TEMA 2 CUERPO AUXILIAR ADMINISTRATIVO PROMOCIÓN INTERNA

DISPOSICIONES Y ACTOS ADMINISTRATIVOS. DISPOSICIONES ADMINISTRATIVAS; REQUISITOS DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS; EFICACIA DE LOS ACTOS; NULIDAD Y ANULABILIDAD.

JULIO 2005

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ÍNDICE:

I. DISPOSICIONES Y ACTOS ADMINISTRATIVOS. .........................................................3 II. DISPOSICIONES ADMINISTRATIVAS. ........................................................................4 III. REQUISITOS DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS. ..................................................6 1. Producción y contenido. ....................................................................................................6 2. Motivación. ......................................................................................................................7 3. Forma. .............................................................................................................................9 IV EFICACIA DE LOS ACTOS. ..........................................................................................9 1. Notificación. ..................................................................................................................10 2. La publicación. ...............................................................................................................13 V NULIDAD Y ANULABILIDAD.....................................................................................14 1. Nulidad. .........................................................................................................................16 2. Anulabilidad. ..................................................................................................................19

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I. DISPOSICIONES Y ACTOS ADMINISTRATIVOS. La exposición del tema ha de partir de la identificación de cada concepto y de las diferencias existentes entre ambos. Cabe equiparar el concepto de disposición administrativa al de reglamento, entendido como norma jurídica emanada de la Administración, susceptible de producir efectos generales (erga omnes) y de rango inferior a la Ley. El reglamento forma parte del ordenamiento jurídico, tiene vocación de permanencia en el mismo mientras no sea derogado, siendo susceptible de ser aplicado en múltiples ocasiones. Frente a la disposición, de carácter general, el acto administrativo es particular, en tanto que dirigido a una o varias personas; no se integra en el ordenamiento jurídico, sino que se limita a aplicarlo; carece de vocación de permanencia, pues se agota con su cumplimiento o ejecución. Es clásica la definición doctrinal -no hay norma jurídica alguna que lo defina- del acto administrativo como toda manifestación de voluntad, deseo, conocimiento o juicio realizada por la Administración pública en ejercicio de una potestad administrativa (ZANOBINI), a la que habría que añadir el inciso “diferente de la reglamentaria”, para distinguirlo de la disposición administrativa. Además, la diferencia se traduce en otras peculiaridades que afectan tanto al régimen de invalidez de unas y otros (la nulidad con carácter general para las disposiciones, mientras que la anulabilidad es la regla ordinaria para los actos, quedando su nulidad reducida a las causas tasadas fijadas por el artículo 62.1 LPAC); también es diferente el régimen de revocación, pues mientras los actos vienen sometidos a diversos condicionamientos y requisitos (artículos 102 a 106 LPAC), los reglamentos pueden ser libremente derogados por otro posterior; es diferente, asimismo el procedimiento tendente a su producción, pues mientras que el de los actos administrativos se regula en la LPAC (Título VI), el de los reglamentos se contiene, para nuestra Administración regional en el artículo 53 de la Ley 6/2004; asimismo, frente a la regla general de la exigencia de notificación a los interesados, propia de los actos, los reglamentos, atendidos sus plurales destinatarios, han de ser publicados.

