Centro Internacional de Impuestos e Inversión Febrero 2013

Documento Temático El impacto de los impuestos de ciertos alimentos y bebidas sin alcohol

Un informe realizado por:

Tax &

Resumen Ejecutivo El aumento de presiones fiscales para los gobiernos junto con la preocupación sobre enfermedades no transmisibles 1 2 (ENT) y factores de riesgos asociados relacionados con el estilo de vida han provocado un mayor interés del gobierno en el uso de impuestos para ciertos alimentos y bebidas sin alcohol (SFBT, por sus siglas en inglés) como un mecanismo para recaudar fondos mientras se abordan cuestiones de salud pública. Sin embargo, el análisis de la literatura demuestra que la imposición de los SFBT no representa la mejor práctica de impuestos y es poco probable que aumente significativamente los ingresos generales del gobierno o que aborde las cuestiones de salud pública. Según el Manual Influyente de Política de Impuestos de 3 FMI , la mejor práctica consiste en limitar los impuestos discriminatorios (típicamente implementados mediante impuestos especiales) a los productos que causan 4 externalidades negativas o son bienes de lujo, o donde tales impuestos dan como resultado una base de impuestos más progresiva o presentan una generación eficiente de ingresos. Estas no son características que se aplican ampliamente a la categoría de alimentos y bebidas sin alcohol. Los alimentos y bebidas sin alcohol tienen atributos fundamentalmente diferentes en comparación con productos normalmente sujetos a impuestos, tales como vehículos de motor y piezas, bebidas alcohólicas, productos de tabaco y petróleo, y generalmente no están sujetos a impuestos por estas razones. Hay una distinción clara e importante entre productos cuyo consumo genera invariablemente externalidades negativas, tales como el tabaco, y aquellos cuyo impacto dependen de la cantidad y frecuencia de consumo. Los factores negativos externos relacionados con alimentos y bebidas sin alcohol sólo ocurren cuando grandes segmentos de la población consumen rutinariamente determinados productos de forma poco saludable; simplemente comer una galleta o beber un vaso de zumo no genera externalidades negativas para la sociedad. Los alimentos y bebidas sin alcohol no son mercancías de lujo. Un bien de lujo tiene una elasticidad de ingreso de demanda mayor que uno, lo que significa que a medida que los ingresos del consumidor aumentan proporcionalmente, más de su presupuesto se gasta en tales mercancías. Los alimentos y bebidas sin alcohol, en cambio, se consumen de forma generalizada y suelen 5 tener una elasticidad inferior a uno.

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Por lo general, representan una parte importante del presupuesto de consumidores de ingresos bajos y medios. Como consecuencia, presentar un SFBT sería regresivo ya que los consumidores más pobres gastan una mayor proporción de sus ingresos en alimentos y bebidas sin alcohol que los hogares más pudientes. Si el objetivo de un SFBT es producir ingresos fiscales, un SFBT se debería aplicar generalmente a los productos de precio inelástico, que se refiere a los productos cuyo consumo cae proporcionalmente cuando su precio se incrementa. Las estimaciones de la elasticidad de precio de la demanda de productos capaces de someterse a un SFBT varían ampliamente por grupos de productos y país. En los países en desarrollo, el consumo de algunos artículos, como bebidas gaseosas, tiene un precio extremadamente 6 elástico. En estos casos, imponer un impuesto puede conducir a disminuir significativamente la demanda del producto en particular y por lo tanto no puede generar ingresos adicionales de impuestos para los gobiernos. Para otros alimentos y bebidas con precio más inelástico, puede parecer tener sentido presentar un SFBT para aumentar los ingresos. Sin embargo, incluso en estos casos, es poco probable que los SFBT incrementaran sumas importantes ya que hay varios factores que debilitarían la recolección de impuestos. La introducción de un SFBT probablemente reduciría otras formas de ingresos fiscales (por ejemplo los ingresos corporativos fiscales e impuestos laborales) pagados por los productores, mayoristas y minoristas de productos gravables, sus industrias de proveedores asociados y sus empleados. Si no se aprobara el aumento de los impuestos a los consumidores y en su lugar fuera absorbido dentro de la industria, entonces los beneficios y recibos del impuesto sobre sociedades se reducirían. Si el aumento de los impuestos se pasara completamente a los consumidores, entonces, las ventas, ganancias e impuesto sobre sociedades se reducirían. En cualquier caso, el impacto conduciría probablemente a la pérdida de empleos en la industria de alimentos y bebidas sin alcohol y proveedores asociados e industrias de distribución (como ocurrió en Dinamarca y Hungría) y por lo tanto bajarían los comprobantes fiscales relacionados con la renta. Además, aumentarían probablemente los pagos de la seguridad social del gobierno para apoyar a quienes pierden su empleo.

Enfermedades no transmisibles (ENT), también conocidas como enfermedades crónicas, no se transmiten de persona a persona. Los cuatro tipos principales de enfermedades no transmisibles son las enfermedades cardiovasculares, cáncer, enfermedades respiratorias crónicas y diabetes. 2 Hay cuatro factores relacionados con el estilo de vida que aumentan el riesgo de o causan enfermedades no transmisibles: tabaquismo, sedentarismo, dieta no saludable y el uso nocivo de alcohol. 3 Manual de Política de Impuestos de (1995). Departamento de Asuntos Fiscales, Fondo Monetario Internacional (FMI). 4 Una externalidad negativa se presenta cuando el consumo o producción de un bien por un individuo o empresa provoca un efecto adverso para la sociedad. 5 Searle et al (2003) elasticidades de ingresos estimados en diferentes categorías y todas las bebidas de 114 países en 1996. Los resultados muestran claramente que la elasticidad de ingreso de alimentos y bebidas es menos de uno.

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Las medidas de impuestos que aumentan los diferenciales de precios entre los proveedores del mismo producto vendido en los países vecinos, o entre proveedores en los estados vecinos/jurisdicciones de impuestos en un mismo país, promoverían la compra transfronteriza, donde los consumidores eligen comprar en el lugar donde el impuesto es menor. Dicha acción también socavaría cualquier ingreso adicional asociado con un SFBT. Las estimaciones de Dinamarca muestran que una familia podría ahorrar al menos 455 dólares (350 euros) por año haciendo compras 7 en Alemania. Un estudio reciente de la Organización de Comercio Danesa (DSK) muestra que un 60 por ciento de los hogares daneses compraron bebidas en Alemania en el último año, mientras que hace sólo cuatro años, el 60 por ciento de los hogares en la misma encuesta dijeron que 8 “nunca” habían comercializado en la frontera alemana. Del mismo modo, Tosun et al (2005) demostró que un impuesto de ventas en alimentos en Virginia del Oeste aumentó las compras transfronterizas de alimentos en condados de estados vecinos donde el alimento estaba exento de impuesto de ventas o sujetos a un tipo reducido. Por otra parte, un SFBT impone costes administrativos a los gobiernos para diseñar, vigilar y hacer cumplir el impuesto. Las dificultades a las que se enfrentó el gobierno danés cuando intentó extender su impuesto de azúcar a nuevas categorías de mercancías lo demuestra. Una propuesta sugería que el impuesto fuera aplicado según el peso del producto, lo que significaba que dos productos del mismo peso pero con diferente contenido de azúcar estarían sujetos al mismo tipo. Otra opción era simplemente gravar 9 el azúcar. Pero eso plantea la cuestión de cómo gravar los diferentes tipos de azúcar. Sacarosa de caña de azúcar o remolacha azucarera, miel, jarabe de maíz de alta fructosa y jarabe de salvado de arroz son sólo algunos de los muchos tipos de azúcar encontrados en fábricas de alimentos y bebidas sin alcohol. El contenido de azúcar en miles de productos disponibles para los consumidores tendría que ser estrechamente vigilados por el gobierno para aplicar la tasa de impuesto correcta en cada uno de estos productos, lo que sería bastante difícil y costeso de administrar. Del mismo modo, un SFBT podría aumentar los costes para los negocios a medida que las empresas se enfrentan al requisito potencial de empezar a pagar impuestos discriminatorios como una supresión de impuestos o diferentes tasas de un impuesto de valor añadido (IVA) en diferentes grupos de productos.

