TEMA 1. EL SECTOR PÚBLICO COMO SUJETO ECONÓMICO: CONCEPTO Y DELIMITACIÓN. EL PAPEL DEL SECTOR PÚBLICO EN LAS ECONOMÍAS DE MERCADO. 1.1 La aparición del Sector Público en la economía En la época moderna los gobiernos han mostrado interés en intervenir económico. GP/PIB España Estados Unidos Promedio OCDE Promedio UE % de empleo publico España Estados Unidos Promedio UE

1975 26,1 35,0 38,6 47,3

1985 42,7 36,8 41,8 51,4

1995 44,4 37,0 42,1 50,6

2009 45,8 42,2 44,9 50,8

6,7 17,1 13,3

12,1 15,3 16,2

14,8 15,6 16,5

13,6 15,3 14,6

en el proceso

Diferencias. Europa estado del bienestar y valores colectivos. Estados Unidos, individualismo, fuerte ponderación de la defensa y la libertad individual, defensa del mercado. La intervención del Estado en el sistema económico se ha dado prácticamente desde la aparición de éste, en cuanto organización social máxima. En Grecia, en el Imperio Romano, en la Edad Media. Inicialmente simples motivos políticos y militares llevaron a los estados a participar en la producción (fábricas de armas) e intentar controlar las actividades comerciales. La economía clásica y los fisiócratas pugnaron por el laissez faire que implica la nula intervención del Estado en los asuntos económicos, salvados los aspectos necesarios para la subsistencias de la sociedad, como era para asegurar la paz exterior e interior y la garantía de la propiedad. El economista y filósofo escocés Adam Smith, uno de los máximos exponentes de la economía clásica propugnaba que el estado debe ser cauteloso al interferir en el normal funcionamiento de los mercados, primando el principio del laissez faire y la actividad económica privada. Este economista decía que la misión del Estado consiste en garantizar el respeto a los derechos de la propiedad privados y resolver los conflictos de intereses que se producen entre los individuos, contribuyendo a la provisión de los bienes sociales esenciales: defensa nacional, orden interno, administración de justicia y “mantenimiento de la casa del soberano”. Por ejemplo, los liberales piensan que existe desempleo debido a la intervención del Estado en el mercado de este factor, puesto que por el juego de la oferta y la demanda se lograría el equilibrio. A pesar de la propuesta de los clásicos, el Estado tuvo que intervenir en varios aspectos de la economía en el siglo XIX. Debido al impacto de la industrialización, los gobiernos, el inglés en primer lugar, tuvieron que intervenir para paliar las pésimas condiciones de trabajo de la clase obrera; la factory reform inglesa de la década de 1830 y 1840 limitó el empleo de los niños y las horas de trabajo diario y reguló el empleo de las mujeres, al tiempo que nombró inspectores de fábricas; la ley de salud pública de 1848 estableció normas que permitían la intervención del Estado en este campo. Con el surgimiento del Estado de Bienestar, la intervención estatal se amplió considerablemente al campo de los seguros sociales y a la intervención en el mercado de trabajo.

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Pero fue a partir de la depresión de 1929 y de la Segunda Guerra Mundial cuando la intervención estatal se amplió de forma importante. El intervensionismo en las épocas de guerra y de depresión económicas amplió las funciones del Estado y aumentó el gasto público y tras la vuelta a la paz la mayoría de los gastos, nunca retornaban a su nivel previo. En el periodo de entre guerras surgieron los controles del comercio exterior y las intervenciones en los mercados de divisas. En ese mismo período aparece la Teoría General publicada en 1936 por John Maynard Keynes, que introduce el concepto de la hacienda compensatoria y otorga al Sector Público un papel activo y de máxima relevancia en la economía, puesto que propone la intervención del Estado, a través de la política fiscal y la política monetaria, para evitar las crisis económicas y el desempleo que conllevan. Este papel, que continúa manteniéndose hasta nuestros días, ha sido cuestionado por los especialistas amparándose en la experiencia del último medio siglo. No obstante, la última recesión económica mundial, ha devuelto al Estado un papel relevante para evitar el colapso y la atemperar los efectos de la misma. La provisión por el Estado de servicios y bienes públicos tiene una larga historia, sin embargo, es solamente después de la Segunda Guerra Mundial cuando se generaliza en Europa la convicción de que es el Estado el sujeto económico que debe impulsar el crecimiento. De este modo, durante los años sesenta y setenta se generó un protagonismo creciente del Estado en las actividades industriales de los principales países europeos. Surgieron así las primeras manifestaciones de las economías mixtas de mercado, que suponían que más del 16.5 % del PIB era generado por el Estado en la Europa de los años setenta. La presencia económica y social de un aparato burocrático, fuerte, centralizado y social es un elemento constitutivo básico en la modernización capitalista, cuyas políticas estatales han afectado los mecanismos, modalidades y tasas de acumulación de capital y los mecanismos de distribución de los frutos del progreso técnico contenido en la industria. Sintetizando, las causas que motivan la intervención estatal, son las siguientes:. - A lo largo del proceso de consolidación del capitalismo, ocurrió una transición compleja y con cambios profundos: la universalización del intercambio mercantil de mercancías, tierra, trabajo y capital; la formación y organización de estos mercados necesitaban de un fuerte apuntalamiento normativo para funcionar en forma adecuada. Es así como surge la organización estatal como el centro de gravedad de la remodelación de las nuevas relaciones entre las clases y los grupos sociales (REGULADOR) - Organización y comportamiento del mercado: el mercado es una suma de racionalidades individuales no preocupadas por enfrentar los problemas de conjunto y de largo plazo del sistema. Desde la perspectiva del sistema es importante la rentabilidad, pero sobre todo crear las condiciones que la estabilicen a través de la construcción de infraestructura básica y de la producción de bienes públicos; de ahí la necesidad del Estado. El mercado no deja de tener su carácter atomizado en la toma de decisiones, menos aún en cuando las estructuras oligopólicas son dominantes y sus decisiones no garantizan una estrategia adecuada a las necesidades de la industrialización. En estas condiciones, se requiere de una instancia dotada de capacidad para organizar como un "actor colectivo" el sistema de relaciones económicas (REGULADOR) - Distribución de los frutos del progreso técnico: en este aspecto la necesidad del Estado es significativa si consideramos la tendencia inherente a la concentración social y territorial de la riqueza. Los mecanismos por si solos acentúan la desigualdad y por ello requieren de intervenciones normativas que contrarresten esas tendencias que pueden hacer peligrar la continuidad del desarrollo (JUSTICIA, REDISTRIBUCIÓN)

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1.2 Concepto de Hacienda Pública Según la definición clásica, de Lionel Robins, la Economía es la ciencia que estudia la conducta humana como relación entre unos fines jerarquizados y unos medios escasos susceptibles de usos alternativos. La Ciencia Económica estudia como satisfacer las necesidades humanas a partir de la utilización de unos recursos económicos escasos y susceptibles de usos alternativos. Estas necesidades se manifiestan por la demanda de bienes y servicios. La Economía resuelve estos aspectos esenciales de su contenido de acuerdo con el funcionamiento del mercado. La Hacienda pública es un espacio concreto en la Economía, que se ocupa de las necesidades colectivas, que se expresan a través del proceso político. Para la satisfacción de estas últimas es preciso que intervenga una autoridad, el Sector Público, que provee las mismas a través de la exacción de pagos de carácter coactivo. Según Enrique Fuentes Quintana, podemos definir la Hacienda Pública: “Conjunto de elecciones económicas que comporta la realización de ingresos y gastos del Estado y la mutua relación que existe entre ellos. El centro de esas elecciones viene dado por el presupuesto del Estado, que recoge en cada sociedad el conjunto de decisiones financieras que han de ser programadas por la Economía Pública (autoridad)”. Características de la definición Decisión de una autoridad, el Estado: si bien estas decisiones deben estar encaminadas a la satisfacción de las necesidades de los distintos individuos que componen la colectividad. Enfoque colectivo: La actividad del Sector Público deberá estar orientada, en última instancia, a determinar una estructura colectiva de preferencias, en función de las diversas preferencias individuales, y todo ello con una carga adicional, que exige que la Administración esté en condiciones de apreciar el grado de aceptación que merecen sus actuaciones concretas, una vez son juzgadas en función de un conjunto de criterio generales, y contrastadas con otros tipos de acciones alternativas. El Presupuesto, que constituye el epicentro de la actividad del Sector Público, puesto que en el se contienen que necesidades se van a satisfacer en un determinado período de tiempo. El objeto material de la Hacienda Pública (parte de la realidad que estudia la ciencia) lo constituye la actividad financiera del sector público, es decir aquella parte de la economía pública que comporta la realización de los ingresos y gastos públicos. Con respecto a su objeto formal (punto de vista desde el cual dicha ciencia enfoca y estudia la realidad) cabe señalar que la actividad financiera del Sector Público puede estudiarse desde distintos enfoques: económico, político, jurídico, sociológico, institucional, etc. Nuestro planteamiento se fundamenta en el análisis económico del Sector Público, que forzosamente conduce a la utilización del perspectiva política en algunas cuestiones, dejando otro tipo de análisis para estudios específicos (derecho financiero y tributario, sociología financiera). En las últimas décadas el concepto de Hacienda Pública ha sido ampliado considerablemente, desembocando en el más moderno de Economía Pública, aunque en la práctica ambos conceptos viene utilizándose como sinónimos.

1.3 La delimitación del sector público Para delimitar al Sector Público podemos atender a dos criterios: el contable y el económico. El aspecto económico se refiere a las funciones que podemos considerar propias de este sector, funciones que se estudian en otro apartado del programa. En este caso nos vamos a centrar en el aspecto contable.

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La Contabilidad Nacional tiene como objetivo ofrecer una representación cuantificada completa, sistemática y detallada de la economía de un país, sus componentes y sus relaciones con otras economías. Constituye un medio de conocimiento de la economía de un país, región o zona, puesto que recoge la información necesaria para juzgar los resultados económicos de un país y sirve como instrumento de la política económica a partir de la información obtenida con la misma. La necesidad de disponer de un Sistema de Cuentas Nacionales para los países, se observó alrededor de los años 30 del siglo XX, cuando la economía mundial se vio sumida en un período de extrema depresión económica y desempleo. Como consecuencia de la escasa información disponible en aquel momento, no se pudieron comprender los motivos que desencadenaron tales hechos, dificultando la forma de combatirlos. La Contabilidad Nacional en su forma actual, aparece durante la Segunda Guerra Mundial en Inglaterra. A partir de 1945 comienza a extenderse los primeros modelos de cuentas nacionales. En 1950 la OCDE publica el denominado "Sistema simplificado de contabilidad nacional" que es primer intento de homogeneizar los criterios de contabilización. A partir de ese momento, la ONU comienza un proceso normalizador publicando, en 1953 “Un sistema de Cuentas Nacionales y correspondientes cuadros estadísticos”, que constituye el primer sistema de contabilidad con alcance internacional. Este sistema es revisado en 1968 y sirvió como base para la elaboración del primer Sistema Europeo de Cuentas (SEC 1970), segunda edición revisada en 1979. En 1993, se implantó un nuevo sistema SCN-1993, con importantes reformas. Así mismo, la Unión Europea tiene aprobado su Sistema Europeo de Cuentas (SEC95) que se inserta plenamente en la metodología del SCN-93. Vamos a centrarnos en el Sistema de Cuentas Europeo (SEC95) que es el que en la actualidad han adoptado todos los países de la Unión Europea para la llevanza de su contabilidad. Este sistema es plenamente coherente con el SCN93, que proporciona las directrices sobre contabilidad nacional para todos los países del mundo. La principal diferencia entre ambos es que el primero incluye capítulos sobre las cuentas regionales y las cuentas trimestrales. 1.3.1 Sectores Para el desarrollo de la Contabilidad Nacional, el conjunto de entes que intervienen en un sistema económico se agrupan en una serie de sectores, para sintetizar la información obtenida y estudiar las transacciones ocurridas entre los distintos sujetos. Los agentes que se distinguen son los siguientes: -

-

Sociedades no financieras: que comprende las unidades de producción que se crean con el fin de producir bienes y servicios no financieros para el mercado. Incluye las empresas propiedad del Estado. Sociedades financieras: que incluye las organizaciones que realizan exclusivamente funciones de intermediación dirigidas a financiar, obtener, transformar y distribuir disponibilidades financieras (Banco Central, bancos, cajas de ahorro, compañías de seguros y fondos de pensiones. Administraciones Públicas: incluye todas las unidades institucionales que son otros productores no de mercado cuya producción se destina al consumo individual o colectivo, que se financian fundamentalmente mediante pagos obligatorios efectuados por unidades pertenecientes a otros sectores y que además efectúan operaciones de redistribución de la renta y la riqueza nacional. 1. Administración Central: órganos administrativos del Estado y otros cuya competencia se extiende a la totalidad del territorio. 2. Comunidades Autónomas: administraciones que constituyen unidades institucionales diferenciadas y que llevan a cabo algunas funciones de administración pública a un nivel inferior al de la Administración Central.

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3. Corporaciones Locales: administraciones públicas cuya competencia abarca únicamente una circunscripción local del territorio económico. 4. Administración de la Seguridad Social: unidades institucionales, centrales y territoriales, cuya actividad principal consiste en proporcionar prestaciones sociales, que cumplen con dos requisitos: determinados grupos de población están legalmente obligados a participar y cotizar en él, y las administraciones públicas son responsables de su gestión en lo relativo en la aprobación de cotizaciones y prestaciones. -

Hogares: consumen y aportan factores de producción. 1. 2. 3.

-

Empleadores: incluidos los trabajadores por cuenta propia Asalariados: perceptores de rentas de la propiedad, de pensiones y de rentas procedentes de otras transferencias. Otros hogares

Instituciones Privadas sin Fines de Lucro (IPSFLH), que proporcionan a los hogares bienes y servicios no de mercado. Resto del Mundo, integrado por unidades institucionales no residentes, que en la actualidad como consecuencia de la globalización tiene una gran importancia. 1. Estados miembros de la Unión Europea. 2. Instituciones de la Unión Europea. 3. Terceros países y organizaciones internacionales.

En el caso español, las entidades que integran las Administraciones Públicas son: -

Administración Central 1. Estado (Organismos constitucionales, departamentos ministeriales). 2. Organismos Autónomos centralizados.

-

Entes Territoriales: 1. Comunidades Autónomas. 2. Corporaciones Locales (Ayuntamientos, Diputaciones)

-

Seguridad Social 1. Sistema de Seguridad Social. 2. Otras Administraciones de la Seguridad Social.

1.3.2 Transacciones Acciones realizadas de mutuo acuerdo entre dos unidades o sectores. Podemos agrupar en 3 categorías: - Transacciones en bienes y servicios. Operaciones relacionadas con el proceso de producción de unidades residentes, intercambios con el exterior. - Transacciones de distribución del valor agregado. Valor agregado por residentes, redistribución de la renta, rentas procedentes del resto del mundo, transferencias sin contrapartida. - Operaciones financieras. Variaciones de activos y pasivos financieros.

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1.3.3 Cuentas y saldos contables La información contable que ha de presentar la Administración Pública queda formada por las siguientes cuentas y subcuentas: Las cuentas más relevantes que comprende son: -

Cuenta de producción.

-

Cuenta de utilización y distribución de la renta: Este grupo de cuentas sirve para explicitar la distribución y utilización de la renta a través de cuatro etapas: 1. Cuentas de distribución primaria de la renta, dentro del sistema productivo, retribuciones al capital y al trabajo. Se desglosa, entre otras, en la cuenta de explotación. Saldo Renta Nacional Neta 2. Cuenta de distribución secundaria de la renta: Esta cuenta refleja la forma en que se asignan las rentas primarias del sector público por medio de la redistribución. Saldo Renta Disponible Neta. 3. Cuenta de la redistribución de la renta en especie: Utilización por los hogares de los bienes que reciben de forma gratuita. Saldo Renta Disponible Ajustada. 4. Cuenta de utilización de la renta

-

Cuenta de acumulación. 1. Cuenta de capital 1.1 Cuenta de variaciones del patrimonio debidas al ahorro y a las transferencias de capital. 1.2 Cuenta de adquisiciones de activos no financieros. 2. Cuenta financiera. 3. Cuentas de otras variaciones de los activos y pasivos.

-

Cuentas del resto del mundo. 1. Cuentas corrientes 2. Cuenta de capital

-

Balances. En este grupo de cuentas se formulan tres estados contables: 1. Balance de apertura. 2. Variaciones del balance. 3. Balance de cierre.

Resumiendo, se establece un esquema de partida doble (empleos/recursos) con cuatro cuentas básicas que suelen ser objeto mayor desarrollo o detalle y que recogen las ecuaciones macroeconómicas fundamentales: CUENTA Producción

DEBE PIB + Importaciones

Renta Capital Exterior

Consumo + Ahorro interior Inversión Exportaciones + Ahorro exterior

HABER Consumo + Inversión + Exportaciones PIB Ahorro interior + Ahorro exterior Importaciones

Ejemplos de estructura de cuentas: Empleos

Consumos intermedios Saldo: PIB a precios de mercado HACIENDA PÚBLICA CURSO 2012-2013 TEMAS 1-11

Cuenta de producción Recursos

Producción Total + Impuesto sobre Producto - Subvenciones sobre la producción 6

1.3.4. La contabilidad nacional en España La información se elabora siguiendo los criterios generales de contabilidad nacional establecidos por el Sistema Europeo de Cuentas (SEC 95) y de acuerdo a las reglas específicas del Manual del SEC 95 sobre el déficit público y la deuda pública, que constituyen el marco de referencia de obligado cumplimiento para todos los países miembros de la Unión Europea. En el sistema de contabilidad nacional los flujos se registran ateniéndose al principio de devengo, es decir, cuando se crea, transforma o extingue el valor económico, o cuando nacen, se transforman o se cancelan los derechos y las obligaciones. La cobertura de los datos del Estado en contabilidad nacional incluye las operaciones anotadas en los registros de la contabilidad pública, Presupuesto del Estado y operaciones no presupuestarias, así como las operaciones efectuadas a través de las cuentas del Tesoro en el Banco de España, y todas aquellas operaciones que realizan otras unidades públicas por cuenta del Estado, independientemente del momento en el que se efectúe su aplicación a los registros de la contabilidad pública. Las operaciones del Presupuesto del Estado se registran en el momento en que se reconoce el derecho o la obligación, mientras que las efectuadas a través de los otros registros contables se consideran en el mismo momento en que se realizan. Las fuentes de información estadística comprenden los registros del Sistema de Información Contable (SIC) de la IGAE, así como información estadística procedente de la Dirección General del Tesoro y Política Financiera. De igual modo, se utiliza información suministrada por la Intervención General del Banco de España, con relación a los movimientos de las operaciones realizadas a través de las cuentas del Estado en el Banco de España, y otros registros estadísticos de unidades públicas que efectúan operaciones por cuenta del Estado. A modo de ejemplo, el Instituto Nacional de Estadística elabora la Contabilidad Nacional Trimestral de España (CNTR), que es una estadística de síntesis de carácter coyuntural, cuyo objetivo primordial es proporcionar una descripción cuantitativa coherente del conjunto de la actividad económica española en el pasado inmediato, mediante un cuadro macroeconómico trimestral, elaborado desde la óptica de la oferta, la demanda y las rentas. Asimismo, incluye estimaciones del nivel de empleo, en términos de Contabilidad Nacional, abarcando los conceptos: personas, puestos de trabajo, puestos de trabajo equivalentes a tiempo completo.

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CONCEPTO Gasto en consumo final

Formación capital fijo

-2,7 -5 3,1 3,8

VALOR 2009 PRECIOS CORRIENTES 811.073 578.429 10.315 222.329

-15,3

256.671

-23,1 -11,2 -17,2 -6,4 2,8 -11,5

61.298 151.598 43.775 4.960 1.072.704 21.553 248.884

Exportaciones bienes Exportaciones servicios

-11,6 -11,2 -17,9

163.069 85.815 270.437

Importaciones bienes Importaciones servicios

-18,9 -14,2 -3,6 -2,4

207.117 63.320 1.051.151 23.877

-8,2 -14,7 -6,3 -1 -2

24.613 123.191 104.828 699.641 541.852

2,6 -2

157.789 75.001

-4,1

43.471

-10,2

1.459

2.1

30.071

-3,6 -3,1

1.051.151 511.145

1

463.150

-17,8

76.856

-3,6 -6,7

1.051.151 17.700,6

DESGLOSE

bruta

de

Variación existencias Demanda nacional Demanda externa Exportaciones de bienes y servicios Importaciones de bienes y servicios PIB pm PIB Agricultura, ganadería y pesca Energía Industria Construcción Servicios Servicios de mercado

Servicios de no mercado Impuestos netos sobre los productos IVA que grava los productos Impuestos netos sobre productos importados Otros impuestos netos sobre los productos PIB pm Remuneración de los asalariados Excedente de explotación bruto / Renta mixta bruta Impuestos netos sobre la producción y las importaciones PIB pm EMPLEO (miles de puestos de trabajo equivalentes a tiempo completo)

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Consumo final hogares Consumo final ISFLSH Consumo final de las AAPP Bienes de equipo Construcción Otros productos

VARIACIÓN ANUAL

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1.4 Principales índices para la medición del sector público 1.4.1 Indicadores agregados 1- Ingresos coactivos totales del sector público incluidas cotizaciones sociales/PIB. Esta relación recibe, habitualmente, el nombre de presión fiscal. Los ingresos a considerar son los derivados de los tributos, entre los que se encuentran los impuestos directos, indirectos y cotizaciones obligatorias para la financiación del sistema de Seguridad Social. Presión Fiscal Máxima Presión Fiscal Mínima Presión Fiscal Promedio UE Presión Fiscal España Presión fiscal España

1970 35,00% Suecia 14,70% España 27,80% 14,70% 2007 37,08%

2008 36,7%

2005 51,10% Suecia 30,50% Irlanda 40,20% 35,80% 2009 34,7%

2013 (previsión) 34,2%

Ventajas: -Indicador directo, visible y fácilmente interpretable. Inconvenientes. Numerador sólo una parte de los ingresos públicos. Carácter peyorativo del término “presión”. No informa sobre la estructura interna del sistema fiscal. Utilización del PIB a precios de mercado como expresión de la cuantía de las rentas de los contribuyentes, puesto que a pesar de los significativos avances alcanzados en el intento de homogenizar los cálculos de este indicador, facilitando cada vez más las comparaciones de crecimiento entre países, todas las dificultades existentes de tipo teórico y cuantitativo que plantea la elaboración de dicho macroagregado incidirán sobre el cálculo de este índice: a) Dificultades para valorar la economía sumergida, que se genera como consecuencia de actividades ilegales o por que se desea eludir el pago de tributos. b) El autoconsumo, al no corresponderle ninguna corriente monetaria es excluido del PIB. c) Utilización de imputaciones en bienes y servicios en los que la imposibilidad de conocer su valor lleva a la necesidad de realizar estimaciones (bienes de instituciones privadas sin fines lucrativos, valor del uso de vivienda en propiedad, etc…) Otro indicador basado en los ingresos sería el resultado de dividir el volumen de la presión fiscal (Ingresos totales del Estado/PIB) entre el PIB per cápita (PIB/Población). Esta relación se denomina esfuerzo fiscal. Mediante este índice se pretende constatar que bajo el supuesto de que dos Estados tienen el mismo porcentaje de impuestos sobre la renta (soportan la misma “presión fiscal”), el residente del Estado donde la renta personal per capita fuera más elevada realizaría un menor sacrificio en el pago de los impuestos. Este índice surge para subsanar el defecto principal de un indicador como la presión fiscal es que no tiene en cuenta la existencia de diferencias de desarrollo económico entre países (o del mismo país en diferentes momentos del tiempo), así como diferencias en la estructura económica, la población, la productividad o las tasas de actividad.

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Esfuerzo Fiscal Máximo Esfuerzo Fiscal Mínimo Esfuerzo Fiscal Promedio Esfuerzo fiscal España

2005 0,17% Portugal 0,05% Luxemburgo 0,13% 0,13%

2- Gasto público/PIB. Este indicador muestra la cifra de negocio que gestiona la Administración Pública. Por tanto, un valor elevado determinará una elevada capacidad de la Administración para actuar sobre la asignación de recursos económicos de la sociedad Ventajas: Idea de totalidad. Idea aproximada del peso del sector público en la economía. Inconvenientes: Excluye a las empresas públicas y por lo tanto no muestra el porcentaje de producción y renta que genera el sector público. No incluye gastos fiscales (gastos estatales hechos a través del Sistema Fiscal para conseguir objetivos económicos y sociales). Utilización del PIB 1.4.2 Otros indicadores de la dimensión del sector público 1- Empleo Sector Público/Empleo total Se puede considerar como un índice de medida de la contribución del Sector Público al empleo total. En España, en 2006 según la Encuesta de Población Activa, el 14% de la población ocupada trabajaba en la Administración Pública. 1.4.3 La presión fiscal La actividad económica del Estado, que en un primer aspecto se manifiesta detrayendo, por diversas vías, recursos del sector privado de la economía, presenta como actividad que justifica y dota de razón de ser a la primera, la actividad de gasto. Esta acción puede ser examinada desde dos puntos de vista: el de la sensación que ante la misma experimenta el contribuyente (presión fiscal subjetiva o psicológica) o desde el del sacrificio que esta actuación comporta para la comunidad (presión fiscal objetiva o económica) a compensar con los beneficios esperados por la prestación de servicios públicos La presión fiscal económica expresa el porcentaje de renta que los contribuyentes de un país destinan a cubrir los ingresos fiscales: Ingresos coactivos totales del Sector Público incluidas cotizaciones sociales /PIB Este concepto traslada la idea de que la imposición es una carga, si bien está generalmente aceptada la necesidad de la participación del Sector Público en la economía, atribuyéndole cada vez un mayor número de funciones. .Si con el numerador de la relación queremos observar el efecto de la imposición sobre el contribuyente, es evidente que no basta con cuantificar el volumen alcanzado por la recaudación impositiva. Así, desde el punto de vista macroeconómico, se sabe que no todos los impuestos de que es sujeto pasivo un individuo, son soportados por él. En el análisis de la repercusión impositiva, Pantaleoni distinguía cuatro situaciones: HACIENDA PÚBLICA CURSO 2012-2013 TEMAS 1-11

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Percusión del impuesto: se refiere al sujeto que por disposición legal debe pagar el impuesto. Traslación del impuesto: el sujeto obligado al pago del impuesto no lo soporta económicamente, si no que en virtud de la translación terminan soportándolo un tercero ajeno a la relación jurídica tributaria. Distinguiremos entre “traslación hacia delante” cuando el productor intenta trasladar el impuesto a aquéllos que compran el producto y, “traslación hacia atrás”, cuando no se consigue trasladar el impuesto hacia el consumidor y se intenta hacia los proveedores Incidencia del impuesto: se produce cuando tras sucesivas traslaciones, el sujeto que lo soporta económicamente no lo puede trasladar más. Difusión del impuesto, que se refiere a los efectos que el mismo tiene en la economía del contribuyente y en la de aquellos con los que se relaciona. La presión fiscal psicológica es el sentimiento, creencia o percepción de la magnitud de la carga fiscal soportada individualmente, que a diferencia de la presión fiscal económica, no proporciona información cuantificada sobre la carga fiscal global, ni tampoco sobre la carga fiscal individual. En los últimos años, se han producido grandes avances en el intento de cuantificar dicha presión fiscal psicológica, o cuando menos, la llamada “presión fiscal indirecta”. Dentro de este último indicador se recogen todos los costes y molestias que origina la recaudación de los impuestos, costes que se presentan tanto en la Administración (costes administrativos) como en los contribuyentes (costes de cumplimiento) y que se denominan costes de la recaudación. Estos costes no se reparten por igual entre los distintos grupos de contribuyentes. A su vez, este reparto desigual es fuertemente regresivo, puesto que, suele tener un peso de manera proporcional a la deuda tributaria mayor para las pequeñas empresas que para las grandes. Los costes administrativos, son los gastos en que incurre la propia Administración para gestionar los impuestos. Los costes de cumplimiento, son aquellos en que incurren los contribuyentes para cumplir con sus obligaciones tributarias. También se denominan presión fiscal indirecta. Estos costes tienen tres componentes: Costes directos en dinero (Factura del asesor fiscal) Costes en tiempo (horas utilizadas para cumplir obligaciones fiscales) Costes psicológicos (derivados de la preocupación que comportan las obligaciones tributarias). En la Administración del Estado existe un elevado trasvase de costes de esta hacía los contribuyentes, al haberse establecido con carácter general el sistema de autoliquidación, en el que el contribuyente declara, calcula y paga lo que le corresponde según el ordenamiento tributario (IRPF, IS, IVA). En consecuencia, la presión fiscal soportada por el contribuyente está formada por la presión fiscal económica más la presión fiscal indirecta. 1.4.4 Mentalidad fiscal Actitudes que predominan (en una época o pueblos determinados) con relación a la imposición. Los pueblos latinos (italianos, españoles, franceses…), muestran frente a todo tipo de autoridad, pero muy especialmente frente a la autoridad fiscal, una desconfianza innata y una repulsa tradicional, bien distinta de la disciplina de los ingleses o escandinavos. La mentalidad fiscal de cada pueblo está profundamente arraigada en cada sociedad y varía muy lentamente. El legislador tiene que adaptarse a la conciencia social del pueblo si quiere tener éxito, en lugar de cambiar por la fuerza la relación con un impuesto o sistema impositivo.

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1.4.4.1 Resistencia fiscal Reacciones que el sistema impositivo genera en los contribuyentes. Desde los estudios de Pantaleoni, se ha venido adoptando una terminología sumamente precisa en cuanto a los efectos económicos de la resistencia la impuesto distinguiéndose entre: Remoción: Trata de evitar el impuesto alterando los planes de producción o consumo. Elusión: Tratar de evitar el impuesto usando los aplazamientos y demás ventajas que la Ley ofrece al efecto. Evasión: Trata de evitar en todo o parte el impuesto por medios ilegales. Economía de opción: elección del régimen fiscal más favorable dentro de la legalidad. 1.4.4.2 Fraude fiscal Es consustancial a todos los sistemas tributarios y el mismo puede estudiarse a partir de un modelo en el que coexisten dos componentes: Componente estructural: que afecta al conjunto de los sistemas tributarios, con independencia del país, y que varía con el entorno histórico y social. Componente no estructural: que depende de diversos factores, la justicia, la eficacia de los controles administrativos, la conciencia ética de los ciudadanos, la calida del diseño del sistema y otros similares, recesión económica, presión fiscal excesiva. Fragmento de artículo de José María Peláez Martos, del verano 2009: “Esta situación se corrobora por otros datos adicionales. El primero se refiere al dinero en metálico en España, que supone el 10% del PIB, frente al 5% de la zona euro y el 6% de EE UU, y ello a pesar de que España dispone de una de las redes de cajeros automáticos y sucursales bancarias más utilizadas de Europa. El segundo es el enorme volumen de billetes de 500 euros que circula por España: actualmente circulan en el país 111 millones de euros en billetes de 500 euros, un 30% del total emitido en la UE y el 64% del valor total del efectivo en manos de los españoles. La cifra de este tipo de billetes se ha multiplicado por siete respecto a 2002, año de puesta en circulación del euro. A pesar de que en España no existe un estudio oficial sobre el fraude fiscal, existen otros informes, estudios o datos que ponen de manifiesto la magnitud del problema y que, en términos porcentuales, cuantifican el fraude en España entre el 20% y 25%, el doble que la media de la UE. Podemos señalar que el fraude fiscal no es un fenómeno nuevo, sino que ha supuesto un problema importante en la sociedad española en las últimas décadas. Respecto de su cuantificación en euros, si entre un 20% y un 25% del PIB español no paga los impuestos que les corresponde, el PIB de España alcanzó en 2007 el billón de euros, y la presión fiscal media se sitúa en el 36%; la cifra de cuotas no ingresadas supera los 70.000 millones de euros cada año como mínimo. De acuerdo con los datos anteriores, y teniendo en cuenta que el periodo de prescripción establecido en la Ley General Tributaria es de cuatro años, se puede cuantificar en una cifra aproximada de 280.000 millones de euros las cuotas tributarias no ingresadas, y que con una actuación decidida del gobierno, aprobando las medidas adecuadas, podrían ingresar en las arcas públicas. Estos datos ponen de manifiesto la magnitud del problema, y no se entiende la autocomplacencia de las autoridades tributarias con los resultados obtenidos, basada en la obtención de una determinada deuda tributaria de las liquidaciones efectuadas por la administración o de las declaraciones complementarias como efecto inducido. Como resultado de las actuaciones realizadas entre 2005 y 2008, se ha cuantificado la deuda recuperada en HACIENDA PÚBLICA CURSO 2012-2013 TEMAS 1-11

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unos 28.000 millones de euros. Comparada dicha cifra con la de fraude existente, el importe recuperado no llega al 10%, por lo que no se puede hablar de resultados satisfactorios.” Otro aspecto, nada favorable para negar la existencia de fraude: los empleados y pensionistas declararon el 2009 un promedio de 18.400 euros. Los pequeños y medianos empresarios y los profesionales liberales declararon sólo 13.525 euros. Estos y otros datos, según el Cuerpo Técnico de Hacienda sitúan a España en el segundo o tercer puesto de los países más defraudadores de la Unión Europea. Según los datos de la encuesta del Centro de Investigaciones Sociológicas (CIS) de julio de 2008, la mayoría de los españoles, un 82%, considera que en España hay mucho o bastante fraude fiscal, el mismo porcentaje que piensa que si la gente no engaña más es por miedo a una inspección. Además, un 52,1% considera que “casi todo el mundo” engaña algo al pagar sus impuestos y la Administración ya cuenta con ello. Si examinamos la misma encuesta realizada en julio de 2002, podemos verificar que la situación no ha variado significativamente, ya que entonces el 79,6% creía que existía mucho o bastante fraude. En el informe 21/07, “Opiniones y actitudes fiscales de los españoles en 2006” del Instituto de Estudios Fiscales, organismo dependiente del ministerio de Economía y Hacienda, se refleja que el 58% de los ciudadanos opina que el fraude fiscal ha aumentado en la última década, frente a un 42% que opina lo contrario.