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II. DISPOSICIONES ADMINISTRATIVAS. Tomando como punto de partida estas diferencias, el artículo 52 LPAC dispone que para que produzcan efectos jurídicos las disposiciones administrativas habrán de publicarse en el diario oficial que corresponda. Alude, pues a una de las notas distintivas de las disposiciones administrativas como es su publicación. Ésta viene impuesta por el hecho de dirigirse la norma a los ciudadanos en general, de forma que su conocimiento por todos sólo es posible a través de la publicación, pero también por el artículo 9.3 CE, según el cual la Constitución garantiza la publicidad de las normas. Asimismo, con base en el principio de legalidad (artículo 9.3 y 103.1 CE) que somete a la Administración a la Ley y al Derecho, dispone que las resoluciones administrativas de carácter particular (lo que hemos llamado actos administrativos) no podrán vulnerar lo establecido en una disposición de carácter general, aunque aquéllas tengan igual o superior rango a éstas. Supone la consagración en la Ley del principio de inderogabilidad singular de las disposiciones por meros actos administrativos, aun cuando éstos procedan del mismo órgano o del superior jerárquico, señalando de forma clara la supremacía de la norma sobre el mero acto. Un ejemplo de lo expuesto sería una Orden de la Consejera de Economía y Hacienda por la que se dictan normas en materia de gestión presupuestaria. Esta Orden habrá de ser aplicada por todos los órganos de la Administración regional, no pudiendo ser desconocida ni por la propia Consejera cuando dicte actos de aplicación de la misma, ni tan siquiera por el Consejo de Gobierno al dictar actos que se encuentren bajo la regulación contenida en esa Orden. Qué duda cabe que, con posterioridad a aquella norma, tanto la Consejera como el Consejo de Gobierno podrán dejar sin efecto aquella norma por otra posterior, pero en este caso ya será una cuestión de sucesión cronológica de reglamentos, no de indebida derogación de la norma por un acto singular de aplicación. Del mismo modo que las relaciones entre disposición y acto se rigen por el principio de inderogabilidad singular, entre las normas también existen relaciones de superioridad y dependencia. Es lo que plasma el artículo 51 LPAC cuando establece que las disposiciones administrativas no podrán vulnerar la Constitución o las leyes ni regular aquellas materias que la Constitución o los Estatutos de Autonomía reconocen

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de la competencia de las Cortes Generales o de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas. Ninguna disposición administrativa podrá vulnerar los preceptos de otra de rango superior. Las disposiciones administrativas se ajustarán al orden de jerarquía que establezcan las leyes. El principio de jerarquía normativa en que ese basa este artículo está ya recogido en el artículo 9.3 CE. Consiste en clasificar a las normas en una escala de rangos, de tal forma que unas tienen más valor o fuerza de obligar que otras, de lo que deriva que cada norma puede disponer sobre las de nivel inferior, mientras que ha de respetar estrictamente el contenido de las de nivel superior. Siguiendo a SANTAMARÍA PASTOR, el principio de jerarquía normativa tiene dos tipos de consecuencias. Unas positivas, en cuya virtud, la colocación de una norma en un determinado nivel de la escala jerárquica, dota a la norma de capacidad innovadora respecto de las demás, pues puede modificar o derogar válidamente todas las que se encuentren en los niveles inferiores. Del mismo modo, sólo puede ser modificada o derogada por las de rango superior. Todo ello sin perjuicio que las normas posteriores del mismo nivel puedan modificar o derogar los anteriores, pero ello no se basa en el principio de jerarquía normativa. Asimismo, la disposición que contradice los preceptos de otra superior es nula, lo que podrá ser declarado por el tribunal competente en cada caso. Ahora bien, no todas las normas se relacionan entre sí conforme al principio de jerarquía, pues una Ley estatal no tiene relación de jerarquía con una autonómica, ni siquiera con un reglamento regional, aunque éste sí lo tendrá con una Ley emanada de su parlamento autonómico. De hecho, la única norma que guarda un vínculo jerárquico con todas las demás es la Constitución, superior a todas ellas, cualquiera que sea su tipo, contenido o naturaleza.

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Esto es así porque el principio de jerarquía sólo opera dentro de cada sistema normativo (el estatal, por un lado, el autonómico, por otro), viniendo las relaciones entre normas de diferentes sistemas regidas por otro principio, el de competencia. En cualquier caso, dentro de cada sistema, la jerarquía se establece por razón del órgano del que procede la norma, de tal forma que todas las leyes de la Comunidad Autónoma son iguales entre sí y superiores a cualquier reglamento emanado de su Administración. Los reglamentos están jerarquizados en función del nivel del órgano del que emanen, de forma que todos los Decretos del Consejo de Gobierno son iguales entre sí y superiores a las Órdenes de cada Consejero y las de éste, a su vez, serán superiores a las resoluciones emanadas de los órganos de él 1

dependientes .

III. REQUISITOS DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS. Los artículos 53 a 55 de la Ley 30/92 establecen los requisitos o elementos básicos de los actos administrativos, aludiendo a su producción, contenido, necesidad de motivación y forma. 1. Producción y contenido. El artículo 53.1 LPAC establece que los actos administrativos que dicten las Administraciones Públicas, bien de oficio o a instancia del interesado, se producirán por el órgano competente ajustándose al procedimiento establecido. Dos son las cuestiones apuntadas: competencia del órgano y procedimiento. La primera ya fue estudiada en el Tema 1 y a él nos remitimos, añadiendo ahora que la producción de actos por órganos incompetentes vicia de invalidez el acto. Esa invalidez puede ser una mera anulabilidad, o bien la nulidad radical, cuando el acto procede de un órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o el territorio (artículo 62.1, b).

