad), tienen como objetivo reforzar la lista”.1 Esta lista incluye cinco países de África subsahariana adicionales (Guinea Ecuatorial, Etiopía, Kenia, Ruanda y Uganda) que antes no se consideraban frágiles. En el caso de Kenia, por ejemplo, la agitación política que sucedió a las elecciones presidenciales de 2007 situó al país en este grupo. Otros países llevan mucho tiempo en la lista de Estados frágiles del Banco Mundial, inicialmente establecida en la década de los setenta, y algunos, como Costa de Marfil y Zimbabue, han pasado poco a poco de ser considerados ejemplos de éxito a estar en situación de fragilidad.

1. CARACTERÍSTICAS COMUNES DE LOS ESTADOS FRÁGILES 1.1 FALTA DE CAPACIDAD PARA MOVILIZAR LOS RECURSOS NACIONALES Y DEPENDENCIA DE LOS RECURSOS EXTERNOS Los países frágiles no son capaces de movilizar sus recursos nacionales ni de obtener ingresos fiscales sustanciales de los impuestos. Si no tenemos en cuenta las ayudas, los ingresos de los gobiernos de los países frágiles de África subsahariana raramente superan el 20% de su PIB (véase la tabla 2.1). Tan sólo 4 de los 29 gobiernos de estos países (Angola, República del Congo, Santo Tomé y Príncipe y Guinea Ecuatorial) registran un porcentaje de ingresos sobre el PIB superior. No obstante, esto no se debe a su capacidad para recaudar impuestos, sino más bien a su disponibilidad de recursos naturales, tal y como se ilustra en la tabla 2.7.

1

OCDE, 2009, p. 21. Véase también la nota al pie de página 2 del capítulo 1. INFORME EUROPEO

SOBRE EL

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DESARROLLO

Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009

Capítulo 2

Tabla 2.1: Impuestos, ingresos de los gobiernos y facilidad para hacer negocios en los países subsaharianos frágiles País

Angola Burundi Camerún República Centroafricana Chad Comoras Rep. Dem, del Congo Rep. del Congo Costa de Marfil Yibuti Guinea Ecuatorial Eritrea Etiopía Gambia Guinea Guinea-Bissau Kenia Liberia Mauritania Níger Nigeria Ruanda Santo Tomé y Príncipe Sierra Leona Somalia Sudán Togo Uganda Zimbabue Países frágiles de África subsahariana Países no frágiles de África subsahariana África subsahariana

Ingresos del gobierno(1)

Ingresos fiscales(2)

46,7 18,6 18,8 10,3 20,6 12,7 14,8 42,7 19,2 … 38,3 22,8 12,8 21,4 14,3 14,6 22,2 23,6 … 15,2 16,0 13,6 40,1 10,8 … … 17,0 12,6 6,0 20,2 25,4 24,5

… … … 6,0 … … 6,3 8,5 14,9 … … … 10,7 … … … 18,3 … … … … … … 11,0 … … 13,9 13,0 … 11,4 22,4 17,7

Posición en la facilidad para hacer negocios(3)

168 177 164 180 175 155 181 178 161 153 167 173 116 130 171 179 82 157 160 172 118 139 176 156 n.c. 147 163 111 158

Notas: ... indica no disponible; “n.c.” a “no clasificado”; (1) los datos no incluyen las subvenciones y se refieren a 2007, están expresados en porcentaje del PIB; (2): ingresos fiscales, como porcentaje del PIB, se refiere a las transferencias obligatorias al gobierno central para fines públicos, y los datos se refieren al último año disponible; (3) datos referidos a 2009. Fuentes: Perspectivas económicas regionales: África subsahariana del FMI (2009a); Indicadores del desarrollo mundial de 2008 del Banco Mundial (2008a); clasificación de facilidad para hacer negocios del Banco Mundial (2009). Según Gupta y Tareq (2008), la media de los ingresos de los gobiernos subsaharianos con respecto al PIB ha aumentado durante los últimos 25 años, debido sobre todo al pago de royalties o el impuesto sobre sociedades por parte de las empresas petroleras y mineras. Pese a ello, cabe destacar que los ingresos procedentes de recursos no naturales tan sólo han aumentado un 1% desde 1980.2 En algunos países frágiles, la proporción de los gravámenes sobre el comercio con respecto a la totalidad de los impuestos es muy elevada, con máximos por encima del 20% en el caso de Angola y Nigeria.3 Tan sólo se dispone de información sobre los ingresos fiscales de unos pocos países: en los nueve países sobre los que tenemos datos, la media de los impuestos supone aproximadamente el 11% del PIB, correspondiendo el valor más bajo (el 6%) a la República Centroafricana y a la República Democrática del Congo. Con una base imponible tan reducida, un suministro adecuado de bienes públicos es una opción poco viable, cuando no imposible.

2

3

Según Stümer, 2008, en 2006 la República Democrática del Congo recaudó impuestos por valor de 16,4 millones de dólares de la industria extractora, mientras que en 2004 el valor del sector de los minerales era de aproximadamente 1000 millones de dólares. El Instituto Federal Alemán de Geociencias y Recursos Naturales sostiene que se sacaron del país minerales por un valor de otros 1000 millones de dólares de forma clandestina. Disponemos del porcentaje que suponen los gravámenes sobre la actividad económica en el conjunto de los impuestos de algunos Estados frágiles: Angola (22,2%), Kenia (8,0%), Nigeria (22,2%) y Uganda (9,0%). Véase Volkerink, 2009.

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Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009

Características de los Estados frágiles

Esta falta de movilización de los recursos nacionales reduce la presión para una buena gobernanza, un gasto público eficaz y un Estado responsable. Tampoco incentiva al Estado para que adopte políticas orientadas al desarrollo que podrían reforzar el sistema económico y aumentar los ingresos fiscales.4 Esto podría deberse al reducido tamaño de las élites gobernantes: cuanto más pequeñas, menores son sus alicientes para suministrar bienes públicos nacionales y desarrollar políticas de amplio espectro que potencien las perspectivas de crecimiento económico.5 Los bajos ingresos de los países subsaharianos frágiles pueden asociarse a su extraversión; es decir, a sus relaciones políticas y económicas fuera del país (véase el capítulo 3). A lo largo de la historia (sobre todo en la era colonial, aunque también antes), estos países han dependido de las fuentes de ingresos externas. En el caso de los países más frágiles, la combinación de las ayudas, la inversión extranjera directa y las remesas constituyen una importante cuota del PIB, muy por encima de la media de todos los países subsaharianos. No obstante, la composición de esta cifra varía considerablemente de un país a otro (figura 2.1). La Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) es el la principal fuente de capital de la mayoría. En Burundi, la República del Congo, Eritrea, Guinea-Bissau, Liberia y Sierra Leona, el porcentaje de las ayudas sobre el PIB6 se acerca o es mayor que el de los ingresos gubernamentales. Las remesas de los emigrantes desempeñan un papel esencial, sobre todo en Liberia y Togo.7 En el caso de otros países, como Guinea Ecuatorial, Gambia, Chad, Mauritania, Santo Tomé y Príncipe y Sudán, los ingresos externos proceden de la exportación de algunos recursos naturales, como el petróleo y los minerales, y de la inversión extranjera directa en este sector. Estas fuentes externas reducen el incentivo de los gobiernos para movilizar los recursos locales mediante el sistema tributario general. La recaudación de impuestos podría desencadenar una dinámica por la que los ciudadanos exigirían la responsabilidad del gobierno sobre el gasto, y ese es un efecto que las élites políticas no desean. La extraversión mitiga esta dinámica.

Figura 2.1: Flujos externos (media simple desde 2003-2007) Burundi Guinea-Bissau Santo Tomé y Príncipe Rep. del Congo Gambia Sierra Leona Mauritania Guinea Ecuatorial Yibuti Uganda Ruanda Eritrea Etiopía Chad Níger Sudán Togo Rep. Dem. del Congo Guinea Nigeria Comoras Kenia República Centroafricana Camerún Angola Zimbabue Costa de Marfil

Entradas netas de AOD, todos los donantes Entradas de IED Remesas de migrantes

0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

50

Nota: no se dispone de datos sobre Somalia; no se dispone de datos sobre las remesas de Zimbabue, Angola, la República Centroafricana, Chad, Eritrea, Yibuti y la RDC; no se han incluido datos sobre Liberia porque representan valores extremos. Fuente: elaboración del IDE sobre las Perspectivas Económicas de África de 2009 de la OCDE y el BAfD (2009).

4 5 6

7

Tilly, 1990. Adam y O’Connell, 1999. En 2007, la ayuda extranjera representaba como media el 15% del PIB de los países frágiles. No obstante, en varios países esta cifra era superior al 20%, lo que reflejaba un elevado grado de dependencia de las ayudas. Los flujos de ayuda tienden a ser más volátiles que los ingresos y remesas nacionales, por lo que dificultan la planificación a medio plazo y una asignación eficiente del gasto público, tal y como señalaban Gupta y Tareq, 2008. A pesar de que no figuran en los datos, las remesas de Liberia representan más del 100% del PIB (el 107% según la OCDE y el BAfD 2009). Además, es probable que estén subestimadas, ya que estos datos sólo tienen en cuenta las remesas oficiales. Los últimos cálculos apuntan una cantidad de remesas informales muy alta (Banco Mundial 2008b): según los Indicadores de Desarrollo de África de 2007 (Banco Mundial 2008b), en Sudán podrían suponer hasta el 85% de las remesas totales, y en Ghana aproximadamente el 65%. INFORME EUROPEO

SOBRE EL

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DESARROLLO

Capítulo 2

Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009

El principal problema de este mecanismo de financiación es que los países frágiles dependen sobre todo del sector primario, y esto a su vez supone una cesta de exportaciones poco diversificada y escasez de inversiones en desarrollo humano e infraestructuras.

Recuadro 2.1: Auge y declive del cobre en Zambia Autora: Elva Bova, Dra. candidata a la Escuela de Estudios Orientales y Africanos, Universidad de Londres El aumento de la demanda del cobre en China y la India hizo que el precio de este metal se disparase, pasando de 1 800 dólares la tonelada métrica en 2002 a 8 000 dólares en 2008. Este auge tuvo importantes repercusiones para la economía de Zambia, donde las exportaciones del metal constituyen más del 60% del total. Estas exportaciones aumentaron de 61 millones de dólares en 2002 a 600 millones de dólares en 2008. El PIB también registró un crecimiento constante con una media del 5,6%, en parte también gracias a la inversión directa extranjera, la baja inflación y la solidez de los fundamentos macroeconómicos. En julio de 2008, el precio del cobre empezó a descender hasta situarse en 3 000 dólares por tonelada métrica en el mes de octubre, y las exportaciones se habían reducido a 270 millones de dólares en abril de 2009. Este año se espera que el crecimiento del PIB se encuentre por debajo del 4%.8 Esta importante caída de las exportaciones de cobre ha provocado el cierre de varias minas, incluidas dos plantas de la mina de Luanshya, la más grande del país. De forma global, en diciembre de 20089 se perdieron 8 000 puestos de trabajo en el sector del cobre.

Gráfico del recuadro 2.1: Precios del cobre y exportaciones en Zambia (2002-2009) 800

8 000

600

6 000 400 4 000 200

2 000

Millones de USD

USD por tonelada métrica

10 000

0

Exportaciones

2009m01

2008m09

2008m05

2008m01

2007m05

2007m05

2007m01

2006m09

2006m05

2006m01

2005m09

2005m05

2005m01

2004m09

2004m05

2004m01

2003m09

2003m05

2003m01

2002m09

2002m05

2002m01

0

Precios del cobre

Fuente: Estadísticas Financieras Internacionales y Dirección de Estadísticas Comerciales del FMI.

IMPACTO MONETARIO Este auge y posterior declive del cobre aumentaron la volatilidad de la divisa zambiana, principalmente influenciada por el mercado y estrechamente ligada al precio del cobre. Durante la época de prosperidad, el aumento de los ingresos procedentes de las exportaciones del sector minero hizo que la moneda se revalorizase, respaldada también por el aumento de las ayudas, la cartera de valores y los flujos de inversión extranjera directa que se produjeron al mismo tiempo. Entre julio y noviembre de 2005, el kwacha zambiano se revalorizó un 30% en términos nominales, y este aumento afectó a algunas de las principales exportaciones no tradicionales del país. Las más perjudicadas fueron las del algodón, el tabaco y el café, con pérdidas de beneficios por encima del 30% en tan sólo un año de cultivo.10 La bajada del cobre hizo que la divisa se devaluase un 40% en los tres meses transcurridos entre octubre y diciembre de 2008. A esta depreciación también contribuyó un importante éxodo de la cartera de valores, tal y como se reflejó en una bajada del 5% mensual en el índice de la bolsa de Lusaka.11 Esta devaluación de la divisa favoreció la competitividad de las exportaciones no tradicionales, pero al mismo tiempo hizo que subiesen los precios nacionales. La situación de la moneda, sumada al aumento de los precios de los alimentos en todo el mundo, desembocó en un incremento de la inflación del país del 8,5% en enero de 2008 hasta el 16% en diciembre de 2008. La mayor parte de este aumento se

8 9 10 11

FMI, 2009. Ndulo et al., 2009. Weeks et al., 2007; Weeks, 2008; Fynn y Haggblade, 2007; Consejo de Exportaciones de Zambia, 2007. Ndulo et al., 2009.

34

Características de los Estados frágiles

Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009

registró en el precio de los productos alimenticios, que constituyen el 20% de las importaciones totales del país. El Banco de Zambia intentó compensar la depreciación mediante la venta de divisas. Sin embargo, esta operación hizo que las reservas de divisas disminuyesen un 23%, acrecentando así el riesgo de agotamiento de las mismas.12

10 000

6 000

8 000

5 000 4 000

6 000 3 000 4 000 2 000 2 000

1 000

Kwacha zambiano por USD

USD por tonelada métrica

Gráfico del recuadro 2.2: Precio del cobre y el kwacha zambiano (2002-2009)

0

Kwacha zambiano

2009m01

2008m09

2008m05

2008m01

2007m05

2007m05

2007m01

2006m09

2006m05

2006m01

2005m09

2005m05

2005m01

2004m09

2004m05

2004m01

2003m09

2003m05

2003m01

2002m09

2002m05

2002m01

0

Precio del cobre

Fuente: Estadísticas Financieras Internacionales del FMI.

IMPACTO FISCAL Las exportaciones de cobre suponen una pequeña contribución al presupuesto del gobierno zambiano. A mediados de los noventa, la empresa estatal Zambia Consolidated Copper Mines (ZCCM) fue privatizada como consecuencia de las enormes pérdidas de la compañía durante una época de bajos precios de las materias primas. Esta reforma dividió el sector en seis unidades distintas, sujetas al control y gestión de corporaciones transnacionales. El gobierno de Zambia se quedó con una participación de entre el 15% y el 20% en cada unidad, controlada directamente por la empresa estatal ZCCMInternational Holding. No obstante, ZCCM-IH no se benefició del boom del cobre porque todavía tenía que reembolsar las deudas acumuladas a principios de los noventa. Los impuestos pagados por las empresas mineras fueron prácticamente insignificantes hasta 2007. Estas lograron negociar en secreto acuerdos muy favorables con el gobierno zambiano (acuerdos de desarrollo) por los que establecieron royalties bajos (0,6% frente al 3%), impuestos sobre las exportaciones menores (15% frente al 25%) y otras concesiones y deducciones, como aplazamientos de las pérdidas durante un período de 20 años (Fraser y Lungu 2007). Cuando en 2007 estos acuerdos salieron a la luz, las organizaciones internacionales y las ONG locales obligaron al gobierno a revisar el régimen impositivo, y a finales del mismo año se promulgó una nueva ley. No obstante, el aumento del 9% del presupuesto previsto gracias a los nuevos impuestos no llegó a materializarse, y en 2008 los ingresos fiscales sólo aumentaron un 3% (Green 2008). La caída de los precios del cobre en julio de 2008 reabrió el debate sobre los impuestos de la minería, y en enero de 2009 se hicieron nuevas concesiones a las empresas. De este modo, se suprimió el impuesto sobre beneficios extraordinarios que se aplicaba cuando los precios del cobre aumentaban por encima de un nivel específico. También se acordó permitir a las empresas amortizar fiscalmente el 100% de cualquier inversión en el año durante el que incurren en los gastos (Green 2008). Con el declive del cobre y el consecuente cierre de las minas, se planteó el aumento de la participación del gobierno en las minas como medio para ampliar el alcance de la gestión macroeconómica durante los períodos de prosperidad y ralentización. No obstante, esta propuesta encontró la firme oposición de las empresas mineras y el Banco Mundial. Tal y como declaró Obiagel Ezekwesli, vicepresidente del Banco Mundial para África: “La respuesta populista es participar en el sector, pero ¿queremos arriesgar capital en una industria donde el sector privado puede asumir riesgos? (…) Se trata de un sector que es mejor dejar en manos de las empresas privadas”.13

12 13

Ndulo et al., 2009. Reuters, 2009 INFORME EUROPEO

SOBRE EL

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DESARROLLO

Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009

Capítulo 2

Miles de millones de kwachas zambianos

Imagen del recuadro 2.3: Ingresos de la minería en Zambia (2001-2007)

10 000,00 Ingresos

8 000,00

Impuestos 6 000,00 Impuestos a la minería 4 000,00

2 000,00

0 2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

Fuente: Banco Mundial, Indicadores del desarrollo mundial, y Autoridad de Ingresos de Zambia.

1.2 DEPENDENCIA DE LOS PRODUCTOS PRIMARIOS La mayoría de los países frágiles se caracterizan por tener una densidad de población media muy baja: 15 de los 29 países tienen menos de 40 habitantes por kilómetro cuadrado, mientras que este valor en los países no frágiles es aproximadamente 84. Además, en estos países la mayor parte de la población vive en zonas rurales: en Burundi, esta cifra alcanza el 90% (véase la tabla 2.6). Esta proporción supone un alto índice de empleo en el sector agrícola. La agricultura representa un importante porcentaje del PIB, sobre todo en los países frágiles que no disponen de recursos naturales (véase la figura 2.2).14 Además, los productos agrícolas contribuyen en buena medida a las exportaciones, y la agricultura sigue siendo la principal fuente de ingresos procedentes de estas operaciones en países como Burundi, Etiopía, Gambia y Sierra Leona.

Figura 2.2: Porcentajes de la agricultura, la industria y los servicios sobre el PIB, 2006 Zimbabwe Angola Uganda Burundi Togo Camerún Sudan República Centroafricana Sierra Leone Chad São Tomé andComoras Príncipe Rep. Dem. delRwanda Congo Rep. del Nigeria Congo Nigerl Costa de Marfi Mauritania Yibuti Liberia Guinea Ecuatorial Kenya Eritrea Guinea-Bissau Etiopía Guinea Gambia Gambia, The Guinea Ethiopia Guinea-Bissau Eritrea Kenia Equatorial Liberia Guinea Djibouti Mauritania Côte d’Ivoire Níger Congo,Nigeria Rep. of Congo, Dem.Ruanda Rep. of Santo Tomé y Comoros Príncipe Chad Sierra Leone Central African Republic Sudán Cameroon Togo Burundi Uganda Angola Zimbabue 0%

10 %

20 %

30 %

40 %

50 %

60 %

70 % Agricultura

Fuente: Banco Mundial (2008a), Indicadores del desarrollo mundial 2008.

14

Téngase en cuenta que los ingresos agrícolas son difíciles de gravar. Véase Volkerink, 2009.

36

80 % Industria

90 %

100 % Servicios

Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009

Características de los Estados frágiles

La agricultura de los países subsaharianos adolece de baja productividad, tecnología rudimentaria, carácter minifundista y dificultad para acceder a los mercados. Por otro lado, la falta de información, la amplia predominancia de unos pocos actores del mercado y los mercados incompletos hacen que los países frágiles estén expuestos a las disfunciones del mercado.15 Según Ng y Aksoy (2008), la mayoría de los países subsaharianos son importadores de alimentos netos (tabla 2.2). Todos los países frágiles, a excepción de cinco (Camerún, Costa de Marfil, Kenia, Somalia y Sudán), pertenecen a este grupo y sufren una alta preponderancia de la desnutrición.16 Además, muchos de ellos son importadores netos de petróleo.

Tabla 2.2: Lista de países subsaharianos importadores y exportadores de alimentos Importadores de alimentos(1) Angola Benin Burundi Cabo Verde Rep. Centroafricana Chad Comoras Rep. Dem, del Congo Rep. del Congo Guinea Ecuatorial Eritrea Etiopía Gabón Gambia Ghana Guinea Guinea-Bissau Lesotho

Liberia Malawi Mali Mauritania Mauricio Mozambique Níger Nigeria Ruanda Santo Tomé y Príncipe Senegal Seychelles Sierra Leona Tanzania Togo Uganda Zimbabue

Exportadores de alimentos Botsuana Burkina Faso Camerún Costa de Marfil Kenia Madagascar

Namibia Somalia Sudáfrica Sudán Swazilandia Zambia

Notas: los países que pertenecen a la definición operativa de países frágiles aparecen en negrita; (1) Los alimentos se definen como materias primas alimentarias en SITC Rev, 2, salvo todos los cultivos comerciales, alimentos elaborados y mariscos; se considera que un país es importador de alimentos si la diferencia entre exportaciones e importaciones es negativa de media en 2004/2005. Fuente: elaboración del IED sobre Ng y Aksoy (2008).

La dependencia de las importaciones de alimentos, superiores a las exportaciones de productos no agrícolas menos volátiles (como las manufacturas), constituye un factor estructural que puede incrementar la vulnerabilidad de los países subsaharianos.17 Esto se cumple sobre todo en las épocas en las que los precios de los alimentos suben, como fue el caso en junio de 2008. De hecho, a pesar de que no se dispone de cálculos sistemáticos sobre el impacto del aumento de los precios de los alimentos en los países frágiles,18 las evidencias preliminares indican que estos se encuentran entre los más afectados. Según el último informe State of

15 16 17 18

PMA, 2009. La desnutrición en los Estados subsaharianos frágiles afecta al 35% de la población, y en los Estados no frágiles al 23%. Véase la tabla 1.3 en el capítulo 1. Sarris y Rapsomanikis, 2009. La mayor parte de la investigación comprende casos de países, y análisis regionales o globales de la crisis alimentaria y de las repercusiones del precio de los alimentos (Wodon y Zaman, 2008; Aksoy e Isik-Dikmelik, 2008; Ivanic y Martin, 2008; Dessus, 2008). INFORME EUROPEO

SOBRE EL

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DESARROLLO

Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009

Capítulo 2

World Food Security, la mayoría de los países que corren el riesgo de que se deteriore su seguridad alimentaria como consecuencia de los elevados precios de los alimentos son Estados frágiles de África subsahariana (19 de los 26 países subsaharianos).19 En julio de 2009, 18 de los 30 países en crisis alimentaria que necesitaron asistencia externa de la FAO eran países frágiles subsaharianos.20 En el caso de algunos alimentos, como los lácteos, los cereales y los aceites, los precios subieron vertiginosamente,21 y aun cuando bajaron, se mantuvieron considerablemente por encima de sus valores históricos. Esta tendencia supuso un aumento del coste total de las importaciones, que acrecentó de manera sustancial el déficit por cuenta corriente existente y repercutió sobre variables como el tipo de cambio, la posición de reservas del banco nacional y el nivel de deuda externa.22 La vertiginosa subida de los precios de las materias primas básicas, sumada a la bajada del precio unitario de las manufacturas, mejoró la situación del comercio de alimentos después de una larga tendencia a la baja de la mayoría de las materias primas. No obstante, este hecho también aumentó la volatilidad del tipo de cambio y acrecentó la incertidumbre, limitando así las oportunidades de acceso de los productores a los mercados crediticios y la inversión en tecnologías. La evolución del precio de los alimentos no afecta en la misma medida a las familias desfavorecidas en las ciudades y en las zonas rurales, ya que sus efectos varían en función del acceso a los mercados y de la disponibilidad de tecnología y capital. Las unidades familiares rurales sin tierra y matriarcales son las más afectadas por el aumento del precio de los alimentos. Un incremento en el precio del maíz del 50% en Malawi, Zambia y Uganda supone un incremento medio del 5% del número de familias en situación de inseguridad alimentaria.23 La población por debajo del umbral de la pobreza aumenta un 3,5% cuando los precios de los alimentos suben un 50%.24 Hay que tener en cuenta además que los países frágiles se encuentran en desventaja de antemano. Sus limitaciones para hacer frente a la subida del precio de los alimentos incluyen, por ejemplo, un alto índice de pobreza, baja capacidad de suavización del consumo de las familias como consecuencia del elevado gasto en alimentos, niveles extremos de inseguridad alimentaria previos, una elevada dependencia de las importaciones de alimentos y algunas restricciones macroeconómicas para adoptar medidas de estabilización de precios (escasez de reservas de estabilización de alimentos y de divisas, y presiones negativas sobre los tipos de cambio).

1.3 EXPORTACIONES CONCENTRADAS El índice de diversificación de las exportaciones de los países frágiles de África subsahariana no llega a la mitad del de los países no frágiles (véase la tabla 2.3), lo que revela el alto grado de concentración de sus exportaciones. A excepción de unos pocos, los países subsaharianos frágiles exportan sobre todo productos básicos: estos productos (combustibles y no combustibles) representaron como media más del 80% de sus exportaciones en 2006. Sólo los combustibles constituyeron el 26,2% de los ingresos procedentes de las exportaciones, y en algunos países como Angola, Chad, República del Congo, Guinea Ecuatorial y Nigeria, esta cifra superó el 90%. Los alimentos básicos, incluidos en la cesta de las materias primas básicas, generan una considerable proporción de los ingresos de las exportaciones totales: una media del 27% que, en países como Gambia, GuineaBissau y Santo Tomé y Príncipe, se dispara hasta por encima del 80%. En el caso de otros países, como la República Democrática del Congo, Guinea y Sierra Leona, los productos minerales constituyen la principal materia prima básica exportada. Eritrea, Liberia y Togo son excepciones a este respecto, ya que en 2006 los productos manufacturados generaron más de la mitad de sus ingresos derivados de la exportación. La concentración de los mercados de destino también es elevada: 15 países subsaharianos obtienen más de la mitad de sus ingresos de las exportaciones a una sola zona geográfica. Concretamente, nueve países obtienen más del 50% de sus ingresos de las exportaciones a Europa. El comercio intraafricano predomina en tres países (Yibuti, Togo y Zimbabue), donde representa más del 50% de las exportaciones totales (véase la tabla 2.4).

19 20 21

22 23 24

FAO, 2008a. FAO, 2009. Téngase en cuenta que los cambios en los precios a escala mundial no siempre se trasladan de forma íntegra o simétrica a los mercados nacionales como consecuencia de las restricciones a las exportaciones, los impuestos, los altos costes de transporte y los elevados márgenes del marketing. El ritmo de transferencia también es importante para evaluar su efecto sobre los precios nacionales. En algunos casos, tan sólo existe una divergencia a corto plazo entre los precios mundiales y nacionales, pero la mayoría de las veces las oportunidades de beneficio persisten mucho tiempo, con consecuencias aún más negativas. FAO, 2008b. Sarris y Rapsomanikis, 2009. Wodon y Zaman, 2008.

38

Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009

Características de los Estados frágiles

Tabla 2.3: Concentración de la exportación en países frágiles Índice de diversificación de exportaPaís ciones(1)

Angola Burundi Camerún República Centroafricana Chad Comoras Rep. Dem. del Congo Rep. del Congo Costa de Marfil Yibuti Guinea Ecuatorial Eritrea Etiopía Gambia Guinea Guinea-Bissau Kenia Liberia Mauritania Níger Nigeria Ruanda Santo Tomé y Príncipe Sierra Leona Somalia Sudán Togo Uganda Zimbabue África subsahariana Países frágiles de África subsahariana Países no frágiles de África subsahariana

1,1 2,6 3,3 5,5 1,1 4,9 7,6 1,4 7,7 5,9 1,3 2,1 4,7 6,6 3,2 1,2 21,9 3,5 3,9 1,4 1,3 4,1 3,9 7,3 6,6 1,2 9,3 10,4 10,8 7,4 5,0 11,1

Exportaciones (% del PIB)(2)

72,7 9,6 24,7 13,6 12,8 15,2 80,7 34,3 49,0 … 88,6 6,4 14,2 44,2 30,1 27,9 25,9 34,2 … 17,4 43,4 9,6 13,3 23,2 … … 41,9 14,1 31,1 36,1 31,1 40,3

Productos básicos, excepto combustibles(3)

2,0 97,0 33,2 95,5 4,5 … 83,4 7,6 43,5 16,9 1,4 43,6 93,9 85,9 89,4 82,3 57,3 15,8 93,1 87,4 3,6 92,3 95,1 90,4 86,4 10,8 45,5 77,1 69,8 58,5 57,3 60,2

Combustibles(4)

97,5 0,0 61,6 0,2 94,6 … 12,6 90,3 36,9 0,7 94,5 0,0 0,0 0,0 5,5 0,5 7,3 14,6 … 1,5 95,0 0,7 0,0 0,1 0,2 87,5 0,8 4,4 1,1 22,6 26,2 13,3

Alimentos básicos(5)

0,1 42,0 11,6 1,1 0,0 … 1,4 0,2 34,6 11,6 0,0 27,5 70,5 80,7 8,8 80,0 38,8 0,4 28,3 22,6 1,5 54,7 91,7 9,1 55,0 5,4 20,1 50,3 8,4 23,8 27,0 19,0

Metales(6)

1,8 50,8 4,9 60,7 0,0 … 73,0 4,2 0,5 2,7 0,0 6,2 6,8 0,9 78,0 0,6 2,8 0,7 64,7 60,1 0,3 34,0 0,0 80,4 10,3 3,1 11,2 15,0 29,5 24,1 21,5 26,6

Manufacturas(7)

0,4 2,9 3,0 1,7 0,6 … 2,7 0,6 19,4 15,1 3,7 52,0 6,0 14,1 3,1 17,0 35,4 69,1 0,0 9,8 0,8 6,5 4,9 7,3 9,1 1,2 51,1 18,5 29,1 18,9 13,8 26,4

Notas: (1) datos referidos al año 2007 y van de 0 a 100; (2) las exportaciones se obtienen mediante una media aritmética de los flujos de exportación de 2003 a 2007; (3) los datos se indican como un porcentaje del total de exportaciones de mercancías y se refieren a 2006, los productos básicos incluyen SITC 0, 1, 2, 4, 68, 667, 971; (4) los datos se indican como un porcentaje del total de exportaciones de mercancías y se refieren a 2006, los combustibles corresponden a SITC 3; (5) los datos se indican como un porcentaje del total de exportaciones de mercancías y se refieren a 2006, los alimentos básicos incluyen SITC 0, 22, 4; (6) los datos se indican como un porcentaje del total de exportaciones de mercancías y se refieren a 2006, los metales incluyen SITC 27, 28, 68, 667, 971; (7) los datos se indican como un porcentaje del total de exportaciones de mercancías y se refieren a 2006, las manufacturas incluyen SITC 5 a 8 excluidos 667 y 68. Fuente: elaboración del IED sobre los Indicadores del desarrollo mundial de 2008 del Banco Mundial (2008a); Perspectivas Económicas de África de 2009 de la OCDE y el BAfD (2009), base de datos en línea, Manual de Estadísticas de la UNCTAD.

INFORME EUROPEO

SOBRE EL

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DESARROLLO

Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009

Capítulo 2

Los productos exportados por los países frágiles fuera de África (principalmente combustibles)25 difieren de los que exportan dentro de la región, que también incluyen productos manufacturados. Por lo tanto, sus exportaciones dentro de África están más diversificadas que sus exportaciones al resto del mundo. En consecuencia, una ampliación del comercio dentro de África podría reducir los efectos de la volatilidad del precio de las materias primas, y por ende la vulnerabilidad de los países frágiles ante las turbulencias comerciales. La relación entre fragilidad estatal y concentración de las exportaciones puede asociarse a la disponibilidad de recursos: su abundancia puede modificar los intereses y comportamientos de un gobierno en ejercicio, induciéndole a depender de los recursos naturales de forma excesiva, limitando la expansión de la industria manufacturera y deteriorando la gobernanza.26 Chauvet y Collier (2008) creen que las rentas de los recursos reducen de manera significativa las oportunidades de invertir una situación de fragilidad estatal de forma duradera. El hecho de duplicar la proporción de las rentas de los recursos sobre el PIB apenas duplica el tiempo que lleva este fenómeno. De hecho, la escasa diversificación de las exportaciones hace que los Estados frágiles sean más propensos al “mal holandés”, que se produce cuando el tipo de cambio se revaloriza como consecuencia de la afluencia de capitales y esto hace que las exportaciones sean menos competitivas.

25

26

La media del comercio intraafricano es más baja para los exportadores de petróleo frágiles que para los exportadores de otros productos porque este bien se exporta principalmente fuera de la región. Véase el capítulo 4 y Collier 2009 para un análisis en mayor profundidad de estos mecanismos.

40

Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009

Características de los Estados frágiles

Tabla 2.4: Destino de las exportaciones de los países frágiles en porcentajes, media 2004-2006

País Angola Burundi Camerún República Centroafricana Chad Comoras Rep. del Congo Rep. Dem. del Congo Costa de Marfil Yibuti Guinea Ecuatorial Etiopía Gambia Guinea Guinea-Bissau Kenia Liberia Mauritania Níger Nigeria Ruanda Santo Tomé y Príncipe Sierra Leona Somalia Sudán Togo Uganda Zimbabue

Asia Occidental

Economías desarrolladas América

Economías desarrolladas Europa

41,0 10,2 14,1

0,0 1,2 1,1

39,6 0,8 6,5

11,0 49,1 64,0

7,1

14,1

5,8

4,9

66,0

0,6 1,6 2,5 6,8 28,9 87,4 0,2 9,7 9,9 1,9 17,5 42,7 5,4 16,8 27,4 9,0 2,8 4,2 2,7 5,0 3,3 64,1 20,8 56,9

19,3 16,4 61,7 14,1 5,0 2,0 36,2 11,8 47,3 8,6 70,6 10,6 10,9 11,5 0,7 5,0 35,5 7,5 3,4 10,4 61,1 13,8 7,9 9,1

0,0 6,1 0,4 0,0 0,8 7,0 0,2 11,9 0,3 0,0 … 2,3 1,2 0,6 0,1 0,7 0,3 3,0 0,3 83,3 7,1 0,3 4,4 1,5

75,5 18,3 23,9 10,9 11,9 0,6 30,9 6,9 1,7 6,3 7,9 6,9 9,6 1,5 16,2 49,9 3,2 1,7 10,8 0,2 1,1 0,8 4,4 6,6

4,5 50,1 8,4 58,9 45,0 2,9 27,4 40,7 38,2 45,4 3,7 29,3 71,9 53,1 45,9 22,1 19,2 79,3 78,1 0,7 3,1 15,5 51,3 23,3

África

Este, Sur y Sudeste Asiático

1,7 15,2 9,5

Fuente: UNCTAD, Manual de Estadísticas, base de datos en línea.

1.4 BAJO DESARROLLO HUMANO El bajo gasto público en desarrollo humano se refleja en sistemas educativos y sanitarios pocos eficientes. De hecho, pese a que muchos Estados frágiles han reducido su gasto militar, esta reducción no se ha reflejado en un incremento del gasto en sanidad y educación (véase la tabla 2.5).

INFORME EUROPEO

SOBRE EL

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DESARROLLO

Capítulo 2

Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009

Tabla 2.5: Gasto público en porcentaje del PIB Gasto sanitario(1)

Gasto en educación(2)

Gasto militar(3)

País

1995

2006

1991

2006

1990

2006

Angola Burundi Camerún República Centroafricana Chad Comoras Rep. Dem. del Congo Rep. del Congo Costa de Marfil Yibuti Guinea Ecuatorial Eritrea Etiopía Gambia Guinea Guinea-Bissau Kenia Liberia Mauritania Níger Nigeria Ruanda Santo Tomé y Príncipe Sierra Leona Somalia Sudán Togo Uganda Zimbabue África subsahariana Países frágiles de África subsahariana Países no frágiles de África subsahariana

3,3 1,1 0,9 1,4 2,0 2,8 0,2 1,8 1,2 4,3 3,3 2,6 2,7 1,7 0,7 1,6 2,0 1,4 2,0 1,8 1,1 1,6 9,1 1,1 1,2 0,5 1,5 1,6 4,5 2,0 1,7 2,5

2,3 0,7 1,5 1,4 1,3 1,8 1,6 0,9 0,9 5,1 1,2 1,7 3,0 2,5 0,7 1,5 2,2 3,6 1,5 2,1 1,2 6,6 9,0 1,7 1,2 1,4 1,5 1,9 4,4 2,6 2,0 3,5

… 3,5 3,2 2,2 1,6 … … 7,4 … 3,5 … … 2,4 3,8 2,0 … 6,7 … 4,6 3,3 0,9 … … … … 6,0 … 1,5 7,7 4,0 3,8 4,3

2,6 5,1 3,3 1,4 1,9 3,8 … 1,8 4,6 8,3 0,6 2,4 5,5 2,0 1,7 5,2 7,1 … 2,9 3,4 … 4,9 … 3,8 … … 3,6 5,2 4,6 4,4 3,6 5,5

1,3 3,4 1,5 1,6 … … … … 1,3 5,9 … … 8,5 1,1 2,4 … 2,9 7,2 3,8 … 0,9 3,7 … 1,4 … 3,5 3,1 3,0 4,4 2,8 3,1 2,5

3,7 4,7 1,4 1,1 0,9 … 1,9 1,2 1,5 4,2 … 24,1 2,1 0,6 2,0 3,9 1,6 0,8 3,0 1,0 0,6 1,9 … 2,1 … 4,4 1,6 2,0 1,9 2,3 2,9 1,5

Fuentes: (1) OMS (2008); (2) Instituto de Estadística de la UNESCO (2008); (3) SIPRI (2008).

El resultado, como ya vimos en el capítulo 1, es que los países subsaharianos frágiles se encuentran a la cola del continente en lo que respecta a alfabetización de adultos: un índice del 59,2% en comparación con el 66,4% del resto de África subsahariana (véase la tabla 1.1). El escaso grado de desarrollo humano también se ve evidenciado por el índice de mortalidad de los menores de cinco años, que se mantienen en 138 de cada 1 000 nacidos vivos en los países frágiles (una cifra muy superior a la media de 98 registrada en otros países de África subsahariana). El reducido gasto público en educación y sanidad no sólo contribuye a un bajo desarrollo humano, sino que además tiene un efecto desigual sobre hombre y mujeres. Las desigualdades de género en los países frágiles son mayores que en el resto de África subsahariana, ya que la debilidad de las instituciones estatales puede perjudicar a la situación de las mujeres. La diferencia media entre el IDH y el IDG (indicador de la desigualdad de género) de los países frágiles de África subsahariana prácticamente duplica la de los países no frágiles.27 Esta diferencia probablemente sería aún mayor si se dispusiese de los datos de dos países, Somalia y Sudán, que presuntamente se caracterizan por una escasa igualdad de género. El hecho de que el sector sanitario disponga de

27

Elaboración del IED sobre PNUD (2008).

42

Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009

Características de los Estados frágiles

poca financiación pública, o en algunos casos de ninguna, aumenta la mortalidad maternal, que es mucho más alta en los países no frágiles (véase la tabla 1.1). La falta de financiación adecuada para los servicios sociales afecta a la totalidad de la población, y al mismo tiempo aumenta las desigualdades entre hombres y mujeres. Las tasas de fecundidad en los países frágiles son más elevadas y se reducen a menor velocidad que en los países no frágiles (véase la tabla 2.6). Esta tasa es importante porque las familias con muchos hijos tienen pocas probabilidades de poder sufragar los costes escolares. Las familias con menos hijos, por otro lado, pueden estar en condiciones de ofrecerles una educación mejor.

Tabla 2.6: Población

Densidad de

País población(1)

Angola Burundi Camerún República Centroafricana Chad Comoras Rep. Dem. del Congo Rep. del Congo Costa de Marfil Yibuti Guinea Ecuatorial Eritrea Etiopía Gambia Guinea Guinea-Bissau Kenia Liberia Mauritania Níger Nigeria Ruanda Santo Tomé y Príncipe Sierra Leona Somalia Sudán Togo Uganda Zimbabue África subsahariana Países frágiles de África subsahariana Países no frágiles de África subsahariana

13 318 39 7 8 330 27 11 59 35 18 46 77 166 37 59 64 37 3 11 159 384 162 80 13 16 118 152 34 87 86 84

% de población con edades comprendidas entre 0-14(2)

% de población rural(2)

46,5 45,0 41,2 43,0 47,3 42,0 47,3 47,1 41,9 … 44,4 44,8 44,5 40,1 43,7 47,5 42,8 47,1 43,0 49,0 44,3 43,5 39,5 42,8 44,1 39,2 43,5 50,5 40,0 43,0 44,1 41,1

46,0 89,7 44,5 61,8 74,2 62,3 67,3 39,4 54,6 … 60,9 80,2 83,7 45,3 66,5 70,3 79,0 41,2 59,4 83,0 51,0 79,8 41,2 58,6 64,3 58,3 59,2 87,3 63,6 62,1 63,3 60,2

Distribución de mujeres jóvenes que han dado a luz(4) Tasa de Tasa de fecundidad fecundidad total, media total, media en 1975en 2000Educación Educación Educación 1980(3) 2005(3) Sin educación primaria secundaria superior

7,2 6,8 6,4 5,8 6,7 7,2 6,6 6,3 7,4 … 5,7 6,5 6,3 6,5 6,9 7,1 7,5 6,9 6,4 8,2 6,9 8,5 6,4 6,5 7,2 6,5 7,0 7,1 7,1 6,6 6,8 6,3

6,7 6,8 5,0 4,9 6,4 4,0 6,7 5,6 5,0 … 5,9 5,5 5,5 4,7 5,7 7,1 5,0 6,8 5,8 7,9 5,7 5,9 4,0 6,5 6,4 4,4 5,3 7,1 3,6 5,2 5,7 4,5

… … 24,5 71,8 … … … … … … … … 73,6 … 79,4 … 10,3 … … 86,9 53,7 24,4 … … … … … 12,1 …

… … 43,0 21,4 … … … … … … … … 20,4 … 12,3 … 70,2 … … 10,1 21,0 69,9 … … … … … 68,0 …

… … 32,2 6,6 … … … … … … … … 5,6 … 8,0 … 18,3 … … 3,0 24,0 5,4 … … … … … 18,0 …

… … 0,3 0,2 … … … … … … … … 0,3 … 0,2 … 1,2 … … 0,0 1,3 0,3 … … … … … 1,9 …

Notas: … = significa que no existen datos disponibles; (1) habitantes por km2, datos referidos a 2006; (2) datos referidos a 2006; (4) último año disponible. Fuentes: (1),(2) y (3) Indicadores del desarrollo mundial de 2008 del Banco Mundial (2008a); (4) Banco Mundial, Encuestas demográficas y de salud, varios años y países.

INFORME EUROPEO

SOBRE EL

43

DESARROLLO

Capítulo 2

Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009

1.5 INFRAESTRUCTURA MATERIAL E INMATERIAL DÉBIL El escaso desarrollo de la infraestructura física es otra de las características comunes de los países subsaharianos frágiles. Los países frágiles sólo disponen de 8 metros de carretera pavimentada por kilómetro cuadrado, frente a 18 en los países no frágiles (tabla 2.7).

Tabla 2.7: Infraestructura y características geográficas

País

Angola Burundi Camerún República Centroafricana Chad Comoras Rep. Dem. del Congo Rep. del Congo Costa de Marfil Yibuti Guinea Ecuatorial Eritrea Etiopía Gambia Guinea Guinea-Bissau Kenia Liberia Mauritania Níger Nigeria Ruanda Santo Tomé y Príncipe Sierra Leona Somalia Sudán Togo Uganda Zimbabue África subsahariana Países frágiles de África subsahariana Países no frágiles de África subsahariana

Densidad de carreteras asfaltadas(1)

Líneas de telefonía móvil(2)

4,3 46,2 10,5 0,0 0,2 361,7 1,2 2,5 20,1 … 0,0 7,4 4,5 64,0 17,7 26,7 15,4 5,9 0,8 3,0 31,4 101,0 227,0 12,6 4,1 1,7 41,8 67,5 47,3 11,4 7,8 18,5

29,1 2,9 24,5 3,0 8,5 4,8 34,2 10,5 36,6 5,3 43,4 1,7 1,5 46,8 21,3 17,5 30,2 15,0 41,6 6,3 27,3 6,5 19,1 13,2 6,9 21,3 18,1 13,6 9,2 25,7 17,9 36,9

Rico en recursos(3)

% de población sin acceso a fuentes de agua mejoradas(4)

sí no sí no sí no no sí sí no sí no no no sí no no no no no sí no sí sí no sí no no no

49 29 30 34 52 15 29 54 19 8 57 40 58 14 30 43 43 36 40 58 53 35 14 47 71 30 41 36 19

Sin litoral

no sí no sí sí no sí no no no no no sí no no no no no no sí no sí no no no no no sí sí

(5)

Número de fronteras terrestres

3 3 6 5 5 0 9 4 5 3 2 3 5 1 6 2 5 3 4 7 3 4 0 2 3 8 3 5 4

Notas: … significa que no existen datos disponibles; (1) Metros de carreteras asfaltadas por kilómetro cuadrado, datos referidos al último año disponible; (2) número de líneas de telefonía móvil por cada 1000 personas, datos referidos a 2007; (3) se considera que un país es rico en recursos si las rentas de productos básicos (petróleo y otros) superan el 10% del PIB; (4) datos referidos a 2007; (5) clasificación del FMI. Fuentes: (1) Indicadores del desarrollo mundial de 2008 del Banco Mundial (2008a); (2),(3) y (5) Perspectivas económicas regionales: África subsahariana de 2009 del FMI (2009a); (4) índices de Desarrollo Humano – una actualización estadística 2008.

La escasa fiabilidad de la infraestructura28 de carreteras dificulta la comunicación y el transporte entre el centro y la periferia, lo que acentúa el sesgo urbano del gasto público y puede suponer una falta de incentivos para la integración regional. 28

Los costes del transporte en África son un 136% más elevados que en otras regiones, y en este sentido existe una gran disparidad entre países y productos. Se cree que esta cifra es todavía más elevada en Uganda, donde “como consecuencia de los costes del transporte, a principios de 2000 el tipo de gravamen efectivo sobre las exportaciones era del 40%, [. . .] un porcentaje muy superior a la media del 15% de los países ACP” (UNCTAD 2009, p. 38).

44

Características de los Estados frágiles

Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009

Durante los últimos años, China ha realizado una importante inversión en la infraestructura africana, sobre todo en los países frágiles, al objeto de mejorar la calidad y el acceso a los recursos naturales. De forma conjunta con sus programas de ayuda, los proyectos de inversión chinos están reconstruyendo rápidamente puertos, presas y carreteras en países en situación de posconflicto, como Angola y la República Democrática del Congo.29 No obstante, si no se invierte en infraestructura inmaterial (políticas, reglamentos, administración de aduanas y procedimientos fronterizos), el coste del transporte seguirá suponiendo un problema para los países frágiles. Los países subsaharianos frágiles también se encuentran rezagados en el ámbito de las telecomunicaciones. Las líneas de telefonía fija se han ido estancando durante los últimos 10 años, mientras que los suscriptores de la telefonía móvil han experimentado una tasa de crecimiento muy elevada. Por lo tanto, estos países se están poniendo a la cabeza en el paso de la telefonía fija a la telefonía móvil,30 ya que las líneas de móviles requieren una inversión inicial menor, por lo general respaldada por empresas extranjeras. A pesar de estos cambios, el número de líneas móviles por cada 1 000 habitantes se reduce a la mitad con respecto a los países no frágiles (véase la tabla 2.7), y en ellos el porcentaje de la población que utiliza Internet es inferior al 3% frente al 4,2% en África y al 23% en todo el mundo.31 Todas estas características comunes (la falta de capacidad para movilizar los recursos nacionales y la dependencia de recursos externos, el bajo desarrollo humano, la debilidad de la infraestructura y la dependencia de los productos básicos y la concentración de las exportaciones) permiten identificar un grupo de países en una situación de fragilidad. No obstante, en otras dimensiones prevalecen las diferencias entre estos países.

2. LOS PAÍSES FRÁGILES PRESENTAN MUCHOS RASGOS DE HETEROGENEIDAD Durante la última etapa de crecimiento sostenido en África subsahariana, Angola creció en tasas de dos dígitos, mientras que Zimbabue retrocedió. Pese a ello, Zimbabue cuenta con un índice de alfabetización elevado y baja mortalidad infantil, a diferencia de Angola, cuyos valores para estos elementos son los contrarios (véase la tabla 1.1). Varios indicadores aportan una idea de las diferencias entre los países frágiles. Los índices de crecimiento económico, por ejemplo, han subido en todo el continente desde mediados de los noventa. Los países frágiles, como grupo, siguieron esta tendencia y crecieron aproximadamente un 4% anual entre 2000 y 2008. No obstante, existen distintos subgrupos que registraron índices de crecimiento diferentes: los países frágiles ricos en recursos crecieron un 6,3%, alcanzando máximos de un 10% en 2002 y un 8,5% en 2004 (figura 2.3). Los países frágiles pobres en recursos crecieron un 2,3%. Las cifras de los países por separado también varían considerablemente en función del año y como media.32

Figura 2.3: Crecimiento real del PIB en los países frágiles, países frágiles con recursos y sin ellos, 2000-2008 12

Países frágiles sin recursos

10

Países frágiles con recursos

%

8

Países frágiles

6 4 2 0 2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

-2

Fuente: elaboración del IDE sobre las Perspectivas Económicas del Mundo: crisis y recuperación del FMI (2009b), abril de 2009.

29

30

31 32

Véase el recuadro 6.2 “Is China filling the gap?” en el capítulo 6. Según Stümer 2008, “en la República Democrática del Congo, China construirá infraestructuras que incluyen 2 400 millas de carretera, 2 000 millas de vía férrea, 32 hospitales, 145 centros sanitarios y dos universidades por un valor de 6 000 millones de dólares a cambio de las importaciones de cobre y cobalto”, p. 2. Véase Unión Internacional de Telecomunicaciones 2009. El país con mayor incremento de teléfonos móviles es Nigeria, con 11 millones de líneas, aunque Kenia y Costa de Marfil también han contribuido en gran medida a este aumento. Véase Unión Internacional de Telecomunicaciones, 2009. INFORME EUROPEO Véase FMI, 2009a. DESARROLLO SOBRE EL

45

Capítulo 2

Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009

En 2008, la renta real media per cápita l de los países subsaharianos frágiles era de 600 dólares, y oscilaba entre los 100 dólares de la República Democrática del Congo y los 4 500 dólares de Guinea Ecuatorial. El cociente entre los dos extremos de este grupo de países subsaharianos frágiles no es muy distinto del cociente entre la media de este grupo de países y los países miembros de la OCDE, y es un ejemplo bastante revelador del grado de heterogeneidad del grupo de países frágiles. No obstante, el PIB y el PIB per cápita no son los únicos indicadores que estudiamos. Es importante tener en cuenta otros aspectos para obtener una mejor perspectiva de la situación económica y social y de la sostenibilidad, y, en consecuencia, poder aplicar las medidas políticas oportunas.33 Por ejemplo, los componentes del índice de desarrollo humano recogen aspectos importantes de esta heterogeneidad. La esperanza de vida al nacer varía considerablemente en toda la región subsahariana: en Santo Tomé y Príncipe, las personas tienen una esperanza de vida de más de 60 años al nacer, similar a la media de los países en desarrollo, y sin embrago, los habitantes de Mauritania y Zimbabue tiene una esperanza de vida de aproximadamente 40 años. La media de la esperanza de vida de los países frágiles en su conjunto, en cambio, no varía mucho con respecto a la de los países no frágiles.34

Tabla 2.8: Características macroeconómicas Reservas,

Composición sectorial del PIB(3) Deuda meses de externa, % importacioManufacPaís del PIB(1) Agricultura Industria turas Servicios nes(2)

Angola Burundi Camerún República Centroafricana Chad Comoras Rep. Dem. del Congo Rep. del Congo Costa de Marfil Yibuti Guinea Ecuatorial Eritrea Etiopía Gambia Guinea Guinea-Bissau Kenia Liberia Mauritania Níger Nigeria Ruanda Santo Tomé y Príncipe Sierra Leona Somalia Sudán Togo Uganda Zimbabue África subsahariana Países frágiles de África subsahariana Países no frágiles de África subsahariana

9,9 150,5 4,9 55,6 12,0 61,2 52,3 122,6 53,7 … 1,1 66,2 11,3 46,0 77,6 257,0 18,8 571,8 … 16,0 2,4 16,8 105,8 17,7 … … 85,1 12,3 20,1 50,2 73,9 18,9

5,1 4,5 5,4 2,5 8,3 7,3 0,9 4,0 3,6 … 12,1 -2,2 1,8 5,1 1,1 8,0 4,1 -6,0 … 5,6 12,1 7,0 4,9 5,5 … … 5,3 9,2 0,9 5,0 4,6 5,4

8,9 54,0 19,9 55,8 20,5 45,2 45,7 4,2 22,7 4,0 2,7 17,5 47,3 29,0 12,9 61,8 27,1 54,0 13,1 41,0 33,0 41,0 17,0 46,4 … 32,3 44,0 32,3 19,0 26,0 30,4 19,7

69,7 19,0 33,2 15,5 54,8 11,8 27,7 73,5 26,3 17,0 94,3 23,0 13,5 15,0 37,5 11,5 18,8 19,0 47,8 17,0 39,0 21,2 21,0 25,0 … 28,5 24,0 18,4 24,0 30,1 30,3 29,4

4,3 … 18,1 7,5 5,3 4,2 6,5 4,9 18,3 … 8,6 8,7 5,3 … 3,7 7,2 11,5 … … … … 8,5 … … … 6,2 … 9,1 … 10,6 8,1 12,9

21,4 27,0 46,9 28,7 24,7 … 26,6 22,3 51,0 79,0 3,0 59,5 39,2 56,0 49,6 26,8 54,1 27,0 39,1 43,0 28,0 37,8 63,0 28,6 … 39,2 32,0 49,2 57,0 43,8 39,2 50,1

PIB real per cápita(4)

1 456 113 687 223 410 366 101 1 188 528 … 4 621 162 180 383 515 141 485 134 … 190 626 315 783 247 … … 222 352 … 1 128 601 1 811

Notas: … significa que no existen datos disponibles; (1) y (2) datos referidos a 2007; (3) datos referidos a 2006, excepto para Níger (2003) y Burundi, Togo y Zimbabue (2005); (4) datos referidos a 2008. Fuentes: (1) Perspectivas Económicas de África de 2009 de la OCDE y el BAfD (2009); (2) y (4) Perspectivas económicas regionales: África subsahariana 2009 del FMI (2009a); (3) Indicadores del desarrollo mundial de 2008 del Banco Mundial (2008a). 33 34

Fitoussi et al., 2009. Véase la tabla 1.1 en el capítulo 1.

46

Características de los Estados frágiles

Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009

Entre 2000 y 2007, más del 70% de toda la inversión extranjera directa en los países frágiles de África subsahariana se repartió entre cinco países: Angola, Chad, Guinea Ecuatorial, Nigeria y Sudán (todos ellos con importantes recursos naturales).35 No existe un patrón claro en las principales variables macroeconómicas. Algunos de los países frágiles tienen un bajo nivel de reservas de divisas (cobertura inferior a 90 días de importaciones).36 En abril de 2009, Etiopía, Guinea y Zimbabue registraban reservas para un mes de importaciones, mientras que los exportadores de petróleo disponían de cobertura para medio año. La escasez de reservas hace a estos países más vulnerables a las turbulencias exteriores. Y a largo plazo provocará su carencia de recursos para ampliar la industria manufacturera y diversificar sus economías. Tampoco existe un patrón común para la deuda externa.37 Gracias a sus importantes ingresos, los exportadores de petróleo han contenido la deuda externa, y los indicadores de riesgo de endeudamiento se encuentran bastante controlados. Por ejemplo, la deuda sobre la renta nacional bruta y la deuda respecto a las exportaciones de bienes y servicios han mejorado considerablemente en Angola y Sudán desde 2000.38 Los países frágiles pobres en recursos, como Liberia y Guinea-Bissau, aún tienen una importante carga de la deuda que lastra su futuro desarrollo. El nivel y evolución de los indicadores macroeconómicos se pueden utilizar para calcular el índice de vulnerabilidad económica de un país.39

Tabla 2.9: Clasificación de vulnerabilidad global Clasificaciones País Angola Burundi Camerún República Centroafricana Chad Comoras Rep. Dem. del Congo Rep. del Congo Costa de Marfil Yibuti Guinea Ecuatorial Eritrea Etiopía Gambia Guinea Guinea-Bissau Kenia Liberia Mauritania Níger Nigeria Ruanda Santo Tomé y Príncipe Sierra Leona Somalia Togo Uganda Zimbabue

Naudé (2009) Alta Alta Media Baja Media Baja Alta Baja Alta n.c. Baja Baja Baja Baja Media Media Media Alta n.c. Baja Alta Baja Media Baja n.c. Media Baja n.c.

BAfD Alta Muy alta Baja Alta Moderada n.c. Alta n.c. Alta n.c. Baja Muy alta Moderada Alta n.c. Moderada Alta Alta n.c. Muy alta Alta Alta Alta Alta n.c. Muy alta Baja n.c.