1.5 El Sector Público en España. Agentes Podemos definir el Sector Público como aquella parte de la economía nacional cuyas decisiones y actividad depende de la autoridad de los poderes públicos. La necesidad de normalizar las instituciones que integran el Sector Público, para poder llevar a cabo comparaciones a nivel internacional, ha llevado a los sistemas de Contabilidad Nacional a definir con precisión el concepto de Administraciones Públicas sobre la base de convecciones generalmente aceptadas. El SEC95 define el sector Administraciones Públicas como el conjunto de unidades institucionales cuya función principal es producir bienes y servicios no de mercado para el consumo individual o colectivo y /o efectuar operaciones de redistribución de la renta y la riqueza, procediendo fundamentalmente sus recursos de pagos obligatorios efectuados por las unidades pertenecientes a otros sectores (sociedades no financieras, instituciones financieras, hogares, instituciones sin fin de lucro al servicio de los hogares). En el caso de España, las entidades o subsectores que integran el sector institucional Administraciones Públicas son cuatro: 1. Administración Central - Estado - Organismos de la Administración Central 2. Comunidades Autónomas 3. Corporaciones Locales 4. Administraciones de la Seguridad Social - Sistema de Seguridad Social - Otras Administraciones de la Seguridad Social El agente Estado incluye la Administración de los órganos constitucionales (Casa del Rey, Cortes Generales, Tribunal de Cuentas, Tribunal Constitucional, Consejo de Estado, Consejo General del Poder Judicial) y la Administración Central del Estado (Gobierno, Departamentos Ministeriales y otros órganos con dotaciones diferenciadas en los presupuestos generales del Estado). Los Organismos de la Administración Central están compuestos por los Organismos Autónomos, cuya finalidad es la realización de actividades de fomento, prestación o gestión de servicios públicos en régimen de descentralización funcional y de ejecución de HACIENDA PÚBLICA CURSO 2012-2013 TEMAS 1-11

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programas específicos de la actividad de un Ministerio y por otras Entidades de Derecho Público que forman parte del Sector Público Administrativo, y se caracterizan por tener un régimen jurídico diferenciado como son las Agencias estatales (con mayor grado de independencia que los Organismos Autónomos) y Otros Organismo Públicos. Organismos Autónomos: Servicio Público de Empleo Estatal, Fondo Español de Garantía Agraria, Fondo de Garantía Salarial, Jefatura de Tráfico, Instituto Nacional de Estadística, Consejo Superior de Deportes, Boletín Oficial del Estado, Mutualidad General Judicial, Biblioteca Nacional, Instituto de Estudios Fiscales, Confederaciones Hidrográficas. Agencias Estatales: Agencia de Estatal de Evaluación de las Políticas Públicas y la Calidad de los Servicios, Agencia Estatal Consejo Superior de Investigaciones Científicas. Otros Organismos Públicos: Instituto Cervantes, Agencia Estatal de Administración Tributaria, Museo del Prado, Agencia de Protección de Datos, Consejo Económico y Social, Centro Nacional de Inteligencia, Instituto Nacional de Comercio Exterior, Consejo de Seguridad Nuclear, Comisión Nacional de la Competencia. Por su parte, las Comunidades Autónomas pueden clasificarse conforme a la vía de acceso a la autonomía, a la amplitud del techo competencial. Comprenden la Administración General de las Comunidades Autónomas, Organismos Autónomos que realizan funciones puramente administrativas, así entidades empresariales, organismos públicos y sociedades mercantiles. En España, desde comienzos de los ochenta, se ha producido una descentralización considerable del Sector Público, en el que las CCAA han asumido más de un 25% del gasto, lo que las sitúa por encima de los gobiernos regionales de muchos países con una amplia tradición federal. En este proceso de descentralización los ayuntamientos no han aumentado su participación en el sector público. Las CCAA han asumido competencias asignativas y distributivas basadas, fundamentalmente, en bienes meritorios (educación, sanidad. Como los niveles de provisión son muy parecidos en todas las CCAA, la descentralización de estas competencias redistributivas no ha dado lugar a movimientos migratorios. En España existen dos modelos de financiación diferentes en las CCAA: El sistema foral (aplicable en el País Vasco y Navarra) y el sistema común (aplicable al resto de las CCAA). En el primero la comunidad recauda y transfiere una cantidad de dinero al gobierno central. En el segundo, el gobierno central recauda los impuestos más importantes, y realiza una transferencia a la CCAA. El subsector Entidades Locales es el más numeroso de todas las Administraciones Públicas, al estar compuesto por más de 8.000 unidades institucionales, que corresponden a las Diputaciones forales (Álava, Guipúzcoa, Vizcaya), provinciales, Cabildos (Gran Canaria, Lanzarote, Fuertenventura, Tenerife, La Palma, La Gomera, El Hierro) y Consejos (Mallorca, Menorca, Ibiza-Formentera) insulares, Ayuntamientos, Mancomunidades (Subbética), Concejos, Entidades Locales Menores (Castil de Campos, Ochavillo del Río, La Guijarrosa) . El agente Administraciones de Seguridad Social, agrupa las distintas unidades institucionales públicas, centrales y territoriales, cuya función principal consiste en gestionar las actividades ligadas al sistema de protección social en nuestro país. Desde el punto de vista institucional y presupuestario, el Sistema de Seguridad Social está constituido por: a) Prestaciones económicas, contributivas y no contributivas (de jubilación e invalidez y se financian con aportaciones del Estado al presupuesto de la Seguridad Social. Instituto Nacional de la Seguridad Social (INSS, Instituto Social de la Marina). HACIENDA PÚBLICA CURSO 2012-2013 TEMAS 1-11

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b) Asistencia Sanitaria. Instituto Nacional de Gestión Sanitaria (antiguo INSALUD). c) Servicios Sociales. Instituto de Mayores y Servicios Sociales (IMSERSO, Instituto Social de la Marina) d) Tesorería de la Seguridad Social, que es la caja única del sistema actuando bajo el principio de solidaridad financiera. Las Administraciones de la Seguridad Social también incluyen las mutualidades colaboradoras (Mutualidad de Funcionarios Civiles del Estado –MUFACE-, Instituto Social de las Fuerzas Armadas –ISFAS-, Mutualidad General del Poder Judicial -MUGEJU-, así como otras Administraciones de la Seguridad Social que llevan a cabo la prestación de los servicios sociales que les afecten. El sector Administraciones Públicas hace referencia a actividades no empresariales, es decir, producciones no destinadas a la venta y redistribución. Pero el Sector Público también puede ser propietario de empresas y realizar actividades lucrativas, que conforman el denominado Sector Público empresarial. Estas adquieren el carácter de público cuando son controladas por las Administraciones Públicas, es decir, cuando éstas tienen capacidad para determinar la política general de la unidad mediante el nombramiento de sus administradores. En España el criterio seguido actualmente es poseer más de la mitad de las acciones con derecho a voto o mediante una disposición legal que autorice a determinar la política de la unidad o a nombrar a sus administradores. Sociedades no financieras: Sociedades de la Dirección General de Patrimonio (Paradores de Turismo, Empresa Nacional de Innovación, Aguas del Duero), Empresa Nacional de Residuos Radiactivos, Sociedades controladas por la SEPI (Agencia EFE, HUNOSA). En el Ámbito de la Diputación Provincial de Córdoba (por citar un ejemplo), tenemos lo que es la Administración de la Diputación (Servicios Centrales), Organismos Autónomos que se utilizan para prestar servicios que impliquen el ejercicio de autoridad (Instituto de Cooperación con la Hacienda Local, Instituto Provincial de Bienestar Social, Agencia Provincial de la Energía), sociedades mercantiles (Empresa Provincial de Aguas, SA; Empresa Provincial de Residuos y Medio Ambiente, SA; Empresa Provincial de Informática, SA; Promotora Provincial de Viviendas de Córdoba, SA).

ANEXO TEMA 1 El presupuesto de gastos para el 2010 de las Administraciones Públicas asciende: -

Administración Central (Estado y OOAA)………………….. 131.127 Seguridad Social……………………………………………… 120.587 Comunidades Autónomas…………………………………… 163.805 Entidades Locales…………………………………………… 71.474 TOTAL…………………………………………………………. 487.083

Descontando la Seguridad Social, que es una caja aparte, y los fondos de la Administración Central destinados al Servicio Público de Empleo y al Fondo Estatal de Empleo (21.000), los gastos del Estado son el 32.1% del gasto total. Financiación CCAA y Corporaciones Locales Financiación de las Comunidades Autónomas: Ley Orgánica 8/80, de 22 de septiembre, de financiación de las CCAA, que establece los principios y estructura del sistema de financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA). Ley 22/2009, de 18 de diciembre, por el que se regula el sistema de financiación de las CCAA de régimen común y Ciudades con Estatuto de Autonomía y se modifican determinado normas tributarias. HACIENDA PÚBLICA CURSO 2012-2013 TEMAS 1-11

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El artículo 1 de la LOFCA, establece que el sistema de ingresos de las CCAA se ejercerá en coordinación con la Hacienda del Estado, con arreglo a los siguientes principios: No puede implicar privilegios económicos y sociales ni suponer la existencia de barreras fiscales en el territorio español. La garantía del equilibrio económico a través de la política económica general corresponde al Estado, que es el encargado de adoptar las medidas oportunas tendentes a conseguir la estabilidad económica interna y externa y la estabilidad presupuestaria, así como el desarrollo armónico de las diversas partes del territorio español. La corresponsabilidad de las CCAA y del Estado en consonancia con sus competencias en materia de ingresos y gastos. El artículo 19.DOS, de la LOFCA establece que en la regulación de los aspectos de los tributos cedidos, no adoptarán medidas que discriminen por razón del lugar de ubicación de los bienes, de procedencia de rentas, de realización del gasto, de las prestaciones de servicios o de la celebración de los negocios, actos o hechos, manteniendo una presión fiscal efectiva global equivalente a la del territorio nacional. El artículo 4 LOFCA establece que los recursos de las CCAA son: a) b) c) d) e) f)

Ingresos patrimoniales. Tasas, contribuciones especiales y impuestos propios. Tributos total o parcialmente cedidos por el Estado. Participación en el Fondo de Garantía de los Servicios Públicos Fundamentales. Recargos sobre los tributos del Estado. Participación en los ingresos del Estado a través de mecanismos y fondos que establezcan las leyes. g) Producto de operaciones de crédito. h) Multas y sanciones en el ámbito de sus competencias. i) Precios públicos propios.

El artículo 6 LOFCA permite que establezcan tributos propios en materias no gravadas por el Estado o por las Corporaciones Locales. - Tasa fiscal sobre el juego (casinos, bingos, máquinas recreativas). - Impuesto sobre emisión de gases a la atmósfera. - Impuesto sobre vertidos a las aguas litorales. - Impuesto sobre depósito de residuos radiactivos. - Impuesto sobre depósito de residuos peligrosos. - Impuesto sobre los depósitos de clientes en las entidades de crédito de Andalucía - Impuesto sobre las bolsas de plástico de un solo uso en Andalucía - Canon de mejora de infraestructuras hidráulicas de depuración de interés de la Comunidad Autónoma de Andalucía (de carácter finalista, pues los ingresos se deberán destinar a la cobertura de estos gastos) El artículo 11 LOFCA establece el régimen de cesión de tributos del Estado a las CCAA, con dos posibilidades: a) Cesión total: - Impuesto sobre el Patrimonio - Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados. - Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones. - Impuesto sobre la Electricidad. - Impuesto especial sobre Determinados Medios de Transporte. - Tributos sobre el Juego (Tasa Estatal sobre Rifas, Tómbolas, Apuestas y Combinaciones Aleatorias). HACIENDA PÚBLICA CURSO 2012-2013 TEMAS 1-11

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-Impuesto sobre las Ventas Minoristas de Determinados Hidrocarburos. b) Cesión parcial: - 50% del IRPF. - 50% del IVA. - 58% de Impuestos Especiales. Asimismo, crea: Fondo de Garantía de los Servicios Públicos Fundamentales, destinado a financiar la sanidad, la educación, los servicios sociales esenciales, para mantener un nivel mínimo de estos servicios públicos. Fondo de suficiencia global, que cubre la diferencia entre las necesidades de gasto de las CCAA y su capacidad tributaria y participación en el fondo de servicios mínimos. Este fondo constituye una garantía del principio de suficiencia y es el recurso de cierre del sistema. Fondos de convergencia autonómica, fondo de competitividad y fondo de cooperación que tiene por objeto favorecer el equilibrio económico territorial, la igualdad y la equidad. Financiación de las Entidades Locales: Ley 7/85, de 2 de abril, de Bases del Régimen Local, que establece los principios generales de la financiación de las Entidades Locales. Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo), que concreta los ingresos que integran las haciendas locales (TRLRHL). Real Decreto Legislativo 781/86, de 18 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de las Disposiciones Legales vigentes en materia de Régimen Local. Ley 6/2010, de 11 de junio, reguladora de la participación de las entidades locales en los tributos de la Comunidad Autónoma de Andalucía, por la que se crea el Fondo de Participación de las entidades locales en los tributos de la Comunidad Autónoma de Andalucía. Artículo 2 del TRLRHL, enumera los recursos de las entidades locales: Los ingresos procedentes de su patrimonio y demás de derecho privado. Los tributos propios clasificados en tasas, contribuciones especiales e impuestos y los recargos exigibles sobre los impuestos de las comunidades autónomas o de otras entidades locales. Las participaciones en los tributos del Estado y de las comunidades autónomas. Las subvenciones. Los percibidos en concepto de precios públicos. El producto de las operaciones de crédito. El producto de las multas y sanciones en el ámbito de sus competencias. Las demás prestaciones de derecho público. Los municipios son los únicos que pueden exigir impuestos. Las restantes entidades locales no.

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Impuestos de los municipios: 1. Obligatorios: Impuesto sobre Bienes Inmuebles. Impuesto sobre Vehículos de Tracción Mecánica Impuesto sobre Actividades Económicas 2. Potestativos: -

Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras. Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana.

Además, tienen la siguiente financiación complementaria según el caso 1. Municipios de gran población: Cesión recaudación tributos estatales (1,6875% del IRPF, 1,7897% del IVA y 2,0454% Impuesto Especiales) y participación en fondo complementario de financiación. 2. Resto de municipios, participación en tributos del Estado, que se determina en función de la población, del esfuerzo fiscal y en función del inverso de la capacidad tributaria. Además, los municipios de Andalucía, desde el ejercicio 2011 recibirán una participación en los tributos de la Comunidad, mediante la participación en un Fondo que tendrá un monto de 420.000.000 euros en 2011 y se incrementará en 60.000.000 euros cada año hasta alcanzar los 600.000.000 euros. Para su distribución, se establecen 4 categorías de municipios en función de la población (menos de 5.000, de 5.000 a 19.999, de 20.000 a 49.999 y de 50.000 en adelante), y se establecen unas cuantías fijas para cada grupo (en 2011 al grupo 1: 111.707.240,15, al grupo 2: 97.285.328,36, al grupo 3: 62.428.134,23 y al grupo 4: 148.579.297,62) y la distribución de cada cuantía entre los municipios del grupo, se hace en función de 2 variables: 1. Variables indicadores de la necesidad de gasto: Transferencias de financiación del Fondo de Nivelación recibidas por municipios del grupo 1 en 2009. Población de cada municipio en relación al total de la población de todos los del mismo grupo. Se pondera por 0,85. Superficie urbana del municipio en relación al total de la superficie urbana de los del mismo grupo. Se pondera por 0,06. Dispersión relativa del municipio, en función de la dispersión total del conjunto de municipios del mismo grupo. Número de entidades singulares municipio/Entidades singulares del grupo. Se pondera por 0,05. 2.- Inverso de la capacidad fiscal. Se pondera por 0,04.Se obtiene dividendo las cuotas liquidas del municipio entre 100.000. Las cuotas líquidas del municipio se estiman aplicando un tipo medio (que se obtiene dividiendo las cuotas liquidas de todos los municipios del grupo entre las bases liquidables de todos los municipios del grupo) a la base liquidable del Impuesto sobre Bienes Inmuebles de naturaleza urbana

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TEMA 2. FALLOS DEL MERCADO Y FUNCIONES DE LA HP El objeto tradicional de estudio de la HP, los programas de ingresos y gastos públicos, admiten enfoques o puntos de vista muy diferentes: jurídico, económico, político, sociológico, psicológico; tantos como problemáticas diferentes plantea esta realidad objetiva que es la existencias de unos ingresos y de unos gastos públicos. Vamos a estudiar la Hacienda Pública desde el punto de vista económico, es decir, incidencia en la actividad económica de los ingresos y gastos públicos. Vamos a analizar el papel que debería desempeñar el Sector Público dentro de un sistema de mercado en su interrelación con el sector privado. La denominada economía mixta (intervención conjunta de ambos sectores).

2.1 Fallos del mercado Desde una perspectiva de mercado, si dejamos que la acción individual se exprese libremente, es decir, si los individuos manifiestan sus preferencias demandando bienes y servicios y las empresas establecen sus posibilidades ofreciendo dichos bienes y servicios, la oferta y la demanda determinarán en el mercado el precio y la cantidad de equilibrio para cada bien o servicio. El punto de equilibrio es un punto de eficiencia, es decir, es un punto en el que no se desperdician recursos y se hace máximo el beneficio de los individuos. Pero sólo bajo ciertas condiciones, la economía de mercado regida por un mecanismo de precios competitivos, generará asignaciones eficientes de los recursos. Condiciones: 1. Derechos de propiedad sobre los bienes y los factores están perfectamente delimitados por las leyes. 2. Ausencia de bienes públicos. Todos los bienes reúnen las características de rivalidad y exclusión. 3. Ausencia de externalidades. 4. Todos los mercados son competitivos (competencia perfecta). 5. Todos los agentes toman sus decisiones ante la ausencia de incertidumbre (información perfecta). Cuando uno o varios de estos supuestos se incumplen, el sistema de precios deja de ser un mecanismo descentralizado eficiente de asignación de recursos, al perder sus propiedades como transmisor de información respecto de las preferencias, la tecnología y la escasez. Ahora bien, además de la eficiencia, podemos introducir otros parámetros y considerar que un sistema económico ideal es aquel que hace máximo el bienestar social, para lo cual deben de darse dos circunstancias: Eficiencia: no es posible mejor la posición de un individuo sin empeorar la del otro. Todos maximizan beneficios. Equidad: No es posible redistribuir bienestar individual, sin que el bienestar colectivo disminuya. Si se diesen todos estos rasgos en la realidad de la economía de mercado, no cabría defender la intervención del Sector Público. 2.1.1 Derechos de Propiedad Una condición necesaria para que un sistema de intercambio voluntario, sistema de mercado, resulte operativo es que exista una acción colectiva previa por la cual se establezcan los derechos de propiedad que van a regir en la colectividad, las reglas del juego y un mecanismo represor adecuado para evitar los comportamientos oportunos y sancionar a los infractores. HACIENDA PÚBLICA CURSO 2012-2013 TEMAS 1-11

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Para que este acuerdo se imponga, es necesario que los beneficios esperados superen a los costes de su implantación y funcionamiento. En este sentido, un candidato ideal para lograr esta finalidad es el Sector Público, ya que la tener el monopolio de la fuerza, el poder de coacción y la legislación, minimizará los costes de transacción implicados. Es necesario que el Sector Público establezca el marco de libertades, sistema de derechos de propiedad y el respaldo al cumplimiento de las obligaciones contractuales sin los cuales el mercado no puede funcionar. 2.1.2 Bienes públicos Bienes y servicios para los que no existe mercado, o respecto de los cuales el mercado no podrá garantizar una asignación eficiente, al no cumplir las condiciones de rivalidad y exclusión. Requisitos: No rivalidad en el consumo, cuando los beneficios que produce el consumo de un bien no se limitan al consumidor que adquiere el bien, sino que se encuentran disponibles para otros consumidores. 1) No rivalidad estricta: programa de televisión (No resulta eficiente excluir de su consumo, puesto que el coste de la extensión de sus beneficios es nulo. Se puede incrementar la utilidad de un usuario sin disminuir la de ninguno). 2) No rivalidad parcial: 2.1) Carretera. Sino está congestionada puede ser utilizada por 2 o más conductores a la vez, sin que por ello disminuya la seguridad y rapidez del transito para todos. A partir de un determinado número de vehículos puede que ser que la incorporación de un o más disminuya la seguridad de todos y incremente el riesgo de accidente. 2.2) Parque de bomberos. Imposibilidad de exclusión, situación que se produce cuando no hay posibilidad de impedir el consumo de aquellos individuos que no paguen un precio por el consumo de un bien. Ejemplo: la defensa nacional (Una vez suministrado, ninguna persona residente puede dejar de percibir sus beneficios). No hay que confundir los bienes públicos con los bienes de titularidad pública. Estos últimos son todos aquellos que son propiedad del Estado. Los bienes públicos puede que sean servidos por el Estado o puede que no. 2.1.2.1 Bienes públicos puros o no excluibles No se puede impedir que consuma el bien quien no pague por él. Por ejemplo la defensa nacional, puesto que sería muy costoso o imposible dejar a una persona indefensa ante agresiones exteriores en tanto se protege a su vecino. Cuando el bien es no excluible la provisión por el mercado es imposible, ya que no se puede evitar el consumo de quien no quiere pagar. Consecuentemente, lo que haría un individuo racional sería no pagar, consumiendo a coste cero la cantidad pagada por el resto. El individuo trataría de ser usuario gratuito del bien público. Como todos los individuos actuarían igual, el productor no encontraría a nadie dispuesto a pagar por el bien o servicio y consecuentemente terminaría por no producirse. Nadie produce un bien si es imposible encontrar quien financie el gasto que comporta.

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Otros bienes públicos puros (Ley y orden, policía, prisiones, justicia, sanidad ambiental, alumbrado público, protección contra incendios). 2.1.2.2 Bien público mixto o excluible Cuando se puede excluir de su consumo a quien no pague. Por ejemplo, la televisión por cable o una autopista de peaje (en este último caso existirá rivalidad a cierto nivel de tráfico). En estos bienes existe una demanda por parte de los consumidores privados, pero no es la más eficiente, pudiéndose presentar casos de provisión insuficiente o excesiva, como consecuencia de la existencia de externalidades. Consumo rival Consumo no rival

Exclusión Privado puro Mixto

No exclusión Mixto Publico puro

2.1.2.3 Recursos de propiedad común Son bienes o factores a cuyos servicios tiene libre acceso todo el mundo (agua de ríos, animales en estado salvaje). En general se trata de recursos naturales. Son parcialmente excluibles y parcialmente rivales. Por el contrario, en los bienes de mercado, el consumo es rival (el beneficio de su consumo sólo afecta al comprador como un pastel o unos zapatos) y su consumo es excluyente (exige pagar el precio que establece el mercado, quedando excluidas las personas que no hayan satisfecho el precio) En este caso, el fallo del mercado (para hacer una asignación eficiente) se debe a la no consideración de los usuarios del coste de uso de los recursos comunes. Esto supone el debilitamiento de los incentivos en la renovación o mejora de recursos, la sobreexplotación y el riesgo de desaparición del mismo. 2.1.3 Externalidades Se producen externalidades y, por tanto, fallos en la eficiencia del mercado, cuando las actividades económicas producen efectos externos, ya se trate de beneficios o costes que no pueden ser atribuidos a, o cobrados por el productor de los mismos. Pigou fue el primer economista que analizó las divergencias entre los costes privados y los costes sociales, afirmando que los costes privados de una actividad (los que recaen en los agentes particulares), podrían divergir de sus costes sociales (los que recaen sobre los agentes y el resto de la sociedad. Este autor decía que el Estado tenía que intervenir si el coste social difería del coste privado, puesto que en ese caso existía un coste externo que rompía la igualdad entre el coste marginal social y el beneficio marginal social, dando lugar a una asignación no eficiente de recursos. Dos tipos de externalidades: Externalidades positivas (beneficios para terceros): desarrollo de motores de automóviles menos contaminantes, que afecta a comprador y vendedor y a la sociedad en su conjunto. Formación de sus empleados por una empresa. Esta formación beneficia al trabajador y a la empresa, mientras está en ella. Pero cuando cambia de trabajo, esta mayor formación beneficia a la sociedad al disponer de mano de obra más cualificada. HACIENDA PÚBLICA CURSO 2012-2013 TEMAS 1-11

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Instalación de huertos solares para la producción de energía eléctrica. Externalidades negativas (perjuicios para terceros): actividad de discoteca (problemas de aparcamiento, ruido, suciedad), consumo de tabaco. Las externalidades, proporcionan una base que justifica la intervención pública de diversas maneras: Regulación de la actividad. Establecimiento de normativa de vertidos que exija la instalación de depuradoras. Producción pública. Que el Estado se encargue de producir los bienes. Imposición de sanciones a las externalidades negativas. Imposición de subvenciones a las externalidades positivas. 2.1.4 Información Imperfecta El mercado no asignará eficientemente: - Cuando los consumidores no tienen acceso igual a la información sobre productos y mercados. - Cuando la información sobre oportunidades de mercados y tecnología de producción no es igualmente accesible para todos los productores. - Cuando existen restricciones a la libertad de movimientos de los factores en base a la información. La intervención del Sector Público estaría justificada y debería estar orientada hacía: - Facilitar el acceso a una información veraz sobre los productos existentes en el mercado. - Garantizar unos mínimos de calidad (reglamentación de artículos). - Imposibilitar la manipulación de la información. Estas actuaciones se llevan a cabo fundamentalmente por vía legislativa (leyes de calidad de productos, ley del comercio minorista, inspección de la calidad de productos, homologaciones, etc…).

2.2 Funciones de la Hacienda Pública Tradicionalmente, la definición de los objetivos o funciones de la Hacienda Pública, se apoya en el concepto de hacienda múltiple o teoría del presupuesto óptimo desarrollado por Musgrave, en el que se establecen una serie de objetivos que debe cumplir el Sector Público en el ámbito del sistema económico. Todos esos objetivos pueden ser identificados a través de tres funciones: Asignación de recursos, orientada a al búsqueda de la eficiencia. Redistribución de renta, orientada a la mejora o búsqueda de la equidad. Estabilización económica, basada en la búsqueda de un adecuado desarrollo económico. 2.2.1 Función de asignación Tiene por objeto lograr una asignación eficiente de los recursos que conduzca a un crecimiento económico equilibrado. HACIENDA PÚBLICA CURSO 2012-2013 TEMAS 1-11

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Hemos visto que como consecuencia de la existencia de fallos en el mercado ( externalidades, información no disponible o a costes inasequibles, situación privilegiada de oferentes o demandantes que por cualquier circunstancia pueden utilizar este privilegio para obtener beneficios), no se produce una asignación eficiente de los recursos económicos, una distribución de la renta acorde a la aportación individual al proceso productivo y el ajuste autónomo o endógeno a las perturbaciones del sistema, teniendo siempre una plena ocupación de recursos. El estado tiene que intervenir para mejorar la eficiencia en la asignación, produciendo bienes, eliminando o restringiendo externalidades. 2.2.1.1 Externalidades y bienes mixtos Como sabemos, la externalidad, es el efecto de la producción o consumo de un bien sobre aquellos que no son consumidores o productores del mismo. Puede ser positiva (beneficio social: educación, sanidad), también llamada economía externa, o puede ser negativa (coste social: contaminación, inseguridad), también llamada deseconomía externa. En los bienes públicos mixtos que producen externalidades positivas, existirá provisión insuficiente, ya que existirán beneficios externos cuya demanda no se tendrá en cuenta (no son consumidores o usuarios directos). En los bienes públicos que producen externalidades negativas, existirá provisión excesiva, ya que los consumidores, tienen en cuenta exclusivamente su demanda directa, sin considerar los costes que repercuten sobre otras personas (que disminuirían la demanda). En ambos casos, el nivel de producción no será el socialmente eficiente. El sector público debería actuar. Por ejemplo, en caso de una campaña de vacunación, cuya externalidad es positiva (se produce en los no vacunados al reducirse el riesgo de contagio), puedo subvencionar la campaña, para que aumente el número de personas vacunadas. Si se vacunan pagando todas las personas que están dispuestas a pagar, se puede vacunar gratis al resto recaudando lo mismo, pero los que no estaban vacunados ni dispuestos ha hacerlo mejorarían al estar vacunados (se erradicaría el virus). Por ejemplo, emisión de televisión por cable, si les presto el servicio a los que están dispuesto a pagar, yo puedo prestar el servicio gratis a más gente, sin reducir la recaudación (de los que están dispuestos a pagar) y ampliar notablemente el beneficio general si se hace llegar la misma a todas las personas. Estos problemas, se solucionan mediante acuerdos entre productores y consumidores. Pero si estos son complejos pueden arreglarse mediante la intervención del sector público: En caso de externalidad positiva puede suministrar el bien o servicio de forma gratuita (sanidad, educación obligatorias). Otra posibilidad consistiría en ofrecer subvenciones a la producción que permitan reducir el coste y aumentar el consumo (vivienda o transporte público). - En caso de externalidad negativa, puede reducir el nivel de producción o consumo por medio de regulaciones, prohibiciones o limitaciones (protección el medio ambiente) o establecer impuesto que incremente el coste y reduzcan la demanda (impuestos sobre contaminación).

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2.2.1.2 Bienes preferentes y condenables Bienes preferentes, son aquellos en los que el mercado sería capaz de garantizar una provisión adecuada (eficiente), pero sobre los que el sector público interviene por razones públicas y sociales. Razones de la intervención: Existencia de ignorancia o irracionalidad de los consumidores. Las personas no valoran convenientemente el bien (por ejemplo la educación superior) y tienden a un menor consumo del que a ellas y a la sociedad les resultaría óptimo. El suministro público sería la solución elegida para forzar el consumo hasta un nivel eficiente. Existencia de externalidades positivas: La existencia de un buen nivel de educación general beneficiaría a toda la sociedad y no sólo al estudiante. El sector público intervendría para alcanzar el nivel eficiente de provisión que requiere el suministro del bien. Justicia social (línea argumental más sólida). Derecho de los ciudadanos a percibir esta clase de bienes con independencia de su renta. Desde este enfoque este tipo de bienes sirven de enlace entre las funciones de asignación y de redistribución de la renta. Se trata de garantizar un consumo mínimo y permitir la adquisición de un consumo adicional en el mercado. Bienes condenables: Aquellos respecto de los que no se debe incentivar su consumo. Al contrario, se penaliza estableciendo impuestos. Ejemplo el tabaco, alcohol. La incapacidad del sector privado para proveer los bienes públicos, abre un fallo en el mercado y la posibilidad de que la intervención pública mejore la asignación. Pero para ello hay que tomar dos decisiones: Cantidad del bien público que se produce. Procedimiento de financiación. Pero debido a: Elevado número de personas que afecta la decisión. Dificultad para conseguir que revelen la cantidad del bien que desean como el precio a pagar por él. Es necesario optar por procedimientos de delegación de las decisiones a los órganos políticos elegidos, en la confianza de que éstos sabrán aproximar las cantidades del bien al óptimo social. 2.2.1.2 El Monopolio natural En general, los servicios públicos (agua, gas, electricidad, teléfono, ferrocarril, autopistas, etc.) son sectores caracterizados por un gran volumen de inversiones iniciales, que conducen a estructuras de costes decrecientes, lo que las convierte en monopolios naturales, ya que la magnitud de la inversión inicial y el coste en que se incurre hasta llegar al número mínimo de usuarios dificulta la entrada de competidores en el sector. El sector público puede intervenir de forma directa estableciendo la propiedad pública o nacionalización de las empresas que sean monopolios naturales, para establecer los precios de venta. Otra posibilidad consiste en intervenir de forma indirecta, regulando las condiciones del mercado: controlando o limitando las tarifas, o estableciendo leyes antimonopolio. HACIENDA PÚBLICA CURSO 2012-2013 TEMAS 1-11

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2.2.2 Función redistributiva La segunda gran función de la Hacienda Pública consiste en realizar ajustes en la distribución de la renta. La libre competencia de las fuerzas del mercado, si bien puede asignar eficientemente recursos económicos (con las limitaciones expuestas), da origen a una distribución de la renta de acuerdo a la productividad de los recursos aportados al proceso productivo. Sin embargo, esta distribución no es juzgada habitualmente como la deseada o justa, ya que supone profundas desigualdades, ocasionadas, al menos en parte, por las diferentes dotaciones personales de cada uno de los recursos económicos. Así las rentas de trabajo se ven fuertemente condicionadas por las oportunidades educativas anteriores del trabajador, mientras que las rentas del capital no sólo dependen del ahorro propio, sino también de las herencias. Además existen razones de índole social que llevan a no aceptar determinadas situaciones de privación (por ejemplo la cobertura por desempleo). En definitiva, que la distribución de la renta distinta de la resultante del sistema, puede estar causada por razones de distinto tipo: morales, económicos, sociales. Esta redistribución ha calado muy profundamente en la conciencia de los pueblos y está presente como algo ineludible en las decisiones de las sociedades modernas. 2.2.2.1 Redistribución vía gasto público El gasto público es el principal instrumento para llevar a cabo una política fiscal redistributiva. El mayor impacto redistributivo se alcanza con el gasto por transferencias (subvenciones y desembolsos sin contraprestación), siempre que esté dirigido a favorecer a los individuos peor situados en la escala de rentas. Podemos distinguir dos tipos de transferencias: Transferencias en especie, por ejemplo el suministro gratuito de bienes colectivos (sanidad, educación), subvenciones a empresas privadas para que puedan ofrecer un precio inferior al de coste (transporte), para que disminuya el gasto de los individuos de renta más baja. Su objeto lo constituye el suministro de bienes preferentes. Transferencias monetarias, entrega de cantidades directas de dinero al propio usuario, con un nivel de renta insuficiente (becas de estudio, pensiones de vejez o invalidez, ayudas familiares). Estas, a diferencia de las anteriores, respetan las preferencias individuales. Cada persona es el mejor juez de su propio bienestar, de manera que utiliza los fondos maximizando su utilidad. 2.2.2.2 Redistribución vía impuestos A estos efectos es importante que el impuesto sea progresivo. Cuanto más progresivo sea el impuesto, mayor efecto redistributivo conlleva. El Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, es el mejor instrumento para la reducción de desigualdades, pero exige una administración tributaria eficaz y la colaboración de los contribuyentes. Se trata de un impuesto progresivo, es decir, que HACIENDA PÚBLICA CURSO 2012-2013 TEMAS 1-11

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grava más que proporcionalmente a los que obtienen rentas más elevadas (escala progresiva por tramos). Además de ésta, contribuyen a reforzar su carácter redistributivo, entre otras, las siguientes características: Discrima el gravamen de las rentas según la fuente. La cantidad a pagar dependen de factores como el número de hijos ascendientes, gastos de enfermedad. Otro impuesto con tarifa progresiva es el Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones. En este caso, se trata de un impuesto patrimonial que grava adquisiciones patrimoniales a título gratuito “mortis causa” o “inter-vivos”. El objeto gravado y el deseo de evitar concentraciones de riqueza fundamentan el establecimiento de una tarifa progresiva y además que se tenga en cuenta el patrimonio previo del adquirente. 2.2.2.3 La política de rentas y la redistribución El estado altera la distribución funcional de la renta, sin recurrir a ingresos y gastos públicos. Políticas control de rentas del trabajo y del capital. Control del incremento de rentas del trabajo, del capital (ej. Fijación SMI). Establecer topes mínimos o subvenciones a los precios de los productos agrícolas, en defensa de las explotaciones agrarias. (ej. PAC). 2.2.2.4 Criterios sobre la distribución justa La dimensión del proceso redistributivo es un problema político. No es posible establecer, desde un punto de vista científico, el grado de igualdad y de desigualdad socialmente aceptable, ya que este es un juicio ético variable en el espacio y en el tiempo. Como consecuencia de esta diversidad de planteamientos, podemos interpretar la equidad entendida como: Equidad valorada como igualdad de oportunidades. Se admiten desigualdades si obedecen a capacidades naturales con que nace cada individuo (inteligencia y esfuerzo laboral). Equidad interpretada en el sentido de igualdad de resultados: todos los hombres son iguales por nacimiento, con independencia de sus capacidades. Esquema de países comunistas. Desincentivo al esfuerzo laboral y al deseo de promoción. Equidad en sentido horizontal: tratar de manera igual a todos los iguales. Equidad vertical: tratar de manera convenientemente desigual a todos los desiguales. Por ejemplo, magnitud capacidad económica (identificar capacidades, medir desigualdades y modificar desigualdades). Equidad como justicia marxista: La renta se distribuye de acuerdo con las necesidades, de tal manera que recibe más quien más necesita. 2.2.2.5 Límites a la redistribución Efecto incentivo: personas con rentas más altas, pueden responde a los incrementos de impuestos sustituyendo renta por ocio, intensificando las prácticas de elusión fiscal, incremento de la economía sumergida.