1

El artículo 25 de la Ley 7/2004, es un buen exponente de las diferentes formas que pueden adoptar las disposiciones administrativas en nuestra Comunidad Autónoma, al tiempo que, en su apartado 2, plasma la diferencia formal existente entre las disposiciones normativas del Consejo de Gobierno, que adoptarán la forma de Decreto y los meros actos de aplicación del Derecho, para los que se reserva la denominación de Acuerdos.

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Las diferencias entre el alcance de ambas formas o grados de invalidez serán objeto de análisis en el apartado IV de este mismo tema y a él nos remitimos. La necesidad de que todo acto sea producto de un previo procedimiento administrativo es una consecuencia de la finalidad garantista del procedimiento, consistente en la necesidad de que la Administración ajuste su actuación a unos cauces formales predeterminados por la norma, que la dirigen y en los cuales se garantiza la participación de los interesados. El incumplimiento de las normas procesales puede derivar en la invalidez del acto, bien la nulidad si la vulneración del procedimiento es tan intensa que se prescindo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido (art. 62.1, e LPAC), bien la anulabilidad si el acto carece de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o da lugar a la indefensión de los interesados (artículo 63.2 LPAC). El contenido de los actos se ajustará a lo dispuesto por el ordenamiento jurídico y será determinado y adecuado a los fines de aquéllos. Nueva manifestación del principio de legalidad y del sometimiento pleno de la Administración a la Ley y el Derecho, impone el deber de que los actos administrativos sean lícitos, determinados y posibles. 2. Motivación. La motivación consiste en la exposición, en el mismo acto, de las causas que han llevado a dictarlo. El artículo 54 de la Ley 30/92 establece una relación de los actos que habrán de ser motivados, señalando que tal motivación consistirá en una sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho, no bastando, sin embargo cualquier referencia, sino que los hechos y fundamentos de derecho han de ser concretos y suficientes para poder deducir que la resolución adoptada era la 2

procedente y no otra . Junto a la motivación que debe constar en el propio acto, el artículo 89.5 LPAC admite que la aceptación de informes o dictámenes servirá de motivación a la resolución cuando se incorporen al texto de la misma. 2

Según el Tribunal Supremo, los motivos de hecho y de derecho del acto han de ser sucintos, pero suficientes, de suerte que expliciten la razón del proceso lógico y jurídico que determinó la decisión administrativa o, en otras palabras, debe tener la suficiente amplitud para que los interesados tengan el debido conocimiento de los motivos del acto para poder defender sus derechos e intereses.

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Así, dispone el artículo 54 que serán motivados los siguientes actos: a) Los actos que limiten derechos subjetivos o intereses legítimos. b) Los que resuelvan procedimientos de revisión de oficio de disposiciones o actos administrativos, recursos administrativos, reclamaciones previas a la vía judicial y procedimientos de arbitraje. c) Los que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del dictamen de órganos consultivos. d) Los acuerdos de suspensión de actos, cualquiera que sea el motivo de ésta, así como la adopción de medidas provisionales previstas en los arts. 72 y 136 de la Ley 30/92 e) Los acuerdos de aplicación de la tramitación de urgencia o de ampliación de plazos. f) Los que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales, así como los que deban serlo en virtud de disposición legal o reglamentaria expresa. Esta relación no es excluyente, en el sentido de que no puedan ser motivados aquellos actos que no se encuentren entre los enumerados. Al contrario, el espíritu de todo el Derecho Administrativo actual tiende a facilitar al interesado todos los medios necesarios para el ejercicio de sus derechos y la defensa de sus intereses, garantizando su participación en el procedimiento. Dentro de estas medidas de garantía una de las principales es conocer las razones por las que la Administración ha actuado de una determinada manera, pues será la base de cualquier impugnación contra el acto desfavorable para el interesado. Por ello, la regla práctica general debe ser la de motivar siempre, aunque en puridad y de conformidad con la literalidad del precepto trascrito no exista obligación de hacerlo salvo en los casos expuestos. Respecto de la motivación de los actos que pongan fin a los procedimientos selectivos y de concurrencia competitiva (oposiciones, concursos, expedientes de contratación, etc.), la Ley es consciente de las peculiaridades que cada unos de estos procedimientos conlleva, por lo que deja a las normas reguladoras de sus correspondientes convocatorias la determinación de la forma de efectuar la