DG de Desarrollo de la Comisión Europea Baja Media Baja Alta Baja Media Alta Baja Media Alta Baja Media Media Alta Media Media Media Alta Alta Media Baja Media Alta Media n.c. Media Media Alta

Notas: n.c. “n.c.” sustituye a “no clasificado”; los índices de vulnerabilidad combinan en una medida sintética la posición externa y fiscal de un país, y el grado de diversificación de su cesta de exportaciones. Fuente: Naudé (2009) y DG de Desarrollo de la Comisión Europea, comunicación personal. 35 36

37

38 39

OCDE, 2008. El grupo de países subsaharianos cuenta como media con reservas para 5,2 meses, y los países no frágiles para 5,0 meses. Por lo tanto, no existe una diferencia significativa entre ambos grupos, aunque sí hay diferencias dentro del grupo. La media de la deuda oficial de los países subsaharianos frágiles es del 73,9% del PIB, mientras que la de los países no frágiles es del 18,9%, de nuevo sin diferencias entre ambos grupos. Reisen, 2007. La vulnerabilidad económica no es más que un aspecto de la vulnerabilidad de un país, ya que los factores económicos son sólo algunos de tantos. No obstante, los factores económicos tienen la ventaja de que se pueden medir con mayor facilidad que los aspectos sociales. La vulnerabilidad estructural, que incluye elementos como la inestabilidad política, las instituciones disfuncionales y los conflictos, se trata en el capítulo 5. En los países frágiles prevalecen estos elementos, pero los serios problemas que plantea su medición hacen que sean difíciles de evaluar. La tabla 2.9 contiene sólo las medidas de vulnerabilidad económica de los países en situación de fragilidad; el documento de información de Allen y Giovannetti, 2009, en el Volumen 1b, contiene la lista completa, que incluye todos los países subsaharianos sobre los que no se dispone de suficiente información. La clasificación no está disponible en el caso de países como Somalia, de donde sólo se había obtenido uno de los componentes del índice económico. INFORME EUROPEO

SOBRE EL

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DESARROLLO

Capítulo 2

Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009

Los países son económicamente vulnerables cuando muestran especial sensibilidad ante las perturbaciones externas. Por lo tanto, hemos evaluado su exposición a dichas turbulencias y su capacidad de reacción. Queríamos comprobar si se cumplían las expectativas, y efectivamente los países frágiles son más vulnerables a las perturbaciones que otros países subsaharianos. Al igual que Naudé (2009), para esta valoración tuvimos en cuenta la diversificación, la deuda externa, la apertura de la economía, el pasivo transfronterizo, el coeficiente de capital, y el índice de crecimiento del crédito al sector privado.40 Más concretamente, analizamos estos factores en cada uno de los países frágiles sobre los que disponíamos de datos (es decir, todos a excepción de Mauritania, Somalia, Sudán y Zimbabue): • Apertura, medida a través del porcentaje del PIB que corresponde a las exportaciones. • Concentración de las exportaciones, medida a través del índice Herfindal-Hirschman (cuanto más diversificada esté su cesta de las exportaciones, menos vulnerable será el país). • Deuda externa, medida con respecto al PIB. • Coeficiente de capital. • Pasivo transfronterizo. • Crecimiento del crédito al sector privado. Calculamos la calificación de los países como una media simple para evitar distorsiones. Clasificamos todos los países subsaharianos (frágiles y no frágiles) según un criterio por el que una baja calificación significaba baja vulnerabilidad, y viceversa. Después dividimos los países en tres grupos prácticamente iguales con niveles entre bajo y alto (tabla 2.9). Los países en situación de fragilidad, según nuestra definición operativa, se distribuyen de forma igualitaria entre los tres grupos.41

3. EN RESUMEN Las funciones estatales son clave para el desarrollo humano y económico, tal y como reflejan algunas características comunes de los países frágiles analizados en este capítulo. Escasa capacidad para movilizar los recursos nacionales y para promover la diversificación económica y ascender en las cadenas de valor; gran dependencia de los recursos financieros exteriores y bajo nivel de capital humano; persistencia del subdesarrollo y la falta de conexión interna de las infraestructuras: todos son “síntomas” de fragilidad estatal. No obstante, detrás de estas características comunes, también existe un alto grado de heterogeneidad entre los países frágiles en lo que respecta a resultados y grados de vulnerabilidad como consecuencia de la historia, las diferencias en la disponibilidad de recursos, la geografía, la cohesión étnica y religiosa, y la disparidad de situaciones. Las distintas características de la fragilidad (rasgos comunes o heterogéneos) se combinan de diferentes modos y, lo que es más, evolucionan en el tiempo. Por lo tanto, intentar encuadrar los Estados frágiles dentro de categorías, incluso en subgrupos, resulta complicado ya que implica extensas valoraciones subjetivas.

40

41

Guillamont y Guillaumont Jeanneney (2009) abordan la vulnerabilidad estructural a través de un índice de vulnerabilidad económica que combina la exposición a las turbulencias (tamaño de la población, distancia con respecto al mercado global, concentración de las exportaciones de bienes, y porcentaje relativo del valor añadido en agricultura, silvicultura y pesca) y la magnitud de la propia turbulencia. El BAfD (2009) emplea factores macroeconómicos estructurales como la escasez de reservas, la elevada concentración de propiedad extranjera en el sistema bancario, las expectativas inflacionistas, y las reducciones del crecimiento del PIB, las condiciones comerciales y la cuenta corriente. La DG de Desarrollo de la Comisión Europea emplea tres grupos de variables: dependencia de los ingresos de las exportaciones; dependencia de los flujos de financiación externos y capacidad de reacción. Las clasificaciones del Banco Africano de Desarrollo y la DG de Desarrollo de la Comisión Europea también arrojan resultados similares. Los países frágiles están repartidos por los distintos grupos, a pesar de que las variables que se tienen en cuenta para clasificar los países en función de su vulnerabilidad difieren de algún modo.

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Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009

CAPÍTULO 3 CAUSAS HISTÓRICAS DE LA FRAGILIDAD ESTATAL Este capítulo trata de determinar si existe un origen histórico común de la fragilidad estatal en África subsahariana, ya que por encima de todos los debates teóricos sobre la definición y la medición de la fragilidad existe un hecho irrefutable:1 la mayoría de los Estados frágiles del mundo son países subsaharianos. La amplia diversidad de la evolución institucional en la región sugiere que no hay una causa histórica común de la fragilidad estatal aislada, sino que esta se encuentra íntimamente entrelazada con las dinámicas específicas del país. Este capítulo no proporciona una relación detallada de los factores que hacen frágiles a cada uno de los países subsaharianos por separado, ni pretende sustituir o resumir un análisis pormenorizado del contexto local. Por el contrario, ofrece una perspectiva relevante para la eficacia de los compromisos externos en situaciones de fragilidad. La disputa por África, alentada por los países europeos a finales del siglo XIX, es firme candidata al origen histórico de la plaga de fragilidad que asedia muchos países subsaharianos. Este acontecimiento histórico afectó a la mayor parte de la región, y se ha demostrado que la época colonial tuvo consecuencias duraderas sobre el modelo de desarrollo institucional durante el período.2 Si bien es verdad que las instituciones públicas también son frágiles en países como Etiopía y Liberia, ajenos a esta experiencia, es posible que el colonialismo europeo haya impedido un mayor refuerzo de las estructuras estatales en la región. A pesar de que la experiencia colonial marcó un hito en la historia de la región, tan sólo abarcó un corto período de tiempo. Por lo tanto, este capítulo también estudia la posibilidad, en las líneas establecidas por Herbst (2000), de que la fragilidad guarde relación con características regionales de raíces más profundas que han dificultado y siguen dificultando el rumbo del desarrollo institucional hacia unos Estados legítimos y efectivos. Esto no desvirtúa el argumento sobre la influencia del colonialismo en el desarrollo institucional de los Estados en la era poscolonial, aunque sí lo integra en una perspectiva más amplia.3 La disputa por África no se produjo en un vacío institucional. La formación de los Estados coloniales interactuó con las características institucionales preexistentes en los países colonizados, que, lejos de mantenerse estáticas e invariables con el tiempo, se vieron muy influidas por el período colonial.

1. FACTORES DE POTENCIACIÓN ESPECÍFICOS Y CAUSAS SUBYACENTES COMUNES Los países subsaharianos comparten algunos síntomas distintivos, aunque “hay pocos aspectos que sustancien la fragilidad aparte de sus síntomas: pobreza, inseguridad, propensión al conflicto, corrupción”.4 A pesar de que no debe obviarse la dimensión regional de la fragilidad, es más probable que esta se deba fundamentalmente a factores específicos de cada país que hacen de los países frágiles un grupo heterogéneo, como ya hemos visto en el capítulo 2. Es casi imposible entender en profundidad qué ha sumido un país en una espiral descendente, con el paulatino deterioro de su capacidad y de la legitimidad de sus instituciones estatales, a través de un análisis cuyo objetivo es obtener conclusiones más amplias. Pese a ello, la agrupación geográfica de los Estados frágiles apunta algunos factores regionales comunes que probablemente interactúan con factores específicos de cada país para dar lugar a la fragilidad de las instituciones estatales. Si se pudieran determinar factores comunes verosímiles en la aparición (y persistencia) de la fragilidad, sentaríamos las bases para un marco de análisis más amplio que a su vez nos ayudaría a organizar y entender el papel esencial de los factores específicos de cada país. La mayoría de los argumentos en torno a la fragilidad estatal (por parte de las instituciones académicas y de la comunidad del desarrollo) no tienen en cuenta el origen histórico de la fragilidad. No obstante, llevar la dimensión histórica de la fragilidad al primer plano puede reforzar la solidez y credibilidad de los compromisos europeos para respaldar la construcción de Estados. Europa no sería realista si esperase que su intervención se considerara neutra o meramente técnica: la creencia de que Europa es responsable de la fragilidad de las instituciones estatales está muy extendida en África subsahariana. De hecho, algunos autores han afirmado

1 2 3 4

Bertoli y Ticci, 2009. Por ejemplo, Acemoglu et al., 2001; Lange, 2004; Angeles y Neanidis, 2009. Tal y como señala Robinson (2002), la evaluación de las influencias relativas de distintos factores históricos sigue siendo un problema empírico sin resolver. Briscoe, 2008, p. 7. INFORME EUROPEO

SOBRE EL

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DESARROLLO

Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009

Capítulo 3

que este compromiso no difiere mucho de la antigua misión civilizadora que supuestamente justificaba la colonización europea en la época de la disputa por África.5 Por lo tanto, es indispensable llevar a cabo un análisis minucioso de la función de los países europeos para que su ayuda a la construcción de Estados sea efectiva.

2. LA FRAGILIDAD ES UNA HERENCIA COLONIAL? Los países europeos (quienes durante siglos mantuvieron sus bastiones a lo largo de la costa africana) consiguieron el control de la mayor parte de África subsahariana en tan sólo unas décadas, entre finales del siglo XIX y principios del siglo XX. La experiencia colonial marcó la historia de África, a pesar de que apenas transcurrió un siglo entre la Conferencia de Berlín y la independencia de las colonias portuguesas a mediados de los setenta. Se necesitan al menos tres elementos que respalden el argumento de que la fragilidad estatal es una de las herencias de la experiencia colonial en el continente. Para ello, es preciso identificar las características destacadas de los Estados coloniales (y su proceso de formación) que se asemejan a los rasgos distintivos de las instituciones estatales frágiles. Una vez establecida la similitud, tenemos que entender por qué la independencia política de las antiguas potencias coloniales no eliminó, o al menos modificó sustancialmente, estas características institucionales. En consecuencia, necesitamos describir los factores que contribuyeron a su persistencia en la época poscolonial, puesto que ya ha transcurrido más de medio siglo desde que la Costa de Oro obtuvo la independencia de Gran Bretaña en 1957 y allanó el terreno para la descolonización de África subsahariana.

3. ESTADOS COLONIALES EN ÁFRICA SUBSAHARIANA Existen cuatro rasgos de la formación de las instituciones estatales en África subsahariana que pueden relacionarse con la fragilidad estatal. • El primero de ellos es su carácter artificial: la creación de los Estados coloniales introdujo un elemento ajeno a las características sociales, institucionales y culturales de los territorios colonizados. • El segundo es su naturaleza extractora: la estructura de las instituciones estatales se diseñó para transferir recursos a la potencia colonial, y no para promover el desarrollo local. • El tercero es su inherente extraversión: el Estado establecía estrechos vínculos económicos con la potencia colonial en una relación de dependencia política. • El cuarto tiene que ver con la administración indirecta (indirect rule): un sistema de administración colonial iniciado en el Imperio Británico,6 y que Francia y Bélgica también aplicaron en sus colonias.7 Las potencias coloniales europeas trasplantaron al contexto local estructuras institucionales foráneas.8 El desarrollo de las instituciones estatales en la época precolonial no había seguido el mismo curso que en Europa.9 Los Estados coloniales no nacieron de un largo proceso de consolidación de instituciones informales y de mediación entre los intereses en conflicto de la sociedad. Por el contrario, fueron impuestos desde fuera por la aplastante potencia militar de los países europeos. “En la mayor parte de África, el Estado es esencialmente artificial, ‘suspendido por encima’ de una sociedad que jamás lo habría generado y que no lo pidió”.10 El carácter artificial de las instituciones estatales contribuyó a su desvinculación de la sociedad.11 La dependencia del sistema del indirect rule no escapa a este razonamiento, ya que sólo los estratos más bajos de la administración colonial podían identificarse con la población local. A pesar de que la mayoría de ellos eran líderes tradicionales, la potencia colonial reformulaba su función, y sobre todo su relación con las comunidades locales.12 En los argumentos de Kaplan (2009) resuena una línea de razonamiento que se ha propuesto en la literatura sobre economía del desarrollo: Myrdal (1972) atribuía la debilidad de la estructura estatal durante la época poscolonial justamente a la introducción exógena de las instituciones estatales, ya que esto infundió en los ciudadanos un sentimiento duradero de oposición a ellos y su reticencia a acatar las normas. Estas estructuras estatales artificiales de la época colonial no tenían como cometido respaldar el desarrollo económico de los territorios colonizados, sino satisfacer los intereses económicos de las potencias coloniales. La persecución de estos intereses no

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París, 2002. Lugard, 1922. Lange, 2004. Kaplan, 2009. Herbst, 2000. Luling, 1997, p. 288-289. Kaplan, 2009. Ranger, 1983, p. 211-262; UNECA, 2007.

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se materializó en un mecanismo de salida del excedente. Por el contrario, las potencias coloniales se beneficiaban de los recursos naturales y los ingresos fiscales de las colonias, quienes tenían que hacer frente a tipos de gravámenes extremadamente altos. Esto permitió un desarrollo muy limitado de infraestructuras locales. La naturaleza extractora del Estado colonial estaba ligada a su extraversión: su orientación hacia la potencia colonial.13 Un claro ejemplo de esta orientación era la ubicación de las capitales a lo largo de la costa. “De una forma bastante sistemática, los europeos crearon capitales que trasladaron el poder hacia el océano, lejos de los centros de gobierno interiores que los africanos habían ido creando poco a poco”.14 Un ejemplo es la ciudad de Accra, que sustituyó a Kumasi, la que fuera centro del Imperio Ashanti en el interior, como capital de la Costa de Oro. Del mismo modo, Bamako sustituyó a Timbuktu como centro político de Mali. La limitada orientación interior de los Estados coloniales también se reflejaba en el escaso desarrollo de las carreteras propio de la era colonial. No se construían infraestructuras en las zonas donde no ofrecían un beneficio financiero directo. Las vías férreas, por ejemplo, se construyeron principalmente para transportar materias primas desde el interior hasta los puertos, y en contadas ocasiones para conectar territorios céntricos. Los altos índices de mortalidad que sufrían los europeos en África subsahariana también influyeron en el gobierno colonial y limitaron las posibilidades de un asentamiento directo extenso.15 Las potencias coloniales (sobre todo Gran Bretaña, aunque también en menor medida Francia y Bélgica) se asentaron en estos países en una medida muy reducida, y recurrieron al gobierno indirecto para administrarlos. Si bien en los estratos superiores de la administración colonial se mantenían los colonos, las potencias se valían de las instituciones tradicionales para mantener el orden fuera de la capital,16 dado que el alcance de la administración colonial era muy limitado en las zonas rurales. El sistema del indirect rule alimentó el despotismo descentralizado,17 ya que las potencias coloniales modificaron la relación entre los líderes tradicionales y las comunidades. En la época precolonial las comunidades podían desplazar a los líderes del poder, pero durante este período, tan sólo la administración colonial podía conferir o revocar dicho poder.18 Este sistema redujo considerablemente la responsabilidad de los líderes tradicionales para con sus comunidades. Estos podían ejercer su autoridad local para acumular riquezas personales, sentando así las bases para la posterior privatización del Estado.19 Estas cuatro características de los Estados coloniales de África subsahariana (íntimamente relacionadas entre sí) se asemejan a algunos de los rasgos distintivos de la fragilidad estatal. El carácter artificial de su creación desvincula las instituciones estatales de la sociedad, dificultando los procesos políticos que podrían establecer un equilibrio entre las expectativas de los ciudadanos y la capacidad del Estado. La escasa orientación al desarrollo de los Estados frágiles guarda relación con el carácter extractor de los Estados coloniales, y su incapacidad para movilizar recursos nacionales puede asociarse a la extraversión de las instituciones estatales implantada en la época colonial. Finalmente, una estructura estatal bifurcada, reforzada por el indirect rule colonial podría haber sentado las bases de la postura neopatrimonial de algunos Estados frágiles en África subsahariana.20

4. DESCOLONIZACIÓN A excepción de las colonias portuguesas, que tuvieron que atravesar una larga y cruenta lucha para lograr la independencia, y las colonias sudafricanas, el resto de los países subsaharianos obtuvieron su independencia política de las antiguas potencias coloniales en tan sólo unos años después de 1957 (fecha en que Ghana se independizó de la Costa del Oro británica). La transición pacífica del gobierno colonial a la autonomía política supuso una clara oportunidad para eliminar las características institucionales negativas de los Estados coloniales. No obstante, la mayor parte de las élites políticas de estos nuevos países no sufrieron más que una mera africanización burocrática que no dio lugar a cambios institucionales importantes. ¿Por qué no se modificó de manera significativa el desarrollo institucional de los Estados subsaharianos durante la independencia? Para reducir su carácter artificial se habría necesitado la indigenización de las instituciones estatales. Efectivamente, esto habría reducido el desequilibrio entre las instituciones formales e informales. No obstante, varios factores dificultaron este desarrollo. En primer lugar, las estructuras administrativas (y el alcance del poder) de varios Estados coloniales eran bastante débiles. Esto hizo que los líderes

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Clapham, 1996. Herbst, 2000, p. 16. Acemoglu et al., 2001. Lange, 2004. Lange, 2004. Lugard, 1922. Bayart, 1999. Mamdani, 1996. INFORME EUROPEO

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políticos nacionales fueran cautos con los cambios sustanciales en una estructura institucional que pretendían consolidar. “Tenían que hacerse cargo de una maquinaria de gobierno que ya estaba en marcha en lugar de construir una a partir de chatarra en medio de la inimaginable confusión provocada por la consecución de la independencia y la reordenación simultánea de toda la estructura política.”21 No obstante, unos sistemas legales, ejecutivos y educativos demasiado occidentalizados impidieron a las comunidades locales aprovechar sus propios recursos, capacidades y redes sociales. De hecho, crearon un conflicto innecesario entre las instituciones formales e informales. En un país donde los organismos estatales formales no son eficaces y las fuentes de ingresos alternativas escasean, una estructura de gobierno altamente centralizada obliga a los grupos a competir por los escasos recursos estatales, intensificando la fragmentación política en el proceso. Además, los líderes de muchos Estados de nueva creación habían sido educados en países occidentales (Julius Nyerere en Reino Unido, Léopold Sédar Senghor en Francia y Kwame Nkrumah en Estados Unidos). Los líderes formados en los países africanos (como Milton Obote o Félix Houphouët-Boigny) también se habían educado en instituciones académicas que apoyaban en gran medida los valores e instituciones políticas occidentales. Consideraban la indigenización de las instituciones estatales una vuelta a las estructuras políticas precoloniales, perjudiciales para el desarrollo.22 Las instituciones tradicionales habían contribuido al funcionamiento de los Estados coloniales, rezagados por su dependencia de ellas para reducir la distancia entre las estructuras estatales y los valores culturales y políticos locales.23 El carácter extractor de las instituciones estatales durante la época colonial fue claramente nocivo para el desarrollo de los países subsaharianos, aunque sí sirvió a los intereses propios de los líderes políticos. Según Acemoglu et al. (2001), “en muchos casos en los que las potencias europeas implantaron instituciones autoritarias, delegaron el funcionamiento cotidiano del Estado en una pequeña élite nacional. Este reducido grupo con frecuencia pasó a controlar el Estado después de la independencia y promovió las instituciones extractoras”.24 La extraversión de los Estados no podía erradicarse de forma instantánea al conseguir la independencia, dado que la dependencia de fuentes de ingresos externas mostraba rasgos profundamente enraizados en los países subsaharianos. Por ejemplo, la red de carreteras tenía como objetivo conectar con los países extranjeros en lugar de promover el desarrollo de la economía local. Además, esta extraversión podía favorecer a la élite política. Según Collier (2009a), Mobutu Sese Soko (quien construyó su fortuna personal gracias a los ingresos de las exportaciones de recursos naturales de Zaire) no tenía ningún interés en reducir la dependencia de las fuentes de ingresos externas.25 Este fenómeno tendría que haberse contrarrestado con la introversión mediante la generación de recursos estatales. Una mayor dependencia de la recaudación de impuestos habría estimulado la formación de un círculo (virtuoso para la sociedad, vicioso para él): mayor demanda de responsabilidad ante los ciudadanos y el progresivo refuerzo de las instituciones estatales. La falta de voluntad política para aumentar la movilización de recursos nacionales se sumó a las graves limitaciones de capacidad. Teniendo en cuenta que la mayor parte de la población vivía en zonas rurales dispersas, resultaba difícil aumentar los impuestos con una estructura estatal poco desarrollada a la que le costaba transmitir su poder fuera de las zonas urbanas. En consecuencia, la independencia política lograda por los países subsaharianos no supuso un cambio sustancial en el desarrollo de las instituciones estatales. Por lo tanto, el segundo eslabón de la cadena que relaciona la fragilidad estatal actual con la experiencia colonial es sólido. Existen firmes fundamentos que justifican por qué la independencia política de los países subsaharianos no produjo un cambio sustancial en el desarrollo de sus instituciones estatales.

5. CONTEXTO INTERNACIONAL Y CONTINUIDAD La independencia política no vino acompañada de desarrollo institucional. Ya han pasado más de tres décadas desde el fin del proceso de descolonización, por lo que tenemos que complementar los argumentos sobre la ausencia de un cambio significativo en las instituciones con factores que expliquen la persistencia de algunas características institucionales clave. A pesar de que la propia África subsahariana presenta destacadas experiencias de desarrollo institucional con éxito, como en el caso Botsuana, se tratan más bien de excepciones y no de la norma. ¿A qué se debe? Los Estados independientes de África subsahariana se formaron con “el trazo de un bolígrafo internacional”, ya que inmediatamente obtuvieron el reconocimiento del Consejo de Seguridad de la ONU.26 De este modo “empezaron a existir los Estados en los mil millones de personas que están en el ‘fondo’ del mundo”, sin prestar mucha atención a su viabilidad económica o política. En lo que respecta a la primera, Collier (2009a) observa que varios Estados de nueva creación eran diminutos, ya que la brevedad de la experiencia colonial había impedido a los ciudadanos de los territorios coloniales unirse en torno a una identidad nacional común. 21 22 23

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Clapham, 1996, p. 35. Clapham, 1996. Téngase en cuenta que a la percepción del atraso de las instituciones informales se sumó, poco después de la independencia, una dependencia de los líderes tradicionales como fuente de apoyo político por parte de las élites gobernantes. Esta actitud, si bien no redujo el desequilibrio entre las instituciones formales e informales, contribuyó a la persistencia en el tiempo de los efectos colaterales negativos del sistema colonial del indirect rule. Acemoglu et al., 2001. En Mamdani 1996 se desarrolla un argumento similar. Collier, 2009a. Collier, 2009a. 52

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En 1949, la independencia del sur de Asia del gobierno colonial británico únicamente dio lugar a dos países independientes, India y Pakistán, de la gran variedad de entidades políticas precoloniales que existían. En cambio, África Occidental Francesa se dividió en múltiples países pequeños con unas fronteras trazadas de forma arbitraria. Estos países eran demasiado pequeños para ser Estados: su reducido tamaño impedía que pudiesen ofrecer seguridad y responsabilidad.27 La arbitrariedad de las fronteras coloniales dio lugar a “poblaciones formadas por grupos con una identidad dispar, y a menudo incompatible”, que ponían en riesgo la viabilidad política de los Estados poscoloniales.28 A pesar de que las distintas identidades de las tribus y etnias eran claramente anteriores al período colonial, las administraciones coloniales establecieron la “inmovilización de las poblaciones, el refuerzo del origen étnico y una mayor rigidez de la definición social”. El África subsahariana precolonial no se caracterizaba por una “única identidad ‘tribal’, ya que la mayoría de los africanos entraban y salían de múltiples identidades”.29 Ranger aludía de forma explícita a “la invención de la tradición en África Colonial”, y demostraba que algunas características distintivas de las sociedades africanas poscoloniales, como la importancia de las filiaciones étnicas o tribales, no eran una herencia de la era precolonial, sino que surgieron o se reforzaron en gran medida durante la época del mandato colonial. Como claro ejemplo de esta dinámica, Newbury (1998) recordaba que “la administración belga en Ruanda [...] quería estructurar el orden social, racionalizar y estandarizar las relaciones sociales heterogéneas [...]. En la década de los treinta, emitieron carnets de identidad donde se indicaba la categoría étnica del titular. [...] Estas medidas no sirvieron para crear una identidad étnica. En cambio, sí que determinaron su importancia social. De este modo, en la Ruanda colonial, los hutus pasaron a clasificarse como ciudadanos de segunda clase. Así se reflejó claramente en la asignación de los nuevos recursos sociales y económicos coloniales”.30 Este ejemplo hace pensar que la división en grupos en torno a identidades étnicas y tribales fue con frecuencia fruto del gobierno colonial, del mismo modo que lo fue la estructura estatal. En consecuencia, los nuevos países subsaharianos se veían afectados por dos problemas estructurales: la fragmentación de la identidad política y unas instituciones nacionales débiles. Ambos males combinados impidieron la formación de sistemas de gobierno nacional sólidos, lo que menoscabó seriamente la legitimidad del Estado y dio lugar a regímenes políticos altamente inestables y difíciles de reformar. La fragmentación política y la debilidad de los organismos de gobierno se alimentaron mutuamente, minando cualquier intento de construir un Estado legítimo y efectivo. Las divisiones étnicas, y, en realidad, la separación por religiones y clanes, así como cualquier forma de fragmentación política geográfica y socioeconómica, impidieron que se cumpliera “uno de los requisitos más importantes para el funcionamiento de los Estados [...] la creación de estructuras burocráticas apolíticas (administración pública, judicial, policía, ejército) con el respaldo de una ideología que legitime el papel de una autoridad estatal neutra en el mantenimiento del orden social mediante los procedimientos prescritos y el Estado de Derecho”.31 Si bien muchos grupos unidos, con una larga historia en común, han desarrollado sistemas políticos, económicos y sociales sofisticados que mantienen la estabilidad y fomentan el progreso económico, las poblaciones divididas no disponen de estos mecanismos. Las sociedades fragmentadas, sumadas a las débiles estructuras gubernamentales, tienden a dirigirse hacia “un asfixiante miasma de círculos viciosos” donde, según Putnam, “la defección, la desconfianza, la elusión de la responsabilidad, la explotación, el aislamiento, el desorden y el estancamiento se intensifican entre sí”.32 Cuando estos modelos de comportamiento disfuncionales e improductivos se vuelven predominantes en una sociedad, persisten en ella. Como explicaba North, esto se debe a que el alto grado de dependencia del camino de un determinado marco institucional no ofrece “incentivos para la actividad productiva porque crea organizaciones y grupos de interés a los que favorecen las limitaciones existentes”. A su vez, esto “es un factor importante que explica la continuidad de un bajo índice de crecimiento en los países en desarrollo”. 33 Nunn (2007) presentaba un modelo con múltiples equilibrios. En él demostraba que un contexto institucional foráneo, sin garantía de los derechos de propiedad y un bajo nivel de producción, donde el Estado extrae los recursos del sistema económico, puede persistir incluso una vez que se ha acabado con la extracción de los recursos por parte de entidades externas. “La sociedad queda atrapada en este equilibrio subóptimo incluso después de haber concluido el período de extracción externa”, y en consecuencia la independencia política no conlleva la supresión de un contexto institucional socialmente nocivo.34 A pesar de que, de entrada, la mayoría de los Estados poscoloniales de África subsahariana disponían de una viabilidad económica y política limitada, el mapa político de la región no se ha modificado desde el fin de la descolonización. “Desde 1945, no ha desaparecido ningún Estado como consecuencia de una acción militar por parte de un vecino”.35 Estos países no han sido objeto de una amenaza militar exterior, algo crucial para el refuerzo de los Estados europeos.36 Según Collier (2009b), “la descolonización se produjo después de la guerra internacional más atroz de la historia y en el contexto de la competencia nuclear. No es de extrañar que ya no se considerase aceptable dentro del comportamiento gubernamental: 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36

Collier, 2009a. Kaplan, 2009, p. 2. Ranger, 1983, p. 248. Newbury, 1998, p. 11. Easterly, 2000, p.12. Putnam, 1993, 177. North, 1990, 99. Nunn, 2007, p. 173. Collier, 2009b, p. 4. Tilly, 1990. INFORME EUROPEO

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resultaba demasiado costoso y las guerras entre vecinos podría desembocar en una guerra global. Gracias a la presión internacional, incluida la mediación a través de las Naciones Unidas y los grupos regionales como la Organización para la Unidad Africana, la incidencia de la guerra internacional se redujo drásticamente. […] El proceso darwiniano por el que los Estados fuertes absorbían a los débiles, y por el que Alemania se había reducido de más 300 Estados a uno, frenó en seco”.37 Las amenazas militares externas habían dado lugar a la necesidad de introversión del Estado. Los gobiernos tenían que recaudar impuestos para financiar el aparato militar necesario para hacer frente a dichas amenazas. Esta necesidad de movilizar recursos nacionales hizo que los ciudadanos pidieran cuentas al Estado del uso que hacía de los ingresos fiscales, imponiendo así límites a sus acciones. Además, la necesidad de aumentar los recursos fue la causa de que los Estados introdujeran instituciones orientadas al desarrollo y garantizasen los derechos de propiedad, ya que la movilización de los recursos nacionales estaba íntimamente ligada a la solidez del sistema económico. Las amenazas exteriores también consolidaron una identidad nacional común y reforzaron el proceso político con la mediación entre los intereses del Estado y la sociedad. A pesar de que los Estados subsaharianos no eran objeto de amenazas exteriores, resultaban extremadamente inseguros. En ellos la amenaza provenía de una rebelión interna, y no de los Estados vecinos.38 La viabilidad de la rebelión guardaba relación con el reducido tamaño de los nuevos Estados: un Estado pequeño aumenta las posibilidades de que los rebeldes derroten al ejército y se hagan con el poder, mientras que “grande es igual a seguro”.39 La protección frente a una amenaza exterior, un bien público, hace que coincidan los intereses de la élite política y la sociedad. Sin embargo, la protección frente a una amenaza interior no tiene este efecto. La represión de una amenaza interior es un bien privado que puede no contar con el apoyo de algunas partes de la sociedad. Tampoco contribuye a reforzar una identidad nacional común. Las amenazas interiores tampoco ponen en grave riesgo la estabilidad de un gobierno, ya que se calcula que sólo uno de cada cinco intentos de rebelión interna logra derrocar al gobierno. En consecuencia, la amenaza más grave para las élites gobernantes de África subsahariana era el ejército: los golpes de Estado tienen muchas más probabilidades de éxito que las rebeliones.40 Esto también dificultaba el funcionamiento del mecanismo que fue esencial en la consolidación de las instituciones estatales en Europa: el fortalecimiento del ejército. Mobutu Sese Soko deliberadamente debilitó y dividió el ejército zaireño de varias formas para reducir el riesgo de un golpe de Estado. Paradójicamente, el resultado fue que la diminuta Ruanda invadió a su vecina Zaire en los noventa.41 Por lo tanto, la fragilidad estatal de los países subsaharianos servía a intereses muy concretos de la élite política local. La persistencia de la debilidad de las instituciones estatales en la era poscolonial también satisfacía a los intereses de las antiguas potencias coloniales.42 Una vez fuera del control político, pretendían conservar el control económico para seguir explotando los valiosos recursos de las antiguas colonias. La ayuda de los países donantes también podría haber consolidado la extraversión de los Estados poscoloniales, reduciendo el incentivo de una movilización de los recursos nacionales más efectiva. El criterio de selectividad de la ayuda del Consenso de Monterrey pretendía recompensar a los países receptores que tuvieran un entorno que promoviese la movilización de recursos nacionales y que hiciesen un uso eficaz de la inversión y la asistencia internacionales.43 No obstante, sigue existiendo una creencia muy extendida de que la ayuda podría haber tenido repercusiones negativas sobre este elemento esencial para reforzar las instituciones estatales.

6. LA DEPENDENCIA DEL CAMINO DE LAS INSTITUCIONES: DESVINCULACIÓN Y EXTRAVERSIÓN El modelo de asentamiento colonial tuvo una importante y duradera influencia sobre las medidas de la calidad institucional actual.44 La teoría que respalda el análisis empírico, y que no se limita a África subsahariana, afirma que los índices de mortalidad a los que se enfrentaron los colonizadores europeos influyeron en buena medida en su modelo de asentamiento. Las colonias donde los europeos se asentaron en menor medida, como consecuencia de los altos índices de mortalidad, tenían menos probabilidades de adoptar el marco legal e institucional de la potencia colonial. Este marco se transfería a las colonias donde los colonos europeos lo demandaban, ya que ellos tenían un interés directo en que se reprodujese el marco institucional orientado hacia el desarrollo que caracterizaba a los países europeos. Sin embargo, en las zonas donde el asentamiento era muy limitado (la mayor parte de África subsahariana, con las excepciones de menor importancia de las colonias portuguesas), el marco institucional de los Estados coloniales solía tener un carácter extractor.45 37 38 39 40 41 42 43 44 45

Collier, 2009b, p. 4. Collier, 2009b. Collier, 2009b. Collier, 2009b. Collier, 2009a. Wallerstein, 1975. Dollar y Levin, 2006. Acemoglu et al., 2001. Angeles y Neanidis (2009) han confirmado recientemente las repercusiones duraderas del modelo de asentamiento colonial, demostrando cómo influye en la actual orientación al desarrollo de la élite gobernante, y, a través de este canal, en la eficacia de la ayuda extranjera. 54

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El tamaño del asentamiento directo en las colonias no es el único factor importante: también influye el sistema de gobierno colonial.46 Un estudio sobre 30 colonias británicas, la mitad de ellas en África subsahariana, pone a prueba la hipótesis de que el gobierno colonial indirecto fue perjudicial para el desarrollo institucional en la época posterior a la independencia. La extensión del indirect rule, que se define como “el número de casos judiciales tradicionales colonialmente reconocido sobre el número total de casos judiciales en 1955”, tiene una considerable influencia en varias medidas de la calidad institucional, como la eficacia burocrática, la carga reguladora del Estado, el Estado de Derecho y la ausencia de corrupción gubernamental.47 A pesar de que este estudio se limita a las antiguas colonias británicas, se ajusta a los argumentos que habíamos avanzado sobre la herencia negativa del indirect rule en África subsahariana. Hasta ahora hemos respaldado la idea de que el período colonial desempeñó un papel importante en el establecimiento de las bases de la fragilidad de las instituciones estatales en África subsahariana. Incluso se puede afirmar que estos argumentos refuerzan una interpretación específica de la fragilidad estatal en África: los Estados de la región fracasaron antes de su formación.48 De hecho, “existe una evidencia aplastante: la mayoría de los Estados africanos fracasados no se parecieron ni remotamente al sistema de gobierno occidental ideal en ningún momento de la era poscolonial”.49 Por esta razón, el término Estado fallido (que con frecuencia se emplea en lugar del término Estado frágil sin una diferencia clara en su significado) puede resultar muy confuso.50 La fragilidad estatal se ha contagiado recientemente a países de la zona que durante mucho tiempo fueron considerados buenos ejemplos de desarrollo económico e institucional, como por ejemplo Costa de Marfil y Zimbabue. Sin embargo, no se puede negar que la fragilidad estatal (muy persistente en el tiempo) se manifiesta sobre todo en países que nunca han disfrutado de unas instituciones estatales efectivas. Pese a ello, es justo afirmar que esta observación encaja en un rompecabezas que guarda relación con la brevedad del gobierno colonial europeo. Aunque no se debe menospreciar la importancia de la herencia colonial para el desarrollo institucional de los Estados poscoloniales, cabe analizar si el gobierno colonial interactuó con algunos factores previos más profundos, y de ser así, cómo lo hizo. Herbst (2000) convincentemente argumentaba que, durante décadas, el alcance del poder colonial en África subsahariana fue poco más que teórico. La Conferencia de Berlín “permitió a los europeos conquistar África con el menor control posible”.51 “En 1939, el comisionado de distrito británico medio se responsabilizaba, junto con su personal africano, de un área que casi tenía el tamaño de Gales. Entonces, el gobierno de los cerca de 43 millones de habitantes de África Tropical Británica requería un total de 1 223 administradores y 938 policías. Del mismo modo, 3 660 funcionarios gobernaban a 15 millones de africanos en África Occidental Francesa, 887 hacían lo propio con 3,2 millones de personas en África Ecuatorial Francesa, y 2 384 gobernaban los 9,4 millones de habitantes del Congo Belga en 1938”.52 Estas cifras evidencian la reducida capacidad de los Estados coloniales para extender su autoridad administrativa sobre los vastos territorios que debían controlar. El escaso desarrollo de las carreteras durante la era colonial, sumado al reducido número de personal administrativo, constituía un serio hándicap para este cometido. ¿Por qué las potencias coloniales no optaron por consolidar su control de África subsahariana? La razón más convincente tiene que ver con la capacidad, y no con la voluntad. El reto que África subsahariana planteaba a los países europeos no difería de aquel al que se enfrentaron los “gobernantes precoloniales africanos que durante siglos habían luchado por extender su poder”.53 Según el autor, “el problema fundamental al que se enfrentan quienes tratan de construir un Estado en África, ya sean los reyes precoloniales, los gobernadores coloniales o los presidentes en la etapa de independencia, es proyectar su autoridad sobre territorios inhóspitos que contienen una densidad de población relativamente baja”.54 Según este argumento, no habría sido realista esperar que en tan sólo unas décadas los países europeos hubiesen consolidado instituciones estatales en territorios donde los gobernantes precoloniales no lo habían conseguido, o ni siquiera lo habían intentado, en mucho tiempo. Algunas características de los Estados coloniales pueden asociarse no sólo a los Estados posteriores a la independencia, sino también a los rasgos de las entidades políticas en la era precolonial. Esto hace pensar que existe una dependencia del camino y una persistencia del desarrollo institucional todavía más fuertes en la región. La desvinculación entre los gobernantes y la sociedad se reflejó en lo que Herbst (2000) denominó “la primacía de la salida” una vez que ya no se podían conciliar los intereses de los gobernantes y algunos grupos sociales. La salida adoptó la forma de movilidad, ya que “la migración para escapar de los problemas sociales o políticos

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Lange, 2004; Acemoglu et al., 2001. Lange, 2004. Anderson, 2004, cita en Englebert y Tull, 2008. Englebert y Tull, 2008, p. 111. Cammack et al., 2006. Herbst, 2000, p. 72. Herbst, 2000, p. 78. Herbst, 2000, p. 35. Herbst, 2000, p. 11. INFORME EUROPEO

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era [. . .] un fenómeno común entre los Yoruba, los Edo, los Fon y otros muchos”.55 La movilidad debilitó a los gobernantes, tal y como observaba Barfield (1993) en el caso de las tribus del sur de Sudán: “el poder del jefe Dinka era débil [. . .] porque en lugar de someterse a su autoridad, los grupos de disidentes podían desplazarse a un territorio nuevo cuando no estaban satisfechos”.56 La posibilidad de salir a través de la migración redujo considerablemente las oportunidades de los gobernantes de obtener recursos de las comunidades bajo su control. Efectivamente, “es improbable que una población dispersa y móvil genere los recursos de los que dependen las instituciones gubernamentales permanentes y las estructuras y valores sociales necesarios para mantenerlas”.57 Esta dificultad inherente determinó la extraversión de las instituciones ya en la era precolonial, cuando estas obtenían recursos del exterior a través del comercio a larga distancia. La extraversión precolonial adoptó su forma más distintiva con el comercio de esclavos. Los esclavos que se vendían se obtenían dentro de las comunidades, donde los habitantes podían ser sentenciados por supuestos cargos presentados por las instituciones judiciales,58 o en asaltos a comunidades vecinas, con el consiguiente deterioro de la confianza y el capital social. Esta trágica forma de extraversión precolonial tuvo consecuencias institucionales duraderas en los países subsaharianos, y una vez más estas pueden vincularse a la actual fragilidad de sus instituciones estatales. Nunn (2008) demostró que el comercio de esclavos dificultó el desarrollo económico de los países subsaharianos, y esto a su vez perjudicó a las instituciones estatales. El comercio de esclavos favoreció la desconfianza hacia las instituciones estatales y la consolidación de identidades étnicas altamente localizadas. Estos dos factores impidieron la buena marcha de una relación entre el Estado y la sociedad donde, de entrada, el primero era débil.59 Un reciente estudio de Nunn y Wantchekon (2009) también demuestra que el comercio de esclavos tuvo un efecto nocivo duradero sobre el capital social, dado que “la confianza de los particulares en sus familiares, vecinos y autoridades locales es menor si sus antepasados fueron objeto de la grave amenaza del comercio de esclavos”,60 y esto puede magnificar los efectos negativos de la fragilidad estatal. Nunn y Puga (2009) demuestran que, en el caso del comercio de esclavos en los países subsaharianos, se cumplió el viejo dicho de que no hay mal que por bien no venga: si bien directamente impidió el desarrollo económico, de forma indirecta, y lo que es más importante, esto protegió a la población de las incursiones de los comerciantes de esclavos.

7. CONCLUSIONES La concentración geográfica de Estados frágiles en África subsahariana sugiere algunas causas comunes de la fragilidad que interactúan con factores de potenciación específicos de cada país. Los argumentos expuestos en este capítulo respaldan la existencia de factores históricos que han sentado las bases de la fragilidad de las instituciones estatales. La formación de los Estados coloniales en la era de la disputa por África introdujo algunas características institucionales perceptibles en las estructuras estatales que prevalecen hoy en día. Ni la consecución de la independencia política, ni el paso del tiempo transcurrido desde entonces han modificado de forma significativa el alto grado de dependencia del camino en la evolución de los Estados subsaharianos. A pesar de que probablemente el período colonial desempeñó un papel crucial, los factores históricos que influyen en la fragilidad de las instituciones estatales de África subsahariana no se limitan a este, ya que la época precolonial también tuvo consecuencias sobre el futuro desarrollo institucional de la región. Ambos períodos tuvieron repercusiones duraderas no sólo en la estructura formal de las instituciones estatales, sino también en otros factores sociales que influyen en la fragilidad o solidez de un sistema de gobierno. Concretamente, la definición de la identidad étnica se encuentra muy marcada por el comercio de esclavos de la era precolonial, y por su refuerzo y el aumento de su relevancia social en la época de las administraciones coloniales. Si bien la historia ha sido relevante para la fragilidad, el análisis de este capítulo no pretende constituir una visión rápida y determinista de la historia de África subsahariana y de su difusa fragilidad estatal en la actualidad. La diversidad en la evolución de las instituciones estatales de cada país hace pensar que los Estados eficaces pueden surgir incluso en contextos donde los factores históricos o geográficos reducen las probabilidades de que así sea. No obstante, esto tampoco significa que las expectativas de fortalecimiento de los Estados subsaharianos sean demasiado optimistas.

55 56 57 58 59 60

Herbst, 2000, p. 39. Barfield, 1993, p. 38. Clapham, 1996, p. 28. Nunn, 2008. Collier, 2009b; Kaplan, 2009. Nunn y Wantchekon, 2009, p. 43.

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CAPÍTULO 4 LOS FACTORES ECONÓMICOS PUEDEN INCREMENTAR LA FRAGILIDAD La evolución de la fragilidad estatal no es una simple concatenación de causas y efectos ni el resultado de un factor aislado. En ella influyen la interacción y combinación de una serie de riesgos y presiones, mecanismos virtuosos acumulativos y ventanas de oportunidad que afectan al funcionamiento y la legitimidad de la maquinaria estatal. Las instituciones estatales actuales tienen su origen en la formación histórica del Estado y en la interacción de este proceso con otras circunstancias (como por ejemplo, las características geográficas y los grupos de población étnicos y religiosos. El devenir de la fragilidad estatal en el tiempo está relacionado con factores económicos exógenos y endógenos que, dentro del contexto institucional, pueden aumentarla. Se trata de un arma de doble filo: puede sumergir las instituciones estatales en una espiral descendente que progresivamente irá poniendo en peligro sus capacidades, o por el contrario puede reforzar al Estado mediante la promoción de la estabilidad política, la legitimidad y la responsabilidad. En función de la herencia histórica y de los compromisos de los gobiernos nacionales y las instituciones internacionales, las reformas, las políticas de desarrollo y las convulsiones y fuerzas económicas externas pueden constituir un agravante de la fragilidad o ser una plataforma de salida de esta situación.1

1. LOS FACTORES ECONÓMICOS INFLUYEN EN LA FRAGILIDAD ESTATAL, Y ÉSTA A SU VEZ INFLUYE EN LA ECONOMÍA La trayectoria y el grado de desarrollo económico de un país pueden afectar a la fragilidad estatal, y al mismo tiempo ser consecuencia de ella.2 Las relaciones económicas marcan la diferencia entre los intereses e incentivos para cooperar o competir, articulando la sociedad en torno a distintos grupos sociales. Además, el modelo de desarrollo económico repercute en la acumulación de recursos para la construcción estatal y la distribución social interna. Por ejemplo, muchos Estados poscoloniales trataron de liberarse de sus antiguos colonizadores, quienes compraban sus productos y garantizaban mercados para la exportación. Para ello, establecieron políticas de sustitución de las importaciones con carácter introvertido que en muchos casos aumentaron el papel del Estado de una forma subóptima. Este capítulo analiza los procesos económicos característicos de los Estados frágiles y asociados a los síntomas de la fragilidad estatal: desde la mala gobernanza y la corrupción, hasta los comportamientos predatorios y los conflictos. También estudia cómo interactúan estos factores para aumentar la fragilidad de los Estados, o, por el contrario, para crear círculos virtuosos de crecimiento rápido e instituciones más fuertes. El objetivo es poner de relieve el ritmo y la regularidad al abordar los distintos aspectos de la fragilidad. Más concretamente: • La apertura comercial interactúa con la fragilidad a través de los beneficios potenciales del comercio, que pueden ayudar a los países a pasar de la fragilidad a la resistencia, aunque también lo hace mediante el valor de los recursos en disputa, los costes de oportunidad del conflicto y las posibilidades de connivencia entre actores privados y funcionarios públicos. • La inversión directa extranjera (IDE) puede favorecer la competencia en la economía local si se realiza un reparto de recursos nacionales más eficiente y se reducen las rentas y efectos colaterales negativos para la gobernanza pública. En esas circunstancias, la IED tendría un efecto positivo sobre el crecimiento cuya medida dependería del sector y del empleo nacional movilizado. No obstante, sin los incentivos y regulación adecuados, los inversores extranjeros pueden contribuir a la mala gobernanza y a la corrupción, o participar de forma directa o indirecta en la “economía de guerra” y en la financiación de los señores de la guerra y los conflictos civiles. • La riqueza de recursos naturales puede ayudar a las instituciones estatales a desempeñar sus funciones, ya que los impuestos sobre su extracción constituyen la mayor parte de los ingresos gubernamentales en los países frágiles (capítulo 2). No obstante, es probable que los Estados frágiles entren en círculos viciosos que vinculen la gestión de recursos a la desaparición de las 1 2

Fosu, 2009. Según Robinson (2009), Botsuana constituye un ejemplo interesante de interacciones virtuosas entre desarrollo económico y consolidación estatal. Tras su independencia en 1966, Botsuana partía de unas condiciones similares a las de otros países subsaharianos que han seguido trayectorias económicas y procesos de formación estatal menos pacíficos y fructíferos. Compartía con estos un alto índice de pobreza, una elevada tasa de analfabetismo, escasez de infraestructuras, herencia colonial y múltiples grupos étnicos. El país disponía de importantes recursos ganaderos, al igual que Sudán y Somalia, y diamantes, como Angola y Sierra Leona. Según Robinson, la formación del Estado moderno, basada en “un largo proceso de formación estatal e institucional heredado de los Estados tsuana”, es una de las claves que explican el éxito de Botsuana. Al mismo tiempo, este hecho corrobora el papel esencial de las instituciones estatales en el desarrollo económico y en la eficacia de las políticas y paradigmas económicos. INFORME EUROPEO

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capacidades estatales: se trata de la maldición de los recursos. La abundancia de recursos tiene un efecto positivo sobre el crecimiento en los países con buenas instituciones, y un efecto negativo en los países donde las mismas instituciones son deficientes.3 Teniendo en cuenta que los Estados frágiles se caracterizan por la debilidad de sus instituciones, es más probable que los recursos naturales sean una maldición para ellos, y no así para otros países africanos donde pueden favorecer un crecimiento impulsado por la exportación. Las compensaciones intertemporales son muy importantes en esta situación. Los recursos naturales a menudo ofrecen “pan para hoy y hambre para mañana”. Por lo tanto, para gestionarlos de forma eficaz se necesita visión a largo plazo, algo que no es sencillo con gobiernos en una posible situación de ilegitimidad o riesgo de ser derrocados. • Los cambios drásticos en el acceso a la tierra y el agua afectan a la sostenibilidad medioambiental, la seguridad alimentaria y las relaciones de poder. Estos factores, íntimamente ligados al comercio y la inversión extranjera directa, pueden influir en la estabilidad social, la fragilidad estatal y el crecimiento económico. • La gestión de la seguridad alimentaria es una de las funciones esenciales de los gobiernos. En consecuencia, la fragilidad tiene repercusiones sobre la seguridad alimentaria. La sensación de que el Estado no puede o no quiere solucionar una situación de inseguridad alimentaria crónica o proteger a los ciudadanos de las turbulencias del sector de la alimentación puede socavar la confianza en las instituciones públicas y, por lo tanto, la legitimidad del gobierno.

2. LA APERTURA COMERCIAL PUEDE AUMENTAR O REDUCIR LA FRAGILIDAD ESTATAL Si bien la fragilidad estatal puede influir en la eficacia de la apertura comercial con respecto a los resultados económicos, el comercio internacional puede tener repercusiones sobre la fragilidad. La primera consecuencia de la apertura comercial es un cambio en la estructura de los precios relativos de los bienes y servicios intercambiados con el resto del mundo. En un contexto de gobernanza y aplicación de la ley imperfectas, la apertura comercial interactúa con la fragilidad con consecuencias distributivas, fomenta el crecimiento económico y afecta al valor de los recursos en disputa, a las posibilidades de corrupción, a los costes de oportunidad del conflicto, a la elección entre las actividades productivas y las predatorias, y a los márgenes para el rentismo parasitario. En un contexto institucional bien definido, donde el Estado garantiza la seguridad, los derechos de propiedad y el cumplimiento de los contractos, la apertura comercial normalmente genera beneficios globales. Sin embargo, eso no es lo que ocurre en un contexto de debilidad institucional. Aunque el comercio genere ganancias agregadas, su distribución puede dar lugar a conflictos y resultar desestabilizadora, sobre todo si en el país no existen instituciones responsables de gestionar los conflictos o estas han sido desmanteladas. Además, la estructura de la ventaja comparativa del país también puede influir en este aspecto. De hecho, es más probable que algunos grupos amenazantes queden excluidos del reparto de los recursos del Estado cuando el país depende de recursos naturales de “fuente puntual” (combustibles, minerales y cultivos de plantación como el azúcar y el algodón) y no de la manufactura y las exportaciones agrícolas difusas (animales y cultivos procedentes de pequeñas explotaciones familiares, como el arroz y trigo).4 Existen numerosos ejemplos de lo anterior: la Guerra de Biafra en Nigeria a finales de los sesenta, o las guerras civiles de Angola y la República Democrática del Congo. En cambio, cuando la producción y los beneficios se distribuyen ampliamente entre distintas regiones geográficas, grupos étnicos o núcleos urbanos, las posibilidades de un estallido de violencia civil se reducen considerablemente. La apertura comercial también puede influir en las relaciones verticales entre el Estado y la sociedad. Puede interactuar, por ejemplo, con el carácter de las instituciones estatales y el tipo de políticas redistributivas elegidas por las élites. No obstante, también puede debilitar los lazos económicos locales entre las élites y otros grupos sociales. Esto a su vez puede incentivar de forma negativa a las élites para que no inviertan en los bienes públicos locales, o para que favorezcan las políticas de rentismo parasitario ineficientes.5 Varios análisis han buscado la evidencia empírica de la conexión entre integración comercial y aparición de conflictos nacionales y guerras civiles. Chauvet et al. (2007) consideraban que el comercio era motivo de guerras civiles o medio de financiación de las

3 4 5

Mehlum et al., 2006. Isham et al., 2005. Segura-Cayuela (2006) ofrece un buen ejemplo. Cuando las élites políticas no desean contribuir a la provisión de bienes públicos y no disponen de capacidad estatal para recaudar impuestos, por lo general tratan de obtener recursos a través de las distorsiones de precios. No obstante, el alcance de estas políticas de afectación está limitado por el hecho de que las ganancias empresariales de las propias élites pueden, en cierta medida, ser complementarias a la producción de los grupos sociales que no pertenecen a ellas. En este contexto, la apertura comercial reduce los costes de oportunidad de este tipo de políticas de fijación de precios. De hecho, con la integración comercial, es probable que los precios de los productos se fijen al margen de la economía nacional, desvinculando en cierto modo los beneficios de las élites de las distorsiones que imponen sobre la economía local. Esto las induce a su vez a manipular los precios nacionales relativos con mayor intensidad para obtener beneficios de los grupos que no pertenecen a ellas. Este razonamiento sugiere que la integración comercial puede tener consecuencias perjudiciales en los países que se caracterizan por una baja participación política y una élite con escasa capacidad de respuesta hacia el resto de la sociedad.

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rebeliones. De hecho, existen fuerzas que ejercen su influencia en sentidos opuestos: algunas disminuyen el riesgo de guerras, como consecuencia de los elevados costes de oportunidad de los conflictos, mientras que otras lo incrementan, ya que el comercio proporciona fuentes de consumo e ingresos alternativas a la producción nacional, que puede ser destruida por la guerra. Los últimos estudios cuantitativos entre países señalan que los países abiertos son más estables que los autárquicos y tienen menos probabilidades de vivir guerras civiles. Pese a ello, se han detectado importantes compensaciones. Según Martin et al. (2008), la integración comercial puede impedir las guerras civiles cuando estos conflictos ponen en peligro las ganancias del comercio. Sin embargo, la apertura también puede actuar como mecanismo asegurador y reducir los costes de oportunidad de las guerras. Más concretamente, la apertura comercial tiene efectos opuestos sobre la probabilidad de guerras civiles: puede impedir las más graves (las que destruyen la mayor parte del comercio), pero al mismo tiempo puede aumentar el riesgo de conflictos a menor escala. Tras observar las consecuencias de la apertura y liberalización comerciales sobre el estallido de guerras internas en 37 países subsaharianos entre 1980 y 2000, Bussman et al. (2005) sostenían la idea de que la apertura económica tiene efectos positivos sobre la paz y la estabilidad una vez reestructurada la economía. A corto plazo, sin embargo, la liberalización comercial puede incrementar el riesgo de guerra civil y conflicto durante la aplicación de las medidas de reforma. El anterior debate sugiere una compensación política entre los riesgos a corto plazo de las reformas comerciales y los beneficios a largo plazo de la apertura, y entre la prevención de conflictos graves y el riesgo permanente de tensiones a menor escala. Una posible solución a este problema es compensar a los perdedores inmediatos para reducir los riesgos a corto plazo de la inestabilidad política, y dejar suficiente tiempo para que la economía alcance una situación a largo plazo en la que un número suficiente de personas se beneficie de la reforma.