Uno de los muchos problemas citados con los impuestos de Dinamarca sobre la grasa saturada es el aumento de la carga administrativa en empresas. Para evitar la carga administrativa y de generación de informes impuesta por los SFBT y el impacto del impuesto sobre los beneficios, las empresas pueden trasladar las operaciones a países con costes de operación más bajos. En Dinamarca, Fynbo foods le dijo al periódico en línea Den Korte Avis que "60 empleados en una fábrica de mermelada cerca de Hjorring corren el riesgo de perder su trabajo como 10 resultado del impuesto [propuesto de azúcar]”. El impacto negativo de la introducción de un SFBT en empleos e inversión, su influencia en compras transfronterizas, junto con los gastos administrativos impuestos en las empresas, condujo al ministerio fiscal danés a anunciar su intención de abolir el impuesto sobre grasas saturadas introducido hacía poco más de un año y a cancelar sus planes para un impuesto de 11 azúcar extendido. Hay poco consenso en la literatura académica que apoya la introducción de un SFBT para combatir las enfermedades no transmisibles y sus factores de riesgo asociados relacionados con el estilo de vida. El análisis realizado por Oxford Economics muestra que los estudios existentes son teóricos en naturaleza, basados en suposiciones cuestionables y sujetos a limitaciones de datos. La conclusión es una amplia gama de diseños de los estudios y resultados dispares de hallazgos confusos sobre la dirección o magnitud del efecto que los SFBT tienen en los patrones de consumo. Al ser confusos los impactos estimados de los SFBT sobre los patrones de consumo, su eficacia general para abordar las preocupaciones sobre enfermedades no transmisibles relacionadas con el estilo de vida y factores de riesgo relacionados es igual de confuso. La forma en que cambia el comportamiento del consumidor ante cambios de precios relativos no siempre es evidente, por lo que es muy difícil modelarlo y predecirlo de manera robusta. Por ejemplo, los consumidores pueden cambiar a marcas de menor precio con las mismas o similares características en cuanto a sabor, calorías, contenido de azúcar, sal o grasa en el artículo originalmente adquirido, o comprar productos alternativos en cantidad. Dinamarca, por ejemplo, ha experimentado un descenso en la mantequilla Lurpak, de marca de alta calidad, producida a nivel nacional, y un aumento correspondiente en una mantequilla de menor coste importada de Nueva Zelanda.

6 Investigación anterior por ITIC y Oxford Economics sugiere una elasticidad de precio promedio de la demanda de bebidas gaseosas en los países en desarrollo -1.6. 7 http://foedevarer.di.dk/SiteCollectionDocuments/Factsheet_tax_on_saturated_fat_aug-endelig.pdf 8 http://www.euractiv.com/consumers/danes-buy-danish-beer-germany-news-514372 9 http://politiken.dk/newsinenglish/ECE1694491/sugar-duty-on-way-out/ 10 http://jyllands-posten.dk/uknews/article4700882.ece 11 http://www.skm.dk/presse/pressemeddelelser/ministeren/9128.html

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En Hungría, un estudio de 2012 del impuesto sobre salud pública del país realizado por por PwC demostró que disminuyó el consumo de productos sujetos a impuestos (por ejemplo chocolate endulzado, galletas, dulces), mientras que aumentó el consumo de productos con similares características nutricionales pero no sujeto al impuesto (p. ej. chocolate sin azúcar y palomitas de maíz). Asimismo, el estudio indica que los consumidores con preferencias para determinados productos o marcas podrían animarse a comprarlo en un área donde el precio es menor (es decir, compra transfronteriza). En ambos casos, el impacto global sobre el consumo de productos sujetos a los SFBT parece ser insignificante, en cuyo caso el impacto del impuesto para fomentar resultados saludables también sería insignificante. En resumen, un SFBT no representa mejores prácticas de impuestos. Hay maneras más efectivas para que los gobiernos generen ingresos y aborden los objetivos políticos de salud que introducir SFBT discriminatorios. Por ejemplo, las mejoras de administración de impuestos que combaten el fraude y la evasión de impuestos y mejoran el cumplimiento tributario y recaudación de impuestos de la base impositiva existente fortalecería eficiente y equitativamente la base de ingresos. Un estudio de OECD sobre este tema descubrió que hay instrumentos más factibles y eficaces para hacer frente a los objetivos de políticas de salud que logren mejores resultados sociales a largo plazo, tales como asesoría de atención primaria, modificaciones de intervenciones escolares y modificaciones ambientales para mejorar la 12 dieta y aumentar la actividad física. Como tal, los gobiernos harían bien en considerar estas medidas alternativas en lugar de imponer SFBT discriminatorios con pocas probabilidades de aumentar significativamente los ingresos totales del gobierno o reducir las enfermedades no transmisibles relacionadas con el estilo de vida y sus factores de riesgo asociados.

12 La Economía del Proyecto de Prevención: eficacia y el impacto distributivo de las intervenciones para prevenir enfermedades crónicas ligadas a dietas poco saludables y un estilo de vida sedentario (2009). Dirección de Empleo, Comité de Asuntos Laborales y Sociales de Salud, la OCDE.

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1. Introducción 1.1. ¿Por qué hay llamadas para introducir impuestos a ciertos alimentos y bebidas (SFBT)?

La preocupación sobre enfermedades no transmisibles y factores de riesgo asociados relacionados con el estilo de vida ha llevado a un mayor interés por parte del gobierno sobre el uso de SFBT como un medio para reducir el consumo de ciertos productos.

Se utilizan dos argumentaciones generales para apoyar Algunos defensores de los SFBT afirman que hay la introducción de SFBT: aumentar los ingresos del externalidades negativas asociadas con el consumo de ciertos alimentos y bebidas sin alcohol y que los precios gobierno y abordar los problemas de salud pública. de algunos de estos productos no reflejan su verdadero 1.1.1. Aumentar los ingresos del gobierno coste a la sociedad. Argumentan que los ingresos obtenidos de los SFBT pueden utilizarse para financiar Este argumento se ha utilizado cada vez más a medida que programas que abordan dichas externalidades los gobiernos buscan nuevas fuentes de ingresos para 22 negativas. controlar el déficit fiscal, que aumentó bruscamente durante la recesión global. La tasa del déficit de promedio del Algunos países ya han introducido SFBT, en particular gobierno al PIB en 40 economías emergentes y en Dinamarca, Hungría, Francia, así como un número de desarrollo aumentó hasta un 5 por ciento en 2011 en ciudades y estados en los Estados Unidos, mientras que comparación con sólo el 0,6 por ciento en 2007. La tasa de otros están considerando tales medidas. A menudo, la promedio total de la deuda a PIB de las naciones razón para impulsar su introducción es aumentar los avanzadas en 2011 fue de 105 por ciento y según las ingresos del gobierno. Se estima que el impuesto sobre proyecciones de la IMF, se calcula que alcanzará el 109 por las bebidas sin alcohol en Francia genera 364 millones 13 ciento en 2017. La literatura académica sugiere que las de dólares (280 millones de euros) para el gobierno, de proporciones deuda/PIB superiores al 90 por ciento tienen los cuales el 50 por ciento se destina al sistema de la 14 un efecto en disminución sobre el crecimiento del PIB. seguridad social.23 El impuesto en productos de salud Varías economías más importantes, como Francia y el pública en Hungría tiene como objetivo aumentar los Reino Unido, se están acercando a este nivel y ya ha sido ingresos por servicios de salud, no mejorar la salud 15 superado en los Estados Unidos e Irlanda. pública al reducir el consumo de determinados productos.

1.1.2. Abordar cuestiones de salud pública

A nivel mundial, las enfermedades no transmisibles (ENT) 16 matan a más de 36 millones de personas cada año. En Europa, por ejemplo, las enfermedades no transmisibles representan un 86% de las muertes y 77% de la carga de 17 enfermedad en la región.

1.2. ¿Qué forma pueden tomar los SFBT? Un impuesto sobre la venta o consumo de ciertos bienes puede tomar varias formas:

Hay cuatro factores relacionados con el estilo de vida que aumentan el riesgo o causan las enfermedades no 18 transmisibles : consumo de tabaco, inactividad física, dieta no saludable y el uso excesivo y perjudicial de alcohol. Estas cuatro conductas de factor de riesgo conducen a cuatro cambios metabólicos/fisiológicos claves que aumentan el riesgo de las enfermedades no transmisibles: alta presión arterial, sobrepeso/obesidad, altos niveles de glucosa en la sangre y altos niveles de grasa en la 19 sangre.