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motivación, debiendo, en todo caso, quedar acreditados en el procedimiento los fundamentos de la resolución que se adopte. 3. Forma. Los actos administrativos se producirán por escrito a menos que su naturaleza exija o permita otra forma más adecuada de expresión y constancia. En los casos en que los órganos administrativos ejerzan su competencia de forma verbal, la constancia escrita del acto, cuando sea necesaria, se efectuará y firmará por el titular del órgano inferior o funcionario que la reciba oralmente, expresando en la comunicación del mismo la autoridad de la que procede. Si se tratara de resoluciones, el titular de la competencia deberá autorizar una relación de las que haya dictado de forma verbal, con expresión de su contenido. Adviértase que, aunque el precepto admite la forma no escrita, en la práctica toda resolución administrativa deberá reconducirse a esta forma, consignándose por escrito para dejar constancia de la misma, bien para su notificación al interesado, para su incorporación al expediente administrativo y, en general, para conseguir la necesaria certeza acerca del contenido mismo del acto que su eficacia exige. Cuando deba dictarse una serie de actos administrativos de la misma naturaleza, tales como nombramientos, concesiones o licencias, podrán refundirse en un único acto, acordado por el órgano competente, que especificará las personas u otras circunstancias que individualicen los efectos del acto para cada interesado.

IV EFICACIA DE LOS ACTOS. Los artículos 56 y 57 LPAC responden a lo que se ha denominado facultades de autotutela de la Administración, cuyo fundamento principal se encuentra en la finalidad de interés público que persigue toda actuación administrativa. Estas facultades suponen que la Administración puede crear, extinguir o modificar por sí misma, a través del acto administrativo, situaciones jurídicas en las que ella es parte

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(esto es lo que quiere decir el artículo 56 LPAC al establecer que los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo serán ejecutivos con arreglo a lo dispuesto en la Ley), presumiendo además que ese acto es válido y, consecuentemente, otorgándole efectos desde el momento en que se dicta, salvo que en él se disponga otra cosa (artículo 57 LPAC). Pero esas potestades de autotutela van todavía más allá y, junto a la posibilidad de declarar aquellas situaciones jurídicas (ejecutividad del acto), se inviste a la Administración del poder para imponer, por sí misma y de forma coactiva, forzosa, al destinatario del acto, su cumplimiento efectivo, incluso frente a la eventual resistencia de aquél (ejecutoriedad, artículo 94 LPAC). Centrando nuestra atención en los efectos del acto, ya hemos visto que éste los producirá desde la fecha en que se dicte, salvo que: ??en ellos se disponga otra cosa, lo que ocurrirá por ejemplo cuando se concede una autorización para abrir un establecimiento a partir de una determinada fecha; ??cuando así lo exija el contenido del acto, por ejemplo, en el nombramiento de un funcionario, que no produce efectos hasta su toma de posesión; ??cuando su eficacia quede supeditada a su aprobación superior; ??cuando su eficacia esté supeditada a su notificación o publicación, lo que como veremos es la verdadera regla general, pues han de notificarse a los interesados todos los actos y resoluciones que afecten a sus derechos e intereses, no produciendo sus efectos hasta que se produce la efectiva notificación. 1. Notificación. Los actos administrativos necesitan ser dados a conocer para producir efectos jurídicos, demorando hasta entonces su eficacia. Las modalidades a través de las cuales los actos administrativos se ponen en conocimiento de sus destinatarios son la notificación y la publicación.