3. CONEXIONES BIDIRECCIONALES ENTRE LA INVERSIÓN EXTRANJERA DIRECTA Y LA FRAGILIDAD Si bien los estudios reconocen los efectos negativos de la mala gobernanza nacional y la corrupción sobre los flujos de IED, los últimos trabajos demuestran empíricamente que este tipo de inversión tiene el efecto contrario sobre las estructuras de gobernanza del país de destino y sobre las manifestaciones últimas de la fragilidad estatal: los conflictos y las guerras civiles. Las investigaciones más recientes no aportan pruebas concluyentes de la relación entre IED y conflictos. Según Polachek et al. (2005),6 la IED disminuye la probabilidad de conflictos internacionales, y el comercio y este tipo de inversión se complementan reduciendo los conflictos. Sin embargo, según Gissinger y Gleditsch (1999),7 la IED en los países más pobres tiene repercusiones positivas sobre el bienestar económico, y efectos negativos sobre la distribución y el descontento político. Por otro lado, según Barbieri y Reuveny (2005),8 este tipo de inversión en los países menos avanzados acorta las guerras civiles, aunque no reduce las probabilidades de que estallen. Los estudios empíricos no respaldan de forma definitiva la hipótesis de una relación positiva entre la IED y una de las dimensiones de la fragilidad estatal: la corrupción. Uno de los últimos análisis entre países, realizado por Larrain y Tavares (2007), indica que la IED reduce de forma significativa la corrupción en el país de destino. Sus resultados señalan claramente varios factores determinantes de la apertura, junto con la intensidad comercial y los aranceles medios, que incluyen la dependencia de los recursos naturales, el fraccionamiento étnico y la envergadura de la economía y el gasto público.9 La relación entre la IED y la corrupción, sin embargo, puede depender del nivel de desarrollo y democracia del país de destino. Zhu (2007),10 por ejemplo, aportaba pruebas empíricas de la probabilidad de que la IED reduzca la corrupción en las democracias más desarrolladas y la aumente en los países no democráticos menos desarrollados. A pesar de que no son concluyentes, estos resultados ponen de manifiesto las dificultades que plantean las políticas sobre IED. En primer lugar, puede que la superación de la fragilidad estatal y la construcción de instituciones democráticas sólidas sean requisitos para capturar los beneficios económicos de la IED. En segundo lugar, si bien la apertura a la IED en los contextos de fragilidad puede reducir el riesgo de conflictos internos, también requiere alguna forma de regulación para promover la calidad de la inversión en lugar de su cantidad. Resulta evidente la importancia de un marco legal y contable, que fomente la transparencia y la responsabilidad en el país de origen de los inversores, para que la IED contribuya a la economía local. Es posible seguir profundizando en el nexo entre la IED y la fragilidad estatal si analizamos con detalle quiénes son los principales destinatarios de estos flujos en África subsahariana. Sólo en 13 de los 29 países frágiles de la región, el porcentaje de IED sobre el 6 7 8 9 10

Polachek et al., 2005. Gissinger y Gleditsch, 1999. Barbieri y Reuveny, 2005. Véase Larrain y Tavares, 2007. Zhu, 2007. INFORME EUROPEO

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PIB supera la media de África subsahariana en su conjunto (un índice de por sí bajo: 3,2% frente al 4,8% del sudeste asiático). La mayoría de estos países son ricos en petróleo y recursos naturales (Angola, Chad, la República del Congo, Guinea Ecuatorial, Nigeria, Santo Tomé y Príncipe, Sierra Leona y Sudán).11 Por lo tanto, para entender los efectos de la IED sobre la fragilidad estatal, primero hay que entender el papel de la dotación de recursos naturales. En conclusión, si bien la IED puede tener repercusiones positivas sobre el crecimiento y la reducción de la pobreza, sus efectos externos negativos prevalecen cuando la calidad de las instituciones es baja, aumentando las probabilidades de conflictos y mala gestión. El círculo vicioso resultante magnifica las repercusiones de la IED sobre la fragilidad. Para transformar este círculo vicioso en uno virtuoso, los gobiernos (si son legítimos) deben comprometerse a realizar una distribución justa de los beneficios atándose las manos. No obstante, la escasa credibilidad de los gobiernos en los países frágiles dificulta la posibilidad de que se cree un círculo virtuoso, salvo que actores externos (como las organizaciones internacionales) presionen para garantizar el cumplimiento de los compromisos.

4. LA DISPONIBILIDAD DE RECURSOS NATURALES PUEDE EMPEORAR LA GOBERNANZA La abundancia de recursos naturales constituye una importante oportunidad de desarrollo económico y consolidación estatal. Un Estado rico en recursos dispone de financiación para construir capacidad en el desempeño de sus funciones, sobre todo para sufragar el gasto público en desarrollo económico y reducción de la pobreza. No obstante, un retorcido mecanismo puede obstaculizar este proceso: la dependencia de los recursos puede dar lugar a inestabilidad económica, y esto a su vez puede desembocar en inestabilidad política. De hecho, la abundancia de recursos naturales puede ser un hándicap para la calidad de la gobernanza, un elemento clave en el funcionamiento del Estado, y en consecuencia aumentar el riesgo de fragilidad estatal. Para que la abundancia de recursos se traduzca en un buen rendimiento económico global y en un nivel de vida superior, tal vez la buena gobernanza en estos países es más importante que en las economías pobres en recursos. Esta interacción entre disponibilidad de recursos y mala gobernanza puede llevar la fragilidad estatal por mal camino. Por lo tanto, los recursos naturales pueden ser una bendición o una maldición para los países que cuentan con ellos.12 Los estudios empíricos confirman que los recursos de fuente puntual y las rentas procedentes de ellos aumentan la corrupción y retrasan el desarrollo económico e institucional. Dado que varios países frágiles disponen de importantes cantidades de recursos naturales y bajos niveles de gobernanza, debemos abordar los motivos por los que la abundancia de dichos recursos puede agravar la fragilidad estatal (o determinar cómo se pueden aprovechar las oportunidades que brindan los recursos y hacer que la economía esté orientada a la exportación). El desarrollo de una reserva de recursos naturales (desde la prospección hasta la extracción y la gestión de los ingresos) está vinculado a la responsabilidad gubernamental. La abundancia de recursos incrementa las oportunidades de arrebatárselos al gobierno en el cargo (véase el capítulo 2). El rentismo parasitario puede adoptar distintas formas: desde la corrupción hasta el robo, pasando por el conflicto. De hecho, las rentas de los recursos pueden provocar la caída de un gobierno a manos de la insurgencia a escala regional o nacional. El hecho de que los cambios en los precios de las materias primas influyan en la incidencia y duración de las guerras civiles ha centrado los últimos debates en los canales por los que estas afectan al riesgo de conflicto.13 • En primer lugar, las exportaciones de materias primas básicas pueden servir para financiar la escalada y sostenibilidad de las rebeliones. • En segundo lugar, las rebeliones pueden deberse al deseo de obtener beneficios, algo que es más fácil en un contexto de anarquía como el que se produce con los conflictos. • Por último, los recursos naturales aumentan las probabilidades de guerras secesionistas. La abundancia de recursos también puede modificar los intereses y comportamientos del gobierno en el poder. La gobernanza se puede deteriorar de varias formas: • En un sistema democrático, las rentas de los recursos pueden reducir la responsabilidad del gobierno frente al electorado si el primero emplea parte del dinero para conservar el poder a través del patrocinio. La compra de votos es una forma bastante directa de disociar elecciones y responsabilidad. Por lo tanto, las rentas de los recursos pueden socavar el papel de las elecciones y favorecer que los gobiernos quieran conservar el poder. 11 12 13

El porcentaje de IED sobre el PIB en estos países oscila entre el 5% de Angola y el 27% de Guinea Ecuatorial. Si desea un análisis exhaustivo sobre este tema, consulte los documentos de información de Collier (2009) y Collier y Venables (2009). Consulte los documentos de información de Reynal-Querol (2009).

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• En una autocracia, las rentas de los recursos pueden mermar la eficacia de la responsabilidad, limitar el escrutinio, y reducir así la presión sobre el gobierno para satisfacer las necesidades de los ciudadanos. • Las rentas procedentes de los recursos pueden modificar las probabilidades de una democracia frente a una autocracia. • También pueden retrasar cambios fundamentales en políticas seriamente disfuncionales. El hecho de que la abundancia de recursos tienda a garantizar rentas, sobre todo en los países frágiles donde no se aplica plenamente el Estado de Derecho, puede crear un entorno donde es difícil alcanzar un progreso económico estable: un entorno más vulnerable frente al malestar social y político. En los estudios actuales existen pruebas contundentes de que la dependencia de los recursos crea inestabilidad económica e incapacidad para desarrollar estrategias de empleo que no estén estrictamente vinculadas a los recursos naturales.14 Si el Estado no puede implantar el marco legal de las licencias de exploración y producción para el desarrollo y extracción de recursos, es muy probable que coexistan una distribución deficiente, el rentismo parasitario y la ineficacia. La mala distribución se debe a la distribución espacial de los recursos naturales, el rentismo parasitario al hecho de que la propiedad se consiga mediante el control físico del territorio, y la ineficacia a la incertidumbre sobre el mantenimiento del control. Si se transmite la sensación de que es probable que el control sea temporal, el incentivo privado es agotar los activos rápidamente, aunque esto sea socialmente más costoso. Otra de las consecuencias de este fenómeno es que la ausencia de derechos de propiedad, muy común en los países frágiles, interactúa con la falta de información. Al igual que ocurre con los inventos, el incentivo para realizar investigaciones es muy bajo si no se protegen los descubrimientos.15 Es más rentable esperar a que otros encuentren activos naturales para luego controlarlos, aun cuando esto implique el uso de la violencia. Por este motivo, muchos recursos siguen sin ser descubiertos.

Recuadro 4.1: Códigos de conducta y la Carta de los Recursos Naturales Los compromisos internacionales a través de códigos de prácticas u obligaciones contraídas mediante tratados pueden desempeñar un papel importante. Algunos ejemplos son la Iniciativa de Transparencia en la Industria Extractiva (EITI), el proceso de Kimberly (que exige para el comercio de los diamantes un certificado de que no proceden de zonas en confl icto) y la reciente Carta de los Recursos Naturales. La carta es un conjunto de principios que los gobiernos y sociedades deben seguir para aprovechar de forma eficaz las oportunidades que brindan los recursos naturales. Su objetivo es ayudar a los gobiernos y sociedades de los países ricos en recursos no renovables a gestionarlos de forma que generen crecimiento económico, promuevan el bienestar de la población y sean medioambientalmente sostenibles. También tiene como objetivo garantizar que no pierdan las oportunidades derivadas de los nuevos descubrimientos y la subida de precios de las materias primas. La Carta de los Recursos Naturales es única porque se ha elaborado a través de un proceso participativo orientado por la investigación académica. “La Carta consta de doce preceptos... que engloban sugerencias sobre las opciones y estrategias que los gobiernos podrían seguir para aumentar sus perspectivas de desarrollo económico sostenido a través de la explotación de los recursos naturales:16 • El desarrollo de los recursos naturales debe planificarse de modo que garantice el máximo beneficio para los ciudadanos del país de donde proceden. • Los recursos de extracción son bienes públicos y las decisiones acerca de su explotación y uso deben ser transparentes y estar sujetas a la supervisión estatal. • La competencia es esencial para asegurar el valor y garantizar la integridad. • Las condiciones fiscales no deben ser vulnerables a los cambios y tienen que garantizar que el país obtenga el máximo valor de sus recursos. • Las empresas nacionales de extracción tienen que ser competitivas y no deben encargarse de funciones reguladoras u otras tareas.

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La mayor parte de la documentación se centra en el concepto de dependencia de los recursos y no solo en su disponibilidad, lo que significa que tres son países con una economía más diversificada y que no dependen tanto de los recursos naturales. El problema es análogo al analizado en Dixit (1989) para la IED. Un ejemplo reciente es el éxito de las exportaciones de petróleo en Ghana tras la mejora de los derechos de propiedad. Procedente de: http://www.naturalresourcecharter.org/index.php/en/the-precepts, consulta: 5 de octubre de 2009. INFORME EUROPEO

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• La extracción de los recursos puede tener repercusiones medioambientales y sociales serias que deben ser controladas y mitigadas en todas las etapas del proyecto. • La prioridad en el uso de los ingresos procedentes de los recursos debe ser promover un desarrollo continuado e inclusivo a través de niveles de inversión nacional altos y sostenidos. • La utilización efectiva de los ingresos procedentes de los recursos requiere construir un gasto público de forma gradual y mitigar la volatilidad de dichos ingresos. • El gobierno debe emplear la riqueza de recursos para aumentar la eficiencia del gasto público. • El gobierno debe invertir de un modo que permita al sector privado responder a los cambios estructurales en la economía. • El gobierno local de las empresas de extracción y los centros internacionales de capital deben exigir y aplicar las mejores prácticas. • Todas las empresas de extracción deben aplicar las mejores prácticas internacionales en sus procesos de contratación, operaciones y pagos.” Varios Estados subsaharianos frágiles han adoptado la EITI al objeto de mejorar la gobernanza mediante la verificación y publicación íntegra de los pagos de empresas e ingresos de los gobiernos procedentes del petróleo, el gas y la minería. Las empresas del petróleo, el gas y la minería han acordado respaldar la iniciativa. La adhesión a la EITI es síntoma de un importante compromiso gubernamental con la transparencia. A escala nacional, es posible crear mecanismos de compromiso mediante la celebración de contratos a largo plazo y la construcción de reputación. Una alternativa también podría ser el diseño de normativas fiscales que establezcan la reserva de una parte de los ingresos para su uso a largo plazo. De hecho, Nigeria y Liberia han solicitado asistencia técnica jurídica para la concesión de contratos a sus socios de ayuda. En Mozambique, el trabajo de análisis está fomentando el diálogo sobre la gestión del gasto público y la responsabilidad financiera en el contexto del aumento de los ingresos procedentes de la extracción de minerales. Algunos países solicitan ayuda para la subasta de licencias y la negociación de contratos con los principales inversores, para la gestión de los ingresos relacionados con las materias primas volátiles, y para la mejora de la composición y calidad de las inversiones públicas.

5. LA GOBERNANZA INFLUYE EN LA RELACIÓN ENTRE LA TIERRA Y LA FRAGILIDAD Los cambios drásticos en el acceso a la tierra normalmente se ven influidos por la acción del gobierno. Las reformas sobre la propiedad de terrenos y las políticas en este ámbito tienen un amplio alcance (gravámenes sobre las tierras, titularidad y registro, y regulación de los contratos y mercados de terrenos) que podría ayudar a reducir la pobreza, aumentar la productividad agrícola y conservar el medio ambiente. No obstante, las políticas en relación con la tierra no son neutrales, y pueden disparar tensiones sociales. Los conflictos africanos son la prueba de que las reformas sobre la propiedad de terrenos con efectos negativos constituyen factores subyacentes o agravantes. Limitar el acceso de amplios sectores de la sociedad a la tierra puede dar lugar a resentimientos, frustraciones, inseguridad alimentaria y desequilibrios en el poder político.17 En Zimbabue, la reforma sobre la tierra comenzó en 1980, y más tarde, el “rápido reasentamiento” tuvo graves repercusiones sobre la agricultura: provocó la pérdida en masa de puestos de trabajo, inseguridad alimentaria y una oleada de reacciones violentas.18 La tierra también constituye un problema en otros países que viven una prolongada crisis, como la República Democrática del Congo, Somalia y Sudán.19 En 1970, se promulgó en Sudán una ley sobre los terrenos sin registrar por la que se abolieron los derechos de uso de la tierra tradicionales y se sentó la base legal para la adquisición de parcelas por parte de proyectos agrícolas mecanizados a gran escala. Dicha ley hizo que los pequeños agricultores y los pastores nómadas de las montañas Nuba perdieran sus derechos: se calcula que la mitad de la extensión total de las llanuras (los mejores suelos de la región) fue destinada a estos programas.20 De forma más reciente, en África subsahariana ha surgido un nuevo fenómeno con importantes efectos potenciales sobre el uso y acceso a la tierra. Tras las crisis del petróleo y los alimentos, y a pesar de la crisis económica y financiera, se ha producido una oleada de 17 18 19 20

Vlassenroot et al., 2006. Sachikonye, 2003; Pons-Vignon y Solignac Lecomte, 2004. Alinovi y Russo, 2009. Pantuliano, 2008.

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adquisiciones de tierras agrícolas por parte de inversores extranjeros y nacionales que ha originado un intenso debate. Los gobiernos y las empresas privadas de China, los Emiratos Árabes Unidos, la India, Corea del Sur y la UE son aparentemente los principales inversores en terrenos africanos. No obstante, la prensa internacional ha sacado a la luz contratos sobre terrenos a gran escala con otros países inversores como Estados Unidos, Libia y Egipto. Las pruebas preliminares21 sugieren que la IED en terrenos africanos se concentra en un pequeño grupo de países (Sudán, Mozambique, Madagascar, Etiopia). Sin embargo, esta tendencia se está extendiendo a otras zonas del continente. Recientemente se han realizado importantes inversiones en terrenos de cultivo en Angola, la República Democrática del Congo, Ghana, Liberia, Nigeria y Tanzania. Esto puede tener repercusiones profundas, persistentes y difícilmente reversibles para la agricultura africana y la población del continente. La escasez de información cualitativa y cuantitativa fiable o transparente hace que aún se desconozca la magnitud de estos efectos, aunque existen evidencias de que no se trata de un fenómeno marginal. Desde 2004, sólo en cinco países africanos (Etiopia, Madagascar, Mali, Mozambique y Sudán) se han aprobado contratos sobre 2,5 millones de hectáreas de grandes22 terrenos. Los acuerdos que aún están pendientes elevarían todavía más esta cifra.23 A pesar de que se trata de un fenómeno incipiente, puede poner en peligro el desarrollo de un país frágil. Por lo tanto, es importante supervisar y evitar que esta forma “especial” de IED en agricultura tenga cualquier posible efecto adverso sobre la estabilidad social y la fragilidad estatal. La idea de que en África existe una gran cantidad de terreno de cultivo disponible y accesible, y de que sus recursos hídricos están infraexplotados, ha suscitado interés. Sin embargo, el verdadero detonante han sido las últimas tendencias en el precio de los alimentos y el petróleo, y las reacciones proteccionistas de algunos de los principales exportadores de alimentos. La expansión agrícola se ha visto favorecida por el aumento de la demanda de alimentos cuya producción requiere amplios terrenos (como los productos cárnicos y lácteos), la creciente demanda de alternativas a los combustibles fósiles, una mayor escasez de agua para un uso productivo y la ralentización del crecimiento de la productividad agrícola (y, en algunas zonas, reducciones de la producción agrícola). Los importadores de alimentos podrían mostrarse reacios a confiar su seguridad alimentaria a los mercados internacionales, y la externalización de la producción de alimentos se ha vuelto una estrategia nacional más factible. La relación entre la IED, las políticas extranjeras y los intereses nacionales se ha reforzado con la creciente implicación de las empresas públicas y los fondos soberanos de inversión en los mercados internacionales. A pesar de que la mayor parte de los contratos sobre la tierra se celebran con inversores privados y extranjeros, y en algunos países los inversores nacionales están cada vez más interesados en las adquisiciones de terrenos de cultivo, a menudo estas operaciones cuentan con el respaldo gubernamental. De este modo, los gobiernos de origen y destino promueven y apoyan las inversiones en terrenos a gran escala.24 Ahora muchos países africanos están intentando aprovechar el aumento de valor de la tierra y el agua. Por este motivo, los acuerdos sobre la tierra normalmente requieren un compromiso del inversor en cuanto a inversiones, infraestructura o empleo. La idea que subyace a este hecho es la promoción del desarrollo económico del país y la reducción de la pobreza mediante un intercambio de los recursos que abundan por los que escasean: tierra por capital, infraestructura, tecnologías y competencias. En muchos países africanos, sobre todo en los frágiles, la mayoría de la población vive en las zonas rurales. El desarrollo agrícola puede reducir la pobreza y fomentar el crecimiento económico, mientras que las inversiones en infraestructura, conocimientos y tecnología pueden tener importantes excedentes positivos.

Recuadro 4.2: Adquisición de terrenos a gran escala en África: desmontando los acuerdos sobre la tierra Autor: Lorenzo Cotula. Investigador sénior de Derecho y desarrollo sostenible, Instituto Internacional de Medio Ambiente y Desarrollo Los acuerdos sobre la tierra pueden estar recogidos en un contrato o en varios. Es preciso estudiarlos junto con otros textos legales que definan un contexto jurídico más amplio, incluidas las leyes nacionales e internacionales. Los contratos son complejos y varían en gran medida de un país a otro, o incluso entre los distintos proyectos. Es necesario seguir trabajando para identificar tendencias en las prácticas contractuales y comparar las distintas opciones en este campo. No obstante, el análisis de un reducido conjunto de contratos de África revela algunas cuestiones clave. PARTES Y ESTRUCTURA GENERAL En su forma básica, en los acuerdos sobre la tierra intervienen al menos dos partes. Por un lado, el adquiriente, por lo general una empresa privada o pública. Sin embargo, también puede ser un gobierno extranjero quien adquiera terrenos

21 22 23 24

Estas pruebas se basan en Cotula et al., 2009; von Braun y Meinzen-Dick, 2009; GRAIN, 2008. Por encima de 1 000 hectáreas. Cotula et al., 2009. Cotula et al., 2009. INFORME EUROPEO

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directamente (como por ejemplo en el “Acuerdo de Inversión Agrícola Especial” celebrado en 2002 entre Siria y Sudán). Por otro lado, se encuentra el proveedor de la tierra, que puede ser un gobierno o, con menor frecuencia, un terrateniente privado. Esta aparente sencillez encierra una gran complejidad. Cada “acuerdo” puede comprender múltiples contratos e instrumentos legales: desde un acuerdo marco donde se señalen los aspectos clave del acuerdo global y el gobierno de destino de la inversión se comprometa a poner el terreno a disposición del inversor, hasta instrumentos más específicos (contractuales o de otro tipo) que transfieran de forma efectiva el terreno o subsecciones de este. La medida en que se negocian o estandarizan los acuerdos sobre la tierra varía de un país a otro y en las distintas fases de la negociación. Por lo general, los instrumentos para asignar terrenos suelen estar más estandarizados (como en el caso de los contratos de arrendamiento de la Oficina del Níger de Mali). Normalmente, en cada acuerdo intervienen numerosas partes en las distintas fases de preparación, negociación, contratación y ejecución del proyecto. En primer lugar, participan múltiples agencias dentro del gobierno de destino. Incluso en los países donde existe un punto de contacto centralizado (integrado) para posibles inversores, que suele ser una agencia de promoción de la inversión, esta normalmente no es la única que aborda todos los aspectos del acuerdo sobre la tierra. Los inversores privados cuentan con la ventaja de que pueden actuar como una única entidad legal con un conjunto de valores homogéneo. No obstante, esto también puede tener matices, ya que cabe la posibilidad de que sean entidades privadas quienes se encarguen de la aplicación de los acuerdos firmados entre gobiernos, bien desde el principio, bien como parte de medidas posteriores para ganar velocidad. Por ejemplo, el acuerdo entre Siria y Sudán permitía a Siria delegar la ejecución en el sector privado, siempre que para ello contara con el consentimiento del gobierno de Sudán. TRANSFERENCIA DE LOS DERECHOS SOBRE LA TIERRA Y PRESERVACIÓN DE LOS INTERESES LOCALES En África predomina el arrendamiento de terrenos frente a su adquisición. La duración de estos arrendamientos oscila entre plazos cortos y períodos de hasta 99 años. Los gobiernos de destino de la inversión suelen desempeñar un papel clave en la asignación de arrendamientos de terrenos, fundamentalmente porque son los propietarios legales de toda o la mayor parte de la tierra. Por lo tanto, el quid de la cuestión es la medida en que los gobiernos tienen en cuenta los intereses locales en la tierra, el agua y otros recursos naturales. Cabe la posibilidad de que los gobiernos de destino adquieran un compromiso contractual para suministrar el terreno antes de consultar con los usuarios locales del mismo. Además, la falta de transparencia, proceso de comprobación y balances en las negociaciones contractuales favorece la corrupción y la percepción de los beneficios por parte de la élite. En Mozambique y en otros países, la legislación nacional exige a los inversores que consulten a la población local antes de la asignación de terrenos. En Ghana, es habitual celebrar acuerdos con los dirigentes locales. Pero incluso en estos casos, las deficiencias en la aplicación de los requisitos legales y en la responsabilidad de los dirigentes locales constituyen un problema recurrente. La seguridad de los derechos sobre las tierras locales también es de vital importancia. Las legislaciones nacionales varían, pero sí son comunes algunas características que deterioran la posición de la población local. Entre estas se incluyen la inseguridad de los derechos de uso sobre las tierras públicas, la inaccesibilidad de los procedimientos de registro, la compensación únicamente por la pérdida de mejoras como los cultivos en lugar de la tierra, y las obsoletas tasas de compensación. En consecuencia, la población local puede salir perdiendo, e incluso los inversores que quieren llevar a cabo buenas prácticas sufren la falta de procedimientos y directrices gubernamentales claros. EL EQUILIBRIO ECONÓMICO DE LOS ACUERDOS SOBRE LA TIERRA Por lo general no existen tasas sobre la tierra y otras transferencias monetarias, o estas son muy reducidas como consecuencia del deseo de atraer la inversión, los bajos costes de oportunidad percibidos y la ausencia de mercados de la tierra consolidados. Esto por sí solo no hace que el acuerdo sea desequilibrado: los beneficios para los países de destino pueden incluir compromisos de los inversores con respecto a los niveles de inversión y el desarrollo de infraestructuras (como por ejemplo sistemas de riego). Dada la relevancia de los compromisos de inversión en el equilibrio económico de los acuerdos sobre la tierra, exigir su cumplimiento es de vital importancia. La asignación de terrenos públicos por lo general está sujeta al cumplimiento por parte del inversor de unos planes durante los primeros años del proyecto. Una vez transcurridos estos, se confirma la asignación. No obstante, los gobiernos africanos apenas aprovechan esta condición para exigir responsabilidades a los inversores, y los términos de los contratos no son suficientemente específicos como para exigir su cumplimiento. Además, las evaluaciones puntuales en una fase temprana de aplicación no permiten supervisar ni aprobar sus resultados de forma continuada a lo largo de toda la vida del proyecto.

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A pesar de que los acuerdos sobre la tierra cuentan con una estructura extremadamente diversa, una pequeña muestra de los contratos sugiere que se puede hacer mucho más para restringir los aspectos clave que afectan al equilibrio económico: sobre todo cuando se comparan estos instrumentos con las prácticas contractuales en otros sectores como el del petróleo y el gas. Aunque existen considerables variaciones en cada caso, normalmente los contratos no disponen de mecanismos sólidos para supervisar o exigir el cumplimiento de los compromisos de los inversores, garantizar los beneficios para la población local, promover la participación de los pequeños agricultores en las actividades de producción (mediante agricultura contractual, joint ventures con terratenientes locales y otras formas de producción colaborativa), maximizar los ingresos de los gobiernos y equilibrar las cuestiones sobre seguridad alimentaria en los países de origen y destino de la inversión.

La modernización agrícola podría ayudar a los países africanos a ascender en la cadena de valor. La mejora de la agricultura puede favorecer la diversificación de los medios de subsistencia, generar empleo y potenciar la productividad agrícola (mediante la mejora de las variedades de semillas, los conocimientos y las tecnologías). Los inversores en tierra y las empresas agrícolas podrían estimular o invertir directamente en infraestructuras, tecnologías e intervenciones para mejorar el acceso a los mercados, y los impuestos y exenciones sobre la tierra podrían proporcionar ingresos fiscales. No obstante, existen riesgos preocupantes. Los cambios en el acceso a los recursos terrestres e hídricos, en su gestión y en las técnicas de producción pueden afectar a la sostenibilidad medioambiental, la seguridad alimentaria, las relaciones de poder y la estabilidad social. Esto es así sobre todo cuando el desequilibrio de las negociaciones domina las transacciones. Existe un riesgo de pérdida del control sobre la tierra por parte de amplios sectores de la sociedad, con repercusiones negativas para la seguridad alimentaria, la estabilidad social y las oportunidades de ingresos y trabajo a escala local. La gestión de la tierra por parte de inversores extranjeros puede dar lugar a incentivos nocivos para el uso de las técnicas de producción. Por otra parte, los acuerdos y negociaciones sobre la tierra pueden crear oportunidades de corrupción y la apropiación de las ganancias privadas en perjuicio de los intereses nacionales a largo plazo. En algunos países subsaharianos, es probable que los acuerdos sobre la tierra creen tiranteces entre las contrapartes (recuadro 4.3).25 Las adquisiciones suelen producirse en zonas más rentables, con sistemas de riego, acceso al agua e infraestructuras, y cercanía con los mercados. Además, las fuentes de tierra y agua más productivas, objeto de la inversión, no son recursos no aprovechados. Aun cuando se clasifican como “inactivos”, es muy probable que los reclamen sus anteriores usuarios. Este fenómeno se ha registrado en Etiopia, Tanzania y Mozambique.26 Concuerda con el hecho de que en África es probable que el uso de los recursos esté subestimado porque la gran mayoría de los usuarios locales no son sus propietarios de forma oficial, sobre todo en las zonas rurales. Las técnicas de producción que no requieren un uso continuo de la tierra están muy extendidas (el pastoreo de animales, los ciclos de cultivo con barbecho largo). Por lo tanto, muchas personas dependen para su subsistencia de recursos comunes y de libre acceso. Las agencias de desarrollo internacional, junto con la comunidad científica, trabajan en la elaboración de recomendaciones y asistencia para las partes interesadas (inversores, gobiernos, poblaciones locales y sociedad civil) al objeto de materializar los posibles beneficios del renovado interés en la inversión agrícola. No obstante, es probable que estos esfuerzos resulten muy costosos, y sus resultados son inciertos. Es muy difícil hacer que la inversión extranjera y nacional en terrenos agrícolas tenga efectos que reduzcan la pobreza en África, más si cabe en los países frágiles (tabla 4.1). Estos países poseen escasa capacidad de negociación y conciliación de los conflictos sobre los recursos.

25 26

Cotula et al., 2009 y GRAIN, 2008. Sulle, 2009; Nhantumbo y Salomao, 2009. INFORME EUROPEO

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Tabla 4.1: Garantizar los efectos de la nueva inversión en terrenos agrícolas que reduzcan la pobreza Condiciones para que las inversiones en terrenos a gran escala reduzcan la pobreza de forma sostenible

Acciones que pueden contribuir al cumplimiento de las condiciones

Observaciones

Definición y reconocimiento claros de los derechos de uso de los recursos preexistentes.

Registro de la propiedad de los recursos; localización de los recursos comunitarios y uso informal de los recursos; participación de la población local en la toma de decisiones.

La mayoría de los africanos no tienen derechos oficiales de uso o propiedad sobre los recursos naturales a los que pueden acceder. El reconocimiento de la titularidad de los terrenos conlleva procesos largos y costosos. La experiencia internacional demuestra que las reformas sobre la propiedad de tierras y los programas de titularidad mal diseñados pueden excluir a los grupos más vulnerables y crear fuerzas desestabilizadoras. Resulta especialmente difícil lograr un compromiso transparente e informado de las partes interesadas en países con bajos niveles de educación y contratos sociales débiles entre los ciudadanos y las instituciones estatales.

Diseño de contratos que establezcan un equilibrio entre las prioridades, las perspectivas y los incentivos de los inversores, los gobiernos y las poblaciones locales.

Aplicación de un proceso de toma de decisiones transparente y participativo. Asistencia técnica para la creación de capacidad para el diseño, la supervisión y la gestión de contratos.

Véanse las observaciones anteriores. Uno de los principales obstáculos para esta condición es el desequilibrio en el poder y la capacidad de negociación entre inversores, gobiernos, y las comunidades y agricultores locales.

Evaluación básica de las condiciones medioambientales, sociales y económicas.

Las poblaciones locales normalmente carecen de recursos financieros y humanos para cumplir estas condiciones.

Credibilidad y cumplimiento de los compromisos por parte de los inversores y los gobiernos de destino. Identificación y compensación de los derechos de los ciudadanos perjudicados.

Supervisión de los contratos por parte de las instituciones estatales o las partes interesadas internacionales. Acciones para garantizar la transparencia y la difusión de la información.

Creación de más y mejores oportunidades laborales.

Véanse las acciones anteriores en lo que respecta al cumplimiento y diseño de los contratos. Mayor participación de los sindicatos y de los representantes de los trabajadores.

Los proyectos agrícolas deberían incrementar la productividad y ser medioambientalmente sostenibles.

Véanse las acciones anteriores. Establecimiento y refuerzo de las instituciones (normas, agencias y estructuras) para la regulación y supervisión medioambientales. Asistencia técnica para los nuevos inversores y mecanismos para adoptar conocimientos locales de las técnicas agrícolas.

Es probable que los gobiernos destinatarios no dispongan de la capacidad necesaria, los recursos fiscales o la voluntad para mantener estructuras eficaces e imponer amenazas de sanción creíbles en caso de incumplimiento. Los problemas de información asimétrica pueden dificultar la definición, evaluación y supervisión del cumplimiento. La sostenibilidad económica y financiera de los proyectos podría suponer una motivación para que los nuevos inversores retiren implícita o explícitamente sus compromisos de aplicación de normativas laborales y técnicas que requieren una importante cantidad de mano de obra. La sindicalización de los trabajadores podría ir en contra de los intereses de la élite nacional. Véanse las observaciones anteriores. En muchas zonas de África, la tierra tiene escasa capacidad de recuperación de la intensificación agrícola. Los inversores externos podrían no disponer de los conocimientos adecuados sobre los ecosistemas locales y las prácticas de producción sostenible. Los contratos agrícolas, las joint ventures y los sistemas de contratación de cultivos pueden mejorar la asimilación de conocimientos locales y el reparto de beneficios entre los inversores y las poblaciones autóctonas. Pero es probable que la asimetría en la economía y las posiciones de poder de las contrapartes pongan en peligro estos resultados.

Europa puede respaldar las iniciativas internacionales a favor de un Código de Conducta. No obstante, también puede ayudar a los agricultores y poblaciones africanos a disfrutar directamente de los beneficios del aumento de valor de las tierras de cultivo del continente en el mercado global actual. Para ello, debe intensificar sus acciones en programas de desarrollo agrícola a largo plazo y asistencia a los pequeños agricultores. Del mismo modo, puede aprovechar su papel como agente político y económico en las negociaciones internacionales, en las relaciones diplomáticas y en los mercados de alimentos globales. También puede intentar contener los mecanismos que estimulan la demanda de tierra, como los controles sobre las exportaciones de alimentos por parte de los principales actores y las políticas energéticas que promueven los biocombustibles en lugar de la eficiencia energética.

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Recuadro 4.3: Inversiones internacionales en Sudán: el “granero” de la región árabe27 Autores: Aysen Tanyeri-Abura y Nasredin Elaminb a Northeastern University, Boston; b Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO), Oficina Regional para Oriente Próximo y Norte de África.

Durante mucho tiempo Sudán se ha considerado el “granero” de la región árabe, ya que la inversión agrícola que recibe procede principalmente de los países de esta zona. Con 2,5 millones de kilómetros cuadrados, se trata del país más grande de África, y es uno de los pocos de la región que aún conserva tierras sin explotar y potencial hídrico. Su situación junto a otros nueve países africanos, a algunos de los cuales permite acceso al mar, proporciona a Sudán una posición estratégica. El rápido crecimiento demográfico que ha experimentado en los últimos 30 años hace que tenga una población joven. No obstante, la riqueza de recursos de Sudán se ve ensombrecida por su extendida inseguridad alimentaria y pobreza (el 21% de los sudaneses sufría desnutrición en 2003-2005; FAO, 2008). Las últimas tendencias de la inversión agrícola en los países árabes están incidiendo en el volumen y el carácter de los flujos de capital que llegan a Sudán. • La agricultura y el agua se están perfilando como nuevas categorías de activos para la inversión como consecuencia de los cambios políticos drásticos en Arabia Saudí. Otra de las causas de este fenómeno es la preocupación de los países del Golfo tras la subida del precio de los alimentos, las prohibiciones a la exportación de 2007 y la bajada del precio del petróleo. • La mayoría de las inversiones están impulsadas por iniciativas del sector privado, aunque el Estado mantiene una importante presencia en lo que respecta a ayuda y facilidades. • Sudán, con una de las tasas de inseguridad alimentaria más elevadas de la región árabe, también es el lugar donde se destinan la mayoría de estas inversiones. Más del 50% de los acuerdos de inversión en tierras de la región se producen en Sudán. • Las últimas inversiones y fusiones podrían impulsar la inversión en la región, y un comercio más interregional en los países árabes. Por otro lado, los nuevos bloques para el comercio de alimentos y petróleo, como el Consejo de Cooperación del Golfo (CCG) y la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático (ANSA),28 podrían dar lugar a más acuerdos comerciales que faciliten una mayor inversión en alimentación y agricultura. Estos avances tienen implicaciones políticas. Es necesario prestar mayor atención a las opciones de inversión sostenible y tener una perspectiva a largo plazo. En una región donde escasea el agua y resulta imposible ser autosuficiente, aprender de las decisiones políticas del pasado debe ser una prioridad. Puede que Sudán sea un país relativamente rico en tierras y recursos hídricos, pero se espera que la cuenca del río Nilo sea una zona con escasez de agua en 2025 (Revenga et al., 2000). Arabia Saudí ha tenido experiencias negativas con su propia política de autosuficiencia alimentaria, con una importante reducción de sus recursos (Elhadj, 2008). A pesar de que aumentar la inversión en la producción agrícola y de alimentos es esencial para resolver los problemas de seguridad alimentaria en Sudán, una inversión no sostenible tendría repercusiones negativas para los inversores, los países destinatarios y todas las partes interesadas. La falta de información detallada y actual impide realizar un estudio exhaustivo de la estructura y rendimiento de la inversión extranjera directa (IED) en la agricultura sudanesa. No obstante, cabe destacar algunas observaciones sobre los flujos de IED en la agricultura de Sudán: • La IED en agricultura ha sido baja hasta hace poco, con una media inferior al 1% de la IED total. • La mayor parte de la IED en la agricultura sudanesa se centra en los recursos (tabla del recuadro 4.1). Las inversiones en Sudán se pueden resumir de este modo:

27 28

Este recuadro no refleja las opiniones de las respectivas organizaciones de los autores, siendo estos los únicos responsables de su contenido. El CCG y la ANSA anunciaron el 30 de junio de 2009 su intención de construir un nuevo bloque comercial para los alimentos y el petróleo, sobre todo el arroz procedente de los países de la ANSA y la energía y los petroquímicos de los países del Golfo (Reuters, 2009). INFORME EUROPEO

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Capítulo 4

Tabla del recuadro 4.1: Asignación de los terrenos agrícolas durante 2000-2008 (compromisos por encima de las 1 000 hectáreas)29

Inversores extranjeros Arabia Saudí Emiratos Árabes Unidos

Corea del Sur Egipto Otros Local Inversión total

Inversión total (hectáreas) 713 010 365 190 71 820 84 000 5 500 186 500 2 363 000 3 782 650

Participación de joint venture (hectáreas) 706 640 48 300 32 340 500 000 126 000

Fuente: Cálculos del autor basados en las comunicaciones con el Ministerio de Inversión, Sudán

• Si bien el porcentaje sobre la IED total es bajo, la inversión extranjera en agricultura no ha dejado de aumentar durante la última década. La IED agrícola en Sudán aumentó en una media del 23% entre 2000 y 2008, a pesar de que su proporción sobre la IED global se mantuvo baja, alrededor del 2% (Nur, 2009). La IED alcanzó el máximo del 17% sobre el total en 2009 y se espera que aumente hasta el 50% en 2010 (Reuters, 2008). • La IED entre los países árabes constituye la mayor parte de la IED en Sudán con aproximadamente el 93% de todas las inversiones (el 38% procede de Arabia Saudí). • La IED árabe en la agricultura de Sudán se remonta a la década de los setenta, cuando se establecieron los principales proyectos a través de la Autoridad Árabe para la Inversión y el Desarrollo Agrícola y otras iniciativas público-privadas. La Kenana Sugar Company es un buen ejemplo de ello.30 Estas inversiones han tenido efectos variados. • En Sudán, casi toda la IED se ha concentrado en las tres regiones más desarrolladas del país (Jartum, el río Nilo y Gezira), donde se ha llevado a cabo el 86% de todos los proyectos de inversión, la mayoría de ellos en agricultura primaria (Nur, 2009). Las políticas tienen que corregir las disparidades regionales en la inversión. • La intensidad de capital de la IED en Sudán es especialmente elevada en el caso de las inversiones árabes. Los resultados también demuestran que, a pesar de que el 37% de los proyectos de IED totales y el 41% del capital de la IED global se destinan al policultivo, este subsector sólo crea el 25% de todos los puestos de trabajo derivados de la IED como consecuencia del empleo de técnicas de producción que requieren una cantidad de capital importante (Nur, 2009). El marco institucional y político es esencial para mantener un flujo de inversión continuo, proporcionar los incentivos adecuados para la asignación de las inversiones y resolver los problemas de seguridad alimentaria nacionales. Para suplir las carencias de recursos en la agricultura, Sudán se ha centrado en atraer la inversión extranjera y ha prestado menor atención a la maximización de los efectos positivos y la vinculación de las inversiones a la mejora de la seguridad alimentaria nacional. La repentina afluencia de inversión agrícola ha favorecido la aparición de nuevas políticas. Se han establecido tasas de arrendamiento y otras políticas que rigen el uso de la tierra, sobre todo en el caso de las inversiones centradas en los recursos, como las nuevas adquisiciones de terrenos. La mayor parte de las tierras de Sudán se arriendan por tasas anuales que oscilan entre los 2,7 y los 35 dólares por hectárea, predominando las más bajas. Las condiciones de los arrendamientos dependen de cada caso particular. El gobierno sudanés ha establecido varias garantías al objeto de asegurarse de que el uso de la tierra satisfaga las necesidades sociales y económicas. Por ejemplo, los arrendamientos se establecen primero durante tres años y después se amplían cada siete hasta un máximo de 99. Los inversores también deben cumplir algunos requisitos clave: tienen que crear caminos vecinales, suministrar electricidad y destinar un 10-20% de la tierra en la que se ha invertido al uso comunitario local (este punto debe ser negociado con los habitantes de la zona). 31 Sudán sigue siendo el granero de la región árabe: la mayor parte de las últimas inversiones en tierra de estos países se han centrado allí. No obstante, aún hay una cuestión sin resolver: ¿qué productos alimenticios básicos pueden producirse en Sudán de forma rentable, sobre todo a largo plazo? Para satisfacer sus necesidades alimentarias, la prioridad de los inversores

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30

31

Más del 10% de los acuerdos sobre la tierra (inversores extranjeros) no se aplican. Se han iniciado algunos procesos para cancelar entre el 10 y el 15% de los acuerdos con inversores extranjeros. En los setenta, los países árabes fundaron la Kenana Sugar Company en Sudán con financiación conjunta de origen público y privado. Esta iniciativa ha aumentado en gran medida la capacidad de producción del país y ha ampliado la producción de azúcar, haciendo de Sudán no sólo un país autosuficiente en cuanto a este bien, sino también un exportador del mismo. No obstante, la iniciativa ha tenido otras repercusiones sociales y económicas diversas. Comunicación personal, Ministerio de Inversión de Sudán.

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árabes es invertir en la producción de alimentos básicos, sobre todo trigo. Dadas las condiciones climáticas del país, aún debe estudiarse la capacidad para la producción de trigo y su productividad en Sudán. Además, a pesar de que Sudán cuenta con extensos terrenos cultivables, puede que el agua disponible no sea suficiente para satisfacer las futuras necesidades de expansión en la magnitud de los últimos arrendamientos a los inversores extranjeros. Todo ello, sin tener en cuenta siquiera los efectos secundarios de dichas inversiones para las poblaciones rurales y la masificación de las zonas urbanas.

Evaluar en qué medida la IED contribuye a la seguridad alimentaria no es tarea fácil. No sólo es difícil predecir el futuro desarrollo de cualquier inversión, sino que además resolver los problemas de las distintas partes interesadas (sector privado y gobiernos de los países inversores y de destino de la inversión) es una empresa de enormes proporciones. A esto se suman los distintos problemas de seguridad alimentaria y las diferencias entre los países en lo que respecta a recursos e ingresos. Para salvaguardar los intereses de las distintas partes, puede resultar de utilidad el desarrollo de un marco donde se pongan de relieve los aspectos particulares de las inversiones. Estos deben ser evaluados al objeto de minimizar los efectos negativos de las inversiones en el futuro y hacer que sean más sostenibles. En este sentido, el estudio de las inversiones del mismo tipo en el pasado y la identificación de todo lo que se ha aprendido de estas experiencias resultan clave.

6. POBLACIONES HAMBRIENTAS E INSTITUCIONES FRÁGILES La inseguridad alimentaria, estrechamente vinculada a la fragilidad estatal, es sin duda una de las principales amenazas a las que se enfrentan los países africanos.32 Lo importante a este respecto es determinar el modo en que la fragilidad institucional acrecienta el riesgo de inseguridad alimentaria aguda y averiguar qué se puede hacer para lograr el primer Objetivo de Desarrollo del Milenio (reducir a la mitad la proporción de personas que padecen hambre en 2015). La reciente crisis alimentaria ha puesto de relieve la extrema vulnerabilidad de la seguridad alimentaria en los países frágiles subsaharianos ante las convulsiones externas, sobre todo como consecuencia del bajo nivel de productividad (y estancamiento) de la agricultura africana durante las últimas dos décadas. Este estancamiento de la productividad fue de la mano del incremento de la demanda, en parte debido a factores internacionales (aumento de la demanda en China y la India), pero también como consecuencia de un aumento de la población. Esto hizo que la mayoría de los países africanos frágiles se convirtieran en importadores netos de alimentos, incrementando considerablemente la vulnerabilidad y las probabilidades de una crisis alimentaria.33 Un sesgo antiagrícola provocó un desplazamiento hacia las ciudades y acrecentó las desigualdades entre las poblaciones rurales y urbanas. Esto impulsó un aumento de la violencia y la inseguridad política en las zonas urbanas, que, a su vez, incrementó los recursos para resolver problemas de seguridad en las ciudades a costa de la financiación rural. En definitiva, un círculo vicioso. El alto índice de migración hacia las ciudades, sumado a la reducida inversión en las zonas rurales, ha dado lugar a la disminución de la producción agrícola, al aumento de las importaciones de alimentos, y al consecuente menoscabo de la capacidad de la agricultura para producir. Una crisis alimentaria puede intensificar la fragilidad estatal en la dimensión de su legitimidad, como en el caso de los disturbios alimentarios provocados por los últimos máximos en el precio internacional de los alimentos. No obstante, esta situación puede cambiar si los compradores netos de alimentos se convierten en vendedores (tal y como ocurrió en el sur y el este de Asia durante la Revolución Verde). Los vendedores de alimentos aumentarían sus ingresos y los costes de estos se reducirían, sacando a la población de la pobreza en los países frágiles y en otras zonas gracias al aumento de la demanda.34 Pero para que se produzca este efecto multiplicador, los mercados tienen que funcionar correctamente. Sin embargo, en los países frágiles existen muchas trabas a los mecanismos de mercado, ya que los agricultores se enfrentan a un acceso limitado al crédito y al elevado coste de la obtención de información y el cumplimiento de los contratos. La falta de acceso a la financiación formal hace que los comerciantes intercambien volúmenes de productos pequeños, que operen en zonas geográficamente cercanas y que aumente la probabilidad de volatilidad de los precios. Dentro del conjunto de países frágiles, los que están en conflicto son los que sufren mayor riesgo de inseguridad alimentaria. La relación causal no es tan evidente, pero la inestabilidad política surge con frecuencia en países en situación de inseguridad alimentaria. Los conflictos y los colapsos económicos se consideran la causa de más de un tercio de las emergencias alimentarias registradas entre 1995 y 2003. Por otra parte, los conflictos civiles y los refugiados o desplazados a escala interna se aluden como el principal motivo de más de la mitad de las emergencias

32 33 34

La UNCTAD (2009) calcula que 300 millones de africanos sufren hambre crónica. Los países africanos además importan los principales alimentos básicos, como el trigo y el arroz (UNCTAD 2009). Esta tendencia tuvo lugar en China durante los últimos años, hasta noviembre de 2008, cuando la crisis económica y financiera amenazaba con hacer regresar a los “nuevos” trabajadores urbanos a la China rural. INFORME EUROPEO

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Capítulo 4

alimentarias en África.35 Los conflictos normalmente reducen la producción agrícola y los ingresos procedentes de los cultivos y la ganadería comerciales. Según la FAO, los conflictos hicieron que África perdiera más de 120 000 millones de dólares en producción agrícola durante el último tercio del siglo XX. La producción de alimentos disminuyó en 13 de los 18 países conflictivos del estudio.36 Las repercusiones a largo plazo para las actividades agrícolas también pueden ser graves, mientras que los efectos indirectos y las externalidades negativas pueden poner en riesgo la seguridad alimentaria en los países vecinos. Existe una relación interactiva, y posiblemente múltiple, entre el impacto del conflicto y la guerra y el desarrollo agrícola. Mozambique perdió el 40% de sus activos en agricultura, infraestructura y comunicación durante los 20 años que duró su guerra civil.37 Los problemas de producción de alimentos en los países afectados por disturbios sociales o conflictos pueden intensificar la necesidad de importaciones de estos bienes y hacer que suban los precios en los países vecinos. En el caso de Uganda, el reciente aumento de la demanda de alimentos entre sus socios comerciales regionales, como Kenia y el sur de Sudán, ha ejercido una presión alcista sobre los precios de los alimentos.38 Por otro lado, una mala gestión posconflicto puede dificultar el desarrollo agrícola y económico de un país. El regreso de las comunidades agrícolas a sus tierras originales, por ejemplo, no siempre produce el resultado deseado. En Sierra Leona, las medidas para permitir a los residentes recuperar sus tierras de cultivo y su anterior estilo de vida favoreció la toma de poder por parte de la élite.39 En cambio, la inseguridad alimentaria puede fomentar la fragilidad. La infrainversión en agricultura aumenta las posibilidades de conflicto, al igual que la competencia por los alimentos o la falta de derechos para acceder a la comida.40 Las rebeliones, caídas de gobiernos y conflictos en Etiopía, Ruanda y Sudán tienen su origen en las crisis alimentarias causadas por factores naturales (como las sequías) y en la gestión deficiente de las ayudas agrícolas y al desarrollo41. La seguridad alimentaria también está íntimamente ligada al acceso al agua. En los países frágiles, la escasez de agua afecta al consumo del ser humano y el ganado, y el riego puede convertirse en un problema. Los fertilizantes apenas se usan, ya que la mayoría de ellos son importados y resultan caros.

7. CONCLUSIÓN La evolución de las variables relevantes y la interacción de los distintos factores que influyen en la fragilidad de un país pueden hacer que éste viva un conflicto, sufra una crisis alimentaria, se convierta en un exportador de alimentos o minerales, o que no ocurra nada de lo anterior. “La historia es importante”, y esta persistencia hace de la fragilidad un reto todavía mayor. La interacción de los distintos factores económicos que afectan a la fragilidad puede generar efectos no lineales. La inversión extranjera directa y el comercio, los conflictos y la inseguridad alimentaria, y los conflictos y los recursos naturales pueden conformar un círculo virtuoso que atraiga más IED y estimule el crecimiento, o, por el contrario, desembocar en un círculo vicioso de debilidad institucional y corrupción. La persistencia no es el único problema. El tiempo también cuenta: es probable que la visión a corto plazo en la toma de decisiones del gobierno dé lugar a un gasto actual excesivo y a un comportamiento oportunista. Los países frágiles, que siempre tienen que reaccionar ante situaciones de emergencia, disponen de un horizonte temporal mucho más corto que el de otros países. Esta condición se ve acentuada por la incapacidad para el compromiso, que puede influir incluso en las decisiones a largo plazo tomadas por un gobierno. Estas consideraciones ponen de relieve la importancia del tiempo y la persistencia, ya que existen muchas probabilidades de que una convulsión temporal tenga un efecto permanente sobre la fragilidad de un país. También destacan la importancia de responsabilizarse de las interacciones de diferentes factores económicos, y de algunos problemas de regularidad en el tiempo especialmente relevantes para los países frágiles.42

35 36 37 38 39 40 41 42

Flores, 2004. Stewart et al., 2001. Collier et al., 2003. Benson, 2008. Maconachie, 2008. DFID, 2001. Messer y Cohen, 2006; Messer et al., 1998. Por ejemplo, si los gobiernos tienen que atraer empresas mineras para que inviertan en la prospección o en el desarrollo de una mina o una explotación petrolera, estas se enfrentarán a una retención. Una vez realizada la inversión, y con independencia de los compromisos, los inversores habrán perdido su poder de negociación: los gobiernos tienen un incentivo para apropiarse de las rentas de los recursos. El problema del compromiso forma parte de todas las inversiones, pero se agudiza en el caso de la explotación de los recursos naturales, más si cabe en los países frágiles. La inversión de capital necesaria para la extracción de recursos normalmente es bastante más elevada que para otras actividades. Por lo tanto, hay más en juego y la inversión normalmente es irregular y no puede transferirse. Dado que la inversión se produce en países frágiles, los gobiernos son menos responsables.

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SECCIÓN DOS

DE LA FRAGILIDAD A LA ELASTICIDAD

Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009

CAPÍTULO 5 FRAGILIDAD Y ELASTICIDAD La elasticidad (o flexibilidad) de un sistema socioeconómico depende de la capacidad de sus distintas capas (hogares, comunidad y nación) para ajustarse a las conmociones, tanto internas como externas. Se trata de un aspecto del desarrollo que ya no podemos pasar por alto. Construir y mantener la elasticidad promueve el bienestar humano. En un entorno estático, el modo en que los miembros de un sistema o grupo social (hogares, comunidades, estados) consiguen controlar su destino depende de los derechos, la identidad, el poder de decisión y los mecanismos para la resolución de problemas que lleva aparejados su pertenencia a ese grupo. La capacidad de los miembros individuales de conseguir sus objetivos y aspiraciones dependen de cómo el grupo: • Genere solidaridad entre sus miembros y garantice los recursos, servicios y derechos mínimos. • Permita a sus miembros actuar dentro de un sistema normativo. • Posea los mecanismos institucionales para resolver los problemas de esos miembros. • Ofrezca a sus miembros cierto grado de influencia sobre la gobernanza del grupo.1 En un mundo en constante evolución, los sistemas socioeconómicos experimentan cambios, y las crisis pueden afectar a estos elementos. Por consiguiente, la capacidad para mantener o reorganizar estos requisitos permite a sus miembros seguir ejerciendo sus capacidades. Es decir, si la capacidad de un sistema social promueve el bienestar entre sus miembros, su elasticidad hará que esta funcionalidad sea duradera. ¿Cómo se desarrolla la elasticidad en las sociedades, y en qué componentes y mecanismos se basa? Podemos plantear dos afirmaciones: 1. Un funcionamiento correcto del Estado respalda la elasticidad de un sistema socioeconómico, porque mejora las aptitudes de laa personas tanto en situaciones de estabiidad como (y en mayor medida) en tiempos de apuros. 2. En un sistema socioeconómico, gestionar los procesos de adaptación en respuesta a los cambios no queda restringido a las instituciones del Estado. En toda sociedad, existen actores no estatales que elaboran sus propias capacidades y sistemas de organización autónoma, adaptación y aprendizaje. Las fuentes de elasticidad que tienen su origen en la sociedad civil incluyen la cohesión y las redes sociales, la memoria social,2 los vínculos de confianza mutua y de penalización de los delitos, las instituciones informales y privadas que regulan las actividaes económicas, los derechos de uso de los recursos y la resolución de disputas. Es posible la coexistencia de instituciones estatales frágiles con sociedades elásticas, si bien es improbable que el resultado sea beneficioso o estable para la sociedad. En realidad, la fragilidad del Estado suele erosionar la elasticidad de los sistemas de la sociedad civil y del sistema socioeconómico en su conjunto. En contraposición, los hogares, las comunidades y las sociedades civiles elásticos pueden ayudar a proteger a la población contra los costes de la fragilidad del Estado. Las sociedades civiles de África subsahariana se han adaptado con creatividad a episodios de crisis reiterados. Han desarrollado mecanismos sofisticados y consolidados de supervivencia, respuesta y adaptación, que van desde sistemas de seguros intrafamiliares hasta instituciones tradicionales de gestión de las tierras de pastoreo. A pesar de estos mecanismos de elasticidad y de los intentos de actores no estatales de complementar parcialmente o sustituir los servicios y funciones del Estado, las sociedades civiles no han conseguido mitigar los efectos de los costes humanos y para el desarrollo de las crisis políticas, económicas o climáticas, ni de la fragilidad del Estado.

1 2

Stinchcombe, 1975. Folke, 2006. INFORME EUROPEO

SOBRE EL

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DESARROLLO

Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009

Capítulo 5

1. AUMENTO DE LA ELASTICIDAD La elasticidad (o flexibilidad) es un concepto que se desarrolla inicialmente en las ciencias naturales. Se refiere a la capacidad de un sistema para ajustarse a una perturbación manteniendo inalteradas sus funciones principales.3 Por consiguiente, la elasticidad de un sistema se tiene que evaluar en relación con sus funciones. Cuando aplicamos el término a un sistema económico, elasticidad se refiere a la capacidad del mercado y de las instituciones en que se apoya para “asignar recursos con eficacia o prestar servicios esenciales” (Perrings, 2006, p. 418). Aplicada a un sistema socioeconómico, la elasticidad es la capacidad de dicho sistema para facultar a los miembros de la sociedad a conseguir su bienestar y satisfacer las necesidades y los deseos que no podrían cumplir si se encontrasen aislados. La elasticidad de un sistema (un concepto dinámico por definición) se puede medir a partir de su capacidad para reaccionar ante los cambios y las crisis activando mecanismos de adaptación adecuados (recuadro 5.1).

Recuadro 5.1: Definición de elasticidad y vulnerabilidad La elasticidad y la vulnerabilidad son conceptos adoptados en distintas disciplinas, desde la economía a la sicología, pasando por la ecología o la seguridad. Al igual que otros atributos de un sistema, el uso de estos términos es proclive a suscitar imprecisión, confusión y diferentes interpretaciones. En este informe se emplean las definiciones siguientes: Elasticidad (o flexibilidad) es la “capacidad de un sistema para absorber las alteraciones y someterse a cambios y, a pesar de ello, conservar esencialmente las mismas función, estructura, identidad y consecuencias”. Esta es la definición elaborada por la Resilience Alliance, una red de investigación multidisciplinar que lleva estudiando este tema desde 1999. Vulnerabilidad es la susceptibilidad de una persona, un grupo o un sistema para resultar dañado en una crisis. La vulnerabilidad es consecuencia de la envergadura y la frecuencia de las crisis y tensiones, de la exposición a las crisis y de la capacidad para reaccionar ante ellas, es decir, de la elasticidad. La vulnerabilidad estructural es la vulnerabilidad ante los factores que sostenidamente son independientes de la capacidad de un sistema para reaccionar a los cambios y las crisis. La vulnerabilidad estructural depende, pues, de la envergadura y la frecuencia de las crisis y las tensiones, así como de la exposición a esas crisis.