• Impuesto específico: Una cantidad específica o fija de impuesto basada en el peso o volumen del producto final o el peso o el volumen de algunos de los ingredientes utilizados en su elaboración (por ejemplo, el contenido de grasa o azúcar). Finlandia y Francia siguen este método. Finlandia tiene un impuesto sobre los productos de confitería, mientras que Francia impone un impuesto sobre las bebidas sin alcohol. Dinamarca introdujo un impuesto específico sobre la grasa saturada a finales de 2011, pero el impuesto ha sido abolido desde entonces como parte del acuerdo presupuestario para 2013.

Hasta 1980, menos de una de cada 10 personas en los 20 países de la OCDE eran obesas. Desde entonces, los índices se han duplicado o triplicado; en 19 de los 34 países de la OCDE, la mayoría de la población sufre ahora de sobrepeso u obesidad. Hoy, el 17% de la población 21 adulta en los países de la OCDE es obesa. 13 IMF World Economic Outlook Database, Abril 2012 14Reinhart, C & Rogoff (2010). 15 IMF (2012) 16 Cifras de la OMS para el 2008. www.who.int/mediacentre/factsheets/fs355/en /index.html 17 OMS. www.euro.who.int/en/what-wedo/health-topics/noncommunicable-diseases 18 www.who.int/mediacentre/factsheets/fs355/e n/index.html 19 Ibid. 20 La obesidad es una condición médica en la que la acumulación anormal o excesiva de grasa presenta un riesgo para la salud. OMS. www.who.int/topics/obesity/en/

• Impuesto Ad valorem: un porcentaje de impuesto basado en el precio de venta o cualquier valor especificado de los bienes. El uso de ad valorem para impuestos es común en todo el mundo, particularmente en las economías en desarrollo. 21

OECD (2012) En tales casos, el SFBT está actuando como un impuesto de Pigouvian, nombrado después de Arthur Pigou, un economista francés que primero propuso la idea de gravar productos cuyo precio no refleja su verdadero coste a la sociedad. 23 FoodDrinkEurope (2012) 22

5 • Un impuesto ad valorem y específico mixto: Un impuesto basado en una combinación de ad

valorem y medidas específicas.

• Los alimentos y bebidas sin alcohol no causan directamente externalidades negativas;

• IVA o impuesto sobre las ventas: Un impuesto sobre el valor añadido a un producto (IVA) o en la venta • No son bienes de lujo; final del producto (impuestos). Tales impuestos se • No resultarían en una base de impuestos más pueden extender a algunos alimentos y bebidas sin progresiva; y, alcohol, o imponerse con tarifas diferentes en ciertos alimentos y bebidas sin alcohol. El Reino Unido utiliza su • No crearían ingresos para el gobierno Régimen del IVA para diferenciar entre diferentes eficientemente. alimentos. Generalmente, la comida en el Reino Unido no es gravada, pero hay algunos elementos que tienen 1.3.1. Los alimentos y bebidas sin alcohol no una tarifa estándar de IVA a 20 por ciento. Por ejemplo, causan directamente externalidades negativas mientras que la mayoría de los alimentos para el consumo doméstico están exentos del impuesto, la tasa Los impuestos discriminatorios pueden imponerse para luchar contra externalidades negativas. Pero las bebidas estándar del IVA se aplica en helados y galletas. sin alcohol y los alimentos con un alto nivel de azúcar, • Derechos de aduana: Una comisión sobre los sal o grasa no imponen costes a la sociedad cuando se productos importados. Los SFBT pueden implementarse consumen normalmente. Hay una clara e importante a través de aduanas, con aranceles sobre productos distinción entre materias primas cuyo consumo genera importados al país. invariablemente externalidades negativas, como el tabaco y productos cuyo impacto social depende de la Los gobiernos que están consideran los SFBT también cantidad y frecuencia de consumo. Las externalidades deben decidir qué nutrientes particulares (por ejemplo, relacionadas con la salud ligadas a los alimentos y grasa, azúcar, sal) desean gravar y luego deben bebidas sin alcohol sólo ocurren cuando amplios decidir cómo aplicar el impuesto a diferentes sectores de la población consumen los productos de productos: ¿Gravan productos que tienen un contenido manera poco saludable; simplemente comer una galleta de nutriente mayor que el promedio en categorías de o beber un vaso de zumo no genera externalidades ciertos alimentos y bebidas sin alcohol, o gravan todos negativas para la sociedad. los alimentos y bebidas sin alcohol según su contenido de nutrientes? Sin embargo, como se describe en la siguiente sección, los alimentos y bebidas sin alcohol tienen atributos fundamentalmente diferentes comparados con productos normalmente gravables y que no suelen estar sujetos a impuestos.

1.3. Las justificaciones tradicionales para adoptar impuestos discriminatorios no se aplican a los alimentos y bebidas sin alcohol Según el Manual Influyente de Política de Impuestos 24 de FMI , la mejor práctica internacional de impuestos es limitar el uso de impuestos discriminatorios (típicamente implementado mediante impuestos) en casos donde los productos causan externalidades negativas (es decir, cuando el consumo tiene impactos adversos sobre el bienestar de la gente), son artículos de lujo, crean una base de impuesto más progresiva o genera ingresos eficientemente. Estos casos no se aplican ampliamente a los alimentos y bebidas sin alcohol. Los alimentos y bebidas sin alcohol tienen atributos fundamentalmente diferentes en comparación con los productos tradicionalmente gravables, tales como tabaco, vehículos de motor y partes, bebidas alcohólicas y productos derivados del petróleo. No están sujetos generalmente a impuesto discriminatorio por cuatro razones principales:

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E incluso si alimentos y bebidas sin alcohol relacionados con la dieta crean externalidades negativas, Pratt (2012) informa que: “...en general, sería más difícil utilizar externalidades para justificar impuestos contra la obesidad en una reducida clase de alimentos o bebidas, como los refrescos, porque dicha justificación requeriría un cálculo de los costes externos del consumo de esos productos específicos (p. 86)”.

1.3.2. Los alimentos y bebidas sin alcohol no son bienes de lujo Los alimentos y bebidas sin alcohol no son bienes de lujo. Un bien de lujo tiene una elasticidad de ingreso de demanda mayor que uno, lo que significa que a medida que aumentan los ingresos del consumidor, tienden a gastar una mayor proporción de su presupuesto en ese bien. Los alimentos y bebidas sin alcohol, en cambio, son ampliamente consumidos, ampliamente producidos, 25 y con elasticidad de ingreso de menos de uno generalmente representan una parte importante del presupuesto de consumidores de ingresos bajos y medianos (Leicester et al. 2004).

1.3.3. Un SFBT no daría como resultado una base de impuestos más progresiva A medida que los consumidores de bajos ingresos gastan una mayor proporción de sus ingresos en alimentos y bebidas sin alcohol que los consumidores más ricos, un impuesto que aumenta el precio de estos productos desproporcionadamente afectaría el nivel de vida de hogares de bajos ingresos. Un SFBT sería un impuesto regresivo, como lo demuestra, entre otros, Allais et al (2010).

Manual de Política de Impuestos de (1995). Departamento de Asuntos Fiscales, Fondo Monetario Internacional (FMI).