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En términos generales, puede decirse que la notificación se corresponde con la puesta en conocimiento de los actos administrativos singulares, mientras que la publicación se refiere a la publicidad de los actos administrativos de destinatario general (determinables o no). En ambos casos, condicionan la eficacia del acto, pues si los actos administrativos no son notificados o publicados, debiendo serlo, no serán eficaces, no produciendo efecto alguno. Según el artículo 58 LPAC, se notificarán a los interesados las resoluciones y actos administrativos que afecten a sus derechos e intereses, en los términos previstos en el artículo 59 (forma de practicar la notificación). En principio, la doctrina considera que deben ser notificados todos los actos que ponen fin al procedimiento (resoluciones), así como los actos de trámite cualificados (los que son susceptibles de recurso independiente de la resolución final) y aquellos actos que llamen a la actuación de los interesados (por ejemplo, la apertura del período de prueba o del trámite de audiencia). Toda notificación deberá ser cursada dentro del plazo de diez días a partir de la fecha en que el acto haya sido dictado, y deberá contener el texto íntegro de la resolución (no basta un mero resumen), con indicación de si es o no definitivo en la vía administrativa, la expresión de los recursos que procedan, órgano ante el que hubieran de presentarse y plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar, en su caso, cualquier otro que estimen procedente. Las notificaciones que conteniendo el texto íntegro del acto omitiesen alguno de los demás requisitos previstos en el apartado anterior (notificaciones defectuosas) surtirán efecto a partir de la fecha en que el interesado realice actuaciones que supongan el conocimiento del contenido y alcance de la resolución o acto objeto de la notificación o resolución, o interponga cualquier recurso que proceda. Sin perjuicio de lo establecido en el apartado anterior, y a los solos efectos de entender cumplida la obligación de notificar dentro del plazo máximo de duración de

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los procedimientos, será suficiente la notificación que contenga cuando menos el texto íntegro de la resolución, así como el intento de notificación debidamente acreditado. Sobre la forma de practicar la notificación, el artículo 59 dice que Las notificaciones se practicarán por cualquier medio que permita tener constancia de la recepción por el interesado o su representante, así como de la fecha, la identidad y el contenido del acto notificado. En la práctica el medio más utilizado es el del correo certificado. La acreditación de la notificación efectuada se incorporará al expediente. En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, la notificación se practicará en el lugar que éste haya señalado a tal efecto en la solicitud. Cuando ello no fuera posible, en cualquier lugar adecuado a tal fin, y por cualquier medio que permita tener constancia de las circunstancias antes expresadas. Cuando la notificación se practique en el domicilio del interesado, de no hallarse presente éste en el momento de entregarse la notificación podrá hacerse cargo de la misma cualquier persona que se encuentre en el domicilio y haga constar su identidad. Si nadie pudiera hacerse cargo de la notificación, se hará constar esta circunstancia en el expediente, junto con el día y la hora en que se intentó la notificación, intento que se repetirá por una sola vez y en una hora distinta dentro de los tres días siguientes. Para que la notificación se practique utilizando medios telemáticos se requerirá que el interesado haya señalado dicho medio como preferente o consentido expresamente

su

utilización,

identificando

además

la

dirección

electrónica

correspondiente, que deberá cumplir con los requisitos reglamentariamente establecidos. En estos casos, la notificación se entenderá practicada a todos los efectos legales en el momento en que se produzca el acceso a su contenido en la dirección electrónica. Cuando, existiendo constancia de la recepción de la notificación en la dirección electrónica, transcurrieran diez días naturales sin que se acceda a su contenido, se entenderá que la notificación ha sido rechazada con los efectos

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previstos en el siguiente apartado, salvo que de oficio o a instancia del destinatario se compruebe la imposibilidad técnica o material del acceso. Cuando el interesado o su representante rechace la notificación de una actuación administrativa, se hará constar en el expediente, especificándose las circunstancias del intento de notificación y se tendrá por efectuado el trámite siguiéndose el procedimiento. Cuando los interesados en un procedimiento sean desconocidos, se ignore el lugar de la notificación o el medio para hacerla, o bien, intentada la notificación, no se hubiese podido practicar, la notificación se hará por medio de anuncios en el tablón de edictos del Ayuntamiento de su último domicilio, en el "Boletín Oficial del Estado", de la Comunidad Autónoma o de la Provincia, según cual sea la Administración de la que proceda el acto a notificar, y el ámbito territorial del órgano que lo dictó. En el caso de que el último domicilio conocido radicara en un país extranjero, la notificación se efectuará mediante su publicación en el tablón de anuncios del Consulado o Sección Consular de la Embajada correspondiente. Las Administraciones públicas podrán establecer otras formas de notificación complementarias a través de los restantes medios de difusión, que no excluirán la obligación de notificar conforme a los dos párrafos anteriores. 2. La publicación. El artículo 59.6 establece que la publicación, sustituirá a la notificación surtiendo sus mismos efectos en los siguientes casos: a) Cuando el acto tenga por destinatario a una pluralidad indeterminada de personas o cuando la Administración estime que la notificación efectuada a un solo interesado es insuficiente para garantizar la notificación a todos, siendo, en este último caso, adicional a la notificación efectuada.