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Las políticas redistributivas tienen costes de eficiencia, de manera que una mejor redistribución no redunde en un empeoramiento global. Algunos autores piensan que determinadas políticas redistributivas o que están encaminadas a lograr esa distribución producen determinados efectos negativos: - Fijación salario mínimo interprofesional. Incremento del paro juvenil. - Incrementos indiscrimados de los salarios, disminuyen el empleo, desalientan la formación profesional y favorecen tecnologías que utilizan menos mano de obra. - Incrementos significativos de impuesto sobre la renta, fomentan la economía sumergida y el fraude, desalientan el trabajo. 2.2.3 Función estabilizadora Tercera función de la definición de Musgrave. El Sector Público pretende garantizar el funcionamiento estable de la economía, ayudando a la consecución de unos niveles de crecimiento y desarrollo adecuados (políticas anticíclicas). Los efectos de las políticas económicas no serán inmediatos. Hay dos tipos de retados: Retardo interno: tiempo de reacción para determinar que existe un desequilibrio y reaccionar. Retardo externo: tiempo transcurrido desde que se adopta una medida determinada y ésta acaba influyendo en la economía. Este retardo se debe a que las medidas de política económica no influyen inmediatamente en el gasto, renta, empleo.

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TEMA 3. EL PRESUPUESTO 3.1 Concepto y características La Hacienda Pública como institución pretende la consecución de una serie de finalidades mediante la adopción de otra serie correlativa de decisiones. Tales decisiones suponen elecciones sobre recursos escasos, que condicionan el logro de los fines, y que se hallan ordenadas temporal y realmente. Toda la forma de actuar de la Hacienda Pública puede describirse como el desarrollo de un plan anual que va marcando las decisiones financieras que han de tomarse. El uso de planes es común a todas las unidades de decisión económica, desde las más elementales, como son las unidades domésticas y las empresas, hasta el Estado, ya que también el Estado dispone de unos recursos y ha de cumplir unos objetivos. Cuando se habla en términos de Hacienda Pública, el plan económico del grupo político se presenta en un documento al cual se le denomina presupuesto. El presupuesto puede definirse como un documento financiero en el que se refleja el conjunto de gastos que se pretenden realizar durante un período determinado, y el detalle de ingresos que constituyen su financiación. Esta definición es aplicable tanto al presupuesto de un ente público como privado. Sin embargo, la significación del presupuesto es muy diferente si se utiliza en la esfera pública o en la esfera privada. En la actividad privada, el presupuesto tiene un carácter marcadamente indicativo de cómo debe desarrollarse la actividad de la empresa. Ello significa que pueden realizarse variaciones a lo largo del ejercicio económico sin ninguna limitación de carácter normativo. Las pautas de actuación de la empresa a la hora de variar los gastos previstos en el documento inicial serán las de adaptación a las necesidades de cada momento, teniendo presente, por supuesto, el objetivo de maximización de beneficio. En la actividad pública, sin embargo, el documento presupuestario tiene un carácter completamente distinto. En este caso, el presupuesto es un documento vinculante para el gestor del mismo. Los gastos tienen un carácter limitativo, es decir, se requerirá un trámite especial para incrementar las partidas previstas de los mismos. Por su parte los ingresos tienen un carácter estimativo. De acuerdo con lo anterior, podemos definir el presupuesto público como el documento jurídico elaborado periódicamente en el que de forma contable se recoge la autorización del techo de gastos y las previsiones de ingresos que realizará la Hacienda Pública durante el ejercicio económico correspondiente en consonancia con el plan económico de la misma. Características de la definición: -

El carácter jurídico del documento presupuestario: El presupuesto es una institución jurídica fundamental del Derecho, que legitima la competencia del poder legislativo para controlar la actividad financiera del Estado debido al indiscutible carácter de órgano representativo de la soberanía popular que tiene el Parlamento.

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El presupuesto es un documento de elaboración periódica. En la actualidad, la práctica presupuestaria de los Estados modernos es la de que la vigencia del presupuesto, salvo excepciones, sea anual, por lo que cada año, en algunos países coincidiendo con el año natural (el ejercicio presupuestario en USA comienza el 1 de octubre), entra en vigor el nuevo presupuesto.

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El presupuesto adopta forma contable. Esta circunstancia obliga a una diferenciación muy elemental pero muy importante. Como se sabe, el presupuesto al recoger los gastos previstos para el ejercicio económico correspondiente y los fondos con los que se prevé cubrir los mismos habrá de presentarse siempre formalmente equilibrado,

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pero este equilibrio puramente contable no debe ser confundido con el equilibrio financiero o económico. Es posible que la cuantía de los gastos autorizados al Estado no coincida con los ingresos que se prevé el mismo pueda obtener por vía ordinaria. Es perfectamente plausible que los gastos sean superiores a los ingresos ordinarios, en cuyo caso el Estado habrá de recurrir a préstamos con los que financiarlos (presupuesto deficitario) o que los gastos sean inferiores a los ingresos del Estado (presupuesto con superávit) en cuyo caso el Estado generará ahorro. Por consiguiente, por definición el presupuesto siempre se presentará formalmente equilibrado (equilibrio contable), que no siempre significará que presente equilibrio económico. -

El documento presupuestario constituye una autorización y una previsión de los gastos e ingresos. Por lo que se refiere a los gastos, las valoraciones de estos contenidos en el presupuesto es el volumen máximo de obligaciones que el legislativo autoriza a contraer a la Hacienda Pública en el desarrollo de su actividad financiera. Lógicamente, al igual que en el caso de los ingresos, esta autorización en cuanto al monto máximo del gasto público conlleva una previsión que posteriormente, con la ejecución del presupuesto puede resultar exacta o defectuosa, y en este último caso, inferior o superior a lo que posteriormente se realiza. De todo esto se deduce que las técnicas de previsión con que se elabore el documento presupuestario tienen una importancia grande, tanto política como económica. Políticamente, la exactitud de las previsiones presupuestarias constituye un elemento fundamental para no desvirtuar la finalidad del control y económicamente, el acierto de las previsiones resulta también de máxima importancia, sobre todo en el marco de un sistema económico en el que la intervención del Estado tiene un papel relevante.

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El documento presupuestario representa la concreción del plan económico de la Hacienda Pública. El Estado como unidad económica tiene unos recursos y unos objetivos. La articulación entre unos y otros exige un plan económico al igual que acontece en el ámbito de otras unidades económicas elementales como las economías domésticas y las empresas. Sin embargo, el plan económico del Estado que se concreta en el presupuesto tiene una importancia económica que desborda los límites del Sector Público de la economía al afectar de forma fundamental al funcionamiento global de todo el sistema económico. En el funcionamiento de un sistema de economía de mercado con intervención estatal el significado económico del plan de la Hacienda traspasa al ámbito de ésta, ya que el Estado es algo más que una unidad económica más a la que se suman las restantes unidades económicas (economías domésticas y empresas). Aquí el Estado juega el papel de dirigir la economía nacional y de su plan económico depende en gran medida el que ésta alcance los objetivos de pleno empleo, crecimiento, equilibrio interno y externo, etc. Esta dimensión funcional resulta fundamental para valorar el documento presupuestario de las Haciendas modernas que distan mucho de las Haciendas de servicios del siglo XIX y supone un elemento diferenciador decisivo entre el plan económico del Estado y el de las restante unidades económicas. A través del presupuesto se realizan las funciones que le hemos atribuido al Sector Público. Asignación de recursos, ya que contiene una serie de gastos destinados a la prestación de servicios públicos a los ciudadanos, de carácter esencial. Reasignación y redistribución de la renta, mediante la imposición progresiva y la inclusión de determinados gastos sociales en los presupuestos públicos. Estabilidad y desarrollo económicos, puesto que los ingresos y gastos contenidos en el documento presupuestario constituyen un importante instrumento para influir en todo el proceso económico nacional, ya sea por el importante peso relativo de los mismos en cualquier economía o por actuar con algunos gastos e ingresos como estabilizadores automáticos.

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Artículo 32 de la Ley General Presupuestaria: “Los presupuestos generales del Estado constituyen la expresión cifrada, conjunta y sistemática de los derechos y obligaciones a liquidar durante el ejercicio por cada uno de los órganos y entidades que forman parte del sector público estatal”

La normativa fundamental de los presupuestos de las distintas administraciones territoriales se contiene en las siguientes normas: Administración del Estado: Título II de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria. Administración de la CCAA de Andalucía: Título II del Texto Refundido de la Ley General de la Hacienda Pública de la Comunidad Autónoma de Andalucía (aprobado por Decreto Legislativo 1/2010, de 2 de marzo, vigor desde 19/3/2010, publicada en BOJA 53 de 18/3). Administración Local: Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo).

3.2 Estructura presupuestaria Existen múltiples criterios de clasificación de los ingresos y los gastos públicos, lo que ha dado lugar a la aparición de diferentes estructuras presupuestarias: a) Orgánica: que indica quien gasta. b) Económica: que explica en que se gasta. c) Por programas: que expresa la finalidad y objetivo del gasto o finalidades u objetivos que el presupuesto pretende conseguir. Por lo que se refiere a los ingresos públicos, la Ley General Presupuestaría establece que se estructurarán siguiendo las clasificaciones orgánica y económica. 3.2.1 Clasificación de los gastos Artículo 35 de la Ley General Presupuestaria: “Son créditos presupuestarios cada una de las asignaciones individualizadas de gasto, que figuran en los prepuestos de los órganos y entidades a que se refiere el artículo 33.1.a) de esta ley, puestas a disposición de los centros gestores para la cobertura de las necesidades para las que hayan sido aprobados. Su especificación vendrá determinada, de acuerdo con la agrupación orgánica, por programas y económica que en cada caso proceda…”

3.2.1.1 Estructura orgánica o administrativa La estructura orgánica nos señala que agente del sector público realiza la actividad financiera, agrupándoles en función del órgano de la gestión y administración de los gastos, siendo el criterio tradicional de clasificación. Este criterio de clasificación tenía la ventaja de que facilitaba enormemente la elaboración de los presupuestos sobre la base de los anteriores proyectos o documentos presupuestarios redactados por cada Departamento ministerial y órgano de la Administración del Estado puesto que indicaba quién gastaba, pero tenía el inconveniente de no suministrar suficiente información respecto de los objetivos y finalidades hacía los que tendía el programa financiero del gobierno ni respecto al coste en la economía nacional. Además, desde el punto de vista del control parlamentario del presupuesto y de su ejecución lo que interesaba realmente no era saber quién gastaba, sino en que se empleaban los fondos públicos y si este empleo era óptimo. En el caso de España, en la estructura orgánica de los Presupuestos Generales del Estado se distingue entre Secciones (Departamentos ministeriales), a su vez dentro de las secciones se diferencia entre Servicios (Centros directivos de los Departamentos), Organismos (Organismos Autónomos) y Entes Públicos. Secciones: 16. Ministerio del Interior HACIENDA PÚBLICA CURSO 2012-2013 TEMAS 1-11

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Organismo Autónomo del Ministerio del Interior: 16.101 Jefatura de Tráfico Otros: 15.105: Instituto Nacional de Estadística, que es un Organismo Autónomo de la Sección 15 (Ministerio de Economía y Hacienda) 23.401: Agencia Estatal de Meteorología, que es una Agencia Estatal de la Sección 23 (Ministerio de Medio Ambiente, y Medio Rural y Marino). 13.301: Agencia Española de Protección de datos, que es un organismo de la Sección 13 (Ministerio de Justicia). 15.302: Agencia Estatal de Administración Tributaria, que es un organismo de la Sección 15. Las secciones de la clasificación orgánica en España son las siguientes: 01. Casa de S.M. el Rey 02. Cortes Generales 03. Tribunal de Cuentas 04. Tribunal Constitucional 05. Consejo de Estado 06. Deuda pública 07. Clases pasivas 08. Consejo General del Poder Judicial 12. Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperación 13. Ministerio de Justicia 14. Ministerio de Defensa 15. Ministerio de Economía y Hacienda 16. Ministerio del Interior 17. Ministerio de Fomento 18. Ministerio de Educación

19. Ministerio de Trabajo e Inmigración 20. Ministerio de Industria, Turismo y Comercio 21. Ministerio de Ciencia e Innovación 22. Ministerio de Política Territorial y Administración Pública 23. Ministerio de Medio Ambiente, y Medio Rural y Marino 24. Ministerio de Cultura 25. Ministerio de la Presidencia 26. Ministerio de Sanidad, Política Social e Igualdad 31. Gastos de Diversos Ministerios 32. Otras relaciones financieras con Entes Territoriales 33. Fondo de Compensación Interterritorial 34. Relaciones Financieras con la Unión Europea 35. Fondo de Contingencia 36. Sistema de Financiación de Entes Territoriales 60. Seguridad Social

3.2.1.2 Estructura económica La clasificación económica del presupuesto tiene por objeto definir la naturaleza u objeto del gasto, y sirve de base para el control de su ejecución y para su imputación contable. Asimismo, permite llegar al conocimiento del coste de prestación de los servicios públicos y de las relaciones del Sector Público con los restantes sectores económicos. De este modo se integra la Contabilidad Pública en la Contabilidad Nacional permitiendo el diseño de los correspondientes escenarios macroeconómicos, base de la política económica nacional. En España se estructuran según el grado de agregación en capítulos, artículos, conceptos y subconceptos y se agrupan separando las operaciones corrientes, las de capital, las financieras y el Fondo de Contingencia de ejecución presupuestaria y otros imprevistos. Gastos corrientes: Capítulo 1. Gastos de personal (remuneraciones del personal funcionario, contratado o eventual). Capítulo 2. Gastos en bienes corrientes y servicios (necesarios para el funcionamiento corriente de servicios públicos). Capítulo 3. Gastos financieros (intereses de deuda pública y otros préstamos).

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Capítulo 4. Transferencias corrientes (las que proporciona el Estado o la Administración de que se trate a otros gobiernos o particulares) Capítulo 5. Fondo de contingencia y otros imprevistos. Es este un capítulo incorporado en los últimos años. Este fondo de ejecución presupuestaria, equivalente al 2% del límite de gasto no financiero del Estado y que se destinará a la financiación de situaciones extraordinarias e imprevisibles. Gastos de capital: Capítulo 6. Inversiones Reales. Con las inversiones directas de los entes públicos, que se materializan en la adquisición de terrenos, edificios, maquinaria y demás bienes de capital. Capítulo 7. Transferencias de capital. Gastos por operaciones financieras. Capítulo 8. Activos financieros. Adquisición de diversos activos financieros, tales como la concesión de préstamos, la compra de acciones y otros títulos financieros. Capítulo 9. Pasivos financieros. Que atienden a la amortización o disminución de los pasivos financieros del Estado: amortización de deuda pública o de otros créditos, etc. 3.2.1.3 Estructura por programas Es quizás la principal de las tres citadas y refleja la aplicación de los créditos por su finalidad, en función de los objetivos que persigue la acción política del gobierno, ofreciendo de forma comprensible para el ciudadano una visión de los servicios y bienes públicos que obtiene, como contrapartida de la aportación que realiza en concepto de impuestos. A esta clasificación se la denomina también “clasificación del ciudadano” por ser la que presenta una información más útil y más susceptible de ser comprendida por éstos. La asignación de recursos financieros se efectúa en función de las necesidades establecidas por las políticas de gastos que delimitan y concretan las distintas áreas de actuación del Presupuesto, es decir, agrupa el gasto atendiendo a la consecución de determinados objetivos preestablecidos que pueden tener por finalidad la producción de bienes y servicios, el cumplimiento de obligaciones específicas o la realización de las demás actividades encomendadas a los centros gestores de gasto. Así, en esta estructura de programas, se diferencian los programas de gasto de carácter finalista de los programas instrumentales o de apoyo y los de gestión. Los programas finalistas son aquellos a los que se puede asignar objetivos cuantificables e indicadores de ejecución mensurables. Los objetivos se expresarán en unidades físicas cuando ello sea posible lo que, unido al establecimiento oportuno de indicadores permitirá efectuar un seguimiento de su grado de realización durante el ejercicio presupuestario. Los programas instrumentales y de gestión son los que tienen por objeto alguna de las siguientes finalidades: la administración de los recursos necesarios para la ejecución de actividades generales de ordenación, regulación y planificación; la ejecución de una actividad que se perfecciona por su propia realización, sin que sea posible proceder a su cuantificación material de sus objetivos; o el apoyo a un programa finalista. Esta diferencia se establece con el cuarto carácter del código de programas: las letras “A” a “L” identifican a los programas finalistas y las letras “M” a “Z” a los instrumentales y de gestión. Los programas de gasto, constituyen la unidad básica de esta clasificación, y sin perjuicio de su presentación separada por Grandes Centros Gestores, se agregarán en grupos de programas, políticas de gasto y áreas de gasto, que constituyen sucesivamente los niveles superiores de esta estructura. HACIENDA PÚBLICA CURSO 2012-2013 TEMAS 1-11

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La clasificación por programas de gasto se recoge en el Anexo I de la Orden EHA/1320/2010, de 18 de mayo, por la que se dictan normas para la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado para 2011. Para 2011 esta estructura en sus niveles superiores (Área, política y programa) presenta el desarrollo que se recoge a continuación. El detalle a nivel de programa se encuentra en el Anexo I del Área 1. Servicios Públicos Básicos Política 11 Justicia Grupo programas 111 Administración General de Justicia Programa 111M Gobierno del Poder Judicial 111N Dirección y Servicios Generales de Justicia 111O Selección y formación de jueces 111P Documentación y publicaciones judiciales 111Q Formación del Personal de la Administración de Justicia. 112 Administración de Justicia 112A Tribunales de Justicia y Ministerio Fiscal 113 Registros 12 Política de Defensa 13 Seguridad Ciudadana e Instituciones Penitenciarias 14 Política Exterior Área 2. Actuaciones de promoción y protección social 21 Pensiones 22 Otras prestaciones económicas 23 Servicios Sociales y Promoción Social 24 Fomento del Empleo 25 Desempleo 26 Acceso a la vivienda y fomento de la edificación 29 Gestión y administración de la Seguridad Social Área 3. Producción de bienes públicos de carácter preferente 31 Sanidad 32 Educación 33 Cultura Área 4. Actuaciones de carácter económico 41 Agricultura, Pesca y Alimentación 42 Industria y Energía 43 Comercio, Turismo y Pymes 44 Subvenciones al transporte 45 Infraestructuras 46 Investigación, desarrollo e innovación 49 Otras actuaciones de carácter económico Área 9. Actuaciones de carácter general 91 Alta dirección 92 Servicios de carácter general 93 Administración financiera y tributaria 94 Transferencias a otras administraciones públicas 95 Deuda pública 3.2.2 Ingresos En el caso de España, y en el ámbito estatal, los ingresos se estructurarán siguiendo las clasificaciones orgánica y económica. Artículo 41 de la Ley General Presupuestaria: “Los estados de ingresos de los presupuestos a que se refiere el artículo 33.1.a) de esta ley se estructurarán siguiendo las clasificaciones orgánica y económica”.

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3.2.2.1 Clasificación orgánica El criterio orgánico clasifica los recursos en función del centro gestor encargado de recaudar el ingreso, lo que permite observar la imputación de cada ingreso a los distintos subsectores de los Presupuestos. La clasificación orgánica distingue los ingresos correspondientes a: a) El Estado. b) Los Organismos Autónomos, agrupados según el Ministerio al que estén adscritos. c) La Seguridad Social. d) Las Agencias Estatales para la mejora de los servicios públicos. e) Las demás entidades que integran el Sector público administrativo estatal, de acuerdo con los términos previstos en el artículo 3.1 de la Ley 47/2003 General Presupuestaria. De conformidad con el principio de unidad de caja, el Presupuesto de Ingresos del Estado es único, en tanto que en los restantes subsectores se presentan los presupuestos de ingresos de forma individualizada para cada una de las entidades con personalidad jurídica propia. 3.2.2.2 Clasificación económica Tiene por objeto definir la naturaleza u objeto del ingreso. Agrupará los ingresos, separando los corrientes, los de capital y las operaciones financieras. La agrupación se llevará a cabo en nueve capítulos que se desglosarán en artículos y éstos a su vez, en conceptos que podrán dividirse en subconceptos. Ingresos corrientes: Capítulo 1. Impuestos directos y cotizaciones sociales. (Impuestos que gravan la renta o la riqueza: IRPF, IS, IRNR, cotizaciones a la Seguridad Social, cuotas de funcionarios a Derechos Pasivos y a Mutualidades, Cuota desempleo, Formación Profesional, Cuotas empresariales al Fondo de Garantía Salarial) Capítulo 2. Impuesto indirectos. (IVA, Impuestos Especiales sobre el alcohol y bebidas derivadas, sobre la cerveza, sobre las labores de tabaco, sobre hidrocarburos, sobre productos intermedios, sobre la electricidad, sobre las primas de seguros, derechos de aduana y exacciones de efecto equivalente para la importación o exportación de mercancías) Capítulo 3. Tasas, precios públicos y otros ingresos (procedentes de la prestación de servicios que no tengan la consideración de precios públicos, así como los procedentes de la venta de bienes, como las Tasas por expedición del DNI, las de la Jefatura de Tráfico, derechos de examen, venta de publicaciones propias, recargos y multas, recargos del período ejecutivo, intereses de demora, multas y sanciones y recargos sobre autoliquidaciones). Capítulo 4. Transferencias corrientes. (De las CCAA, de las EELL, del Fondo Social Europeo) Capítulo 5. Ingresos patrimoniales (incluyen aquellos ingresos derivados de activos patrimoniales, siempre que no procedan de su venta, es decir, intereses, dividendos, alquileres). Ingresos de capital: Capítulo 6. Enajenación de inversiones reales. (De terrenos, de solares, de otras inversiones reales) Capítulo 7. Transferencias de capital. (De las CCAA, de las EELL, Feder).

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Ingresos por operaciones financieras: Capítulo 8. Activos financieros (ingresos por operaciones con este tipo de activos, por ejemplo ventas de acciones o préstamos concedidos por el Sector Público, enajenación de deuda). Capítulo 9. Pasivos financieros (ingresos públicos obtenidos por la emisión de deuda pública, así como por préstamos recibidos de todo tipo).

3.3 El ciclo presupuestario La vida de un presupuesto se prolonga temporalmente por unos 36 meses en circunstancias normales y dejando un amplio margen para las peculiaridades de los distintos países. En todo este tiempo se pueden diferenciar para un presupuesto cuatro fases que se solapan cronológicamente con alguna de las fases de otros ciclos presupuestos. Las cuatro fases por las que, necesariamente, debe pasar la vida de cualquier presupuesto son las siguientes: elaboración, discusión y aprobación, ejecución y control. 3.3.1 Elaboración del presupuesto En esta fase tiene lugar un proceso de negociaciones múltiples entre los más directos responsables de la confección del documento presupuestario y los diversos departamentos ministeriales y órganos del Estado. Las propuestas presupuestarias nacen de las unidades administrativas inferiores y se van agregando a niveles superiores hasta integrarse en el proyecto de presupuestos generales presentando por el gobierno. Existe en esta fase un protagonismo absoluto del Poder Ejecutivo en la preparación del presupuesto. 3.3.2 Discusión y aprobación del presupuesto Agotada la fase de elaboración del presupuesto, la vida del mismo pasa por una segunda etapa de discusión y aprobación parlamentaria. En esta fase el protagonismo reside en las cámaras del poder legislativo. Si al comenzar el nuevo ejercicio presupuestario todavía no hubiera sido aprobado el presupuesto, se plantea un problema jurídico importante, toda vez que no existe consignación presupuestaria, esto es, créditos para poder atender los gastos públicos. En España este problema se resuelve a través de la denominada “prórroga automática” de los presupuestos del año anterior. Significa esta prórroga que los centros gestores de gasto tendrán asignados los mismos créditos que en el ejercicio anterior. 3.3.3 Ejecución del presupuesto Una vez que el documento presupuestario ha sido aprobado por el Parlamento se convierte en Ley. Con la entrada del ejercicio presupuestario correspondiente (1 de enero en España, al igual que en la mayoría de países. En USA comienza el 1 de octubre) comienza la vida presupuestaria para la fase de ejecución. Esta fase no es más que la actividad de la Administración dirigida a la realización de los ingresos y los gastos previstos en el presupuesto para un período de tiempo determinado (por lo general un año). En esta fase del ciclo presupuestario es preciso analizar dos cuestiones; en primer lugar, el significado de la vinculación de la Administración con respecto al documento presupuestario; y en segundo lugar, el procedimiento a través del cual la Administración desarrolla esta fase.

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Por lo que hace referencia a la primera cuestión, es preciso distinguir entre las dos vertientes del documento presupuestario: por la vía de los gastos está claro que la Administración está legalmente limitada, existe un techo de gastos que no puede sobrepasar. En relación con los ingresos será preciso distinguir entre ingresos ordinarios y extraordinarios. Si se trata de ingresos ordinarios, la Administración posee, a través del documento presupuestario, una estimación del nivel deseable de ingresos para cubrir los gastos. Sin embargo, si se trata de ingresos extraordinarios, es decir, endeudamiento, la situación es análoga a la de los gastos públicos, puesto que existe una limitación en las posibilidades de incurrir en endeudamiento por parte de la Administración. La segunda cuestión es la del procedimiento de ejecución, dominado en la mayoría de países por la idea de control, que se plasmará de distinta forma si se trata de gastos o ingresos. Por lo que respecta a los gastos públicos, se distinguen habitualmente cuatro etapas en su realización: 0. Aprobación del gasto. Es el acto mediante el cual se autoriza la realización de un gasto determinado por una cuantía cierta o aproximada, reservando a tal fin la totalidad o parte de un crédito presupuestario. Se trata de un acto de carácter interno en virtud del cual el órgano competente decide la realización de un gasto cuya cuantía exacta puede no estar concretada y a tal finalidad reserva un crédito presupuestario o parte del mismo, pasando de la situación de disponible a la de retenido o autorizado. Esta fase no implica ningún reconocimiento de deuda por parte de la Administración. 1. Compromiso de gasto. Es el acto mediante el cual se acuerda, tras el cumplimiento de los trámites legalmente establecidos, la realización de gastos previamente aprobados, por un importe determinado o determinable. El compromiso es un acto con relevancia jurídica para con terceros, vinculando a la Hacienda Pública a la realización del gasto a que se refiera en al cuantía y condiciones establecidas. 2. Reconocimiento de la obligación. Es el acto mediante el que se declara la existencia de un crédito exigible contra la Hacienda Pública, derivado de un gasto aprobado y comprometido y que comporta la propuesta de pago correspondiente. El reconocimiento de obligaciones con carga a la Hacienda Pública se producirá previa acreditación documental ante el órgano competente de la realización de la prestación o el derecho del acreedor de conformidad con los acuerdos que en su día aprobaron y comprometieron el gasto. Salvo excepciones, dicha liquidación se realiza una vez que el servicio se ha llevado a cabo. En la Administración Pública rige la norma del “servicio realizado”, de forma que no se pueden reconocer acreedores hasta que éstos realicen su prestación y se reconozca la misma, previa acreditación documental (facturas, certificaciones de obra, etc.), ante el órgano competente. En el ámbito del Estado corresponde a los ministros y a los titulares de los demás órganos del Estado con dotaciones diferenciadas en los Presupuestos Generales del Estado aprobar y comprometer los gastos propios de los servicios a su cargo, así como reconocer las obligaciones correspondientes e interesar del Ordenador general de pagos del Estado la realización de los correspondientes pagos. Estas facultades podrán desconcentrarse mediante real decreto acordado en Consejo de Ministros, o ser objeto de delegación en los términos establecidos reglamentariamente. 3. Ordenación de pago. Consiste en la orden de pagar dada en nombre de la Administración por quien tiene la autoridad para ello, que es el ordenador, a quien tiene que pagar, que es el pagador. Por ejemplo, el Director General del Tesoro emite una orden de pago contra el Tesoro Público. HACIENDA PÚBLICA CURSO 2012-2013 TEMAS 1-11

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En el ámbito del Estado, bajo la superior autoridad del Ministerio de Economía y Hacienda, competen al Director General del Tesoro y Política Financiera las funciones de Ordenador General de pagos del Estado. 4. Pago material. Es la entrega de dinero realizada por el pagador al acreedor del sector público. Siguiendo con la idea de control (finalidad primordial del presupuesto), existe una separación clara entre los responsables del ordenamiento del gasto y el pago separación que trataría de ser una garantía frente a los riesgos de malversación de fondos públicos. Cuando la naturaleza de la operación o gasto así lo determinen, se acumularán en un solo acto las fases de ejecución precisas. En el caso de los ingresos públicos, el procedimiento de ejecución es muy diferente del tratado hasta ahora para los gastos, puesto que el sector público cuenta con medios coactivos para obligar a los particulares al cumplimiento de sus obligaciones tributarias. Es difícil, por otra parte, establecer una norma general de funcionamiento, puesto que los ingresos son muy diversos y pueden tener, por tanto, procedimientos de ejecución muy variados. 3.3.4 Control del proceso presupuestario Es ésta la última fase del ciclo presupuestario, temporalmente solapada en parte con la fase anterior de ejecución. El control presupuestario puede revestir tres formas: un control interno del propio poder ejecutivo, un control judicial y un control parlamentario. 1. El control interno o administrativo es establecido por un órgano perteneciente a la Administración, pero independientemente de los organismos gestores (en España, la Intervención General de la Administración del Estado. En la Diputación y en cada Ayuntamiento hay un interventor). Dicho órgano realiza un control previo en todas y cada una de las fases de ejecución del presupuesto, vigilando la legalidad de la ejecución presupuestaria a través del control de la regularidad contable. Este control, aunque indispensable, no es considerado suficiente, por lo que se complementa con otros dos elementos de control externos: el judicial y el parlamentario. 2. El control judicial corre a cargo del Poder Judicial, desde el que se nombra un tribunal especial con competencias exclusivas en materias presupuestarias (en España, el Tribunal de Cuentas, en Andalucía la Cámara de Cuentas que a su vez tutela a las Entidades Locales de su ámbito). Su función consiste en vigilar ejecución presupuestaria realizada por la Administración, velando por la regularidad contable y el destino de las cantidades gastadas. 3. El control parlamentario o político es realizado por el Poder Legislativo. El Parlamento, que ya había intervenido al inicio del ciclo presupuestario en la fase de discusión y aprobación, vuelve a hacerlo al final de dicho ciclo, comprobando si el ejecutivo ha seguido o no los mandatos presupuestarios.

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TEMA 4. PRINCIPIOS Y TECNICAS PRESUPUESTARIAS 4.1 Los principios presupuestarios Desde el nacimiento de la institución presupuestaria, la actividad presupuestaria se ha visto enmarcada en una serie de principios informadores, que han ido evolucionando a lo largo del tiempo a medida que lo hacía la situación económica y política de los diferentes países. Dichos principios tratan en realidad de dar respuesta a tres preguntas básicas: ¿quién debe diseñar el presupuesto?, ¿cómo debe ser dicho diseño?, ¿en función de qué criterios económicos se elabora el presupuesto?. La respuesta a la primera pregunta viene determinada por los denominados “principios políticos”; la respuesta a la segunda se plasma en los “principios contables” y la última por los “principios económicos”. 4.1.1 Principios políticos Persiguen el sometimiento de toda la actividad financiera a normas jurídicas que garanticen que la actuación de los poderes públicos, en cuanto a la formación, gestión y vigilancia del presupuesto, no podrá producirse arbitrariamente sino conforme a unas normas previamente establecidas en textos legales. Son los siguientes: 1) Principio de competencia. Consagrado en los textos constitucionales de la mayoría de los países, atribuye la facultad de aprobar los presupuestos y de controlar su ejecución al Poder Legislativo. Es decir, la determinación de los pagos y cobros que dan contenido al presupuesto compete a la representación popular. En el caso de España, la Constitución no olvida este principio al ordenar que corresponde al Gobierno la elaboración de los presupuestos y a las Cortes Generales su examen, enmienda y aprobación. Artículo 27 de la Ley General Presupuestaria: “La gestión del sector público estatal está sometida al régimen de prepuesto anual aprobado por las Cortes Generales…” 2) Principio de anualidad. Aún cuando este principio no es seguido de manera absoluta en todas las legislaciones y encuentra en la doctrina moderna algunas oposiciones, por lo que pudiera llamarse de temporalidad, lo cierto es que es uno de los principios clásicos más seguidos: el presupuesto tendrá un año de vigencia. Este principio ha tenido numerosas excepciones a lo largo del tiempo al existir en diversos países presupuestos bienales, quinquenales, etc. Artículo 34 de la Ley General Presupuestaria: “El ejercicio presupuestario coincidirá con el año natural…” 3) Principio de universalidad. Con arreglo a este principio el Presupuesto debe comprender todos los ingresos y todos los gastos que origine la actividad del Sector Público Estatal. Este principio a lo largo del tiempo ha flexibilizado su aplicación práctica, debido fundamentalmente a la cada vez mayor intervención del Sector Público en la actividad económica como empresario. HACIENDA PÚBLICA CURSO 2012-2013 TEMAS 1-11

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Tiene un origen claramente político ya que, en esencia, su pretensión es la de hacer posible y fácil el control completo por parte del Parlamento. Artículo 32 de la Ley General Presupuestaria: “Los Presupuestos Generales del Estado constituyen la expresión cifrada, conjunta y sistemática de los derechos y obligaciones a liquidar durante el ejercicio el ejercicio por cada uno de los órganos y entidades que forman parte del sector público estatal.” 4) Principio de unidad Todos los gastos deben incluirse en un único presupuesto, es decir, tiene que existir un presupuesto consolidado de las distintas instituciones. A pesar de que las circunstancias actuales obligan a la presentación de documentos presupuestarios distintos a los generales del Estado para la aprobación parlamentaria, la práctica de las informaciones presupuestarias mantiene el espíritu de este principio elaborando cuentas consolidadas del Sector Público global. 5) Principio de especialidad Según este principio, la autorización para gastar, concedida al ejecutivo a través del presupuesto, no es una autorización general, sino especial y condicionada. La limitación es triple: -

Principio de especialidad cualitativa, según el cual en la ejecución del presupuesto los recursos deben ser asignados exactamente para los objetivos fijados en el documento presupuestario no para otros.

-

Principio de especialidad cuantitativa, según el que en la ejecución del presupuesto los recursos deben ser asignados en una cantidad específica.

-

Principio de especialidad temporal, según el cual la autorización es válida para un período determinado de tiempo.