También sería un impuesto sobre los segmentos de ingresos bajos de la población que consumen alimentos y bebidas sin alcohol de manera consistente con una dieta equilibrada, combinada con actividad física adecuada. Los defensores de SFBT sugieren que las autoridades podrían adoptar diversas estrategias para abordar inquietudes sobre la regresividad. Las autoridades podrían modificar el sistema de ingresos aumentando los créditos de impuestos sobre la renta o concediendo subvenciones a los consumidores de bajos ingresos para compensar el impacto desproporcionado de los SFBT en los consumidores de bajos ingresos (Pratt 2012). Vincular un SFBT con una subvención de compensación para otros alimentos y bebidas sin alcohol podría alentar a los consumidores a sustituir alimentos y bebidas percibidos como más saludables por aquellos percibidos como menos saludables. Por otra parte, las autoridades podrían destinar los ingresos netos de los impuestos para financiar programas de salud que promuevan la actividad física, los cuales beneficiarían desproporcionadamente a los pobres (Brownell et al. 2009). Ambas medidas de compensación están sujetas a problemas que socavarían su efectividad en general para abordar la regresividad, como:

Las estimaciones de la elasticidad del precio de demanda para productos con probabilidad de estar sujetos a un SFBT varían ampliamente por grupos de producto y país. El consumo de algunos productos como bebidas gaseosas en los países en desarrollo 26 tiene un precio muy elástico. En estos casos, imponer un impuesto permitirá significativamente bajar la demanda de ese producto y por lo tanto no generará ingresos fiscales para los gobiernos Sin embargo, el consenso general en la literatura académica es que la mayoría de los alimentos y bebidas sin alcohol tienen un precio inelástico, y un precio más inelástico en países desarrollados que en los países en desarrollo. En tales casos, teniendo en cuenta solo la elasticidad precio, podría resultar útil la introducción de un SFBT para aumentar los ingresos. Sin embargo, incluso donde los alimentos y bebidas sin alcohol tienen un precio inelástico, hay varios factores que afectan negativamente la eficiencia de la recaudación de impuestos y socavarían los ingresos globales planteados. Un SFBT: • Reduciría otras fuentes de ingresos fiscales (ej.: impuesto sobre sociedades e impuestos laborales) en muchos casos;

• Promovería la compra transfronteriza para evitar • Los subsidios de alimentos tendrían que ser impuestos; e financiados. No está claro si se conseguirían ingresos netos al implementar un SFBT, particularmente una vez • Impondría costes administrativos adicionales considerados los gastos administrativos para diseñar e para los gobiernos y empresas. implementar los impuestos y subsidios (consulte el Capítulo 2 para obtener más detalles); Estos temas se exploran en mayor detalle en el Capítulo 2 de este informe. • Proporcionar el desplazamiento de regresividad utilizando los ingresos crearía un desajuste de sincronización ya que el consumidor tendría que pagar por la comida durante todo el año pero tendría que esperar hasta presentar una declaración anual de impuestos para recibir el crédito del impuesto sobre la renta; y, • Hay problemas significativos asociados con el uso de ingresos obtenidos de un SFBT para financiar programas de salud u otros propósitos (por ejemplo, destinando ingresos). La Sección 3.4 habla más detalladamente sobre las cuestiones relacionadas con la asignación.

1.3.4. Un SFBT no incrementaría eficientemente los ingresos del gobierno Para generar ingresos fiscales, por lo general debe aplicarse un impuesto a los productos con precio inelástico (es decir, productos cuyo consumo cae menos proporcionalmente cuando aumenta su precio).

25 Searle et al. (2003) elasticidades de ingresos estimados en diferentes categorías y todas las bebidas de 114 países en 1996. Los resultados muestran claramente que las elasticidades ingreso en alimentos y bebidas son menos de uno. 26

Véase el Capítulo 2 para la examinación de las elasticidades de precio en los países en desarrollo.

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2. Los argumentos a favor de que los SFBT aumentarán los ingresos del gobierno son poco convincentes 2.1. Impacto de los SFBT en la generación de ingresos fiscales

En tales casos, estos productos pueden parecer candidatos atractivos para un SFBT con el fin de aumentar los ingresos.

Si el objetivo de introducir un SFBT es generar ingresos de impuestos, generalmente se debe aplicar un impuesto a los productos de precio inelástico (es decir, productos cuyo consumo cae proporcionalmente cuando su precio aumenta).

Sin embargo, incluso donde el precio de alimentos y bebidas sin alcohol es inelástico, es poco probable que los SFBT aumenten los ingresos del gobierno de manera significativa ya que hay varios factores que socavarán la recaudación de ingresos.

Las estimaciones de la elasticidad de precio de la demanda de productos potencialmente sujetos a un SFBT varían ampliamente según el tipo de producto y país. Previas investigaciones realizadas por ITIC y Oxford Economics sugieren que el consumo de bebidas gaseosas en los países en desarrollo es muy sensible al precio, con la elasticidad de precio de demanda típicamente estimado alrededor de -1,6.27 En este caso, imponer un impuesto sobre estos artículos que suben los precios reduciría significativamente la demanda del consumidor para el producto afectado y no generaría ingresos fiscales para los gobiernos. Otros estudios destacan la amplia variación en las estimaciones de elasticidad de precio en grupos de producto. Andreyeva et al (2010) realizó una revisión de la literatura de 160 estudios sobre demanda para varios alimentos y tipos de bebidas sin alcohol en los Estados Unidos. Los autores muestran que las estimaciones de la elasticidad del precio de bebidas sin alcohol están entre 0,13 (inelástica) y -3.18 (muy elástica), mientras que las estimaciones de la elasticidad de precio para los dulces y azúcares están entre -0.05 (inelástica) y 1.00 (unidad elástica, donde la caída del consumo es directamente proporcional al aumento en el precio). También se indica la elasticidad de precio de grasas/aceites entre -0,14 (inelástica) y 1.00 (unidad elástica). Tabla 2.1: Estimaciones de la elasticidad de precio de Estados Unidos, desde 1938 - 2007

2.2. Por qué los SFBT quizá no puedan incrementar los ingresos totales del gobierno 2.2.1. Un SFBT probablemente reduciría otros ingresos fiscales Si el aumento de los impuestos es absorbido dentro de la industria, los beneficios y recibos de impuesto pueden ser reducidos. Si el impuesto se pasa a los consumidores en su totalidad, entonces las ventas, ganancias y recibos del impuesto de sociedades se pueden reducir en una cantidad relacionada al precio de elasticidad de ese bien. Las ventas reducidas de empresas en el primer caso probablemente reducirían el empleo en la industria de alimentos y bebidas. Las reducciones de empleo debido a un SFBT reducirían los ingresos de impuesto sobre la renta y otros impuestos relacionados con el empleo. Además, aumentaría probablemente los pagos de la red de seguridad social del gobierno para apoyar a quienes pierden su empleo. Otras industrias que se benefician de la producción y distribución de alimentos y bebidas también pueden ser afectadas, incluyendo productos plásticos y metálicos, productos químicos, servicios comerciales, agricultura, comercio minorista y publicidad. Estos vínculos tienen un efecto multiplicador importante en las economías que apoyan la creación de empleos y promueven mejoras en el nivel de vida de un país. La reducción de las ventas de productos sujetos a SFBT reducirá las ventas, ganancias y empleo en industrias distributivas, limitando más los recibos de impuesto de gobierno de los sectores afectados. Pero el gobierno no recaudaría ingresos directamente de la SFBT, socavando el fundamento de su introducción.

El consenso en la literatura académica es que la mayoría de los alimentos y bebidas sin alcohol son de precio inelástico (como se destaca por la muestra de valores en la tabla anterior) y más inelástico en precio en los países desarrollados que en los países en desarrollo (Searle et al., 2003). 27

La experiencia internacional demuestra que imponer o mantener altos niveles de impuestos discriminatorios puede ser perjudicial para la actividad económica y oportunidades de inversión y puede socavar la recaudación de impuestos una vez que se consideran los impactos del multiplicador.

Esto significa que un aumento del precio de 1% daría lugar a una disminución de 1,6 por ciento en el consumo. El valor de la elasticidad corresponde a la mediana de las estimaciones de la elasticidad de precio de la demanda en un número de estudios en los países en desarrollo como Indonesia, India y Costa Rica. Para Tailandia, los cálculos de la industria indican que la elasticidad del precio de la demanda es alrededor de -1,2 a -1,3.

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El Cuadro 2.1 describe el impacto económico negativo del impuesto de salud pública de Hungría, resume los beneficios económicos de una reducción en los impuestos sobre las ventas de bebidas gaseosas que se implementó en Egipto e ilustra el impacto multiplicador económico de un productor de bebidas sin alcohol en las Filipinas.

Cuadro 2.1: Estudios sobre los impactos económicos de los cambios realizados en SFBT (1)

El impacto del impuesto a la salud pública en Hungría

El gobierno húngaro introdujo un impuesto de salud pública a productos el 1 de septiembre de 2011. El impuesto se aplica a varios productos de sal, azúcar y confitería. Una investigación realizada por PwC (2012) basada en las ventas y los ingresos de los miembros de la Asociación Húngara de Galletas muestra que en comparación con el año anterior, la industria experimentó lo siguiente entre diciembre 2011 y mayo 2012: •

Una disminución del 10% en ingresos netos de la venta de productos de confitería y una disminución del 15% en ingresos netos de la venta de bocaditos salados.

•

Una disminución de 4,5 millones de dólares (1 billón de HUF) de IVA debido a ventas reducidas por empresas asociadas.