La elasticidad es asimismo un importante ingrediente de la sostenibilidad. Para sostener el bienestar humano a lo largo del tiempo es preciso limitar la tensión a la que se someten los sistemas socioeconómicos y ecológicos. La elasticidad se refiere a la capacidad de adaptación a los cambios y a las nuevas tensiones. Es fundamental para la sostenibilidad, porque las crisis, las perturbaciones y las mutaciones son inevitables, además de imprevisibles, en general. En cambio, reducir la presión de las fuerzas sobre los sistemas socioeconómicos es esencial para la sostenibiilidad, porque estas fuerzas pueden socavar la elasticidad.

2. CUÁLES SON LAS IMPLICACIONES DE UN ENFOQUE BASADO EN LA ELASTICIDAD? Un enfoque basado en la elasticidad presenta implicaciones muy diversas (y posiblemente de largo alcance) para el discurso de desarrollo. Influye en las prioridades de la agenda del desarrollo, en el diseño de las políticas de ayuda y en el marco de trabajo analítico apropiado. La perspectiva de elasticidad conlleva la aceptación de la limitación de las políticas basadas en un pensamiento estacionario.4 Además, de la aplicación de este enfoque pueden derivarse nuevos objetivos y relaciones de compensación.

2.1 RELACIONES DE COMPENSACIÓN Y COMPLEMENTARIEDADES ENTRE PERSPECTIVAS A CORTO Y LARGO PLAZO Una tensión posible relativa a las prácticas actuales se deriva de la necesidad de reaccionar con rapidez en caso de emergencia. Esto podría poner en riesgo el desarrollo a largo plazo. Por ejemplo, las intervenciones alimentarias y la prestación de servicios de carácter humanitario por parte de las organizaciones internacionales y no gubernamentales protegen a las personas en las situaciones de riesgo extremo, pero es probable que el desarrollo agrícola sea inferior en los sistemas socioeconómicos que dependen

3 4

Holling (1973) define el concepto de elasticidad como la cantidad de alteración que un sistema puede absorber sin cambiar a un régimen alternativo. Folke, 2006.

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Fragilidad y elasticidad

demasiado de las ayudas alimentarias.5 Por otra parte, existe el riesgo de que las estructuras independientes gestionadas por los actores externos se salten a las instituciones estatales y eviten su consolidación.6 Esta relación de compensación, sin embargo, no debe sobrevalorarse. Las intervenciones urgentes no excluyen automáticamente las estrategias a largo plazo. No podemos olvidar que la exposición reiterada a conmociones puede erosionar la elasticidad, de modo que las respuestas a corto plazo pueden ser acordes con un enfoque basado en la elasticidad.7 Se puede eludir la aparición de trampas de fragilidad aprendiendo de las mejores prácticas de muchos años de intervenciones en crisis humanitarias complejas.

2.2 RELACIONES DE COMPENSACIÓN ENTRE ELASTICIDAD Y EFICACIA La eficacia y el crecimiento económicos son condiciones necesarias, aunque no suficientes, para la reducción de la pobreza. Un enfoque basado en la elasticidad cuestionaría las políticas de desarrollo que consideren únicamente estas dos condiciones como elementos fundamentales del bienestar humano. En contraste, las políticas dirigidas a maximizar el crecimiento podrían llegar a socavar, en algunos casos, la elasticidad de un sistema, poniendo en peligro su sostenibilidad. Por ejemplo, las políticas orientadas a la exportación que promueven la eficacia y mejoran el potencial de crecimiento de un país también pueden disminuir su elasticidad. ¿Cómo? Creando presiones que fomenten la especialización en los sectores primarios, expuestos a grandes fluctuaciones de los precios en los mercados internacionales. Como Perrings (2006) observa, concentrar los activos en áreas de actividad que proporcionan los máximos resultados a corto plazo reducirá, casi con certeza, la elasticidad del sistema en su conjunto.8

2.3 NUEVOS ELEMENTOS DE ANÁLISIS EN LA FORMULACIÓN DE ESTRATEGIAS DE DESARROLLO Un enfoque basado en la elasticidad suele expandir los fines y requisitos de las políticas de desarrollo eficaces. Al diseñar políticas no sólo se deben tener en cuenta los análisis estáticos y el control de los resultados, sino también las “evaluaciones de elasticidad”. Para realizar un análisis de las fuentes de elasticidad de un sistema socioeconómico es preciso comprender mejor los mecanismos de adaptabilidad, la capacidad de aprendizaje, la organización autónoma, los procesos de toma de decisiones y las acciones colectivas. Estos elementos de análisis pueden complementar el estudio del capital y la cohesión sociales, los activos de los hogares, la exposición a los riesgos y a las conmociones, y las opciones de que disponen los ciudadanos y los hogares para hacer frente a ellas.

3. LA FRAGILIDAD DEL ESTADO SOCAVA LA ELASTICIDAD SOCIOECONÓMICA Los procesos que permiten mejorar el bienestar de las personas dependen de las interacciones entre distintos niveles de las estructuras sociales, tales como el hogar, la comunidad local y global, y distintos tipos de instituciones, desde los mercados hasta los sistemas políticos, culturales y jurídicos, pasando por el capital social y los sistemas formales e informales, la regulación de los derechos sociales y la resolución de disputas y conflictos.

Recuadro 5.2: Crecimiento económico, desarrollo y bienestar en los países frágiles Autor: J. Allister McGregor, Institute of Development Studies de la Universidad de Sussex. Hace algún tiempo, W. Arthur Lewis observó que el crecimiento económico no era la finalidad del desarrollo, sino un medio para aumentar las opciones que las personas tienen a su disposición. Muchos pensadores destacados centrados en el desarrollo se han basado en este mensaje clave, ahora ampliamente aceptado. Sin embargo, no siempre se aplica de manera coherente en las políticas ni en la práctica. Las distintas crisis mundiales recientes de la economía, la gobernanza y el medio ambiente han dado impulso al llamamiento de reajustar nuestra manera de entender el desarrollo y de organizar las políticas y prácticas de desarrollo internacional. Se reclama de manera generalizada un enfoque más humano del pensamiento sobre desarrollo (consulte el Informe de la Comisión de 2009 de Sarkozy), asentado con firmeza sobre la constatación de que la finalidad de la política de desarrollo es proporcionar las condiciones sociales necesarias para que las personas consigan el bienestar y atacar los aspectos que generan sufrimiento humano.

5 6 7 8

Alinovi y Russo, 2009. Manor, 2007. Guillaumont y Guillaumont Jeanneney, 2009. Perrings, 2006. INFORME EUROPEO

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Capítulo 5

En los países frágiles en desarrollo, existen importantes retos para reconstruir las condiciones sociales necesarias para el bienestar humano. En muchos de estos países, las personas y las comunidades generan sus propias condiciones sociales para sobrevivir y prosperar. Se agrupan en organizaciones locales. Pueden pagar a milicias privadas para conseguir seguridad física. Pueden depender de líderes empresariales locales para conseguir oportunidades comerciales. Y pueden retornar a los sistemas de justicia tradicionales a fin de aplicar medidas básicas de ley y orden. Si bien estas fórmulas pueden proporcionar las condiciones mínimas para sobrevivir, suelen exigir compromisos que no pueden considerarse apropiados para el desarrollo y el bienestar humanos. Es posible que se satisfagan algunas necesidades fundamentales, pero puede ser a costa de las libertades. Sin olvidar que el elevado nivel de inestabilidad e inseguridad reduce la calidad de vida global. Desde esta perspectiva, los esfuerzos de desarrollo en contextos frágiles como éstos deben proceder de un análisis de qué elementos hay ya que proporcionen ciertas condiciones para el bienestar y, a partir de ahí, emplear un enfoque pragmático para trabajar con estos elementos y desarrollarlos. Para ello, casi con certeza será preciso interactuar con muy diversos actores además del Estado, como las asociaciones de autoayuda, las organizaciones locales de la sociedad civil, las milicias y las redes empresariales locales. El objetivo de desarrollo de esta interacción consiste en reforzar los aspectos positivos de las condiciones sociales para el bienestar y alejar a estas organizaciones e instituciones de sus prácticas y procedimientos más perjudiciales. Si aplicamos este marco de trabajo del bienestar, la prioridad inmediata en los Estados en situación de fragilidad o fracaso es determinar quiénes son los más vulnerables y quiénes padecen de manera más dramática el fracaso del bienestar como consecuencia de la desintegración del Estado. Esta agenda de compromisos centrados en el bienestar puede respaldar los primeros pasos de la reconstrucción de un contrato social básico y los cimientos para una gobernanza eficaz.

La elasticidad de un sistema socioeconómico (que pretende ser un órgano complejo de actores estatales y no estatales funcionalmente interdependientes) se conforma a partir de la elasticidad de todos sus componentes en el desempeño de sus funciones, así como de sus influencias recíprocas y de su capacidad para interactuar de manera constructiva para gestionar el sistema global y su trayectoria. El concepto de elasticidad se puede aplicar de manera provechosa en todos los ámbitos de un sistema socioeconómico, desde los hogares hasta las instituciones del Estado, pasando por las comunidades locales.9 Las instituciones del Estado constituyen una parte fundamental de este sistema complejo. La elasticidad de un sistema socioeconómico se puede garantizar o reforzar gracias a las estrategias de respuesta y adaptación aplicadas en sus distintos niveles.10 Paralelamente, el Estado conforma la elasticidad de las demás estructuras sociales, pues establece los mecanismos de gobernanza de la sociedad, proporciona los bienes públicos, presta los servicios básicos y protege la seguridad en todos los sentidos de los ciudadanos, todos ellos elementos esenciales para desarrollar las aptitudes humanas (figura 5.1).

Figura 5.1: Interacciones entre la fragilidad del Estado y la elasticidad socioeconómica Convulsiones externas

Efectos sobre el Estado (cesión de bienes públicos, presupuestos públicos, saldo fiscal)

Efectos sobre instituciones y actores no estatales: hogares, sociedad civil, instituciones económicas

Elasticidad de los sistemas socioeconómicos Fragildad del Estado

Estrategias de adaptación y respuesta

Reacciones políticas

Bienestar humano y social

9 10

Para obtener una aplicación del análisis de la elasticidad a los hogares, consulte Alinovi et al. (2009). Engberg-Pedersen et al., 2008.

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Fragilidad y elasticidad

A la inversa, la fragilidad del Estado puede socavar la elasticidad de un sistema socioeconómico. El desarrollo económico y humano, la elasticidad y el fortalecimiento de las instituciones estatales están estrechamente interrelacionados. Mientras que el desarrollo económico puede fortalecer la capacidad del Estado y crear demanda de “Estado”, los procesos de formación y los elementos de las entidades estatales funcionales y legítimas ayudan a las personas a realizar sus actividades económicas y conseguir su bienestar, aún en circunstancias de cambio. La capacidad y la evolución de las instituciones del Estado no se pueden analizar de manera aislada. Si, por ejemplo, los hogares o comunidades están más capacitados para recurrir a estrategias de respuesta eficaces cuando se ven obligados a abordar conmociones externas, esto reduce la envergadura y la urgencia de las demandas políticas que expresan. La elasticidad social puede influir en la fragilidad del Estado y moderarla.11 Así pues, la construcción del Estado sólo se puede conseguir con eficacia centrándose en todas las capas del sistema socioeconómico, no exclusivamente en las instituciones estatales. Las luchas y alianzas entre el Estado y otras organizaciones sociales (familias, clanes, partidos políticos, empresas multinacionales y domésticas) definen cómo la sociedad y el Estado crean y mantienen las normas que guían las acciones colectivas, el poder y la distribución de los beneficios y los costes.12 Un proceso recíproco de refuerzo se puede derivar de aquéllos que Migdal (1988)13 denomina estados fuertes y sociedades fuertes: “una sociedad civil fuerte proporciona un fundamento de legitimidad y la capacidad de actividad sobre los que se puede construir el Estado, pero la sociedad civil también necesita al Estado para prestarle determinados servicios”.14 En el capítulo siguiente se aporta información sobre el nexo entre fragilidad del Estado y elasticidad socioeconómica, a través de una explicación de los efectos de la crisis mundial y sus canales de transmisión en los países frágiles de África subsahariana. Esta explicación aborda asimismo la capacidad potencial de sus sistemas macroeconómicos para hacer frente a la crisis. Desde el reconocimiento de que la elasticidad macroeconómica es tan sólo una parte de la elasticidad socioeconómica, el análisis nos puede ayudar a entender en qué medida es importante la fragilidad del Estado para la capacidad de los países subsaharianos para responder y adaptarse a las grandes conmociones.

11 12 13 14

Engberg-Pedersen et al., 2008. Migdal, 1988. Migdal, 1988. Spalding, 1996, p. 66. INFORME EUROPEO

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CAPÍTULO 6 GRAVES EFECTOS DE LA CRISIS FINANCIERA MUNDIAL EN LOS ESTADOS FRÁGILES DE ÁFRICA Cuando la actual crisis económica dio la cara en verano de 2007, existía la percepción extendida de que únicamente afectaría a África subsahariana de manera limitada, incluidos los países frágiles.1 La escasa integración de los sistemas financieros más endebles en los mercados de capitales estadounidenses y europeos parecía, al principio, que iba a protegerlos contra los efectos más acusados. Sin embargo, el devenir de los acontecimientos demostró que esta percepción había estado equivocada. Si bien los efectos de la crisis sobre la riqueza son menos pronunciados que en otros países en desarrollo, África subsahariana y, en especial, sus países frágiles, resultaron ser especialmente vulnerables a los vínculos comerciales y a las alteraciones de las finanzas comerciales.2 La dependencia de los países subsaharianos del comercio internacional y, por consiguiente, su exposición a las conmociones procedentes del extranjero, han aumentado en los últimos 10 años. Las economías africanas se han vuelto más sensibles a las caídas de la demanda internacional. Esto se advierte en especial por una sincronización sin precedentes de los ciclos económicos que limita los beneficios de diversos socios comerciales. Por añadidura, los fondos dedicados a la ayuda oficial al desarrollo tienden a seguir los ciclos económicos de los países donantes (a pesar de sus compromisos de mantener o, incluso, incrementar las ayudas). Por ello, es probable que los países subsaharianos sufran una reducción de las ayudas, al menos a corto y medio plazo. A pesar de los reiterados llamamientos efectuados en las reuniones internacionales para reclamar el respeto de los compromisos de ayuda, e incluso aunque los donantes cumplan sus promesas y mantengan constante el porcentaje del PIB dedicado a las ayudas, las ayudas podrían caer de manera sustancial. Esto se debe a la ralentización económica de los países donantes y a los posibles cambios desfavorables en los tipos de cambio (como la reciente devaluación de la libra esterlina con respecto al dólar). También se espera que las remesas desciendan tras un largo período de incremento sostenido.

1. RETOS ABRUMADORES DE LA CRISIS, QUE PONE FIN A AÑOS DE PROGRESOS CONTINUADOS La crisis de 2008-2009 pone fin a un prolongado período de crecimiento económico mundial y mundialización, durante el cual el ritmo de aumento del comercio mundial duplicó el del PIB mundial. El crecimiento del PIB empezó a disminuir en 2008. Esta degradación se extendió a todas las regiones. En realidad, este modelo de descenso, el peor en varias décadas, se parece al colapso de 1929-1930. La crisis actual ha socavado los factores impulsores de la reciente fase de mundialización: mercados abiertos, cadenas de producción integradas internacionalmente y muchas más empresas internacionales sin vinculación geográfica. La ralentización del comercio mundial ha sido mucho más acusada que la del PIB, incluso más que en la Gran Depresión.3 Este efecto podría deberse a la sincronización general de los ciclos entre los países. También podría tener su origen en el mayor peso comercial de los bienes intermedios, debida a su vez a la fragmentación de la producción. Todo ello, tras estimular un rápido crecimiento durante los últimos 10 años, ha amplificado el declive. La crisis económica y financiera ha surgido tras un período de gran volatilidad de los precios de las materias primas y de los tipos de cambio. Esto ha dado lugar a un aumento de la incertidumbre y ha reforzado un círculo vicioso de caídas en los flujos comerciales y las inversiones. Ha sucedido cuando en África subsahariana se había construido un sólido impulso para el crecimiento.4 Antes de julio de 2008, África subsahariana registraba un crecimiento marcado. Los países frágiles, cualquiera que sea la definición aplicada, no eran ninguna excepción. La crisis actual amenaza con interrumpir esta tendencia positiva, aunque la región cuenta con más instrumentos para responder que en otras crisis anteriores.5 Durante el reciente período de crecimiento, África subsahariana se ha integrado más en el resto del mundo, como queda reflejado por su cuota ascendente (aunque aún baja) de exportaciones mundiales y del PIB (figura 6.1).6 Los países frágiles, que en promedio están menos 1 2 3

4 5 6

Consulte IDS, 2008 y FMI, 2008. Berman y Martin, 2009. Eichengreen y O’Rourke, 2009. El índice de elasticidad estimado del comercio mundial con respecto al PIB mundial es de 2. Esto ha respaldado la mundialización y ahora es posible que desencadene efectos adversos. Arbache y Page, 2008. Fosu y Naudé, 2009. La proporción de exportaciones en relación con el PIB de algunos países, en concreto de los exportadores de petróleo de África central, probablemente está inflada a causa de los elevados precios de las materias primas.

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Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009

Graves efectos de la crisis financiera mundial en los Estados frágiles de África

integrados que otros países subsaharianos, han seguido la misma tendencia. La cada vez mayor integración internacional ha dejado a los países frágiles subsaharianos mucho más expuestos a las alteraciones comerciales y otras conmociones. También ha ejercido un marcado efecto sobre los ingresos fiscales (y, en algunos países, sobre las políticas fiscales), al reducirse los impuestos devengados del comercio. La reciente crisis ha amplificado los desafíos de la mundialización para la movilización de recursos, con la consiguiente reducción de la base fiscal.

Figura 6.1: Aumento de las exportaciones como porcentaje del PIB 50 45 40 35 30 Países no frágiles de África subsahariana

25 20

Países frágiles de África subsahariana

15 10

2006

2004

2002

2000

1998

1996

1994

1992

1990

1988

1986

1984

1982

0

1980

5

Fuente: Banco Mundial (2009c), Indicadores del desarrollo mundial de 2009.

2. TRIPLE CONMOCIÓN ALIMENTARIA, FINANCIERA Y DE COMBUSTIBLE Y FRAGILIDAD Los picos de los precios de la alimentación y del combustible a mediados de 2008 situaron a los países frágiles de África subsahariana importadores de alimentos y petróleo bajo una dramática tensión, obligándoles a consumir sus reservas de cambio extranjero y dificultando el pago de las importaciones y el sostenimiento del crecimiento. A la inversa, los países exportadores de petróleo se han beneficiado de un aumento de los ingresos y varios han conseguido reforzar su posición de reservas extranjeras. Sin embargo, los movimientos de alza y baja aumentaron la volatilidad de la producción, desalentando las inversiones en capacidad productiva a largo plazo. Tal y como el FMI (2009a) pone de manifiesto, la mayoría de los países subsaharianos han sufrido consecutivamente las conmociones alimentaria, financiera y del combustible. Según estimaciones recientes, el crecimiento real del PIB estará en torno al 1,5% en 2009, muy por debajo del 5,5% previsto en octubre de 2008. Estas cifras convertirían el año 2009 en el primer año en el que los países más frágiles de África subsahariana registrarían un crecimiento negativo del PIB real per cápita, poniendo en peligro el avance en la consecución de los ODM y minando su estabilidad política.7 Un crecimiento más lento no supone necesariamente una amenaza para el desarrollo humano, pero sí produce retrocesos, sobre todo vía recortes en el gasto en educación y sanidad, con repercusiones importantes a largo plazo.

3. CUATRO CANALES DE TRANSMISIÓN A LOS PAÍSES FRÁGILES Dado el bajo desarrollo financiero de la región y la tibia vinculación de los países frágiles con el sistema financiero mundial, el principal canal de transmisión de la crisis es la economía real. La mayoría de los países frágiles de África subsahariana tienen sistemas bancarios nacionales pequeños y mercados de renta variable tenues o inexistentes. Además, los inversores extranjeros y los fondos soberanos de inversión solamente adquieren posiciones en algunos países exportadores de petróleo. La principal exposición de los países subsaharianos a la crisis procede del comercio: a la reducción de los ingresos por exportaciones se suman unas condiciones comerciales adversas, agravadas además por la excesiva dependencia de los países frágiles de las exportaciones de materias primas y por la polarización de sus exportaciones.8 Estos países también están expuestos a través de la reducción de las remesas de los emigrantes, de los flujos de entrada de inversiones extranjeras directas y, posiblemente, de las ayudas extranjeras. 7

8

El promedio de crecimiento del PIB per cápita real en África subsahariana es negativo (-0,6%). Los países subsaharianos frágiles registran una tasa de crecimiento positiva del 0,2%. Sin embargo, esta cifra oculta un grado de heterogeneidad elevado (capítulo 2). La mayoría de los países frágiles dependen de las exportaciones de un solo producto. El promedio de las tres exportaciones principales representa aproximadamente el 90% de las exportaciones totales, como se destaca en el capítulo 2. INFORME EUROPEO

SOBRE EL

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DESARROLLO

Capítulo 6

Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009

Los canales financieros directos de transmisión únicamente han afectado a países como Kenia y Nigeria (y a dos países importantes que no son frágiles: Sudáfrica y Ghana), cuyos mercados financieros están más enraizados e integrados (recuadro 6.1). En Nigeria, por ejemplo, el mercado de valores ha sufrido caídas parecidas a las de los países desarrollados (o incluso superiores).9 Su Índice NSE-20 se desplomó en un 55% entre julio de 2008 y febrero de 2009, después de un bajón del 45% el año anterior.10 Esta bajada y la falta de confianza correspondiente dificultan aún más la obtención de préstamos en los mercados de capitales. Las repercusiones de la crisis en algunos mercados de destino importantes para los emigrantes intrarregionales (tales como Nigeria, Sudáfrica, Uganda y Zambia) están afectando gravemente a los países frágiles vecinos (en especial a causa de la disminución de las oportunidades de empleo para los inmigrantes y del descenso de las remesas).

Recuadro 6.1: Mercados financieros africanos: efectos secundarios de las conmociones Desde principios de los años noventa, en varios países en desarrollo se han establecido mercados de valores, en parte, para satisfacer su búsqueda de nuevos capitales y, en parte, para incorporar elementos del capitalismo de mercado a sus economías. Esta tendencia también se ha hecho sentir en África subsahariana, donde Sudáfrica se ha sumado al elenco de principales destinos de mercados emergentes. Además, se han creado diversos fondos regionales dirigidos específicamente al continente. A petición de los gobiernos nacionales y con el respaldo de los donantes, el número de mercados de valores de África ha aumentado de 6 a finales de la década de los ochenta a más de 20 en la actualidad. Sin embargo, no todos ellos se han desarrollado por igual. Entre los países frágiles, los mercados de valores más avanzados son los de Kenia y Nigeria. ¿Cómo han afectado los acontecimientos de los mercados financieros más grandes (China, Reino Unido y EE.UU.) a los mercados africanos (Kenia, Nigeria y Sudáfrica) en el período comprendido entre 2004 y 2009? Si analizamos la volatilidad de los distintos mercados financieros mediante un modelo económico, Giovannetti y Velucchi (2009) hallaron que, de media, las oscilaciones positivas de Sudáfrica y las negativas de China y Reino Unido afectan a todos los mercados estudiados. Todos los mercados africanos sufren la influencia de las convulsiones de Estados Unidos excepto Kenia, a la que únicamente afectan las oscilaciones positivas de aquel país. Sudáfrica afecta a Estados Unidos, y recibe la influencia de mercado nigeriano. No hay pruebas de que exista una relación significativa entre Kenia y Nigeria. China posee fuertes vínculos con los mercados africanos. Los resultados indican que también Sudáfrica desempeña una función clave en todos los mercados africanos. La influencia de Reino Unido y los Estados Unidos es más tenue, y no afecta a China. En la figura del recuadro 1 se muestra cómo se propaga el colapso de Lehman Brothers a todos los mercados. El 15 de septiembre de 2008, Lehman Brothers quebró y los mercados financieros internacionales sufrieron grandes pérdidas. China y Reino Unido reaccionan de manera marcada a la conmoción en Estados Unidos; en cambio, Nigeria no. Sudáfrica es muy sensible a ella, pero los efectos son acumulativos y alcanzan su máximo transcurridos 20 días.

Respuesta

Gráfico del recuadro 6.1: Sudáfrica responde al colapso de Lehman Brothers. Kenia y Nigeria, no. 3,0

EE.UU.

2,5

Reino Unido

2,0

Sudáfrica

1,5

China Kenia

1,0

Nigeria 0,5 0,0 1

7

13

19

25

31

37

43

49

55

61

67

73

79

85

91

97

Días

Notas: en este recuadro se utiliza un planteamiento de Modelo de Error Multiplicativo para describir y predecir las interacciones y los efectos secundarios entre estos países (Engle, Gallo y Velucchi, 2008); el modelo explota la dinámica de la volatilidad esperada de un mercado, incluidas las interacciones con los resultados de otros mercados en el trimestre anterior; se utiliza una función de respuesta a los impulsos para sugerir el incremento de los efectos secundarios. Fuente: Giovannetti y Velucchi (2009).

9 10

BAfD, 2009a, y ODI, 2009a. Kasekende et al., 2009, y ODI, 2009a.

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Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009

Graves efectos de la crisis financiera mundial en los Estados frágiles de África

Los ingresos de los exportadores de minerales y productos agrícolas han descendido. Esto, a su vez, ha afectado negativamente a los ingresos de los gobiernos. En Nigeria, por ejemplo, la volatilidad del precio del petróleo, que constituye aproximadamente el 90% de las exportaciones del país (consulte la tabla 2.3) y el 90% de los ingresos del gobierno,11 ha creado una incertidumbre considerable. Lo mismo ha sucedido con las caídas de los precios de los metales en la República Democrática del Congo. Así las cosas, la crisis podría tener consecuencias positivas, al estimular una reorientación de los intereses hacia la recuperación del potencial de otros sectores distintos del petróleo y los combustibles (o, de manera más genérica, de las materias primas). Esta reconversión podría fortalecer las economías en caso de posibles conmociones futuras.

3.1 MENOS RECURSOS PARA LA INVERSIÓN DIRECTA EXTRANJERA La inversión directa extrajera (IDE) ha sido una importante fuente de recursos en algunos (pocos) países frágiles subsaharianos, así como un motor potente de crecimiento, según los sectores a los que estuviera destinada. La inversión en el sector del petróleo genera pocos puestos de trabajo domésticos, por la pequeña cantidad de empleados y la especialización que se necesitan. Sin embargo, la que se dirige al turismo o a algunas empresas de fabricación tradicional estimulan el empleo, el consumo y el crecimiento domésticos.12 La IDE como cuota del PIB ha sido más baja en África subsahariana que en otros países en desarrollo. Además, está distribuida de manera desigual entre los países y a menudo está relacionada con la dotación de recursos naturales. La IDE llevaba aumentando desde 2000, en términos absolutos y como porcentaje del PIB. Sin embargo, la crisis económica ha reducido el importe total de fondos o ha pospuesto algunos proyectos. La crisis ha restringido el crédito y ha reducido los beneficios para las empresas de las economías desarrolladas y emergentes. En consecuencia, han revisado sus planes de inversión a la baja y han adoptado una actitud de espera pasiva.13 El alto grado de incertidumbre creciente asociado a las crisis simultáneas de alimentos, combustible y financiera explica el descenso generalizado de IDE, cuyos efectos persistentes resultan especialmente perjudiciales,14 y podrían llegar a superar los provocados por los fundamentos económicos propios de cada país. En la primera mitad de 2008, Angola, Nigeria, la República Democrática del Congo y Guinea, recibieron, cada uno, más de 1 000 millones de USD en concepto de IDE.15 Sin embargo, en el segundo semestre del mismo año, y en el primero del año siguiente, se suspendieron o cancelaron numerosas inversiones en recursos naturales y fabricación. Se han cancelado proyectos de minería en la República Democrática del Congo y Zambia, y pospuesto en Botsuana y Tanzania. En Sudán, ha quedado en suspenso una refinería. Sin embargo, en un sector la IDE ha seguido aumentando: la tierra (capítulo 4). Los países extranjeros, bien sea para proteger su seguridad alimentaria o bien para aumentar su producción de biocarburantes sin poner en peligro sus recursos acuícolas, están comprando tierras en África subsahariana. Es posible que las operaciones sean desfavorables para los países subsaharianos, en especial donde las instituciones del Estado se caracterizan por una aplicación débil de la ley que los países extranjeros que realizan tales operaciones podrían explotar. Los efectos de estas inversiones en los países receptores son muy controvertidos.16 El dinero rápido para paliar los peores efectos de la crisis podría resultar ser una depredación de importantes recursos. Sin embargo, si se gestiona bien, podría aumentar la productividad agrícola e incluso afectar positivamente al crecimiento.

3.2 DESCENSO DE LA ACTIVIDAD COMERCIAL Muchos países subsaharianos, incluidos los exportadores frágiles de materias primas, dependen en gran medida de los mercados de la exportación para su crecimiento. La crisis les ha alcanzado principalmente a causa de la reducción de la demanda de exportaciones y de la bajada de los precios de estas últimas. Se tarda tiempo en evaluar los efectos de la crisis en los flujos comerciales. Sin embargo, las primeras señales no resultan alentadoras: la demanda procedente de Europa, Estados Unidos y China correspondiente a productos de los países frágiles subsaharianos ha experimentado un descenso pronunciado, incluso más que la correspondiente a productos de otras áreas (figura 6.2). El motivo radica en parte a que sus exportaciones son sobre todo de materias primas. No obstante, también respecto de la fabricación, concentrada en productos de baja tecnología, el grupo sufre más que otras áreas en desarrollo.17 Por añadidura, muchos países frágiles subsaharianos han padecido la volatilidad creciente de los tipos de cambio. A su vez, esto ha provocado una marcada incertidumbre y costes elevados para

11 12 13

14 15 16 17

ODI, 2009a. Consulte Bonassi et al., 2006. En el pasado, en los modelos teóricos de inversión en circunstancias de incertidumbre (Dixit, 1989) se utilizaba la teoría de opciones para explicar esta actitud de los inversores cuando el entorno se considera arriesgado. Para los mismos valores de elementos fundamentales, el comportamiento de las empresas es diferente, según el historial de cada una de ellas: si una empresa ya está invirtiendo en un país, continúa haciéndolo, pero pospone las nuevas inversiones. El comportamiento de las empresas podría explicar la situación actual: lo que es una interrupción del comportamiento individual (cada firma puede optar por invertir o no hacerlo en la misma situación, según su historial, y son posibles numerosas situaciones de equilibrio), hace que la función de inversión agregada se represente de modo nada lineal. Se tarda tiempo en realizar las inversiones. Un descenso un año da lugar a efectos duraderos en los años siguientes. Consulte UNCTAD, 2009, p. 42. Para obtener una explicación de este tema, consulte el capítulo 4. Consulte UNCTAD, 2009; esta caída más acusada de las exportaciones también se cumple para África subsahariana en su conjunto. INFORME EUROPEO

SOBRE EL

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DESARROLLO

Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009

Capítulo 6

el comercio internacional. Los tipos de cambio de muchos países de la zona CFA están asociados al Euro; en consecuencia, han sufrido una auténtica depreciación de los tipos de cambio. En cierta medida, esto abarata las exportaciones de estos países. Sin embargo, los países frágiles no tienen suficiente capacidad para aumentar las exportaciones, lo que les impide sacar provecho de esta oportunidad.18

Figura 6.2: Reducción marcada de las exportaciones en África subsahariana IMPORTACIONES DE CHINA 120

Latinoamérica

110 Oriente Medio y Norte de África

90

Países frágiles de África subsahariana

80 70

África subsahariana

60

Mundo

50 40

07/2009 

06/2009 

05/2009 

04/2009 

03/2009 

02/2009 

01/2009 

12/2008 

11/2008 

20

10/2008 

30 09/2008 

Septiembre de 2008 = 100

100

110

Latinoamérica

100

Oriente Medio y Norte de África

90

Países frágiles de África subsahariana

80

África subsahariana

70

Mundo

60

05/2009 

04/2009 

03/2009 

02/2009 

01/2009 

12/2008 

11/2008 

40

10/2008 

50 09/2008 

Septiembre de 2008 = 100

IMPORTACIONES DE LA UE

Septiembre de 2008 = 100

IMPORTACIONES DE EE.UU. 150

Latinoamérica

130

Oriente Medio y Norte de África

110

Países frágiles de África subsahariana África subsahariana

90

Mundo

70 50

Fuente: Global Trade Atlas. 18

BAfD, 2009b. 82

06/2009 

05/2009 

04/2009 

03/2009 

02/2009 

01/2009 

12/2008 

11/2008 

10/2008 

09/2008 

30

Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009

Graves efectos de la crisis financiera mundial en los Estados frágiles de África

También es probable que la crisis financiera haya reducido la capacidad de financiar el comercio mundial. Las empresas de África subsahariana, en especial las de los países frágiles, dependen más que otras de la financiación del comercio. La mayoría de estas empresas dependen de cartas de crédito emitidas en los países de destino. Los motivos principales son el desarrollo insuficiente de los sistemas financieros domésicos y la escasez de autofinanciación. Estos proveedores, en situación de gran incertidumbre y desconfianza, han reducido su exposición al riesgo y el crédito. Las empresas y los países que más sufren son los que se consideran de más riesgo. Así pues, la restricción del crédito, que aumenta los costes comerciales, ha mermado las exportaciones de los países frágiles subsaharianos. Los análisis19 basados en datos de 117 crisis sistémicas20 y comercio bilateral sugieren que las exportaciones de los países subsaharianos pueden recibir un duro golpe a causa de la crisis actual. En primer lugar, los efectos de las crisis y recesiones financieras anteriores sobre las exportaciones de África subsahariana han sido más acusados y persistentes cuando el socio comercial era un país industrializado. En segundo lugar, los países subsaharianos han recibido un impacto más intenso y duradero que otras regiones como resultado de las crisis que han afectado a sus mercados de destino. No se trata solamente de un efecto de composición causado por el porcentaje excesivo de productos del sector primario en el total de sus exportaciones. Es también una consecuencia de la menor competitividad de las exportaciones de productos manufacturados de estos países, más bien concentradas en productos de menor valor añadido. De hecho, las exportaciones de productos manufacturados y materias primas subsaharianos se han visto afectados en gran medida (figura 6.3). Su vulnerabilidad se ve incrementada también por infraestructuras insuficientes que aumentan los costes (aranceles, trámites burocráticos, fronteras). Por el contrario, para aprovechar las oportunidades que una crisis económica ofrece, las empresas tienen que encontrar nichos, desarrollar productos de mayor calidad o ascender por la cadena de valor. Sin embargo, para ello se necesita el capital humano apropiado, que escasea en los países frágiles.

Índice de excedente comercial

Figura 6.3: Exportaciones de materias primas y productos manufacturados en África subsahariana después de crisis financieras en países socios 0,5 Productos manufacturados

0,3

Materias primas 0,1 -2

-1 -0,1

1

2

3

4

5

6

7

8

-0,3 -0,5 -0,7

Años desde la crisis

Nota: el gráfico muestra la desviación de las exportaciones africanas después de una crisis financiera que se produce en el año t = 0, respecto del efecto de alteración medio. El índice de excedente comercial reflejado en el eje Y representa la desviación de las exportaciones bilaterales de África subsahariana generada por una crisis financiera en el país socio, de manera relativa a la desviación media: un índice de excedente comercial positivo (negativo) significa que el efecto de una crisis financiera en el país socio sobre las exportaciones africanas es más positivo (negativo) que el efecto medio sobre las exportaciones. Fuente: Berman y Martin, 2009.

3.3 DESVANECIMIENTO DE LOS FLUJOS DE AYUDA: LO QUE SE DEBE EVITAR La cumbre del G8 de Gleneagles en 2005 se comprometió a aumentar las ayudas a los países africanos. Esta promesa se ha renovado y confirmado repetidamente en las reuniones internacionales. Sin embargo, la recesión mundial provocada por la crisis mundial de 2008-2009 arroja dudas sobre cuál será la evolución real de los esfuerzos de ayuda por parte de los donantes del CAD-OCDE. Los presupuestos de ayuda se podrían reducir respecto de su máximo histórico alcanzado en 2008, a fin de financiar paquetes de estímulo dirigidos a sostener la demanda interna en los países donantes. Los primeros indicadores de algunos de los países del CAD-OCDE no son alentadores. El gobierno irlandés ha anunciado una reducción de su presupuesto de ayudas en un 22% con respecto a lo que se había planificado inicialmente para el año en curso. Por su parte, Italia podría cortar por la mitad su presupuesto de ayudas en 2009 y situarse con ello en un mínimo histórico.21 A corto y medio plazo, la mayoría de los presupuestos de ayuda de los países desarrollados se van a ver afectados a causa de los déficits presupuestarios recientes. Así pues, en el futuro próximo es probable que se produzcan recortes en el gasto o aumentos de los tipos de interés. 19

20

21

Berman y Martin (2009) utilizan un modelo de gravedad para calcular las respuestas a los impulsos. El análisis, en este caso, se centra en África subsahariana en su conjunto, porque no se dispone de series temporales fiables para el grupo de países frágiles. Consulte el documento de referencia en el volumen 1B para obtener detalles al respecto. El término crisis sistémica define acontecimientos (posiblemente de varios años de duración) en que se agotó gran parte o la totalidad del capital bancario. El conjunto de datos de crisis financieras y comercio bilateral se refiere al período 1972-2002. Consulte One, 2009. INFORME EUROPEO

SOBRE EL

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DESARROLLO

Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009

Capítulo 6

Las crisis anteriores (cuyo ámbito no era tan mundial) revelan que los donantes suelen recortar sus presupuestos de ayuda de manera significativa cuando se encuentran ante una recesión grave. Por ejemplo, la crisis bancaria de los países nórdicos de 1991 fue seguida de una reducción sustancial de las ayudas desembolsadas por Noruega, Suecia y Finlandia. Ni siquiera el cumplimiento de los compromisos anteriores protege a los países receptores contra una reducción importante de los flujos de ayuda. Y ello porque tales compromisos se expresan en porcentaje de la renta nacional bruta, y dependen, además, de las oscilaciones de los tipos de cambio bilaterales respecto al dólar. Presupuestos de ayuda para 2009. Para comprender mejor los posibles efectos de la crisis sobre los presupuestos de ayuda, nos basamos en el análisis econométrico de Bertoli et al. (2007), que modelizan los determinantes económicos, institucionales y políticos de esfuerzo de ayuda (definido en términos de porcentaje de ayuda respecto al PIB) de los 22 integrantes del CAD-OCDE en el período comprendido entre 1970 y 2004. En este caso, ampliamos el análisis hasta 2008 y utilizamos una especificación modificada del modelo que permite establecer una relación no lineal entre recesiones y esfuerzos de ayuda. Esta especificación refleja la intuición de que las recesiones graves pueden ejercer un impacto drástico (por encima del que sería proporcional) sobre el esfuerzo de ayuda de los donantes.22 Según nuestros cálculos, los países con mayor déficit presupuestario no reducen necesariamente los desembolsos de ayuda, porque el déficit primario de un país constituye una medida insuficiente de su situación fiscal. Este dato, en línea con Round y Odedokun, (2004), no resulta nada alentador. El análisis muestra que la ayuda cae con mayores grados de endeudamiento, y que lo hace por encima de los valores proporcionales en respuesta a una mayor brecha de producción, que mide la gravedad de la recesión. A continuación, los cálculos se utilizan para predecir los presupuestos de ayuda para 2009 de cada país donante basándose en las previsiones macroeconómicas según las perspectivas económicas de la OCDE. Según nuestras predicciones, los flujos de ayuda procedentes de los países del CAD-OCDE podrían reducirse en 22 000 millones de USD en 2009 con respecto a los 119 000 millones de USD de 2008, si los donantes se comportan como en las recesiones anteriores.23 La variación global de flujos de ayuda totales es radicalmente distinta del panorama que se deduce de las previsiones realizadas conforme a los anuncios públicos de los países miembros del CAD-OCDE (OCDE, 2009a), que respetan los compromisos anteriores. Nuestras predicciones representan lo que podría suceder según la evolución de los presupuestos de ayuda en respuesta a las fluctuaciones de los ciclos de negocio. Ni que decir tiene que no se trata más que de una situación posible que podría evitarse si la mayoría de los países donantes asignan la prioridad debida a las ayudas. Para reforzar la idea de que se trata de la situación que hay que evitar, intentamos calcular cuál sería el impacto en los países receptores de África subsahariana, suponiendo que los donantes mantengan sus asignaciones bilaterales inalteradas con respecto a 2003-2007.24 Este cálculo a grandes rasgos muestra que la mayoría de los países de África subsahariana se exponen a reducciones de sus flujos de ayuda de entre el 15% y el 20% (figura 6.4). Este recorte podría afectar en particular a los países con una amplia proporción de ayuda en su balanza de pagos.25 Las fluctuaciones de las ayudas resultan especialmente devastadoras para los países frágiles.26

Figura 6.4: Reducción estimada de los flujos de ayuda para África en 2009

■ menos del 15 por ciento ■ entre el 15 y el 16 por ciento ■ entre el 16 y el 18 por ciento ■ entre el 18 y el 20 por ciento ■ más del 20 por ciento

Fuente: Cálculos elaborados por los autores. 22

23 24 25

26

Consulte Bertoli et al. (2007) para obtener una descripción del modelo econométrico subyacente, y el documento de referencia de Allen y Giovannetti (2009) disponible en el volumen 1B para obtener los resultados del modelo econométrico ampliado. Consulte Allen y Giovannetti (2009) para obtener predicciones específicas por países. Todavía no hay datos de ayudas bilaterales para 2008. En el capítulo 2 se proporcionan datos sobre la dependencia de los países frágiles de la AOD, comparada co las remesas y la IDE. Según la OCDE (2009b), en un contexto distinto y con cálculos diferentes, se espera que Chad, Eritrea y Guinea sufran un descenso de las ayudas de más de 20 millones de USD. OCDE (2009b) mantiene que Burundi, la RDC, Eritrea, Guinea-Bissau, Liberia y Sierra Leona han sufrido fluctuaciones de las ayudas de más del 5% del PIB en el período 1990-2005.

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Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009

Graves efectos de la crisis financiera mundial en los Estados frágiles de África

Ni que decir tiene que los donantes europeos deben evitar las reducciones de ayudas destinadas a África subsahariana en general, y a los países frágiles en particular. De no hacerlo, en canal de las ayudas pasaría a engrosar los efectos adversos que se transmiten a través de los tres canales que ya hemos descrito. Sin embargo, la experiencia histórica y algunos indicadores iniciales no permiten descartar con facilidad el temor de que los países donantes, que han incurrido en elevados gastos domésticos para responder a la crisis, reduzcan sus flujos de ayuda. El FMI (2009c) afirma que “a pesar de los compromisos internacionales de aumentar las ayudas, las previsiones no parecen indicar que vaya a ser así en 2009”.27 Además, sugiere que los países de rentas más bajas podrían sufrir una reducción del 25% respecto del año anterior. China, que tiene un superávit presupuestario (y de su balanza de pagos), podría compensar la diferencia creada por los países de la OCDE (recuadro 6.2).

Recuadro 6.2: ¿China compensa la diferencia? El Foro de cooperación China-África, iniciado en 2000 por China y sus socios africanos (exepto los tres países que todavía reconocen a Taiwán como una provincia autónoma), es la plataforma en la que China anuncia sus planes de ayuda al desarrollo en África.28 China proporciona ayuda internacional a los países africanos a través de la cooperación económica, que se basa principalmente en proyectos y suele estar asociada a la IDE y al comercio. A finales de 2006, China había creado unos 800 proyectos de ayuda en África: 137 de agricultura, 133 de infraestructuras, 19 de escuelas, 38 de hospitales. China también ha enviado 16 000 facultativos médicos a 43 países africanos, ha formado a 15 000 personas y ha cancelado deudas africanas por valor de unos 1 200 millones de USD.29 A finales de 2006, China había desembolsado 5 600 millones de USD en ayudas para África. El banco chino Exim Bank, uno de los principales actores del país en cooperación al desarrollo, anunció que había destinado 12 300 millones de USD en préstamos y créditos a la exportación para África en el período 1995-2006. El Centro de estudios chinos30 añade que Exim Bank tenía 259 proyectos en 39 países africanos en septiembre de 2006, el 80% de ellos de infraestructuras (presas, ferrocarriles, instalaciones petrolíferas y minería). Jacoby (2007) suma subvenciones y otros créditos a las cifras anteriores y calcula 19 000 millones de USD en asistencia financiera prestada de China a África en 2006. Las formas de ayuda a los países africanos son subvenciones (sobre todo en especie), préstamos de interés cero y préstamos en condiciones favorables. Recientemente, China ha empezado a proporcionar a los países africanos más alivio de la deuda. Se dice que los responsables chinos prefieren proporcionar ayuda en forma de subvenciones en especie porque así se reducen de manera considerable los costes de las operaciones relativos a la prestación de ayuda y se aumenta su eficacia.31 Según la OCDE (2008b), varios países frágiles africanos (como Angola, Camerún, República del Congo, República Democrática del Congo, Costa de Marfil, Eritrea, Liberia, Nigeria, Sudán y Togo) ya han recibido préstamos en condiciones favorables de China Exim Bank. Pehnelt (2007) ha detectado que casi todos los socios más importantes de China en el continente presentan niveles insuficientes de libertades políticas y calidad de gobernanza. Por su parte, Alves y Draper (2007) destacan las malas puntuaciones obtenidas en el Índice de Estados fallidos de la publicación Foreign Policy. Woods (2008) y Brautigam (2008) subrayan el compromiso creciente de China en los “Estados preocupantes” tales como Sudán y Zimbabue, aunque este apoyo trasciende la simple prestación de ayudas. Y Shinn (2008) se centra en los fuertes vínculos militares entre China y estos dos países. En la figura del recuadro 2 se compara la ayuda del CAD con la cooperación económica china32 para un grupo de países frágiles africanos.33 La AOD de los países del CAD ha sido cíclica desde 2000, con una tendencia a la baja en los últimos años. En contraste, los flujos de cooperación económica china a los países frágiles han ido creciendo de manera sostenida y, en 2006, eran prácticamente equiparables a los flujos de ayuda de los países del CAD. Esta tendencia es, si cabe, más acusada para algunos países africanos individuales (Angola, Guinea Ecuatorial, Eritrea, Sudán), en especial al debilitarse el apoyo financiero de los donantes occidentales cuando a mediados de los noventa se produjo una serie de episodios de violencia e inestabilidad general en el continente.34 En este momento son los que reciben el grueso de la asistencia financiera de China.

27 28 29 30 31 32

33 34

FMI, 2009c, p. 30. Gambia, Burkina Faso y Santo Tomé y Príncipe. Consulte MOFCOM, 2007. Consulte CCS, 2008. Consulte Lancaster, 2007. Según la definición proporcionada por la Oficina nacional de estadísticas de China, los datos sobre cooperación económica con países o regiones extranjeros abarcan los proyectos financiados por los programas de ayuda de China y los proyectos contratados con contratistas chinos. Por consiguiente, es importante ser cautelosos al comparar los flujos de cooperación económica china que, según la OCDE (2008a), incluyen la AOD china pero la sobrestima sin ninguna duda, y la AOD de los países desarrollados, que es una categoría más centrada y descriptiva. Los países frágiles se han seleccionado según la definición operativa propuesta por la OCDE (2009b) y adoptada en el capítulo 2 de este informe. Consulte Tull, 2008. INFORME EUROPEO

SOBRE EL

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DESARROLLO

Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009

Capítulo 6

Figura del recuadro 6.2: Cooperación económica de China con los países frágiles de África y ayuda del CAD, 1998-2007 20 000

China

18 000 CAD

16 000 millones $

14 000 12 000 10 000 8 000 6 000 4 000 2 000 2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

1999

1998

0

Fuente: elaboración del IED basada en la base de datos del CAD-OCDE y la Oficina nacional de estadísitcas de China (varias ediciones), Anuario estadístico de China.

Según algunos observadores, China se va a beneficiar de una posible retirada de los países occidentales de África,35 si biene esto quedará más claro sólo después de la cuarta cumbre de FOCAC de noviembre de 2009. A principios de 2009, los líderes chinos renovaron sus compromisos con África y anunciaron miles de millones para nuevos proyectos y otras formas de asistencia, incluida una reducción mayor de la deuda.36 Antes del viaje del Presidente Hu Jintao a varios países de África Oriental en febrero de 2009, los responsables chinos declararon que mantendrían la ayuda de China destinada a África, “a pesar de la crisis financiera” y anunciaron su plan de aumentar su ayuda externa a África en un 200% con respecto a 2006.37

3.4 RALENTIZACIÓN DE LAS REMESAS Las remesas destinadas a África subsahariana llegan a países donde otros flujos privados (como las inversiones directas extranjeras) son limitados o inexistentes. En ocasiones, incluso superan el importe de la ayuda oficial al desarrollo.38 Además, muchos emigrantes de países frágiles subsaharianos (y también refugiados) se trasladan a lugares cercanos, porque no se pueden permitir el coste elevado que supone mudarse a países de renta alta (figura 6.5).39

Figura 6.5: Muchos emigrantes residen en África

■ menos del 20 por ciento ■ entre el 20 y el 40 por ciento ■ entre el 40 y el 60 por ciento ■ entre el 60 y el 80 por ciento ■ más del 80 por ciento

Fuente: Cálculos elaborados por los autores basándose en datos de la Universidad de Sussex y el Banco Mundial citados en Ratha y Shaw (2007). 35 36 37 38 39

Consulte Cook y Lam, 2009. Consulte Brown y Chun, 2009. “China mantendrá las ayudas e inversiones en África a pesar de la crisis financiera”, China View, 2 de junio de 2009. OCDE, 2008. Sander y Maimbo, 2005.

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Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009

Graves efectos de la crisis financiera mundial en los Estados frágiles de África

En los países receptores, las remesas no sólo son importantes por su tamaño, sino también porque suelen ser estables o incluso a moverse al contrario que los ciclos empresariales de los países receptores. De este modo, reducen la probabilidad de que se produzcan crisis de la balanza de pagos.40 Entonces, ¿cómo han respondido las remesas destinadas a los países frágiles africanos a la depresión actual? Existen varias previsiones. Ratha y Mohapatra (2009), tras el optimismo inicial, predicen que las remesas para África subsahariana se van a reducir un 7% en 2009, con lo que ascenderán a 18 000 ó 19 000 millones de USD, en lugar de los 20 000 millones de USD registrados oficialmente en 2008 (quedan excluidos los canales informados que utilizan con frecuencia los emigrantes intrarregionales). El FMI (2009b) afirma que cada reducción de 1 punto porcentual en la tasa de crecimiento económico en los países desde los que los emigrantes envían las remesas reduce las remesas salientes en hasta un 4%. Calí y Dell’Erba (2009) sostienen que, en comparación con Latinoamérica y el Caribe, o con Asia oriental y el Pacífico, África subsahariana va a sufrir un descenso moderado de los flujos oficiales de entre el 6 y el 9% aproximadamente en 2009, teniendo en cuenta que su porcentaje de remesas procedentes de países de renta elevada fue bastante bajo en 2008.41 Las remesas a través de canales oficiales y procedentes de países receptores tradicionales no son más que una parte de la cuestión. La migración intrarregional es un canal importante de transmisión de los países africanos emergentes a los países frágiles subsaharianos. Una evaluación detallada específica de cada país exigiría previsiones razonables de los flujos de remesas y la evolución de los tipos de cambio bilaterales de los países de destino de los emigrantes con respecto al dólar, porque éste es el factor más relevante para conformar el valor en dólares de las remesas entrantes de los emigrantes. Sin embargo, sin disponer de esas previsiones no es viable efectuar una evaluación. Un descenso de las remesas puede afectar a la composición del gasto, cuando es más probable que se inviertan en educación y vivienda esas remesas que los ingresos de fuentes domésticas.42 Así pues, los países frágiles subsaharianos van a padecer una caída en picado de los ingresos procedentes del comercio, tanto por la reducción de la demanda internacional como por el deterioro de las condiciones comerciales. Además, están expuestos a un descenso de las remesas que se originan en los países desarrollados y emergentes de África subsahariana, que son los destinos principales de los emigrantes de los países frágiles. Sin olvidar el riesgo de contracción de los flujos de IDE. Además, estos efectos adversos podrían coincidir con una bajada de los flujos de los países del CAD si no cumplen sus compromisos con África y reaccionan (como sugieren las experiencias pasadas) a la recesión con recortes en los presupuestos de ayuda.

4. PUEDEN LOS PAÍSES FRÁGILES HACER FRENTE A LA CRISIS? Los países frágiles van a sufrir el declive pronunciado del comercio internacional. Pero también van a padecer el deterioro de las condiciones comerciales; la degradación de las remesas, a causa del aumento del desempleo en los países desarrollados y en los países emergentes subsaharianos; la bajada de las IDE y las desinversiones; y posiblemente una reducción de los flujos de ayuda, al menos a corto y medio plazo. Para entender cómo pueden hacer frente a la recesión y otras conmociones negativas, proponemos y aplicamos un índice de elasticidad global. La elasticidad es una característica multifacética de un sistema socioeconómico, que se entiende sólo en parte y cuya medición resulta controvertida. Según Naudé (2009), nos centramos en este caso solamente en su dimensión macroeconómica, que está relacionada con la capacidad del Estado para aplicar políticas adecuadas de reacción ante una crisis, como la de 2008-2009. Por consiguiente, los demás aspectos de la elasticidad (del ámbito del hogar o de la comunidad) no se tienen en cuenta. No debe infravalorarse su pertinencia, pero las instituciones estatales siguen representando un pilar de la elasticidad. Sin perder de vista estas reservas, para construir un índice de la elasticidad de cada país de África subsahariana estudiamos cuatro aspectos independientes:43 • Gestión macroeconómica, reflejada en la balanza de pagos, los saldos fiscales y los niveles de reservas de divisas. • Buena gobernanza. • Eficacia del mercado, medida por los indicadores de Doing Business para 2009. • Cohesión social, medida mediante el índice de fraccionamiento etnolingüístico y el índice de inestabilidad política. A continuación, sumamos estos cuatro componentes del índice de elasticidad y clasificamos los países subsaharianos según su capacidad para hacer frente a las conmociones externas, en tres categorías principales: elasticidad baja, media y alta. El subgrupo de países frágiles se clasifica sobre todo en la categoría de elasticidad baja (tabla 6.1).

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41

42 43

Consulte Ratha (2006) para obtener pruebas sobre los movimientos contracíclicos de las remesas, y Bugamelli y Paternó (2006) para obtener una explicación de la función de las remesas en las crisis de la balanza de pagos. ODI (2009b) informa de que las remesas de Kenia, procedentes en gran medida de Estados Unidos, se han reducido un 12% en la primera mitad de 2009, en comparación con el misimo período de 2008. Maimbo y Ratha, 2005. Consulte el documento de referencia de Naudé (2009) en el volumen 1B, con detalles adicionales sobre el índice. INFORME EUROPEO

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Capítulo 6

Tabla 6.1: Clasificación de elasticidad por orden ascendente Baja Rep. Dem. del Congo Chad Burundi República Centroafricana Eritrea Rep. del Congo Guinea-Bissau Costa de Marfil Guinea Níger Kenia Liberia Angola Comoras

Media 1 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15

Etiopía Sierra Leona Zambia Malawi Santo Tomé y Príncipe Camerún Mali Uganda Nigeria Ghana Senegal Cabo Verde Ruanda Guinea Ecuatorial Gambia

Alta 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30

Burkina Faso Togo Madagascar Benín Tanzania Mozambique Lesotho Swazilandia Seychelles Gabón Namibia Sudáfrica Mauricio Botsuana

31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44

Fuente: Naudé, 2009.

Observamos que la mayoría de los países frágiles se encuentran en el grupo de países de baja elasticidad. Para cada país, es probable que los más afectados sean los más pobres, los menos elásticos que la media (en los ámbitos del hogar y la comunidad). La capacidad de los países frágiles para reaccionar a la crisis no sólo se ve obstaculizada por la propia fragilidad, sino también por las crisis anteriores (alimentaria y de combustibles): los países frágiles importadores de alimentos y petróleo han sufrido la transmisión de los efectos reales de la crisis de 2008-2009 cuando la mayoría de ellos se encontraba ya en una situación enormemente tensa. Todo ello se suma a su limitada capacidad para reaccionar ante la crisis a causa de la fragilidad de sus instituciones estatales.

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Graves efectos de la crisis financiera mundial en los Estados frágiles de África

4.1 GRAVE IMPACTO SOCIAL DE LA CRISIS El impacto de la crisis de 2008-2009 en África subsahariana varía según el país y dentro de ellos, si bien su magnitud resulta difícil de evaluar por la escasez y el desfase de los datos. En la figura 6.6 se muestra una instantánea de los efectos de la crisis y de cómo se agrava por la fragilidad de las instituciones estatales. La crisis de 2008-2009 influye directamente en las instituciones del Estado y en los actores no estatales. El efecto combinado de las estrategias de respuesta de unas y otros determina cuánto afecta la crisis en el bienestar social.