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b) Cuando se trata de actos integrantes de un procedimiento selectivo o de concurrencia competitiva de cualquier tipo. En este caso, la convocatoria del procedimiento deberá indicar el tablón de anuncios o medios de comunicación donde se efectuarán las sucesivas publicaciones, careciendo de validez las que se lleven a cabo en lugares distintos. Por otra parte, los actos administrativos serán objeto de publicación cuando así lo establezcan las normas reguladoras de cada procedimiento o cuando lo aconsejen razones de interés público apreciadas por el órgano competente. La publicación de un acto deberá contener los mismos elementos que las notificaciones, es decir, texto íntegro de la resolución, con indicación de si es o no definitivo en la vía administrativa, la expresión de los recursos que procedan, órgano ante el que hubieran de presentarse y plazo para interponerlos. Será también aplicable a la publicación lo establecido para las notificaciones defectuosas. En los supuestos de publicaciones de actos que contengan elementos comunes, podrán publicarse de forma conjunta los aspectos coincidentes, especificándose solamente los aspectos individuales de cada acto. Asimismo, si el órgano competente apreciase que la notificación por medio de anuncios o la publicación de un acto lesiona derechos o intereses legítimos, se limitará a publicar en el diario oficial que corresponda una somera indicación del contenido del acto y del lugar donde los interesados podrán comparecer, en el plazo que se establezca, para conocimiento del contenido íntegro del mencionado acto y constancia de tal conocimiento.

V NULIDAD Y ANULABILIDAD. Estas dos figuras son las formas que puede adoptar la invalidez del acto administrativo. En general, es inválido el acto que infringe el ordenamiento jurídico. La regla general es que los actos inválidos serán anulables, alcanzando la condición de

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nulos únicamente cuando concurran en ellos las circunstancias o causas tasadas relacionadas en el artículo 62.1 LPAC. Para GALLEGO ANABITARTE y MENÉNDEZ REXACH, Las principales diferencias que pueden distinguirse entre el régimen de la nulidad de pleno derecho y el de la anulabilidad son las siguientes: ??La nulidad radical o de pleno derecho es la regla para la invalidez de las disposiciones generales (art. 62.2 LRJPAC), mientras que para los actos administrativos -como consecuencia de la preeminencia del principio de seguridad jurídica (que postula el mantenimiento o conservación del acto)constituye la excepción. En el caso de los actos administrativos, los vicios determinantes de la nulidad de pleno derecho son tasados y de interpretación restrictiva (art. 62.1 LRJPAC), siendo la regla general la anulabilidad, que se encuentra definida genéricamente en el art. 63 LRJPAC como “cualquier infracción del ordenamiento jurídico incluida la desviación de poder”. ??La nulidad de pleno derecho puede ser instada en cualquier momento por cualquier particular interesado o de oficio por la propia Administración, puesto que la revisión de oficio se configura como una verdadera acción de nulidad (art. 102.1 LRJPAC), mientras que la invocación de la anulabilidad sólo puede realizarse por el sujeto afectado por el acto viciado y está sometida a plazos preclusivos, tanto para la Administración (cuatro años desde que se dictó el acto para declarar su lesividad, art. 103.2 LRJPAC) como para los particulares, los cuales deben cumplir los plazos del recurso de alzada (art. 116 LRJPAC, tras la reforma por Ley 4/1999) y/o del recurso contencioso-administrativo (art. 46.1 LJCA), de forma que transcurrido el plazo legalmente establecido sin la impugnación del acto, éste deviene consentido y, por tanto, firme. ??Los efectos de la nulidad de pleno derecho se producen ex tunc (como si el acto nulo nunca hubiera existido); y los de la anulabilidad son ex nunc (desde el momento en que se declare por el órgano competente, por lo tanto, carece de efectos retroactivos).