•

Despidos de trabajo y la anulación de las decisiones de inversión debido a los SFBT.

(2) Los beneficios económicos de la reducción en el impuesto sobre las ventas de bebidas gaseosas en Egipto Un nuevo régimen de impuestos introducido en abril 2005 para refrescos carbonatados redujo el impuesto efectivo de ventas de refrescos carbonatados del 29 por ciento a 19 por ciento. Las estimaciones del impacto en la industria de refrescos carbonatados muestran que: • La contribución al PIB aumentó en más del 27% por año en promedio de 2005 a 2009, alcanzando 5,154mn EGP en 2009, agregando 0,5 por ciento al PIB anual de Egipto. • El empleo (directo, indirecto e inducido) aumentó en más del 11% por año en promedio durante 2005 a 2009, alcanzando 173.000 en el 2009. Esto representa alrededor del 1% de todos los empleos en Egipto. • La contribución de impuestos total pagada al gobierno aumentó en más del 20 por ciento por año en promedio de 2005 a 2009, representando más del 1 por ciento de los ingresos de impuesto total del gobierno en 2009.

Tabla 2.1: Contribuciones de impuestos para la industria de refrescos carbonatados en Egipto de 2004 a 2009 Inducido

EGP mn

Venta por menor (hacia abajo)

2000

Indirecto (ascendente) Directo

1800 1600

Reducción en el impuesto de refrescos carbonados

1400 1200 1000 800 600 400 200 0 2004

2005

2006

2007

2008

2009

Fuente: Oxford Economics

(3) Impacto multiplicador alto de un productor de bebidas sin alcohol en Filipinas • Utilizando los datos de la empresa, Terosa et al (2006) estiman un multiplicador de resultado de 2,20 para bebidas sin alcohol producidas en Filipinas. Esto significa que un aumento de 1 dólar en la demanda de consumo de bebidas sin alcohol producidas en Filipinas genera 2,20 dólares adicionales en toda la economía. • Los autores cuantifican cómo un aumento en el IVA o impuestos sobre los productos de un productor de bebidas sin alcohol en Filipinas substancialmente reduciría los impactos económicos positivos y extendidos provocados por la producción, las actividades de marketing y negocios de la empresa y reduciría el impuesto sobre sociedades y pagos de impuestos relacionados con el empleo pagado al gobierno por la compañía y proveedores de la empresa. • El estudio estima que un aumento del 10% en el precio de bebidas sin alcohol reduciría las ventas de bebidas sin alcohol y el beneficio bruto de negocios en la economía de Filipinas en un 16 por ciento debido al efecto multiplicador.

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2.2.2. Compra transfronteriza Los impuestos que aumentan las diferencias de precios entre los mismos productos vendidos en los países vecinos, o entre estados/jurisdicciones vecinas en el mismo país, promueven las compras transfronterizas, donde los consumidores deciden comprar en el lugar con menos impuestos. La experiencia Internacional ilustra los impactos de los cambios en compras transfronterizas como respuesta a cambios en los precios inducidos por impuestos (Cuadro 2.2).

Cuadro 2.2: Impuestos promueven compras transfronterizas Virginia Occidental: un impuesto de ventas en alimentos aumentó la compra transfronteriza de alimentos de estados vecinos • En 1989, el impuesto sobre las ventas de alimentos en el estado de Virginia Occidental de los Estados Unidos se incrementó del 1 al 6 por ciento, mientras que en los estados vecinos (es decir, Kentucky, Maryland, Ohio, Pensilvania y Virginia) la comida estaba exenta del impuesto sobre la venta o se gravaba a una tarifa reducida. • Tosun et al (2005) demostró que el 6% del impuesto sobre alimentos redujo las ventas de los condados fronterizos de Virginia Occidental en un 4% ya que los consumidores cruzaban a los estados vecinos para realizar compras de alimentos. Los impuestos sobre las ventas dieron lugar a una importante salida de gastos de los condados fronterizos en concepto de 6,3 millones de dólares por año durante el período de 1990 a 2000.

Dinamarca: Los SFBTs promovieron las compras transfronterizas creciente de Alemania y Suecia • Los compradores dejaron de comprar artículos gravados en Dinamarca debido a precios más altos creados por los SFBT y optaron por comprar en Alemania y Suecia para abastecerse de artículos con precios relativamente inferiores. • Estimaciones de Dinamarca muestran que una familia podría ahorrar al menos 455 dólares (350 euros) al año haciendo compras en Alemania.28 • Un estudio reciente de la Organización de Comercio Danesa (DSK) muestra que un 60 por ciento de los hogares daneses compraron bebidas en Alemania durante el último año, mientras que hace sólo cuatro años, el 60 por ciento de los hogares en la misma encuesta dijeron que “nunca” habían comercializado en la frontera alemana. Además, en la frontera de Alemania, los residentes daneses también pueden adquirir otros artículos como la mantequilla y el 29 queso los cuales se gravan más favorablemente allí.

2.2.3. Impactos de la sustitución Cuando el precio de un bien aumenta, el consumo de

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productos complementarios que se consumen juntos (ej. mantequilla de cacahuete y mermelada) caerá y el consumo de productos sustitutos con características similares (por ejemplo, mantequilla y margarina) aumentará. Cualquier evaluación del impacto de la introducción de un SFBT para ingresos por lo tanto, no sólo dependerá de la elasticidad de precio de la demanda (es decir, el efecto sobre la demanda de un producto en respuesta a un cambio del 1% en el precio de ese producto), pero también de la elasticidad de precio cruzada (es decir, el efecto sobre la demanda de un producto en los cambios de precios en otros productos), que mide hasta qué punto cambian los consumidores entre distintas categorías de bienes cuando los precios cambian. Si un impuesto discriminatorio hace que los consumidores cambien a un producto alternativo de similares características aún no sujeto a un impuesto discriminatorio, entonces los ingresos fiscales no aumentarán. Por ejemplo, el consumo de productos conforme al impuesto de salud pública en Hungría disminuyó dramáticamente tras su introducción en septiembre de 2011. El mercado de confitería (ej. chocolate azucarado, galletas y dulces) disminuyó en un 6% entre diciembre 2011 y mayo 2012 en comparación con el año anterior, mientras que la bolsa de aperitivos salados disminuyó en un 12%. El consumo de productos no sujetos a un impuesto discriminatorio (chocolate amargo por ejemplo y palomitas de maíz) aumentó.30

2.2.4. Gastos administrativos para el gobierno Un SFBT impone costes administrativos a los gobiernos ya que los gastos deben cubrir el diseño, seguimiento y aplicación del impuesto. Por otra parte, un SFBT impone costes administrativos a los gobiernos para diseñar, vigilar y hacer cumplir el impuesto. Las dificultades a las que se enfrentó el gobierno danés cuando intentó extender su impuesto de azúcar a nuevas categorías de mercancías lo demuestra. Una propuesta sugería que el impuesto fuera aplicado según el peso del producto, lo que significaba que dos productos del mismo peso pero con diferente contenido de azúcar estarían sujetos al mismo tipo. Otra 31 opción era simplemente gravar el azúcar. Pero eso plantea la cuestión de cómo gravar los diferentes tipos de azúcar. Sacarosa de caña de azúcar o remolacha azucarera, miel, jarabe de maíz de alta fructosa y jarabe de salvado de arroz son sólo algunos de los muchos tipos de azúcar encontrados en fábricas de alimentos y bebidas sin alcohol. El contenido de azúcar en miles de productos disponibles para los consumidores tendría que ser estrechamente vigilados por el gobierno para aplicar la tasa de impuesto correcta en cada uno de estos productos, lo que sería bastante difícil y costeso de administrar.

http://foedevarer.di.dk/SiteCollectionDocuments/Factsheet_tax_on_saturated_fat_aug-endelig.pdf http://www.euractiv.com/consumers/danes-buy-danish-beer-germany-news-514372 30 PriceWaterhouseCoopers (2012). 31 http://politiken.dk/newsinenglish/ECE1694491/sugar-duty-on-way-out/

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2.2.5. Costes para los negocios

2.3. Estudios a favor de los SFBT para aumentar los ingresos

Un SFBT aumentaría los gastos administrativos del negocio ya que se enfrentan a diferentes obligaciones de información relacionadas con el impuesto, o deben pagar impuestos diferentes en diferentes grupos de productos. En Dinamarca, uno de los numerosos problemas citados con su impuesto a la grasa saturada es el aumento de la carga administrativa a las empresas, particularmente en empresas pequeñas y medianas, causada por las declaraciones de proveedores y registros de los alimentos crudos utilizados en la producción de alimentos compuestos. Algo similar ocurriría con el impuesto propuesto de azúcar en Dinamarca ya que las empresas tendrían que evaluar individualmente el tipo y la cantidad de azúcar en miles de productos disponibles a los consumidores.