La práctica presupuestaria ha conducido a una interpretación bastante flexible de este principio, considerándose adecuado recurrir a las transferencias entre distintas partidas, siempre y cuando se atengan a unos normas de procedimiento que garanticen un mínimo de racionalidad y de cumplimiento del mandato presupuestario contenido en el presupuesto. Artículo 42 Ley General Presupuestaria: “Los créditos para gastos se destinarán exclusivamente a la finalidad específica para la que hayan sido autorizados por la Ley de Presupuestos o a la que resulta de las modificaciones aprobadas conforme a esta Ley.” Artículo 46 Ley General Presupuestaria: “Los créditos para gastos son limitativos. No podrán adquirirse compromisos de gasto ni adquirirse obligaciones por cuantía superior al importe de los créditos autorizados en los estados de gastos, siendo nulos de pleno derecho los actos administrativos y las disposiciones generales con rango inferior a ley que incumplan esta limitación…” Artículo 49 Ley General Presupuestaria: “Con cargo a los créditos del estado de gastos de cada presupuesto sólo podrán contraerse obligaciones derivadas de adquisiciones de obras, servicios y demás prestaciones o gastos en general que se realicen en el propio ejercicio presupuestario… Los créditos para gastos que en el último día del ejercicio presupuestario no estén afectados al cumplimiento de obligaciones reconocidas, quedarán anulados de pleno derecho...”

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6) Principio de publicidad Según este principio, las distintas fases por las que atraviesa el presupuesto deben ser públicas, para que los ciudadanos puedan formarse una idea clara de la administración financiera. No obstante, el presupuesto se aprueba a través de una Ley en el Parlamento, por lo que la obligación de publicidad se deriva de las propias características que debe reunir una ley para su vigencia. 4.1.2 Principios contables No son otra cosa que la traducción en la técnica contable de la aplicación práctica de los principios políticos. 1) Principio del presupuesto bruto Las partidas presupuestarias deben aparecer por su valor bruto, sin minoraciones de ninguna clase (cada uno de ellos debe ser contabilizados separadamente, en cuentas independientes totalmente y sin que los ingresos sean minorados en el importe de los gastos que es necesario efectuar para su gestión y recaudación, ni se puedan disminuir los gastos por razón de que su realización produzca ingresos). 2) Principio de unidad de caja Todos los ingresos del presupuesto deben centralizarse en una sola caja, a través de la cual se realizarán todos los pagos, es decir, debe existir una tesorería única. La existencia de esa tesorería única proporciona fluidez y elasticidad al mecanismo de los cobros y pagos y, sobre toda, previene contra las irregularidades a que pudieran dar lugar las cajas múltiples o especiales. No obstante, la práctica nos muestra una aplicación flexible de este principio, con la aparición de servicios públicos autónomos con cajas y formas de pago especiales. 3) Principio del ejercicio cerrado Cada presupuesto constituye un cuadro independiente y separado al correspondiente a otro ejercicio económico. Por ello, al terminar el año, la vida presupuestaria se extingue y se cierran las cuentas del ejercicio. En todo caso, sí está permitido que el gasto se apruebe en un año, el de vigencia del presupuesto, pero que el pago se realice en el ejercicio siguiente. Contraer el gasto no significa necesariamente realizar el pago. 4) Principio de especificación Este principio no es otra cosa que el traslado, al campo contable, del principio político de la especialidad presupuestaria. Todos los ingresos y gastos deben ser clasificados de acuerdo con criterios lógicos establecidos en función de su naturaleza objetiva. 4.1.3 Principios económicos Si en términos generales, los principios políticos del Presupuesto nacieron de la pugna entre el Legislativo y el Ejecutivo, apareciendo como reglas de compromiso, los principios económicos clásicos nacieron de una confrontación un tanto difusa entre la sociedad, considerada globalmente, y el Estado, como órgano político. Las ideas económicas privadas se trataron de

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imponer en el campo de le economía pública y alcanzaron en esta una importancia muy destacada hasta época reciente. Estos principios entran en crisis como consecuencias de los cambios socio-políticos que se producen tras la Segunda Guerra Mundial y los cambios económicos ocasionados por la aparición de las teorías keynesianas. Como señala Fuentes Quintana, hemos pasado de un estado liberal y parlamentario que considera como fines la gestión mínimo y neutral de la actividad financiera dentro de un cuadro constitucional que estimaba como imprescindible la limitación del Ejecutivo y su control constante por el Parlamento, a un Estado que actúa en un sistema de capitalismo mixto, con un Sector Público que participa del 50% del PIB y que cuenta con un Ejecutivo fuerte como sostén básico de una vida política estable. Por ello, la historia reciente de la Hacienda Pública de cualquier país revela el sistemático incumplimiento de estos principios. 1) Principio del equilibrio presupuestario Denominado también la regla de oro de la Hacienda Clásica, este principio establece que los gastos presupuestarios deben ser financiados en su totalidad por ingresos ordinarios. Considerando el gasto público como gasto de consumo y no de inversión, se entiende como rémora para el desarrollo todo drenaje de fondos ahorrados por la sociedad que se dediquen a financiar el gasto público. Sólo se debía emitir deuda para financiar inversiones cuyos retornos permiten hacer frente al pago de intereses y la devolución del capital. Hoy día este principio ha dejado de ser la regla de oro de la Hacienda Pública para ser sustituido por la idea de nivelación a largo plazo, que se ajuste en lo posible a la duración y evolución del ciclo económico. 2) Limitación del gasto público o principio de la gestión mínima El presupuesto debe ser lo más reducido posible. La justificación inicial de este principio estriba en la concepción del pensamiento financiero clásico del gasto público como un mal necesario, como consumo improductivo. Si un país desea lograr el desarrollo económico, debe limitar el consumo y fomentar el ahorro. El ahorro irá a parar a la inversión privada, de manera que si el Estado gasta más el empresario invierte menos. En este momento, no parece adecuado referirse a un Estado mínimo o a un Estado residual, como querían los clásicos. Como se observa al analizar las teorías sobre el aumento del gasto público y al revisar el porcentaje del PIB que representa dicho gasto en cualquiera de los países de la OCDE, es fácil demostrar el papel preponderante del Sector Público en la resolución de problemas económicos. 3) Principio de la neutralidad impositiva Partiendo de la base de que el presupuesto debe financiarse mediante impuestos, éstos deben establecerse de tal forma que no constituyan obstáculo para el desarrollo económico nacional. De acuerdo con la concepción clásica, el impuesto únicamente debe servir para recaudar, y no debe tratar de alterar las conductas de los particulares. Para ello, el impuesto debe dejar a los individuos en la misma situación relativa en que se encontraban antes del establecimiento del mismo. En la actualidad una de las características más evidentes del llamado Estado del Bienestar, es que el sistema fiscal se emplee como mecanismo de redistribución de la renta, e igualmente, como instrumento de política económica que incentiva determinados comportamientos del sector privado.

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4.2 Las técnicas presupuestarias El presupuesto tiene un papel fundamental como instrumento de política fiscal (asignación de recursos, distribución de la renta, y contribución al desarrollo y a la estabilidad económica) y es asimismo una técnica, cuya complejidad ha seguido la línea de la evolución económica de los diferentes países y de la mayor participación que en la misma ha tenido el Sector Público. La Gran Depresión económica de 1929 provocó el hundimiento del sector privado como motor del desarrollo económico y la necesidad de que el sector público asumiese funciones nuevas. Keynes fue el principal impulsor de esta nueva etapa en la actividad del sector público. Como consecuencia de estas nuevas funciones, el gasto fue aumentando en la misma medida, y los presupuestos públicos fueron haciéndose más cuantiosos y complejos. A lo largo del tiempo se fue perfeccionando la clasificación económica de los gastos e ingresos, y apareció la clasificación funcional. Sin embargo, estos perfeccionamientos se mostraron insuficientes para manejar técnicamente los presupuestos y fueron surgiendo mejoras en sus técnicas. Del conjunto de técnicas presupuestarias que se han utilizado o se siguen utilizando en la actualidad, cabe destacar dos: el Presupuesto por Programas (PPBS) y el Presupuesto Base Cero (PBO) 4.2.1 Presupuesto por programas Esta técnica de elaboración presupuestaria implica que cada unidad receptora de fondos debe conocer los grandes objetivos o fines que tiene que conseguir, y tras examinar las diferentes alternativas para conseguirlos, escoge la que considera más idónea y traslada a términos presupuestarios anuales las necesidades financieras para conseguir los objetivos marcados. El presupuesto por programas pretende seleccionar los programas más adecuados de entre los que se presentan como alternativas posibles. Es decir, atiende en primer lugar a la fase previa de formación o programación del presupuesto. En este presupuesto pueden distinguirse cuatro fases: -

Planificación. Detectado un problema o una situación de necesidad social o económica que exija la intervención pública (por ejemplo la mejora de las infraestructuras), los centros gestores deben fijar los objetivos para hacerle frente. Es ésta, pues, la fase en que procede a la identificación (estudio y selección) de los objetivos de cada área de actividad administrativa. Ello conlleva el análisis del producto que se espera obtener en relación con los objetivos últimos previamente identificados. Así, por ejemplo, la valoración de un programa de carreteras exige no sólo la medición de los kilómetros, sino el análisis de su repercusión en el transporte, horas de viaje, seguridad vial, etc. La determinación de tales objetivos constituye una decisión política en la elaboración del presupuesto.

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Programación. En esta fase se formularán los programas alternativos que posibiliten la consecución de los objetivos, precisando los medios de que se va a disponer para conseguirlos, el impacto financiero de dichos programas y los resultados previsibles. Se analizan, pues las distintas alternativas que permitan encontrar los medios más eficaces para lograr los objetivos del programa. Las actuaciones que pueden llevarse a cabo deben ordenarse en torno a esos objetivos, en forma de programas. Estos contienen el diseño de los elementos o actuaciones materiales necesarias para obtener el objetivo deseado. Otro de los elementos del programa, lo constituye la determinación de los recursos, o costes necesarios (recursos humanos y materiales, expresados en unidades monetarias), es decir, la estimación del coste de los programas y la formulación del

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plan financiero para hacer frente a los costes, teniendo en cuenta toda su extensión temporal (normalmente cuatro o cinco años). Una vez definidos y cuantificados los distintos programas, se evalúan con el fin de presentarlos debidamente ordenados a la autoridad que debe adoptar las decisiones. Para seleccionar cabe utilizar métodos tales como el análisis coste-eficacia, el análisis coste-beneficio o el análisis coste-utilidad. -

Presupuestación. Una vez decididos los programas que van a seguirse, esta fase consiste en la traducción, en términos físicos y monetarios, y para el período anual, del conjunto de programas seleccionados en la etapa de programación.

-

Control. Se trata de verificar la regularidad y la eficacia, eficiencia y economía con la que un determinado programa está siendo gestionado. Es la fase, pues, que integra los resultados o outputs: con ayuda de los adecuados indicadores (diseñados por los centros gestores y recogidos en sus programas presupuestarios), se comprueban los resultados conseguidos, esto es, los bienes y servicios públicos producidos, y las desviaciones habidas; en definitiva el grado de cumplimiento de los objetivos marcados. Además se determina el impacto del programa, es decir, en que medida se está resolviendo o no el problema económico-social que está en la base del objetivo fijado en su día.

De resultas del análisis referido, cabe, en esta etapa, la revisión (feed-back) de las decisiones adoptadas a todos los niveles, es decir, la reasignación de los recursos, la reestructuración de programas incompatibles y la revisión de las prioridades de los objetivos. En definitiva, esta técnica contempla el proceso administrativo en su integridad, trata de dar una respuesta racional a cada una de las fases del proceso, desde la elaboración de las decisiones y su concreción en programas plurianuales y de presupuesto anual, hasta su ejecución y control. 4.2.3 Presupuesto base cero El presupuesto Base Cero se define como un plan operativo y proceso presupuestario que exige a cada director de una unidad la justificación detallada de la totalidad de sus peticiones presupuestarias, debiendo probar la necesidad de cada importe que deba gastarse. Para ello se identifican las actividades y operaciones en paquetes de decisión que serán evaluados y ordenados con arreglo a un orden de prioridades que destaque su importancia mediante un previo análisis sistemático. De esta definición se desprenden los cambios que introduce el presupuesto Base Cero: -

Se prescinde totalmente de fórmulas incrementales. Cada responsable tiene que justificar de forma responsable y completa todas sus peticiones.

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Las decisiones presupuestarias se toman en base a una ordenación por prioridades de todas las actividades, operaciones o programas. Cada responsable de una unidad debe hacer una propuesta de prioridades, la cual será negociada.

En definitiva, y de forma algo simplista, podría decirse que se trata de una técnica cuya finalidad consiste en confeccionar todos los años el presupuesto partiendo en cada concepto de cero, es decir, sin consolidar partida alguna, aunque estas hayan estado totalmente justificadas en el presupuesto del año anterior.

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TEMA. 5 GASTO PÚBLICO En las economías avanzadas el Sector Público ha superado ampliamente su papel tradicional (proveer los bienes públicos) y se ha involucrado activamente en el mantenimiento de los niveles de vida de los ciudadanos. Para ello, en mayor o menor medida, todos los gobiernos proveen de forma gratuita (o un coste notoriamente inferior al del mercado) determinados bienes como la educación o la sanidad. De igual forma, en la mayoría de los países, el Sector Público ha establecido programas de transferencia de renta como las pensiones o las prestaciones por desempleo. El objetivo final de estas medidas es garantizar que todos los ciudadanos alcancen, por lo menos, un determinado nivel de vida que se considera digno. Este desarrollo, que se ha dado en llamar el Estado del Bienestar, se ha traducido en unos niveles crecientes de gasto público. Hoy en día, en la mayoría de países el gasto público supera el 40% del PIB y en alguno de ellos representa más del 50%. En algunos casos extremos, como por ejemplo Suecia, el gasto público ha llegado a alcanzar en algunos momentos del tiempo casi el 75% del PIB. El nivel de gasto público, en general, y los programas de gasto que determinan este nivel de gasto suscitan diversas cuestiones de eficiencia y equidad. Entre ellas, ¿Cuál es la justificación de los diferentes programas de gasto? ¿Están bien diseñados (de acuerdo a los objetivos que persiguen) estos programas de gastos?.

5.1 Teorías explicativas del crecimiento del gasto público En la literatura hacendística se han sugerido diversas teorías acerca de por qué crece el gasto público. Estas teorías se pueden dividir en dos grandes grupos: teorías de demanda (asocian los aumentos en el gasto a cambios en las demandas de los ciudadanos con capacidad para alterar el nivel de la provisión pública – los grupos de presión, etc.-) y teorías de oferta (relacionan los aumentos del gasto con los mecanismos de decisión de las ofertas públicas). 5.1.1 Teorías de demanda 1. Teoría de Wagner. Este economista alemán, no desarrolló una teoría precisa, sino que simplemente buscaba algunas razones genéricas, para justificar el incremento continuado del gasto público, que han pasado a denominarse posteriormente Leyes de Wagner. En su opinión, el desarrollo económico induce al crecimiento del Sector Público por dos razones: -

Primera Ley de Wagner: porque la industrialización y la modernización traen aparejadas unas sociedades más complejas, urbanizadas y tecnológicamente más avanzadas que requieren mayor intervención pública en muchas áreas, tales como la provisión de bienes públicos esenciales (defensa, justicia, orden interno), la regulación económica, la corrección de externalidades y la administración de monopolios naturales.

-

Segunda Ley de Wagner: los bienes sociales (como, por ejemplo, la educación, la sanidad, la cultura y el bienestar social) son bienes superiores cuya demanda crece más que proporcionalmente con la renta. Esto es, la demanda de bienes tiene una elasticidad de renta mayor que uno y, como resultado, al aumentar la renta per capita el porcentaje de renta total (del PIB) dedicado a esos usos aumenta.

Esta teoría, a pesar de su popularidad, adolece de graves problemas conceptuales y empíricos. A nivel conceptual, tiene un sustento teórico muy débil, puesto que el crecimiento del gasto público no estaría condicionado por aspectos tan relevantes como la ideología de la sociedad o de sus gobernantes, ni la estructura de la población o la tasa de paro, simplemente a la hora de explicar el gasto, no hay lugar para la elección colectiva (por ejemplo, una sociedad más rica puede decidir ser más redistributiva) ni para otras variables que no sean la renta media. A nivel empírico, en muchos países observaremos períodos de tiempo relativamente amplios durante los cuales aumenta la renta per capita pero el gasto permanece constante (en porcentaje del PIB) o incluso disminuye levemente. En realidad, para dudar de la Ley de HACIENDA PÚBLICA CURSO 2012-2013 TEMAS 1-11

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Wagner, es suficiente con observar lo que está ocurriendo en los últimos años en casi todos los países de la Unión Europea, incluida España. A pesar de que la renta per capita sigue aumentando, el tamaño del Sector Público en general y de los gasto sociales en particular a empezado a disminuir, y esto sería imposible si se cumpliera la Ley de Wagner. 2. Tesis de Peacock y Wiseman: el gasto sólo aumenta en épocas de crisis. A partir de un estudio realizado en el Reino Unido, concluyeron que el gasto público aumentaba a saltos que se producían como resultado de las conmociones sociales. En épocas de tranquilidad los contribuyentes no aceptaban aumentos de impuestos y, por tanto, el gasto no aumentaba. Las conmociones sociales (por ejemplo, las guerras mundiales o incluso la Gran Depresión de 1929) hacen que los contribuyentes cambien su actitud y que, además, descubran campos en los que la actuación del gobierno es insuficiente. Los autores, denominan a esta nueva percepción de necesidades de intervención pública el efecto inspección. Finalizada la crisis, la tolerancia a impuestos más elevados no vuelve a los niveles anteriores a la crisis y, con ayuda del efecto inspección, el gobierno puede mantener programas de gasto que antes de la crisis deseaba establecer pero no podía financiar. No obstante, se ha comprobado que desde mediados del siglo XX, el gasto público se ha incrementado de forma considerable sin crisis sociales significativas. Además, es cierto que en épocas de crisis y en la medida en que los gobiernos apliquen medidas contracíclicas el gasto público se incrementará. Sin embargo, no existen demasiadas evidencias concluyentes de que estos incrementos sean permanentes. 3. Los grupos de interés: organizaciones que tratan de modificar la actuación del Sector Público hacia sus intereses particulares. Los grupos de interés son de naturaleza diversa en incluyen desde los sindicatos o las asociaciones profesionales y empresarios hasta las asociaciones ecologistas. Mediante su influencia en los gobiernos pueden aumentar los gastos en medio ambiente, en agricultura o aumentar la duración del seguro de paro. La importancia cuantitativa de los aumentos de gasto que logran los grupos de interés no está clara. Si embargo, su importancia y capacidad de influencia no debe minusvalorarse, hasta el punto de que algunos gobiernos regulan legalmente su actividad. 4. Ilusión fiscal: consiste simplemente en hacer creer a los ciudadanos que el coste del gasto público (en términos de impuestos) es inferior a lo que realmente es. La ilusión fiscal se produce cuando el gasto se financia con impuesto poco visibles para los contribuyentes (por ejemplo, impuestos indirectos) o con instrumentos no impositivos (por ejemplo, endeudamiento, transferencias). En todos estos casos es posible que los ciudadanos infraestimen el verdadero coste del gasto público y, consecuentemente, aumenten su demanda de prestaciones públicas. El Sector Público, puede decidir satisfacer estas demandas, bien porque por razones ideológicas o económicas considera que es deseable gastar más o, simplemente, porque gastando más puede aumentar su popularidad y mejorar sus perspectivas electorales. 5.1.2 Teorías de oferta 1. Tesis de Baumol: buena parte de los servicios que presta el Sector Público son intensivos en mano de obra. El margen para incrementos de productividad en el Sector Público es mucho menor que en muchas de las actividades privadas, ya que éstas, al no ser tan intensivas en trabajo, pueden sustituir trabajo por capital. Por ejemplo, una empresa de producción de calzado puede aumentar la productividad de sus trabajadores introduciendo maquinaria más moderna. Por esto los incrementos de productividad del Sector Público tienden a ser inferiores a los del Sector Privado. Sin embargo, en opinión de Baumol, los salarios públicos crecen a un ritmo similar al de los sectores privados más eficientes. El resultado es que el precio relativo de los servicios públicos aumenta continuamente en relación al de los bienes privados. A esta característica de la actividad pública se le denomina enfermedad de Baumol. Además, según este autor, las demandas de bienes públicos son altamente inelásticas al precio (ante el incremento del precio relativo de los servicios públicos, los votantes podrían optar por una reducción de esta actividad, pero no sucede así).

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Por ello, ante aumentos en el precio la cantidad no disminuye. Ahora bien, mantener la cantidad cuando el coste es mayor exige un aumento del gasto. En base a esto, Baumol concluye que la baja productividad pública combinada con unas demandas inelásticas es responsable de una parte de los aumentos del gasto público. Entre las deficiencias de esta teoría nos encontramos que sólo explica el crecimiento del gasto público, pero no otros como las transferencias. 2. Existencia de un ciclo político-económico-electoral: ante la proximidad de un compromiso electoral los gobiernos pueden instaurar políticas que mejoren su imagen ante los votantes, que pueden ser de diversa índole pero que generalmente incrementarán el gasto. Pero se ha comprobado que los gobiernos diseñan la política económica según su ideología y no por razones electoralistas. 3. Comportamiento de funcionarios: Los funcionarios pueden estimular el crecimiento del gasto público por una doble vía: -

Tratando de maximizar el tamaño del presupuesto: A diferencia de lo que ocurre en el Sector Privado, en el Sector Público no hay estímulos monetarios diferenciados y, en prácticamente todos los casos, las retribuciones son independientes de los resultados. Por ello, muchas veces los funcionarios se guían por objetivos no pecuniarios como el poder, la influencia, el prestigio. Como la mayoría de estos objetivos están ligados al tamaño del presupuesto que controlan, es razonable suponer que el objetivo de muchos de los directores de las unidades administrativas es maximizar el tamaño del presupuesto de su unidad. Como disponen de una información mucho más precisa de los costes y beneficios de los programas bajo su control, que quien aprueba el presupuesto, pueden infravalorar los primeros y sobreponderar los segundos.

-

Mediante sus votos en las elecciones: Los funcionarios favorecerán a aquellos partidos que defiendan el incremento del Sector Público porque de esta forma esperarán obtener aumentos de sueldo, estabilidad en el trabajo o presupuestos más amplios. Dado que por ejemplo en España existe más de 3.100.000 de personas al servicio de la Administración (equivalentes al 17% de los ocupados), sus votos y los de sus familias pueden tener una influencia considerable en las elecciones.

4. Ideología del partido en el poder: los partidos izquierdistas tenderán a gastar más que los partidos de derechas. No obstante, exceptuando casos de ideologías extremas, en la mayoría de los países avanzados los principios básicos de actuación pública están bien establecidos y no difieren considerablemente entre partidos. Las diferencias están muchas veces más en el tipo de gasto que se promueve que en el nivel o volumen. Por ello, no es extraño que muchos estudios en los que países más desarrollados no encuentren diferencias muy grandes en las actitudes de gasto de partidos con ideologías distintas. 5. Descentralización de gastos y ingresos: Cuanto menos precisa sea la división de competencias de gasto entre niveles de gobierno, es probable que se produzcan duplicidades de gasto. Cuanto la descentralización se financia vía transferencias del gobierno central a los territoriales, los gobiernos subcentrales pueden utilizar la ilusión fiscal para expandir su gasto. 6. Técnicas presupuestarias: Muchos programas de gastos públicos tienden a tomar como dato el presupuesto del ejercicio anterior, debatiéndose sólo los aumentos o las disminuciones de gastos. Como vemos, existen múltiples teorías para explicar el crecimiento del gasto del Sector Público, pero son netamente parciales porque tratan de explicar el crecimiento del gasto público como resultado de un solo factor. Lo más probable es que el crecimiento depende de varios factores que pueden variar entre países, por el momento del tiempo en que tienen lugar, etc. En realidad, la diversidad de factores que inciden sobre el crecimiento del gasto, el que muchos de ellos sean de carácter no económico (razones de ética social de cada momento, HACIENDA PÚBLICA CURSO 2012-2013 TEMAS 1-11

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etc.) y el que la importancia de estos factores varíe en el tiempo y entre países sugiere que quizá no es posible encontrar una teoría general del crecimiento del gasto con validez universal y atemporal. Esto no significa, que las teorías del gasto carezcan de utilidad. Cada una de ellas pone énfasis en un factor que potencialmente puede contribuir al incremento del gasto. Por ello, si se utilizan conjuntamente pueden ayudar a identificar cuáles son las causas que en cada momento están haciendo que el gasto aumente.

5.2 Incidencia y efectos distributivos del gasto público Una de las causas más importantes del crecimiento del gasto ha sido garantizar a todos los individuos un cierto nivel de vida y la búsqueda de una distribución más igualitaria del bienestar. Por ello, el análisis de quien se beneficia del gasto público o, más en general, de las implicaciones distributivas del gasto tiene una importancia conceptual considerable. Al análisis de quien se beneficia del gasto público, esto es, quién gana y cuánto por las políticas de gasto, se le denomina incidencia del gasto. A la cuantificación de cuánto pierden los individuos como resultado del impuesto se le denomina incidencia de los impuestos. Al efecto neto, se le denomina residuo fiscal. Centrándonos en la incidencia del gasto, la forma más sencilla de estimar la misma, sería identificar a sus beneficiarios directos y suponer que los únicos que ven incrementar su bienestar como consecuencia del gasto son precisamente éstos. Pero este enfoque sería limitado por dos razones: -

Ignora que el gasto puede acabar beneficiando a otras personas distintas (El gasto en educación beneficia en primera instancia a los alumnos que reciben la educación gratuita, pero beneficia también a los editores porque venden más libros; la construcción de una carretera beneficiará no sólo a los usuarios de la carretera sino también a las empresas que las construyen a los fabricantes de coches).

-

Existencia de efectos externos (La educación gratuita no sólo beneficia a los que ven incrementar su renta como consecuencia de su existencia, sino que también beneficia al resto de ciudadanos porque una población más educada facilita la convivencia, etc.

Por lo tanto, un análisis estricto de la incidencia del gasto debe tener en cuenta tanto las implicaciones de equilibrio general como los efectos externos que genera el gasto. Pero la cuantificación de estas magnitudes en la práctica es complicada y la mayoría de los estudios no los evalúan, simplemente suponen que los beneficios totales de un gasto para el conjunto de la economía son iguales a la cuantía del gasto en cuestión (ignorando, entre otros, los efectos externos y el carácter no rival de los bienes públicos puros) y únicamente cuantifican las ganancias que obtienen los beneficiarios directos del gasto (ignorando las implicaciones de equilibrio general). Incluso con estas simplificaciones, la estimación de la incidencia del gasto plantea otros problemas, como que unidad de análisis se considera (se suelen utilizar a las familias como unidad básica de consumo y no a los individuos), determinar cuanto se beneficia cada familia del gasto considerando la existencia de gastos divisibles (sanidad, educación, pensiones) y no divisibles (defensa, relaciones exteriores, o la justicias que son gastos que benefician a toda la comunidad), cuya imputación resulta más compleja, pero que se puede llevar a cabo a través de distintas fórmulas (imputación por igual a todas las familias, dividiendo el gasto entre el total de familias beneficiadas, o en proporción a la renta familiar, etc). Los resultados generales de los estudios que se han realizado en diversos países, de acuerdo con los criterios y aspectos hasta ahora considerados, muestran un carácter redistributivo en el gasto público, dependiendo del grado de progresividad de la forma de imputación de los diferentes gastos.

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En España, la mayor parte de los estudios sobre el gasto se han centrado en la incidencia de los gastos sociales. Casi todos coinciden en dos pautas esenciales. Primero, los gastos sociales se distribuyen de forma esencialmente uniforme por niveles de renta. Tanto las rentas altas como las rentas bajas reciben una cantidad igual de gastos sociales. Existen múltiples estudios que tratan de obtener una conclusión acerca de los efectos redistributivos de los gastos sociales. Para ello, se divide el gasto en transferencias monetarias y en especie (provisión gratuita de bienes meritorios o superiores, tales como la sanidad, la educación y los servicios sociales) y se distribuye a la población en grupos en función de su renta antes y después de los gastos, y se llega a la conclusión de que los gastos monetarios (las pensiones y en menor medida las prestaciones por desempleo y por enfermedad e invalidez aparecen como las más redistributivas) reducen la desigualdad el cuádruple que los gastos en especie. La razón se debe a que los gastos en especie se ofrecen a todos los ciudadanos a coste cero, cualquiera que sea su renta (estos gastos incrementarían la desigualdad, si se ofertan igual a los distintos niveles de renta, convirtiéndolos en regresivos). Por el contrario, las prestaciones monetarias se limitan a individuos que antes de la prestación tenían rentas muy bajas. Ahora bien, esto no significa que los gastos en especie deban ser sustituidos por transferencias monetarias. Los bienes meritorios se ofertan gratuitamente, no por sus efectos redistributivos, sino porque socialmente se desea que todo el mundo consuma de estos bienes. Pero es que además, desde una perspectiva redistributiva, si el efecto actual es limitado, un buen como la educación puede reducir la desigualdad futura de rentas.

5.3 Eficacia y eficiencia del gasto público Con cierta frecuencia se utiliza el concepto de eficacia como baremo para evaluar la bondad de la actuación de los gestores públicos, pero este concepto se refiere simplemente al logro de los objetivos propuestos (por ejemplo, cuando un hospital reduce las listas de espera o cuando el Ministerio de Fomento construye todos los kilómetros de carretera que estaban previstos se dice que han actuado con eficacia). Pero este término no es una medida adecuada de la bondad de la gestión pública, ya que no tiene en cuenta ni el coste ni los beneficios de conseguir el objetivo, ni si existen modos alternativos de alcanzarlo. Por tanto, para que la eficacia sea una medida adecuada de la bondad de la gestión de los recursos públicos, es necesario que los objetivos establecidos sean los máximos alcanzables con los recursos asignados y que estos objetivos tengan en cuenta todos los beneficios y los costes de la actuación pública Por ello, la eficiencia, y no la eficacia, es el concepto que se debe utilizar a la hora de valorar la actuación pública. La eficiencia en el gasto se puede analizar a diferentes niveles. Así, el análisis de eficiencia se puede limitar a determinar si el Sector Público está siendo eficiente desde el punto de vista productivo, esto es, si está utilizando adecuadamente los factores productivos de los que dispone o incluso más allá de esto, si, a los precios vigentes, la combinación de factores que utilizar el Sector Público es la más adecuada para producir los bienes y servicios públicos. Este análisis permite determinar si el Sector Público puede prestar determinados bienes y servicios a un coste menor o prestar más de estos bienes y servicios a un coste mínimo. Así mismo, se puede evaluar la eficiencia económica del Sector Público. Para ello es necesario determinar cuáles son los beneficios y los costes de las actividades públicas y compararlos.

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5.3.1 Eficiencia productiva 5.3.1.1 Eficiencia técnica Se dice que existe eficiencia técnica cuando el Sector Público no puede producir más de un bien o servicio sin incrementar la cantidad de inputs que utiliza o producir los mismos bienes y servicios con menos inputs de los que está utilizando (está sobre su frontera de posibilidades de producción). Un ejemplo de ineficiencia técnica puede ser el de una localización inadecuada de los almacenes de distribución de una empresa pública que origina un exceso de personal y de elementos de transporte. 5.3.1.2 Eficiencia asignativa Se dice que se produce cuando el Sector Público está minimizando el coste de los bienes y servicios que oferta o, lo que es lo mismo, cuando dado el volumen de gasto que está realizando, está maximizando el valor de los bienes y servicios que oferta. La eficiencia asignativa implica no sólo que el Sector Público esté siendo eficiente técnicamente sino que, además, está utilizando la combinación de inputs más barata. 5.3.2 Eficiencia económica Se dice que una intervención pública es eficiente económicamente cuando los beneficios sociales que reporta son mayores que sus costes. A diferencia de la eficiencia técnica o asignativa, que se ocupa de cómo debe realizarse un gasto, la eficiencia económica se ocupa de si ese gasto debe, o no, realizarse. Para medir la eficiencia económica de un gasto, es suficiente cuantificar los beneficios que reporta a los ciudadanos, el coste que les supone y compararlos. Si el beneficio es mayor que el coste el gasto es económicamente eficiente. En caso contrario, es económicamente ineficiente. La relación entre la eficiencia económica y la eficiencia técnica y asignativa es inmediata. Cuando mayor sea la eficiencia técnica o asignativa de un gasto mayor será su eficiencia económica. No obstante, es posible que un gasto sea asignativamente eficiente, pero que económica sea ineficiente. Pero el criterio determinante a la hora de determinar si es conveniente o no realizar un gasto es la eficiencia económica. 5.3.2.1 Medición de la eficiencia económica: la evaluación de proyectos La evaluación de la eficiencia económica requiere contabilizar los beneficios y los costes de los programas públicos. Para ello, se ha desarrollado dos técnicas íntimamente relacionadas: el análisis coste-beneficio y el análisis coste-eficacia: 5.3.2.1.1

Análisis coste beneficio

El análisis coste beneficio es la técnica más completa de valoración de la relación entre los recursos empleados y los objetivos perseguidos. Con este tipo de análisis se pueden comparar proyectos diferentes o estudiar formas alternativas de alcanzar los objetivos de un programa.

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Fases del análisis coste-beneficio 1.- Identificación de los beneficios y los costes Beneficios y costes directos o primarios que son los relacionados íntimamente con el objetivo principal y beneficios y costes indirectos o secundarios que tienen la naturaleza de subproductos. Beneficios y costes tangibles y los intangibles, incluyéndose dentro de estos últimos los de tipo social. Beneficios y costes que se producen en el interior de la jurisdicción en la que se lleva a cabo el proyecto (de carácter interno) y otros que se producen en el exterior de la misma (de carácter externo). Por ejemplo, en proyecto de riego el incremento de la producción de las granjas sería un beneficio directo tangible; un beneficio directo intangible sería el embellecimiento del área; un beneficio indirecto tangible sería la reducción de la erosión del suelo; un beneficio indirecto intangible sería la preservación de la sociedad rural. En el mismo proyecto, un coste directo tangible sería el de las tuberías; un coste directo intangible sería la pérdida de desierto; uno indirecto tangible el desvío de agua; uno indirecto intangible la destrucción de la fauna. 2.- Valoración de los beneficios y de los costes Una vez identificados los beneficios y los costes derivados de un proyecto público, es preciso valorarlos. La medición sería sencilla si todos los valores pudieran observarse en términos de precios de mercado, pero no siempre es así, puesto que con frecuencia los costes y beneficios son intangibles, e incluso en ocasiones los precios de mercado pueden necesitar un ajuste, dado que los mercados no son perfectos y han de tenerse en cuenta distorsiones. 3.- Comparación de costes y beneficios Una vez identificados y valorados todos los costes y beneficios derivados de un proyecto público, es necesario establecer una comparación entre ellos a fin de poder decidir si conviene o no la realización del mismo. Los beneficios y los costes no tienen porque surgir inmediatamente, sino que pueden ir surgiendo a lo largo del tiempo. Por ello, para compararlos habrá que homogeneizar sus valores monetarios, es decir, actualizar todos los valores futuros al momento presente. Para ello, se propone la utilización de distintos tipos de descuento, como la utilización del tipo de la deuda pública, pero esta elección genera mucha controversia. 4.- Selección de la alternativa más eficiente Una vez homogeneizadas las corrientes de costes y beneficios, será preciso utilizar algún criterio de decisión para elegir la alternativa más eficiente. La metodología del análisis coste-beneficio es adecuada especialmente para la evaluación de proyectos de inversión, pero también se ha aplicado, por ejemplo, a gastos públicos en educación o en sanidad. Sin embargo, las dificultades de la aplicación de este análisis son profundas (valoración de beneficios y coste sociales, elección de una tasa de descuento, por lo que se tiene que recurrir a otras técnicas.