Figura 6.6: Impacto de la crisis en el bienestar social Crisis financiera

Fragilidad del Estado

Canales de trasmisión: remesas, ayuda, comercio, flujos de capital

El impacto en las instituciones estatales depende de la fragilidad del Estado, del impacto de la crisis alimentaria y del combustible, y de la vulnerabilidad estructural.

El impacto en los actores no estatales (hogares, sociedad civil, instituciones económicas) dependen de los efectos de las crisis alimentaria y de combustibles, los ahorros, la diversificación de los ingresos o la disponibilidad de activos.

Reacciones políticas de reducción de gasto en servicios sociales, inflación, ausencia de redes sociales de seguridad.

Estrategias de respuesta: sacar a los niños de la escuela, vender activos, trabajo sumergido.

Impacto en bienestar social: (pobreza, situación de la educación y la salud, conflictos). Según Chen y Ravaillon (2009), la crisis financiera, junto con los picos de los precios de los alimentos y del combustible, aumentará la cantidad de personas pobres en entre 53 y 64 millones en 2009. Estas cifras corresponden, respectivamente, a los cálculos de personas que viven con menos de 2 y 1,25 USD al día. Se espera que los países subsaharianos pierdan ingresos por un valor mínimo de 50 000 millones de USD en 2009. También está previsto que aumente la mortalidad de lactantes y menores. Friedman y Schady (2009) calculan que la crisis podría provocar un incremento de las muertes de lactantes en África subsahariana de entre 30 000 y 50 000 bebés. Según las previsiones del IIIPA, la prevalencia de la desnutrición infantil en África subsahariana ascenderá de una quinta parte en 2005 a una cuarta parte en 2020. Las mujeres pobres (cabezas de familia, agricultoras, obreras fabriles, prestadoras de servicios informales, PDI y refugiadas) atrapadas en guerras son las más vulnerables a las conmociones. La investigación de UNRISD44 señala que las mujeres cabeza de familia aumentan su carga de trabajo y disponen de menos tiempo para descansar y ocuparse de la salud familiar y los enfermos. Obiageli Ezekwesili, vicepresidente del Banco Mundial para la Región de África, afirmó en mayo de 2009 que “la crisis económica mundial va a reducir de manera drástica los ingresos individuales de las mujeres africanas, así como los presupuestos que gestionan en nombre de sus hogares, con consecuencias especialmente perjudiciales para las niñas [...] La pobreza tiene rostro de mujer, y la recesión económica mundial va a golpearlas de manera significativa, pues serán más las que pierdan su puesto de trabajo y se vean obligadas a gestionar los ingresos cada vez más exiguos de sus hogares”.45 Los estudios del Banco Mundial indican ya descensos en los ingresos por hogar en Uganda, así como una reducción de los ingresos procedentes de la agricultura en Madagascar, donde las niñas son las primeras a quienes se saca de la escuela. Ezekwesili observa asimismo que “en África, la crisis está dejando a las mujeres menos opciones de empleo. En muchos sectores orientados a la exportación [...] las que están perdiendo sus puestos de trabajo por culpa de la crisis son las mujeres, no los hombres. El declive de las remesas y la restricción de los microcréditos están limitando los fondos que las mujeres tienen a su disposición para sacar adelante sus hogares”.

44 45

UNRISD, 2006. Banco Mundial, 2009d. INFORME EUROPEO

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Capítulo 6

La capacidad de los gobiernos de los países frágiles para reaccionar ante la crisis no sólo se ha visto obstaculizada por la propia fragilidad, sino también por las crisis anteriores alimentaria y de combustible: los países frágiles importadores de alimentos y petróleo han recibido el golpe de los efectos reales de la crisis cuando ya se encontraban en una situación enormemente tensa, que limitaba sus ingresos e inversiones. El colapso mundial de la demanda ha provocado pérdidas de puestos de trabajo en muchos sectores. Según BAfD (2009c), en África subsahariana habrá 27 millones de nuevos pobres, 28 millones de puestos de trabajo más vulnerables (sobre todo en la minería, pero también en la fabricación) y 3 millones más de desempleados como consecuencia de la crisis. Las evaluaciones recientes indican grandes reducciones del horario laboral, que obligan a los trabajadores a cambiar a actividades menos productivas o al sector sumergido, con sus altas tasa de desempleo e inseguridad de ingresos.46 Estrategias de respuesta en el hogar: los efectos directos sobre los hogares también dependen de la disponibilidad de los activos, la diversificación de los ingresos, los ahorros y las redes locales de seguridad, como las asociaciones funerarias. Los cambios en los precios afectan tanto a los productores netos como a los consumidores netos. La reducción de la demanda mundial de materias primas empuja los precios a la baja, y reduce los ingresos de los productores. Una caída de precios es buena para los consumidores netos, pero por desgracia la transmisión de la reducción nunca es completa, y tarda mucho tiempo en alcanzar al consumidor final.47 La inflación de los precios de los alimentos es muy alta y, con el tiempo, pone en peligro la seguridad alimentaria y reduce lo que los pobres pueden gastar en las partidas no alimentarias, como la educación o la salud. La combinación de activos y mecanismos de seguros conforma las estrategias de respuesta de los hogares de los países frágiles. Es probable que las familias vendan activos para hacer frente a la crisis, que saquen a los niños de la escuela, que reduzcan la dependencia de la atención sanitaria y recorten el gasto en alimentación, recurriendo a productos de peor calidad con menos calorías. Esta situación da lugar a un círculo vicioso que socava las posibilidades de las generaciones más jóvenes de salir de la pobreza. De hecho, es muy poco probable que los niños vuelvan a la escuela una vez finalizada la crisis, o que consigan recuperar las lagunas educativas creadas por su falta de asistencia. Y la reducción del consumo de alimentos en niños puede acarrear consecuencias irreversibles (recuadro 6.3).48

Recuadro 6.3: Conmociones adversas y protección social: función de las instituciones financieras formales e informales Autora: Abena D. Oduro, Departamento de Economía de la Universidad de Ghana Los indicadores objetivos del riesgo en África incluyen la variabilidad de la pluviosidad, la estacionalidad de los precios de los cultivos y la proporción de hogares sin acceso a agua potable y saneamiento seguros. La incidencia de las conmociones autorreferidas es otro indicador de la amplitud y la naturaleza del riesgo y las conmociones a los que se enfrentan los hogares africanos. En Tanzania, por ejemplo, aproximadamente dos terceras partes de los hogares rurales estudiados en Kilimanjaro y Ruvuma refirieron conmociones que habían afectado a sus medios de subsistencia durante un período de cinco años (Sango et al., 2007). Los hogares suelen verse afectados por más de una conmoción. En Tema, un distrito principalmente urbano de Ghana, la mayoría de los hogares refirieron una o dos conmociones durante un período de dos años. Esta constatación contrasta con Builsa, un distrito principalmente rural, donde más de la mitad de los hogares refirieron más de cuatro crisis en ese mismo período. La crisis mundial actual y su impacto en las economías africanas añaden una capa de riesgo e incertidumbre más a las comunidades y los hogares ya en peligro. Los efectos de las conmociones se dejan sentir a corto y largo plazo. Por ejemplo, las matriculaciones escolares de niños y niñas en Costa de Marfil se redujeron tras una catástrofe meteorológica. Se produjo un aumento de la desnutrición entre los niños en las áreas afectadas por el desastre (Jensen, 2000). La reducción de las inversiones en la educación y la salud de los niños después de una catástrofe puede tener consecuencias negativas a largo plazo. La disminución del consumo significa que algunos hogares o personas pueden caer en la pobreza o, si ya lo estaban, seguir en ella. En algunos países, el número de pobres transitorios, que entran y salen de la pobreza, puede ser considerable. Al responder a una conmoción adversa, los hogares equilibran la reducción del consumo y el agotamiento de los activos. Emplean muy diversas medidas para gestionar el riesgo y responder a las conmociones negativas. Estos mecanismos de respuesta dependen en gran medida de la familia (nuclear y extendida) y de otras redes y autoseguros (por ejemplo, la venta de activos). Se recurre poco a la protección social pública y a los instrumentos formales de crédito y seguros.

46 47 48

Banco Mundial, 2009a. ODI, 2009b. Banco Mundial, 2009b.

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Graves efectos de la crisis financiera mundial en los Estados frágiles de África

La prevalencia de fórmulas financieras informales se puede explicar por la oferta y la demanda. La cobertura geográfica de los bancos y otras entidades financieras formales es limitada. Las comunidades rurales y remotas no gozan de un buen servicio de estas entidades. Los programas de microfinanciación tienen una cobertura mucho más extensa. Es improbable que las entidades financieras formales amplíen su cobertura a la economía rural hasta que puedan abordar de manera apropiada la selección adversa y los riesgos morales. La demanda de créditos y seguros informales persiste porque los costes de las operaciones de préstamo informales pueden ser menores que los de los préstamos formales. El coste de impago de un préstamo informal puede ser menor que para uno formal. En un entorno de alto riesgo, esto puede orientar la demanda de crédito y seguros hacia el sector informal. Algunos ejemplos de entidades financieras informales son las asociaciones funerarias, así como las asociaciones de ahorro y crédito renovables, que no están diseñadas para proporcionar un seguro contra conmociones adversas. Las pruebas empíricas apuntan a que los hogares no pueden asegurarse plenamente contra el riesgo. Las fórmulas de riesgo compartido probablemente proporcionarán seguros contra conmociones idiosincrásicas que contra crisis covariantes. Por ejemplo, las asociaciones funerarias suelen proporcionar un seguro contra las primeras. Pero es más probable que los pobres queden fuera de estas fórmulas.49 El elevado riesgo de las economías africanas y la constatación de que los hogares no pueden proteger el consumo cuando reciben golpes adversos indican que debe haber una gran demanda de seguros. Según los resultados de estudio de hogares rurales de Tanzania, existe demanda de seguros contra las fluctuaciones de los precios y los desastres provocados por la lluvia. La medida en que las personas están dispuestas a pagar los seguros depende de la disponibilidad de efectivo para ello (Sarris et al., 2007).

4.2 RIESGO DE INESTABILIDAD POLÍTICA Y RESURGIMIENTO DE CONFLICTOS La fragilidad de las instituciones del Estado resta eficacia a los procesos políticos dirigidos a alcanzar el equilibrio entre la capacidad del Estado y las expectativas de los ciudadanos. La crisis financiera y económica mundial reduce aún más las posibilidades de que este equilibrio se mantenga en los países frágiles subsaharianos. Un conflicto armado es una de las consecuencias posibles de la divergencia entre la capacidad del Estado y las expectativas de los ciudadanos. Dominique Strauss-Kahn, Director Gerente del FMI, expresó esta preocupación al argumentar que, para los países de renta baja, “no sólo nos preocupa el crecimiento por el crecimiento, sino que deseamos proteger la paz y evitar la guerra. En realidad, cuando los países de renta baja han obtenido buenos resultados en la última década o así, la incidencia de la guerra ha descendido de forma considerable. El peor temor es que esta tendencia se invierta”.50 Miguel et al. (2004) analiza los factores determinantes de una guerra civil en 41 países africanos, y demuestra que una reducción del 5% en la tasa de crecimiento económico aumenta en un 50% el riesgo de conflicto. Según Brückner y Ciccone (2007), un desplome de los precios de una materia prima de exportación aumenta la probabilidad de que se produzca un conflicto armado. Por su parte, Ciccone (2008) indica que un descenso de los ingresos provocado por la sequía genera un efecto parecido. Semejante desenlace dramático de la crisis de los países frágiles subsaharianos aumenta los costes humanos y sociales de la crisis financiera y económica mundial. Si bien los países de África subsahariana no tendrían que sufrir más por una gran crisis macroeconómica que los demás países de la región, las consecuencias podrían ser mucho más graves, a causa de su capacidad limitada para poner en marcha respuestas políticas adecuadas a las conmociones. Por este motivo, proteger a los países frágiles contra el abismo de la crisis debe ser una de las máximas prioridades de los países donantes.

49

50

Consulte Harrower y Hoddinnot, 2005; Hoogeveen, 2003; y de Weerdt, 2009; las fórmulas de riesgo compartido pueden proporcionar seguros parciales, pero no totales. Es posible que las aportaciones no sean suficientes para cubrir el coste total de la conmoción. Es poco probable que los hogares estén completamente asegurados contra riesgos covariantes (Harrower y Hoddinnot, 2005; Hoogeveen, 2003). El hecho de que los hogares entren y salgan de la pobreza sugiere una ausencia o insuficiencia de los mecanismos de gestión del riesgo capaces de protegerlos contra el descenso a la pobreza en caso de crisis. Strauss-Kahn, 2009. INFORME EUROPEO

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CAPÍTULO 7 CONSTRUCCIÓN DEL ESTADO Y COHESIÓN SOCIAL La construcción del Estado se ha convertido en una de las principales prioridades de la comunidad del desarrollo internacional. En la actualidad, prácticamente todos los donantes importantes identifican la construcción del Estado como uno de sus objetivos clave, sobre todo en los países frágiles.1 Después del Consenso de Washington, el reconocimiento del papel crucial que desempeñan las instituciones estatales en el proceso de desarrollo igualó en importancia al cada vez más amplio consenso sobre la necesidad de compromisos de mayor alcance en los países frágiles. Tal y como puso de relieve la Comisión para África en su informe de 2005, las instituciones son esenciales para la promoción del desarrollo, y los Estados articulan las transformaciones necesarias para lograr y mantener los Objetivos de Desarrollo del Milenio. La comunidad internacional también ayuda a los países frágiles con objetivos a menor plazo, para cuya consecución tiene en cuenta el contexto institucional real. Pero como afirman los Principios de la OCDE, “la visión a largo plazo para el compromiso internacional en Estados frágiles es ayudar a los reformadores nacionales a construir instituciones estatales eficaces, legítimas y fuertes.”2 No obstante, la comunidad internacional debe mantener unas expectativas realistas sobre la medida en que se puede influir en este proceso nacional. La ayuda para reforzar las instituciones estatales no implica sólo medidas técnicas. La construcción del Estado es un proceso que requiere la creación de un sentimiento de ciudadanía. En dicho proceso intervienen las expectativas, percepciones y valores colectivos asociados al Estado por los particulares, la sociedad civil y las comunidades. De hecho, para formar instituciones estatales sensibles, competentes y responsables es necesario fomentar la capacidad de recaudación de impuestos y mecanismos de consulta ascendentes. En Europa se tardó siglos en crear Estados sólidos y eficaces en un proceso estrechamente vinculado a la guerra internacional (capítulo 3). En consecuencia, existen pocos motivos para creer que los Estados frágiles podrían transformarse en algo parecido al ideal weberiano en un plazo de tiempo corto. De hecho, muchos Estados frágiles africanos son el resultado de las normas coloniales con las que se trató de forjar países acordes al modelo occidental mediante la imposición de normas de territorialidad y control. Uno de los principales retos a los que se enfrenta la construcción de Estados en el continente es la institucionalización de un sentimiento de identidad común y el desarrollo de estructuras formales duraderas. Todo ello sin recurrir al estilizado modelo de creación estatal europeo, que poco puede orientar a las poblaciones africanas y a sus legisladores en sus esfuerzos por crear Estados eficaces y legítimos.

1. DEVOLVER EL ESTADO A UN PRIMER PLANO En definitiva, de lo que se trata es de remodelar las bases formales e informales del Estado para la construcción de Estados más legítimos y representativos, que miren por el bien público en vez de por los limitados intereses de la minoría en el poder. Esta es una empresa a largo plazo por definición. Para cambiar el entendimiento y los acuerdos que apuntalan el sistema de gobierno y vinculan Estado y sociedad, es necesario llegar al núcleo de las estructuras de poder arraigadas y modificar su esencia. Es una tarea que puede resultar extremadamente difícil y delicada, sobre todo si tenemos en cuenta que en realidad el factor que impulsa la creación del Estado, sobre todo en un contexto de posconflicto, radica inevitablemente en la negociación y el compromiso, y no así en la transformación fundamental. La creación del Estado es un proceso endógeno que puede ser respaldado por la comunidad internacional, pero en ningún caso dirigido por ella. En su formulación más básica, la creación del Estado hace referencia a las medidas de los actores nacionales (en ocasiones con la ayuda de los actores internacionales) para establecer, reformar y reforzar las instituciones estatales allá donde estas han sido gravemente dañadas o han desaparecido.3 Es decir, se trata de la construcción de la legitimidad y capacidad de las instituciones estatales para prestar a la ciudadanía servicios básicos (seguridad, justicia y Estado de Derecho, escuelas, sanidad, saneamiento, agua) que cumplan sus expectativas. La experiencia de intervenciones de construcción estatal pasadas demuestra que ambos extremos del espectro del compromiso internacional tienen pocas probabilidades de éxito: ni el enfoque mínimo, centrado exclusivamente en el mantenimiento de la paz, ni un amplio esfuerzo de ingeniería institucional pueden ser eficaces. Lo más adecuado suele ser un enfoque gradual basado en 1 2 3

Fritz y Rocha Menocal, 2007. CAD-OCDE, 2007. Caplan, 2005.

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Construcción del Estado y cohesión social

expectativas realistas de lo que puede lograr un compromiso internacional. El criterio general de las intervenciones de creación del Estado debe basarse en el aprovechamiento de todas las oportunidades sobre el terreno, y evitar planes ambiciosos para reformar completamente las instituciones estatales y el contrato social. Dado que la construcción del Estado es un proceso profundamente político, el conocimiento del contexto local y un enfoque ascendente compatible con los incentivos son esenciales para aumentar las probabilidades de que los compromisos internacionales sean fructíferos.

2. LA COHESIÓN SOCIAL Y LAS DIMENSIONES INTANGIBLES DE LA CONSTRUCCIÓN DEL ESTADO El concepto de construcción del Estado ha evolucionado considerablemente durante los últimos años. En la década de los noventa se hacía hincapié en la construcción y refuerzo de las instituciones formales y la capacidad estatal. No obstante, en los últimos años se ha empezado a reconocer que el Estado no puede tratarse de forma aislada, y que sus relaciones con la sociedad son de vital importancia en este tipo de procesos. La esencia de la construcción del Estado, y sobre todo la de un Estado “sensible”,4 ahora se concibe como un proceso político eficaz en el que los ciudadanos y los Estados negocian recíprocamente sus demandas, obligaciones y expectativas.5 Las situaciones de fragilidad son aquellas en las no se ha puesto en marcha ningún proceso efectivo. La debilidad de las instituciones estatales, por ejemplo, también guarda relación con los mecanismos de selección del poder, a veces distorsionados por los lazos étnicos o religiosos, la escasez o falta de control sobre el ejecutivo, y la inexistencia de una participación pública en las decisiones políticas. Este cambio de perspectiva ha situado el concepto de legitimidad (como medio para la construcción de capacidad estatal y fin en sí misma) en el primer punto del orden del día de la construcción del Estado. Por lo tanto, se ha dejado de adoptar un enfoque del refuerzo institucional esencialmente descendente (centrado en los actores estatales y en las élites nacionales) para pasar a uno ascendente que vincula Estado y sociedad (y que trabaja a través de la sociedad civil).6 Pese a ello, las medidas se centran con demasiada frecuencia en las élites y en las instituciones centrales y formales (véase el recuadro 7.6), sin llegar a fomentar un proceso político más inclusivo, y abordando únicamente los aspectos nacionales en lugar de los locales.7 De hecho, la comunidad internacional normalmente se ha centrado en los aspectos técnicos de la construcción del Estado (como los programas de formación para los miembros de la administración pública), ya que estos se consideran no intrusivos y apolíticos. Si la construcción del Estado no se limita al desarrollo de la capacidad de las instituciones estatales, y en general guarda mayor relación con el proceso de negociación entre los ciudadanos, los grupos sociales y el Estado, un enfoque centrado en los aspectos técnicos de la creación institucional podría obviar la dinámica del proceso político para conciliar la capacidad estatal y las expectativas sociales. De hecho, la fragilidad estatal es un fenómeno profundamente político, caracterizado por la ausencia de procesos eficaces que establezcan un equilibrio entre las capacidades del Estado y las expectativas de la sociedad. Por lo tanto, es poco probable que un enfoque centrado exclusivamente en los aspectos formales restablezca la eficacia de los procesos políticos que conforman la base del contrato social. Las intervenciones para construir la capacidad de las instituciones estatales deben estar respaldadas y complementadas por acciones que tengan en cuenta la función que desempeñan las percepciones y expectativas, las consultas de carácter ascendente y el grado en que las poblaciones se sienten representadas por las instituciones públicas.

2.1 IMPORTANCIA DE LAS “DIMENSIONES INTANGIBLES” DE LA CONSTRUCCIÓN DEL ESTADO El compromiso internacional en la construcción del Estado no puede pasar por alto los elementos sociales y culturales sobre los que se apoyan las instituciones estatales. Para entender las estructuras de gobernanza de un país puede resultar útil realizar un análisis de la influencia del contexto histórico y cultural sobre la percepción pública de quiénes son las “autoridades” y cuáles son las instituciones informales más importantes. Por ejemplo, estas dimensiones intangibles pueden repercutir sobre las reformas políticas y judiciales. Las divisiones de la sociedad en las dimensiones étnica, religiosa, racial y espacial podrían afectar al funcionamiento de los procesos electorales. La puesta en marcha de campañas de educación cívica y mecanismos de deliberación que incluyan la opinión de la población durante la revisión o redacción de una constitución, puede garantizar un consenso y construir un sentimiento de confianza y vinculación hacia esta última. Las creencias, percepciones y valores colectivos, así como los valores culturales, también son elementos importantes de las reformas en materia de seguridad (recuadro 7.1). 4 5 6 7

Whaites, 2008. CAD-OCDE, 2008. Pouligny, 2009. Véase Kaplan (2009) en el volumen 1B para un estudio detallado de las ventajas de involucrar a los actores locales. INFORME EUROPEO

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Capítulo 7

Recuadro 7.1: Cómo puede la elasticidad local aumentar la seguridad Autora: Béatrice Pouligny, Georgetown University Los elementos sociales y culturales sobre los que descansan las instituciones estatales, y que además garantizan su funcionamiento, resultan especialmente importantes en situaciones de fragilidad. Para examinar la multiplicidad y diversidad de las instituciones políticas (formales e informales) y las culturas que pueden contribuir a la elasticidad (o flexibilidad) estatal y a los procesos de construcción del Estado, es preciso ampliar las perspectivas convencionales. Importancia de las percepciones y actitudes locales hacia los problemas de seguridad en contextos de fragilidad Los enfoques técnicos de las reformas institucionales dirigen la asistencia hacia los síntomas del problema en vez de hacia las causas. Los expertos suelen reproducir soluciones técnicas y emplear estrategias “plantilla” que no permiten integrar un conocimiento profundo de la situación local, y menos aún de las normas y prácticas locales. No obstante, las experiencias sobre el terreno han demostrado que las reformas y políticas en el sector de la seguridad están abocadas al fracaso si no integran las dimensiones “intangibles” que definen la percepción de los problemas de seguridad y la forma de solucionarlos en un contexto determinado. Por ejemplo, uno de los problemas más apremiantes en el orden del día de muchos Estados “frágiles” es la reducción de la cantidad de armas pequeñas y ligeras. La mayoría de los estudios han demostrado la importancia de examinar no sólo el aspecto del suministro en esta cuestión, sino también el origen de la demanda; es decir, averiguar por qué los particulares o grupos quieren estas armas. Para ello, se deben formular preguntas del tipo: “¿Por qué los ciudadanos poseen y compran armas pequeñas? ¿Qué función política, económica y social desempeñan las armas, y qué ideas (acerca de la violencia, la seguridad, la justicia, la autoridad, el yo, el género) subyacen a esta necesidad?”. Este estudio de las motivaciones para adquirir armas pequeñas requiere el trabajo de antropólogos, criminólogos, sicólogos, sociólogos y economistas comportamentales. Estos enfoques ponen de relieve el hecho de que, desde la perspectiva de la sociedad, para el desarme no basta con poner las armas fuera de circulación y facilitar su recogida. También es necesario un cambio de actitud. Esto mismo se puede aplicar a la sensación de seguridad, que es un proceso subjetivo. La valoración de los problemas y necesidades de seguridad suele ser altamente subjetiva. Si dicha evaluación se realiza exclusivamente a través del filtro de los conceptos del donante en cuestión, como por ejemplo la seguridad humana, existe el riesgo de que las peculiaridades de la percepción de la seguridad a escala local se subestimen o ignoren. Dentro de un país determinado, también es posible que distintos actores perciban y definan sus problemas de seguridad de formas diferentes. Puede que estén influidos por una gran variedad de pérdidas y eventos emocional, social y culturalmente traumáticos, así como por la destrucción de las normas y códigos de conducta sociales. Este es el tipo de hechos a los que se enfrenta la mayoría de los ciudadanos y comunidades en las situaciones de fragilidad, ya que estas se caracterizan con frecuencia por la violencia y la imprevisibilidad en la vida cotidiana. Cuando se dan distintos contextos de fragilidad, como en el este del Congo (en la República Democrática del Congo), un microanálisis de las percepciones locales de la inseguridad también puede ayudar a evitar la violencia contra los civiles y a proteger a las poblaciones locales (algo que es motivo de creciente preocupación para la comunidad internacional). Fragilidad no es igual a vacío: mecanismos comunitarios para gestionar amenazas a la seguridad, administrar justicia y facilitar la reintegración En muchas situaciones, las instituciones están devastadas, presentan un funcionamiento deficiente, son ilegítimas, o reúnen las tres características; la infraestructura ha sido asolada; existe muy baja capacidad humana, con poco o ningún personal cualificado; y la población siente una profunda desconfianza y falta de fe en el Estado. En estas circunstancias, la primera impresión podría ser la necesidad de reconstruir la maquinaria estatal y las instituciones de sus cenizas, en condiciones que a veces se describen como “una cuasi anarquía”. Esto explica que con frecuencia se aluda a un “vacío de seguridad” o “vacío del Estado de Derecho”. No obstante, la experiencia nos dice una y otra vez que no existe tal vacío, ni siquiera cuando las estructuras estatales se han derrumbado por completo. De hecho, en los Estados frágiles o en situación de posconflicto, la mayor parte de las labores judiciales y de seguridad no son realizadas por el cuerpo de policía o los organismos judiciales públicos. Son organizaciones ajenas al Estado las que llevan a cabo estas tareas. Si prestamos atención a los mecanismos existentes, podremos entender con mayor precisión las necesidades de la población, los obstáculos, las posibilidades y los recursos para (re)construir una relación de apoyo fructífera entre la sociedad y el Estado. Incluso en las situaciones que se describen como anárquicas, como en el caso de Somalia o el este del Congo (RDC), distintos actores han asumido parte de las funciones atribuidas al Estado, aunque lo han hecho de un modo disfuncional. Las iniciativas comunitarias para reducir las amenazas a la seguridad planteadas por la proliferación de armas pequeñas, o para reintegrar a excombatientes y restablecer la confianza entre estos y las comunidades locales, ponen de relieve valores locales y elementos intangibles de las culturas autóctonas para la construcción de instituciones sostenibles. En Mozambique

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y en el norte de Uganda, los rituales tradicionales han facilitado la reintegración de los antiguos niños soldado. Estas acciones evidencian los buenos resultados de las estrategias profundamente arraigadas en el contexto social y cultural, que tienen en cuenta las dimensiones subjetiva y siquiátrica de la reintegración. • Los rituales ayudan a transformar la perspectiva del mundo y permiten a los particulares entender el conflicto en un sentido más amplio. Cuando la visión del mundo se desmorona, los rituales pueden abrir nuevas vías de pensamiento y cambiar sustancialmente el modo en que las personas ven lo que las rodea. También pueden hacer que el conflicto sea menos destructivo al reformular las cuestiones importantes y permitir a los ciudadanos abordar los problemas de formas nuevas. • Estos sistemas (que con frecuencia se denominan “tradicionales” e “informales”) también constituyen formas de gobernanza más amplias que van más allá de la resolución del conflicto. Puede que sus líderes o artífices participen también en el funcionamiento cotidiano de su aldea o comunidad. A pesar de que la violencia también puede dañar o modificar gravemente estos sistemas, tienen más probabilidades de mantenerse intactos que los formales. • Una de las aportaciones únicas de estos sistemas es que fomentan la confianza social y la reintegración en la comunidad, sobre todo pasada la violencia. Prácticamente todos se basan en nociones de orden y comunidad: su principal objetivo es el bienestar de la comunidad, y no sólo el de la víctima. No obstante, estos sistemas también pueden plantear inconvenientes y riesgos, sobre todo en lo que respecta a los derechos humanos, la igualdad de género y los derechos de los menores. Por lo tanto, los mecanismos tradicionales e informales deben estar sujetos a una valoración detallada y contextualizada que determine sus limitaciones en distintas situaciones: deterioro y posible distorsión de las autoridades y normas tradicionales, riesgo de abuso de poder y modelos de dominación, riesgo de manipulación política, cuestionamiento de la legitimidad y eficiencia del sistema, reducida aplicabilidad en las distintas regiones/ grupos étnicos, etc. Por lo general, también se cree que los actores de la sociedad civil local corrigen mejor estas limitaciones, ya que pueden promover y respaldar la adaptación en sistemas en constante cambio. En resumen, una de las prioridades absolutas de los donantes y agencias internacionales (sobre todo de la UE) debe ser comprender mejor la reacción de las poblaciones ante sus problemas de seguridad cotidianos cuando la acción del sistema estatal es limitada, o cuando son los mismos Estados la causa de estos problemas.

2.2 IMPORTANCIA DE LA SOCIEDAD CIVIL Las medidas de construcción estatal están condenadas al fracaso si, con el refuerzo de las capacidades institucionales, no restablece la legitimidad del Estado. La legitimidad emana de distintas fuentes y cambia con el tiempo, dificultando a los actores externos su plena comprensión. A veces, si el Estado no es legítimo, las instituciones no estatales conservan la legitimidad, con un papel social reconocido por la población local. Por lo tanto, una atención excesiva al Estado puede hacer que se pasen por alto actores importantes fuera de los límites de las instituciones estatales. Una forma de crear confianza y aumentar la legitimidad del Estado es ir más allá de la idea de un Estado solo, y concebir la construcción estatal como una forma de intervenir en la interfaz de las relaciones entre el Estado y los actores no estatales. Si bien la construcción de capacidad de las instituciones estatales centrales es importante, no lo es menos respaldar la capacidad de la sociedad civil para comprobar y hacer balance de las acciones del Estado y exigir su responsabilidad sobre las políticas. No obstante, lo verdaderamente difícil es evitar el menoscabo de la posición del Estado y la competencia entre los actores estatales y no estatales, sin olvidar el hecho de que la construcción estatal podría debilitar otras fuentes de autoridad, y esto también perjudicaría al proceso.

2.3 PROMOCIÓN DE UN SENTIMIENTO COLECTIVO DE CIUDADANÍA Y APOYO A LOS MECANISMOS DE RESPONSABILIDAD La promoción de la cohesión social y el uso de las instituciones formales que fomentan la inclusión constituyen una importante dimensión intangible de la construcción del Estado. Para potenciar estos aspectos deben adoptarse medidas que unifiquen a las poblaciones dispares de los Estados frágiles a escala nacional y que aprovechen los resquicios de cohesión a escala subestatal. Los Estados africanos de mayor éxito son los que han sacado partido de una geografía política congruente y han apelado a la historia en común de su población para crear un sentimiento de identidad y objetivos comunes. En Botsuana, por ejemplo, puede que la cohesión social sea el motivo por el que la élite ha administrado los valiosos activos en diamantes del país de forma prudente y en beneficio de toda la población. Esto ha impedido que Botsuana sufra la maldición de

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los recursos que afecta a casi todos los países africanos que cuentan con una dotación de estos similar.8 Esos otros Estados carecen de las ventajas geográficas e históricas de Botsuana. Además, la perpetuación de la política predatoria dominada por sus élites sigue obstaculizando un proceso de construcción del Estado inclusivo. Cuando la fragilidad estatal está vinculada a la manipulación de la fragmentación en aspectos como la etnicidad, la geografía o los recursos naturales, para construir unidad de forma eficaz y duradera es necesario centrarse en la institucionalización de la cooperación en los distintos grupos y reducir las desigualdades horizontales. El gobierno consociacional de Burundi, por ejemplo, ofrece una gran diversidad de oportunidades para construir coaliciones y reducir las tensiones mitigando o eliminando los desequilibrios reales o percibidos en la representación de los grupos en los gabinetes, la administración, las asambleas legislativas y el ejército. Del mismo modo, el apoyo de reformas que repartan los beneficios de los recursos naturales de forma justa y transparente (y que mejoren la equidad en la distribución del gasto social) puede disipar parte del potencial de conflicto en los sistemas de gobierno divididos. Los actores internacionales también pueden hacer una aportación significativa para asistir y financiar sistemas que controlen la asignación y gestión de los ingresos y el gasto público. La celebración de los rasgos distintivos de cada grupo al intentar construir una “nación de naciones” tiene más probabilidades de funcionar que el intento por construir un Estado basado en la “negación de las identidades sociales”, o lo que es lo mismo, una “nación frente a identidades”.9 La promoción de un fuerte sentimiento del “nosotros” a través de distintos programas educativos, deportivos y culturales puede favorecer la coexistencia de identidades culturales complementarias que refuercen los vínculos nacionales, reduciendo así las fricciones entre los grupos en el proceso. Por ejemplo, desde el fin de la era del apartheid, Sudáfrica ha empleado el deporte de forma creativa para unir a la nación arco iris. Los programas destinados a curar heridas abiertas durante mucho tiempo entre los distintos grupos, como la Comisión para la Verdad y la Reconciliación de Sudáfrica o los programas de reconciliación en Burundi, han sido de utilidad en muchos países. En otros casos, la fragilidad estatal no guarda tanta relación con las divisiones de la población o con su manipulación, y los principales obstáculos para la estabilidad social y la prestación de servicios públicos se pueden atribuir a una configuración del Estado que oculta una competencia entre clanes o que sirve a los intereses del “Estado de clases”:10 una élite en el poder que domina las funciones clave de la burocracia estatal, los partidos políticos y las posiciones económicas. La homogeneidad étnica y cultural de Somalia, por ejemplo, no ha impedido los conflictos entre clanes.11 Sin embargo, en la República Democrática del Congo la clase política consta de entre 150 y 200 familias que se encuentran en todas las agrupaciones políticas a pesar de su heterogénea composición étnica.12 Incluso en los países donde los conflictos normalmente se consideran la consecuencia de una manipulación de las identidades socioétnicas, como en el caso de Burundi, estas líneas divisorias sociales se solapan con la división por clanes, regiones y clases.13 En los países donde la construcción del Estado se ve dificultada por una clase política interesada y una escasa voluntad de cooperar, la ayuda internacional a las dimensiones intangibles de este proceso podría incluir la creación de espacios participativos donde puedan manifestarse los grupos de la sociedad civil y los grupos de defensa con capacidad para hacer circular información e impulsar la transformación sociopolítica. Sin embargo, siguiendo el Principio para el Compromiso Internacional en Estados Frágiles de “no hacer daño” del CAD-OCDE, los actores externos deben minimizar las posibilidades de poner en peligro a los socios. Este enfoque debe complementarse con la búsqueda de puntos de contacto dentro de las instituciones estatales. Las reformas deben ser graduales e ir ampliando su alcance poco a poco, de modo que no supongan una amenaza para los frágiles nexos sociales. Su objetivo debe consistir en la creación de un proceso de cambio iterativo y autónomo que vaya calando a través de un sistema, influyendo en la sociedad y el Estado a muchas escalas, y transformando sus relaciones en el tiempo. Este enfoque arraigaría el Estado en la sociedad y aumentaría la responsabilidad de las élites frente a la población. La democracia tiene más probabilidades de consolidarse si se va introduciendo de forma regular y en distintos frentes. En cambio, las medidas precipitadas para celebrar elecciones con calendarios apretados, aunque estén generosamente financiadas por la comunidad internacional (como en la República Democrática del Congo en 2008), tienen más probabilidades de desgarrar una sociedad frágil que de mejorar drásticamente la gobernanza, especialmente a corto plazo.

3. NECESIDAD DE UN CONOCIMIENTO MÁS PROFUNDO DEL CONTEXTO LOCAL Los Estados tienen que examinar sus propios recursos y modelos institucionales, y adoptar estructuras políticas y económicas, y procesos que reflejen la historia, complejidad y particularidad de sus poblaciones y entornos. Muchos regímenes poscoloniales buscaron modelos de gobernanza y recursos foráneos que resultaron insostenibles para sus débiles raíces nacionales, y además los volvieron dependientes de la ayuda extranjera. 8 9 10 11 12 13

Kaplan, 2008. Cahen, 2005. Keller, 1991. Mengisteab y Daddieh, 1999. GTZ, 2008. Brachet y Wolpe, 2005. 96

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Esto no significa que los modelos políticos occidentales convencionales no tengan relevancia en otras sociedades: simplemente deben ser adaptados para incluir las costumbres y circunstancias políticas, económicas y sociales locales. El objetivo no debe ser la constitución de Estados centralizados con una legislación de estilo occidental y una democracia definida exclusivamente por elecciones regulares. Por el contrario, la meta tiene que ser la promoción de gobiernos competentes, inclusivos, participativos, sensibles y responsables. Botsuana, por ejemplo, basa sus sistemas políticos en un paradigma tradicional que aprovecha normas de gobernanza ampliamente aceptadas. Cuando efectivamente se desea construir Estados legítimos y responsables, es muy importante hacer hincapié en la búsqueda de soluciones localmente adecuadas para los problemas de gobernanza, gestión de la tierra y los recursos, y transferencia de conocimientos. Seguramente no ha habido ninguna sociedad con un buen desarrollo en la historia que haya dependido de los recursos, modelos políticos y legislaciones extranjeros en la misma medida que lo hacen los Estados frágiles en la actualidad.14 Los donantes deben invertir más en el entendimiento de las sociedades locales y el diagnóstico de los retos políticos a los que se enfrentan. Probablemente los modelos de globalización han modificado las estructuras tradicionales en los países frágiles, que ya no pueden recibir el mismo tratamiento que en el pasado. La evolución de las instituciones estatales y no estatales es constante e irregular, y plantea problemas adicionales a cualquiera que quiera relacionarse con ellas. La creación de capacidad local para investigar la “geografía humana” de los Estados y analizar los contextos socioculturales es esencial, como ya han reconocido algunos donantes (el Ministerio de Cooperación al Desarrollo holandés está financiando a las organizaciones locales que realizan estudios socialmente relevantes en 9 países del mundo en desarrollo; la Fundación Hewlett proporciona ayuda a largo plazo a 24 grupos de reflexión en 11 países africanos). Las agencias de ayuda deben dedicar mayores esfuerzos y recursos a comprender y diagnosticar mejor los fallos sociopolíticos e institucionales que asolan los Estados frágiles (recuadro 7.2). Un estudio en materia de ciencia social y política más amplio sería relativamente barato, y proporcionaría cuantiosos beneficios para el desarrollo de políticas internacionales y locales minuciosamente adaptadas para la resolución de problemas inevitablemente complejos en los Estados frágiles. De hecho, es preciso diagnosticar los contextos sociales y políticos para conocer las necesidades e identificar puntos de entrada y espacios para la interacción con las instituciones estatales. Un proceso de gestión y escrutinio por parte del personal de la UE que trabaja con los Estados frágiles podría suponer una valiosa aportación a la capacidad de la Unión para definir modalidades de ajuste de las intervenciones. Dicho proceso tendría que basarse en evaluaciones periódicas, mecanismos que fomenten el diálogo entre expertos en distintos campos (ayuda humanitaria, cooperación al desarrollo, política extranjera, diplomacia) y especialización en regiones, países o sectores específicos.

Recuadro 7.2: Somalia y Somalilandia Autor: Seth Kaplan, Socio Gerente, Alpha International Consulting, Ltd. Somalia y el territorio secesionista Somalilandia constituyen uno de los contrastes más claros entre construcción de un Estado basado en pilares institucionales importados, y construcción de un Estado sobre cimientos indígenas. Desde la disolución del Estado somalí en 1991, la comunidad internacional ha intentado por lo menos en 15 ocasiones reconstruirlo desde un enfoque descendente, sin conseguirlo en ningún caso. Las agencias de ayuda, embajadas y organizaciones multilaterales, ajenas a la realidad política del país, han malinterpretado una y otra vez la dinámica política del país imponiéndole “respuestas políticas poco imaginativas, no estratégicas, basadas en modelos generales, con escasa relevancia para el contexto somalí y prácticamente ajenas a la opinión de la población del país”. En consecuencia, “los somalíes que quieran sacar a su país de esta prolongada crisis mortal tendrán que hacerlo a pesar de la participación de la comunidad internacional en lugar de gracias a ella”.15 En cambio, Somalilandia, una región al noroeste de Somalia que se declaró independiente en 1991, ha construido sus instituciones estatales desde un enfoque ascendente, aprovechando una estructura de clanes que han perdurado durante mucho tiempo y son ampliamente aceptados. En la actualidad es el Estado más democrático de la región y ha conseguido suficiente estabilidad y prosperidad para atraer a emigrantes de todo el Cuerno de África. Somalilandia debe parte de su éxito al hecho de que apenas ha recibido ayuda externa, y eso ha obligado a este Estado a depender de sus propios recursos, capacidades e instituciones (algunos defensores de la independencia de Somalilandia temen de hecho que un aumento de la ayuda extranjera tenga efectos negativos). Otras zonas de Somalia, como Puntlandia, también han establecido sus propias administraciones locales en torno a estructuras de clanes. Pese a ello, la comunidad internacional se niega a reconocer Somalilandia e insiste en sus esfuerzos inútiles por forjar un Estado somalí centralizado.

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Kaplan, 2009. Menkhaus, 2008, p. 9. INFORME EUROPEO

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Las afirmaciones del científico político Ken Menkhaus sobre Somalia se aplican a otros muchos Estados frágiles y fallidos: “Estos mecanismos [informales de autogobierno] extensivos e intensivos […] son prácticamente invisibles para los observadores externos, cuya única preocupación suele ser la estructura que en realidad proporciona menos Estado de Derecho a los somalíes: el Estado central... Los actores externos tienden a pensar que un Estado sensible y efectivo es un prerrequisito indispensable para el desarrollo, una creencia consagrada en prácticamente todas las estrategias de desarrollo del Banco Mundial y la ONU. Para muchos somalíes, el Estado es un instrumento de acumulación y dominio, que enriquece y otorga poder a los que lo controlan, y explota y hostiga al resto de la población. Estas distintas percepciones del Estado con frecuencia hacen que los actores externos y nacionales no se entiendan“.16

Centrarse en la constitución de gobiernos locales estrechamente vinculados a sus comunidades puede ser una forma de sacar partido de las capacidades e instituciones locales y mejorar la gobernanza. Los gobiernos locales no son perfectos ni mucho menos, pero la transferencia de las funciones gubernamentales a las aldeas, ciudades y distritos de cada núcleo de población puede aprovechar el poder de la interacción cara a cara y promover formas de gobierno más transparentes y responsables. Los gobiernos centrales pueden garantizar una divisa estable, favorecer un amplio mercado para los productos, construir enlaces de transporte entre las ciudades y fijar las normas básicas en el ámbito bancario, legal, sanitario y educativo. Pero deben ser los gobiernos locales o de distrito los que presten los servicios más directos a las familias y pequeñas empresas en el día a día. Los gobiernos a menor escala proporcionan, por ejemplo, la mayoría de los servicios de educación, sanidad y construcción de carreteras. Esto no quiere decir que una mayor descentralización se traduzca siempre en gobiernos más eficientes y sensibles. De hecho, las administraciones locales pueden quedar expuestas a intentos de apropiación del poder y los recursos por parte de élites y expoliadores locales. La descentralización es compatible con la construcción de un Estado inclusivo únicamente en la medida en que permite realizar comprobaciones y balances entre los distintos gobiernos, tiene en cuenta la opinión pública y destina a los gobiernos locales una dosis adecuada de autonomía de decisión y suficientes recursos humanos y financieros. Por lo tanto, los donantes deben respaldar los procesos de descentralización basados en la estructuración de la opinión pública, el arraigo social y la alineación de las obligaciones y medios de las instituciones públicas locales. Esto puede reducir los riesgos de captura de los beneficios por parte de la élite, mejorar la responsabilidad y mantener el papel de las instituciones y los organismos informales en una línea alternativa y paralela a las funciones estatales. Ruanda es un buen ejemplo de un enfoque de gobernanza descentralizada aplicado a la prestación de servicios que ha sabido anclar conceptos e instituciones tradicionales en el funcionamiento del Estado (recuadro 7.3). La necesidad de encontrar mecanismos de gobernanza arraigados en la sociedad también implica que el papel del gobierno local frente al nacional dependa de la “historia” de país. No es posible aplicar una única solución a países tan distintos.

Recuadro 7.3: Un modelo de gobernanza africano Autor: Jesse McConnell, Reform Development Consulting Dos problemas comunes para la buena gobernanza en África suelen ser la diversidad de la ciudadanía y la limitada capacidad de los funcionarios públicos para ejercer su autoridad a escala local. Ruanda constituye un ejemplo de modelo de gobernanza africano único, orientado a la prestación de servicios y basado en la responsabilidad. Dicho modelo puede superar muchos de estos obstáculos. El imihigo, un concepto que se remonta varios siglos atrás en la cultura ruandesa, se asemeja mucho a un contrato basado en el rendimiento. Este concepto se desarrolló como una idea de compromiso público por parte de los líderes militares hacia su rey para lograr un objetivo específico, como la conquista de un enemigo o una región. Cuando estos líderes militares lograban el objetivo establecido, recibían una valiosa recompensa y eran aclamados por ello. Esta idea se ha modernizado e institucionalizado en el sistema político. Cada año, los alcaldes se comprometen de forma pública con el presidente a cumplir objetivos específicos fijados en la agenda para el desarrollo nacional y adaptados al contexto local en los planes de desarrollo de los distritos. Por lo tanto, el imihigo moderno es una expresión de la responsabilidad del gobierno a través de la prestación de servicios centrados en la ciudadanía para lograr un desarrollo de base rápida. Los objetivos se determinan a través de una consulta local de los alcaldes a los miembros de su comunidad. Después, esta se difunde a todo el país para garantizar la transparencia y responsabilidad del proceso. Tras el fórum nacional anual, se celebran reuniones imihigo trimestrales en los distritos, donde los alcaldes presentan a los miembros de la comunidad y a los representantes del gobierno nacional los avances realizados y los retos a los que se enfrentan en la persecución de sus objetivos.

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Menkhaus, 2007, p. 87. 98

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Buena parte del éxito de esta iniciativa se debe a que ha mejorado el rendimiento de los funcionarios gracias: • A la amplia representación pública en el evento anual y en las reuniones de los imihigos trimestrales. • A la claridad de los objetivos inculcada por los procesos. • A una mayor participación de las comunidades como beneficiarios, y en consecuencia como planificadores en el proceso de identificación de las necesidades y selección de los proyectos pertinentes. • Al hecho de que el imihigo se basa en la tradición y aprovecha los conocimientos existentes. Desde sus comienzos, el imihigo ha afectado a cada cuadro de la sociedad, con compromisos en todos los departamentos del gobierno, las escuelas e incluso las familias.

Algunos Estados frágiles se encuentran fragmentados en torno a identidades, culturas e idiomas, y los lazos entre sus distintas regiones son débiles como consecuencia de la escasez de infraestructuras, una geografía política desfavorable y unos sistemas administrativos deficientes. Por todo ello, los modelos de desarrollo impulsados a escala local podrían funcionar en situaciones donde los modelos de carácter estatal fracasan: sobre todo si los beneficios se amplían en el tiempo a escala horizontal, a otras localidades, y vertical, a organismos gubernamentales superiores (especialmente en países grandes, como la República Democrática del Congo). Además, así se impediría que las comunidades locales se convirtieran en las víctimas del mal funcionamiento del gobierno nacional. Centrar la ayuda en estos “resquicios de oportunidad” resultaría más eficaz a corto plazo, y propiciaría la mejora de otros ámbitos a través de la competencia por la financiación a medio plazo. Dado que modificar las instituciones y estructuras sociales indígenas podría ser difícil, imposible y a veces no deseable, es importante saber más acerca de las condiciones en las que es posible mejorar la unión de las instituciones formales e informales.17 La forma en que los donantes abordan la construcción estatal se transformaría si se reconociera la necesidad de la diversidad e incluso de la multiplicidad institucional (por la que un Estado admite e integra, en la medida de lo posible, distintas tradiciones históricas), y de que los países sean prácticos y flexibles en la constitución de gobiernos en torno a la capacidad y las instituciones que ya existen sobre el terreno. Las instituciones informales locales pueden contribuir en gran medida a la construcción del Estado, pero es preciso evitar las expectativas inadecuadas y las “visiones románticas” sobre su función.18 No todas las instituciones locales e informales funcionan bien o “mejor” que el Estado. Por ejemplo, las instituciones informales locales pueden ser discriminatorias, sobre todo con las mujeres y los miembros más jóvenes de las comunidades.19 Los casos de países en diversas situaciones de fragilidad estatal20 (Zimbabue, Sierra Leona y la República Democrática del Congo) sugieren que el apoyo a las formas alternativas y tradicionales de gobernanza se evalúe en cada contexto específico, teniendo en cuenta su posible integración en la maquinaria estatal y su capacidad para respaldar o minar la legitimidad del Estado. La experiencia de estos casos también hace pensar que una actitud pragmática y flexible es posiblemente la mejor forma de poner en práctica estos criterios generales de apoyo a las reformas institucionales. El compromiso internacional puede aprovechar posibles ventanas de oportunidad para las reformas si identifica y entabla relaciones estables con los actores pertinentes de las élites, los funcionarios, las organizaciones de la sociedad civil, las asociaciones profesionales y las instituciones microfinancieras del país. En consecuencia, se debe proceder con un enfoque gradual de la construcción del Estado, firmemente arraigado en el contexto local. Los Principios de la OCDE recomiendan tomar el contexto como punto de partida para evitar la imposición de programas de diseño externo. Puede que para la comunidad internacional esta sea una empresa más arriesgada que un compromiso técnico, pero sus probabilidades de éxito son más creíbles.

4. COMPLEMENTARIEDAD ENTRE LA ASISTENCIA HUMANITARIA Y LAS INTERVENCIONES DE CONSTRUCCIÓN DEL ESTADO EN UN CONTEXTO POSCONFLICTO En las transiciones posconflicto, una de las dificultades para los compromisos internacionales es garantizar que el apoyo a los actores de la sociedad civil promueva la construcción del Estado y cubra las necesidades básicas de las poblaciones sin crear estructuras paralelas. 17 18 19 20

Jütting, 2003. Pouligny, 2009. UNECA, 2007. GTZ, 2008. INFORME EUROPEO

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En muchos contextos posconflicto, los actores privados de la sociedad civil se encargan de la prestación de servicios sociales. Si se produce un cambio demasiado rápido de la asistencia humanitaria al apoyo presupuestario al Estado, muchos de estos actores pueden quedarse sin los recursos necesarios para seguir garantizando dichos servicios en una situación en la que el Estado aún no está listo para prestarlos. Un giro prematuro hacia la construcción del Estado puede hacer que las necesidades humanitarias se mantengan insatisfechas. En el sur de Sudán (recuadro 7.4), las necesidades humanitarias han sido mayores durante los cinco años de transición que durante el conflicto. Cuando el Estado todavía no dispone de capacidad para prestar servicios sociales, el hecho de retirar la ayuda de los proveedores locales deja una laguna humanitaria. En consecuencia, la protección del espacio humanitario requiere complementar la ayuda a la construcción del Estado con un proceso de apoyo a la sociedad civil paralelo y proporcional. O dicho de otro modo, la construcción del Estado no puede realizarse a expensas de los principios humanitarios. Este enfoque también concuerda con la necesidad de mejorar la legitimidad del Estado. En primer lugar, la incapacidad del Estado para satisfacer las necesidades humanitarias puede socavar su legitimidad. En segundo lugar, el apoyo a las organizaciones de la sociedad civil puede contribuir al desarrollo de Estados sensibles e inclusivos. En las transiciones posconflicto, las élites normalmente negocian muchos acuerdos políticos sin tener en cuenta la opinión pública. Por lo tanto, el compromiso y apoyo a las instituciones de la sociedad civil ayudaría a reforzar la legitimidad y a construir un contrato social más duradero. La ayuda de los donantes en los contextos de conflicto también debe superar una engañosa yuxtaposición de diferentes instrumentos de intervención. La acción de la UE puede verse perjudicada por una suposición equivocada: la linealidad en la progresión de una situación de emergencia, donde la asistencia humanitaria es el principal instrumento de intervención, a las situaciones de mayor estabilidad, donde la cooperación al desarrollo puede emplear principalmente la ayuda presupuestaria (recuadro 7.4). De hecho, el compromiso internacional debe garantizar un espacio donde la asistencia humanitaria y la cooperación al desarrollo se utilicen al mismo tiempo y con igual importancia. Ambos instrumentos pueden resultar muy valiosos y deben emplearse bajo una visión común, aunque puede que necesiten cierto perfeccionamiento. La ayuda humanitaria asociada a marcos de desembolso a un año resulta inadecuada para corregir los factores de impulso de las crisis prolongadas y los conflictos de bajo nivel.

Recuadro 7.4: Compromiso internacional en los Estados frágiles: la experiencia del sur de Sudán Autora: Sara Pantuliano, Overseas Development Institute Después de firmar el Acuerdo General de Paz en enero de 2005, Sudán fue incluido como uno de los nueve países del programa piloto del CAD OCDE para la aplicación de los Principios para el Compromiso Internacional en Estados Frágiles. Los nuevos Principios, basados en la Declaración de París sobre la Eficacia de la Ayuda de 2005 y en los Principios del Buen Donante Humanitario de 2003, tienen como objetivo resolver la complejidad y necesidad de acción internacional coordinada en situaciones que abarcan problemas de seguridad, de desarrollo y humanitarios.21 La acción piloto en Sudán, que se limitó al compromiso internacional en el sur del país, se centró en tres problemas principales: mecanismo de coordinación del donante, apoyo internacional a la construcción del Estado y apoyo internacional a la construcción de la paz, con especial atención a la aplicación del Acuerdo General de Paz. Durante y después de las negociaciones de paz en Sudán, se probó un conjunto de mecanismos de coordinación. Estos incluían el proceso de Misión Conjunta de Evaluación, los Fondos Fiduciarios de Donantes Múltiples y el Equipo Conjunto de Donantes en Juba. La Misión Conjunta de Evaluación consistía en una evaluación exhaustiva de las necesidades de rehabilitación y recuperación transicional de ocho agrupaciones temáticas que debían cubrirse durante los dos primeros años del Período Provisional del AGP (2005-11). La evaluación, que duró 15 meses y fue codirigida por el PNUD/GNUD y el Banco Mundial, constató la participación activa de los miembros sénior de las principales partes enfrentadas: el Partido del Congreso Nacional (NCP), y el Movimiento/Ejército de Liberación del Pueblo de Sudán (M/ELPS). En la acción también se involucraron numerosos países donantes. La JAM proporcionó el marco de apoyo a la estabilidad y los beneficios de la paz necesarios para reforzar el acuerdo. Se esperaba que la evaluación, un ejercicio muy costoso y ambicioso, constituyera el documento rector, y con ella se propusieron mecanismos para su aplicación.22 Contribuyó reuniendo a las partes en conflicto en torno a un programa común de recuperación, y fue la primera iniciativa seria para enmarcar la respuesta al nuevo contexto. Pese a ello, finalmente no sirvió como marco efectivo para la acción. Se manifestaron reservas sobre la falta de prioridades claras, la secuenciación de su plan operativo, la validez de los métodos empleados para calcular el coste y extrapolar los niveles de necesidad,23 y una atención a la seguridad y la construcción de la paz inadecuada.24 Sus principales limitaciones, sin embargo, fueron la reducida participación de los actores

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Haslie y Borchgrevink 2007. Murphy 2007. Murphy 2007. GNUD/Banco Mundial, 2006.