Muy pocos estudios académicos cuantifican los ingresos directos de impuestos con probabilidad de ser generados mediante la introducción de un SFBT, y muchos menos aún representan los temas que socavarían la recaudación global. Andreyeva et al(2011) sugiere que un impuesto del 20% en bebidas azucaradas en los Estados Unidos generaría 79 mil millones de dólares entre 2010 y 2015, utilizando una elasticidad de precio de -0,8. Wang et al (2012) indica que el mismo régimen de impuestos permitiría recaudar 13 mil millones de dólares en impuestos cada año entre 2010 y 2020 mediante el uso de una elasticidad de precio inferior a -0,5. Sin embargo, ambos estudios utilizan estimaciones de elasticidad de precio relativamente bajas. Si Andreyeva et al., por ejemplo, hubiera utilizado una mayor elasticidad de precio de bebidas sin alcohol del rango de estimaciones que encontraron en su trabajo anterior (que era de hasta -3,18, según se muestra en la Tabla 2.1), entonces el impacto de los ingresos habría sido negativo. Wang reconoce que su estudio modelado se basa en varias hipótesis esenciales, señalando que falta o no hay evidencia empírica concluyente.

Para evitar la carga administrativa y de generación informes originada por el impuesto y el impacto del impuesto sobre las ganancias, las empresas pueden trasladar las operaciones a países donde los costes de operación son menores. Una de esas empresas, Fynbo foods le dijo al periódico en línea Den Korte Avis que "60 empleados en una fábrica de mermelada cerca de Hjorring corren el riesgo de perder su trabajo como resultado del impuesto”. 32 Además de los costes de administración suplementarios impuestos a las empresas, los productores de alimentos y bebidas sin alcohol pueden responder a los SFBT reformulando sus productos. Si los costes de reformulación y desarrollo de productos no se pasan a los consumidores y son absorbidos dentro de la industria, entonces las ganancias de las empresas disminuirían, reduciendo los pagos de impuesto al gobierno y socavando el objetivo de recaudación del impuesto. La reformulación puede resultar también en ingresos fiscales inferiores a los esperados si la reformulación da como resultado un producto con una carga fiscal menor. El impacto negativo de la introducción de un SFBT en empleos e inversión, su influencia en compras transfronterizas, junto con los gastos administrativos impuestos en las empresas, condujo al ministerio fiscal danés a anunciar el 10 de noviembre de 2012 su intención de abolir el impuesto sobre grasas saturadas introducido hacía poco más de año y cancelar sus planes para un impuesto de azúcar extendido bajo el acuerdo presupuestario para 2013.33

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http://jyllands-posten.dk/uknews/article4700882.ece http://www.skm.dk/presse/pressemeddelelser/ministeren/9128.html

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Por otra parte, ninguno de estos estudios considera el impacto económico más amplio de la retención del impuesto. No tienen en cuenta los impactos negativos de un SFBT sobre rentabilidad y empleo en la industria de bebidas sin alcohol y los efectos consiguientes sobre los sectores relacionados, tanto hacia arriba y abajo, ya que sus ventas también se ven afectadas y conduciría a una reducción en los ingresos corporativos y los ingresos fiscales relacionados con el empleo. Estos estudios tampoco tienen en cuenta los costes administrativos adicionales para los negocios y el gobierno. Es importante tener en cuenta todos estos factores al evaluar el impacto global de los SFBT en los ingresos del gobierno y el negocio.

3. Argumentos a favor de que los SFBT abordan resultados saludables son poco convincentes En Dinamarca, el impuesto sobre grasa que pronto será abolido llevó a las tiendas de descuento a aumentar los Si la motivación para introducir un SFBT es reducir el precios de la mantequilla y la margarina por encima del consumo como un mecanismo para abordar las precio sugerido por el SFBT (National Heart Forum inquietudes sobre enfermedades no transmisibles (ENT) 2012). y factores de riesgo asociados, entonces el impuesto debe aplicarse generalmente a los productos con precio 3.2.2. Efectos de sustitución elástico (es decir, productos cuyo consumo cae más Cuando el precio de un bien aumenta, los proporcionalmente cuando su precio aumenta). Ésta es consumidores pueden cambiar a marcas de menor la condición completamente opuesta necesaria para coste con iguales o similares características en 34 propósitos de recaudación de ganancias. La evidencia términos de azúcar, sal o grasa.

3.1. Impacto de los SFBT en el consumo

Como se explica en el Capítulo 2, las estimaciones de la elasticidad de precio de la demanda de productos con probabilidad de someterse a un SFBT varían ampliamente por grupos de producto y país. En general, la literatura académica sugiere que los alimentos y la mayoría de las bebidas sin alcohol tienen un precio inelástico y no son sensibles a los cambios de precio, ya que la demanda es menos sensible a los cambios de precio en los países desarrollados que Sin embargo hay excepciones notables, tales como los refrescos carbonados en los países en desarrollo que han demostrado ser de precio elástico.

preliminar de Dinamarca por Smith et al (2012) sugiere que los consumidores sustituyen productos con variedades más baratas de la misma composición. Dinamarca ha experimentado una desaceleración en las ventas de producción nacional de la mantequilla Lurpak, una marca de alta calidad, y un aumento correspondiente en una mantequilla de menor coste importada de Nueva Zelanda, con igual o similar contenido de grasa.

de precios

La sustitución del producto también puede hacer que los consumidores cambien a un producto con mayor contenido calórico o grasa, como muestran Schroeter et al.(2008) y Yaniv (2009). El mecanismo para este resultado desfavorable puede verse en el siguiente ejemplo. El senado francés recientemente aprobó una modificación de la ley presupuestaria de la Seguridad Social de 2013 que aumentará el impuesto actual de aceites de coco y palma en un 33%. Se ha dicho que es la razón del aumento del impuesto es alentar a la industria de alimentos a reducir el uso de estos ingredientes en sus productos y por lo tanto reducir la ingesta de grasas saturadas por los consumidores. Algunos ejemplos de productos afectados son margarinas y mantequillas, productos de panificación y de pastelería. Sin embargo, esta enmienda puede conducir a un mayor consumo de mantequilla, por ejemplo, que tiene más grasas saturadas que el aceite de palma, o incluso que el sustituto del aceite de palma con soluciones parcialmente hidrogenadas, que a menudo contienen grasas trans, que no están sujetas a un SFBT.

En Hungría, el consumo de productos sujetos a impuestos de la salud pública (ej. chocolate azucarado, galletas y dulces) disminuyó, mientras que el consumo productos con características nutricionales similares 3.2. Por qué los SFBT tal vez no mejoren de pero no sujeto al impuesto aumentó (ej. chocolate los resultados saludables amargo y palomitas de maíz). Por otra parte, la Hay una serie de factores que pueden debilitar la naturaleza selectiva de los impuestos en Hungría capacidad de un SFBT para modificar el consumo, significó que era probable que los consumidores incluyendo lo eficaz que es un SFBT en la modificación de cambiaran a productos no “pre-empaquetados” y por lo tanto no sujetos al SFBT, pero eran casi sustitutos (ej. precios, efectos de sustitución y compra transfronteriza. pasteles tortas) con una composición de nutriente 3.2.1. La efectividad de un SFBT en modificación similar a los productos gravados. La respuesta de los productores y comerciantes a los impuestos sobre mercancías es compleja. Comprender su respuesta a las políticas de precios es vital para determinar el efecto del impuesto y se tendrá que tener en cuenta la estructura del impuesto, la cartera de productos producidos o vendidos y la intensidad de la competencia entre empresas en esa categoría. Las empresas pueden optar por absorber parte del cambio del impuesto, en lugar de pasar el aumento del precio a sus clientes para mantener o aumentar su cuota de mercado, reduciendo la efectividad del impuesto. Las empresas pueden pasar el impuesto a los consumidores en su totalidad y aumentar el precio de otros alimentos y bebidas sin alcohol menos gravadas al mismo tiempo para mantener las diferencias relativas al precio entre los elementos más y menos gravados. En tales casos, un SFBT sería menos eficaz para reducir el consumo y mejorar los resultados saludables. Por otra parte, para algunas empresas es posible reforzar el impacto del impuesto al pasar el aumentos de precios que superan el impuesto. 34

Jou et al. (2003), por ejemplo, muestran que el grado de asociación entre el consumo de bebidas sin alcohol azucaradas y la obesidad puede ser mínimo, ya que los consumidores pueden cambiar a productos alternativos con contenido de nutrición similar.