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5.3.2.1.2 Análisis coste-eficacia Supone una simplificación del de coste-beneficio. Cuando no es posible obtener buenas estimaciones monetarias de los beneficios de un proyecto o programa – o sea, sino se pueden evaluar monetariamente los objetivos perseguidos-, pero sí podemos calcular sus costes sociales. El análisis se desarrolla comparando los costes con índices o medidas no monetarias de la efectividad del gasto. La evaluación de la eficiencia pública requiere concretar esos resultados, pues conocer sólo los costes nada indica a este respecto. El análisis coste-eficacia (o coste efectividad) se realiza de una manera análoga al costebeneficio, excepto en la falta de evaluación monetaria de los beneficios y su sustitución por algún índice que indique, en algún tipo de unidad (reducción de los índices de criminalidad, de mortalidad, etc.) la efectividad del programa. Para poder decidir entre proyectos alternativos, es necesario establecer en primer lugar que nivel de efectividad se desea alcanzar, para así elegir en términos de la minimización de coste, o que se especifique un gasto a realizar y se seleccione un proyecto de acuerdo con su efectividad máxima.

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TEMA 6. LOS INGRESOS PÚBLICOS El Estado, como garante máximo de los intereses de los ciudadanos, se ve obligado, para cumplir esta función, a realizar una serie de actividades a favor de los ciudadanos y necesita disponer de recursos con los que hacer frente a los gastos que exigen tales necesidades. Estos medios reciben la denominación de ingresos públicos. En los Estados modernos, la intervención económica del Sector Público se extiende prácticamente a todas las facetas en las que se desenvuelve la actividad de los agentes productivos, lo que convierte al Estado en el agente más importante de dicha actividad. Si nos fijamos en su forma de actuación, podemos comprobar que el Estado dispone, como cualquier otro agente productivo, en primer lugar, de los recursos que genera su propia actividad económica. Asimismo, el Estado puede ser propietario de terrenos, edificios, obras de arte, bienes patrimoniales de los que puede obtener ingresos, pudiendo disponer de tales ingresos para financiar otras actividades. El Estado también puede recurrir al endeudamiento, bien solicitando préstamos a entidades financieras o a través de la emisión de títulos de renta fija, que, dada la naturaleza de la empresa emisora, reciben el nombre de Deuda Pública y a través de los cuales el Estado obtiene préstamos de las personas e instituciones que disponen de ahorro, en este caso, destinado a la financiación de gastos públicos. Pero, además de estos procedimientos comunes de cualquier empresa privada, el Estado está imbuido de poder coactivo para, por un lado, exigir de los ciudadanos la participación en la financiación de los gastos públicos a través del pago de tributos y, por otro, recurrir a la emisión de dinero. El artículo 5 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, establece que: “1. La Hacienda Pública estatal, está constituida por el conjunto de derechos y obligaciones de contenido económico cuya titularidad corresponde a la Administración General del Estado y a sus organismos autónomos. 2. Los derechos de la Hacienda Pública estatal se clasifican en derechos de naturaleza pública y de naturaleza privada. Son derechos de naturaleza pública de la Hacienda Pública estatal los tributos y los demás derechos de contenido económico cuya titularidad corresponde a la Administración General del Estado y sus organismos autónomos que deriven del ejercicio de potestades administrativas.

El artículo 16 del Texto Refundido de la Ley General de la Hacienda Pública de la Junta de Andalucía (aprobado por el Decreto Legislativo 1/2010, de 2 de marzo, vigente desde el 19/3/2010, publicada en el BOJA número 53 de 18/3) establece que: “Constituyen los recursos de

la Hacienda Pública de la Junta de Andalucía: a.

b. c. d. e. f. g. h. i.

Los de naturaleza tributaria definidos por el producto de: 1. Los tributos propios de la Comunidad Autónoma. 2. Los tributos cedidos por el Estado. 3. Los recargos sobre tributos estatales. Las asignaciones y transferencias con cargo a los recursos del Estado, y singularmente los provenientes de los instrumentos destinados, en su caso, a garantizar la suficiencia. La Deuda Pública y el recurso al crédito. La participación en los Fondos de Compensación Interterritorial, y en cualesquiera otros fondos destinados a la nivelación de servicios, convergencia, competitividad y cooperación territorial, infraestructuras y bienes de acuerdo con su normativa reguladora. Otras asignaciones con cargo a los Presupuestos Generales del Estado. Las transferencias de la Unión Europea u otras Administraciones Públicas. Los rendimientos del patrimonio de la Junta de Andalucía y otros ingresos de derecho privado, legados, donaciones y subvenciones que perciba. Las multas y sanciones en el ámbito de sus competencias. Cualquier otro recurso que le pertenezca en virtud de lo dispuesto por las Leyes.

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En el ámbito de las entidades locales, el apartado 1 del artículo 2 del Texto Refundido de las Haciendas Locales (Real Decreto 2/2004, de 5 de marzo) establece: “La hacienda de las entidades locales estará constituida por los siguientes recursos: a) b) c) d) e) f) g) h)

Los ingresos procedentes de su patrimonio y demás de derecho privado. Los tributos propios clasificados en tasas, contribuciones especiales e impuestos y los recargos exigibles sobre los impuestos de las comunidades autónomas o de otras entidades locales. Las participaciones en los tributos del Estado y de las comunidades autónomas. Las subvenciones. Los percibidos en concepto de precios públicos. El producto de las operaciones de crédito. El producto de las multas y sanciones en el ámbito de su competencia. Las demás prestaciones de derecho público.”

6.1 Tipología de ingresos públicos Debido a la amplia diversidad de medios de cobertura de las actividades que la colectividad demanda al Sector Público, es estrictamente necesario el desarrollo de clasificaciones sistematizadotas de este variado contenido. Existen diversos criterios para clasificar los ingresos públicos. No obstante, vamos a considerar exclusivamente la formulada por Neumark, según la que se pueden clasificar dichos ingresos en función de su fuente, pudiendo proceder de la economía pública o de la economía privada. Los ingresos públicos procedentes de la economía pública pueden clasificarse de la siguiente forma: 1. Ingresos procedentes de la propia economía pública. 1.1 De empresas propias, que tienen por lo general poca importancia. Se trata de ingresos que obtiene el ente público por suministrar de modo inmediato a otros entes o empresas los bienes que el mismo produce. 1.2 De otras corporaciones, se refieren a ingresos cuyo objetivo es mantener el equilibrio financiero, es decir, ingresos procedentes de otras administraciones públicas. 2. Ingresos procedentes de una economía pública extranjera 2.1 Prestaciones unilaterales, o sin contraprestación, que pueden tener carácter obligatorio, como sería el caso de los subsidios que un Estado concede a sus aliados durante una guerra con un enemigo común. 2.2 Prestaciones bilaterales, formadas por los intereses que un Estado satisface a otro a cuenta de los empréstitos que de este último ha recibido. Los ingresos públicos procedentes de la economía privada se pueden clasificar de la forma siguiente: 1. Ingresos procedentes de una participación inmediata de los entes públicos en la economía privada, con arreglo al principio de contraprestación 1.1 Por venta de bienes y servicios de las empresas públicas o arrendamientos de objetos del patrimonio público. Estos ingresos engloban los procedentes del superávit de las empresas públicas, y los procedentes de establecimientos públicos tales como museos o bibliotecas. Respecto de los ingresos por el arrendamiento o

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interese por el disfrute temporal del patrimonio público cabe señalar que tiene una importancia muy escasa. 1.2 Por variaciones en el patrimonio público. Estos ingresos incluyen los procedentes de operaciones de crédito, de enajenaciones de bienes del patrimonio, de donaciones y de adquisiciones mortis causa de particulares. 2. Ingresos procedentes de una participación mediata de los entes públicos en la economía privada, de forma coactiva y de acuerdo con el principio de soberanía fiscal. 2.1 Tasas. Exacción de carácter coactivo cuyo fin es cubrir el coste de un determinado servicio público. A diferencia del impuesto, las tasas son determinadas como un pago por un privilegio especial, y no pueden exceder del beneficio que el particular recibe, y suponen además la prestación de un servicio por la Hacienda Pública. 2.2 Contribuciones especiales. A diferencia de las tasas, no se recaudan a raíz de la prestación individual de un servicio público, sino que se imponen a un determinado colectivo por la realización de una obra que le beneficia especialmente. 2.3 Impuestos. Son ingresos coactivos que se recaudan sin que exista contraprestación directa. Se distinguen de las tasas por el fundamento de su obligatoriedad y se distinguen también de las contribuciones especiales porque en el impuesto no existe ninguna relación entre el motivo o la cuantía de la exacción y la obra o servicio a realizar. 2.4 Ingresos por medidas de política monetaria. Se consideran ingresos coactivos en cuanto que proceden directamente del ejercicio de las potestades soberanas del Estado. 2.5 Multas. Se imponen para evitar hechos antijurídicos y lógicamente carecen de contraprestación

6.2 Precios públicos y tasas Dentro de los ingresos ordinarios que obtiene el Sector Público se pueden diferenciar aquellos no derivados de impuestos, como los precios privados, los precios públicos, las contribuciones especiales y las tasas. 6.2.1 Precios privados El Estado puede explotar los bienes patrimoniales (dentro de los bienes propiedad del Estado tenemos de tres tipos: los patrimoniales y los afectos a un uso o servicio público) de su propiedad, que presentan las siguientes características: -

Explotación por el Estado de un patrimonio a título de propiedad (arrendamiento de un edificio, dividendos de acciones, etc.).

-

Obtención de bienes o servicios que no son comunes, es decir, que no satisfacen necesidades públicas de manera inmediata, sin perjuicio de que el Estado, posteriormente, vuelva a emplear dichos bienes o servicios para satisfacer una necesidad inmediata.

-

Actuación del Estado en el mercado. Son ingresos de derecho privado.

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6.2.2 Precios públicos Este tipo de ingreso se produce cuando el Estado realiza un bien o servicio público, a precios inferiores a los de mercado, cubriendo no obstante el coste de producción. Las características esenciales: -

Que el Estado produzca el bien a un coste inferior al de mercado para que pueda venderlo a un coste más barato.

-

Que si no lo puede producir a un coste inferior, se trate de un bien de monopolio natural y que termine vendiéndolo igualmente a un precio más barato de lo que sucedería en el mercado privado.

-

Que el servicio sea enteramente divisible en unidades de venta.

El artículo 41 del Texto Refundido de la Ley de Haciendas Locales establece que: “Las entidades locales podrán establecer precios públicos por la prestación de servicios o la realización de actividades de competencia de la entidad local, siempre que no concurra ninguna de las circunstancias especificadas en al artículo 20.1.B) de esta ley.” Así mismo, el artículo 44 del mismo cuerpo legal establece que el importe de los precios públicos, deberá cubrir como mínimo el coste del servicio prestado o de la actividad realizada, pero cuando existan razones sociales, benéficas, culturales o de interés público que así lo aconsejen, la entidad podrá fijar precios públicos por debajo del límite previsto en el apartado anterior. 6.2.3 Tasas Las tasas constituyen una manifestación del poder de imposición del Estado. Son una contribución coactiva para cubrir el coste de un servicio, pero completamente independientes del impuesto. A juicio de Seligman las diferencias, que justifican la independencia de las tasas frente a los impuestos, se concretan en las siguientes notas: -

El impuesto es una parte de la carga común. La tasa se determina como un pago por un privilegio especial.

-

La tasa no debe exceder normalmente del beneficio apreciable para el particular. El impuesto no se establece en relación alguna con este beneficio.

-

La tasa supone la prestación de un servicio por la Hacienda Pública que el particular abona, mientras que en el caso de los impuestos no existe un servicio especial

El artículo 2.2.a) de la Ley General Tributaria, define las tasas como: “los tributos cuyo hecho imponible consiste en la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público, la prestación de servicios o la realización de actividades en régimen de derecho público que se refieran, afecten o beneficien de modo particular al obligado tributario, cuando los servicios o las actividades no sean de solicitud o recepción voluntaria para los obligados tributarios o no se presten o realicen por el sector privado. Se entenderá que los servicios se prestan o las actividades se realizan en régimen de derecho público cuando se lleven a cabo mediante cualquiera de las formas previstas en la legislación administrativa para la gestión del servicio público y su titularidad corresponda a un ente público.”

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Se pueden exigir tasas por dos conceptos: -

Utilización privativa (por ejemplo una concesión administrativa para explotar un pantano) o aprovechamiento especial del dominio público (por ejemplo obtención de licencia para sacar mesas de un bar a la acera).

-

Prestación de servicios (por ejemplo recogida de residuos sólidos urbanos) o la realización de actividades en régimen de derecho público (otorgamiento de licencias urbanísticas). En este caso, la contraprestación tendrá el carácter de tasa cuando se cumpla cualquiera de las siguientes circunstancias: 1. Que el servicio no se preste o realice por el sector privado, aunque no sea en régimen de monopolio. 2. Que el mismo sea de solicitud o recepción obligatoria.

Diferencias entre tasa y precio público: 1. Las tasas se integran en los recursos tributarios y los precios públicos no. Esto conlleva importantes diferencias en su régimen jurídico. Así las tasas están sujetas al principio de reserva de ley y el rendimiento de las mismas no puede superar el coste del servicio o actividad que origina su contraprestación. 2. El objeto del precio público se define de forma residual respecto de las tasas. Tienen esta consideración las contraprestaciones pecuniarias que se satisfagan por la prestación de servicios y realización de actividades, siempre que no concurra ninguna de las circunstancias mencionadas (realización por el sector privado y carácter obligatorio, por ejemplo acceso a la piscina municipal). Tal y como es bien conocido el concepto clásico de tasa quiebra a partir de la Ley de Tasas y Precios Públicos y de la Ley reguladora de las Haciendas Locales, al introducirse en nuestro ordenamiento una nueva categoría de recursos: los precios públicos. De hecho la dicotomía tasa/precio es uno de los temas de eterno retorno de nuestra disciplina desde sus primeros albores. Se hace presente siempre que el legislador quiere huir del férreo corsé impuesto por los principios tributarios, hacia mecanismos de financiación donde el libre albedrío de los Entes públicos es mucho mayor. La legislación, la doctrina e, incluso, la jurisprudencia han vinculado la forma de gestión de un servicio público a su modo de financiación. Pues bien, una de las novedades más importantes de la nueva Ley General Tributaria en este ámbito, es la que contiene el párrafo segundo del artículo 2.2 a). Según este precepto, "se entenderá que los servicios se prestan o las actividades se realizan en régimen de derecho público cuando se lleven a cabo mediante cualquiera de las formas previstas en la legislación administrativa para la gestión del servicio público y su titularidad corresponda a un ente público". De forma que se desvincula la forma de gestión del servicio de su financiación, ya que, cualquiera que sea la fórmula administrativa empleada para prestarlo, lo decisivo es su titularidad pública. En definitiva, se evita que, a través de la interposición de una empresa, se perciba un precio privado. Como puede comprenderse, la repercusión de esta previsión normativa es de una extraordinaria importancia, puesto que, en muchos Municipios españoles, determinados servicios públicos -ejemplo: el suministro de agua potable- son prestados por empresas que vienen percibiendo las tarifas como ingresos propios. Y no debe olvidarse que la competencia sobre la Hacienda General, que atribuye el artículo 149.1.14ª de la CE al Estado, determina que esta ampliación del concepto de tasa deba aplicarse también en el ámbito local.

6.3 Las contribuciones especiales En opinión de Seligman, las contribuciones especiales son contribuciones obligatorias recaudadas en proporción a los beneficios especiales observados por la propiedad inmueble, consecuencia de una obra o mejora pública específica emprendida de interés general. De esta definición se desprenden las siguientes notas características: -

Las contribuciones especiales representan una forma de ejercer el poder fiscal, ya que se trata de exacciones coactivas similares, en este sentido, a los impuestos y las tasas y tienen naturaleza tributaria.

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-

En ellas se produce una compensación objetiva e individualmente medible que le sirve de justificación y determina su cuantía.

-

Se trata de un ingreso proporcional a los beneficios observados por la propiedad inmueble del contribuyente, no pudiéndose fijar nunca progresivamente. La existencia de un beneficio especial (parte divisible) junto al beneficio común o general (parte indivisible) es de necesaria concurrencia en las contribuciones especiales, por lo que la jurisprudencia del Supremo ha determinado que no existe el beneficio especial en las obras y servicios que afectan a la generalidad del vecindario (por ejemplo, colector de aguas residuales para todo el municipio).

-

Se limitan a contemplar mejoras de carácter local, de forma que, en este tipo de ingresos públicos, se puede utilizar el principio del beneficio como base.

-

Su objetivo es el de proporcionar a las Corporaciones Locales ingresos por cuenta de capital.

-

El hecho imponible se produce únicamente a instancias de la Administración, que es la que toma la iniciativa de ejecutar la obra o servicios que las ocasiona.

A pesar de que se trata de tributos que aparecen en Estados Unidos, han conocido una enorme difusión en los sistemas fiscales de la OCDE, pudiéndose afirmar al respecto que, en la actualidad, no hay realidad nacional cuyo ordenamiento tributario no los incorpore. El artículo 2.2.b) de la Ley General Tributaria, define las contribuciones especiales como: “los tributos cuyo hecho imponible consiste en la obtención por el obligado tributario de un beneficio o aumento de valor de sus bienes como consecuencia de la realización de obras públicas o del establecimiento o ampliación de servicios públicos. Actualmente, este tipo de tributos se exigen fundamentalmente a nivel de Entidades Locales, por lo que vamos ha hacer referencia al Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales. Ejemplos, según TRLRHL, obras públicas, construcción de galerías subterráneas para empresas de suministros, establecimiento o ampliación de los servicios de extinción de incendios. El artículo 31 del Texto Refundido de la Ley de Haciendas Locales (TRLRHL), establece que la base imponible de las contribuciones especiales está constituida como máximo por el 90% del coste que la entidad local soporte por la realización de la obra (Es decir, que toda obra pública supondrá un beneficio general o colectivo, que como mínimo representará el 10% del coste). Así mismo, establece que la base imponible de las contribuciones especiales se repartirá entre todos los sujetos pasivos. El momento del devengo se tendrá en cuenta a los efectos de determinar la persona obligada al pago.

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TEMA 7. LOS IMPUESTOS (I) La importancia cuantitativa de los impuestos, como mecanismo de financiación del gasto público, justifica el protagonismo que la teoría de la imposición presenta hoy dentro del ámbito de la Hacienda Pública.

7.1 Concepto y distinciones El concepto de impuesto varía a lo largo del tiempo, según la utilización material que del mismo se hace y según la valoración de los fines que con él pretenden conseguirse. Por ello, al dar una definición de impuesto, se debe ser consciente de su carácter circunstancial y de los valores que puedan limitar tal definición. Desde una perspectiva económica y siguiendo el criterio expuesto por Prest, los impuestos podrían definirse como las transacciones unilaterales (transferencias) negativas, tanto por cuenta de renta como por cuenta de capital, exigidas a través de la coacción por el Sector Público. Atendiendo a una conceptualización más institucional o analítica, repasando el concepto de impuesto expuesto por Neumark, se define como una obligación coactiva y sin contraprestación de efectuar una transmisión de valores económicos (generalmente dinero) a favor del Estado y de los entres menores subrogados a él, por un sujeto económico en virtud de una disposición legal, siendo fijadas las condiciones de la prestación de un modo autoritario (unilateral) por el sujeto activo de la obligación tributaria. Las especificidades que concurren en esta transferencia de recursos podrían resumirse en los apartados que siguen a continuación: -

La transmisión de valores que supone esta obligación tributaria se efectúa a favor del Estado y entes menores a él subrogados y parte de aquella persona física o jurídica, nacional o extranjera, privada o pública, que incurran en los supuestos previstos en la norma.

-

La relación entre ambos sujetos posee la peculiaridad de determinarse unilateralmente y bajo el principio de autoridad sobre la base de la soberanía del Estado, junto con dos notas esenciales en la naturaleza de la prestación: obligatoriedad y ausencia de prestación.

-

El objeto material de esta transmisión de valores económicos que constituye la imposición es, por lo general, actualmente una cantidad de dinero. Las prestaciones reales (Residuo de las mismas es la prestación personal -15 días al año para mayores de edad para la realización de obras- y de transporte regulada en los artículos 129 y 130 del Texto Refundido de la Ley de Haciendas Locales , importantes en otras épocas para financiar el Sector Público, han dejado de tener importancia en nuestro tiempo.

-

En lo que se refiere al porqué y a las causas que dan lugar al impuesto, existen dos posiciones principales al respecto. Por un lado, la de aquellos juristas que entienden que sólo el poder legislativo puede establecer limitaciones a la libertad y a la propiedad individual y la de aquellos otros, tratadistas de la economía financiera, que prestan atención a la necesidad de recabar fondos y recursos precisos para el desarrollo de las actividades públicas.

-

Los fines pretendidos por esta obligación coactiva, no excluyentes entre sí, son dos: una finalidad fiscal o recaudatoria y una finalidad ordenatoria. En primer lugar, la importancia del impuesto como forma de allegar fondos a las arcas públicas no deberá despreciarse y, en segundo lugar, la pretensión de modificar la conducta social y económica de los individuos y de la colectividad se verá como un fin esencial del mismo.

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7.2 Distintos tipos de impuestos El conjunto de impuestos vigentes en un país en un momento determinado no es sino el resultado de un complejo juego de fuerzas sociales, políticas, económicas, etc., que, como tales, no tienen sino una permanencia muy limitada en el tiempo. Los criterios de clasificación del impuesto son múltiples y en su exposición no se puede intentar recoger todos los matices y opiniones doctrinales expresadas al respecto. Por ello, vamos a centrarnos en dos muy relevantes. 7.2.1 Flujo de renta y puntos de impacto de Musgrave La explicación que Musgrave hace de los impuestos y el flujo circular de la renta permite clasificar los distintos gravámenes en función de su ubicación o punto de impacto en el esquema básico del funcionamiento de la actividad económica del sistema. Las unidades económicas de consumo (familias) destinan su renta disponible a las dos aplicaciones básicas de la misma: el consumo y el ahorro. El ahorro de tales unidades tiene a su vez dos colocaciones alternativas: una parte se dirige a los mercados financieros que la canalizan hacia la inversión empresarial y otra parte se dedicará a la adquisición de distintos tipos de activos, pasando a engrosar el patrimonio personal de las unidades económicas. Las unidades de producción obtienen sus recursos por la venta de sus productos, destinando los mismos a retribuir a los distintos factores de producción intervinientes en el proceso, reponer y ampliar el capital productivo y, al igual que las familias, al ahorro. El ahorro y las retribuciones al capital constituyen el beneficio o la renta empresarial, en tanto que la retribución del factor trabajo, junto con los rendimientos obtenidos por los distintos activos poseídos, constituyen la renta disponible de las familias. Una vez establecido el circuito económico, los distintos impuestos que es posible considerar, en función de los puntos de impacto, serán los siguientes: -

Aprovechando los diferentes actos de consumo de las economías domésticas, las modalidades impositivas que, con ocasión de la adquisición de bienes y servicios en el mercado, descargan el peso del tributo en los consumidores finales, se concretan en el Impuesto sobre el Valor Añadido, Aranceles, Impuestos sobre Consumos Específicos, etc.

-

Por la mera titularidad de activos o por la ocasión de su transmisión o desplazamiento, las familias habrán de satisfacer el Impuestos sobre Sucesiones, el Impuesto sobre Donaciones, el Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales, etc.

-

Las empresas, por la adquisición de los factores necesarios para su llevar a cabo su producción, deberán satisfacer impuestos tales como el Impuesto sobre el Valor Añadido y otros impuestos indirectos sobre el consumo. Asimismo, en lo que se refiere a la utilización de factores productivos, las obligaciones tributarias estarán referidas a los impuestos por utilización del factor trabajo y cotizaciones empresariales a la Seguridad Social.

-

Además de los impuestos patrimoniales y sobre el consumo, las familias soportarán los impuestos correspondientes a la percepción de rentas, ya sean éstos con carácter general y personal (Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas) o bien de carácter selectivo (cotizaciones del trabajador a la Seguridad Social).

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7.2.2 Clasificaciones tradicionales Otra forma de clasificar los impuestos, consiste en recoger todos los rasgos calificativos y diferenciadores de los distintos gravámenes y a partir de ellos construir una tipología caracterizadora básica de todas las modalidades impositivas. Vamos a efectuar un recorrido por los principales criterios de calificación impositiva, sobre la base tradicional de diferenciar los impuestos conceptuándolos en directos o indirectos, reales o personales, periódicos o accidentales, objetivos o subjetivos, ad valorem o específicos, sintéticos o analíticos y proporcionales o progresivos 1. Impuestos directos o indirectos Esta diferenciación es una de las más antiguas en la historia de la fiscalidad, y se establece a partir de los siguientes criterios: -

Criterio administrativo: si el impuesto es exaccionado directamente del sujeto pasivo, se caracteriza por ser directo, mientras que si, por el contrario, se exacciona a través de una persona interpuesta, éste será considerado como indirecto.

-

Criterio de capacidad de pago: si la capacidad de pago que justifica el establecimiento del impuesto es apreciada de forma directa a través de lo que el sujeto pasivo ingresa o posee o, por el contrario, dicha capacidad se manifiesta de un modo indirecto (consumo o transmisión de bienes o derechos).

-

Criterio de traslación: los impuestos directos carecen de traslación expresa de la carga, al tiempo que los calificados como indirectos trasladan ésta repercutiendo el impuesto.

2. Impuestos personales y reales Esta diferenciación se determina en función de si el impuesto considera o no la fuente o procedencia de la capacidad de pago sometida a gravamen o, por el contrario, únicamente al titular de la misma. En los impuestos reales el gravamen recae sobre el rendimiento, producto o renta procedente de una fuente o sobre un elemento patrimonial, siendo determinante la cosa o el bien, no su titular o perceptor. En los impuestos personales, el gravamen recae sobre la renta total o conjunto patrimonial, cuya titularidad está referida a una persona natural o jurídica, siendo determinante la capacidad de pago de la misma. 3. Impuestos periódicos y accidentales La circunstancia determinante de una diferenciación de este tipo es la recurrencia o no del hecho imponible que origina la obligación de tributar. En los impuestos periódicos se observa una repetición en el tiempo, cuando en los impuestos accidentales el hecho imponible sucede de un modo ocasional. 4. Impuestos subjetivos y objetivos Cuando en la determinación de la carga se tienen en cuenta las circunstancias personales y familiares del sujeto obligado al pago, el gravamen recibe la denominación de subjetivo, entendiéndose por objetivas aquellas exacciones en las que las circunstancias particulares del individuo objeto de gravamen son independientes del resultado de éste.

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5. Impuestos ad valorem y específicos Cuando la base imponible del impuesto está integrada por unidades monetarias, estaremos ante un impuesto ad valorem, mientras que si la base imponible viene expresada por unidades no monetarias, hablaremos de un impuesto específico. 6. Impuestos sintéticos y analíticos La circunstancia determinante de una diferenciación de este tipo es la existencia o no de distintos tipos impositivos para las diferentes modalidades de la materia imponible. En los impuestos analíticos existen distintos tipos para distintas modalidades de materia imponible, cuando en los impuestos sintéticos se somete la totalidad de su materia imponible a una misma tarifa de tipos impositivos. 7. Impuestos proporcionales o progresivos Según la tarifa del impuesto sea proporcional o progresiva.

7.3 Los elementos integrantes de los impuestos Podemos diferenciar 8 elementos esenciales en toda figura impositiva. 7.3.1 Hecho imponible Se entiende por hecho imponible aquella circunstancia, fijada por ley, cuya realización origina el nacimiento de la obligación tributaria. Son hechos imponibles la obtención o imputación de renta en los impuestos sobre la renta, la propiedad de bienes y la titularidad de derechos económicos en los impuestos de patrimonio, la adquisición de bienes y derechos por herencia o por donación en los impuestos de sucesiones y donaciones, la entrega de bienes y prestación de servicios en los impuestos sobre las ventas, etc. Artículo 20 LGT: “El hecho imponible es el presupuesto fijado por la ley para configurar cada tributo y cuya realización origina el nacimiento de la obligación tributaria principal. La ley podrá completar la delimitación del hecho imponible mediante la mención de supuestos de no sujeción.”

7.3.2 Sujetos del Impuesto El sujeto activo es el Estado, las Comunidades Autónomas o las Entidades Locales, detentando la soberanía que le permite ejercer el poder de coacción que domina esta figura. El sujeto pasivo es la persona natural o jurídica, nacional o extranjera, que está obligada por ley al cumplimiento de las prestaciones tributarias. Cabe distinguir entre contribuyente, al que la ley impone la carga tributaria, y responsable legal o sustituto del contribuyente, que está obligado al cumplimiento material o formal de la obligación. Esta distinción no está relacionada con la incidencia del impuesto. La incidencia se refiere a la traslación de la carga del impuesto, esto es, el estudio de quién paga realmente, con independencia de lo dispuesto en la ley. Legalmente el contribuyente o el sustituto son los obligados al pago (obligación tributaria principal), pero por el juego de la traslación, es posible que no soporten el coste económico del impuesto. Artículo 36 LGT: “Es sujeto pasivo el obligado tributario que, según la ley, debe cumplir la obligación tributaria principal, así como las obligaciones formales inherentes a la misma, sea como contribuyente o como sustituto del mismo. No perderá la condición de sujeto pasivo quien deba repercutir la cuota tributaria a otros obligados, salvo que la ley de cada tributo disponga otra cosa… ...2. Es contribuyente el sujeto pasivo que realiza el hecho imponible. HACIENDA PÚBLICA CURSO 2012-2013 TEMAS 1-11

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3. Es sustituto el sujeto pasivo que, por imposición de la ley y en lugar del contribuyente, está obligado a cumplir la obligación tributario principal, así como las obligaciones formales inherentes a la misma. El sustituto podrá exigir del contribuyente el importe de las obligaciones tributarias satisfechas, salvo que la ley señale otra cosa.”

7.3.3 Domicilio fiscal La ubicación espacial de los derechos y obligaciones se precisa a través del domicilio fiscal, estando éste regido por tres principios fundamentales: nacionalidad, territorialidad y residencia efectiva. Se entenderá por residencia efectiva en España, la permanencia por más de 183 días durante el año natural en territorio español, aunque para computar el período de residencia no se tendrán en cuenta las ausencias temporales, excepto cuando se demuestre fehacientemente la residencia en otro país. La residencia determina dos tipos de sujeción al impuesto: obligación personal y obligación real de contribuir. Obligación personal: deberán contribuir todos aquellos sujetos residentes en el territorio de aplicación del impuesto por la denominada renta universal, es decir, por las rentas obtenidas dentro y fuera del territorio. Obligación real: los sujetos no residentes, deberán contribuir en el territorio de aplicación del impuesto por las rentas obtenidas dentro de las fronteras de éste. Artículo 11 LGT: “Los tributos se aplicarán conforme a los criterios de residencia o territorialidad que establezca la ley en cada caso. En su defecto, los tributos de carácter personal se exigirán conforme al criterio de residencia y los demás tributos conforme al criterio de territorialidad que resulte más adecuado a la naturaleza del objeto gravado.” Artículo 48 LGT: “… El domicilio fiscal será: a) Para las personas físicas, el lugar donde tengan su residencia habitual…b) Para las personas jurídicas, su domicilio social…” 7.3.4 Base Imponible La base imponible es la cuantificación y valoración del hecho imponible. Se trata, por lo general, de una cantidad de dinero (en los impuestos sobre la renta, volumen de ventas, etc.), pero puede tratarse de otros signos, como el número de personas que residen en una casa, un litro de cerveza o de gasolina, el número de cigarrillos, etc. En algunos impuestos cabe hablar de base liquidable, que es el resultado de aplicar en la base imponible determinadas reducciones previstas por la ley. Se pueden diferenciar dos métodos para determinar la base imponible. El sistema de evaluación directa exige la elaboración de cálculos apoyados en documentos y datos contables. Tres rasgos esenciales caracterizan este método: -

Existencia de una declaración voluntaria del contribuyente.

-

Establecimiento de mecanismos adecuados de inspección para evitar el incumplimiento de la obligación de declarar o la falsedad en las presentadas.

-

Existencia de un régimen sancionador para reprimir conductas irregulares.

El segundo método de determinación es el sistema objetivo o indiciario, que utiliza determinados signos externos o índices para estimar la base imponible. El método de evaluación directo es el que tiende a ofrecer aproximaciones más precisas de la base imponible y permite un reparto más justo de los impuestos, pero los costes de su aplicación son más elevados tanto para el contribuyente como para la Administración. El HACIENDA PÚBLICA CURSO 2012-2013 TEMAS 1-11

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sistema objetivo es más fácil de gestionar y por lo tanto presenta unos costes menores, pero presenta peores estimaciones de la base imponible, con la particularidad de que éstos suelen infravalorar las bases imponibles y disminuyen la capacidad recaudatoria del impuesto. Artículo 50 LGT: “1. La base imponible es la magnitud dineraria o de otra naturaleza que resulta de la medición o valoración del hecho imponible. 2. La base imponible podrá determinarse por los siguientes métodos: a) Estimación directa. b) Estimación objetiva. c) Estimación indirecta. 3. Las bases imponibles se determinarán con carácter general a través del método de estimación directa. No obstante, la ley podrá establecer los supuestos en que sea de aplicación el método de estimación objetiva que tendrá, en todo caso, carácter voluntario para los obligados tributarios…” Artículo 51 LGT: “El método de estimación directa podrá utilizarse por el contribuyente y la Administración tributaria de acuerdo con lo dispuesto en la normativa de cada tributo. A estos efectos, la Administración tributaria utilizará las declaraciones o documentos presentados, los datos consignados en libros y registros comprobados administrativamente y los demás documentos, justificantes y datos que tengan relación con los elementos de la obligación tributaria.” Artículo 52 LGT: “El método de estimación objetiva podrá utilizarse para la determinación de la base imponible mediante la aplicación de las magnitudes, índices o módulos o datos previstos en la normativa propia de cada tributos.” Artículo 54 LGT: “La base liquidable es la magnitud resultante de practicar, en su caso, en la base imponible las reducciones establecidas en la ley.” 7.3.5 Tipo de gravamen Se entiende por tipo de gravamen aquella proporción que se aplica sobre la base imponible con objeto de calcular la cantidad a pagar. Dicha proporción podrá ser fija o variable. Artículo 55 LGT: “1. El tipo de gravamen es la cifra, coeficiente o porcentaje que se aplica a la base liquidable para obtener como resultado la cuota íntegra. 2. Los tipos de gravamen pueden ser específicos o porcentuales, y deberán aplicarse según disponga la ley propia de cada tributo a cada unidad, conjunto de unidades o tramo de la base liquidable. El conjunto de tipos de gravamen aplicables a las distintas unidades o tramos de la base liquidable en un tributo se denominará tarifa. 3. La ley podrá prever la aplicación de un tipo cero así como tipos reducidos o bonificados.” 7.3.6 Cuota tributaria La cuota tributaria es aquella cantidad monetaria a satisfacer como consecuencia de la obligación tributaria y puede ser una cantidad fija o el resultado de multiplicar el tipo impositivo por la base imponible Artículo 56 LGT: “1. La cuota íntegra se determinará:

a) Aplicando el tipo de gravamen a la base liquidable. b) Según cantidad fija señalada al efecto… …5. La cuota líquida será el resultado de aplicar sobre la cuota íntegra las deducciones, bonificaciones, adiciones o coeficientes previstos, en su caso, en la ley de cada tributo. 6. La cuota diferencial será el resultado de minorar la cuota líquida en el importe de las deducciones, pagos fraccionados, retenciones, ingresos a cuenta y cuotas conforme a la normativa de cada tributo.”