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??El acto nulo de pleno derecho no se puede sanar por convalidación; sí puede sanarse, sin embargo, el que adolece de un vicio de anulabilidad (art. 67.1 LRJPAC). 1. Nulidad. De conformidad con el artículo 62.1 LPAC, serán actos nulos de pleno derecho: a) Los que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional. Es decir, los derechos y libertades reconocidos en los artículos 14 a 29 CE: igualdad ante la Ley de todos los españoles; derecho a la vida; libertad ideológica y religiosa; libertad personal; intimidad e inviolabilidad del domicilio, residencia y circulación; libertad de expresión; derecho a la reunión, asociación y participación en asuntos públicos; tutela judicial efectiva; principio de legalidad penal; libertad de enseñanza; derecho a la educación; libertad de sindicación; derecho de petición. A ellos ha de añadirse el derecho a la objeción de conciencia reconocido en el artículo 30. b) Los dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio. Adviértase que en ella no tiene cabida la incompetencia funcional o jerárquica, es decir, en la que incurre un Director General cuando dicta un acto que correspondería al Consejero. En este supuesto, no estaríamos ante un acto nulo, sino meramente anulable, pues la incompetencia puede ser convalidada por el Consejero.

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c) Los que tengan un contenido imposible. La doctrina y la jurisprudencia, afirman que la imposibilidad ha de ser material, física, a la que suman también la imposibilidad lógica (por ejemplo, un acto 3

contradictorio consigo mismo) o impreciso e ininteligible .

d) Los que sean constitutivos de infracción penal o se dicten como consecuencia de ésta. Por infracción penal hay que entender tanto los delitos como las meras faltas. Adviértase que el acto nulo lo puede ser por constituir él mismo una infracción penal, como aquellos que se dictan como consecuencia de ésta. Imagínese, en este segundo caso, la resolución administrativa adoptada como consecuencia de un previo delito de cohecho. En cualquier caso, como la determinación de qué conductas son constitutivas de delito o falta corresponde a los jueces y tribunales de lo penal, para poder apreciar esta causa de nulidad, será preciso contar previamente con una sentencia condenatoria firme que declare la existencia de delito o falta. e) Los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados. En realidad, son dos causas diferentes aunque relacionadas entre sí. La primera, según la jurisprudencia, engloba los siguientes tipos de actos: ??Los dictados omitiendo un trámite esencial del procedimiento, que tenga una función decisiva o determinante en el procedimiento, de forma que su ausencia se pueda equiparar a la inexistencia de procedimiento.

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STS de 19 de mayo de 2.000

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??Los dictados tras la tramitación de un procedimiento diferente al que señala el ordenamiento jurídico. Supuesto típico es el de la revocación de un acto declarativo de derechos o favorable para el interesado, al amparo del artículo 105 LPAC, cuando en realidad el procedimiento adecuado sería el más complicado y rodeado de garantías, diseñado por los artículos 102 (revisión de acto nulo) ó 103 (declaración de lesividad de actos anulables) LPAC, según los casos. Respecto a las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados, la jurisprudencia ha considerado como tales, entre otras, aquéllas que se refieren a la existencia de quórum de constitución y de votación para la adopción de acuerdos, o la necesidad de que los asuntos a tratar consten en el orden del día, salvo justificada urgencia. f) Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición. La configuración de los actos presuntos obtenidos por silencio administrativo positivo como verdaderos actos administrativos, productores de efectos, lleva al establecimiento de esta causa de nulidad como garantía de la legalidad, pues es posible que por el mero transcurso del plazo máximo para resolver y notificar un procedimiento el interesado pueda adquirir facultades a las que, de conformidad con el ordenamiento jurídico no tendría derecho. g) Cualquier otro que se establezca expresamente en una disposición de rango legal. Es una cláusula residual que permite establecer nuevas causas de nulidad por las leyes, estatales o autonómicas. Un ejemplo sería el contenido en el artículo 103.4 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, que establece que serán nulos de pleno derecho los actos y las disposiciones administrativas contrarios a