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Además, los consumidores de bajos ingresos que 35 experimentan inseguridad o escasez de alimentos debido a la introducción de un SFBT pueden compensar las insuficiencias imprevistas del presupuesto mediante la compra de alimentos más densos en energía y bajos en nutrientes para extender sus presupuestos limitados (Pratt 2012) y así socavar los objetivos de salud de un SFBT.

3.2.3. Compra transfronteriza Los consumidores que prefieren un producto o marca en particular tendrán un incentivo para comprar el artículo en un lugar donde el precio es menor. Los impuestos que aumentan las diferencias de precio entre el mismo producto vendido en países, estados o jurisdicciones fiscales vecinas dentro del

mismo país, promoverían la compra transfronteriza El Cuadro 2.2 en la página 12 proporciona dos ejemplos claros para demostrar el impacto de compras transfronterizas tras los cambios de precios inducidos por los impuestos: primero, cuando un impuesto de ventas de alimentos en el estado de Virginia Occidental en los Estados Unidos aumentó las compras transfronterizas de alimentos en condados de los estados vecinos; y segundo, cuando un SFBT en Dinamarca aumentó las compras transfronterizas de Alemania y Suecia. El Cuadro 3.1 proporciona dos ejemplos adicionales, tomados de la industria de bebidas alcohólicas, que demuestran cómo los impuestos discriminatorios pueden alentar la compra transfronteriza.

Cuadro 3.1: Los impuestos promueven compras transfronterizas Dinamarca: redujo las compras transfronterizas bajando el impuesto especial en bebidas alcohólicas • Antes de 2003, Dinamarca mantuvo una de las mayores tasas de impuestos en bebidas alcohólicas en Europa y una mayor tasa que su vecino, Alemania. Un análisis de datos independientes por ITIC y Oxford Economics (2008) indicó que entre 2001 y 2003, tanto como entre el 40% y 50% de todas las bebidas alcohólicas consumidas en Dinamarca se compraron en otros sitios, probablemente en Alemania. • En octubre de 2003, el Gobierno danés bajó los impuestos de las bebidas alcohólicas en un 45%. Según cifras del gobierno, en 2003, cuando se implementó la reforma fiscal, 28% del volumen de bebidas alcohólicas consumidas en Dinamarca se compró fuera del país. En 2007, las compras transfronterizas de bebidas alcohólicas cayeron a sólo el 2% del consumo total. Finlandia: Mayores compras transfronterizas de bebidas alcohólicas debido a aumentos en los impuestos especiales sobre alcohol • El aumento de dos dígitos en impuestos de alcohol en 2007 y 2009 condujo a un crecimiento en las importaciones privadas de alcohol por los viajantes al extranjero y una contracción de las ventas en la mayoría de las categorías de bebidas. Las ventas de cerveza cayeron un 2,4 % en 2009, mientras que las importaciones privadas por las personas que viajaban al extranjero aumentaron en una cantidad comparable durante el mismo período. Desde 2009, los impuestos sobre la cerveza han aumentado en un promedio de 6% anual en términos reales, causando que la cerveza en Finlandia sea gravada como la más alta de todas 36 las Naciones de la Unión Europea. Datos del 2011 de parte de los Cerveceros de Europa indican que los altos impuestos aumentaron incentivos de compras transfronterizas, con 67 millones de litros de bebidas alcohólicas importadas a Finlandia por particulares, principalmente desde Estonia.

3.3. Estudios que apoyan los SFBT para mejorar la salud Dos de los análisis más exhaustivos del impacto de la imposición de SFBT en enfermedades no transmisibles y los factores de riesgo asociados son aquellos realizados por Thow et al (2010) y Andreyeva et al (2010).37 Ambos estudios realizaron un meta-análisis de datos de la literatura existente. Mientras que Andreyeva et al se centró exclusivamente en estudios en los Estados Unidos, con un particular énfasis en revisar la elasticidad del precio de demanda de categorías principales de alimentos, la revisión de Thow et al era más amplia en alcance, cubriendo estudios internacionales que evaluaron el efecto de los impuestos sobre el consumo o gasto de alimentos,

consumo y peso corporal, consumo y enfermedades, y peso corporal. Ambos análisis sugieren que los SFBT son un método para cambiar el comportamiento de consumo y concluyen que los impuestos de bebidas sin alcohol y alimentos relacionados con la salud pueden mejorar la salud reduciendo los casos de enfermedades no transmisibles y sus factores de riesgo asociados. Sin embargo, estos y otros importantes estudios que apoyan los SFBT para mejorar la salud no tienen en cuenta factores muy relevantes que influyen en los resultados y utilizan metodologías que presentan sólo los resultados subjetivos. Hay tres amplios enfoques para evaluar los impactos de SFBT y todos ellos tienen sus puntos débiles:

35 La Encuesta del Dep. de Agricultura sobre la Población Actual de EE.UU. de 1995 define la “inseguridad alimentaria” como “disponibilidad limitada o incierta de alimentos nutricionalmente aceptables o seguros” y la “escasez de alimentos” como 'a veces', o ‘a menudo' no tener suficientes alimentos 36 http://www.brewersofeurope.org/asp/newsroom/l1.asp?doc_id=251 37 Actualizado por Mytton et al. (2012)

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• Experimentos naturales: Estos son estudios empíricos en los cuales se produce un cambio aislado en uno de los aspectos del entorno económico y los efectos de ese cambio pueden ser estudiados como si se tratara de un experimento (es decir, la introducción de un SFBT en algunas jurisdicciones de impuestos en los Estados Unidos, pero no en otras). Es posible que proporcionen la evidencia más convincente, aunque puede ser difícil distinguir los efectos de otros factores en los cambios observados. Sólo dos estudios, Kim y Kawachi (2006) y Powell y Chaloupka (2009), examinaron explícitamente los efectos en la salud de impuestos de comida. Ambos son de los Estados Unidos, donde varios estados han introducido SFBT como medios de recaudación. Ninguno encontró una asociación significativa entre impuestos y la prevalencia de enfermedades no transmisibles (en este ejemplo obesidad) a nivel del estado. • Ensayos controlados: Los ensayos controlados al azar son el diseño de investigación preferido para estudios de eficacia, aunque tienen limitaciones en la evaluación de algunas intervenciones de salud pública. Dichos ensayos normalmente manipulan el precio en entornos cerrados o simulados. Por ejemplo, Wansink et al (2012) realizó un experimento de seis meses en una ciudad de los Estados Unidos, donde la mitad de los hogares se enfrentaban a un impuesto de 10% sobre bebidas azucaradas sin alcohol, y la otra mitad no. El estudio demostró que un impuesto del 10% sobre bebidas azucaradas sin alcohol conduce a una pequeña reducción en el consumo de bebidas azucaradas, sin alcohol llenas de calorías en el primer mes, pero no hay ningún cambio perceptible en las ventas después de tres o seis meses. El estudio concluyó diciendo que los impuestos no pueden tener éxito en la reducción del consumo de bebidas azucaradas sin alcohol o reducir el consumo de calorías debido al impacto de la sustitución del producto y de mayor preocupación es que dicho impuesto puede fomentar un mayor consumo de alcohol en algunos hogares. Block et al (2010) mostró que un impuesto del 35% introducido en bebidas normales azucaradas y sin alcohol, en un comedor de hospital en los Estados Unidos condujo a una disminución del 26% en las ventas. Sin embargo, una debilidad de ensayos controlados es que el comportamiento compensatorio podría ocurrir fuera del ambiente de estudio (por ejemplo la compra o el consumo de más bebidas alcohólicas fuera de la cantina, como destaca Wansink et al). Tampoco está claro cómo los entornos simulados predicen opciones de vida cuando las limitaciones artificiales, presupuestos fijos y opciones restringidas se imponen sobre los temas (Epstein et al., 2012).