7.3.7 Deuda tributaria Está formada por la cuota o cantidad a ingresar que resulta de la obligación tributaria y, en su caso, por: el interés de demora, los recargos exigibles. Artículo 58 LGT: “1. La deuda tributaria estará constituida por la cuota o cantidad a ingresar que resulte de la obligación tributaria principal o de las obligaciones de realizar pagos a cuenta. 2. Además, la deuda tributaria está integrada, en su caso, por: a) El interés de demora. b) Los recargos por declaración extemporánea. HACIENDA PÚBLICA CURSO 2012-2013 TEMAS 1-11

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c) Los recargos del período ejecutivo. d) Los recargos exigibles legalmente sobre las bases o las cuotas a favor del Tesoro o de otros entes públicos. 3. Las sanciones tributarias que puedan imponerse… no formarán parte de la deuda tributaria…”

7.3.8 Elementos temporales Cabe distinguir distintas fechas clave en el ciclo de vida del impuesto: -

la fecha en que se inicia y termina el período impositivo.

-

La fecha del devengo, que en los tributos instantáneos será la fecha en que se realiza el hecho imponible y en los periódicos, la fecha de inicio o fin del período impositivo.

-

El plazo para declarar.

-

El período voluntario de pago, que en los tributos gestionados mediante autoliquidación coincidirá con el período de declaración.

-

La fecha de prescripción que constituye una de las vías de extinción del impuesto.

Artículo 21 LGT: “1. El devengo es el momento en el que se entiende realizado del hecho imponible y en el que se produce el nacimiento de la obligación tributaria principal. La fecha del devengo determina las circunstancias relevantes para la configuración de la obligación tributaria, salvo que la ley de cada tributo disponga otra cosa.”

Artículo 62 LGT: “1. Las deudas tributarias resultantes de una autoliquidación deberán pagarse en los plazos que establezca la normativa de cada tributo. 2. En el caso de deudas tributarias resultantes de liquidaciones practicadas por la Administración, el pago en período voluntario deberá hacerse en los siguientes plazos: a) Si la notificación de la liquidación se realiza entre los días uno y 15 de cada mes, desde la fecha de recepción de la notificación hasta el 20 del mes posterior o, si éste no fuera hábil, hasta el inmediato hábil siguiente. b) Si la notificación de la liquidación se realiza entre los días 16 y último de cada mes, desde la fecha de recepción de la notificación hasta el día cinco del segundo mes posterior o, si éste no fuera hábil, hasta el inmediato hábil siguiente. 3. El pago en período voluntario de las deudas de notificación colectiva y periódica que no tengan establecido otro plazo en sus normas reguladoras deberá efectuarse en el período comprendido entre el día uno de septiembre y el 20 de noviembre o, si éste no fuera hábil, hasta el inmediato hábil siguiente. La Administración tributaria competente podrá modificar el plazo señalado en el párrafo anterior siempre que dicho plazo no sea inferior a dos meses… …5. Una vez iniciado el período ejecutivo y notificada la providencia de apremio, el pago de la deuda tributaria deberá efectuarse en los siguientes plazos: a) Si la notificación de la providencia se realiza entre los días uno y 15 de cada mes, desde la fecha de recepción de la notificación hasta el día 20 de dicho mes o, si éste no fuera hábil, hasta el inmediato hábil siguiente. b) Si la notificación de la providencia se realiza entre los días 16 y último de cada mes, desde la fecha de recepción de la notificación hasta el día cinco del mes siguiente o, si éste no fuera hábil, hasta el inmediato hábil siguiente.”

Artículo 66 LGT: “Prescribirán a los cuatro años los siguientes derechos:

a) El derecho de la Administración para determinar la deuda tributaria mediante la oportuna liquidación. b) El derecho de la Administración para exigir el pago de las deudas tributarias liquidadas y autoliquidadas…”

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TEMA 8. LOS IMPUESTOS (II) 8.1 Los principios impositivos. El beneficio y la capacidad de pago De todos los autores que han llevado a cabo una agrupación y sistematización de los principios tributarios, probablemente sea Neumark quien lo ha hecho de una forma más completa, señalando 18 principios deducidos de los fines que deben perseguir los sistemas tributarios. Estos principios se articulan en cuatro grandes agrupaciones que Neumark denomina: principios presupuestario-fiscales, principios políticos-sociales y éticos, principios políticoeconómicos y principios jurídicos tributarios y técnicos tributarios. Esta clasificación ha sido perfectamente ordenada y sistematizada por Fuentes Quintana, relacionando los principios con los fines de la tributación. Tal como señala Fuentes Quintana, la misión de los principios de la imposición es, arrancando del terreno valorativo los fines, terminar en el campo positivo del sistema fiscal al que transmiten las concretas y determinadas exigencias que afirman el cumplimiento de las finalidades de la tributación, y es ese proceso el que se trata de expresar en el mencionado cuadro. En el se diferencian cinco fines: un fin ético: la justicia; tres fines económicos: la eficacia en la asignación de recursos, la estabilidad y el desarrollo económicos; y un objetivo operativo: la eficacia en la técnica tributaria. De las cinco finalidades arrancan los dieciocho principios que Neumark atribuye a la imposición. FINES I. Justicia Principios político-sociales

II. Eficacia en la asignación de recursos. Principios político-económicos

III. Estabilidad económica. Principios presupuestario-fiscales. IV. Desarrollo económico. Principios presupuestario-fiscales V. Eficacia operativa o técnica. Principios tributarios

jurídico-tributarios

y

técnico-

PRINCIPIOS 1. Generalidad. 2. Igualdad. 3. Proporcionalidad o gravamen sobre la capacidad de pago. 4. Redistribución. 5. Evitar el dirigismo fiscal. 6. Minimizar la intervención tributaria en la esfera privada y en la libre disponibilidad económica. 7. Evitar distorsiones a la competencia y favorecerla. 8.Suficiencia 9.Capacidad de adaptación o incrementación. 10. Flexibilidad activa. 11. Flexibilidad pasiva. 12. Favorecer el desarrollo. 13. Congruencia y sistematización 14. Transparencia. 15. Factibilidad. 16. Continuidad 17. Economicidad 18. Comodidad

8.1.1 Los principios político-sociales Del fin prioritario de la justicia en la imposición parten los que Neumark denomina principios político-sociales, cuyo papel es distribuir los tributos entre las distintas economías individuales, de forma que el reparto del gravamen resulta satisfactorio desde el punto de vista ético. Los postulados de justicia aspiran a regular la distribución interindividual de los impuestos de forma que resulte congruente con el subobjetivo de la distribución adecuada de la renta y de la riqueza.

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En la actualidad existe cierto consenso al afirmar que únicamente puede hablarse de una imposición justa en el caso de que se cumplan los postulados de generalidad, igualdad y proporcionalidad. 1. Generalidad. Según Neumark, este principio exige que, por una parte, todas las personas (en tanto tengan capacidad de pago y queden tipificadas por una de las razones legales que dan nacimiento a la obligación tributaria, sin que se tengan en cuenta para ello criterios extraeconómicos tales como nacionalidad, estamento y clase social, religión, raza, etc.) sean sometidas al gravamen tributario; y que, por otra, no se admitan en el marco de un impuesto particular otras excepciones a la obligación tributaria subjetiva y objetiva que las que parezcan inexcusables por razones de política económica, social, cultural y sanitaria o por imperativos de la técnica tributaria. Es indudable que existe una clara excepción, perfectamente justificada, al principio de generalidad, consistente en la aplicación de mínimos exentos o de mínimos de subsistencia en determinados impuestos. Esta exclusión se debe únicamente al hecho de que las personas exentas no tienen ninguna capacidad de pago a efectos fiscales debido a la insignificación de sus ingresos o su patrimonio. 2. Igualdad. Se define como aquel principio según el cual las personas en situación igual han de recibir el mismo trato impositivo, debiendo concederse un trato tributario desigual a las personas que se encuentren en situaciones diferentes. La igualdad de la imposición guarda cierta relación con la generalidad del impuesto. Sin embargo, una ley que satisfaga por entero el principio de generalidad puede contener ciertos tratos desiguales en casos materialmente iguales. Tal es el caso, por ejemplo, de la desigualdad en el trato tributario que se produce en un impuesto sobre las herencias, en el que se discrimina a los contribuyentes en función del grado de parentesco que tengan con el causante. Existen, también, otros casos de desigualdad que en algunas ocasiones pueden tener una justificación por el criterio de capacidad de pago, al que se hará referencia posteriormente. 3. Proporcionalidad. Según este principio, las cargas fiscales deben fijarse en proporción a los índices de capacidad de pago, de forma que la imposición resulte igualmente onerosa en términos relativos a cada contribuyente. 4. Redistribución. La imposición debe alterar la distribución primaria de la renta provocada por el sistema económico, disminuyendo las diferencias de renta mediante la progresividad. 8.1.2 Los principios político-económicos Estos principios son aquellos que atienden al cumplimiento de los tres fines de carácter económico: la eficacia en la asignación de recursos, la estabilidad y el desarrollo económicos. Para Neumark, la eficaz asignación de recursos económicos que se sigue desde la existencia de la economía de mercado requiere el cumplimiento de tres principios político-económicos. 1. Evitar el dirigismo fiscal. La política fiscal debe abstenerse de aquellas intervenciones en la economía de mercado que de manera sistemáticamente fragmentaria favorezcan o perjudiquen a grandes o pequeños sectores parciales de la vida económica en su evolución o en su estructura formal. 2. Minimización de las intervenciones tributarias en la esfera privada y en la libre disponibilidad económica de los individuos. La intromisión por parte de la Administración tributaria en las condiciones privadas y personales de los contribuyentes, debe mantenerse dentro de los límites que permitan la observancia de los principios presupuestario-fiscales y de justicia, así como de los principios derivados de la política de estabilización y de crecimiento.

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Sin embargo, la individualización de las cargas fiscales requerida por el principio de la justicia tributaria, no sólo legitima la invasión de la esfera privada, sino que la hace imprescindible. 3. Evitar las consecuencias involuntarias de los perjuicios que los impuestos ocasionan a la competencia. Este principio es denominado con frecuencia principio de neutralidad fiscal, en el sentido de que para evitar cualquier consecuencia involuntaria que perjudique la competencia, el impuesto debe ser neutral ante productos de naturaleza semejante, ante los procedimientos de producción, formas de empresa, procedimientos de financiación y el origen de los bienes. 8.1.3 Los principios presupuestario fiscales Estos tres principios se completan con otros cinco referidos al proceso económico, que atienden a los fines de estabilidad en la economía y desarrollo económico. La estabilidad de la economía debe partir de los que Neumark denomina principios presupuestario-fiscales de la imposición que son los siguientes: 1. Suficiencia. El sistema tributario debe estructurarse de tal forma que los ingresos tributarios permitan la cobertura duradera de los gastos. Siguiendo a Neumark, puede afirmarse que suficiencia es un concepto que presupone una relación y, por lo tanto, lo primero que debemos preguntarnos es en relación a qué o en proporción a qué deben ser suficientes los ingresos tributarios. A este respecto existen tres cuestiones relevantes: ¿Qué relaciones se suponen entre los ingresos tributarios y los gastos públicos?, ¿qué dimensión temporal habrá que adoptar para que sea más eficaz?, ¿debe ser válido el principio de suficiencia solamente para un nivel político o para todos los niveles de una comunidad?. Respecto de la primera pregunta, afirma Neumark que el concepto de suficiencia de los ingresos no tiene sentido más que en el caso de que se refiera a un coeficiente de gastos considerado como deseable o necesario. Según sea el grado de desarrollo económico, las posibilidades técnico-tributarias o las ideológicas, la cuestión de la suficiencia presentará aspectos distintos y planteará problemas diferentes. Por lo que hace referencia a la segunda pregunta, será preciso considerar cuantitativamente insuficiente a un sistema fiscal cuando no presente a medio plazo unos rendimientos automáticamente crecientes, en la medida en que sea necesario para la financiación de la parte del incremento de los gastos que no pueda o no deba ser financiada mediante el crédito. El principio de suficiencia implica, por tanto, un mínimo de flexibilidad interna del sistema fiscal. Respecto a la tercera pregunta, referente al ámbito de validez del principio de suficiencia, señala Neumark que, a pesar de ser posible establecerlo separadamente para cada uno de los niveles políticos, es preferible formularlo de manera que abarque todos los acreedores tributarios de un país, es decir, al Estado y a las haciendas subcentrales. De acuerdo con lo anterior, define este autor el principio de suficiencia de la siguiente forma: “Exige que la totalidad del sistema fiscal de un país, bajo el supuesto de un racional equilibrio financiero vertical, se estructure cuantitativa y cualitativamente de manera tal que los ingresos tributarios permitan en todo nivel político la cobertura duradera de los pagos que éste haya de financiar tributariamente”. 2. Capacidad de adaptación o de incrementación. En caso necesario, y a corto plazo, el sistema tributario debe suministrar los ingresos necesarios para cubrir nuevos gastos de carácter permanente o de carácter único y extraordinario. Este principio es complementario al de suficiencia.

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Ambos principios político-presupuestarios se refieren a un mismo objetivo: la capacidad de financiación del sistema, aunque con enfoques distintos, ya que mientras el principio de suficiencia se refiere fundamentalmente a una capacidad automática de financiación en condiciones normales, el principio de adaptación o de incrementación se refiere a una capacidad discrecional de financiación en condiciones normales. Además de estos dos principios que sirven al objetivo de estabilidad, hay que destacar otro que atiende también a este mismo fin dentro del proceso económico: el principio de flexibilidad. 3. Flexibilidad. Se divide en dos variedades, flexibilidad activa y flexibilidad pasiva o incorporada. La diferencia entre ambas estriba, fundamentalmente, en el hecho de que la primera comporta una intervención consciente en la base jurídica del sistema fiscal vigente, en tanto que la flexibilidad pasiva se caracteriza por ser casi automática, los efectos estabilizadores se producen sin necesidad de variar el derecho tributario vigente y sin necesidad de recurrir a medidas específicas. 4. Favorecer el desarrollo. El objetivo del desarrollo económico, último de los fines de carácter económico, aparece atendido en parte por el principio de favorecer el desarrollo, es decir, orientar al sistema tributario, tanto en su totalidad como en los elementos que integran su estructura, de forma que no obstaculice el desarrollo y que ejerza una influencia positiva en las fuerzas que lo condicionan. 8.1.4 Los principios jurídico-tributarios y técnico-tributarios Para atender al fin operativo de asegurar la eficacia técnica u operativa del sistema tributario, Neumark señala los siguientes principios: 1. Congruencia y sistematización de las medidas tributarias. El sistema tributario debe atender a la consecución de distintas finalidades y no debe ofrecer huecos ni contradicciones en su composición y estructura. 2. Transparencia tributaria. Las normas tributarias deben ser inteligibles, y la claridad y precisión deben destacar en el establecimiento de los derechos y deberes que las originan. El término transparencia tributaria presenta dos acepciones: la certeza de la deuda tributaria individual y la comprensión y claridad de las normas jurídico-tributarias generales. 3. Practicabilidad. Las normas tributarias deben ser practicables por los contribuyentes y aplicables por la Administración fiscal. Para lograr esta objetivo no bastará con una Administración tributaria perfectamente cualificada, sino que será preciso también que los impuestos se basen en disposiciones legales precisas y no excesivamente complicadas, es decir, que se cumpla con el principio de transparencia. 4. Continuidad de las normas jurídico- tributarias. Para que se cumpla este principio, las normas fiscales deben gozar de vigencia continuada y sus modificaciones deben realizarse en el marco de reformas generales y sistemáticas. Aunque pueda parecer, en principio, que existe una contradicción entre este principio y los de capacidad de adaptación y flexibilidad, no es así puesto que las variaciones derivadas de estos últimos sirven de aumentos o disminuciones en los tipos impositivos, mientras que el principio de continuidad se refiere a todas las normas jurídicotributarias que nada tengan que ver con las tarifas. Neumark define este principio afirmando que exige que las disposiciones contenidas en las leyes tributarias, en los reglamentos etc., cuya modificación a corto plazo no resulta imperativa por razones derivadas de los objetivos perseguidos con los principios de capacidad de adaptación y flexibilidad activa de la imposición, no se modifiquen más

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que después de grandes intervalos de tiempo y, en lo posible, en el marco de reformas generales y sistemáticas. 5. Economicidad de la imposición. La estructura del sistema tributario y la composición de sus elementos deben realizarse de tal forma que los gastos que ocasione a la Administración o a los contribuyentes la gestión, recaudación o inspección, no sobrepasen el mínimo imprescindible para alcanzar los principios político-económicos y político-sociales de la imposición. 6. Comodidad de la imposición. El contribuyente debe disfrutar de todas las facilidades posibles para cumplir con sus obligaciones fiscales. Sin embargo, este principio no debe perjudicar a otros postulados fundamentales como el de igualdad y flexibilidad impositivas. 8.1.5 Los principios del beneficio y la capacidad de pago Aunque no siempre ha sido un criterio dominante, la equidad constituye un criterio básico para el diseño de la estructura fiscal, es decir, que cada contribuyente debería aportar su justa parte para financiar el coste del gobierno. Pero que debe considerarse como justa parte. Una interpretación muy estricta de la equidad en la distribución de la carga impositiva supondría una aplicación general del principio de igualdad absoluta, dividiendo el gasto total del Estado entre el número de contribuyentes. Pero al ser considerado este enfoque demasiado extremista, se inició la búsqueda de otros enfoques de equidad impositiva, pudiendo distinguir dos corrientes de pensamiento: la teoría del principio del beneficio y otra que se basa en el principio de capacidad de pago. 8.1.5.1 El principio del beneficio Cada ciudadano efectúa sus pagos de acuerdo con los beneficios recibidos por el consumo de bienes y servicios públicos. Es decir, contempla la actividad del Gobierno en términos de beneficios (bienes públicos y servicios) y costes (impuestos) para el ciudadano individual. Los beneficios pueden ser evaluados según el coste que al Estado le supone suministrar el servicio, o bien según el valor que el servicio posea para el comprador. La aplicación de este principio parece razonable para distribuir las cargas fiscales y se aproxima a criterios de mercado, puesto que a más consumo más pago. No obstante, presenta una serie de inconvenientes, que impiden que pueda ser aplicado con la suficiente amplitud para que pueda servir como punto de referencia general respecto a la equidad en la distribución de las cargas tributarias: -

Su aplicación se ve muy restringida por la naturaleza inherente al consumo colectivo. La evaluación por el consumidor de los servicios públicos ha de ser revelada a través del proceso político.

-

Las funciones actuales de la actividad financiera (distribución y estabilización de la renta, por ejemplo) no pueden alcanzarse desde la perspectiva de la teoría del beneficio.

-

Desde la perspectiva de los costes también presenta dificultades, puesto que sólo podría establecerse con carácter parcial en aquellos servicios cuyo coste permitiera cierta individualización, pero el elemento de utilidad pública, presente en la actividad pública, dificulta al máximo esta parcelación de los costes entre los beneficiarios y los servicios.

8.1.5.2 El principio de la capacidad de pago Mientras que el principio de igualdad absoluta consideraba que la equidad consistía en una contribución monetaria de igual cuantía por parte de todos los contribuyentes, el principio de la HACIENDA PÚBLICA CURSO 2012-2013 TEMAS 1-11

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capacidad de pago otorga a la capacidad el significado de sacrificio. Es el sacrificio de utilidad, de bienestar subjetivo que se experimenta al pagar los impuestos, lo que constituye el centro de la teoría de la capacidad de pago. La equidad impositiva puede presentar dos acepciones: equidad horizontal y equidad vertical. La primera implica que los individuos que posean la misma capacidad tributaria deberían soportar cargas impositivas iguales. Por el contrario, la equidad vertical sugiere que las personas que se encuentran en diferentes circunstancias tributarias o que tienen diferentes capacidades impositivas, deberían pagar cantidades diferentes en concepto de impuesto. La puesta en práctica de cualquiera de las dos reglas, precisa de una medida cuantitativa de la capacidad de pago. Se plantea así el problema del índice a utilizar para la medición, existiendo, según Musgrave, tres posibilidades: la renta, la riqueza y el consumo. La riqueza fue el primer índice que los Estados europeos utilizaron como medida de la capacidad de pago. Con el progreso de la sociedad industrial y el desarrollo de una economía monetaria, la renta personal pasó a considerarse a comienzos del siglo XX como el índice más utilizado para apreciar la capacidad de pago en la realidad fiscal; sin embargo, también es cierto que el índice de consumo ha sido defendido por una larga tradición de hacendistas y en la actualidad está adquiriendo una gran relevancia por la “virtudes” que presentan los impuestos que se basan en el mismo. Sea cual sea el índice utilizado, surge una segunda cuestión: como diferenciar tributariamente las capacidades de pago diferentes. La respuesta clásica a esta cuestión defiende que el sacrificio aportado con el pago de los impuestos debe ser igual para todos. Esta respuesta conduce a una tercera cuestión: la interpretación de la noción de igualdad de sacrifico. En este sentido se han dado tres interpretaciones: sacrificio absoluto igual, sacrificio proporcional y sacrificio marginal igual. Los impuestos que suponen sacrificios absolutos iguales son aquellos que causan la misma pérdida de utilidad total a cada contribuyente. Los impuestos que imponen sacrificios proporcionales iguales son aquellos en los que la ratio de utilidad perdida respecto de la utilidad total que disfrutaba antes del impuesto debe ser igual para cada contribuyente. Los impuestos que imponen sacrificios marginales iguales reducen la renta de cada contribuyente hasta el punto en que la utilidad marginal de la renta de cada uno es la misma. Según lo anterior, la teoría del sacrificio proporcional aporta una sugerencia respecto a la estructura de los tipos, al proponer que el sacrificio de los individuos por el pago del impuesto sea proporcional a la renta de la que disponen. Es decir, que una persona con renta alta, debería soportar una mayor pérdida de utilidad por el pago de impuestos que otra persona de renta más baja. Esto se lograría con tipos de gravamen progresivos aplicados a la base imponible de la renta. La teoría del sacrificio marginal afirma que los ingresos del Estado deberían ser recaudados, en primer lugar, de los individuos de rentas más altas, siguiendo sucesivamente por las rentas de menor grado a medida que se requieran ingresos adicionales. Esto daría como resultado final que las rentas disponibles después del impuesto se igualen para todos los contribuyentes, con tal que las necesidades de ingresos del Gobierno fuesen lo suficientemente grandes para detraer el impuesto a todos, excepto a aquellos con los niveles de renta más bajos. Implica una estructura de tipos fuertemente progresiva.

8.2 Los sistemas fiscales El sistema fiscal se define como un conjunto de relaciones básicas y de instituciones de carácter jurídico y económico que, supeditadas a la consecución de determinados fines y

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objetivos, caracterizan con un cierto grado de permanencia la organización y el funcionamiento de la actividad financiera del Sector Público de un país o conjunto de ellos. Básicamente, los elementos que componen un sistema fiscal, vistos fundamentalmente desde la perspectiva de los ingresos públicos, son, en primer lugar, unos principios impositivos, una estructura tributaria, un cuerpo jurídico o de disposiciones, y finalmente, un colectivo de medios institucionales a los que genéricamente se denomina Administración Tributaria. Los principios impositivos se definen como preceptos, directrices o ideas fundamentales que constituyen la base normativa de la vertiente tributaria del sistema fiscal y cuya formulación permitirá enjuiciar la bondad y racionalidad de este orden a la consecución de determinados objetivos. La estructura tributaria constituye el conjunto armónico de tributos y relaciones de interdependencia, técnicas e institucionales, de éstos con los demás integrantes del Sistema Fiscal que, con cierto grado de permanencia, caracterizan y posibilitan el desarrollo de sus actividades. El cuerpo jurídico lo componen un conjunto sistemático de normas legales de diferente rango y contenido que jurídicamente disciplinan y regulan la elaboración, aplicación, gestión y recaudación de los diferentes tributos de un sistema fiscal. Bajo la denominación de Administración Tributaria se encuentra el conjunto de medios materiales y humanos que aporta el propio Sector Público y cuyo concurso resulta imprescindible para hacer efectivo el cumplimiento de las obligaciones tributarias.

8.3 Las principales figuras impositivas A la hora de efectuar un análisis de las principales figuras impositivas es necesario establecer previamente la distinción entre variables flujo y variables stock. Las primeras son aquellas magnitudes económicas que se definen para un período de tiempo; así la renta nacional, o el consumo, son variables que se refieren a un año, normalmente. Las segundas son aquellas que se definen para un momento del tiempo, así la riqueza o el patrimonio de una persona se establece en una fecha concreta. A partir de estas definiciones, se puede considerar que la imposición sobre las dos variables flujo permite las siguientes posibilidades: RENTA

IMPOSICIÓN REAL

IMPOSICIÓN PERSONAL

IMPOSICION DE PRODUCTO -Sobre la tierra. -Sobre la renta de los edificios. -Sobre la renta del trabajo. -Sobre la renta del capital. -Sobre el beneficio de explotaciones económicas. COTIZACIONES SOCIALES A CARGO DEL TRABAJADOR. IMPUESTOS SOBRE LA RENTA -Sobre la Renta de las Personas Físicas. -Sobre el Beneficio de las Sociedades.

CONSUMO IMPUESTOS SOBRE EL VOLUMEN DE VENTAS - Monofásicos - Plurifásicos IMPUESTOS SOBRE CONSUMOS ESPECÍFICOS COTIZACIONES EMPRESARIO.

SOCIALES

A

CARGO

DEL

IMPUESTO PERSONAL SOBRE EL GASTO

El sistema impositivo puede recaer sobre la renta o sobre el consumo, sin tener en cuenta las circunstancias personales del contribuyente, y en tal caso se habla de imposición real, o teniéndolas en cuenta, en cuyo caso se habla de imposición personal. De esta forma se puede afirmar que la imposición sobre la renta se puede basar en impuestos reales, que diferencian cada tipo de renta por su fuente, sin tener en cuenta las características personales de los sujetos. Igualmente, la cotización sobre los salarios que paga el trabajador se puede considerar como un impuesto de producto (resultado económico asociado a un proceso de producción, entendido en el más amplio sentido) sobre un tipo de renta, que no tiene en cuenta la situación personal del sujeto pasivo. HACIENDA PÚBLICA CURSO 2012-2013 TEMAS 1-11

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Pero la imposición sobre la renta también se puede basar en figuras impositivas de carácter personal, en donde nos encontraríamos con los principales impuestos sobre la renta que existen en la actualidad. Tales serían el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas y el Impuesto sobre Sociedades. En ambos casos estaríamos ante impuestos directos y personales que recaen sobre la renta global de las personas físicas o jurídicas. Por lo que se refiere a la imposición sobre el consumo, estamos en presencia de figuras tributarias de carácter real, pudiendo distinguir entre impuestos de carácter general, como son los Impuestos sobre el Volumen de Ventas y los Impuestos sobre Consumos Específicos. En el caso de los Impuestos sobre el Volumen de Ventas existen diversas alternativas en cuanto a su configuración, en función de si para su determinación se toman en cuenta una o varias fases del proceso de producción y distribución del bien (monofásicos o plurifásicos), de cuál es la fase que se toma en cuenta para determinar el momento de la imposición en el caso de los monofásicos (fabricante, minorista o mayorista), y de cual es el valor de la base imponible al que se aplicará el tipo de gravamen (monofásicos, plurifásicos en cascada e Impuesto sobre el Valor Añadido). Impuestos monofásicos. Este tipo de impuesto somete a gravamen, de manera uniforme, la totalidad de las ventas o facturaciones que se realizan en una sola fase o estadio dentro del proceso de producción-distribución. De esta forma, el gravamen realizado en ese punto es excluyente de cualquier otra tributación sobre las ventas en fases previas o posteriores. Según la etapa sobre la que se aplica la imposición, existen tres modalidades de impuesto: • Impuesto sobre fabricantes (etapa de producción) • Impuesto sobre mayoristas (etapa de venta al por mayor) • Impuesto sobre minoristas (etapa de venta al por menor). Impuestos multifásicos o en cascada sobre el precio total Este tipo de impuesto se aplica sobre la totalidad de las ventas u operaciones económicas que se realicen en el sistema y la base sometida a gravamen está constituida por el importe íntegro de la venta, sin que se permita deducir ni de la base imponible, ni de la cuota resultante, ninguna cantidad. El impuesto va sometiendo a gravamen todas las ventas que se efectúen en los distintos productos a lo largo del recorrido que se inicia con los primeros estadios de producción hasta terminar con su consumo final. Por esta razón a esta modalidad se la conoce como impuesto "en cascada". Los impuestos multifásicos someten a una mayor presión fiscal a todos aquellos bienes que son objeto de un gran número de transacciones, y originan el llamado efecto "piramidación", porque al constituir el impuesto cargado en anteriores etapas un componente del coste del producto, en las sucesivas es objeto posterior de nuevo gravamen, por lo que no sólo se vuelve a someter a tributación a los componentes anteriores, sino que, además, entre la base imponible se incluye la anterior carga fiscal. Además, la ausencia de neutralidad y la mayor fiscalidad que han de soportar los bienes que son objeto de un mayor número de transacciones comerciales puede generar un aliciente fiscal a la integración empresarial, en contra de la especialización ya que esta modalidad de impuesto penaliza a aquellos productos que se han de ver sometidos a un elevado número de transmisiones, bien por su naturaleza, bien por la organización productiva o distributiva en la que se hallan inmersos. Debido a que el impuesto en cascada somete a gravamen a los bienes de inversión, y que el coste de estos se incluye en los precios de los productos a través de la vía del coste (amortización), se produce una doble imposición del importe de la inversión en bienes de capital, así como una evidente discriminación en contra de aquellos productos en los que se requiere la participación de los bienes de equipo frente a aquellos otros en cuya manufacturación prevalece el uso de la mano de obra. En resumen, este tipo de impuestos carecen de neutralidad ya que afectan a los distintos bienes con diferente intensidad, según que el camino de transformación recorrido haya sido más o menos largo, por lo que no existe proporcionalidad entre el precio de venta e impuesto. El impuesto discrimina en contra de los largos procesos de transformación, a favor de la aplicación de la mano de obra para su producción, en contra de la realización de largos recorridos o elevado número de transacciones, ya que todo ello supone la existencia de una larga cadena económica en la que el impuesto se aplica en cada eslabón y no sobre el contenido económico del mismo sino sobre la dimensión total de la misma, generando por ello una multiplicidad impositiva y una sobrecarga fiscal no deseable. Los impuestos sobre el volumen de negocios antes de la implantación del IVA eran impuestos en cascada plurifásicos. Desde hace muchos años se advirtió la necesidad de suprimir los impuestos en cascada existentes en la mayoría de los países miembros de la CE, por sus efectos distorsionadores derivados de la falta de neutralidad de dichos impuestos. La naturaleza de estos impuestos hacía peligrar el objetivo de la integración económica europea y de su primera fase, la Unión Aduanera, ya que contribuían a mantener las fronteras fiscales y, por lo tanto, constituían un obstáculo a la libre circulación de productos. Por esta razón se comenzó a trabajar dentro del campo de la armonización fiscal en el problema que planteaban los impuestos en cascada. El Impuesto sobre el Valor Añadido (IVA) El IVA es una modalidad de impuesto plurifásico que recae también sobre la totalidad de las operaciones de venta que se realizan en el sistema, cualquiera que sea la fase o estadio en que se efectúe. Pero a diferencia de los impuestos en cascada, en el IVA la base imponible está formada solamente por el "valor añadido" en la fase en que se somete a gravamen, y no por el precio total de venta. Esto permite eliminar muchos de los inconvenientes de la modalidad multifásica sobre el precio total y alcanzar objetivos tan importantes como los de neutralidad, uniformidad de la carga fiscal y transparencia. La obligación tributaria de pagar la cuota nace, no por el hecho de tener la condición de fabricante, mayorista o minorista, sino porque el empresario ha agregado valor a los productos, bienes o servicios que entrega o presta dando lugar a la existencia de valor añadido, y sin que el gravamen que se origine por tal motivo tenga relación más que con el importe del mismo. En consecuencia, el importe del gravamen que un producto lleva anexionado en el momento de su consumo no dependerá del mayor o menor número de transacciones de que el bien hay sido objeto hasta ese momento, sino única y exclusivamente de su precio, es decir, de su valor añadido global, que se habrá pagado a lo largo de las múltiples transacciones en que haya intervenido y en tantos fraccionamientos como transacciones de hayan realizado. El IVA es un impuesto general

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porque se aplica sobre la totalidad de las transacciones, así como sobre la totalidad de los sujetos que intervienen en ellas cualquiera que sea su condición de fabricantes, mayoristas o minoristas.