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nacionales en la evaluación y su creciente irrelevancia frente a los rápidos cambios del contexto con el nacimiento de las nuevas estructuras de gobierno y seguridad. La Misión Conjunta de Evaluación se equivocó al intentar proporcionar un programa para el compromiso internacional en lugar de un marco dinámico con capacidad de respuesta a los cambios en contexto. Los principales mecanismos de aplicación de los resultados de la evaluación fueron dos Fondos Fiduciarios de Donantes Múltiples: uno para el Gobierno de Unidad Nacional y otro para el Gobierno del Sur de Sudán (GOSS). Estos fondos, administrados por el Banco Mundial, debían facilitar la coordinación de la financiación de los donantes externos para favorecer una recuperación inmediata, consolidar la paz, construir capacidad y acelerar el progreso hacia los Objetivos de Desarrollo del Milenio hasta 2011. En la práctica, los resultados y efectos han sido muy decepcionantes. Los fondos han recibido muchas críticas porque no han servido para lograr un impacto rápido y visible.25 El ritmo del desembolso ha sido terriblemente lento, y la mayoría de los proyectos no han podido suministrar “bienes tangibles” al público ni siquiera durante el segundo año de funcionamiento.26 Los procedimientos burocráticos del Banco Mundial, los problemas de personal y la prolongación de las negociaciones entre los equipos de la ONU y el Banco Mundial sobre las condiciones de la ejecución dificultaron la aplicación inicial.27 La incapacidad del gobierno para hacer frente a los requisitos burocráticos de los fondos originó graves retrasos e ineficiencias. Los defectos de los fondos han hecho que muchos donantes los pasen por alto, canalizando más recursos de forma bilateral o a través de otros fondos comunes. Las normas y procedimientos de estos fondos parecen más adecuados para la construcción y desarrollo a medio plazo que para la recuperación inmediatamente después del conflicto. Dado que no es la primera vez que este tipo de instrumento no consigue sus objetivos en un contexto posconflicto, es preciso determinar por qué no se ha aprendido de experiencias anteriores.28 Otro mecanismo de armonización de los donantes en el sur de Sudán es el Equipo Conjunto de Donantes (JDT) en Juba, formado por seis países. Según una valoración a medio plazo, el equipo supuso una buena contribución a la promoción de la participación en el sur de Sudán y al refuerzo de la alineación de los donantes con las políticas gubernamentales. No obstante, la armonización y adhesión del JDT a los Principios del CAD-OCDE sobre los Estados frágiles no tuvo tan buenos resultados.29 Concretamente, los socios del equipo no lograron desenvolverse y operar en un marco político común, con objetivos y enfoques conjuntos en materia de desarrollo y diplomacia. En consecuencia, el JDT no pudo contener el aumento de los programas bilaterales. La proliferación de proyectos ha continuado dificultando la coordinación de la ayuda en el sur de Sudán, y esto ha limitado la capacidad del equipo para contribuir de forma constante y sostenible a la construcción del Estado.30 El asesoramiento técnico para las políticas sobre la tierra y la resolución de litigios en este ámbito ha estado especialmente descoordinado, y con frecuencia ha sido conflictivo.31 El Equipo Conjunto de Donantes, al igual que muchas organizaciones internacionales en el sur de Sudán, ha experimentado dificultades para atraer y conservar personal con las cualificaciones y experiencia adecuadas. Esto ha ido en detrimento del rendimiento del equipo.32 La construcción del Estado en el sur de Sudán, una de las misiones clave del compromiso internacional, constituye un reto de gran magnitud, ya que las estructuras de gobierno formales deben ser creadas a partir de escombros. A pesar de que se han llevado a cabo numerosas iniciativas concertadas para construir el aparato administrativo del Gobierno del Sur de Sudán, estas han adoptado un enfoque esencialmente descendente. Se ha hecho especial hincapié en la construcción de la capacidad administrativa de las instituciones y el gobierno central en Juba, y se ha prestado poca atención a los problemas de la legitimidad y la responsabilidad.33 A pesar de que se han observado ciertos avances en el establecimiento de estructuras regionales y estatales, la prestación de servicios básicos sigue siendo muy limitada, y la corrupción está muy extendida en muchos ámbitos.34

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Scanteam, 2007b. Fenton, 2008. Pantuliano et al., 2007. Pantuliano et al., 2008. Bennet et al., 2009. Bennet et al., 2009. Pantuliano et al., 2008. Bennet et al., 2009. Haslie y Borchgrevink, 2007. Bennet et al., 2009. INFORME EUROPEO

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Capítulo 7

Los actores nacionales e internacionales han interpretado el establecimiento del Gobierno del Sur de Sudán como una oportunidad para que la región pase de la aceptación pasiva de la asistencia humanitaria externa a la preparación, financiación e implementación de programas nacionales de recuperación y desarrollo. Consiguientemente, los donantes han aumentado su contribución a los fondos de recuperación y desarrollo a largo plazo, y han reducido la financiación humanitaria. Todo ello a pesar de que las necesidades humanitarias no dejan de crecer, de que el Gobierno del Sur de Sudán sigue sin tener capacidad para satisfacerlas, y de que los mecanismos de financiación a mayor plazo presentan un pobre historial de resultados. Una vez más, la estructura de la ayuda convencional ha demostrado que no está preparada para atender situaciones que comprenden la división binaria entre asistencia humanitaria y ayuda al desarrollo. Al igual que ocurre en muchos contextos posconflicto, en el sur de Sudán es preciso construir la capacidad gubernamental al mismo tiempo que se prosigue con la prestación de servicios directos, al objeto sobre todo de evitar emergencias más graves como un brote de cólera o una crisis alimentaria. La promoción de la estabilidad es otro de los objetivos esenciales para la transición a la paz. El diseño de las estrategias y programas para lograr este objetivo debe contribuir a la creación del Estado, manteniendo el equilibrio entre el establecimiento de las instituciones de seguridad nacional y el papel de los actores externos (por ejemplo, las misiones de mantenimiento de la paz). En el sur de Sudán, la misión de mantenimiento de la paz de la UNMIS, cuyo cometido es supervisar la aplicación del AGP, constituye un importante elemento del compromiso internacional. La UNMIS cuenta con una extensa presencia militar en todo el sur de Sudán y en las zonas de transición. Pero su rígido mandato (que con frecuencia se interpreta de forma muy limitada) y las directrices de seguridad internas le han conferido unos niveles de ineficacia y aversión al riesgo inaceptables. La supervisión de los conflictos potenciales y reales por parte de la misión ha sido irregular en muchas zonas, y los programas de Desarme, Desmovilización y Reintegración (DDR) han sido objeto de retrasos u oposición.35 El apoyo a otras medidas de seguridad, como la profesionalización del Ejército de Liberación del Pueblo de Sudán, la formación de un cuerpo de policía y la erradicación de la violencia entre comunidades, ha sido reducido o tardío. Muchos soldados de la UNMIS carecen de las capacidades lingüísticas para interactuar entre sí, tanto menos para comunicarse con las poblaciones locales. En consecuencia, el compromiso entre los observadores militares y las comunidades es irregular, en el mejor de los casos. Se cree que la UNMIS es poco eficaz con respecto a los inmensos recursos de que dispone. De hecho, la inversión internacional en la UNMIS contrasta sorprendentemente con el bajo nivel de ayuda efectiva perceptible en todo el sur de Sudán.36 La incapacidad de la comunidad internacional para ofrecer dividendos de la paz tangibles e inmediatos en el sur de Sudán y las tres zonas de transición ha tenido repercusiones negativas sobre la construcción de la paz.37 Los retrasos y deficiencias en la prestación de servicios y la creciente inseguridad en algunas zonas de retorno han hecho que los repatriados se congreguen en ciudades y emplazamientos ya saturados, o que pospongan su regreso. La confianza de las comunidades de acogida y los repatriados en la capacidad del Gobierno del Sur de Sudán para prestar servicios y otros dividendos de la paz se ha visto minada. La complejidad de la situación del sur de Sudán plantea al compromiso internacional problemas de difícil resolución. Si bien los principios del CAD-OCDE constituyen un buen punto de partida, pueden ser contradictorios. Tal vez sea necesario encontrar un equilibrio entre, por ejemplo, los objetivos de la construcción del Estado y la coordinación de los donantes, y la rápida ampliación de los servicios básicos como dividendos de la paz.38 No obstante, el análisis de un Estado frágil únicamente resulta útil cuando las causas de la fragilidad han sido bien estudiadas, entendidas y desglosadas por zona o circunscripción electoral. Por ejemplo, puede que en el sur de Sudán las causas y respuestas a la fragilidad de las tres zonas de transición difieran en gran medida de las de las regiones del Alto Nilo. Con demasiada frecuencia, el compromiso internacional se basa en el supuesto erróneo de que la transición de la guerra a la paz es lineal. En realidad, la mayoría de las veces la firma de un acuerdo de paz se traduce en muy pocos cambios sobre el terreno. La transición de la guerra a la paz no es un ejercicio técnico, sino un proceso fundamentalmente político en el que distintos principios, prioridades y enfoques deben coexistir y materializarse juntos. 39 Esto incluye un examen sofisticado y matizado de las relaciones de poder, las causas de la vulnerabilidad, los factores de impulso del conflicto y los indicadores de elasticidad. La economía política de la transición debe someterse a una revisión constante para asegurarse

35 36 37 38 39

Vaux et al., 2008. Vaux et al., 2008. Haslie y Borchgrevink, 2007. Haslie y Borchgrevink, 2007. Elhawary, comunicación personal.

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de que esté siempre adaptada a la situación, sobre todo en los contextos posconflicto dinámicos. También deben intensificarse las iniciativas para identificar empresas líderes nacionales para el cambio y la reforma, y medios para apoyarlas. El papel de los actores nacionales es fundamental porque el cambio solamente puede producirse a través de un proceso endógeno: el compromiso internacional puede ayudar a estimular la estabilidad, pero no puede impulsarla.

4.1 OPORTUNIDADES EN LA RECONSTRUCCIÓN POSCONFLICTO Además de plantear importante retos a los legisladores nacionales y a la ayuda internacional, las situaciones posconflicto también pueden ofrecer valiosas oportunidades para corregir antiguas causas de exclusión, resentimiento y desigualdad. La integración de la perspectiva de género en las transiciones posconflicto, por ejemplo, podría suponer un importante avance en la lucha por la emancipación de la mujer y la erradicación de la desigualdad de género. Por otro lado, un programa que integre de forma coherente el criterio de la participación local y un enfoque de la reconstrucción posconflicto sensible al género puede tener mejores resultados que los programas descendentes y con un enfoque neutro de las cuestiones de género (recuadro 7.5).

Recuadro 7.5: Aprender de las comunidades locales: programas de apoyo a las mujeres ex combatientes Las acciones dirigidas a reforzar la elasticidad de la sociedad requieren la participación de las comunidades locales en los procesos de reforma y los mecanismos de toma de decisiones públicos. Los residentes locales poseen estrategias de supervivencia vitales que pueden ser respaldadas al objeto de construir nuevas instituciones más elásticas. La inadecuación de algunas políticas de ayuda se debe al desconocimiento por parte de sus trabajadores de los idiomas y las condiciones locales, con la consiguiente incapacidad para abordar las leyes y sistemas tradicionales, así como los conocimientos indígenas. Estos obstáculos para la comunicación y el conocimiento dificultan la participación de los grupos desfavorecidos o marginales en la elaboración de las políticas, y hacen que los ciudadanos pierdan la oportunidad de participar en la reconstrucción política y económica de sus instituciones. Estos problemas quedan de manifiesto en la ola de preocupación por la falta de adecuación de las políticas de ayuda que ha promovido un amplio movimiento social global: el Foro Social Mundial, que incluye el Foro Social Africano vocal y aúna miles de movimientos de sociedades civiles. La importancia de la participación local en el diseño e implementación de los programas de desarrollo en situaciones de fragilidad se hace evidente en el contraste entre el éxito y el fracaso de los distintos programas internacionales de reintegración de mujeres excombatientes en Liberia durante la transición posconflicto. En Liberia, desde 2004 se han desarmado y desmovilizado aproximadamente 22 000 mujeres y 2740 niñas de un total de 103 000 ex combatientes (Campbell-Nelson 2008). A pesar de que teóricamente debía integrarse la perspectiva de género en las políticas y procedimientos del proceso de desarme, en la práctica no fue así. Las organizaciones de mujeres observaron que las excombatientes eran devueltas a sus casas sin el conveniente examen de su salud reproductiva o sexual, ni de su estado fisiológico. Su reintegración en la familia y la comunidad resultaba muy difícil porque padecían un doble estigma: la experiencia de abusos sexuales y la vinculación a las fuerzas armadas. En colaboración con las organizaciones de mujeres locales y los socios internacionales, se dio con una solución innovadora: las mujeres ex combatientes comenzaron a integrarse en cuerpos de policía. La primera promoción de la nueva Policía Nacional de Liberia (PNL) concluyó su formación en 2005, y en 2009 las mujeres representaban el 12,6% del cuerpo de la PNL. La PNL creó una Unidad de Protección de Mujeres y Niños (WACPU), que colabora con organismos gubernamentales y no gubernamentales, y cuenta con el apoyo del Grupo Interagencial de Género, encargado de la coordinación del trabajo de las Naciones Unidas y otros donantes. El proyecto Women Peace Huts, establecido por la Women in Peace Building Network o WIPNET (Red de mujeres para la construcción de la paz), también ayuda a las mujeres de las comunidades que acuden a los Peace Huts (cabañas de paz) buscando refugio y asistencia para afrontar problemas como las violaciones, la propiedad de la tierra, las diferencias religiosas y el tribalismo (UNIFEM, 2007).

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Capítulo 7

En los contextos de fragilidad, la relación de las mujeres con el Estado difiere radicalmente de la de los hombres. En ella median con frecuencia la familia, la comunidad, las instituciones religiosas o tradicionales. La distancia entre la ciudadanía formal y efectiva de las mujeres también es mayor, al igual que los obstáculos económicos, sociales y culturales que deben superar para ejercer sus derechos y participar en la toma de decisiones. De hecho, en muchos contextos estatales frágiles, los problemas domésticos y personales que más preocupan a las mujeres (como la ley familiar, la herencia, el acceso a la tierra y la seguridad) se delegan en instituciones tradicionales o actores no estatales. Por este motivo, las mujeres no pueden reivindicar ante el Estado sus derechos en dichos ámbitos. Todos estos factores demuestran que las mujeres se enfrentan a obstáculos específicos para ejercer sus derechos, participar en la gobernanza y exigir la responsabilidad del Estado: en definitiva, para ser ciudadanas de pleno derecho. Consecuentemente, las medidas para reconstruir o reformar el Estado les afectarán de forma distinta. Las funciones y relaciones de género pueden determinar las oportunidades y obstáculos para la construcción del Estado. Estas cambian de forma considerable durante los conflictos armados, y las reformas posconflicto de las instituciones políticas constituyen una oportunidad de aumentar la participación e influencia de la mujer en este campo (sobre todo en la nueva arquitectura de la eficacia de la ayuda). Los procesos de construcción estatal intensivos que se llevan a cabo en situaciones de posconflicto y fragilidad del Estado pueden modificar las relaciones de poder, las estructuras e instituciones estatales, y la relación entre el Estado y los ciudadanos (recuadro 7.6). En el proceso para salir de la fragilidad, la comunidad dispone de importantes oportunidades para ayudar a los actores nacionales a construir un Estado más responsable. Por lo tanto, en los contextos de fragilidad estatal, es posible promover la ciudadanía de las mujeres como parte de los procesos de construcción del Estado. Esto puede dar lugar a Estados competentes, responsables y sensibles, y evitar el restablecimiento de los antiguos modelos de opresión.

Recuadro 7.6: Transición posconflicto: ¿una oportunidad para la emancipación de la mujer? Desde finales de 2008, la cámara baja del parlamento de Ruanda cuenta con una increíble representación femenina del 56%. Esta cifra se enmarca en un contexto más amplio de dos tendencias: el uso de cupos, y las oportunidades de corregir las desigualdades de género en una situación posconflicto. En los últimos 40 años, la cantidad de mujeres parlamentarias ha aumentado más rápidamente en África sub-sahariana que en cualquier otra región, sobre todo gracias a los cupos. Según la Unión Interparlamentaria (UIP), los países en situación posconflicto “abundan entre los 30 primeros puestos de la clasificación mundial de la UIP de mujeres en parlamentos nacionales” porque han usado de forma eficaz los cupos y escaños reservados para “garantizar la presencia y participación de las mujeres en [sus] recientemente creadas instituciones”.40 Ruanda es un ejemplo de cómo la construcción del Estado puede acabar con las desigualdades de género en situaciones posconflicto. Según Powley (2003), esto se debe a un movimiento civil de las mujeres activo y comprometido, a su capacidad para cambiar la constitución mediante su trabajo en los distintos partidos y etnias, y a la ayuda técnica de la comunidad internacional para promover el acceso de las mujeres al parlamento por el sistema de cupos. Powley señalaba la importancia de que la organización paraguas, Pro-Femmes, mantuviera las campañas para asesorar al gobierno sobre la participación política de las mujeres y promover la reconciliación mediante la unión de las mujeres en la base de la iniciativa, las ONG y los funcionarios. En el parlamento, el Foro de las Mujeres Parlamentarias también trabajaba en las políticas de igualdad de género en los distintos partidos. La clave del éxito fue la asistencia técnica y financiera, y la ayuda de socios internacionales como la USAID, el DFID, la UIP, el PNUD, la AWEPA e International Alert. Algunos logros legislativos históricos fueron la revocación de las leyes que prohibían a las mujeres heredar la tierra en 1999 y la aprobación de una nueva constitución que integraba la perspectiva de género en 2003. En las elecciones parlamentarias que se celebraron después, las mujeres obtuvieron el 49% de los escaños de la Cámara de los Diputados.

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Powley, 2003, p. 5.

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Es necesario prestar atención a la igualdad de género y al aumento de la perspectiva y participación de las mujeres en el desarrollo político, social y económico en las situaciones de fragilidad y posconflicto desde una fase temprana. La reconstrucción estatal puede moldear nuevas dinámicas sociales, económicas y políticas que rompan los estereotipos de género. La reconstrucción de los Estados frágiles abre la posibilidad de compromisos con los derechos de las mujeres y la promoción de la igualdad de género, confirmada en nuevos acuerdos de gobernanza. En situaciones posconflicto, el reto consiste en reforzar los gobiernos nacionales al objeto de garantizar la coherencia entre la política macroeconómica y los objetivos de igualdad de género. Los procesos de construcción estatal intensivos que se llevan a cabo en situaciones de posconflicto y fragilidad del Estado pueden modificar las relaciones de poder, las estructuras e instituciones estatales, y las relaciones entre el Estado y los ciudadanos, y entre los propios ciudadanos. En estos contextos, existe potencial para cambiar la discriminación en materia de educación y seguridad económica, en las prácticas socioculturales y en la legislación. Del mismo modo, es una oportunidad para acabar con la violencia sexual, el acoso y la exclusión de las mujeres y los jóvenes en el proceso de toma de decisiones dentro del sector de la seguridad. Según Castillejo (2008),41 el hecho de rediseñar los límites de la autoridad entre el Estado formal y los sistemas de gobernanza tradicionales puede ofrecer nuevas oportunidades de ciudadanía a las mujeres. Si no se presta atención a la perspectiva de género, los sistemas que discriminan a las mujeres pueden afianzarse. A escala operativa, la dificultad radica en la baja prioridad de los aspectos de género en la construcción del Estado posconflicto. En muchos países subsaharianos, las mujeres tienen poco contacto con el Estado formal, y sus vidas se rigen por los sistemas de gobernanza tradicionales, que limitan gravemente sus derechos y oportunidades de participación política.42 Esto es especialmente cierto en los países frágiles, donde el Estado formal es débil e inaccesible. No obstante, se han producido algunos cambios en los derechos, la participación política y la movilización de las mujeres en países como Sierra Leona y Liberia, ejemplos de cómo los donantes pueden contribuir al refuerzo del papel de la mujer en la construcción de los Estados africanos. Uno de los problemas de la promoción y defensa de los derechos de las mujeres en los Estados frágiles es el pluralismo legal. Muchos países africanos cuentan con distintos sistemas legales basados en la ley ordinaria, religiosa y tradicional. Cada sistema legal tiene diferentes nociones de lo que conllevan los derechos de las mujeres, complicando así el programa de la reforma. A menudo estos sistemas se solapan y presentan problemas sobre las situaciones en las que se puede reivindicar los derechos. Por ejemplo, si alguien contrae matrimonio según la ley tradicional y se violan sus derechos, ¿qué código legal se utiliza para arbitrar? La mayoría de las veces no está claro qué legislación prevalece porque algunos de estos sistemas no están legislados o reconocidos. Y en un contexto de instituciones débiles y en peligro, esto puede socavar todavía más los derechos. Para idear formas de mejorar los sistemas legales y las instituciones de gobernanza, es importante tener en cuenta que aquí entran en juego las relaciones sociales patriarcales, el alfabetismo de las mujeres y su concienciación y acceso a los derechos que les corresponden. Para corregir esta complejidad y construir nuevas estructuras de gobernanza, se necesitan más recursos que tengan en consideración las desigualdades de género y pongan en práctica acciones positivas. Según Castillejo (2008), es importante que los procesos de construcción del Estado engranen completamente con las estructuras de gobernanza tradicionales (esenciales en la vida de la mayoría de las mujeres) en lugar de crear un Estado formal sobre estructuras de gobernanza tradicionales sin reformar que siguen determinando la vida cotidiana de los ciudadanos.43 El género y la fragilidad es un ámbito completamente nuevo de la política de desarrollo. A pesar de que los marcos de ayuda al desarrollo requieren una política que integre la perspectiva de género, en general, las medidas políticas para combatir la fragilidad aún no tienen en cuenta este aspecto plenamente. Sin embargo, la mayoría de las características de la fragilidad poseen importantes dimensiones de género.

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Castillejo, 2008. Castillejo, 2008. Castillejo, 2008.

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Capítulo 7

Recuadro 7.7: Presupuestos Sensibles al Género Los Presupuestos Sensibles al Género (PSG) constituyen una de las principales respuestas políticas para corregir las desigualdades de género a través de nuevas modalidades de ayuda. Estas nuevas modalidades de ayuda (apoyo presupuestario y sectorial) plantean problemas específicos para la evaluación de los resultados para la igualdad de género. No obstante, los PSG permiten dicha valoración porque requieren que los gobiernos apliquen análisis de género al proceso de elaboración presupuestaria a escala nacional y local. Los PSG tienen como objetivo hacer que los gobiernos se responsabilicen de sus ciudadanos más pobres, y proporcionar derechos y democracia a las mujeres.44 En varios países subsaharianos, incluido Mozambique, Sudáfrica, Tanzania y Uganda, se han realizado algunos análisis de este tipo muy útiles.45 Estos análisis ayudan a medir el impacto diferencial del aumento de los ingresos y el gasto gubernamental en hombres y mujeres, y a asesorar sobre los cambios en el gasto público necesarios para conseguir los objetivos políticos.46 No se trata de un presupuesto independiente para las mujeres, sino más bien de una herramienta de análisis para corregir la discriminación en función del género. Esta herramienta puede desempeñar un papel importante que permita a las mujeres y a otros ciudadanos desfavorecidos ejercer su derecho a disfrutar de los servicios básicos, las oportunidades económicas y la participación política. Asimismo, este mecanismo aumenta la responsabilidad de los gobiernos sobre la prestación de servicios públicos. Los PSG tienen como objetivo: • Mejorar la asignación de recursos a las mujeres. • Integrar la perspectiva de género en las políticas macroeconómicas y de desarrollo. • Reforzar la participación de la sociedad civil en la elaboración de políticas económicas. • Mejorar los vínculos entre los resultados políticos económicos y sociales. • Hacer un seguimiento del gasto público con respecto al género y de los compromisos de las políticas de desarrollo. • Contribuir a la consecución de los Objetivos de Desarrollo del Milenio.47 • Permitir a los gobiernos cumplir sus obligaciones internacionales, como la Declaración de Beijing y su Plataforma de Acción, y la Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer (CEDAW). Los PSG tienen un enorme potencial para fomentar una distribución de los recursos equitativa entre hombres y mujeres en los Estados frágiles. Para que la ayuda contribuya de forma eficaz al fin la pobreza y la desigualdad, es imprescindible que los donantes y los gobiernos nacionales comprendan mejor las dificultades específicas a las que se enfrentan las mujeres. Los PSG son especialmente importantes en el contexto de la reconstrucción y refuerzo de las instituciones estatales, ya que constituyen un buen punto de entrada para la integración de la perspectiva de género en las políticas. Ruanda es un ejemplo de cómo la construcción del Estado puede acabar con las desigualdades de género en situaciones posconflicto. Según Powley (2003), esto se debe a un movimiento civil de las mujeres activo y comprometido, a su capacidad para cambiar la constitución mediante su trabajo en los distintos partidos y etnias, y a la ayuda técnica de la comunidad internacional para promover el acceso de las mujeres al parlamento por el sistema de cupos. Powley señalaba la importancia de que la organización paraguas, Pro-Femmes, mantuviera las campañas para asesorar al gobierno sobre la participación política de las mujeres y promover la reconciliación mediante la unión de las mujeres en la base de la iniciativa, las ONG y los funcionarios. En el parlamento, el Foro de las Mujeres Parlamentarias también trabajaba en las políticas de igualdad de género en los distintos partidos. La clave del éxito fue la asistencia técnica y financiera, y la ayuda de socios internacionales como la USAID, el DFID, la UIP, el PNUD, la AWEPA e International Alert. Algunos logros legislativos históricos fueron la revocación de las leyes que prohibían a las mujeres heredar la tierra en 1999 y la aprobación de una nueva constitución que integraba la perspectiva de género en 2003. En las elecciones parlamentarias que se celebraron después, las mujeres obtuvieron el 49% de los escaños de la Cámara de los Diputados.

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Sharp, 2003. Claasen, 2008. Budlender y Hewitt, 2002. Budlender y Hewitt, 2002.

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SECCIÓN TRES

SUPERAR LA FRAGILIDAD: EL PAPEL DE LA UE

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CAPÍTULO 8 POLÍTICAS DE LA UE PARA ABORDAR LA FRAGILIDAD EN ÁFRICA SUBSAHARIANA Abordar la fragilidad del Estado es una prioridad política de la Unión Europea desde hace mucho tiempo. Para tratar con los países en situación de fragilidad, la UE ha desarrollado un completo conjunto de políticas. Estas incluyen un marco general, que proporciona las directrices y los objetivos de la política exterior y de desarrollo de la UE, así como políticas dirigidas específicamente a la fragilidad. La máxima prioridad que se otorga a la fragilidad del Estado también queda reflejada en el Consenso europeo sobre desarrollo, adoptado en 2005. Si este completo bloque de documentos de políticas se traduce finalmente en instrumentos adecuados que aborden con eficacia los retos que plantea la fragilidad de las instituciones estatales en África subsahariana, sigue siendo objeto de debate. La finalidad de este informe no es evaluar con detalle las políticas existentes, sino poner de manifiesto el potencial y las limitaciones de la UE para abordar la fragilidad. Una revisión del enfoque de la UE respecto de la fragilidad del Estado revela que es preciso avanzar en varias direcciones. La primera y más general vía de mejora viene dada por la necesidad de reducir la brecha de implantación, que separa el marco político teórico del diseño de intervenciones específicas sobre el terreno. Este desafío es fundamental porque el efecto de una política se ve al aplicarla. Además, esta aplicación debe estar adaptada a cada situación concreta, porque las políticas de talla única no se ajustan a las necesidades de los Estados frágiles. Por otro lado, y de manera más específica, se quieren mejoras en los siguientes aspectos: • Conocer a fondo el contexto local, para diseñar intervenciones eficaces bien informadas. • Analizar cómo debe adaptarse el principio de propiedad al tratar con países con instituciones públicas incapacitadas o ilegítimas, que pueden hacer que el apoyo presupuestario sea una opción especialmente ineficaz. • Evitar que la amplitud de las políticas de la UE fracase, lo que podría suceder si no se consigue la Coherencia de las Políticas en favor del Desarrollo, y que las distintas políticas generen efectos adversos indirectos en los Estados frágiles. La dimensión horizontal de la coherencia política debe combinarse con una mejor coherencia vertical,1 a fin de garantizar una mayor coordinación entre la CE y los Estados miembros de la UE. • Conseguir una política comercial de la UE más receptiva a las necesidades específicas de los Estados frágiles de África subsahariana, y garantizar que los acuerdos bilaterales no perjudiquen al proceso de integración regional o multilateral. • Sustituir las intervenciones de respuesta por intervenciones de prevención, para que los países en situaciones de fragilidad no sigan cayendo en una espiral que erosiona progresivamente la capacidad y legitimidad de sus instituciones. Para ello, sería necesario adoptar un enfoque regional de la fragilidad, ya que los efectos vecinales negativos descritos en capítulos anteriores ponen en peligro las posibilidades de abordar la fragilidad país por país. • Entender mejor cómo gestionar de manera adecuada el nexo entre seguridad y desarrollo. Para reducir esa brecha es preciso reevaluar las prioridades, concentrar los esfuerzos, simplificar los procedimientos y, en particular, identificar una organización o socio adecuado para aplicar las políticas. En este sentido, no se trata sólo de llevar políticas a la práctica, sino también de generar confianza entre beneficiarios y donantes, y de aprender de las experiencias políticas. Asimismo, la UE debe adoptar un enfoque más constructivo desde la comprensión de que luchar contra la fragilidad es, en realidad, construir elasticidad. Ante este panorama, en este capítulo se evalúa la “innovación” en las políticas de la UE dirigidas a los países frágiles, en las que se desarrollan las orientaciones de cambio.2

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Consulte Carbone, 2009. Consulte Bakrania y Lucas (2009) para obtener una descripción general de las actividades de los donantes en los países frágiles del Cuerno de África, que abarca el Banco Africano de Desarrollo, la CE, el PNUD, EE.UU., el Banco Mundial y una selección de países individuales. El estudio destaca que las actividades de los donantes no sólo reflejan su propia experiencia y sus conocimientos, sino también los intereses de la política exterior. INFORME EUROPEO

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Capítulo 8

1. PREOCUPACIÓN HISTÓRICA DE LA UE POR LOS PAÍSES FRÁGILES Ya en 2001, la Presidencia belga de la Unión Europea dio prioridad a los Estados frágiles, aunque este tema lleva más tiempo en el punto de mira de institutos de investigación de políticas de la UE independientes.3 La Estrategia Europea de Seguridad de 2003, adoptada desde la perspectiva mundial posterior a los atentados del 11 de septiembre, vuelve a plantear el problema que los Estados frágiles constituyen para la seguridad.4 En el Consenso europeo sobre desarrollo de 2005 (adoptado por el Consejo Europeo, el Parlamento Europeo y la Comisión Europea) se acuerda por primera vez una visión común de la UE sobre el desarrollo, y se define la fragilidad del Estado como uno de los cinco principales desafíos de la política de desarrollo de la UE.5

Recuadro 8.1: “Hacer frente a la fragilidad de los Estados” – Extractos del Consenso europeo sobre desarrollo de 20056 • La UE mejorará su respuesta ante las asociaciones difíciles y los Estados frágiles, en los que vive la tercera parte de las personas en situación de pobreza en todo el planeta. La UE redoblará sus esfuerzos en materia de prevención de conflictos y respaldará la prevención de la fragilidad del Estado mediante reformas en materia de gobernanza, el Estado de Derecho, medidas de lucha contra la corrupción y la creación de instituciones estatales viables que les permitan desempeñar el conjunto de funciones públicas y responder a las necesidades de sus ciudadanos. En lo posible, la UE actuará por conducto de los sistemas y estrategias del Estado, con el fin de reforzar la capacidad de los Estados frágiles. La UE propugna el mantenimiento del compromiso incluso en las situaciones más difíciles, con el fin de evitar la quiebra de los Estados. • En las situaciones de transición, la UE fomentará el vínculo entre la ayuda de emergencia, la rehabilitación y el desarrollo a largo plazo. En las situaciones post-conflicto, el desarrollo se guiará por estrategias integradas de transición encaminadas a restablecer las capacidades institucionales, las infraestructuras y servicios sociales esenciales, a mejorar la seguridad alimentaria y aportar soluciones sostenibles para los refugiados y desplazados y, en general, en materia de seguridad ciudadana. La actuación de la UE se desarrollará en el marco de las iniciativas multilaterales, incluida la Comisión de Consolidación de la Paz de las Naciones Unidas, y tendrá por objeto restablecer los principios de implicación del país interesado y de asociación. • Algunos países en desarrollo son especialmente vulnerables frente a catástrofes naturales, el cambio climático, el deterioro del medio ambiente y los impactos económicos externos. Los Estados miembros y la Comunidad apoyarán la prevención de catástrofes y la preparación ante las mismas en dichos países, para mejorar su capacidad de hacer frente a tales retos.

El Consenso establece un enfoque de la UE basado en diversas reformas de gobernanza, en el Estado de Derecho, en medidas contra la corrupción, en la construcción de instituciones estatales viables y en aumentar la capacidad de los Estados frágiles.7 Por otro lado, señala la necesidad que se siente en la UE de mejorar la eficacia y la coherencia de su asistencia a los países en desarrollo. Y defiende la necesidad de mantener los compromisos, incluso en las situaciones más complicadas, a fin de evitar la aparición de Estados frágiles. La labor de otras instituciones, como el Banco Mundial o la OCDE, ha sido decisiva para centrar la reflexión y el debate políticos en cómo trabajar en los Estados frágiles.8 Estas instituciones y los Estados miembros de la UE individuales (más que la CE y la UE de manera colectiva) a menudo han liderado el debate político. Aunque algunos Estados miembros de la UE tenían sus propias políticas bilaterales con países frágiles, otros sentían la urgencia de desarrollarlas e impulsaron debates políticos de ámbito europeo.9 Bajo la Presidencia portuguesa de 2007 y tras un extenso proceso de consultas con los Estados miembros, con los agentes de la sociedad civil y con otras instituciones de la UE, la UE definió el fundamento analítico y conceptual para abordar de una manera más sistemática y estratégica su cooperación con los países y las regiones en situación de fragilidad. Todo ello condujo a la adopción, en octubre de 2007, de una Comunicación de la Comisión “Hacia una respuesta de la UE ante situaciones de fragilidad. Intervención en 3 4 5 6 7 8

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Consulte Visman, 1998. Solana, 2003. Este capítulo se basa en el documento de referencia elaborado por Faria y Sherriff en 2009, disponible en el volumen 1B. Extracto de la Comisión del Consejo del Parlamento Europeo, 2006. Consulte el apartado 20 de la Comisión del Consejo del Parlamento Europeo, 2006. Consulte la Red internacional de la OCDE sobre conflicto y fragilidad (http:www.oecd.org/dac/incaf), así como Banco Mundial (http://www.worldbank.org/ieg/licus/ index.html). Por ejemplo, DFID ya posee un enfoque específico de la fragilidad, que incluye: centrarse en la construcción del Estado como objetivo principal; utilizar diversas vías para prestar ayuda; trabajar más estrechamente con los socios internacionales; y mantener los compromisos a largo plazo para conseguir resultados. Consulte el capítulo 4 del libro blanco de DFID, 2009.

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Políticas de la UE para abordar la fragilidad en África subsahariana

entornos difíciles para lograr el desarrollo sostenible, la estabilidad y la paz”. Esta comunicación ha ido seguida de las Conclusiones del Consejo y de una resolución del Parlamento Europeo sobre el mismo tema en noviembre de 2007.10 Paralelamente, el Consejo adoptó en noviembre de 2007 sus Conclusiones sobre “Seguridad y desarrollo”11 en las que se afirma que “el nexo entre desarrollo y seguridad debería informar todas las estrategias y políticas de la UE con vistas a contribuir a la coherencia de la acción exterior de la UE”. Según estos compromisos políticos, la Comisión y la Secretaría General del Consejo propondrán un plan de acción de la UE12 para situaciones de fragilidad y conflicto antes de que finalice 2009. En este plan se describirán medidas concretas sobre cómo mejorar la respuesta de la UE ante las situaciones de fragilidad en cuatro ámbitos fundamentales: enfoque integral de la UE, construcción del Estado, aumento de la capacidad de respuesta y de la eficacia de la asistencia de la UE, y asociaciones internacionales estratégicas.

1.1 MARCOS POLÍTICOS DE LA UE PARA ABORDAR LA FRAGILIDAD EN ÁFRICA SUBSAHARIANA Las políticas de la UE dirigidas a los Estados frágiles subsaharianos se definen globalmente conforme a estas tres líneas maestras: • Marcos políticos completos que proporcionan los principios rectores y los objetivos generales de la política exterior y de desarrollo de la UE, así como de sus compromisos. Se centran en aquellas áreas que, aunque no sean específicas de los países frágiles o de África, suelen ser fundamentales en las situaciones de fragilidad (como el desarrollo, la seguridad y la asistencia humanitaria). • Marcos políticos conjuntos para África que, aunque no sean específicos de los Estados frágiles, conforman la intervención de la UE en los Estados de África subsahariana y sus relaciones con ellos (tales como el Acuerdo de Asociación de Cotonú13 y la Estrategia conjunta UE-África). • Políticas y directrices políticas de la CE o de la UE en su conjunto (no necesariamente específicas de África) que se centran en las situaciones de fragilidad, o que abarcan aspectos de la intervención de la CE o la UE que revistan una relevancia especial para ellas (como las misiones de gestión de crisis, la reforma del sector de la seguridad, el desarme, desmovilización y reintegración, armas pequeñas y ligeras, gobernanza, prevención de conflictos, niños y conflictos armados, prioridades y políticas de seguridad y desarrollo, y dimensión del desarrollo de la crisis financiera y económica).14 Además de estas medidas concretas, hay otras políticas que interactúan con ellas y afectan a algunos aspectos de la fragilidad. Se trata de políticas sobre comercio, migración, investigación e innovación, pesca y agricultura. Por este motivo, es fundamental trascender el campo tradicional de las políticas exteriores y de desarrollo, y comprobar si estas políticas de la UE permiten abordar la fragilidad y construir elasticidad desde la coherencia. Gracias a su liderazgo en Coherencia de las Políticas en favor del Desarrollo, la UE ha realizado avances en los últimos años. Sin embargo, queda mucho por hacer para entender los efectos reales de la incoherencia de las políticas de la UE en los Estados frágiles, en las áreas ajenas a las políticas exteriores y de desarrollo. Además, como reconoce la propia UE, es preciso conseguir superar las divergencias entre los intereses de los Estados miembros, y aplicar políticas más coherentes para toda la Unión.15 El nuevo enfoque estratégico de la Coherencia de las Políticas en favor del Desarrollo está orientado en la dirección correcta, pues resalta la promoción de la paz y la seguridad para el desarrollo y contribuye a la creación de un marco de trabajo político con un mismo enfoque del desarrollo para toda la UE. Asimismo, los miembros de la UE y la Comisión Europea se han comprometido con la Declaración de París de 2005 sobre la Eficacia de la Ayuda, y con el Programa de Acción de Accra (PAA) de 2008, cuyos principios son también aplicables a las situaciones de fragilidad, aunque es preciso adaptarlos a los entornos donde la capacidad o la apropiación son bajas (consulte el recuadro 8.2).16 La UE ha traducido este programa en varias iniciativas: un marco común de programación plurianual conjunta; mecanismos de aplicación comunes (cofinanciación, misiones conjuntas de donantes); y un “Código de conducta sobre la complementariedad 10 11 12

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Comisión de las Comunidades Europeas, 2007; Parlamento Europeo, 2007; y Consejo de la Unión Europea, 2007. Consejo de la Unión Europea, 2007. Este plan se basará en actividades de seguimiento relativas a ambos bloques de Conclusiones del Consejo, de manera independiente a lo largo de este proceso. El trabajo en situaciones de fragilidad se basa en: 1) planes de acción, estudios e informes de seis países piloto, bajo la dirección conjunta de un Estado miembro y la Delegación de la CE en cuatro casos: Sierra Leona (codirigido con DE), Burundi (codirigido con NL), Guinea Bissau (codirigido con PT), Haití (codirigido con F), Timor Oriental y Yemen; 2) estudios de mapeo de los agentes, los instrumentos y las herramientas de evaluación en situaciones de fragilidad; 3) trabajo conjunto de COM, el BM, BAfD y el FMI sobre un enfoque común del apoyo presupuestario en las situaciones de fragilidad; y 4) la adopción de procedimientos flexibles en situaciones de crisis y emergencia. Para el seguimiento del nexo entre seguridad y desarrollo, consulte en concreto el apartado de seguridad y desarrollo en los estudios del IE del portal de relaciones exteriores (RELEX/ Studies/ IFS/ Security and Development). Libros 1 y 2 del informe final (proyecto núm. 2008/157766). En este estudio se examina el nexo entre seguridad y desarrollo en Aceh (Indonesia), Afganistán, República Centroafricana, Chad, Colombia y Sudáfrica. Se distribuyó a los Estados Miembros de la UE en febrero de 2009. El Acuerdo de Asociación de Cotonú (AAC) entre la Unión Europea y los países de África, el Caribe y el Pacífico (ACP) incluye a todos los países subsaharianos aparte de Sudáfrica. En el volumen 1B figura una lista completa de documentos de políticas de la UE/CE relacionadas con la fragilidad. Comisión de las Comunidades Europeas, 2009b. Programa de Acción de Accra, 2008, Tercer Foro de Alto Nivel, 2-4 de septiembre. INFORME EUROPEO

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y la división del trabajo en la política de desarrollo”.17 Hasta ahora se han implantado sólo en parte.18 En este momento se está elaborando un marco de trabajo operativo para promover aún más la eficacia de la ayuda y fomentar los enfoques conjuntos para toda la UE. Este marco operativo afectará a las áreas de división del trabajo, el uso de los sistemas nacionales, y la cooperación técnica para el desarrollo de capacidades, también en los países frágiles. Debería estar preparado para el Cuarto Foro de Alto Nivel sobre la Eficacia de la Ayuda, que se celebrará en Seúl (Corea) en 2011.

Recuadro 8.2: Disposiciones concretas sobre fragilidad de la Declaración de París sobre la Eficacia de la Ayuda y el Programa de Acción de Accra DECLARACIÓN DE PARÍS SOBRE LA EFICACIA DE LA AYUDA Adaptar y aplicar a las distintas situaciones de los países

• También es necesario aumentar la eficacia de la ayuda para situaciones desafiantes y complejas, como el maremoto que arrasó a los países costeros del Océano Índico el 26 de diciembre de 2004. En tales situaciones, es crucial armonizar la asistencia humanitaria y la ayuda al desarrollo en el marco de las agendas de crecimiento y reducción de la pobreza de los países socios. En los Estados frágiles, al tiempo que apoyamos la construcción del Estado y el suministro de servicios básicos, nos aseguraremos que los principios de armonización, alineación y gestión orientada a los resultados están adaptados a entornos de gobiernos y capacidades débiles. De manera general, estamos decididos a prestar especial atención a estas situaciones complejas en nuestra labor para aumentar la eficacia de la ayuda. Suministrar una ayuda eficaz a los Estados frágiles • La visión a largo plazo del compromiso internacional hacia Estados frágiles es conseguir Estados y otras instituciones que sean legítimos, eficaces y resistentes. Si los principios directores de la eficacia de la ayuda se aplican igualmente a los Estados frágiles, necesitan ser adaptados a entornos en los que apropiación y capacidad son débiles, y a necesidades inmediatas de suministro de servicios básicos. Los países socios se comprometen a: • Realizar progresos para crear instituciones y establecer estructuras de gobernación que brinden seguridad y protección pública y acceso equitativo a los servicios sociales básicos para los ciudadanos y buena gobernabilidad. • Lanzar el diálogo con donantes con el fin de desarrollar herramientas de planificación simples tales como matriz de resultados de transición donde las estrategias de desarrollo aún no existen. • Fomentar la participación ampliada de un abanico de actores para establecer prioridades. Los donantes se comprometen a: • Armonizar sus actividades. La armonización es cuanto más crucial cuando no exista un fuerte liderazgo del gobierno. Debería apuntar a realizar análisis aguas arriba, evaluaciones conjuntas, estrategias conjuntas, coordinando el compromiso político e iniciativas prácticas como la creación de oficinas de donantes conjuntas. • Alinear de la manera más extensa posible con estrategias centrales llevadas por los gobiernos, o si no fuera posible, los donantes deberían utilizar al máximo los sistemas del país, regionales, sectoriales o no gubernamentales. • Evitar actividades que socavan la construcción de las instituciones nacionales como procesos que pasen por encima del presupuesto nacional o instaurando sueldos altos para el personal local. • Utilizar una mezcla apropiada de instrumentos de la ayuda, incluyendo el apoyo a financiamientos recurrentes, en particular para los países en transiciones prometedoras pero de alto riesgo. PROGRAMA DE ACCIÓN DE ACCRA Adaptaremos políticas referidas a la ayuda para países en situación frágil En la Declaración de París, acordamos que los principios y compromisos en materia de eficacia de la ayuda se aplican por igual a la cooperación para el desarrollo en situaciones de fragilidad, incluida la de países que salen de un conflicto, pero que es necesario adaptar esos principios a entornos de capacidad o identificaciones deficientes. Desde entonces, se acordaron los Principios en materia de adecuada participación internacional en los Estados y las situaciones frágiles. Para profundizar la mejora de la eficacia de la ayuda en este tipo de entornos, tomaremos las siguientes medidas:

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Consejo de la UE, 2007. Parlamento Europeo, 2009. 112

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• Los donantes realizarán evaluaciones conjuntas sobre buen gobierno y capacidad, y analizarán las causas del conflicto, la fragilidad y la inseguridad, trabajando, hasta donde sea posible, con las autoridades del país en desarrollo y otras partes interesadas pertinentes. • A nivel nacional, los donantes y los países en desarrollo trabajarán y llegarán a un acuerdo en torno a un conjunto realista de objetivos para el desarrollo del Estado y la paz que aborden las causas fundamentales del conflicto y la fragilidad y permitan garantizar la protección y la participación de las mujeres. Este proceso será informado a través de un diálogo internacional entre los socios y los donantes sobre estos objetivos como prerrequisitos para el desarrollo. • Los donantes suministrarán asistencia para el desarrollo de capacidad, adaptada, coordinada y determinada por la demanda, para las funciones básicas del Estado y para lograr una recuperación temprana y sostenida. Trabajarán con los países en desarrollo para diseñar medidas intermedias, secuenciadas en forma adecuada y capaces de mejorar la sostenibilidad de las instituciones locales. • Los donantes trabajarán sobre modalidades de financiamiento flexibles, veloces y a largo plazo –en forma combinada, cuando corresponda– para: i) conectar las fases de ayuda humanitaria, recuperación y desarrollo a largo plazo; y ii) apoyar la estabilización, la construcción inclusiva de la paz y le desarrollo de Estados capaces, responsables y con capacidad de respuesta. Colaborando con los países en desarrollo, los donantes promoverán las asociaciones con el Sistema de las Naciones Unidas, las instituciones financieras internacionales y otros donantes. • A nivel nacional y de manera voluntaria, los donantes y los países en desarrollo harán un seguimiento de la implementación de los Principios en materia de adecuada participación internacional en los Estados y las situaciones frágiles, y difundirán los resultados como parte de los informes de progreso respecto de la implementación de la Declaración de París.

El enfoque referido a la fragilidad de las políticas de la UE refleja a grandes rasgos una parte importante de las mejores prácticas internacionales establecidas para Estados frágiles. Entre ellas, están los planteamientos que abordan el gobierno de manera integral, así como la aplicación de los Principios para el compromiso internacional en Estados frágiles y en situaciones de fragilidad adoptados por la OCDE en abril de 2007 (recuadro 8.3).

Recuadro 8.3: Principios para el compromiso internacional en Estados frágiles y en situaciones de fragilidad del CAD-OCDE19 1. Tomar el contexto como punto de partida. 2. No hacer daño. 3. Centrarse en la construcción del Estado como objetivo principal. 4. Priorizar la prevención. 5. Reconocer los vínculos entre los objetivos políticos, de seguridad y de desarrollo. 6. Promover la no discriminación como fundamento para las sociedades estables e inclusivas. 7. Alinearse con las prioridades locales de forma diferente en contextos diferentes. 8. Acuerdo sobre los mecanismos prácticos de coordinación entre los actores internacionales. 9. Actuar rápido… pero permanecer comprometido lo suficiente para tener posibilidades de éxito. 10. Evitar las bolsas de exclusión (“huérfanos de ayuda”).

En la UE y en el entorno internacional existen un marco político extenso y un amplio abanico de iniciativas políticas relativas a la fragilidad del Estado. Por ello, no se trata de crear un nuevo marco de trabajo, sino de superar los desafíos políticos, financieros e institucionales que dificultan la aplicación de estas políticas en la práctica. Algunos problemas que se plantean respecto de la orientación operativa en los Estados frágiles son: el apoyo presupuestario; el vínculo entre la construcción de la paz y la construcción del Estado; el comercio; el cambio climático; la descentralización; la integración regional; la prestación de servicios; y la cohesión

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Extracto de CAD-OCDE, 2007. INFORME EUROPEO

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social y entre géneros. Algunas de estas áreas se han abordado ya. Para otras, en cambio, la política actual de la UE sólo ofrece orientación práctica limitada. Además, es importante que los marcos de trabajo políticos de la UE existentes se sometan a las “pruebas de campo” suficientes para comprobar su viabilidad, pertinencia e impacto en distintos contextos de fragilidad.

1.2 INSTRUMENTOS DE LA UE PARA APLICAR EL MARCO POLÍTICO Como se reconoce en la Estrategia Europea de Seguridad de 2003 y en diversos documentos políticos pertinentes más, el desafío al que se enfrenta la UE es conseguir aunar sus diversos instrumentos y capacidades en un esfuerzo concertado y coherente que no sólo incluya los instrumentos de la propia UE, sino que abarque, además, las actividades exteriores de los Estados miembros. Algunos instrumentos en vigor son: Directrices, planes de acción y estrategias específicas. Como hemos comentado anteriormente, se está elaborando un plan de acción que describe un enfoque de la UE respecto de las situaciones de fragilidad y conflicto. Además, la UE ha desarrollado planes de acción20 y estrategias específicos sobre otros temas, como la aplicación de las Resoluciones del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas 1325 y 1820. La Resolución 1325 de la ONU sobre mujeres, paz y seguridad fue el primer documento del Consejo de Seguridad de la ONU en el que se ha reconocido el impacto de los conflictos armados sobre las mujeres. Su finalidad es poner de relevancia la importancia de una participación igualitaria y plena en la paz y la seguridad, y exigir que todas las partes de un conflicto respeten los derechos de las mujeres (recuadro 8.4). La asociación de la UE en lo relativo a la Resolución 1325 ha sido impulsada por el grupo de trabajo de la Oficina Europea de Enlace para la Consolidación de la Paz (EPLO, por sus siglas en inglés) sobre género, paz y seguridad, a fin de proporcionar un foro para los políticos, de mejorar el debate y la comprensión de las perspectivas de género, y de fomentar la aplicación de la Resolución 1325 de la ONU en la UE.

Recuadro 8.4: Resolución 1325 del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas La Resolución 1325 del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, adoptada el 31 de octubre de 2001, ayudará a abordar la desigualdad de género en las situaciones posconflicto. También contribuirá a construir una paz más equitativa para ambos sexos. La Resolución 1325 exige a las partes de un conflicto que respeten los derechos de las mujeres y apoyen su participación en las negociaciones de paz y en la reconstrucción posconflicto.21 La Resolución del Consejo de Seguridad aborda de manera concreta los efectos desproporcionados y exclusivos que la guerra ejerce en las mujeres. Se centra también en la infravaloración e infrautilización de las aportaciones de las mujeres para la resolución de los conflictos y la consecución de una paz sostenible. Insta a la participación igualitaria y plena de las mujeres como agentes activos en la paz y la seguridad. La construcción de la paz es un proceso continuo en los Estados que tratan de salir de la fragilidad, y la igualdad de género es vital para fomentar la buena gobernanza, la transparencia y la responsabilidad. El Centro africano para la resolución constructiva de disputas (ACCORD) imparte formación a hombres y mujeres para desarrollar sus competencias de resolución de conflictos, negociación y mediación, a fin de ayudarles a presentar sus problemas, necesidades e intereses en las mesas de paz de Burundi, República Democrática del Congo, Guinea, Kenia, Liberia, Ruanda, Sierra Leona, Somalia, Sudáfrica, Sudán y Uganda. La Red de paz de mujeres del río Mano de Sierra Leona, Liberia y Guinea (MARWOPNET), firmantes del Acuerdo de Paz de Lomé, han recibido el Premio de Derechos Humanos de las Naciones Unidas por su función en el proceso de paz de la región de África occidental en 2003. Su labor señala los retos que se plantean al incorporar a las mujeres a los puestos de liderazgo social, político y económico en los procesos de construcción de la paz y reconstrucción. Además, pone de manifiesto la importancia de las Convenciones Internacionales y las Resoluciones de la ONU22 para subrayar la función de la mujer en el mantenimiento de la paz y la seguridad en la sociedad.23

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23

Por ejemplo, planes de acción de la UE sobre cambio climático y desarrollo. La Comisión Europea, UNIFEM y el Centro Internacional de Formación de la OIT también han promovido esta asociación a fin de respaldar una intervención más sólida sobre igualdad de género y autonomía de la mujer, tanto en los procesos de desarrollo nacionales, como en los programas de cooperación apoyados por la CE. La asociación hace especial hincapié en la aplicación eficaz de la Resolución 1325 del Consejo de Seguridad de la ONU y se centra en 12 países, la mayoría de los cuales están saliendo de algún conflicto. Convenciones mundiales, resoluciones de la ONU y protocolo africano sobre género, paz y seguridad: Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (CEDAW), 1979; Plataforma de Acción de Beijing, 1995; Resolución del CS 1265 sobre la protección de los civiles en los conflictos armados, adoptada el 17 de septiembre de 1999; Resolución del CS 1261 sobre niños y conflictos armados, adoptada el 25 de agosto de 1999; Resolución del CS 1296 sobre la protección de los civiles en los conflictos armados, adoptada el 19 de abril de 2000; Resolución del CS 1314 sobre niños y conflictos armados, adoptada el 11 de agosto de 2000; Resolución del CS 1325 sobre mujeres, paz y seguridad, adoptada el 31 de octubre de 2000; “Mujer 2000: Igualdad entre los géneros, desarrollo y paz en el siglo XXI” Nueva York, 5-9 de junio de 2000; y Protocolo sobre los Derechos de la Mujer en África, Maputo, 11 de julio de 2003. Los Estados miembros de la UE proporcionan ejemplos de buenas prácticas, que se pueden reproducir en los contextos frágiles. Hay planes de acción nacionales para la aplicación de la resolución 1325 en nueve países europeos (Austria, Dinamarca, Islandia, Países Bajos, Noruega, España, Suecia, Suiza y Reino Unido). Estos planes nacionales se consideran intentos innovadores y estrategias exhaustivas para promover el seguimiento de los compromisos internacionales. Para obtener un análisis más detallado de ellos, consulte Sherriff y Barnes (2008). 114

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Para poder desempeñar una función más sólida de protección de la mujer en las situaciones posconflicto y dotarla de la autonomía necesaria, la UE tiene que poner en práctica mecanismos de rendición de cuentas, supervisión y comunicación. Además, debe incrementar los recursos humanos y financieros que asigna a este ámbito de intervención.24 La función de los proveedores habituales de seguridad y justicia también debe tenerse en cuenta en los procesos de reforma del sector de la seguridad, porque en muchos países frágiles, los servicios de seguridad no llegan más allá del centro de la capital, de tal forma que las personas que viven en las zonas rurales o en los suburbios de las ciudades suelen depender de una red informal de proveedores de seguridad.

Instrumentos y procedimientos financieros. Con las perspectivas financieras actuales 2007-2013, la CE ha emprendido una reforma de sus instrumentos financieros de intervención exterior. Entre otros, se trata del Instrumento de Estabilidad, el Instrumento de la Cooperación al Desarrollo (incluidos los programas presupuestarios temáticos como “Agentes no estatales y autoridades locales en el desarrollo), y el Instrumento Europeo para la Democracia y los Derechos Humanos. A ellos se suma el Fondo Europeo de Desarrollo como instrumento de cooperación con los países de ACP ajeno al presupuesto de la UE. El Instrumento de Estabilidad está dotado de 2 100 millones de euros para el período 2007-2013.25 La dotación del 10º Fondo Europeo de Desarrollo para los países de ACP es de 22 700 millones de euros para el período 2008-2013. Proporciona un marco de trabajo integrado para financiar las actividades relacionadas con la seguridad y el desarrollo.26

Recuadro 8.5: Mecanismo FLEX de vulnerabilidad Para ayudar a los países en desarrollo a hacer frente a los efectos de la crisis económica y financiera de 2008/2009, la UE ha adoptado varias medidas en 2009, incluida la creación de un mecanismo Flex ad hoc de vulnerabilidad (V-FLEX).27 Se trata de un instrumento a corto plazo y basado en la demanda que respalda a los países más vulnerables de ACP con poca capacidad de elasticidad. El objetivo es permitirles mantener los gastos prioritarios, en particular en los sectores sociales, en 2009 y 2010. V-FLEX puede utilizarse para proporcionar subvenciones en los países de ACP donde los préstamos de las instituciones financieras internacionales son insuficientes, o donde puede ocurrir que éstas no operen. El apoyo se puede prestar en forma de apoyo presupuestario (fórmula de elección) o a través de los proyectos o programas existentes (opción secundaria). V-FLEX tiene una dotación de 500 millones de euros para el período 2009-2010. La elegibilidad de los países para obtener fondos a través de este mecanismo se debe decidir caso por caso según los criterios establecidos por la Comisión.