ejemplo medidas de elasticidad de precio) para estimar cómo los cambios de precio afectarían el consumo y dieta. Por ejemplo, las estimaciones modeladas por Mytton et al., (2007) sugieren que gravar alimentos poco saludables podría evitar alrededor de 2.300 muertes al año, principalmente mediante la reducción de ingesta de sal, mientras que un impuesto a una gama más amplia de alimentos podría evitar hasta 3.200 de muertes cardiovasculares por año en el Reino Unido (una reducción de 1,7 %). Sin embargo, los mismos autores señalan que “gravar alimentos puede tener efectos impredecibles para la salud si las elasticidades en cruz de la demanda son ignoradas (p.689)”. La debilidad en los estudios modelados también se ve reforzada por otros estudios. Jou et al (2012) demostró que el grado de asociación entre bebidas sin alcohol azucaradas y la obesidad puede ser mínima, ya que los consumidores pueden cambiar a bebidas sin alcohol alternativas con similar contenido de nutrientes, mientras que Pratt (2012) declara que: “Aun no está claro, desde una perspectiva empírica, que los impuestos de soda reducirían significativamente la morbilidad o la mortalidad relacionada con la obesidad (p. 113)”. Además de las dificultades en modelar efectos de sustitución del consumo, la mayoría de los estudios también suelen no tener en cuenta otros factores importantes que podrían influir en sus resultados, por ejemplo, compras transfronterizas como se mencionó anteriormente. No hay ningún consenso general en la literatura sobre la dirección o la magnitud del efecto de SFBT en patrones generales de consumo. Si los impactos estimados de SFBT sobre patrones generales de consumo no son claros, entonces la eficacia general al abordar preocupaciones sobre sobre las enfermedades no transmisibles y los factores de riesgo asociados tampoco sería clara.

3.4. Destinar los ingresos para internalizar externalidades negativas

Algunos defensores de los SFBT afirman que hay externalidades negativas asociadas con el consumo de ciertos alimentos y bebidas sin alcohol y que los precios de algunos de estos productos no reflejan su verdadero coste a la sociedad. Sostienen que los ingresos obtenidos de SFBT pueden utilizarse para financiar programas que abordan estas externalidades negativas. Pero, como se señala en el Capítulo 2, los SFBT pueden o no, en definitiva, generar ingresos importantes. Por • Estudios de modelado: Este enfoque se basa en otra parte, también hay problemas significativos resultados previstos en lugar de medidos, con los asociados con la asignación de los ingresos fiscales resultados basados en suposiciones y conforme a para la salud u otros fines. limitaciones de datos. Los estudios de modelado forman la gran mayoría de trabajos publicados sobre los efectos de A pesar de su popularidad en la práctica, hace tiempo SFBT en la dieta o la salud, lo que refleja el uso limitado de quela asignación ha sido desfavorecida por los estos impuestos en la práctica y por lo tanto demuestra expertos presupuestarios, en gran parte porque sus una base de evidencia insuficiente para informar a las resultados rara vez han sido beneficiosos en la práctica autoridades. Tales estudios utilizan datos económicos (por (Birds 1997). Y más recientemente, como Birds y Jun (2005) indican:

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“...tras la ausencia de una lógica clara de beneficio, resulta difícil defender lo que hemos denominado una asignación sustantiva, en la cual el nivel de gasto en cualquier actividad particular se determina en el margen por la cantidad de ingresos recogidos de cualquier impuesto o cargo en particular. Más allá de esta limitación y a pesar de su evidente atractivo político para muchos, parece que es mejor mantener la asignación a un mínimo en aras de unas finanzas públicas sólidas (p.36)”. Una de las mayores críticas de impuestos de asignación es que introduce la inflexibilidad del presupuesto en el sistema fiscal. Como destaca Michael (2008), la asignación puede resultar en: • Decisiones distorsionadas a niveles de financiación generales: los gastos asignados se no se asignan en función de necesidad o valor por dinero en comparación con otros programas, pero se determinan por defecto mediante el régimen de asignación. Como resultado, la asignación puede resultar en gastos excesivos (o insuficientes) en los programas asociados. • Control sobre gasto debilitado: los impuestos legales asignados quitan el poder a las autoridades, quienes ya no tienen la flexibilidad para ajustar el gasto público según lo consideren más apropiado, ya que la asignación predetermina elementos importantes del presupuesto. Otras críticas incluyen: • Impactos distributivos adversos: utilizar fondos de un impuesto asignado para financiar ciertos programas de gastos puede implicar una transferencia de fondos de los miembros de la sociedad menos adinerados a los hogares más adinerados. Como muestra Birds (1997), los impuestos de cigarrillos se han destinado a la financiación de deportes o educación en algunos países en desarrollo, como Colombia y algunos estados de los Estados Unidos, como California. Ya que sólo un tercio de los norteamericanos adultos fuman, es totalmente racional que los dos tercios de los votantes no fumadores apoyen la asignación de tales ingresos para la educación, incluso si no tienen niños, dado que, presumiblemente, otros impuestos serían menores como resultado. Por lo tanto, los dos tercios de los votantes que no fuman obligarían a la minoría de los fumadores a pagar los gastos que se suponen son de beneficio general para todos. Con estudios empíricos que indican claramente que los impuestos de cigarrillo son altamente regresivos, asignar este caso transferiría ingresos de grupos de menos ingresos a grupos de mayores ingresos.

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• Una pérdida de control macroeconómico sobre las finanzas públicas: los límites que los impuestos y gastos asignados imponen en la capacidad de los gobiernos para establecer presupuestos también implica una reducción en la capacidad para utilizar la política fiscal para apoyar objetivos macroeconómicos. Esta preocupación se expresa por los funcionarios de FMI con preguntas de Baunsgaard (2004) como por qué la asignación de fondos públicos para el control de tabaco no debe pasar por el proceso de decisiones de presupuestos Bird (1997) cita una serie de estudios que encuentran poca o ninguna relación entre la importancia de la asignación y los niveles de gasto en los programas que se supone deben financiar. Dye y McGuire (1992) obtuvieron conclusiones similares; observaron los gastos de los EE.UU. a nivel estatal y encontraron que las asignaciones conducen a: “ningún cambio en los gastos o en gastos que son mucho más pequeños (p.543)”.

4. Conclusiones Este documento encuentra que hay pruebas poco convincentes en la literatura académica disponible a favor de los SFBT como medidas para general ingresos importantes generales del gobierno o para abordar las preocupaciones de salud pública relacionadas con las enfermedades no transmisibles (ENT) y sus factores de riesgo asociados. Es poco probable que los SFBT, en definitiva, mejoraran considerablemente los ingresos del gobierno porque un SFBT: • Reduciría potencialmente otras fuentes de ingresos fiscales (ej.: impuesto sobre sociedades e impuestos laborales) pagados por los productores, mayoristas y minoristas de los productos gravados, sus proveedores asociados y sus empleados; • Promovería la compra transfronteriza para evitar el aumento de impuestos a medida que los consumidores deciden comprar en un lugar donde la tasa es más baja; • Impondría costes administrativos adicionales para los gobiernos cubrir el diseño, la supervisión y la aplicación del impuesto; y, • Aumentaría los costes para negocios ya que las empresas pasarían más tiempo cumpliendo con las obligaciones reglamentarias originadas por el impuesto. Para evitar la carga de administración y generación de informes impuesta por los SFBT y el impacto del impuesto sobre los beneficios, las empresas incluso pueden reubicar operaciones a países donde los costes de operación son más bajos. La evidencia directa para apoyar la introducción de un SFBT con el fin de combatir las enfermedades no transmisibles y sus factores de riesgo asociados también es poco convincente. No siempre es evidente cómo cambia el comportamiento del consumidor según los cambios de precios relativos, haciendo que sea muy difícil de modelar y predecir de manera robusta. Los consumidores pueden cambiar a marcas de menor coste con las mismas o similares características en términos de azúcar, sal o grasa para el artículo originalmente comprado o comprar productos alternativos. Los consumidores que prefieren un determinado producto o marca pueden comprarlo en un área donde el precio es menor (es decir, compra transfronteriza). Por lo tanto, el impacto global sobre el consumo de productos sujetos a los SFBT puede ser insignificante, en cuyo caso el impacto del impuesto para fomentar resultados más saludables también sería insignificante.

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