Igualmente, debe considerarse como un impuesto indirecto, aunque no tenga legalmente ese carácter, la cuota empresarial a la Seguridad Social. Existe una propuesta teórica, defendida en 1955 por Kaldor, de sustituir el Impuesto sobre la Renta por un Impuesto Personal sobre el Gasto. Se trataría de un impuesto directo y personal, en el que del total de la renta del individuo se descontaría en la base todo el ahorro realizado por el contribuyente. En cuanto a la imposición sobre variables stock, podemos distinguir entre impuestos que recaen sobre la tenencia del patrimonio y las figuras tributarias que se establecen sobre la transmisión del mismo. De esta forma, la tabla se divide en dos apartados, el primero referente a la propiedad y el segundo a la transmisión, ya sea ésta onerosa o gratuita. IMPUESTO GENERAL TENENCIA TRANSMISIÓN GRATUITA TRANSMISIÓN ONEROSA

IMPUESTO NETO

SOBRE

EL

PATRIMONIO

IMPUESTO SOBRE EL CAUDAL RELICTO

ELEMENTOS PATRIMONIALES

IMPUESTOS QUE GRAVAN LA TENENCIA DE DETERMINADOS BIENES -Sobre Bienes Inmuebles. -Sobre Vehículos a motor. -Etc. IMPUESTO SOBRE SUCESIONES Y DONACIONES IMPUESTO SOBRE PATRIMONIALES

TRANSMISIONES

Además de esta distinción, el impuesto puede tener un carácter general, recayendo sobre la totalidad del patrimonio, o bien sobre determinados elementos de la riqueza de una persona. Así, en el caso de la tributación por mera tenencia, distinguimos entre el Impuesto sobre el Patrimonio Neto que recae sobre el conjunto de la riqueza neta del contribuyente de los diferentes tributos que gravan algunos de los integrantes del patrimonio, como pueden ser las propiedades inmobiliarias o los vehículos a motor, entre otros. En los impuestos sobre la transmisión gratuita o unilateral de la riqueza, también podemos diferenciar entre aquellos que gravan el total del caudal hereditario, antes de su distribución a los herederos, y los que se establecen sobre cada cantidad donada o heredada, tal y como se establece en el Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones. En cuanto a los impuestos que recaen sobre la transmisión onerosa del patrimonio, se incluye el Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales, cuyo hecho imponible, en el caso de España, es la transmisión onerosa de elementos patrimoniales incluyendo no sólo la compraventa o la permuta, sino también la constitución de derechos reales, los préstamos, fianzas, arrendamientos, pensiones, etc.

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En el caso español: RENTA

CONSUMO

IMPUESTOS SOBRE EL VOLUMEN DE VENTAS: -Impuesto sobre el Valor Añadido.

IMPOSICION DE PRODUCTO: -Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana.

IMPOSICIÓN REAL

IMPOSICIÓN PERSONAL

-Impuesto Económicas.

sobre

Actividades

COTIZACIONES SOCIALES A CARGO DEL TRABAJADOR. IMPUESTOS SOBRE LA RENTA: -Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas. -Impuesto sobre Sociedades.

IMPUESTOS SOBRE CONSUMOS ESPECÍFICOS: -Impuesto sobre las Labores del Tabaco. -Impuesto sobre la Cerveza. -Impuesto sobre el Vino y Bebidas Fermentadas. -Impuesto sobre el Alcohol y Bebidas Derivadas. -Impuesto sobre Hidrocarburos. -Impuesto sobre las Ventas Minoristas de Determinados Hidrocarburos. -Impuesto sobre la Electricidad. -Impuesto sobre las Primas de Seguros. -Impuesto Especial sobre Determinados Medios de Transporte. COTIZACIONES EMPRESARIO.

TRANSMISIÓN GRATUITA TRANSMISIÓN ONEROSA

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IMPUESTO NETO

SOBRE

IMPUESTO SOBRE RELICTO: IRPF

EL

PATRIMONIO

EL

A

CARGO

DEL

IMPUESTO PERSONAL SOBRE EL GASTO

IMPUESTO GENERAL TENENCIA

SOCIALES

CAUDAL

ELEMENTOS PATRIMONIALES

IMPUESTOS QUE GRAVAN LA TENENCIA DE DETERMINADOS BIENES: -Impuesto sobre Bienes Inmuebles. -Impuesto sobre Vehículos de Tracción Mecánica. IMPUESTO SOBRE SUCESIONES Y DONACIONES. IMPUESTO SOBRE TRANSMISIONES PATRIMONIALES ONEROSAS.

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TEMA 9. Imposición sobre la Renta de las Personas Físicas El Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas (IRPF) se define como un impuesto de naturaleza directa, de carácter personal, de alícuota variable y que la grava la renta obtenida por los sujetos pasivos. Es un impuesto directo en el sentido que los legisladores esperan que los que lo pagan no podrán repercutirlo en los demás. Es un impuesto personal, puesto que el hecho imponible se configura respecto de la persona, es decir, grava toda la renta que afluye a la misma. Es de alícuota variable y progresiva. La cuota impositiva de un individuo aumenta más rápidamente que su renta, de manera que la proporción de renta absorbida por el impuesto aumenta con el nivel de renta. Características: - Carácter acumulativo. Grava la renta total del individuo sin atender a sus diversas fuentes de procedencia. - Se grava la renta neta, siendo, por lo tanto, necesario para su determinación la deducción de los gastos necesarios en que haya incurrido el sujeto pasivo para su obtención. - El impuesto recae sobre la verdadera renta, lo que exige la utilización de métodos directos de estimación, que permitan cifrarla con exactitud. En este sentido, no serían adecuados los métodos basados en cálculos globales, indicativos o estimativos. - La necesidad de conocer la auténtica capacidad tributaria del sujeto pasivo obliga a considerar las circunstancias personales del mismo. Ello determina la utilización de una serie de mecanismos para adecuar la carga tributaria que soporta el contribuyente a su auténtica capacidad contributiva. A este objeto contribuyen los siguientes instrumentos: - La progresividad, a través del establecimiento de tipos de gravamen crecientes en función de la cuantía de la renta. - Determinación de una renta mínima exenta, en atención a la que se considera como el nivel mínimo de subsistencia. Su existencia es, en la actualidad, generalmente admitida, discutiéndose únicamente su cuantía. - Las circunstancias personales del contribuyente, tales como estado civil, edad y número de hijos, introducen importantes diferencias en su capacidad contributiva, que deben ser recogidas en un impuesto del que se predica su carácter personal. - La discriminación en el tratamiento de la renta, atendiendo a su fuente de procedencia. Así, se tiende a favorecer las rentas procedentes del trabajo frente a las rentas derivadas del capital, en consideración al mayor esfuerzo que supone su obtención y al mayor control al que generalmente están sometidas las primeras. El impuesto sobre la renta personal se ha convertido en la figura tributaria más relevante, tanto desde el punto de vista recaudatorio como por su impacto social. Su aplicación ha sido posible debido a la existencia de una serie de cambios sociales: posibilidad de calcular la renta a efectos fiscales, perfeccionamiento de la Administración tributaria, crecimiento de las exigencias de recaudación por el aumento del gasto público, cambio de la mentalidad de los contribuyentes en la aceptación de la progresividad impositiva y el control de la inspección. La aplicación eficaz del impuesto exige un proceso en el que la declaración inicial de la renta del contribuyente se complemente con la comprobación por parte de la Administración, y la existencia de un sistema eficaz de sanciones. HACIENDA PÚBLICA CURSO 2012-2013 TEMAS 1-11

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La estructura básica del impuesto se configura a partir del sujeto pasivo, la base imponible y los tipos impositivos, aunque un análisis más preciso obliga a considerar de forma más específica el tratamiento de ganancias de capital y rentas irregulares, así como el impacto de la inflación.

9.1 El sujeto pasivo Una cuestión fundamental en este Impuesto es la relativa a quién es el sujeto pasivo. Las dos soluciones que se han dado a esta cuestión han optado por el hecho de que sea la persona física o individuo aislado el obligado al pago o, por el contrario que sea la unidad familiar el sujeto pasivo contribuyente. Generalmente se ha optado por considerar la unidad familiar como sujeto pasivo del impuesto o unidad contribuyente. La adopción de la unidad familiar como unidad contribuyente, plantea tres problemas fundamentales: - El problema de la adecuación de la carga tributaria a la capacidad de pago, en función del número de miembros que componen la unidad familiar y su parentesco. - La delimitación de la unidad contribuyente o ¿cuáles son los miembros que integran la unidad familiar como sujeto pasivo del impuesto? - Las discriminaciones que surgen en contra de las familias legalmente constituidas cuando más de un miembro obtiene renta. Como consecuencia de la aplicación de una escala progresiva de gravamen, al acumular las rentas de la unidad familiar de ambos cónyuges, si no se incorporan en la legislación correspondiente los mecanismos correctores pertinentes, pagarán una cantidad superior al que correspondería a cada uno de ellos por separado. Si la renta familiar la obtiene más de un miembro de dicha familia, la posición que más favorece al sujeto pasivo, dada la progresividad del impuesto, es la de tributar por separado, puesto que el impuesto familiar en su conjunto sería el resultado de sumar los impuestos soportados por cada uno de los miembros de dicha unidad familiar. Este problema se ha intentado resolver a través de una serie de actuaciones y mecanismos, que se concretan fundamentalmente en tres: -

Soluciones basadas en la utilización de distintas escalas de gravamen. Este sistema exige una gran complejidad en la gestión y aplicación del impuesto porque se requiere utilizar tarifas diferentes según cual sea el número de personas que obtiene rentas propias.

-

Soluciones que aplican algún sistema de promediación de la totalidad de la renta familiar. Este mecanismo toma como base de cálculo del tipo medio impositivo aplicable al conjunto de las rentas de la unidad familiar sólo una fracción de éstas. Al dividir la base imponible conjunta por una cifra superior a la unidad se amortigua la progresividad de la tarifa, correspondiéndole un tipo marginal menor. Esta fórmula de promediación puede presentar modalidades diferentes: 1. Sistema de splitting. El que el divisor siempre es igual a 2 sea cual sea el número de miembros de la unidad familiar que obtenga rentas propias. Se suman las rentas de los miembros de la unidad familiar y se dividen entre 2. Este resultado se utiliza como base para el cálculo del tipo medio. Una vez determinado éste se aplica sobre la totalidad de la base imponible. El resultado es equivalente, lógicamente, al que resultaría de la declaración individual de los perceptores de rentas, suponiendo que ambos obtuviesen la mitad exacta de las rentas conjuntas del grupo.

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2. Sistema de quotient familiar. En este caso, el divisor utilizado se determina en función del número de miembros de la familia, valorando generalmente a cada cónyuge como 1 y a cada hijo como 0,5, con independencia de cuál sea realmente el número de personas integrantes de la unidad familiar que obtengan rentas propias. 3. Sistema de quotient familiar considerando mínimo exento. Se toma como base de cálculo del tipo medio de gravamen el resultado de dividir el conjunto de las rentas familiares por el valor determinado en el caso anterior y minorado en la cuantía señalada como mínimo exento en el caso de la tributación individual. -

Soluciones que emplean el procedimiento de aplicar sólo una parte o porcentaje de la renta obtenida por uno de los cónyuges a la totalidad de la renta obtenida por el otro para reducir la progresividad. En este caso no se suman íntegramente las dos rentas que corresponden a los esposos que trabajan sino la totalidad de una y un porcentaje de la otra, por ejemplo, el 70 por 100 o el 80 por 100. En este supuesto, el 30 ó 20 por 100 restante de la renta de uno de los cónyuges queda exento de impuesto y, además, contribuye a minorar la progresividad del mismo, que operaría en caso de la acumulación total de ambas rentas.

No obstante, en 1988 el Tribunal Constitucional anuló La ley del IRPF vigente hasta entonces porque impedía realizar declaraciones individuales a los matrimonios. Actualmente, en España se puede declarar individualmente o de forma conjunta todos los miembros de la unidad familiar mediante la acumulación de sus rentas.

9.2 La base imponible El concepto económico de renta (conjunto de bienes y servicios producidos en un determinado período de tiempo, o lo que es equivalente, la suma de la remuneración de todos los factores de producción que dan origen a esos bienes y servicios) difiere del concepto fiscal, puesto que desde este último punto de vista se intenta conocer la capacidad de pago del sujeto pasivo, y existen determinados elementos, que no son renta desde el punto de vista económico, pero hay que considerarlos a efectos fiscales, dado que modifican la capacidad de pago del sujeto pasivo (las rentas en especie –transferencias no monetarias como el uso del vehículo de la empresa, autoconsumo, vivienda propia, ingresos procedentes de regalos y juegos de azar y las llamadas plusvalías o ganancias de capital). El concepto fiscal de renta puede definirse, de acuerdo con Henry Simón, como la suma del consumo máximo que puede hacer una persona dejando intacto su patrimonio, o como la suma algebraica del consumo que realiza una persona en un período determinado de tiempo, más el cambio del valor del patrimonio (plusvalías o ganancias de capital se haya realizado o no), durante dicho período. Este concepto extensivo planteaba graves problemas de operatividad, pues supone la necesidad de mantener una valoración administrativa anual de los bienes patrimoniales, repercutiendo en la base del impuesto las variaciones de valor, incrementos o disminuciones de patrimonio, que aparezcan cada año, se haya materializado o no, planteando graves problemas de tesorería al contribuyente. Por ello, las legislaciones fiscales de la mayoría de los países determinan que la renta estará constituida por la diferencia entre los ingresos computables y los gastos deducibles, cálculo que deberá ser idéntico, al concepto teórico de renta, porque los ingresos derivados de las fuentes de renta de cada contribuyente deberán coincidir con los usos dados a la misma (consumo y variación patrimonial). Para determinar la base imponible, se considerarán los ingresos computables que determinan la renta bruta, de los cuales habrá que deducir para determinar la renta neta, los gastos necesarios para la obtención de los rendimientos. HACIENDA PÚBLICA CURSO 2012-2013 TEMAS 1-11

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Asimismo, tratándose de un impuesto personal, habrá que deducir los gastos personales que reducen la capacidad de pago de los sujetos y, posteriormente, practicar ciertas deducciones que se deriven de las circunstancias familiares de cada contribuyente. Centrándonos en los rendimientos y atendiendo a la fuente de la que proceden, podemos distinguir los siguientes tipos de rendimientos: - Derivados del trabajo personal del sujeto. También se incluirían en esta categoría las pensiones, que no son otra cosa que retribuciones diferidas del trabajo. - Derivados de la propiedad inmueble, rústica o urbana. Este tipo de rendimientos pueden ser reales, cuando se percibe una contraprestación o imputados, cuando, aún sin existir remuneración, se imputa una cantidad por el disfrute del bien. - Derivados de la propiedad mueble, esto es, de la participación en el capital de todo tipo de sociedades o de la cesión a terceros de capitales propios. - Derivados de la actividad empresarial o profesional. En este caso, el sujeto obtiene un rendimiento derivado de la ordenación y desarrollo de una actividad comercial, industrial o de servicios a través de su intervención en el mercado y la asunción de un riesgo. - Variaciones patrimoniales. Ingresos obtenidos de forma ocasional o no periódica y que derivan de la venta o cambio de los bienes que integran el patrimonio del sujeto pasivo. 9.2.1 Las rentas irregulares Aunque la renta afluye al sujeto pasivo a lo largo de su vida, para fines fiscales, se gravan las sucesivas cuantías de renta que se van produciendo en períodos de tiempo que se establecen convencionalmente (habitualmente un año). El fraccionamiento de la vida fiscal de un individuo en múltiples períodos sucesivos no tendría ninguna consecuencia sustancial si el gravamen fuese proporcional y no existiera ningún tipo de exenciones. Pero la existencia de exenciones, una escala progresiva de gravamen y la necesidad de dividir la renta considerando períodos anuales, harán surgir diversos problemas en el campo fiscal, entre los que destaca el tratamiento de las rentas irregulares que fluctúan con el tiempo. Las rentas irregulares son aquellas que afluyen al contribuyente en cuantías poco homogéneas y de forma no periódica o irregular en el tiempo. Cuando la renta de una persona es irregular en el tiempo y existe un mínimo exento, puede ocurrir que, en determinados años no se llegue al tope de la exención y en otros, en cambio, se sobrepase. Dos personas que hubiesen obtenido la misma renta después de un determinado número de años, y una de ellas la percibiera de modo uniforme y la otra con gran irregularidad, quedarían desigualmente gravadas por el juego del mínimo exento, pues la segunda persona no aprovecharía totalmente el beneficio de la exención en los años con nula o baja renta. Asimismo, se verá igualmente perjudicada la persona con rentas fluctuantes por la aplicación de escalas progresivas, pues resulta evidente que considerando dos contribuyentes que obtengan una renta global igual para un período de 10 años, se gravará menos al que perciba esa cantidad fraccionada en diez partes iguales, que al que la reciba de una sola vez en un año determinado. Dada la estructura progresiva de las tarifas, en el primer caso el tipo efectivo aplicable será siempre menos al segundo. Principales propuestas para resolver el problema de la irregularidad en la percepción de las rentas:

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-

Sistema de promedio simple u opción a un nuevo cálculo. Consiste en liquidar el impuesto anualmente y, al final de un período previamente determinado, si el contribuyente lo solicita, volver a hacerlo, considerando como base anual la rentapromedio, procediéndose a devolver la cantidad recaudada que exceda de la cuota global nuevamente calculada.

-

Sistema de la media periódica. Se establece un período máximo de promedio en el que pueden repartirse la renta (por ejemplo cinco años, si bien el contribuyente podría optar por un período más corto.

-

Sistema de promedios móviles. Aplicar el impuesto a una base imponible, que será la renta promedio del año considerado y de un número determinado de años anteriores (suelen considerarse cinco). En años sucesivos, se produce un corrimiento de la escala, desapareciendo el año más antiguo, considerando el promedio de los años posteriores y el del año corriente.

9.2.2. Las variaciones patrimoniales Habitualmente, las rentas que perciben las personas son ingresos provenientes de factores de producción: sueldos y salarios laborales, minutas profesionales, intereses, dividendos, beneficios por la explotación de una finca o pequeña empresa, etc. Sin embargo, también es posible obtener rentas como consecuencia de la obtención de ganancias de capital, que se definen como los incrementos experimentados por el valor de enajenación o realización del patrimonio poseído, con respecto a su valor de adquisición, con excepción de los que provengan de la venta de bienes que constituyan la base de una actividad económica. Las ganancias de capital están sujetas a tributación. Para someterlas a gravamen existen cuatro alternativas: -

Incluirlas como fuente ordinaria de renta en el impuesto sobre la renta personal. Se trata como una renta más.

-

Incluirlas en el ámbito del impuesto sobre la renta personal, estableciendo un régimen especial en cuanto a su determinación y tipos impositivos aplicables. Evita la progresividad sobre las demás rentas derivada de la existencia de rentas del capital.

-

Crear un impuesto especial sobre las ganancias de capital, independientemente de los impuestos generales sobre la renta. Dado su carácter manifiestamente esporádico e irregular, es difícil su tratamiento en el marco de un impuesto diseñado para gravar rentas regulares y periódicas. Además, se suelen generar en períodos superiores al año lo que dificulta su correcta distribución e imputación temporal.

-

Crear impuestos especiales sobre las ganancias del capital provenientes de distintas fuentes (tierras, valores, inmuebles, etc.) de carácter independiente o integrados en otras figuras tributarias.

La doctrina no se decanta de forma especial por ninguna de estas opciones, por lo que ambas coexisten en los sistemas fiscales modernos, aunque la evolución reciente de las reformas fiscales apunta a un reforzamiento en el tratamiento especial y diferenciado de las ganancias de capital en el marco del impuesto sobre la renta

9.3 El tipo impositivo Una de las características esencial del impuesto sobre la renta personal es su progresividad. De acuerdo con la definición de progresividad más extendida, un impuesto es progresivo si el tipo medio de gravamen aumenta con la renta.

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A la hora de establecer en la práctica las distintas escalas de los tipos impositivos, es necesario realizar acotaciones de la renta en intervalos de cierta amplitud, habida cuenta que no puede variarse el tipo para cada variación infinitesimal de la misma. En España se sigue el sistema de progresividad por escalones, estableciendo distintos tramos o escalones de renta, acotando su gravamen a un tipo impositivo específico para cada escalón. Para establecer una progresividad por escalones adecuada, es esencial elaborar una tarifa de tipos impositivos basada en una serie de criterios generales que se consideren aceptables, cuya evolución en los últimos años ha sido notable, y que podríamos resumir en: - Establecer un mínimo exento, es decir, un umbral de imposición equivalente a renta de subsistencia, por debajo del cual no se aplica el impuesto. Las tendencias actuales apuntan a una elevación del mínimo exento. - La determinación de los tipos impositivos para los escalones más bajos de retan debe asegurar una cobertura de las necesidades recaudatorias, no pudiendo ser muy bajos para no limitar la capacidad recaudatoria del impuesto. - La amplitud de los escalones de renta requiere un compromiso entre redistribución y eficiencia. Tradicionalmente se mantenían escalones no muy amplios, sobre todo en los niveles más bajos, para asegurarse la progresividad (Si los escalones son muy amplios, se limita la progresividad). En los últimos años prima la eficiencia, lo que implica una considerable ampliación del tamaño de los escalones, y por lo tanto una reducción en su número. - Los tipos demasiado elevados para rentas altas tiene en la práctica poca eficacia recaudatoria, pues estimulan la evasión al mismo tiempo que desincentivan la producción de las clases de renta más elevadas con el consiguiente menoscabo recaudatorio. Se reduce el rendimiento neto del esfuerzo del trabajo adicional, del ahorro o de la adopción de riesgos, lo cual supone un desincentivo potencial al esfuerzo. IRPF 2011CUOTA ESTATAL

IRPF 2011CUOTA CCAA ANDALUCIA

Base liquidable hasta

Cuota íntegra

Resto

Tipo marginal

0,00 17.707,20 33.007,20 53.407,20 120.000,20 175.000,00

0,00 2.124,86 4.266,86 8.040,86 22.358,36 34.733,36

17.707,20 15.300,00 20.400,00 66.593,00 55.000,00 adelante

12,00 14,00 18,50 21,50 22,50 23,50

IRPF 2010 CUOTA ESTATAL Base liquidable hasta

Cuota íntegra

Resto

0,00 17.707,20 33.007,20 53.407,20

0,00 2.124,86 4.266,86 8.040,86

17.707,20 15.300,00 20.400,00 adelante

HACIENDA PÚBLICA CURSO 2012-2013 TEMAS 1-11

Base liquidable hasta

Cuota íntegra

0,00 17.707,20 33.007,20 53.407,20 80.000,00 100.000,00 120.000,00

0,00 2.124,86 4.266,86 8.040,86 13.758,31 18.258,31 22.958,31

Resto 17.707,20 15.300,00 20.400,00 26.592,90 20.000,00 20.000,00 adelante

Tipo marginal 12,00 14,00 18,50 21,50 22,50 23,50 24,50

IRPF 2010 CUOTA CCAA ANDALUCIA

Base Tipo liquidable marginal hasta 12,00 14,00 18,50 21,50

0,00 17.707,20 33.007,20 53.407,20

Cuota íntegra

Resto

Tipo marginal

0,00 2.124,86 4.266,86 8.040,86

17.707,20 15.300,00 20.400,00 adelante

12,00 14,00 18,50 21,50

82

9.4 Efectos de la inflación Todos los impuestos se ven afectados por la inflación en mayor o menor medida, pero el IRPF es especialmente sensible frente a aquélla como consecuencia de su complejidad estructural. El impacto de la inflación se plasma tanto en la determinación de la base imponible, siendo el componente más afectado las ganancias del capital, como en la progresividad de la tarifa. 9.4.1 Ganancias de capital El aumento del precio de un activo que sólo refleja el aumento general de precios es una ganancia de capital ficticia, ya que no otorga al propietario ningún aumento en su poder de compra de bienes o servicios. Por lo tanto, la ganancia de capital tiene un doble componente, una ganancia real por la revalorización del activo y otra ganancia ficticia por incremento del IPC. Para corregirlo se aplican diversas fórmulas, de las cuales las más simples consisten en indiciar las ganancias de capital en función de su período de generación y de la tasa de inflación. 9.4.2 Efectos de la inflación en la progresividad del IRPF Estrictamente no es necesario que los tipos de gravamen sean progresivos para que el impuesto sobre la renta lo sea. La existencia de un mínimo exento y de deducciones ya hace que los aumentos de recaudación sean más que proporcionales respecto al incremento en la base imponible, es decir, que el impuesto sea progresivo. Por lo tanto, se puede afirmar que los elementos que definen la progresividad del impuesto sobre la renta son los siguientes: -

Las tarifas.

-

El mínimo exento.

-

Las deducciones.

La inflación afecta a los tres elementos de la siguiente forma: -

Elevando los tipos impositivos de la tarifa del impuesto. La inflación provoca un aumento de las rentas nominales de los contribuyentes, viéndose estos empujados a tramos de tarifa más elevados aunque su renta real permanezca invariable. Si la renta aumenta a un ritmo igual al índice de inflación existente, permanecerá invariable. En este caso, si el impuesto fuera proporcional y careciera de exenciones, el contribuyente tendría después del impuestota misma renta disponible. La inflación ni habría afectado a su carga fiscal. Por el contrario, la situación es diferente si el impuesto es progresivo ya que, en este caso, el tipo efectivo de gravamen aumenta a medida que lo hace la renta monetaria. Aunque la renta real no haya variado, los aumentos monetarios de renta provocan el desplazamiento hacía tramos más altos de la tarifa, teniendo éste que pagar un impuesto mayor. Es lo que se conoce como progresividad en frío o rémora fiscal. Además, en las normas tributarias, se contempla el denominado error de salto, de manera que si se incrementa la renta y por consiguiente el tipo, el incremento de cuota puede absorber como máximo dicho incremento de renta.

-

Disminuyendo en términos reales el valor del mínimo exento. El mínimo exento hace referencia a la parte de la renta que no se somete a tributación por considerarse que constituye un mínimo para atender los gastos más elementales de los contribuyentes. La inflación reduce su valor en términos reales. Con el proceso inflacionista se dará la progresiva reducción del mínimo exento, de manera que contribuyentes inicialmente

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exentos del impuesto pasarán a ser gravados por el mismo a medida que la unidad monetaria pierda valor adquisitivo. -

Reduciendo el valor real de las deducciones. Las deducciones son cantidades normalmente fijasen términos monetarios y que se establecen en el impuesto sobre la renta para corregir los efectos de la progresividad derivados de la aplicación de las tarifas. Estas cantidades se suelen detraer bien de la base, bien de la cuota del impuesto, con el objeto principal de personalizar el mismo, aproximándolo a las circunstancias específicas, individuales y familiares de los contribuyentes y, por tanto, a su auténtica capacidad de pago. Todo proceso inflacionista dará lugar a una pérdida de valor real de las deducciones.

Conclusión: -

La mayoría de los contribuyentes se ven sometidos a tipos cada vez más elevados.

-

Esta elevación generalizada no es uniforme. A medida que la inflación avanza va desplazando el peso mayor de sus efectos perturbadores hacía rentas reales cada vez menores. Sus efectos son mayores en las rentas más bajas debido tanto a la disminución del valor de las deducciones, como a su efecto sobre el mínimo exento.

Un tratamiento completo del problema exigiría: -

Deflactar cada año las tarifas en función de la inflación. Deflactar la tarifa del IRPF es un término económico cuyo significado práctico es impedir que un contribuyente pague más impuestos sin haber aumentado su poder adquisitivo. Así, deflactar supone aplicar a los tramos de la tarifa del IRPF la inflación prevista, con el fin de evitar que una subida salarial igual al IPC estimado -lo que incrementa el sueldo pero no el poder adquisitivo- genere para el contribuyente el pago de mayores impuestos. Cuando esta medida no se aplica, un trabajador corre el riesgo de pasar de un tramo a otro de la tarifa y por tanto pagar un impuesto más elevado sin haberse beneficiado de una mejora en su poder de compra. Hasta 0 4.080 14.076 26.316 45.900 Hasta 0 4.000 13.800 25.800 45.000

-

Tarifa estatal 2005 Cuota Resto 0 369,65 1.953,02 4.239,45 9.078,66

4.080 9.996 12.240 19.584 en adelante

Tarifa estatal 2004 Cuota Resto 0 362,40 1.914,72 4.156,32 8.900,64

4.000 9.800 12.000 19.200 En adelante

Tipo marginal 9,06 15,84 18,68 24,71 29,16 Tipo marginal 9,06 15,84 18,68 24,71 29,16

Indiciar los mínimos exentos.

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-

Recalcular las deducciones en función de la tasa de inflación existente.

-

Descontar de las ganancias de capital las meramente monetarias.

Extracto de artículo del Blog Salmón: “Como todos los años, la presentación de los Presupuestos Generales para el 2011 trae las novedades fiscales para el próximo ejercicio. En esta ocasión, como en el año anterior, las tarifas de mínimos personales y familiares en el IRPF, así como las reducciones por los rendimientos del trabajo no se han alterado. A efectos prácticos, mantener estos mínimos en el mismo nivel que en los años anteriores, implica de facto una subida muy importante en el IRPF para las rentas más bajas. Tal y como vimos en este post, las rentas más pequeñas (menos de 18.000 euros de base imponible) ven cómo en el transcurso de 4 años sus tipos efectivos sobre el IRPF han aumentado casi un 50%. La explicación se tiene en la eliminación de las deducciones y en el mantenimiento de las tarifas sin deflactar, punto que vamos a cuantificar en este post para las rentas más bajas. Para el ejercicio 2011, el mínimo personal por contribuyente queda fijado en 5.151 euros. Esta cuantía, conocida también como renta vital o renta de subsistencia lleva en este nivel desde 2008 que se fijó en 5.151 euros. En el 2007, este mínimo era de 5.050 euros por contribuyente. Por tanto, con estos presupuestos generales para el 2011, acumulamos 4 años en los que los mínimos personales y familiares así como los tramos de bases imponibles no se ajustan al IPC. A efectos prácticos, simplemente subimos de facto el impuesto sobre la renta a todos aquellos que actualizan sus salarios e ingresos en función del IPC, provocando que ahora se pague más impuesto en términos cualitativos y cuantitativos para los mismos ingresos. El IPC acumulado desde enero del 2008 hasta agosto de este ejercicio es del 3,7%. Si se cumplen las previsiones del ejecutivo, el IPC acumulado desde enero de 2008 a diciembre de 2011 rondará el 5%, por lo que el mínimo personal y familiar debería cuantificarse en torno a los 5.408 euros. La diferencia que no está exenta de tributación, genera un incremento del IRPF de 61 euros sólo por el mínimo personal. A efectos porcentuales, estos 61 euros son lineales para todos los contribuyentes pero representan un porcentaje sobre el impuesto pagado mucho mayor para las rentas más bajas. La actualización de los mínimos personales y familiares así como la reducción establecida por los rendimientos del trabajo y los tramos de las bases imponibles deberían actualizarse por ley, al igual que se hace con las revisiones de los valores catastrales o resto de tasas y tributos que dependen de la recaudación de los tributos.

9.5 Incidencia y valoración La propia complejidad del impuesto dificulta la realización de una valoración global del mismo. Sin embargo, es posible establecer unas cuantas ideas generales que permitan valorar, en su conjunto, la significación del impuesto: - Principal figura impositiva en los sistemas tributarios modernos, tanto en términos de recaudación monetaria como de impacto social. IMPUESTO IRPF IMPUESTO SOCIEDADES IVA IMPUESTOS ESPECIALES

Recaudación neta 2009 63.856.924 20.188.454 33.566.651 19.349.021

Recaudación neta 2008 71.341.144 27.301.403 48.020.790 19.569.950

Recaudación neta 2007 72.614.266 44.823.174 55.850.706 19.786.437

- Colabora de forma directa en la redistribución de la renta, debido a su progresividad, contribuyendo de forma simultánea al objetivo de estabilización económica, merced a sus particulares características de estabilizador automático. Su recaudación aumenta a mayor velocidad que el PIB en situaciones de expansión y disminuye a un ritmo más lento que el decrecimiento en fases de recesión. - La principal defensa del impuesto se centra en cuestiones de equidad. La renta personal se considerar la mejor base para distribuir la financiación del gasto público, ya que es el primer determinante del bienestar económico. Además, este impuesto es el que mejor se ajusta a las circunstancias personales del contribuyente. - Distorsión causada por el impuesto entre le ocio y el esfuerzo productivo. Disminuye los incentivos al trabajo al reducir la compensación monetaria neta percibida como contraprestación. A su vez disminuye la renta monetaria y puede ejercer presión para incrementar la renta y mantener el nivel de vida deseado. Efectos contradictorios. La pérdida de neutralidad se incrementará en la medida en que el impuesto sea más progresivo, ya que la elección entre trabajo y ocio se ve afectada por el tipo marginal (el aplicado al tramo superior HACIENDA PÚBLICA CURSO 2012-2013 TEMAS 1-11

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de la renta) y no por el tipo medio. El efecto sustitución, es decir, el deseo prioritario por el ocio se incrementa a medida que la estructura de tipos impositivos se hace más progresiva. - Afecta también al ahorro y a la inversión influyendo sobre la decisión de invertir y sobre el volumen cuantitativo de la misma, lo que puede desanimar la inversión a largo plazo, frenando el crecimiento económico. Lo mismo puede decirse respecto del ahorro. - La principal crítica se centra en el abandono del concepto de renta extensiva, introduciendo numerosos gastos fiscales que provocan discriminaciones y tratamientos desiguales (ataca a la equidad horizontal), así como deducciones y bonificaciones que conllevan gran complejidad en su gestión (mayor presión fiscal indirecta).

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TEMA 10. LA IMPOSICIÓN SOBRE EL VOLUMEN DE VENTAS Se puede definir el Impuesto sobre el Volumen de Ventas como un impuesto indirecto, de carácter real que grava el tráfico empresarial de bienes de consumo a lo largo del proceso de producción y distribución de esos bienes, y cuyo importe se permite trasladar al consumidor final. Características básicas de estos impuestos: -

Impuesto sobre el consumo. Gravan el consumo como índice valorativo de la capacidad de pago de los contribuyentes.

-

Impuestos indirectos. Permiten la traslación de la carga impositiva. El impuesto se exige a los empresarios con la pretensión de que estos lo repercutan a los consumidores finales a través del precio de los productos.

-

Carácter real. El gravamen tiene en cuenta el elemento consumido, de manera que serán las características de éste y no las del consumidor las que determinen la imposición.

-

Carácter general. Los impuestos sobre las ventas se configuran como una imposición general, recayendo sobre la totalidad de bienes y servicios ofertados en la economía. Además de este tipo, están los impuestos sobre consumos específicos, que sólo afectan a unos determinados productos (Impuesto sobre la cerveza y bebidas fermentadas, el impuesto sobre el alcohol y bebidas derivadas, el impuesto sobre los productos intermedios, el impuesto sobre las labores del tabaco y el impuesto sobre hidrocarburos, el impuesto sobre la electricidad, el impuesto sobre determinados medios de transporte…).