El Fondo de Apoyo a la Paz para África, creado en 2003 en respuesta a una solicitud de la Unión Africana, utiliza el Fondo Europeo de Desarrollo para respaldar las operaciones de mantenimiento de la paz en África. Más recientemente, la Comisión Europea ha emprendido un trabajo estratégico sobre apoyo presupuestario en situaciones de fragilidad, junto con varios Estados miembros, el Banco Mundial, el Banco Africano de Desarrollo y el Fondo Monetario Internacional. Su finalidad es desarrollar directrices y mejorar la coordinación en la UE y en el entorno internacional. Como hemos comentado anteriormente, se debería adoptar un documento de enfoque común sobre este tema antes de que finalice 2009. La Comisión ha revisado también sus procedimientos para flexibilizarlos en situaciones de fragilidad. Recursos humanos. Aunque conseguir los recursos humanos apropiados para aplicar estas políticas sigue siendo un problema tanto en las capitales de los Estados miembros europeos como en Bruselas y en África subsahariana, las Delegaciones de la CE han adquirido una mayor concienciación y sensibilidad políticas. Si bien siguen concentrándose principalmente en gestionar los proyectos y programas de asistencia, ahora la dimensión política ha cobrado más importancia, y se realizan esfuerzos mejor encaminados a utilizar la herramienta del diálogo político con más eficacia. Algunas Delegaciones de la CE tienen asesores políticos y existe un enfoque más nítido en los asuntos de la gobernanza, ausentes durante mucho tiempo de las políticas de la CE. No obstante, la mayoría de las Delegaciones de la CE carecen de capacidad para estudiar los factores sociales que pueden desencadenar la inestabilidad. Tampoco cuentan con la presencia local necesaria para comprender plenamente los temas pertinentes. Además, a menudo les falta también una estrategia política clara y una misión respaldada por todos los agentes de la UE dedicados a este campo, así como

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Sherriff y Barnes, 2008. Para obtener una explicación más amplia de este instrumento concreto, consulte Gänzle, 2009. Siempre que no se dediquen a sufragar ofensivas militares, puesto que están cubiertas por las actividades del FED de conformidad con la definición acordada internacionalmente de ayuda oficial al desarrollo. Comisión de las Comunidades Europeas, 2009. INFORME EUROPEO

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la capacidad para aplicarla. Si se adoptara, el Tratado de Lisboa de la UE podría proporcionar una oportunidad para aumentar y reforzar esta dimensión política mediante una nueva arquitectura institucional. Sin embargo, la CE también tiene que abordar las restricciones procedimentales que con frecuencia merman su capacidad de traducir en actividades los compromisos políticos.28 Capacidades de gestión de crisis. La UE también ha estado desarrollando sus capacidades de gestión de crisis civiles y militares. En junio de 2003, al amparo de la PESD, la UE desplegó por primera vez fuerzas militares fuera de Europa sin recurrir a la OTAN. Fue en la provincia de Ituri de la República Democrática del Congo. El objetivo era estabilizar la situación de seguridad y mejorar las condiciones humanitarias en la ciudad principal, Bunia, y sus alrededores. Entre 2004 y 2006, también al amparo de la PESD, la UE desplegó funcionarios de policía en ese mismo país (EUPOL-Kinshasa), una misión de asesoría para la reforma del sector de la seguridad. Asimismo, tuvo lugar la operación EUFOR DRC, un despliegue militar en Kinshasa y sus alrededores, y el vecino país, Gabón, con la misión de apoyar a la MONUC a fin de estabilizar la situación durante las elecciones y proteger a los civiles. Entre enero de 2008 y marzo de 2009, la UE desplegó fuerzas militares en la parte oriental de Chad y en la parte nororiental de la República Centroafricana, a fin de proteger a los civiles en peligro, facilitar la distribución de la ayuda humanitaria y proteger al personal y las instalaciones de la ONU. Sin embargo, la estructura modular general y la división de competencias limitan los vínculos entre los diferentes agentes, políticas y herramientas de la UE.29 En los puntos de unión entre seguridad y desarrollo (cuando las operaciones de gestión de crisis militares y civiles convergen con la construcción de instituciones, la prevención de conflictos y el desarrollo económico), se plantean graves dudas sobre la delimitación de los poderes entre los distintos módulos.30 En el seno de las instituciones europeas no existe ningún acuerdo universal que determine que la mejor forma de avanzar es una oficina integrada Consejo-Comisión.31 Se está realizando un intento de vincular las competencias civiles y militares de la UE mediante la reestructuración de las responsabilidades en la Secretaría del Consejo, iniciativa que también podría afectar al trabajo conjunto con la CE.

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Por ejemplo, los procedimientos de la CE dificultan que sus delegaciones contraten a investigadores locales que les ayuden en algunos de los análisis contextuales de este tipo. Koeb, 2008, sugiere, por ejemplo, que se insista en la contratación de personal cualificado. Solana, 2009. Hoffmeister, 2008. Vogel, 2009.

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Tabla 8.1: Instituciones y agencias de la Unión Europea pertinentes para los Estados frágiles Comisión Europea 32

• DG de Relaciones Exteriores • DG de Comercio • DG de Desarrollo y Acción diplomática Relaciones con los países de África, del Caribe y del Pacífico • Delegaciones de la CE

Consejo de la UE • • • • •

CAGRE Alto Representante CPS GPM Grupos de trabajo del Consejo (COHOM, CODEV, CIVCOM y grupos de trabajo regionales) • REUE • Secretaría del Consejo

• DG de Desarrollo y Relaciones con los países de África, del Caribe y del Pacífico Programas • DG de Relaciones Exteriores multilaterales y bilaterales • DG ECHO (ayuda humanitaria) • DG EuropeAid • Delegaciones de la CE Gestión de crisis • DG de Relaciones Exteriores

Estados miembros de la UE

• Ministerios de Asuntos Exteriores • Embajadas y Misiones

• Ministerios y Agencias de Cooperación al Desarrollo • Agencias de Desarrollo Operativo • Embajadas y Misiones

• Misiones de la PESD

• Contribuciones a las misiones de la PESD

2. POTENCIAL DE LA UE EN SITUACIONES DE FRAGILIDAD La UE es un agente político, económico y diplomático fundamental. La UE es el mayor bloque comercial del mundo y, colectivamente, el máximo donante internacional. Al igual que otros agentes importantes del escenario internacional, es una gran potencia económica. Puede ejercer su influencia diplomática a través de su Política Exterior y de Seguridad Común, con los 27 Estados miembros actuando al unísono en los países, y en foros internacionales como la ONU. Y cuenta con algunas ventajas sobre las organizaciones internacionales para abordar la fragilidad: la amplia gama de acciones potenciales que posee, los recursos que es capaz de poner en marcha, y su situación como agente político. Además, la propia historia de la UE, con las transiciones en algunos países de la dictadura a la democracia, o de sistemas regulados a sistemas de mercado, representa una experiencia inestimable que hay que aprovechar. La UE trabaja con agentes estatales y no estatales. La UE tiene la capacidad de trabajar con diversos agentes, aparte de los gobiernos, incluidas las autoridades locales y los agentes no estatales o las organizaciones regionales. Estos agentes aportan perspectivas diferentes a la comprensión de la UE de los contextos locales, contribuyen al diálogo político con los gobiernos y mejoran el alcance de sus políticas. Sin embargo, con frecuencia estas posibilidades se desaprovechan a causa de la complejidad de los procedimientos de la UE y de la capacidad limitada de algunos de los otros agentes. 33 La UE tiene una presencia duradera. A través de sus Estados miembros o de las Delegaciones de la CE, la UE goza de una presencia duradera en los países frágiles. Incluso en situaciones de conflicto violento abierto, cuando pocos agentes internacionales permanecen en ellos, suele mantener algún tipo de presencia y apoyo mediante oficinas o expertos de campo de la Oficina de Ayuda Humanitaria de la CE, ECHO. En realidad, el hecho de que la CE (a través de ECHO) haya sido el único donante con presencia permanente en la parte oriental de la República Democrática del Congo durante los primeros años de esta década le ha proporcionado una ventaja significativa respecto a otros donantes. Además, dio lugar a la primera misión de gestión de crisis en África (sin recurrir a los activos de la OTAN) en apoyo de la operación Artemis de la ONU en Bunia, al nordeste de la RDC, en 2003.

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33

Las instituciones desempeñan distintas funciones en cada una de estas áreas, y la Comisión Europea no puede iniciar una acción diplomática de ámbito comunitario. Consulte Particip, 2008. INFORME EUROPEO

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Capítulo 8

La UE puede construir asociaciones mundiales. La UE no es la única potencia económica, política o militar que se involucra en África34 o se interesa por el continente. La capacidad de la UE para construir un diálogo genuino a tres bandas con China y África se ha visto obstaculizada porque pocos agentes africanos consideran que redunde en su interés. En algunos casos, otros agentes tienen las mismas capacidades o más que la UE. Sin embargo, el carácter no hegemónico de la Unión, mientras se perciba como tal, puede añadir valor a la presencia y las intervenciones de la UE. Además, en cuanto a actuar colectivamente, la UE tiene mucho menos lastre político que sus Estados miembros individuales, en especial que aquellos con un pasado colonial en África subsahariana. Mientras los países socios no consideren que los Estados miembros de la UE se limitan a perseguir sus propios intereses económicos o de seguridad a través de la UE, estarán más dispuestos a trabajar con la Unión y aceptarla como potencia en la ONU. Sin embargo, es importante ser realistas y no sobrestimar la influencia de la Unión Europea en África. Su función real puede ser menos eficaz de lo que se piensa, en concreto porque a menudo no se la percibe como una entidad colectiva en los países socios. Tampoco se comporta como tal, pues su función o intervención suele ser menor que la suma de las partes. Pero la UE debe hablar y actuar con una misma voz y una misma intención. El valor añadido de la UE seguirá estando infrautilizado hasta que la CE y los Estados miembros de la UE hablen y actúen al unísono (compartiendo un entendimiento y una estrategia comunes sobre cómo trabajar en estos contextos) y posean una división de tareas eficaz que trascienda el programa de eficacia de la ayuda. Como ya se ha indicado, hay varias iniciativas en marcha, como el próximo plan de acción sobre situaciones de fragilidad y conflicto. La cuestión es cómo se relacionan entre sí tantos instrumentos y políticas, así como los diversos agentes de la UE, para desarrollar y aplicar la estrategia coherente, fundamentada y acorde a las necesidades que mejor ayude a estos Estados y sociedades a responder a las causas y consecuencias de la fragilidad, e incrementar su elasticidad. Si la coordinación y la coherencia suelen resultar complicadas en el ámbito nacional de la administración de cada Estado miembro, todavía resultan más complejas en la UE en su conjunto (con 27 Estados miembros, las instituciones de la propia UE, un proceso pesado y lento de toma de decisiones, y procedimientos internos y financieros engorrosos). Sin embargo, la UE puede conseguir resultados actuando como un solo agente, cuando hay un liderazgo capaz y voluntad política clara. La política de la UE en la República Democrática del Congo a mediados de los años noventa suele considerarse como ejemplo de unidad en la finalidad y los compromisos en el seno de las instituciones de la Unión Europea (incluidos sus Estados miembros) para respaldar la estabilización del país. Sin embargo, para que este resultado unificado sea más permanente, se necesitan acuerdos institucionales más estables. No se puede aplicar una política unificada a largo plazo mediante un dispositivo de coordinación puntual.

3. HACIA UNA RESPUESTA MÁS ACERTADA DE LA UE A LA FRAGILIDAD Aunque los progresos son patentes y los documentos políticos proporcionan una orientación política más completa, queda mucho camino por recorrer para llevar los compromisos a la práctica. Los instrumentos y procedimientos financieros se han simplificado y flexibilizado, pero siguen siendo complejos, engorrosos, largos y nada intuitivos para los agentes no estatales. Esto se cumple incluso para la ayuda humanitaria, que es, con mucho, la que tiene los procedimientos más ligeros de la CE. La CE y el Consejo siguen compitiendo en asuntos de competencias. La creación de un servicio común de intervención externa, en caso de ratificarse el Tratado de Lisboa de la UE, podría aportar algunas respuestas, pero falta un trabajo esencial mucho más a fondo.35 Las políticas de desarrollo se tienen que vincular a las misiones realizadas al amparo de la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC) y de la Política Europea de Seguridad y Defensa (PESD) (gestión de crisis civiles y militares), y viceversa. Y mucho más si tenemos en cuenta que es probable que los temas (derechos humanos, Estado de Derecho) y las actividades (reforma del sector de la seguridad y desarme, desmovilización y reintegración) transversales cobren tanta importancia como las áreas tradicionales de compromiso político exterior de la Unión Europea (o incluso más). También es más probable que los agentes humanitarios y militares se encuentren sobre el terreno, lo que plantea otros retos sobre las percepciones de sus funciones diferenciadas, la claridad de sus misiones y la idoneidad de sus medios. Tampoco se han abordado hasta ahora los vínculos entre desarrollo, seguridad y medio ambiente. Sin embargo, sí están recibiendo más atención, en particular en África central (incluidos los Grandes Lagos). Los factores de cambio son, sobre todo, locales. Los donantes y sus políticas pueden ayudar, obstaculizar o resultar totalmente neutros. Pero corresponderá a los agentes locales determinar cuándo y cómo se producen los cambios. Así pues, es importante que las funciones y actividades de la Unión Europea estén enraizadas en cada contexto específico (de acuerdo con los principios del CADOCDE). Para ello, se requieren conocimientos y comprensión de la dinámica local y regional desde las perspectivas antropológica, histórica, socioeconómica y política. Por lo tanto, se necesita un compromiso político mucho más sostenido, en lugar de tecnocrático. 34 35

Consulte Tadesse, 2009. Consulte Koeb, 2008 para ver en qué medida afecta el Tratado de Lisboa a las relaciones de la UE con los países en desarrollo. Tomando como base la aprobación del Tratado, Gaves y Maxwell, 2009, proponen modelos organizativos distintos para reestructurar la política de desarrollo de la UE.

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Políticas de la UE para abordar la fragilidad en África subsahariana

3.1 CÓMO PASAR DE ENTENDER EL CONTEXTO A CREAR UNA RESPUESTA POLÍTICA ADECUADA Las últimas actuaciones políticas de la UE se caracterizan por un esfuerzo renovado para entender la dinámica local, identificar las causas de los conflictos (existentes o posibles) y utilizar análisis políticos, sociales, económicos y regionales basados en información correcta procedente de varias fuentes en las estrategias nacionales, en especial para las situaciones de fragilidad.36 Con frecuencia, la CE y los Estados miembros de la UE comparten el mismo análisis del contexto. Además, las estrategias nacionales de la CE suelen estar fundadas en las necesidades y las prioridades identificadas en los documentos de estrategia nacionales, lo que aumenta el potencial de apropiación. Sin embargo, no siempre está claro en qué medida las distintas fuentes locales aportan información a estos análisis. Tampoco existe una comprensión profunda de los agentes locales (saboteadores o impulsores del cambio), sus motivaciones y las dinámicas sociales cambiantes. Esto se puede deber en parte a la necesidad de los Estados miembros de conservar un cierto espacio de maniobra. Además, una comprensión común del contexto no significa que los distintos agentes (de campo, de las capitales de la UE, socios locales) compartan una misma estrategia política y operativa. La UE ha sufrido algunas dificultades para vincular mejor el análisis de economía política a la estrategia y la programación. Algunos creen que el motivo es que la evidencia a menudo resulta contradictoria, o exige tomar decisiones políticas que la UE, o su socio, no está dispuesto o capacitado para adoptar. Por ejemplo, en Kenia la mayoría de los donantes no reaccionaron ni adaptaron sus estrategias hasta que se desencadenó violencia política en 2007, a pesar de las señales de aviso que se venían observando desde hacía varios años.

3.2 NECESIDAD DE UN PRINCIPIO DE APROPIACIÓN CUALIFICADO En muchos Estados frágiles, la legitimidad dura poco, aunque se elija al gobierno en un proceso electoral libre y justo (lo que ya constituye todo un logro en semejante contexto). Las capacidades de los gobiernos suelen quedar desbordadas por las necesidades. El control gubernamental suele limitarse a algunas partes del país, y no se hace extensivo a los violentos (que, en ocasiones, incluso forman parte de las estructuras del Estado). Además, no siempre existen políticas nacionales o están bien definidas. Sin embargo, con frecuencia parece que las políticas de desarrollo de la UE aceptan un gobierno en funcionamiento como interlocutor y socio legítimo. Así pues, se necesitan enfoques más creativos para involucrar a los agentes locales y regionales como socios para lograr la apropiación conjunta de las iniciativas de la UE, un desafío de considerables proporciones. Las intervenciones recientes en Somalia ilustran la capacidad y la voluntad de la UE para hallar planteamientos alternativos al diálogo y las relaciones casi exclusivamente “entre Estados”. Esto permite trascender a esa visión de la apropiación limitada al gobierno o al Estado. Aunque la estrategia de la UE no sea una solución de construcción del Estado a largo plazo, la UE ha seguido canalizando ayudas, apoyando la prestación de servicios básicos a través de los agentes de la sociedad civil y promoviendo asociaciones entre el gobierno local y la sociedad civil. La UE podría sacar partido de este ejemplo para renovar y cualificar el principio de apropiación, así como su relación con la sociedad civil en los Estados frágiles.

3.3 COHERENCIA Y COORDINACIÓN POLÍTICAS Los esfuerzos para conseguir una mayor coherencia tienen que dirigirse a construir una visión y una estrategia política comunes (para todas las instituciones de la UE y todos los agentes fundamentales sobre el terreno) sobre cómo abordar los principales retos, (cuáles son las prioridades, cómo trabajar, con quién y para qué) en caso de que los gobiernos no estén dispuestos o existan problemas de gobernanza. El liderazgo y el compromiso no son tan claros como en otros entornos. La coordinación sobre el terreno sigue entendiéndose principalmente como una labor destinada a no meterse demasiado en el espacio del otro y a crear sinergias entre las actividades de los donantes. Sin embargo, parece que hay menos interés por dividir con eficacia el trabajo entre la comunidad de donantes en áreas más políticas de la cooperación al desarrollo (por ejemplo, parece más fácil realizar avances en educación que apoyar la gobernanza). Sobre todo, se siguen dejando de lado los asuntos políticos espinosos en todos los esfuerzos de coordinación sobre el terreno, en especial en los casos de mala gobernanza o de gobiernos fuertes pero que no están dispuestos a cooperar. Como consecuencia, no hay estrategias políticas claras para abordar cada situación de fragilidad. Esto se debe, por un lado, a la diversidad de culturas y programaciones políticas de la CE y los Estados miembros de la UE. Y, por otro, es resultado de la interacción entre el trabajo sobre el terreno y las sedes (de Bruselas o las capitales), porque adolecen de falta de claridad sobre la función de la actuación sobre el terreno, tanto para la creación de políticas como en lo tocante a los agentes políticos. Un alto representante nuevo y más poderoso de los asuntos exteriores y la política de seguridad, así como un vicepresidente de la Comisión Europea y un nuevo servicio diplomático conjunto (el Servicio Europeo de Acción Exterior propuesto por el Tratado de Lisboa de la UE) podrían aportar algunos cambios positivos a algunas de las carencias de coherencia y coordinación de la UE. Sin embargo, no debemos sobrestimar su posible función transformadora. 36

Sobre este tema, consulte el segundo párrafo (pp. 3-5) del documento de síntesis de los trabajos sobre políticas de fragilidad que se están realizando en la UE en Bruselas, Comisión de las Comunidades Europeas, 2009a. INFORME EUROPEO

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Capítulo 8

Recuadro 8.6: Política Agrícola Común de la UE y seguridad alimentaria en los Estados frágiles africanos Por Alan Matthews, Institute for International Integration Studies, Trinity College de Dublín, Irlanda La Política Agrícola Común (PAC) de la Unión Europea ha recibido duras críticas por sus efectos perjudiciales sobre la seguridad alimentaria de los países africanos. Las críticas se dirigen a la manera en que los productos agrícolas subvencionados por la UE deterioran los mercados locales para los productores domésticos y compiten con las exportaciones africanas en terceros mercados. Además, sostienen que los obstáculos comerciales dificultan la exportación a los mercados de la UE a los productores africanos. Las ONG han elaborado estudios sobre los daños causados a la producción local a causa de las exportaciones subvencionadas por la UE de leche en polvo, azúcar, tomates en conserva y concentrado de tomate, carne de vacuno, algodón y pollos congelados.37 Se teme que los requisitos de liberalización de los Acuerdos de Asociación Económica (AAE) sometan a los sectores agrícolas vulnerables a una mayor competencia de importación contra las empresas de la industria agroalimentaria de la UE.38 Los efectos para la seguridad alimentaria de la PAC se deben evaluar a la luz de las reformas significativas de los regímenes comerciales de esta política realizadas en los últimos años. También las condiciones de acceso al mercado han cambiado de manera drástica con los nuevos acuerdos de comercio agrícola para los países africanos. También es preciso tener en cuenta la diversidad de las economías africanas vulnerables, que a menudo están especializadas en una reducida cantidad de exportaciones agrícolas y dependen de las importaciones de alimentos para satisfacer las necesidades dietéticas. En estos países, los suministros de alimentos de la UE afectarán de mantera distinta a los productores y a los consumidores de alimentos. Existe un alto grado de diferenciación en el comercio agrícola de la UE con África subsahariana. La UE importa sobre todo cacao y productos derivados del cacao, plátanos, café, azúcar de caña, tabaco, algodón y algunas frutas y verduras de la región. En cambio, exporta sobre todo trigo, harina, alimentos elaborados, azúcar blanquilla, leche en polvo, malta y pollo congelado. La reforma de la PAC ha reducido el apoyo a los precios de mercado para la mayoría de los productos básicos producidos en la UE, mientras se siguen sosteniendo los ingresos agrícolas mediante pagos directos incondicionales. En consecuencia, los precios de intervención de cereales, carne de vacuno, productos lácteos, azúcar y arroz se han reducido de manera significativa. Los pagos directos condicionales correspondientes al tabaco, las verduras elaboradas y parte de la producción algodonera se han eliminado. La dependencia de las subvenciones a la exportación se ha reducido en gran medida, aunque se volvieron a incorporar para la carne de porcino y de aves de corral en 2008 y para los derivados lácteos en 2009. Sin embargo, la UE se ha comprometido a eliminar las subvenciones a la exportación después de 2013. Tampoco ha introducido impuestos de exportación de cereales durante la crisis alimentaria 2007-2008 como hizo durante el anterior pico de los precios en 1995-1996. Se ha avanzado menos en la reducción de la protección fronteriza de la producción agrícola de la UE. Los aranceles de importación variables se han convertido en aranceles de importación fijos, y se han reducido un promedio del 36% en la Ronda Uruguay. Sin embargo, las tasas agrícolas siguen siendo altas, en torno a una media del 20%, en especial para productos básicos concretos como el vacuno, el azúcar, los plátanos y los productos lácteos. Además, en la estructura arancelaria de la UE se ha constatado un aumento de las tasas proporcional al grado de procesamiento. No obstante, los países africanos disfrutan de un acceso preferente al mercado agrícola europeo. Todos los países menos avanzados de África tienen acceso exento de aranceles y contingentes, aparte de los acuerdos de transición del azúcar, que irán desapareciendo gradualmente hasta 2015. El acceso exento de aranceles y contingentes se ha hecho extensivo a los países africanos no incluidos en el grupo de menos avanzados que hayan iniciado AAE provisionales con la UE. Estos acuerdos proporcionan más oportunidades de acceso al mercado, en particular para los plátanos y, después de un período de transición, para el azúcar. Las normas de origen al amparo de los AAE proporcionan cierto grado de relajación y simplificación para los productos agrícolas elaborados y sin elaborar. Esto permite a los agricultores y productores africanos exportar con mayor facilidad al mercado europeo. El acceso exento de aranceles y cuotas también evita la discriminación contra el procesamiento de valor añadido provocada por la escalada arancelaria. Los países no pertenecientes al grupo de países africanos menos adelantados que no han firmado un AAE pueden utilizar el Esquema Generalizado de Preferencias (EGP), aunque las preferencias arancelarias aplicadas a los productos de la PAC al amparo de este acuerdo son muy limitadas.

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Paasch, 2008; Oxfam, 2002. Bertow y Schulteis, 2008.

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Paradójicamente, la reforma de la PAC reduce el valor de este acceso preferente al mercado y erosiona las rentas que pueden obtener los exportadores africanos. La ampliación del acceso en el caso del azúcar ha sido simultáneo a la renuncia al Protocolo del azúcar, en virtud del cual la UE que garantizaba un precio para las exportaciones de azúcar africanas a la UE con contingentes preasignados. La bajada de los precios de intervención y las reducciones arancelarias han disminuido la rentabilidad del mercado de la UE para los exportadores africanos de arroz, azúcar, plátanos, vacuno, frutas y verduras.39 Por consiguiente, durante las negociaciones comerciales de la Ronda de Doha de la OMC, los países africanos han defendido la ampliación de los plazos para las reducciones arancelarias propuestas en aquellos casos en que las preferencias son importantes. La UE reconoce que la reforma de la PAC puede causar dificultades de ajuste a los países africanos, a causa del deterioro del acceso preferente. Por ello, ha puesto ayudas financieras a disposición de los afectados a fin de contribuir a mejorar la competitividad y prestar asistencia para la diversificación. Las medidas complementarias para los países signatarios del Protocolo del Azúcar, con un presupuesto indicativo de 1 280 millones de euros para el período 2006-2013, apoyan los procesos de ajuste en 18 países productores de azúcar de ACP. Se han proporcionado más de 450 millones de euros al amparo del régimen especial de ayuda para los proveedores tradicionales de plátanos ACP 1994-2008, a fin de facilitar el ajuste. La UE y los Estados miembros también han apoyado la asociación de la UE con África para el desarrollo del sector algodonero desde 2004, y han destinado más de 300 millones de euros a programas y proyectos relacionados con el algodón. Así pues, se han realizado avances importantes para conseguir que la política agrícola de la UE sea más coherente con los objetivos de desarrollo y de seguridad alimentaria de las economías africanas vulnerables.40 Sin embargo, los países siguen expresando temores sobre los posibles efectos adversos de las exportaciones de alimentos de la UE a África, en el contexto de la liberalización recíproca que se exige en virtud de los AAE. Uno de los objetivos principales de la reforma de la PAC es aumentar la competitividad de las exportaciones de productos agrícolas de la UE. Sin embargo, la UE ha asegurado a los países que la asimetría de liberalización incorporada a estos contratos se puede utilizar bien para excluir la mayoría de los aranceles aplicados a los productos agrícolas europeos de la liberalización, o bien para someterlos a períodos de transición prolongados (hasta 25 años). La reforma de la PAC va a continuar, a juzgar por el intenso debate sobre la naturaleza y la justificación de los pagos incondicionales en la UE, en particular a partir de 2013, y sobre el compromiso de alcanzar un acuerdo para una mayor liberalización del comercio agrícola en la Ronda de Doha. Como resultado, se fomentará la importación de productos básicos a la UE y, al mismo tiempo, se reforzará la competitividad del sector de alimentos elaborados de la UE. Para las economías africanas en situación de fragilidad, este proceso acarreará amenazas y oportunidades, pero no hay que perder la perspectiva. A pesar del alto nivel de los debates sobre los efectos de la PAC en los países africanos, sobre todo en Europa, la seguridad alimentaria africana sigue dependiendo, ante todo, de las políticas y las inversiones agrícolas domésticas en África.

3.4 POLÍTICAS COMERCIALES DE LA UE RESPECTO A LOS ESTADOS FRÁGILES De conformidad con el Acuerdo de Asociación de Cotonú, el marco de trabajo político del comercio con África subsahariana se basa en los Acuerdos de Asociación Económica (AAE) negociados entre la UE y seis regiones de ACP, a fin de impulsar el comercio y el desarrollo, y dar la vuelta a la situación de marginación de los Estados de ACP. En Cotonú se acordó también que los AAE serán compatibles con la OMC. Aunque las reglas de la OMC contemplan cierto margen de excepciones en relación con los países en desarrollo y, en particular con los Países Menos Adelantados (PMA), no se contemplan de manera concreta los países frágiles ni las situaciones de fragilidad. Por consiguiente, la capacidad y el margen político de que dispone la UE para adaptar o crear disposiciones específicas para los Estados frágiles en el ámbito del comercio se ve mermada en cierta medida por sus compromisos internacionales existentes (aunque sigue siendo posible hacerlo). Algunos analistas argumentan que, “aunque los AAE no son un remedio inmediato para la crisis, podrían sumarse a las dificultades que padecen algunos países africanos, a no ser que se incorpore un cierto grado de flexibilidad a su proceso de negociación y que se adopten y apliquen oportunamente medidas apropiadas de apoyo al desarrollo”.41 La iniciativa de Ayuda para el comercio de la UE podría ofrecer algún margen de adaptación a las características específicas de los Estados frágiles. Como mínimo, debería permitir asegurarse de que su capacidad comercial y su elasticidad mejoren, y no se vean menoscabadas por los compromisos de estos acuerdos comerciales.

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Low et al., 2009. Matthews, 2008. Bilal et al., 2009, p. 1. INFORME EUROPEO

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Capítulo 8

Recuadro 8.7: Ayuda para el comercio La UE es uno de los principales proveedores de la Ayuda para el comercio, una iniciativa de carácter general que abarca asistencia para desarrollar el comercio, las políticas comerciales y las infraestructuras comerciales. Así pues, aunque no sea específica para los países frágiles, resulta pertinente para ellos por sus características estructurales. La declaración ministerial de la OMC de Hong Kong de 2005 reclama más y mejor ayuda para el comercio. Pone en marcha un proceso destinado a ayudar a los países de renta baja a superar las limitaciones estructurales y la debilidad de sus capacidades que socavan sus posibilidades de competir y extraer los máximos beneficios de las oportunidades comerciales y de inversión. En 2007, el Consejo de la UE adopta una estrategia europea de ayuda al comercio, una iniciativa conjunta de la Comunidad y los Estados miembros de la UE. Sus objetivos son “permitir a los países en desarrollo y, en particular, a los menos adelantados (PMA), utilizar el comercio de forma más eficaz para apoyar el crecimiento, el empleo, el desarrollo y la reducción de la pobreza, y para que alcancen sus objetivos de desarrollo”.42 Esta estrategia incluye el incremento de los volúmenes de financiación específica de la Ayuda vinculada al comercio (TRA) hasta 2 000 millones de euros al año para 2010. Su misión es mejorar el enfoque a favor de los pobres, aumentar la capacidad de la UE y de los Estados miembros de conformidad con los principios de eficacia de la ayuda, respaldar el proceso de integración regional de ACP y supervisar los compromisos. En relación con este compromiso asumido por la UE de dedicar 2 000 millones de euros anuales a la Ayuda vinculada al comercio para 2010, las nuevas cifras indican que el compromiso colectivo de la UE se cumplió prácticamente en 2007. Ese año, los compromisos de los Estados miembros y de la Comunidad respecto de la TRA ascendieron a 960 y 1 020 millones de euros, respectivamente. El apoyo total de la UE se situó, pues, en 1 980 millones de euros, con un aumento del 8% respecto a 2006, que registró una TRA total de la UE de 1 830 millones de euros. En relación con el programa global de Ayuda para el comercio, el apoyo total de la UE ascendió a 7 170 millones en 2007. África es la que recibe la mayor proporción de los fondos de Ayuda para el comercio de la UE: 2 700 millones de euros en 2007 y un 44% de la Ayuda para el comercio total de la UE en el período 2005-2007.43 Es importante tener presente la lógica que sustenta la Ayuda para el comercio (ayudar a los países en desarrollo a ponerse en contacto con el mercado mundial), porque los problemas internos y las restricciones de infraestructuras son objetivos a largo plazo, fundamentales para reducir la pobreza. Además, en la recesión de 2009, la Ayuda para el comercio puede ejercer un efecto de estímulo inmediato.

Lo que les falta a los países frágiles no es un comercio de mercancías (que se realiza de un modo principalmente informal y desvía los ingresos que el Estado tanto necesita) sino unas instituciones que garanticen la aplicación de las políticas y los acuerdos comerciales. Los países frágiles de África subsahariana se encuentran con numerosos obstáculos internos: ausencia de conocimientos, burocracia excesiva, financiación inadecuada, infraestructuras insuficientes... Esto hace que les resulte complicado comerciar y, por ende, beneficiarse plenamente de la ayuda para el comercio. Esto se cumple especialmente en los países de África Central, que por su situación geográfica corren el riesgo de convertirse en “huérfanos de ayuda para el comercio” y quedar más marginados si cabe por el proceso de mundialización. Aunque podrían adoptarse otras medidas creativas en el ámbito comercial, en general la UE parece disponer de un margen limitado para adaptar su política comercial a fin de hacer que sea más sensible a las situaciones de fragilidad. Algunos defienden que no cabe duda de que, teniendo en cuenta el impacto de la crisis financiera actual, hay elementos de los AAE que requieren una revisión urgente.44

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Comisión de las Comunidades Europeas, 2007, p. 3. Comisión de las Comunidades Europeas, 2009, p. 3. Jones, 2009, p. 7.

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Políticas de la UE para abordar la fragilidad en África subsahariana

Recuadro 8.8: Acuerdos de Asociación Económica Los AAE son acuerdos asimétricos que abarcan no sólo el comercio de productos y servicios, sino también problemas internos, como la competencia, contratación pública, propiedad intelectual y agilización del comercio, para promover la integración regional en combinación con la ayuda. Según el Acuerdo de Cotonú, el objetivo es mejorar la cooperación en todas las áreas aplicables al comercio y fomentar el desarrollo sostenible en los estados de ACP. Los AAE deben estar orientados al desarrollo, para aumentar la integración regional, mejorar el acceso al mercado europeo de los productos de ACP e intensificar la cooperación en los asuntos relacionados con los servicios y el comercio. Al mejorar la competitividad, los AAE deberían ayudar a los países de ACP a integrarse en la economía mundial y a promover su crecimiento económico. Los AAE abarcaron inicialmente a seis agrupaciones regionales de ACP y, posteriormente, a siete con la incorporación de la CAO (Comunidad Africana Oriental). Cinco de ellas están en África subsahariana.45 En un AAE entre la UE y una agrupación regional, esta última negocia en bloque, aunque se firma un acuerdo bilateral. Los países de ACP que no pertenecen al grupo PMA y no desean participar en un AAE pueden acceder a la UE a través del Esquema Generalizado de Preferencias (EGP),46 aunque es menos favorable. Los resultados provisionales del proceso de los AAE47 han sido objeto de debates controvertidos en la literatura económica y política.48 Muchos estudios ponen de relieve la incertidumbre de sus resultados.49 Para algunos países, es improbable que los AAE provisionales generen ganancias comerciales significativas, porque los países de ACP pueden cumplir una parte importante de los esfuerzos de liberalización que se exigen en ellos sin mermar demasiado su esquema de protección actual.50 Desde las perspectivas de la fragilidad y la construcción de instituciones, un problema importante se refiere a los posibles efectos de los AAE en los ingresos arancelarios de los países de África subsahariana. Si tenemos en cuenta la importancia que revisten los impuestos comerciales para los ingresos públicos de los países africanos, la reducción de los ingresos arancelarios asociada a la liberalización mutua del comercio podría reducir su capacidad para cumplir las funciones básicas del Estado. Los cálculos basados en una liberalización total e inmediata indican que podría tratarse de pérdidas significativas.51 Por ejemplo, es probable que África occidental sea la región más afectada, con pérdidas previstas para CEEAO que oscilan entre el 30% de los ingresos arancelarios y el 89,5%.52 Una liberalización más gradual del comercio permitirá seguramente mitigar estas pérdidas, pero a expensas de reducir las ganancias por la apertura comercial. Así pues, sin una reforma apropiada de los sistemas fiscales y medidas compensatorias, los AAE podrían tener consecuencias negativas importantes para la capacidad de algunos Estados subsaharianos para recaudar recursos públicos. Esto cobra especial importancia por la conocida dificultad que experimentan los países pobres para sustituir los impuestos comerciales por el IVA.53 Un elemento fundamental y obvio de la velocidad de recuperación fiscal consiste en mejorar la recaudación (y, si es posible, en incluir la economía sumergida). Las pérdidas de ingresos se podrían gestionar si la liberalización comercial es gradual y va acompañada de reformas de las finanzas públicas. Pero aún así, para los países frágiles con una capacidad reducida o voluntad política insuficiente, este tipo de reformas pueden resultar difíciles de aplicar a corto o medio plazo. Por ello, es importante contar con recursos externos dedicados de manera explícita a ayudar y facilitar el proceso de ajuste de estos países.

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Stevens y Kennan, 2005. El primer EGP (Esquema Generalizado de Preferencias arancelarias) de la Unión Europea se publicó en 1971. En febrero de 2001, el Consejo adoptó el Reglamento (CE) 416/2001, denominado también “Acuerdo EBA” (siglas en inglés del concepto “Todo Menos las Armas”). Este acuerdo, que es un acuerdo comercial no recíproco, proporciona a los 50 países (34 de los cuales pertenecen a ASS (incluidos 22 países frágiles) clasificados oficialmente como Países Menos Adelantados (PMA) por las Naciones Unidas, acceso exento de aranceles aduaneros de la UE para todos sus productos, excepto las armas y municiones, y 41 partidas arancelarias referentes al arroz y el azúcar (para los cuales se establecen contingentes de exención arancelaria hasta la consecución de la liberalización plena en septiembre de 2009 (para el arroz) y octubre de 2009 (para el azúcar). Fuente: http://ec.europa.eu/trade/issues/global/gsp/eba/index_en.htm. Las negociaciones de AAE comienzan en septiembre de 2002, inicialmente con la fecha tope del 31 de diciembre de 2007. Su finalidad era conseguir la conformidad con el reglamento de la OMC. Debido a la lentitud con que se desarrollan, estas negociaciones se han prorrogado más allá de la fecha tope inicial. En consecuencia, la Comisión Europea emite un comunicado el 23 de octubre de 2007, en el que se proporciona acceso comercial preferente a los países que no pertenecen al grupo PMA a partir del 1 de enero de 2008, a fin de ampliar el tiempo de negociación hasta la firma de AAE completos. Desde entonces, se concluyen varios acuerdos provisionales (también denominados "AAE trampolín") durante la última parte de 2007, entre la UE y las subregiones de los países de ACP y países individuales. Todos ellos contienen compromisos de liberalización del comercio de mercaderías para cumplir el requisito de compatibilidad de la OMC. Fuente: http://www.acp-eu-trade.org/index.php?loc=epa/background.php. A finales de 2007, 46 países africanos eran parte de algún AAE provisional. Al mismo tiempo, únicamente 18 de ellos habían iniciado un AAE provisional; ocho de ellos eran países frágiles: Burundi, Camerún, Comoras, Costa de Marfil, Kenia, Ruanda, Uganda y Zimbabue (Bilal y Stevens, 2009). Consulte Sindzingre, 2008, y Delpeuch y Harb, 2007. Stevens y Kennan, 2005; Delpeuch, 2007. Delpeuch y Harb, 2007. Busse et al., 2004. Baunsgaard y Keen, 2005. INFORME EUROPEO

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Capítulo 8

Lo que es más importante, los AAE podrían constituir una oportunidad para que los países africanos racionalicen su red de acuerdos de integración regional. Asimismo, se podrían utilizar como mecanismos de compromiso externo para que los estados africanos con instituciones tenues emprendan las reformas internas necesarias apoyándose en el contexto institucional más sólido de la UE. Sin embargo, hay quien no está seguro de que los AAE permitan potenciar la integración regional en África y, en concreto, se preguntan si son elementos de construcción o de derribo. Una de las principales dificultades se refiere al alto grado de heterogeneidad que presentan los países subsaharianos que componen las distintas agrupaciones de los AAE. Los países se diferencian en cuanto a sus estructuras de exportación, a su clasificación (pertenecientes o no al grupo de PMA), a los compromisos de liberalización regional y a las listas de productos sensibles.54 Aunque esta heterogeneidad no constituye en sí misma un obstáculo para la integración regional y, de hecho, puede aumentar sus beneficios económicos, también crea costes de coordinación y negociación políticas. Por ejemplo, la dificultad para armonizar las normas comerciales entre las agrupaciones regionales y dentro de cada una de ellas puede dar lugar a controles fronterizos y reglas de origen aplicables al movimiento de productos de la UE en las regiones, a fin de asegurarse de que la exclusión de productos en un país no se vea perjudicada por las preferencias de ese mismo producto en un país socio.55 Por todo ello es importante aplicar a cada región íntegra la misma oferta de acceso al mercado y la misma lista de productos excluidos, a fin de impulsar las posibilidades del mercado único.

3.5 POLÍTICAS Y ACCIONES PREVENTIVAS Los esfuerzos más recientes de la UE se han centrado en la necesidad de abordar y responder mejor a las situaciones de crisis y postcrisis. Sin embargo, el principal punto débil sigue siendo la falta de eficacia y oportunidad del trabajo de prevención. Aunque se dice que el diálogo político del Consenso europeo sobre el desarrollo tiene una dimensión preventiva importante, hay pruebas que indican que no se suele utilizar para ese fin.56 Más allá de la voluntad política, la UE se enfrenta a varias restricciones institucionales y operativas, incluidas las limitaciones de los instrumentos de la Unión, los procesos internos de organización y toma de decisiones, y la capacidad para responder plenamente a los requisitos de las políticas preventivas precoces. La composición institucional, que define las funciones y competencias de cada órgano de la Unión Europea, da lugar a diferentes puntos de vista y prioridades de los diversos servicios de la Comisión. Además, produce una desconexión institucional entre la CE y el Consejo. El Servicio Europeo de Acción Exterior podría ofrecer más margen para mejorar esta situación y conseguir una mayor vinculación de las políticas de la UE a corto y largo plazo.

3.6 MARCOS DE TRABAJO POLÍTICO CONJUNTO CON LAS ORGANIZACIONES REGIONALES DE ÁFRICA La UE ha invertido gran cantidad de tiempo y recursos en desarrollar asociaciones con las organizaciones regionales de África subsahariana y con la Unión Africana. No está tan claro en qué medida tales asociaciones y marcos de trabajo político conjuntos conforman las políticas de la UE dirigidas a abordar la fragilidad. El Acuerdo de Asociación de Cotonú, principal vehículo comercial, de ayuda y diálogo político para las relaciones entre la Unión Europea y los Estados subsaharianos, no incluye un artículo específico sobre fragilidad ni sobre Estados frágiles. En cambio, sí contempla acciones pertinentes, desde el diálogo político hasta gobernanza democrática, pasando por los derechos humanos, el comercio, la prevención de conflictos o la construcción de la paz, sin olvidar las medidas punitivas. Tampoco la Estrategia conjunta UE-África, firmada por los jefes de Estado y de gobierno durante la cumbre de Lisboa en 2007, hace referencia explícita a la fragilidad del Estado: se trata de un término que los interlocutores africanos rechazan ampliamente durante las rondas de negociaciones. Sin embargo, sí parece que la Unión Africana y sus Estados miembros aceptan la importancia de abordar la fragilidad del Estado y de trascender la cuestión de la mera etiqueta, pues podrían abrirse nuevas oportunidades de enfoque concertado para abordar la fragilidad. La UE ya mantiene una asociación y un diálogo productivos sobre paz y seguridad con la Unión Africana (UA). Además, es uno de los principales apoyos de la Arquitectura de Paz y Seguridad en África (APSA), que incluye misiones de mediación, advertencia precoz y mantenimiento de la paz, así como vínculos entre la UA y los “mecanismos regionales”. La Estrategia conjunta UE-África y su plan de acción proporcionan oportunidades para abordar problemas relacionados con la fragilidad (gobernanza, derechos humanos, comercio, integración regional e infraestructuras (recuadro 8.9). Sin embargo, en la práctica ha tenido hasta ahora un impacto limitado en los países individuales, y su aplicación está siendo ensombrecida por cómo debe financiarse y por un debate sobre su auténtico valor añadido. 54 55 56

Stevens et al., 2008. Brenton et al., 2008. El diálogo político también constituye un elemento importante del Acuerdo de Asociación de Cotonú.

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Políticas de la UE para abordar la fragilidad en África subsahariana

Respecto de los problemas potencialmente más controvertidos, como la gobernanza democrática y los derechos humanos, ha resultado difícil discernir un diálogo genuino y el respecto de los procesos de paz africanos. La mayoría de las organizaciones no tienen ningún interés en ser “instrumentalizadas” por la agenda política europea, y consideran más importante perseguir sus propias prioridades. Sin embargo, la calidad del diálogo ha mejorado en algunas áreas circunscritas al marco de trabajo de Cotonú y a la Estrategia conjunta UE-África. También ha progresado la alineación entre la UE y las prioridades africanas (como la paz y la seguridad). La Estrategia conjunta UE-África ha ayudado a la UE a alinearse con la UA en los “grupos de contacto internacionales” creados para las situaciones de crisis sostenidas de Guinea, Guinea-Bissau, Madagascar, Mauritania y Somalia. Además, el trabajo de la UE dirigido a intervenir con una sola voz entre la UA y sus Comunidades Económicas Regionales (CER) ha constituido un avance significativo. Una perspectiva regional de “mejora de la elasticidad” hace hincapié en los “vínculos regionales” y en la posibilidad de que existan “polos regionales de fragilidad”. Al adoptar una perspectiva más mundial de estos problemas, se ponen de relieve los factores externos tanto nacionales como regionales. De manera coherente con esta perspectiva, la Estrategia conjunta UE-África podría fomentar un nuevo enfoque regional general de África. En la actualidad, esta estrategia define un amplio marco de trabajo para la integración regional en África en torno a las líneas maestras políticas, económicas y sociales. El primer Plan de acción (2008-2010) incluye ocho asociaciones UE-África en áreas tales como la paz y la seguridad, la gobernanza democrática y los derechos humanos, y el comercio y la integración regional. Hasta ahora, la mayoría de los esfuerzos han sido de índole organizativa, destinados a establecer el diálogo, la confianza y la coordinación. Sin embargo, hay grandes expectativas en relación con el aumento de su eficacia real y con los compromisos de financiación.

3.7 LA UE EN CALIDAD DE AGENTE DE SEGURIDAD Y DESARROLLO Superar la pobreza y aumentar la seguridad van de la mano. No es nada nuevo: desde la doctrina de Truman y el Plan Marshall, la seguridad siempre ha estado integrada en las políticas de desarrollo de distintas maneras y en diferentes grados. La interacción entre seguridad y desarrollo se reconoce de forma global y representa los objetivos fundamentales de las políticas internacionales de la UE: contribuir a la paz y la estabilidad, y promover la democracia, los derechos humanos, el Estado de Derecho y la multilateralidad eficaz. Las vías hacia el establecimiento de objetivos, planes operativos y programas coherentes de la UE y, en definitiva, hacia intervenciones valiosas siguen planteando numerosos desafíos. Como hemos descrito, la UE se ha dedicado a construir un amplio abanico de políticas, instrumentos e iniciativas dirigidos a afrontar los problemas de desarrollo y seguridad, en particular en África subsahariana. Los objetivos, valores y calendarios de los donantes y los receptores son numerosos y, a menudo, están en conflicto. Armonizar los distintos agentes y recursos, trabajadores solidarios y soldados, diplomáticos y responsables empresariales, es algo tan urgente y necesario como complicado y lento. Sin olvidar que la propia UE es un agente internacional complejo y, en ocasiones, descoordinado. Ante situaciones de fragilidad e inseguridad, resulta tentador exigir algún “requisito previo”, como una nueva medida económica u otra institución política distinta.57 Por el contrario, apuntamos a que las sociedades en situación de fragilidad pueden empezar a cambiar en el ámbito de la seguridad y el desarrollo “tal y como están y a pesar de lo que son”. 58 Nos basamos en la riqueza de la experiencia de las iniciativas y la capacidad locales, así como en la implicación de la UE para establecer el nexo entre seguridad y desarrollo en los países africanos en situación de fragilidad (en concreto en las misiones de reforma del sector de seguridad y de gestión de crisis)59 para afirmar que es posible superar los obstáculos contra el cambio en el nexo entre seguridad y desarrollo, por muy arraigados y conocidos que sean.60 Ponemos de relieve seis procesos en las situaciones frágiles: 1. SEGURIDAD Y DESARROLLO: CAMBIO ANTAGÓNICO O NO? Los defensores de los cambios políticos que afectan simultáneamente a la seguridad y al desarrollo suelen entender las reformas que proponen como no antagónicas: salir de la fragilidad, aumentar la seguridad de la población y, al hacerlo, liberar energía para el desarrollo sólo puede ser beneficioso para todos los agentes y, en definitiva, para el país. Sin embargo, este supuesto es cuestionable.61 En primer lugar, en las situaciones de fragilidad, la inseguridad y las instituciones públicas disfuncionales restantes pueden ser utilizadas provechosamente tanto por los gobiernos como por los rebeldes. Algunos agentes podrían llegar, incluso, a crear, conservar y explotar la seguridad a fin de garantizarse su propia supervivencia política.62 En Sierra Leona, los gobernantes destruyeron intencionadamente la capacidad del Estado para suministrar ellos mismos los bienes públicos.63 En segundo lugar, 57 58 59 60 61 62 63

Hirschman, 1963, p. 6; Hirschman, 1967, p. 5. Hirschman, 1963, p. 6 Brzoska, 2006. Hirschman, 1963, p. 6; Hirschman, 1985, pp. 3-34 y 56-76. Englebert y Tull, 2008. Clapham, 1996, p. 208-243; Chabal y Daloz, 1999, pp. 3-16. Reno, 2003. INFORME EUROPEO

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en las situaciones de fragilidad, suelen coexistir una debilidad y una fortaleza relativas. Las instituciones estatales de la República Democrática del Congo, por ejemplo, han quedado debilitadas, pero no han desaparecido completamente.64 Ante las exigencias de los donantes, las autoridades públicas (plenamente conscientes de la situación de fragilidad de su país y precisamente por ello y por su relativa situación de precariedad) han conseguido mantener e incluso reforzar su postura negociadora y desarrollar una estrategia de prevención y resistencia. Incluso cuando la soberanía parece haber tocado fondo, el Estado residual es capaz de blindar contra los donantes lo que considera el núcleo de su autonomía.65 Así pues, la inseguridad relacionada con la fragilidad no es necesariamente perjudicial para todos los agentes locales ni presupone la debilidad de todos los participantes. Los agentes locales reaccionan e intentan eludir los puntos fuertes de los donantes y explorar sus debilidades. Por este motivo, es improbable que los enfoques de ingeniería directa resulten eficaces. La UE debe sustituir su enfoque de ingeniería social lineal por otro más flexible y estratégico. 2. INSEGURIDAD COMO OPORTUNIDAD PARA LAS POLÍTICAS DE DESARROLLO Los detractores del nexo entre seguridad y desarrollo suelen plantear tres reparos. En primer lugar, la aparición de la inseguridad en un programa político ya abarrotado, en un contexto donde los responsables de la toma de decisiones disponen de energía, capacidad y recursos limitados, necesariamente distraerá a los donantes y a los países en desarrollo y obstaculizará las acciones dirigidas al objetivo principal, que es reducir la pobreza. En segundo lugar, la seguridad no es más que un problema de superficie, un síntoma de disfunciones estructurales mucho más profundas. En tercer lugar, un esfuerzo genuino por hacer frente a los retos de la seguridad probablemente superará la capacidad del donante y el país socio. En cambio, nosotros sugerimos que la conexión entre seguridad y desarrollo puede generar oportunidades de reforma (recuadro 8.9). Primero, las poblaciones locales suelen expresar una gran preocupación inmediata por la seguridad y la paz. Por ejemplo, los representantes de la sociedad civil de Kivu (en la República Democrática del Congo) reivindicaban legítimamente que las elecciones debían esperar a que se hubiera establecido la paz, pero no se les escuchó.66 Obviar estas preocupaciones urgentes es contraproducente. Segundo, la aparición de problemas de seguridad es una oportunidad para que los reformadores encuentren nuevo aliados a fin de facilitar análisis conjuntos y formulaciones estratégicas. Tercero, la inseguridad puede actuar como antorcha y ayudar a detectar precozmente los males sociales que, si se desatienden, pueden llegar a ser mucho más complicados de manejar.67 Por último, las iniciativas políticas tímidas o superficiales pueden tener el efecto no deseado de movilizar a quienes pretenden sacar provecho de la solución propuesta, tanto en los países donantes como en los países socios.

Recuadro 8.9: Desafíos de seguridad y desarrollo en situaciones de fragilidad: conclusiones de las operaciones del PESD Autor: Dr. Damien Helly, Miembro investigador del Instituto de Estudios de Seguridad (IES) de la Unión Europea La Política Europea de Seguridad y Defensa (PESD) vio la luz hace diez años en los Balcanes. Desde entonces, la Unión Europea la ha utilizado como herramienta exclusiva de gestión de crisis civiles o militares en diversas situaciones de fragilidad. De las 23 operaciones al amparo de la PESD, 8 se han desplegado en África. Algunas de ellas siguen en marcha. Todas las operaciones de la PESD de África tienen que enfrentarse a algún tipo de fragilidad. Un libro editado recientemente por los investigadores del Instituto de Estudios de Seguridad (IES) de la Unión Europea proporciona datos exhaustivos y evaluaciones críticas de la PESD después de un decenio.68 Algunas de las conclusiones de este trabajo, basado principalmente en entrevistas de campo, pueden servir de base a los debates sobre seguridad y desarrollo, sobre situaciones de fragilidad y sobre la necesidad de una mayor coherencia entre los instrumentos y las políticas de la UE. • A lo largo de 10 años, la UE ha aumentado la coordinación de la PESD con las políticas de la Comisión Europea en los contextos de fragilidad. Desde 1999, las interacciones entre los desafíos de seguridad y desarrollo se han convertido en un leitmotiv común en los discursos políticos. La seguridad básica que se necesita para mitigar la pobreza, crear empleo y desarrollar el tejido empresarial ha quedado bien documentada en los principales documentos políticos europeos, que han impulsado la concienciación sobre el tema en la planificación política. Por ejemplo, la sede de Bruselas ha planificado acciones conjuntas en Chad en 2008 dirigidas al refuerzo mutuo. El Programa de Acompañamiento a la Estabilización, fundado por la Comisión Europea, pretende complementar la disuasión militar, aunque la coordinación en la práctica ha resultado complicada y lenta.

64 65

66 67 68

Englebert, 2003; Trefon, 2004 y 2007. Por ejemplo: en la República Democrática del Congo, dos importantes servicios de seguridad (el servicio de inteligencia militar y civil, y los guardias fronterizos) han quedado fuera de la reforma del sector de la seguridad (Melmot, 2008; Davis, 2009). Autesserre, 2009, p. 271. Hirschman, 1981, pp. 119, 149. Grevi et al., próxima publicación.

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• A pesar de los progresos realizados en la dimensión estratégica, los expertos en seguridad, los promotores del desarrollo, los economistas y los agentes humanitarios siguen teniendo que intensificar el diálogo sobre situaciones de fragilidad. La competencia por los recursos de financiación del desarrollo y la seguridad puede ser muy intensa. Los directores de los programas de ayuda al desarrollo y los expertos en seguridad apenas intercambian información sobre los efectos potenciales que puede tener en la seguridad un proyecto de infraestructura de transporte, por ejemplo. Aunque algunos tipos de expertos trabajan codo a codo, como los militares y los agentes humanitarios, la experiencia que se consigue durante las operaciones de gestión de crisis debería difundirse mejor. Por ejemplo, EUFOR Tchad/RCA aportó enseñanzas tanto par la comunidad militar como para la humanitaria, pero no está claro si se van a comunicar a los demás. • En las situaciones de fragilidad, las evaluaciones cualitativas son tan pertinentes como los datos cuantitativos. Si bien los economistas suelen trabajar con datos tangibles nada más, los científicos políticos o los analistas de información utilizan también los enfoques cualitativos. En el caso de las reformas de los cuerpos de policía o las fuerzas armadas en la República Democrática del Congo, una comprensión sólida de la política y los juegos de poder locales es fundamental para establecer mecanismos de recopilación de datos, como las bases de datos del censo. La misión EUSEC, encargada de prestar asistencia a las autoridades congoleñas en la reforma de su ejército, dedicó los primeros años a cultivar la confianza mutua con los interlocutores nacionales mediante fuertes lazos personales, recopilación de datos de inteligencia de personas y experiencia militar. En cambio, en Guinea-Bissau, donde la pequeña cantidad de soldados (menos de 6 000) parecería indicar que una reforma de las fuerzas armadas sería sencilla, los factores de gobernanza y de poder (como el poder simbólico de los veteranos, la intimidación y el tráfico ilegal) han resultado ser obstáculos terribles. A menudo, las realidades humanas están en contradicción con los datos. • Las iniciativas europeas en el terreno de la seguridad y la defensa dependen en gran medida de los programas y las voluntades políticas de las autoridades locales. Cuando estas últimas son reticentes (a menudo por motivos políticos o a causa de intereses adquiridos) a hospedar operaciones de la PESD o a los extranjeros venidos, supuestamente, para ayudarles a reformar su aparato de seguridad, a los europeos les resulta tremendamente complicado ejercer su influencia al máximo. Esto ha quedado patente en la República Democrática del Congo: después de las elecciones de 2006, el gobierno expresó mucho menos interés en la reforma del sector de la seguridad. También se confirmó en Guinea-Bissau, donde la misión de reforma del sector de la seguridad encontró enormes dificultades para entablar un diálogo con el fallecido Jefe de Estado Mayor del ejército, Tagmé Na Wai. Resultó evidente en Sudán, cuando la cúpula del poder no estaba dispuesta a hospedar una operación de mantenimiento de la paz conjunta de la UA y la ONU, y retrasó los procesos de concesión de visados al personal de la UE de apoyo a la planificación y a la cadena de mando de AMIS (la fuerza de mantenimiento de la paz de la Unión Africana en Darfur). • Después de 10 años, el personal del PESD ha aprendido las dificultades de implantar la apropiación local, en particular en los países frágiles donde las capacidades del Estado son prácticamente nulas y los responsables locales carecen de capacidad para absorber o asumir las ofertas o intervenciones de la UE. Los breves mandatos y el alto grado de rotación de las operaciones de la PESD casi nunca responden a las necesidades de desarrollo de capacidades a largo plazo de sus interlocutores. • En los entornos frágiles, la UE no consigue aplicar las políticas con eficacia. Por impresionante que sea su abanico de estrategias, comunicaciones y documentos de programación dirigidos a abordar la fragilidad, evitar el conflicto y apoyar la construcción de la paz, la UE tiene mucho trabajo por delante para traducir estas orientaciones políticas en acciones prácticas. Con frecuencia, el personal de la UE pasa por alto documentos políticos que sirven de guía para su trabajo y sus decisiones cotidianas en situaciones de fragilidad. A pesar de estar bien pertrechada de herramientas políticas como VARD (Vinculación de la Ayuda, la Rehabilitación y el Desarrollo), la Unión Europea no las utiliza sistemáticamente en los países. La formación para el personal que trabaja en contextos de fragilidad se debe impartir de manera transversal y más sistemática. • Al abordar las situaciones de fragilidad, la UE todavía tiene pendiente identificar sus prioridades de política exterior. Aunque el fracaso del Estado se menciona como una amenaza en la Estrategia Europea de Seguridad de 2003, los intereses estratégicos fundamentales de la Unión Europea en África subsahariana siguen sin estar claros. Algunos Estados europeos, principalmente los que fueron potenciales coloniales, tienen reparos en relación con los Estados frágiles de África. Uno de los principales motivos es que representan importantes amenazas, como el terrorismo, las drogas o el tráfico de seres humanos. Sin embargo, no todos los Estados miembros de la UE comparten estos mismos reparos. Esto

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da lugar a una ausencia de prioridades exteriores claras para África, aparte de las definidas en los acuerdos de asociación entre continentes o mediante los acuerdos de asociación de Cotonú. Se necesita una investigación más profunda en este aspecto, que el IES de la UE llevará a cabo en 2010. • Los responsables de los países frágiles culpan a menudo a la UE por sus políticas contradictorias. El proteccionismo comercial, en particular, se cita habitualmente como elemento perjudicial para el desarrollo. A pesar de los nuevos mecanismos de compensación, como el programa Ayuda para el comercio, el diálogo político sigue estando marcado por la desconfianza. Así pues, para abordar la fragilidad será preciso hacer un esfuerzo hacia un diálogo genuino, así como la voluntad de superar los prejuicios pasados y reconocer las responsabilidades mutuas.