Debido al hecho de que la base del impuesto es el valor del bien objeto de venta y hasta la configuración final de dicho valor, ésta ha pasado por una serie de fases a lo largo de todo el proceso de producción y distribución. Constituye una cuestión fundamental la de determinar cuál es la base del impuesto que se toma en consideración para determinar el hecho imponible. Como las alternativas son variadas, existen por ello diversas modalidades del impuesto sobre ventas. Así, los diferentes aspectos que se pueden conjugar a la hora de establecer este tipo de impuestos son: 1. Determinar si el impuesto se debe establecer en una o en varias fases del proceso de producción y distribución del bien. 2. Cual es la fase que se toma en cuenta para determinar el momento de la imposición. 3. Cual es el valor de la base imponible al que se aplicará el tipo de gravamen. Atendiendo a estas variables, podemos establecer la siguiente clasificación: 1. Impuestos monofásicos (sólo recaen en una fase del proceso). 1.1 Impuestos sobre fabricantes. 1.2 Impuestos sobre mayoristas. 1.3 Impuestos sobre minoristas. 2. Impuestos plurifásicos (recaen sobre todas las fases). 2.1 Impuesto plurifásico en cascada. 2.2 Impuesto sobre el Valor Añadido HACIENDA PÚBLICA CURSO 2012-2013 TEMAS 1-11

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10.1. Impuesto monofásico sobre las ventas La característica de este sistema, sea cual sea la forma concreta de aplicación, es que el impuesto se establece en una sola de las distintas fases o etapas por las que pasa el bien a lo largo de su proceso de producción y distribución. De estas etapas, son tres las que la Administración fiscal considera más apropiadas para proceder a la aplicación del tributo, que son: cuando el bien termina su proceso de producción, por lo que el sujeto del impuesto será el fabricante; cuando comienza el proceso de distribución, en su etapa mayorista; cuando termina el proceso de distribución en su etapa minorista. La ventaja principal de este tipo de impuesto es que el número de sujetos pasivos, al recaer sobre una sola fase, suele ser más reducido, lo que facilita la administración y recaudación y reduce sus costes. Asimismo, es más neutral para una asignación eficaz de los recursos productivos, toda vez que no afecta al fenómeno de integración de las empresas. Entre los inconvenientes figura el que, por el mismo hecho de establecerse en una sola fase, tienen que aplicarse unos tipos impositivos más altos para alcanzar el mismo nivel de recaudación, lo que aumenta el grado de rechazo ante el efecto psicológico que sufre el individuo que está soportando un nivel más alto de presión fiscal. Un segundo inconveniente es que al recaer sobre una sola fase del proceso, las posibilidades de evasión fiscal son mayores que si se diversifica la recaudación en diferentes etapas. 10.1.1 Impuesto sobre los fabricantes La ventaja mayor que presenta, entre los monofásicos, es que resulta más apropiada para comprobar la base del tributo, dadas las mayores posibilidades de contar con sistemas de contabilidad más sofisticados y fiables en esta fase del proceso. Además el número reducido de sujetos, simplifica los trámites administrativos, que si se gravan las etapas posteriores. Pero como el valor del producto en esta fase es menor, hay que aplicar tipos de gravamen supriores para obtener el mismo potencial recaudatorio que en fases posteriores, lo que eleva psicológicamente el grado de presión fiscal para el individuo y por ello puede gozar de un menor nivel de aceptación. 10.1.2 Impuesto sobre los mayoristas Avanzamos una fase en el proceso, por lo que el número de sujetos es mayor, lo que dificulta la gestión y comprobación del impuesto. No obstante, se incrementa la base y puedo mantener tipos más reducidos para obtener el mismo potencial recaudatorio. 10.1.3 Impuesto sobre los minoristas Siguiendo con el razonamiento, en este caso existe la posibilidad de establecer tipos más bajos, pero se tienen que gravar a más sujetos pasivos y este tipo de empresas son de menor dimensión, con lo que se dificulta el proceso de comprobación.

10.2 Impuesto multifásico sobre las ventas En este caso, el impuesto se establece sobre el valor total de cada una de las transacciones por las que pasa el bien objeto de gravamen. Es lo que se denomina un impuesto en cascada, puesto que en cada una de las fases se considera el valor total del producto.

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Un ejemplo, es el Impuesto sobre el Tráfico de Empresas, vigente en España hasta 1985. En él, se establecía que estaban sujetos al impuesto los fabricantes, industriales y comerciantes mayoristas que realizaran transmisiones de productos de fabricación, constituyendo la base imponible del impuesto el importe total del precio o del valor de la contraprestación. Es decir, se grava en diversas fases y por el valor total de lo transmitido. Ventajas: -

Mayor grado de certeza, de seguridad y simplicidad administrativa, al quedar gravado el bien en todas las fases por las que pasa y al no tener que el valor de base imponible, puesto que siempre será el valor de la transacción.

-

Es posible aplicar unos tipos de gravamen mucho más reducidos para obtener el mismo volumen de recaudación que en un monofásico y que en un plurifásico sobre el valor añadido (reducción de la presión fiscal psicológica). El individuo sufre la “ilusión financiera” de que paga menos impuestos por lo que resulta apropiado desde el punto de vista político, dado el menor grado de rechazo a su implantación, frente a otras formas de impuesto.

-

Parece el más apropiado para respetar el mandato legal de trasladar su carga al consumidor, puesto que va a quedar incorporado en la determinación del precio del bien en cada una de las fases en que se transfiere.

Inconvenientes: -

Neutralidad. El gravamen final que soportan los productos está condicionado por el número de etapas del proceso de producción y distribución. La carga tributaria que termina soportando el bien, no viene determinada solamente por el valor final de dicho bien, sino por el mayor o menor número de etapas por las que ha tenido que pasar hasta llegar al consumidor final. Este trato discriminatorio contra los bienes que exigen largos procesos de producción y distribución fomenta la concentración e integración de empresas a fin de evitar etapas en el proceso de elaboración, por lo cual el impuesto no es, como sería de desear, neutral ante la asignación de los recursos productivos. Este es el motivo que ha determinado fundamentalmente el abandono de este sistema por muchos países

-

Incidencia de este impuesto en el tráfico internacional, ya que, en el caso de que los demás países estén utilizando sistemas distintos, aparece una diferencia de trato en los bienes de importación y exportación y, por lo tanto, la relación de intercambio se establece no sólo en atención a razones basadas en las diferencias que presentan las estructuras productivas, sino también en el trato diferente que en cada caso ofrecen los sistemas fiscales. Al incrementarse los intercambios comerciales, se hace necesaria la armonización de las legislaciones fiscales de los países y evitar que los impuestos sobre las ventas interfieran en la fijación del precio de los productos.

10.3 Impuesto sobre el Valor Añadido Es un impuesto general sobre las ventas, que recae sobre las transacciones que tiene lugar en el proceso de producción y distribución, pero gravando exclusivamente en cada fase el valor añadido. 10.3.1 Características: -

Es un impuesto indirecto. El sujeto pasivo es el empresario o profesional, pero el sujeto repercutido o que soporta la carga es el consumidor, por lo que tiene lugar la traslación de carga tributaria.

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-

Es un impuesto real. Se configura en torno al producto, prescindiendo de la persona que lo tiene que pagar

-

Permite conocer el importe del impuesto con exactitud, razón por la cual es apto para un tratamiento uniforme de los bienes objeto de tráfico internacional.

-

El número de sujetos al tributo es máximo, lo que hace que su administración presente gran complejidad. El principal inconveniente del impuesto es precisamente de tipo administrativo, por el gran número de sujetos que han de declarar, se controlados.

-

Como el impuesto abarca todas las fases del proceso de producción y distribución, no exige la aplicación de un tipo de gravamen muy elevado.

10.3.2 Hecho imponible Estarán sujetas al impuesto las entregas de bienes y prestaciones de servicios realizadas en el ámbito espacial del impuesto por empresarios o profesionales a título oneroso, con carácter habitual u ocasional, en el desarrollo de su actividad empresarial o profesional, incluso si se efectúan en favor de los propios socios, asociados, miembros o partícipes de las entidades que las realicen. 10.3.3 Sujeto pasivo Las personas físicas o jurídicas que tengan la condición de empresarios o profesionales y realicen las entregas de bienes o presten los servicios sujetos al Impuesto. Tienen la consideración de sujetos pasivos las herencias yacentes, comunidades de bienes y demás entidades que, careciendo de personalidad jurídica, constituyan una unidad económica o un patrimonio separado susceptible de imposición, cuando realicen operaciones sujetas al Impuesto. Los sujetos pasivos deberán repercutir íntegramente el importe del impuesto sobre aquél para quien se realice la operación gravada, quedando éste obligado a soportarlo siempre que la repercusión se ajuste a lo dispuesto en esta Ley, cualesquiera que fueran las estipulaciones existentes entre ellos. 10.3.4 El tipo impositivo

Puede ser único o pueden existir varios en función del tipo de bienes de que se trate. No es aconsejable que la diferenciación entre tipos sea en función de la fase en que se encuentre el proceso de producción y comercialización. Tipo superreducido Tipo reducido Tipo general

Hasta 30/6/2010 4% (Pan, leche primera necesidad) 7% (Resto productos alimenticios) 16%

Desde 1/7/2010 4% 8% 18%

10.3.5 Determinación de la base imponible La elección del método que ha de seguirse por parte de los sujetos pasivos del impuesto para cuantificar la base imponible (valor añadido) por la que han de tributar, presenta diversas modalidades, pero sólo vamos a estudiar el método de crédito del impuesto. Este sistema también se denomina sustracción de impuesto a impuesto, y esta denominación se debe a que consiste en que el impuesto en cada fase se determina deduciendo del impuesto liquidado por las ventas, el impuesto liquidado por las compras. El sujeto aplica el tipo impositivo al total del precio de ventas (no al valor añadido), y deducir del HACIENDA PÚBLICA CURSO 2012-2013 TEMAS 1-11

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impuesto resultante el impuesto pagado por dicho sujeto al efectuar sus compras, esto es, el impuesto que a él le han repercutido sus proveedores (también por el precio total de la venta y no por el valor añadido). El primer sujeto considerado habrá de ingresar a la Hacienda Pública la diferencia entre el IVA que ha repercutido y el que le han repercutido a él. Esta mecánica operatoria provoca que algunos autores nieguen a este sistema la consideración de método para la determinación de la base del impuesto, ya que en puridad no se calcula el valor añadido. Por eso quizás es más propio considerarlo como un sistema de determinación de la cuota y no de la base. Es decir, calcula directamente la cuota resultante o cuota a ingresar. Este método de cálculo presenta una gran facilidad para el cálculo de la obligación tributaria. 10.3.6 Deducción del IVA soportado El IVA de los bienes de inversión es deducible en el momento de adquirir el bien y no se difiere al período en el que se amortiza. No obstante, al tratarse de bienes de consumo duradero, se establece un período durante el cual se tendrá que modificar el importe de la cuota soportada deducible, en función de que el bien se dedique exclusivamente a actividades que dan derecho a deducción o a otras exentas (5 años en bienes muebles y 9 en bienes inmuebles) 10.3.7 El problema de las exenciones El establecimiento de exenciones en el IVA constituye un factor perturbador de su funcionamiento y de sus efectos económicos generales. En realidad, el IVA no admite exenciones sin generar distorsiones que afectan a su neutralidad. Además, la exención supone en cierto modo una penalización, al no permitirse a la empresa o profesional exentos, la deducción del soportado en la actividad exenta. El sujeto pasivo exento rompe la cadena del IVA y, aunque no repercute el impuesto, lo soporta como si fuera un consumidor final. Se produce, por otro lado, un efecto de ampliación de la recaudación del impuesto si la exención corresponde a fases intermedias de la producción, ya que en las otras fases se repercute el IVA sobre el precio total (que incorporará costes de servicios externos), sin poder practicar la deducción correspondiente. Todo esto origina una ruptura de la neutralidad del IVA, ya que para los sujetos pasivos exentos el soportado es un coste más que altera su función de oferta. Estas exenciones hacen más compleja la mecánica liquidatoria del impuesto, derivado de la posible deducibilidad parcial o porcentual de las cuotas soportadas. 10.3.8 Cuotas soportadas no deducibles El mecanismo de la deducción constituye un elemento básico orientado al logro de la neutralidad del IVA, ya que a través de ese mecanismo el impuesto sobre el consumo final es idéntico con independencia del número de fases que tenga el ciclo producción-distribución. Existe, sin embargo, en el IVA una serie compleja de reglas para la admisión de la deducibilidad del soportado. A la vez, un conjunto de cuotas soportadas no son en ningún caso deducibles. Con ello se establece una cautela indiscriminada para evitar la conversión de consumos privados en gastos empresariales, cuyo IVA sería deducible. Por otro lado, cuando el sujeto pasivo se dedica simultáneamente a actividades que dan derecho y a actividades que no dan derecho a deducción (las exentas, generalmente), es preciso determinar su importancia relativa para que las deducciones que se practiquen estén en función de esa ponderación (prorrata general y especial). HACIENDA PÚBLICA CURSO 2012-2013 TEMAS 1-11

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Por eso, la sencillez y neutralidad teóricas del IVA no se cumplen del todo en la práctica, que puede resultar bastante compleja.

10.4 Incidencia y valoración - Inflación. El IVA, al gravar las ventas, está aumentado el precio final de los productos consumidos, por lo que, en definitiva, es un impuesto inflacionista. No obstante, una serie de autores defiende, que al encarecer el producto, disminuye la renta disponible, con lo que se disminuirá la demanda y por consiguiente bajará el nivel general de precios. - Equidad. Dado su carácter real, en la adquisición de un bien, pagan la misma cantidad de impuestos dos personas con muy distinto nivel de renta y riqueza. No obstante, su carácter regresivo puede ser amortiguado mediante un sistema de exenciones a favor de los bienes que son consumidos por los individuos de menos renta o jugando con tipos de gravamen diferenciados. - Neutralidad en la asignación de recursos. Al recaer sobre todas las fases del proceso de producción y distribución y gravar el valor añadido en cada fase, todos los bienes y servicios llevan una carga impositiva pareja, por lo que no existe discriminación, al contrario de lo que ocurre con los impuestos en “cascada”, en los que se favorece la integración artificial de las empresas. Por otra parte, en aquellos casos en que se quiere huir conscientemente de la neutralidad, como son los casos de bienes de primera necesidad, la discriminación a su favor se logra con el establecimiento de un tipo impositivo más reducido. A su vez, en los casos de bienes considerados superfluos, y que por indicar su consumo una especial capacidad de pago, parece razonable que soporten una mayor carga fiscal, puede adoptarse el establecimiento de un tipo impositivo más alto. Por último, en materia de tráfico internacional, permite conocer con más exactitud la carga de impuestos indirectos que soporta el bien, por ello es el mejor se adapta al juego de la desgravación fiscal de las exportaciones. - Gestión y administración tributaria. Por un lado existe una gran complejidad administrativa derivada de la multiplicidad de sujetos pasivos (al recaer en todas las fases). Pero, por otra parte, este impuesto tiene una enorme facilidad de comprobación, en base, sobre todo, al juego de los controles cruzados. Es frecuente que destaque la relación existente entre los diferentes componentes de la base imponible del IVA y los hechos imponibles de otras figuras impositivas. En el método del crédito, el sujeto pasivo debe girar el tipo del impuesto sobre sus ventas totales, para del total del impuesto repercutido a sus clientes restar el que, a su vez, a él le han repercutido sus clientes, procediendo a ingresar la diferencia. Cuando un sujeto se deduce la repercusión que él ha sufrido, está poniendo en conocimiento de la Administración las ventas de sus proveedores. Estas circunstancias colocan al IVA en un lugar esencial dentro de un sistema fiscal, porque una correcta administración de este impuesto, con un adecuado control sobre la información que ella proporciona, puede servir como elemento dinamizador del resto de impuestos y, en definitiva, ayudar a logra de modo indirecto una mayor recaudación de dichos impuestos. Importante potencial recaudatorio. Al ser muchos los sujetos pasivos, permite alcanzar la misma recaudación que un monofásico, pero con tipos de gravamen más reducidos.

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IMPUESTO IRPF IMPUESTO SOCIEDADES IVA IMPUESTOS ESPECIALES

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Recaudación neta 2009 63.856.924 20.188.454 33.566.651 19.349.021

Recaudación neta 2008 71.341.144 27.301.403 48.020.790 19.569.950

Recaudación neta 2007 72.614.266 44.823.174 55.850.706 19.786.437

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TEMA 11. EL DEFICIT PÚBLICO Y LA HACIENDA EXTRAORDINARIA 11.1 El déficit público El concepto de déficit fiscal describe la situación en la cual los gastos realizados por el Estado u otras entidades públicas en un determinado período, normalmente un año, superan a sus ingresos. La existencia de déficits de los presupuestos públicos en los países ha sido un hecho que se empezó a generalizar en los años siguientes a la Crisis del petróleo de 1973. Como origen del aumento y la persistencia de los déficits públicos se distinguen cuatro hechos principales: -

Inmediatamente después de la crisis del petróleo, las economías experimentaron una fuerte desaceleración de la actividad, como consecuencia se produjo una menor recaudación fiscal y a la vez un aumento de los gastos sociales ligados al desempleo. Este fenómeno conocido como el efecto de los estabilizadores automáticos incrementó la cuantía de los déficits.

-

La persistencia de los déficits de los presupuestos públicos en las economías, ha provocado un aumento del endeudamiento público que ha incrementado los tipos de interés. Todo esto ha desembocado en que el componente de gastos de intereses por esta deuda ha experimentado un gran aumento, contribuyendo a su vez por sí mismo a un mayor déficit.

-

La incidencia de la inflación sobre el gasto público. Esta influencia viene motivada por el hecho de que los gastos públicos se adaptan con mayor rapidez a la inflación que los ingresos.

-

Aunque cuantitativamente menos importante, también ha tenido un papel trascendente las políticas fiscales discrecionales que se llevaron a cabo sobre todo en los años setenta para luchar contra la paralización de la actividad económica. A partir de 1980 se cambió la estrategia optando por políticas restrictivas desde el punto de vista presupuestario.

Desde un punto de vista económico, el déficit es el agregado de dos componentes, una componente discrecional, que viene determinada por las decisiones discrecionales y otra componente dependiente del ciclo económico. La parte del saldo presupuestario que viene determinada por las decisiones discrecionales se califica como estructural, mientras que su componente cíclico se encuentra asociado a las oscilaciones transitorias del nivel de actividad La componente discrecional se define como aquel que existiría si la economía siguiera su trayectoria de crecimiento potencial y, por tanto, la que obtendría utilizando de forma continuada el máximo de los factores de producción. La componente cíclica se produce porque tanto los ingresos como los gastos públicos responden de manera automática a los ciclos económicos. Fijados los tipos impositivos del sistema fiscal vigente, los aumentos de renta generados en fase expansiva producen mayores ingresos públicos y disminuyen los gastos, al menos los derivados del desempleo. En la recesiva sucede lo contrario. Estos estabilizadores automáticos producen efectos comprensivos sobre el déficit observado como consecuencia del ciclo. La distinción entre ambos componentes es muy relevante, entre otras razones, porque sólo el déficit estructural supone una carga para las generaciones futuras, que debe ser evaluado no sólo en términos redistributivos sino también desde criterios de eficiencia económica. Así mismo, el déficit estructural se utiliza para valorar los meritos de la gestión económica de un gobierno en materia fiscal.

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Para una correcta determinación del déficit público conviene establecer una serie de definiciones que permitan conocer que déficit se está cuantificando. En primer lugar, por público hay que entender exclusivamente lo relativo al sector Administraciones Públicas que agrupa según los criterios económicos de la Contabilidad Nacional a aquellas unidades institucionales de la Administración Central, Territorial y de la Seguridad Social que realizan actividades político administrativas sin contraprestación alguna, es decir, se excluye al Sector Público empresarial, si bien suele incluirse, como norma general, en el sector Administraciones Públicas aquellas instituciones que con sus ingresos no cubren el 50% del coste. Para medir su importancia en una economía se recurre al ratio que representa el déficit sobre el Producto Interior Bruto que da una idea de la importancia y la trascendencia de éste. En España desde el año 2000, la evolución de este ratio ha sido la siguiente: 2000: -1% 2001: -0,4% 2002: -0,003% 2003: +0,5% 2004: +1,5% 2005: +2,0% 2006: +1,8% 2007: +2,2% 2008: -3,8% 2009: -11,1% Desde el punto de vista contable el déficit público del sector Administraciones Públicas tiene múltiples acepciones según que el enfoque contable se acometa. Así se distinguen diversos tipos de déficit, pero consideraremos las dos acepciones más utilizadas: -

Déficit de caja no financiero, medido como la diferencia entre pagos e ingresos correspondientes a operaciones reales; representa las variaciones de la cuenta corriente del Tesoro en el Banco Central, el Banco de España en nuestro caso, con exclusión de las motivadas por operaciones financieras, correspondiente al flujo monetario ocasionado durante el año natural.

-

El déficit interpretado en términos de contabilidad nacional, como necesidad de financiación de las Administraciones Públicas se forma por la diferencia entre las obligaciones reconocidas y los derechos contraídos correspondientes a operaciones reales.

11.1.1 Los efectos económicos del déficit Para estudiar los efectos económicos del déficit, debe establecerse una clara línea divisoria entre las que pudiéramos denominar concepciones antigua y moderna del déficit. La concepción antigua, sería la que partiendo de los postulados keynesianos, preconiza la existencia de unos efectos positivos derivados de la utilización del déficit en el marco de una política fiscal de carácter anticíclico, que posibilitaría la superación de los defectos de funcionamiento de la economía que la había llevado a crisis con la de 1929. El aumento de la demanda agregada (demanda del Sector Público) conlleva aumentos del nivel de producción, renta y empleo. Esta concepción antigua del déficit estuvo vigente desde el fin de la Segunda Guerra Mundial hasta 1973, período durante el cual se aplicaron profusamente las recetas de política fiscal emanadas de los postulados keynesianos. La concepción moderna del déficit parte de la consideración de que a partir de la crisis del 1973 la utilización del déficit según los planteamientos keynesianos tenía efectos contradictorios, de modo que, hasta el efecto expansionista que actualmente se atribuye a todo déficit, éste provocaría una serie de efectos de signo contrario o contractivos que anularían dicha expansión. HACIENDA PÚBLICA CURSO 2012-2013 TEMAS 1-11

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Estos efectos contractivos del déficit público pueden clasificarse en tres grandes grupos, que son los denominados efectos de expulsión real, efectos de expulsión financiera y efectos del déficit a medio plazo. A estas consecuencias, Fuentes Quintana añade una cuarta categoría que son los efectos nocivos del déficit sobre la oferta agregada. 1.- Los efectos expulsión real (sustitución de actividad privada por la pública) pueden producirse por dos motivos distintos: Si como consecuencia de la propensión a importar, el aumento del gasto interno se filtra hacia las importaciones, la elevación del déficit no surte efectos en el gasto ni en el empleo nacional, además de empeorar el saldo de la balanza de pagos. Puede ocurrir que el ahorro privado aumente por el déficit, compensando así su carácter inicialmente expansivo: el déficit puede financiar aumentos del consumo público sustitutivos del consumo privado, con lo cual el consumo privado puede disminuir. Es decir, el gasto público expulsa al consumo privado. 2.- Los efectos expulsión financiera consideran las consecuencias del déficit sobre los tipos de interés. Si se mantiene una política monetaria que tiende a preservar la estabilidad de los precios (Objetivo primordial del Banco Central Europeo), un aumento de la Deuda Pública obligará, antes o después, a elevar los tipos de interés para competir con la inversión privada y allegar los fondos disponibles. Si aumentan los tipos por la mayor demanda de fondos públicos, disminuirá la demanda de inversión privada, provocando así un efecto contractivo opuesto al expansivo del déficit público. 3. Efectos sobre la oferta agregada: Si el paro en una economía es fundamentalmente clásico (existencia de salarios reales elevados) y no keynesiano (demanda efectiva insuficiente), un aumento del déficit elevará los precios con muy escaso efecto sobre la producción, la renta y el empleo. Si el aumento del gasto público que da lugar al déficit, se financia con impuesto que distorsionan el mercado de trabajo (cotizaciones sociales sobre nominas de trabajadores), añadirían a los efectos negativos del déficit los de su financiación, con lo cual los efectos negativos serían aún mayores. 4.- La mayor parte de los países occidentales van a presentar déficit públicos prolongados con deuda que dará lugar a un incremento de la deuda. Esta situación puede producir los siguientes efectos a plazo medio: Impiden la recuperación de la inversión privada. Continuas emisiones de deuda que elevan los tipos de interés, de manera que sus niveles se situarán por encima de los rendimientos esperados de determinadas inversiones. Los intereses reales crecientes, ocasionados por los déficits, tienden a autoperpetuar los déficits públicos en etapas de lento crecimiento económico. 5.- Monetización del déficit público. Si el Estado coloca la Deuda en el Banco Central, éste incrementa su activo y consiguientemente su pasivo, esto es, aumentará el efectivo en manos de público. Si aumenta la oferta de dinero, no aumenta su precio o tipo de interés. Pero cuanto más dinero hay en circulación, más estarán dispuestas las economías domésticas a gastar en consumo, presionando los precios al alza, dificultando el control sobre la inflación.

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6.- Por último, en la medida en que el déficit público se mantenga en el tiempo, necesariamente tenderá a influir en las expectativas y actuaciones de los agentes económicos.

11.2 La deuda pública Cuando los ingresos que tradicionalmente se recaudan no son suficientes para cubrir los gastos consignados en el presupuesto, se recurre a los ingresos extraordinarios. En el ámbito de la Hacienda Pública, ingreso extraordinario es todo aquel al que acude el Sector Público cuando los de carácter ordinario no son suficientes para cubrir las necesidades públicas. El carácter ordinario o extraordinario de un ingreso no depende de cuál sea el tipo de de necesidad que con él se cubre ni la fuente de la que proceda, sino de su carácter complementario de los ingresos ordinarios. Como el peso fundamental de los ingresos ordinarios recae sobre el impuesto, se podría decir que allí donde éste se reconoce insuficiente comienza la actuación extraordinaria de la Hacienda. Cierto que algunos ingresos extraordinarios revisten forma impositiva, pero son formas anormales y no periódicas y, por tanto, no reúnen una de las características del impuesto que es su periodicidad. El criterio económico descansa en el principio de equilibrio presupuestario, que decía que los gastos ordinarios sólo deben ser financiados con ingresos ordinarios (impuestos) y que los ingresos extraordinarios debían financiar gastos extraordinarios. Al quedar hoy roto el principio del equilibrio, no se puede aducir esa distribución para clarificar los ingresos ordinarios y extraordinarios. Pero la diferencia puede seguirse manteniendo según el ingreso afecte a la cuenta de renta o a la cuenta de capital del presupuesto, sin que ello quiera decir que tales ingresos tengan que financiar obligatoriamente gastos de capital. De acuerdo con lo anterior, los ingresos extraordinarios más importantes son: Deuda pública. Venta del patrimonio público La deuda pública es el conjunto de préstamos concedidos a las Administraciones Públicas, que han sido documentados en títulos-valores, en virtud de los cuales aquéllas se comprometen al pago periódico de unos intereses y, en su caso, a la devolución de los capitales prestados, a la que se denomina amortización. De esta definición destacan los siguientes aspectos: -

Se trata de un contrato, en el que el prestatario será una Administración Pública, estatal, autonómica o local, si bien en los dos últimos casos, además de las limitaciones que puedan acordar las asambleas legislativas o los Plenos, existirán otras restricciones ajenas a su voluntad. Atendiendo al prestamista, podemos distinguir entre deuda ficticia, cuando la deuda es comprada por el Banco Central, porque el Sector Público se endeuda consigo mismo (El Banco Central es un organismo de la Administración pública y en realidad la operación de deuda equivale, incluso en sus efectos monetarios, a una creación solapada de dinero), y deuda real, cuando la emisión de los títulos se dirige a los particulares o a las entidades financieras privadas. Como los compradores de los títulos pueden ser nacionales o extranjeros, podemos diferenciar entre deuda real interna y deuda real exterior esta última denominada en moneda extranjera.

-

Un segundo elemento presente en la definición es que la deuda pública aparece documentada en forma de títulos-valores lo que elimina del concepto una parte del endeudamiento público, el que se traduce en forma de crédito con entidades financieras. Al utilizar este instrumento para designar la deuda, podemos utilizar otro grupo de clasificaciones de la deuda Pública, atendiendo a los principales elementos que aparecen en estos títulos:

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Diferentes importes en función de la clase de título. Además, el valor nominal no coincide, necesariamente, con el precio pagado por el comprador, aunque sí representa el importe que se devolverá en el momento de la amortización. En este sentido, los títulos se pueden emitir a la par, debajo de la par o sobre la par. -

Un tercer aspecto reflejado por la definición es que existe un compromiso por parte de la Administración de realizar un pago periódico de intereses. No obstante, tenemos que distinguir entre deuda con un rendimiento explícito, cuando efectivamente se produce ese abono de intereses y deuda con rendimiento implícito en los que la rentabilidad del título se obtiene por la diferencia entre el precio de compra y el de amortización.

-

Por último la definición que nos sirve de referencia indica que, en su caso, se procede a la devolución de los capitales prestados. Ello significa que no siempre se lleva a cabo la amortización, sino que de hecho podemos diferenciar entre deuda amortizable y deuda perpetua. Esta última tiene una vida ilimitada, pero el Sector Público puede reservase la facultad de rembolsar el préstamo, y entonces se denomina deuda perpetua denunciable. Cuando el Estado no dispone de esa facultad se habla de deuda perpetua no denunciable.

Títulos de deuda pública en España: - Letras del Tesoro a) Emitidas en subasta mensualmente. b) Plazo: 3, 6, 12 y 18 meses. (En determinadas ocasiones y por criterios de oportunidad El Tesoro Público elimina algunos de estos plazos) c) Sin retención fiscal. d) Tributan en el IRPF. e) Se pueden deducir los gastos relacionados con la tramitación, adquisición, etc. Tienen un valor nominal mínimo de 1.000 euros y se emiten al descuento de modo que el comprador (en el mercado primario) de uno de estos títulos desembolsa una cantidad inferior a dicha cifra y a su vencimiento recupera 1.000 euros. - Bonos del Estado a) Subasta habitualmente una vez al mes, pero no existe periodicidad fija. b) Plazo de amortización: 3 ó 5 años. - Obligaciones del Estado a) Subasta una vez al mes, pero no existe periodicidad fija. b) Plazo de amortización: 10 ó 30 años, o más.

11.3 Las leyes de estabilidad presupuestaria El Pacto de Estabilidad y Crecimiento es un acuerdo de los Estados miembros de la Unión Europea en relación con su política fiscal, cuyo objetivo básico es facilitar y mantener la Unión Económica y Monetaria (mismo mercado, misma moneda y política monetaria única). El Pacto consiste en una supervisión fiscal de los países miembros y un régimen sancionador por el incumplimiento de las condiciones del mismo. Fue adoptado en 1997, para asegurarse que tras la entrada en vigor del euro, continuara la misma disciplina fiscal que se había establecido en los países candidatos por el Tratado de Maastricht y sus criterios de convergencia.

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El Pacto está destinado a garantizar una sólida gestión de las finanzas públicas en la zona euro, con el fin de evitar que una política presupuestaria laxa de un Estado penalice a los otros a través de los tipos de interés. Se pretende evitar que los gobiernos de los países miembros subviertan el trabajo del Banco Central Europeo, concentrado en controlar los precios de la zona euro, que se podrían ver tentados a compensar una política monetaria restrictiva de aquél con medidas fiscales expansivas. Los elementos esenciales del Pacto de Estabilidad y Crecimiento consisten: Compromiso de los países de mantener a corto plazo un déficit público inferior al 3% del PIB. A medio y largo plazo, un déficit público cercano al equilibrio o con superávit. No rebasar el límite del 60% del PIB en Deuda Pública. La Comisión Europea se encarga de supervisar la aplicación del Pacto de Estabilidad y Crecimiento. En el caso de que un Estado miembro no cumpliera sus obligaciones en materia de política económica, el Consejo puede, previa recomendación de la Comisión, enviar una recomendación específica al Estado en cuestión (aviso preventivo). Si el Estado no se ajusta y el déficit supera el 3%, se pone en marcha un procedimiento de déficit excesivo, que puede culminar con la imposición por el Consejo de sanciones, que toman en primer lugar la forma de un depósito sin intereses a favor de la Comunidad, y si convierte en multa si tras dos años no se corrige el déficit excesivo. La aplicación de este Pacto en España, país fuertemente descentralizado, sería inútil si el esfuerzo del Estado no fuese simultáneamente realizado por el conjunto de las Administraciones Públicas. Para ello se aprueba la Ley General de Estabilidad Presupuestaria, que tras ser modificada en una ocasión, actualmente se ha refundido mediante el Real Decreto Legislativo 2/2007, de 28 de diciembre, y desarrollado por el Real Decreto 1463/2007, de 2 de noviembre (Para Comunidades Autónomas Ley Orgánica 5/2001, de 13 de diciembre, complementaria de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria, modificada por la Ley Orgánica 3/2006, de 26 de mayo). Las características fundamentales de la misma son las siguientes: Tiene carácter básico en virtud del artículo 149.1.13 y 14 de la Constitución (competencia exclusiva del Estado sobre bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica así como sobre Hacienda General y deuda del Estado). Para la Administración General del Estado, de las Comunidades Autónomas y las Corporaciones Locales, así como los Organismos Autónomos y demás entes públicos dependientes que no se financien mayoritariamente con ingresos comerciales, se entiende por estabilidad presupuestaria la situación de equilibrio o superávit, computada a lo largo del ciclo económico, en términos de capacidad de financiación. Para la Seguridad Social el objetivo se define de forma separada y sin referencia al ciclo económico. En el primer semestre del año, el Gobierno, previo informe del Consejo de Política Fiscal y Financiera y de la Comisión Nacional de la Administración Local en cuanto al ámbito de las mismas, fijará el objetivo de estabilidad presupuestaria referido a los tres ejercicios siguientes, tanto para el conjunto del Sector Público, como para el Estado, Seguridad Social, Comunidades Autónomas y Corporaciones Locales expresado en términos porcentuales del PIB nacional. Para la Seguridad Social se fijará de forma separada y con carácter anual.

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El Congreso de los Diputados y el Senado se pronunciarán aprobando o rechazando el objetivo de estabilidad propuesto por el Gobierno. Si lo aprueban, fijarán también el límite máximo anual de gasto no financiero del Presupuesto del Estado. El equilibrio en las cuentas públicas se considera teniendo en cuenta la fase del ciclo económico en la que nos encontramos, con el fin de poder reforzar la capacidad de la política fiscal a la hora de estabilizar la evolución de la economía, a través del juego de los estabilizadores automáticos. Para ello, el Ministerio de Economía y Hacienda elaborará cada año un informe que determine la posición cíclica de la economía española y la previsión a 3 años. Si en ese informe se prevé un crecimiento real del PIB superior o igual al 3%, se establecerá un objetivo de superávit; si el crecimiento del PIB se sitúa entre el 2% y el 3%, se establecerá un objetivo de equilibrio y, si el crecimiento es inferior al 2%, se podrá establecer un objetivo de déficit. En los períodos de bajo crecimiento el conjunto de las Administraciones podrá registrar un déficit del 1%, repartido según el peso específico de cada una de ellas. Además del déficit por causas cíclicas, se permitirá un déficit adicional para financiar inversiones productivas. El déficit generado por estos programas no podrá superar el 0,5% del PIB para todas las Administraciones Públicas. En caso de riesgo de incumplimiento del objetivo de estabilidad por parte de alguna administración, el Gobierno le podrá formular una advertencia. Si finalmente el incumplimiento consiste en un mayor déficit, se requerirá la formulación de un plan económico financiero de reequilibrio, de una duración máxima de 3 años. Por último, dentro del límite del gasto no financiero se incluye una sección presupuestaria denominada “fondo de contingencia de ejecución presupuestaria”, dotada con un crédito del 2% del límite máximo del gasto, para lograr una ejecución del presupuesto plenamente coincidente con las cifras aprobadas en las Cortes. De esta manera todos los créditos extraordinarios, suplementos, ampliaciones e incorporaciones se financiarán exclusivamente mediante el recurso al fondo o mediante bajas en otros créditos.

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