3. LA FRAGILIDAD PROVOCA UN AUMENTO DE INSTITUCIONES DE SEGURIDAD LOCALES PARALELAS El marchitamiento de la capacidad del Estado en las situaciones de fragilidad no conlleva una ausencia de gobernanza. En realidad, las situaciones de fragilidad han desencadenado “iniciativas institucionales locales que facilitan la supervivencia y la organización de la vida social durante los años de conflicto, y que podrían ser útiles en el futuro”.69 Los jefes tribales tradicionales, los grupos de la sociedad civil, las iglesias y las agencias de ayuda se involucran para encargarse de la seguridad.70 Las situaciones de fragilidad pueden acentuar el acceso desigual a la seguridad y la justicia, intolerancia contra los extranjeros, violencia, ilegalidad e irresponsabilidad. Sin embargo, en algunos casos las carencias de orden público y soberanía del Estado han reforzado el autocontrol.71 El resultado es una multiplicidad de opciones para velar por el orden público, que proporciona una red de seguridad y arraiga la democracia local. El éxito de esta fórmula de orden público alternativa se vería incrementado por respuestas favorables del Estado y el apoyo de la UE. 4. EL ORDEN SECUENCIAL Y LOS DESEQUILIBRIOS PUEDEN CONTRIBUIR A UNA REFORMA DE SEGURIDAD Y DESARROLLO Para abordar el nexo entre seguridad y desarrollo en las situaciones de fragilidad, las estrategias “combinadas” (que incluyen todas las herramientas políticas a la vez en un paquete coherente que incluye instrumentos políticos, de seguridad, humanitarios y de desarrollo) suelen considerarse adecuadas para el carácter discontinuo del contexto.72 Sin embargo, aunque un grado determinado de coordinación resulta valioso (en especial en la UE), puede que no sea necesario dedicar tanto esfuerzo para efectuar desde el principio la integración y aplicar un enfoque simultáneo o equilibrado del nexo entre seguridad y desarrollo. En los contextos de fragilidad, es inevitable que aparezcan dientes de sierra en los avances y ajustes de las políticas de seguridad y desarrollo. Y son deseables, porque permiten a los políticos concienciarse sobre las imperfecciones y los desequilibrios de su acción a través de los errores, los disgustos y las molestias.73 Por ejemplo, en Sierra Leona no existían vínculos conceptuales o sustanciales entre los elementos de la reforma del sector de seguridad, que se llevó a cabo de manera independiente.74 Sin embargo, este país se presenta a menudo como ejemplo de buenas prácticas, incluso por el CAD-OCDE. La solución secuencial de problemas introduce el riesgo de quedarse bloqueado en un paso o en un ámbito concreto. Aún así, teniendo en cuenta el sentido común convencional, que está presente de manera universal, sobre la necesidad de coordinación, resulta útil tener en cuenta que la duplicación, confusión y ausencia de comunicación entre las personas que trabajan en paralelo no siempre son negativas e, incluso, pueden dar lugar a reformas menos costosas y más ágiles.75 5. LA SEGURIDAD Y EL DESARROLLO NO AVANZAN NECESARIAMENTE DE LA MANO Es importante saber si garantizar la seguridad puede desencadenar un desarrollo humano sostenible. En este sentido, una evaluación de las operaciones de construcción del Estado lideradas por la ONU cinco años después de su inicio reveló que, si bien existe un vínculo potencial entre seguridad (definida como la ausencia de guerras y el restablecimiento de un monopolio pleno sobre los medios de violencia) y las demás dimensiones de la construcción del Estado (como el desarrollo económico, la democracia y la creación de capacidades institucionales) la seguridad no provoca automáticamente consecuencias positivas para el Estado de Derecho ni para la eficacia del gobierno, el desarrollo económico y la democracia.76 69 70 71 72 73 74 75 76

Englebert y Tull, 2008, pp. 125, 127. Vlassenroot, 2008, p. 2. Baker, 2008. Faria y Magalhães Ferreira, 2007. Hirschman, 1985, pp. 74-75. Horn et al., 2006, pp. 110, 118. Hirschman, 1981, p. 66. Las misiones de construcción del Estado han logrado importantes objetivos de seguridad: 13 de las 17 misiones pusieron fin a la guerra (1 000 muertes en combate al año o durante la guerra). Aunque poner fin a la guerra fue más difícil en los países de posguerra más pobres, también en este contexto se consiguió la finalidad de las operaciones de construcción del Estado (7 de 11 casos). Las misiones de construcción del Estado no consiguieron restablecer el monopolio pleno sobre los medios de la violencia con tanta eficacia (9 de 17 casos). Sin embargo, este éxito en el ámbito de la seguridad no afecta demasiado a otras dimensiones de la construcción del Estado (Zürcher, 2006).

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La conexión entre seguridad y los progresos de desarrollo puede adoptar distintas formas, cuyo patrón no siempre refleja una interrelación entre estas dos dimensiones políticas. Pero proclamar que ambas son totalmente independientes sería exagerado. Aunque puede que la seguridad y el desarrollo no vayan siempre funcionalmente unidos, es posible la alternancia entre la interdependencia y la autonomía en distintos momentos y contextos.77 6. MENOS PUEDE SER MÁS La UE hace gala de su presencia continua y de la relativa estabilidad de su compromiso con la construcción del Estado y, más en general, con el desarrollo. Sin embargo, aumentar la flexibilidad en este sentido e introducir períodos de desvinculación selectiva podría aumentar el rango de iniciativas. El supuesto de que “más construcción del Estado es siempre mejor” está muy extendido entre los políticos occidentales,78 que asignan más recursos a los países frágiles que consideran importantes (como Afganistán, Bosnia, Iraq y Kosovo) que a los que consideran periféricos. Desde la perspectiva de la seguridad, esto significa que las misiones militares de la UE y de la ONU más fuertes, con más medios militares y cometidos más sólidos, ofrecerían la mejor oportunidad de éxito. La experiencia de las políticas de desarrollo, en concreto en lo tocante a la seguridad y el desarrollo, demuestra que un cierto grado de desvinculación y separación puede aportar consecuencias positivas.79 Menos compromiso, o un compromiso más limitado y selectivo, podría dejar espacio para la experimentación social y favorecer la aparición de iniciativas locales. El planteamiento de la República Democrática del Congo como caso de referencia del mantenimiento de la paz por parte de la ONU que, por ejemplo, implicaba un compromiso intenso (a menudo representado como un “protectorado”), dio lugar a decisiones políticas problemáticas durante la transición de la guerra a la paz y a la democracia en el período 2003-2006.80

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Hirschman, 1981, pp. 142-166; Hirschman, 1995, pp. 221-230. Englebert y Tull, 2008, pp. 135-139. Hirschman, 1995, pp. 190-192. Autesserre, 2009, p. 258. INFORME EUROPEO

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CAPÍTULO 9 CONCLUSIONES: PRIORIDADES Y RECOMENDACIONES La Unión Europea dispone de un amplio conjunto de instrumentos políticos, que ha sido revisado y perfeccionado regularmente durante la última década, para hacer frente a los retos que plantea la situación de los Estados frágiles. Sin embargo, el compromiso de la UE con los Estados frágiles sigue presentando algunas deficiencias en su implementación, que abre una brecha entre las obligaciones oficiales y la operacionalización de sus políticas.1

1. LAS POLÍTICAS DE LA UE PUEDEN SURTIR EFECTO La UE tiene potencial para influir en las perspectivas de desarrollo de los Estados subsaharianos frágiles, y sobre todo para ayudarlos a mejorar su elasticidad (o flexibilidad) frente a las convulsiones. Sin embargo, para que esto ocurra es necesario desarrollar condiciones para la confianza y aprender de sus experiencias. La UE no se encuentra sola en esta difícil tarea, que requiere una acción cooperativa por parte de todos los actores comprometidos con los países frágiles. La UE podría mejorar la eficacia de su compromiso con una actuación contundente y una definición de políticas unánime. Los debates entre los miembros de la Unión y dentro de la CE tienen que ser plurales y abiertos, máxime porque el compromiso hacia la fragilidad es una cuestión políticamente muy delicada. Sin embargo, una vez que se ha definido y acordado una acción de forma conjunta, la UE debe comprometerse con políticas a largo plazo, sin modificar sus objetivos o ámbitos de intervención centrales. Los problemas de los Estados frágiles son fundamentalmente estructurales y persistentes. En consecuencia, para abordarlos se necesita un compromiso a largo plazo estable por parte de los actores externos. Las iniciativas deben centrarse en unas pocas prioridades bien definidas al objeto de simplificar los procedimientos y reducir la burocracia. Además, el compromiso de la UE con los Estados frágiles debe ser creíble, incluir políticas fáciles de entender y tener efectos importantes. La Unión también tiene que adaptar las políticas generales a los problemas específicos y contextos concretos. Si se considera que los países no son aptos para recibir ayuda presupuestaria,2 o el conocimiento del contexto local es especialmente relevante, puede que los donantes y destinatarios no estén en condiciones de aplicar o supervisar las políticas de asistencia. En tal caso, estas tareas pueden delegarse en otros socios oficiales, en las organizaciones de la sociedad civil o en agencias de servicios independientes (véase el recuadro 9.5). Esta medida puede contribuir a la resolución de problemas locales complejos y garantizar un compromiso adecuado. En las situaciones donde la ayuda no recibe un uso eficiente, o los donantes canalizan buena parte de sus iniciativas hacia las instituciones informales u ONG, puede resultar interesante separar las distintas funciones de los gobiernos: formulación de políticas a partir de la asignación o control de los fondos. Si se disocia la fijación de objetivos políticos de desarrollo a largo plazo de la aplicación de las medidas políticas, esta queda ajena a las presiones políticas inmediatas, evitándose así problemas de compromiso y desarrollándose las capacidades técnicas adecuadas. El fundamento de esta división ya existe, aunque se necesitan cambios en la gobernanza para implementar las políticas a largo plazo de forma eficiente.3

1.1 VENTAJAS COMPARATIVAS DE LA UE La UE cuenta con una ventaja comparativa en la formulación de estrategias para ayudar a los países frágiles a mejorar su elasticidad. Para explotar esta característica, debe concentrar sus esfuerzos en el desarrollo del capital humano y social, y en el apoyo al desarrollo institucional a escala local y regional. Esta ventaja comparativa está arraigada en la historia de la ampliación de la propia Unión y en el variado conjunto de políticas de que dispone para dar forma a su acción. Tal y como se explica en el capítulo 8, a diferencia de la mayoría de las agencias de ayuda,4 la UE puede emplear cualquier combinación de comercio, agricultura, pesca, migración, cambio climático, medio ambiente, dimensión social de la globalización, investigación y desarrollo, sociedad de la información, energía, seguridad y gobernanza. Las repercusiones de estas políticas sobre la fragilidad estatal, sean positivas o negativas, van más allá de la simple prestación de asistencia financiera. Además, la historia de desarrollo institucional de la UE ha transcurrido en unas sociedades diversas y complejas, con instituciones nacionales propias. Por otro lado, la UE tiene considerable experiencia en la resolución de problemas de Estados con instituciones disfuncionales o en transición gracias a su propia historia de ampliación. En la década de los setenta, algunos de los actuales miembros 1 2 3 4

El capítulo 8 explica de forma extensa en qué aspectos es más necesario intervenir para que el compromiso de la UE dé mejores resultados. Véase en la OCDE (2009) un debate sobre las condiciones en las que la ayuda presupuestaria es una modalidad de ayuda adecuada para los Estados frágiles. Collier, 2009b. Véase el documento de información de Collier (2009a) en el Volumen 1B sobre este punto.

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Conclusiones - Prioridades y recomendaciones

de la UE (Grecia, Portugal y España) vivieron una transición pacífica de una dictadura militar a la democracia. En los noventa, la UE también ayudó a los países de Europa del Este en su transición económica. Para este proceso se necesitaron importantes reformas institucionales, y la transformación de los sistemas de gobernanza y los mecanismos de prestación de servicios estatales. Estas experiencias constituyen por sí mismas una ventaja comparativa, ya que la UE puede emplearlas como “conjunto de herramientas” en situaciones de fragilidad. Las agencias de ayuda y las instituciones internacionales a menudo se centran en soluciones a corto plazo o, como consecuencia de sus obligaciones institucionales, en un aspecto concreto.5 Estados Unidos dispone de un conjunto de políticas similar al de la UE, pero su historia difiere y, a pesar de su renovado interés en África subsahariana, geográficamente se encuentra lejos.6 China y los Estados árabes tienden a concentrarse en la construcción de infraestructuras y en la inversión extranjera directa en tierras. Estas medidas pueden ser una bendición o una maldición para los países destinatarios. Si bien la UE también podría participar en la construcción de infraestructuras, debe concentrar su ayuda en el desarrollo del capital humano y social y de las instituciones, ya que conforman el ámbito donde posee una ventaja comparativa.

1.2 NECESIDAD DE LA INTERVENCIÓN DE LA UE EN UN CONTEXTO GLOBAL DESFAVORABLE Las claves para mejorar la elasticidad son la movilización de recursos nacionales, y el refuerzo de las instituciones estatales y la cohesión social. Ambas acciones son, casi por definición, demasiado difíciles para que los Estados frágiles las realicen solos. Por lo tanto, si bien es cierto que la intervención de la UE es necesaria, abordar la fragilidad en África subsahariana es una tarea importante y arriesgada. La inactividad también tiene un elevado coste para los donantes y los destinatarios. En el caso de los países frágiles, este coste se traduce en un escaso desarrollo humano y en la falta de seguridad en relación con la persistencia de las deficiencias de desarrollo. En el caso de Europa, los efectos indirectos negativos pueden ser importantes dada su cercanía geográfica a África y a sus problemas de demografía explosiva, refugiados, tráfico ilegal, contrabando, violencia de género y piratería. La necesidad de la UE de comprometerse con los Estados frágiles, respetando al mismo tiempo su soberanía nacional, hace el reto todavía más difícil. A pesar de que los Estados frágiles apenas rinden cuentas ante sus ciudadanos, es preciso dejarles margen para que asuman la responsabilidad de sus políticas. Su escasa capacidad para exigir el cumplimiento de la ley va en perjuicio de la recaudación de impuestos, y la imposibilidad de gestionar los recursos nacionales de forma eficaz dificulta la independencia y la capacidad de gobernanza. La crisis económica y financiera de 2009 ha incrementado más si cabe la complejidad del compromiso en los Estados frágiles. Estos se han visto gravemente afectados por una crisis que no causaron y que probablemente aumentará el número de países en una situación de fragilidad. Esto dificultaría aún más la consecución de los Objetivos de Desarrollo del Milenio dentro del plazo establecido (para 2015). Esta crisis ha reducido considerablemente la renta per cápita y ha desembocado en otras dos crisis devastadoras para los países frágiles: alimentos y combustible. La casi simultaneidad de las tres crisis ha tenido un efecto multiplicador negativo, que ha hecho de las emergencias la norma en lugar de la excepción. Los países en situación de fragilidad, en un intento por responder a lo que consideraban convulsiones a corto plazo, han perdido la perspectiva a largo plazo que se necesita para superar la fragilidad. En el entorno económico también influyen la deuda histórica pendiente y los graves problemas sociales nacionales que acucian a los países europeos. La crisis aumenta todavía más la importancia del compromiso con políticas a largo plazo y una mayor eficacia en el uso de la ayuda al desarrollo. Las políticas ad hoc a corto plazo, las deficiencias en su aplicación y supervisión, y la fragmentación y duplicación de la ayuda han sido importantes fuentes de ineficacia. Es necesario sustituirlas por las sencillas normas antes mencionadas: pronunciarse con una voz unánime, centrarse en políticas a largo plazo y delegar en otros socios cuando sea conveniente.

1.3 EL PAPEL DE LOS ACTORES NO ESTATALES EN LOS PAÍSES FRÁGILES Durante mucho tiempo, el Estado ha sido el principal punto de entrada para los donantes, quienes consideran la intervención a través de las instituciones estatales una forma de aumentar la responsabilidad, acabar con las desigualdades de género, generar confianza, establecer un marco legal común y garantizar el Estado de Derecho. No obstante, las instituciones estatales actuales están influenciadas por los orígenes históricos de la formación del Estado y sus interacciones con las características geográficas y los grupos étnicos o religiosos. Además, los gobiernos de África subsahariana suelen negar su responsabilidad sobre la situación de fragilidad, alegando causas “externas”. Por lo tanto, para construir el Estado y lograr la cohesión social es necesario movilizar a los actores no estatales (a veces fuera de la estructura de los Estados frágiles) mediante el conocimiento del contexto local y valiosos recursos humanos. 5 6

Por ejemplo, véase el precio global de los alimentos en emergencias alimentarias. Gartner, 2009. INFORME EUROPEO

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Capítulo 9

2. PRIORIDADES Y RECOMENDACIONES Para definir sus prioridades, la UE debe tener en cuenta las características comunes y específicas de los Estados subsaharianos frágiles (véase el capítulo 2), y su propia ventaja comparativa con respecto a otros donantes e instituciones internacionales (véanse la argumentación anterior y el capítulo 8). A pesar de que los países subsaharianos frágiles varían entre sí en muchos aspectos, comparten algunos puntos débiles que dificultan la creación de un Estado fuerte y competente en el desempeño de sus funciones esenciales. Estos obstáculos son: • Incapacidad para movilizar recursos nacionales, con la subsiguiente y excesiva dependencia de las fuentes de financiación externas. • Sistema económico basado en algunos productos básicos (en la mayoría de los países, limitado a uno solo) que determina un modelo de crecimiento inestable y alta concentración de los ingresos procedentes de las exportaciones. • Malas condiciones de las infraestructuras tangibles e intangibles que impiden a estos países beneficiarse de la globalización y dificultan su acceso a los principales mercados de destino. • Escaso desarrollo humano que mina su capacidad para aprovechar las oportunidades que surgen. • Alta exposición al riesgo de estallido de los conflictos armados. Estas características obstaculizan el logro del objetivo fundamental del compromiso externo en los países frágiles: contribuir al proceso endógeno de construcción del Estado.7 La UE ha refrendado esta prioridad básica en su consenso europeo sobre desarrollo,8 de modo que su compromiso con los países subsaharianos frágiles tiene que centrarse en este objetivo a largo plazo. Estas cinco características comunes sugieren cinco prioridades clave para el compromiso de la UE hacia los países frágiles. Prioridad 1: identificación y apoyo de las fuerzas y actores que pueden impulsar la construcción del Estado y la cohesión social. La complejidad de la asistencia europea a la construcción del Estado radica en el hecho de que esta no puede estar inspirada por una visión externa de dicho proceso. El proceso de construcción del Estado en los países africanos frágiles no se asemejará al de Europa durante el siglo XIX.9 Del mismo modo, tampoco puede ser igual la cohesión social entre unas etnias y religiones cuyas diferencias se remontan varios siglos atrás. El conocimiento del contexto local desempeña, por lo tanto, un papel esencial en el compromiso externo en los países frágiles: es necesario para identificar a los actores que pueden impulsar el cambio, sacando estos países de la fragilidad, posiblemente a través de distintos caminos. Además de reforzar a los “actores del cambio”, fomentando sobre todo la participación de las mujeres en la construcción del Estado, también es importante debilitar a los posibles “actores del veto” para que funcione la estrategia de promoción de la democracia.10 También es preciso respaldar a los dirigentes en sus esfuerzos por restablecer la confianza social entre el Estado y los ciudadanos, y entre las distintas facciones y etnias que pueden entrar en conflicto. Si se discrimina y excluye a determinados grupos de la representación política, las probabilidades de conflicto son superiores y es más difícil salir de la fragilidad. A pesar de que los Estados frágiles disponen de cierta capacidad organizacional,11 esta debe ser redirigida hacia otros objetivos comunes, como la movilización de recursos nacionales y una mejora de la gobernanza sobre los ingresos procedentes de los recursos naturales. Las élites pueden desempeñar una función destacada, pero cabe la posibilidad de que en algunos Estados frágiles las facciones étnicas o religiosas cuenten con pocos incentivos para construir una capacidad estatal eficaz (puede incluso que tengan interés en deteriorarla). Por lo tanto, no tienen motivaciones para alcanzar un consenso. La falta de cohesión social debilita la demanda de buena gobernanza entre las comunidades. Prioridad 2: salvar la distancia entre las necesidades a corto plazo y las políticas a largo plazo y la elasticidad. Para que los Estados frágiles pasen de cubrir sus necesidades a corto plazo urgentes a planificar su futuro, la UE podría establecer mecanismos de seguro que reduzcan los riesgos de volatilidad de los ingresos de las exportaciones. Con una base de ingresos más estable (recuadro 9.1), los Estados frágiles podrían diseñar políticas nacionales a largo plazo. Los países frágiles poseen escasa elasticidad frente a las convulsiones externas, sobre todo en lo que respecta a las fluctuaciones en el precio de las materias primas y el comercio. Tal y como observaban Bourguignon et al. (2008) recientemente, ese es precisamente el motivo por el que debería estudiarse con detenimiento el potencial de desarrollo de la asistencia de los donantes para reforzar los mecanismos de seguro y asunción del riesgo, y la posibilidad de emplear los flujos de ayuda para “mitigar las turbulencias internacionales”.

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Véase CAD-OCDE, 2007. Parlamento Europeo, Consejo, Comisión, 2006. Las elecciones normalmente se consideran esenciales para la construcción del Estado. No obstante, estos procesos pueden ser manipulados si los ciudadanos no comparten la creencia de que así expresan la voluntad colectiva del país. Véanse Magen y Morlino, 2008, p. 256-257. Algunos países, por ejemplo, pueden organizar tropas; otros pueden mejorar el funcionamiento del sistema educativo; y otros disponen de sistemas de transferencia del dinero eficaces.

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Conclusiones - Prioridades y recomendaciones

Recuadro 9.1: Una propuesta para estabilizar los ingresos Para ayudar a los Estados frágiles a alargar el horizonte temporal de sus políticas, limitado muchas veces por las situaciones de emergencia, la UE podría comprometerse de antemano a redirigir los flujos de ayuda a los países cuyos precios de exportación se encuentren por debajo de un nivel de alarma. De este modo, los Estados frágiles podrían establecer prioridades a mayor plazo, ya que sabrían que sus ingresos no van a descender por debajo de un determinado límite. La implementación de esta medida puede resultar muy compleja. Un compromiso creíble sería el primer paso para ello. La cesta de productos y el precio de intervención deberían definirse de antemano para evitar interferencias con la producción nacional y las opciones de exportación. Por otro lado, el mecanismo de estabilización tendría que ser claramente temporal. Podría recompensar a los países que destinasen fondos a políticas a largo plazo, por ejemplo en materia de educación y sanidad. La CE podría presentar una ventaja comparativa sobre otros donantes para respaldar un mecanismo de estas características. Es poco probable que países aislados destinen una parte considerable de sus ayudas a un mecanismo automático como este, pero la CE, que hace de mediadora en los intereses de sus países miembros, podría mantener un compromiso más creíble con un dispositivo de este tipo. La supervisión de los fondos podría dejarse en manos de organizaciones civiles locales (determinando este aspecto también de antemano para evitar problemas de credibilidad).

Prioridad 3: mejora del capital humano y social. La inversión en educación en los Estados frágiles, las medidas para eliminar la diferencia debida al género y la construcción de capital social son indispensables para lograr un crecimiento y desarrollo constantes. Los trastornos en la educación pública de los países frágiles reducen los índices de matriculación y aumentan la tasa de analfabetismo de los adultos. Se necesita una financiación adecuada no sólo para la educación primaria, sino también para la superior. En 1970, aproximadamente el 30% de los adultos en África subsahariana sabía leer y escribir. En 1990, esta cifra ascendía al 51% y en 2006 al 63% (aunque en los Estados frágiles tan sólo era del 59%). Esta diferencia en la tasa de alfabetización debe salvarse lo antes posible. Con un índice de alfabetización superior, los países frágiles podrían mejorar sustancialmente su historial de desarrollo humano y favorecer el crecimiento económico. La educación de las mujeres resulta especialmente importante, ya que influye en la tasa de fertilidad y en la salud y bienestar de los miembros de las unidades familiares, sobre todo de los niños.12 También podría ser de vital importancia llevar a cabo acciones para reducir el atractivo de actividades ilegales, como el tráfico y el contrabando, entre los niños y los hombres jóvenes (especialmente en los Estados frágiles en situación de posconflicto). En este contexto, puede que la educación no sea la única solución para los hombres jóvenes. Por lo tanto, también podrían adoptarse medidas para reducir la regulación excesiva y propiciar un entorno empresarial adecuado con pocos obstáculos económicos o burocráticos (sin ningún coste). De este modo se crearían puestos de trabajo y un futuro para las generaciones más jóvenes, y sería posible convencerlas de que convertirse en rebeldes no es la única forma de salir adelante. Los países miembros de la UE podrían abrir sus fronteras a los estudiantes procedentes de los Estados frágiles, ya que la educación en el extranjero contribuye al desarrollo institucional en los países de origen (recuadro 9.2).13 La Unión también podría ayudar con el desarrollo de universidades y centros de investigación locales, y el establecimiento de incentivos para la innovación en ámbitos como el uso eficiente del agua en condiciones climatológicas desfavorables, o el tratamiento de problemas sanitarios como el SIDA y la malaria.

Recuadro 9.2: Políticas de la UE y desarrollo del capital humano en África Autor: Yaw Nyarko, Universidad de Nueva York El capital humano es un importante ingrediente del desarrollo económico. En África subsahariana, los niveles de capital humano siguen siendo bajos a pesar de la ingente inversión en educación de los gobiernos. Un mayor desarrollo del capital humano constituiría uno de los mejores medios para elevar el nivel de vida y el desarrollo económico en la región. Además, es un ámbito donde la Unión Europea puede desempeñar un papel eficaz y distintivo. Muchos estudios han demostrado la relación entre el capital humano y el desarrollo económico (véanse Spiegel y Benhabib, 2005, y las referencias que mencionan). Los países necesitan trabajadores cualificados que faciliten la adopción de nuevas

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Según pruebas anecdóticas (véase Gartner, 2009), los hijos de madres que reciben cinco años de educación primaria tienen un 40% más de probabilidades de superar la edad de cinco años. Por lo tanto, si tenemos en cuenta la elevada tasa de mortalidad en niños menores de cinco años en los países frágiles (tal y como se explica en los capítulos 1 y 2), una inversión de estas características podría tener repercusiones considerables. Véase, por ejemplo, Spilimbergo, 2009. INFORME EUROPEO

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Capítulo 9

tecnologías, inicien actividades empresariales, dirijan y gestionen los sistemas sanitarios, y planifiquen las economías nacionales. A pesar del importante porcentaje de los presupuestos gubernamentales destinado a la educación, los logros en este campo siguen siendo escasos en muchos países africanos. En 2000, último año sobre el que existen datos internacionales bastante completos,14 el número de ghaneses con estudios terciarios era aproximadamente 81 000 (en un país con más de 20 millones de habitantes). Para situar esta cifra en contexto, el número de matriculados en la Universidad de Nueva York (donde yo imparto clases, y que sólo es una de las muchas que existen en este Estado) asciende a aproximadamente la mitad. Muchos otros países africanos presentan cifras igualmente bajas: 124 000 en Kenia, o 63 000 en Uganda. En numerosos países africanos, el porcentaje del grupo de edad en cuestión con estudios superiores está entre el 3% y el 5%: muy por debajo de los niveles internacionales, ya que esta cifra está alrededor del 70% en la República de Corea, Singapur y otros países. La situación de los médicos también supone un jarro de agua fría. En 2004, el número oficial de facultativos en Ghana era 1860: casi igual a la cantidad de matriculados en la facultad de medicina de la Universidad de Nueva York en la actualidad. Esta cifra supone un ratio de 11 200 pacientes por facultativo. En Malawi se registraron 124 médicos en 2004, con un alarmante ratio de 88 000 pacientes por facultativo. Estos ratios en Occidente oscilan entre los 227 pacientes por médico de Italia y los 476 pacientes por facultativo de Reino Unido. A pesar de que, desde su independencia a principios de los sesenta, los países subsaharianos han experimentado un enorme progreso en capital humano, deben avanzar mucho más. No obstante, en cuanto se menciona el tema de la acumulación de competencias en África, el debate desemboca casi siempre en la fuga de cerebros, que se utiliza como argumento para restringir la ayuda externa a la educación superior en el continente y la salida de personal cualificado hacia Occidente. Se trata de un error. La medición de la fuga de cerebros y sus datos presenta matices. Se trata de un campo en el que la Unión Europea podría asumir el liderazgo en iniciativas que supondrían un gran beneficio para África subsahariana, y para los países europeos también. El porcentaje de africanos con estudios superiores que viven en el extranjero es elevado: el 52% en el caso de Sierra Leona, el 46% en el de Ghana, el 44% en el de Kenia y el 35% en el de Uganda. No obstante, la fuga de cerebros registrada tiene una serie de matices que es preciso reconocer. En primer lugar, la fuga de cerebros es una instantánea de las competencias en distintas zonas geográficas en un momento determinado. Muchos de los que en la actualidad gestionan los hospitales, ministerios y otras instituciones africanas son personas que se formaron en el extranjero y después volvieron a su país más cualificados. Estos particulares figuraron en su momento en las estadísticas sobre la fuga de cerebros. Las competencias de las personas que regresan después de haber recibido formación son de vital importancia para el desarrollo nacional de su país de origen. Las cifras evidencian índices de regreso bastante altos una vez concluidos los estudios, por lo que se trata más bien de una circulación de cerebros y no de una fuga. Los últimos estudios también señalan la importancia de las remesas enviadas por los trabajadores en el extranjero para la economía de sus países de origen. Easterly y Nyarko (2009) han intentado cuantificar las ventajas e inconvenientes de la fuga de cerebros, considerando las remeses y las competencias de los que regresan como elementos positivos. Este estudio demuestra la importancia de la circulación de cerebros para los países remitentes. Otras investigaciones han demostrado un importante efecto de aliciente para la fuga de cerebros. La posibilidad de dejar las economías locales para seguir formándose en el extranjero o ganar un salario más elevado aumenta el deseo de adquirir una educación superior, y esto puede a su vez aumentar los niveles de educación en la economía local, incluso después de que algunos se hayan marchado. Y aún en el hipotético caso de que todos los médicos ghaneses y malauíes que viven en el extranjero regresaran a su país de origen, los ratios de pacientes por médico seguirían estando muy por debajo de los niveles internacionales. En definitiva, lo que se necesita es un aumento masivo de los niveles de cualificación: niveles de matriculación 10 o más veces superiores. De este análisis se pueden extraer varias recomendaciones: • Creación de una tarjeta azul europea de características similares a la tarjeta verde estadounidense. Varias propuestas de tarjeta azul europea facilitarían la inmigración a Europa para adquirir competencias, aumentando el bienestar de los emigrantes y las remesas a los miembros de sus familias. Muchos acabarían volviendo a su país de origen más cualificados. También se debería fomentar el regreso de los trabajadores y profesionales cualificados a su país de procedencia (con períodos “sabáticos” flexibles para los titulares de la tarjeta). En lo que respecta a la competencia global por la cualificación, el establecimiento de un sistema de tarjeta azul europea permitiría a Europa competir de forma más eficaz con Estados Unidos y su tarjeta verde, y atraer a las personas más capacitadas. Con un buen diseño, el sistema beneficiaría a África Subsahariana y a la UE.

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Docquier y Marfouk, 2005. 134

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Conclusiones - Prioridades y recomendaciones

• Ampliación de los contratos migratorios bilaterales que permiten la emigración de un número fijo de trabajadores de África a Europa. El diseño de estos contratos debe permitir y promover el regreso de los trabajadores cualificados a sus países de origen. • Intensificación de los programas de préstamos a estudiantes y de la inversión en educación profesional para poder satisfacer la necesidad de un aumento masivo de los trabajadores cualificados y profesionales en África. Este proceso podría autofinanciarse, con baremos de reembolso más altos para los estudiantes que emigran, descuentos para los que permanecen en su país de origen, y la posibilidad de que todos devuelvan los préstamos cuando empiecen a trabajar. La financiación de la UE podría ayudar a establecer estos programas. La migración y la circulación de personas, cualificadas o no, forman parte de la historia de la humanidad desde siempre. El fenómeno migratorio probablemente tiene su origen en la gran migración humana procedente del Gran Valle del Rift, al este del continente africano, que finalmente condujo al primer asentamiento humano en lo que en la actualidad es Europa. A partir del siglo XVI también se produjeron importantes movimientos migratorios de europeos que se asentaron en el nuevo mundo. En el siglo XVII, los africanos estudiaban en universidades europeas. Fourah Bay College, en Sierra Leona, una de las primeas universidades de estilo europeo de África subsahariana, era inicialmente un centro para los esclavos que habían vuelto, y después se convirtió en la incubadora de los movimientos para la independencia africana. Sería una grave equivocación dejar que la actual crisis financiera y una mala interpretación de la fuga de cerebros desbaraten el importante proceso de desarrollo de competencias y la circulación de cerebros. Por el contrario, sería interesante emplear los incentivos a la migración y los beneficios de estos movimientos de forma creativa para aumentar los niveles de capital humano en África subsahariana y favorecer al mismo tiempo a Europa.

Prioridad 4: apoyar una mejor gobernanza regional, incluidos los procesos de integración regional. Las respuestas políticas de ámbito regional podrían aprovechar los mecanismos de integración regional que ayudan a interiorizar los efectos secundarios en los países vecinos o a reemplazar algunos puntos débiles de las instituciones locales (recuadro 9.3).

Recuadro 9.3: Nivel adecuado de integración regional Desde la Estrategia conjunta UE-África, la Unión Europea podría promover el diálogo político subregional y contribuir a la ejecución eficaz del principio de subsidiariedad basado en la confianza. El liderazgo local es importante para que los acuerdos regionales contribuyan a la construcción del Estado. Se requieren incentivos apropiados para que los líderes regionales, como Nigeria o Sudáfrica, se involucren plenamente en los acuerdos de asociación económica y ejerzan su liderazgo.15 Dada la enorme heterogeneidad económica que hay en el seno de las agrupaciones regionales africanas, la integración con la CE (y en el mercado mundial) tiene un efecto muy diferente en cada país. Pueden surgir o reforzarse configuraciones “radiales” subregionales, y crear tensión y aumentar las desigualdades en el subgrupo. Es posible que se necesiten mecanismos de transferencia para mitigar estas situaciones y reducir las desigualdades regionales. Deben diseñarse y subvencionarse proyectos de inversión subregionales para favorecer la convergencia local. En la propia Estrategia conjunta UE-África, el diálogo político con los líderes subregionales podría estar dirigido a estimular su contribución a esos mecanismos de compensación subregional. En este sentido, la UE podría aportar su propia experiencia para promover fondos estructurales subregionales.

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Estos países no han firmado ningún acuerdo provisional y están comerciando con la UE al amparo de otros regímenes comerciales. INFORME EUROPEO

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Capítulo 9

Los acuerdos comerciales regionales pueden permitir a los países africanos lograr economías de escala, mejorar la competitividad doméstica, incrementar la rentabilidad de las inversiones y atraer IDE; todo ello conduce a la transferencia de conocimientos y al crecimiento económico. Los acuerdos regionales también podrían permitir a las economías agrupar sus recursos para la realización conjunta de proyectos estructurales y, de este modo, interiorizar los efectos regionales transnacionales de tales inversiones.16 Además, podrían dar a los pequeños países africanos más fuerza a la hora de negociar acuerdos con otros bloques comerciales o socios privados. Si nos fijamos en las economías de escala en la prestación de servicios de seguridad y otros bienes públicos, y en la producción de los bienes privados no comerciales, se podría aducir que el estado típico africano es demasiado pequeño.17 La teoría estándar sobre interiorización sugiere que tanto el suministro de bienes públicos regionales (como el transporte transnacional y las infraestructuras de red) y la regulación de los elementos negativos públicos regionales (como las carreras armamentísticas vecinales, la difusión de epidemias y la inseguridad fronteriza) se consiguen mejor por medio de acuerdos intraafricanos. Los acuerdos de integración regional también pueden ser herramientas para la construcción de instituciones. Pueden ayudar a amarrar las reformas políticas mediante la creación de dispositivos de compromiso, algo que cobra especial relevancia para los Estados con una capacidad de compromiso doméstico debilitada. Pasar a formar parte de un bloque comercial con normas de conjunto sólidas puede ayudar a anclar las reformas democráticas y centrar la credibilidad en los países miembros. Hasta ahora, el éxito del enfoque de la integración regional en África subsahariana ha sido limitado. Exigir el cumplimiento de las reglas puede ser problemático, por no mencionar la ambigüedad asociada al liderazgo regional. A causa de la mala gobernanza, de la debilidad de las estructuras institucionales nacionales y de la ausencia de volunta política, a menudo la aplicación de las políticas regionales ha sido deficiente. Los efectos económicos de los acuerdos comerciales han resultado ser algo decepcionantes. Por su parte, la integración regional del poder político ha quedado especialmente relegada, de tal forma que se ha devuelto poco poder a las organizaciones regionales.18 La inseguridad y la fragilidad presentan desafíos para una integración regional eficaz.19 No se puede olvidar que la lógica inicial en que se basa el regionalismo político en África se sustenta en una intensa conexión con la soberanía del Estado y el principio de no interferencia.20 La creación de la Nueva Asociación para el Desarrollo Económico de África (NEPAD) refleja intentos más recientes de “combinar la soberanía” a fin de mejorar la gobernanza a través del Mecanismo Africano de Evaluación Interpares. Se trata de avances recientes coherentes con una visión que reconoce tanto la importancia de las interdependencias regionales (que dan lugar a la creación de polos de fragilidad)21 como el fracaso de un enfoque del desarrollo de capacidades puramente “centrado en el Estado” (al estilo europeo).22 Estos procesos de construcción de la gobernanza cuya dirección se asume desde la región deben hacerse más extensivos, a fin de respaldar la construcción del Estado en los países débiles (recuadro 9.4).

Recuadro 9.4: El dilema del liderazgo y la hegemonía en la construcción de la gobernanza dirigida desde la región Las consideraciones teóricas indican que la probabilidad de que la construcción de la gobernanza dirigida desde la región sea más eficaz aumenta cuando el acuerdo incluye a socios importantes más creíbles respecto de la exigencia de cumplimiento de las reglas del bloque que, por consiguiente, constituyen mejores pilares para la construcción de las instituciones políticas. Al mismo tiempo, esta exigencia de cumplimiento de las reglas debe proceder de las propias reglas. Los grandes socios no deben utilizar su capacidad superior (y creíble) de exigencia del cumplimiento con fines hegemónicos ni oportunistas. Esto introduce un dilema político importante, porque las características que permiten a un socio importante exigir el cumplimiento de las reglas del bloque también pueden promover su hegemonía. Esta ambigüedad puede generar desconfianza en el bloque y limitar la eficacia del sistema basado en reglas. En África, esta situación se refleja en los dos acuerdos regionales con socios dominantes: la Comunidad Económica de los Estados de África Occidental (CEEAO) con Nigeria, y la Comunidad de desarrollo de África Austral (SADC), con Sudáfrica. La existencia de un agente principal en la región ha estimulado un cierto grado de liderazgo que ha permitido llevar a

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Consulte Collier, 2006. UNCTAD (2009), por ejemplo, mantiene que la cooperación regional debe centrarse en el desarrollo de infraestructuras y destaca los beneficios de las infraestructuras conjuntas; en África oriental, el ferrocarril era un medio de transporte de gestión regional y relativamente barato, que unía Uganda con el océano a través de Kenia. Esto cambió en 1977 cuando la compañía East African Railways se dividió en segmentos nacionales gestionados por cada país. Esta división redujo la eficacia del ferrocarril, al introducir costes de administración, mantenimiento, controles fronterizos y otros gastos de coordinación; p. 41. Collier, 2006. Yang y Gupta, 2005. UNECA, 2006; Fanta, 2008. Gandois, 2005. UNECA, 2004. Kaplan, 2006.

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Conclusiones - Prioridades y recomendaciones

cabo misiones de seguridad en el continente africano (en Liberia y Lesotho). Sin embargo, en ambos casos, ha existido la presunción de que el uso de los mecanismos regionales había sido, en realidad, una racionalización de motivos oportunistas. La situación de Sudáfrica como líder creíble capaz de exigir el cumplimiento de las “reglas de buena gobernanza” en la SADC también se ha visto mermada por el lastre del apartheid y la desconfianza heredada que todavía persiste entre sus socios regionales. Como indica un observador, “la pretensión de Sudáfrica de erigirse en “gestor de la seguridad” en el sur de África, aunque no se ha pronunciado oficialmente, tiene detractores, en especial aquellos países, como Zimbabue, que disfrutaban de una situación de hegemonía regional antes de que Sudáfrica se reincorporase a la SADC”.23 Las enormes disparidades económicas entre Sudáfrica y sus socios regionales también continúan suscitando sentimientos de envidia y temores de hegemonía regional, que han reducido su legitimidad como líder regional. Además, han estimulado a otros países de la SADC a suscribir acuerdos regionales alternativos para contrarrestar la supremacía de Sudáfrica.24

Prioridad 5: reforzar la seguridad en la zona. Se necesita un esfuerzo a largo plazo para mantener y ampliar la voluntad de los ciudadanos europeos de seguir comprometidos con la gobernanza mundial e involucrarse en ella. Al diseñar la política de seguridad, los políticos de la Unión Europea deben tener en cuenta que las actuaciones en diversos campos, desde la agricultura hasta la pesca, pasando por el comercio, pueden presentar implicaciones de seguridad. Tampoco se puede olvidar que las iniciativas de seguridad pueden afectar al desarrollo y al comercio. La UE debe sustituir su enfoque de ingeniería social lineal centrado en los instrumentos disponibles por un enfoque en el problema en sí y un planteamiento estratégico más flexible que reconozca el carácter controvertido y político de muchos de los objetivos y de las políticas de los donantes. El recurso cada vez mayor a instrumentos gestión de crisis civiles y militares constituye una oportunidad no sólo para fomentar la planificación conjunta (militar, civil, humanitaria y de desarrollo) sino también para pensar de una forma más estratégica. También es una oportunidad de recompensar la adaptación y la asunción de riesgos por parte del personal local que suele ser esencial en las situaciones de fragilidad. No tener en cuenta las necesidades de seguridad de la población es contraproducente. En lugar de ejecutar un plan preexistente, se puede conseguir mucho más si se toman seriamente en consideración las necesidades de la población relacionadas con la seguridad. Eso representa un primer paso hacia una auténtica apropiación local.

2.1 NECESIDAD DE UN ENFOQUE FLEXIBLE A LARGO PLAZO Para responder a la heterogeneidad del rendimiento y de las características de los Estados frágiles subsaharianos, la UE precisa un enfoque flexible y nuevas formas de gobernanza de la ayuda y de asistencia al desarrollo, a fin de mejorar su eficacia (recuadro 9.5).

Recuadro 9.5: Reevaluación de la gobernanza de la ayuda Autor: Ramón Marimón del Instituto Universitario Europeo La eficacia de cualquier política de financiación depende de su aplicación. Esto reviste especial importancia en el caso de la ayuda a los Estados frágiles. El problema se reconoce desde hace tiempo; en él se han centrado la Declaración de París sobre la Eficacia de la Ayuda de 2005 y el subsiguiente Programa de Acción de Accra de 2008. Para diseñar una gobernanza eficaz de las políticas de ayuda se necesita, en primer lugar, identificar a los agentes (donantes, gobiernos donantes, receptores, gobiernos de países receptores) y sus relaciones. Hay que hacer constar quién es responsable de definir los objetivos generales y específicos, así como los programas correspondientes, y quién los va a llevar a la práctica. Marcadamente importante es determinar la función de las agencias de ayuda y su autonomía con respecto a los demás agentes. El diseño más simple de gobernanza de la ayuda es el apoyo presupuestario en aquellas situaciones en que no existan dudas sobre la elegibilidad ni necesidades de supervisión especiales.25 En ese tipo de situaciones ideales, las agencias de ayuda no son demasiado necesarias, porque los gobiernos receptores (en este caso, equivalentes a los receptores) llevan a cabo directamente la aplicación de las políticas apropiadas. Aunque los donantes establezcan objetivos generales, los gobiernos receptores establecen objetivos específicos (pero también generales en muchos casos). Sin embargo, esta forma tan idealizada de apoyo presupuestario presupone que los países receptores tengan instituciones gubernamentales representativas de los intereses de los receptores, con un grado de desarrollo elevado y un compromiso con la formulación

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Qobo, 2007, p. 17. Por ejemplo, algunos miembros de la SADC (algunos de ellos frágiles, como Malawi, Mauricio, Zimbabue y Zambia) están participando simultáneamente en COMESA. Respecto de las condiciones de elegibilidad y los temas de supervisión correspondientes, consulte la Oficina de Cooperación EuropeAid (2009). INFORME EUROPEO

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Capítulo 9

de políticas adecuadas. En los países frágiles, no sucede así. En realidad, el problema del compromiso se plantea incluso en los países en desarrollo con una gobernanza razonablemente adecuada: las revisiones presupuestarias anuales suelen dar lugar a recortes discrecionales de las políticas de desarrollo cuando surgen otras necesidades acuciantes que tienen preferencia. La crisis financiera reciente ha proporcionado numerosos ejemplos de este problema de compromiso, aunque se podría evitar delegando las políticas de ayuda y consignando los presupuestos plurianuales a las agencias de ayuda. No obstante, los problemas de compromiso no se limitan a la discrecionalidad financiera. También aparecen cuando se erosiona la confianza a causa de los bandazos políticos arbitrarios, o cuando las políticas de ayuda son vulnerables a la manipulación por parte de grupos poderosos. Así pues, mitigar los problemas de compromiso constituye un motivo fundamental para recurrir a las agencias de ayuda autónomas, capaces de perseguir objetivos a largo plazo sin sufrir oscilaciones arbitrarias ni distorsiones locales. Un segundo motivo es la complejidad que puede llegar a suponer la política de ayuda cuando el apoyo presupuestario (a organizaciones gubernamentales o no gubernamentales) exige una supervisión estrecha o cuando no constituye un mecanismo de ayuda eficaz y se hace necesario implantar programas de ayuda. En estos casos, se requiere un grado apropiado de competencias, especialización, conocimientos del entorno local y profesionalización. Ni las agencias donantes ni las agencias gubernamentales receptoras son inmunes a los problemas de compromiso. Tampoco cuentan con la capacidad adecuada. Al depender de sus gobiernos, son incapaces de aislarse de las oscilaciones políticas y presupuestarias. Las agencias donantes, distantes de los países receptores, carecen de los incentivos, de los conocimientos locales y de la confianza apropiados para supervisar o aplicar las políticas de ayuda de manera eficaz y coherente. Las agencias de los gobiernos receptores, demasiado próximas a los receptores, pueden estar bajo la influencia de grupos locales poderosos para que desvíen la ayuda en lugar de emplearla del modo más eficaz, o pueden no disponer de los incentivos adecuados para supervisar la asignación de la ayuda, ya sea en forma de ayuda presupuestaria o de programas de ayuda. Aunque posean conocimientos locales, no tienen capacidad para aprender de otros o de granjearse la reputación y la confianza que se necesitan para atraer los fondos exteriores. Además, se debe volver a evaluar la gobernanza de la ayuda desde los principios de París y Accra de “apropiación” y “alineación”. 26 Los donantes (y los gobiernos de los países en desarrollo) deben definir los objetivos generales y comprometerse con política de desarrollo a largo plazo. Este compromiso puede mantenerse mejor delegando la ejecución de los programas en las agencias de ayuda de servicio y transfiriéndoles los fondos. Inmediatamente surge la duda de si semejante enfoque abierto y más competitivo exacerbaría el problema de la fragmentación.27 La multiplicidad de donantes y receptores puede ser una virtud. El problema de la fragmentación se plantea cuando hay demasiadas agencias, cada una de ellas con distintas relaciones estancas, con una capacidad demasiado limitada para supervisar o gestionar programas de ayuda complejos, etc. Como en otros sectores de servicios competitivos, se pueden conseguir economías de escala al prestar los servicios de ayuda. En este sentido, las agencias que prestan servicios de ayuda profesionales deben hallar su envergadura y campo de especialización apropiados, para evitar una fragmentación ineficaz. 28 En resumen, existen varios principios de gobernanza y confianza en la política de ayuda que se deben respetar: • Los donantes y los gobiernos de los países en desarrollo deben definir objetivos generales a largo plazo (“entablar un diálogo abierto e incluyente sobre políticas de desarrollo”). • Los programas de ayuda o los programas de apoyo presupuestario que requieran supervisión deben delegarse en agencias de ayuda de servicio, que tendrán que aplicar sus conocimientos locales y especializados para definir objetivos y programas concretos, así como para evaluar y supervisar los programas de ayuda o de apoyo presupuestario. • Las agencias de servicio deben gozar de independencia respecto a los donantes, los gobiernos de los países en desarrollo y los receptores finales. • Las agencias de ayuda deben ser profesionales y estables, recibir la financiación adecuada y rendir cuentas.

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La Declaración de París y el Programa de Acción de Accra ponen de relieve la importancia de la “apropiación” (los países en desarrollo deben establecer sus propias estrategias para erradicar la pobreza, mejorar sus instituciones y eliminar la corrupción), y de la “alineación” (los países donantes deben alinearse con estos objetivos y utilizar los sistemas locales). Según el estudio de W. Easterly y T. Pfutze (2008) de las 31 agencias bilaterales y 17 agencias multilaterales "la probabilidad de que dos dólares diferentes tomados al azar en el esfuerzo de ayuda internacional procedan del mismo donante y estén destinados al mismo sector del mismo país es de 1 en 2658”. P. Collier ha insistido también en la necesidad de una estructura más competitiva de “agencias de servicios” (o “Autoridades de Servicio Independientes”, como él las denomina; consulte Bold, Collier y Zeitlin (2009)). Basa su afirmación en la complejidad de asignar y supervisar los fondos de ayuda: “Mi argumento también se basa en la necesidad de mitigar los problemas de compromiso. Él las considera autoridades de servicio nacionales o locales, yo las considero principalmente (aunque no exclusivamente) agencias de ayuda de servicio multilaterales que funcionan en varios países”.

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Conclusiones - Prioridades y recomendaciones

• Los donantes deben ser capaces de asignar fondos a un abanico de agencias, y estas deben ser capaces de dirigir la ayuda en respuesta a los resultados, no sólo conforme a las relaciones establecidas. El Programa de Acción de Accra afirma: “El logro de resultados de desarrollo –y rendir cuentas abiertamente por esos resultados– debe ser parte central de todo lo que hacemos”. Los cinco principios expresados aquí son una repetición (y una definición más concreta) de este objetivo, para aquellos casos en que no se pueden conseguir los resultados mediante una simple transferencia de fondos, como ocurriría con el mecanismo de “apoyo presupuestario ideal”. Para poder aplicar estos principios a la política de ayuda al desarrollo de la UE especto a los países frágiles de África es preciso volver a evaluar y estructurar plenamente la gobernanza de la ayuda. La gobernanza de la ayuda de la UE está dominada por las agencias de los Estados miembros y, como se reconoce en la Declaración de París, está fragmentada y sufre una falta de coordinación, elevados costes operativos para los gobiernos con capacidad administrativa limitad, y procesos de supervisión, evaluación y aprendizaje inadecuados. Sin embargo, si se aprovecha la experiencia de las agencias existentes y se siguen los cinco principios citados, es posible crear mejores estructuras de gobernanza de la ayuda.

Algunos países frágiles de África subsahariana necesitan sobre todo ponerse al día en los indicadores de desarrollo humano; en cambio, otros necesitan construir instituciones estatales creíbles. De igual forma, la mayoría de ellos tiene que depender más de la sociedad civil. Algunos se encuentran en situaciones de conflicto y posconflicto, y necesitan asistencia militar. Por último, algunos necesitan principalmente luchar antes que nada contra el VIH/SIDA o contra la malaria. Todos ellos precisan mejorar su capital humano y la autonomía de las personas, con un hincapié especial en la educación de las mujeres (porque se refleja en un aumento del bienestar de las familias) y de los jóvenes, para reducir el riesgo de malestar social y de actividades ilegales. Una vez establecidas las prioridades, la UE debe adquirir compromisos políticos y presupuestarios a largo plazo que resulten creíbles, sin interferir en la soberanía de los Estados. Estos compromisos permitirían a los países frágiles aumentar los plazos de formulación y aplicación de políticas. Los mecanismos de supervisión y revisión interpares también son fundamentales para alcanzar los objetivos de desarrollo y mejorar la elasticidad. Para dar el paso desde las prioridades a las disposiciones y directrices de intervención claras se necesita un conocimiento profundamente enraizado de las condiciones locales, porque los países de África subsahariana presentan una notable heterogeneidad. Para que las recetas políticas detalladas funcionen con eficacia deben combinarse con conocimiento del contexto local. Además, la UE tiene que hablar con una misma voz e interiorizar que la construcción del Estado y la cohesión social en África son procesos a largo plazo, que pueden adoptar distintas formas en cada momento y que exigen una atención constante sumada al apoyo apropiado sobre el terreno. La sociedad forma parte del Estado, pero el Estado permea y reestructura las relaciones sociales.

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Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009

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ANEXO  ÍNDICE DEL VOLUMEN 1B 1

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DOCUMENTOS DE REFERENCIA PARA EL INFORME EUROPEO SOBRE DESARROLLO DE 2009

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Bertoli, S., y Ticci, E., The Fragile Consensus on Fragility. Carbone, M., Desperately Seeking Policy Coherence: Aid and Security in the Development Policy of the European Union.

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2

Faria, F., y Sherriff, A., EU Policies to Address Fragility in SubSaharan Africa.

PROCESO CONSULTIVO DEL INFORME EUROPEO SOBRE DESARROLLO DE 2009

Fennell, S., State Fragility and African Agriculture.

El proceso consultivo del Informe Europeo sobre Desarrollo de 2009 incluyó los siguientes siete eventos:

Giovannetti, G., y Velucchi, M., African Financial Markets: A Spillover Analysis of Shocks.

1. Seminario “Development in a context of fragility – Focus on Africa”, Bruselas, Bélgica, 6 de febrero de 2009.

Guillaumont P., y Guillaumont Jeanneney, S., State Fragility and Economic Vulnerability: What is Measured and Why?

2. Seminario “Food crisis and the development potential of the agricultural sector in fragile countries”, Cambridge, Reino Unido, 17 y 18 de marzo de 2009.

Harcourt, W., Gender and Fragility: Policy Responses.

3. Seminario “Transforming Political Structures: Security, Institutions, and Regional Integration Mechanisms”, Florencia, Italia, 16 y 17 de abril de 2009.

Harttgen, K. y Klasen, S., Fragility and MDG Progress: How Useful is the Fragility Concept? Iapadre, L., y Luchetti, F. Trade Regionalisation and Openness in Africa.

4. Conferencia “The challenges of fragility to development policy”, Barcelona, España, 7 y 8 de mayo de 2009.

Kaplan, S., Enhancing Resilience in Fragile States.

5. Conferencia “Financial markets, adverse shocks and policy responses in fragile countries”, Accra, Ghana, 21-23 de mayo de 2009.

Khan, Z., Gender Responsive Budgeting. Mold, A. y Prizzon, A., Fragile States, Commodity Booms and Export Performance: An Analysis of the Sub-Saharan African Case.

6. Conferencia “Moving Towards the European Report on Development 2009”, Florencia, Italia, 21-23 de junio de 2009.

Naudé, W., Africa and the Global Economic Crisis: A Risk Assessment and Action Guide.

7. Conferencia “Overcoming fragility in Africa: ERD Policy recommendations”, Bruselas, Bélgica, 4 de septiembre de 2009.

New Faces for African Development, varios autores, Contributions from the poster session at the ERD Accra Conference, 21-23 de mayo de 2009.

El volumen 1B documenta el proceso consultivo ya que proporciona los programas finales, las listas de los participantes y –para los eventos nº 1 a 5– también los informes de las conferencias. Las presentaciones de las conferencias de los eventos nº 2-5 y los podcasts de los eventos nº 3, 4, y 7 pueden descargarse desde la página web del proyecto: http://erd.eui.eu.

Nkurunziza, J., Why is Burundi’s Financial Sector Not Development-Oriented?

INFORME EUROPEO

SOBRE EL

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DESARROLLO

MOVILIZAR LA INVESTIGACIÓN EUROPEA PARA POLÍTICAS DE DESARROLLO

SUPERAR LA FRAGILIDAD DE ÁFRICA FORJAR UN NUEVO ENFOQUE EUROPEO http://erd.eui.eu/

INFORME EUROPEO

SOBRE EL

DESARROLLO