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los pronunciamientos de las sentencias, que se dicten con la finalidad de eludir su cumplimiento. El apartado 2 del artículo 62 establece la nulidad de las disposiciones administrativas que vulneren la Constitución, las leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior, las que regulen materias reservadas a la Ley, y las que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales. Los supuestos contemplados por el precepto aluden a la vulneración de los principios de jerarquía normativa, de legalidad en su vertiente de reserva de ley (el ordenamiento reserva a la Ley la regulación de determinadas materias, vedando al reglamento la posibilidad de normar sobre ellas, salvo como complemento indispensable de la propia Ley), y de irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, sancionados todos ellos por el artículo 9.3 CE. 2. Anulabilidad. Dispone el artículo 63.1 LPAC que son anulables los actos de la Administración que incurran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder. La desviación de poder a que se refiere el precepto es el ejercicio de potestades administrativas para fines distintos de los fijados por el ordenamiento jurídico (art. 70.2 Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa). Baste ahora señalar que no es más que un ejemplo de infracción del ordenamiento que exige, para su apreciación, una actuación administrativa que, en apariencia se ajuste a la legalidad, pero que en el fondo persiga un fin distinto del interés público querido por el legislador. La dificultad de probar la intención del autor del acto hace que no se exija una prueba plena, siendo suficiente acreditar aquellas circunstancias que puedan llevar a la convicción de que existió la actuación desviada.

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En cuanto al defecto de forma, prescribe el artículo 63.2 LPAC que sólo determinará la anulabilidad cuando el acto carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o dé lugar a la indefensión de los interesados. Es un supuesto de infraccción del ordenamiento jurídico que, sin embargo, no conlleva la invalidez del acto. Sería una mera irregularidad no invalidante. Consagra de esta manera la tendencia jurisprudencial más antiformalista, que sostiene la improcedencia de declarar la anulabilidad cuando el nuevo acto que habría de dictarse si se considerara anulable aquél en que concurre el vicio de forma, una vez subsanado éste, tendría que ser idéntico en sentido material al anulado. El principio de economía procesal lleva a mantener la validez del acto. Ahora bien, cuando el defecto de forma trascienda lo meramente procesal y afecte a los interesados de manera sustancial ya sí que puede producir la anulabilidad. Es el caso del acto que, debido a los defectos formales que presenta no puede llegar a alcanzar su fin, lo que lo convertiría en un acto inútil. Son supuestos de actos anulables por esta causa aquéllos en los que el vicio de forma impide valorar la corrección del acto tanto desde la perspectiva de la legalidad (adecuación del acto al ordenamiento jurídico) como de la oportunidad (beneficios que se derivan para el interés público del acto adoptado). Normalmente los trámites en cuya omisión se basará la apreciación de esta causa serán informes técnicos y de oportunidad. También se produce la anulabilidad del acto cuando la ausencia de determinados trámites puede generar indefensión al interesado. La

indefensión

se

produce cuando ha existido una disminución efectiva, real y trascendente de las garantías, es decir, cuando el titular del derecho o interés discutido, a causa del vicio formal en que ha incurrido la Administración, se ve imposibilitado para su defensa (GALLEGO ANABITARTE Y MENÉNDEZ REXACH). Por ello, se entiende que no hay indefensión cuando el particular, a través de los recursos administrativos y contencioso-administrativo, ha podido formular las alegaciones y aportar las pruebas que hubiera podido presentar o acreditar en el trámite omitido. Entre los trámites cuya omisión puede dar lugar a indefensión y, en consecuencia, a la anulabilidad del acto, se encuentra el trámite de audiencia.

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Finalmente, el artículo 63.3 dispone que la realización de actuaciones administrativas fuera del tiempo establecido para ellas sólo implicará la anulabilidad del acto cuando así lo imponga la naturaleza del término o plazo. Consagra por tanto la idea de que los actos dictados fuera de plazo no son anulables, salvo que el plazo tenga un carácter esencial, de forma que la norma imponga forzosamente su cumplimiento en un determinado plazo, tras el cual ya no admita su realización, bien por generar indefensión o porque ya no pueda alcanzar su fin una vez transcurrido el plazo otorgado para su cumplimiento. Con carácter general, por tanto, puede afirmarse que el vicio de forma, salvo en los casos en que se prescinde totalmente del procedimiento establecido o se vulneran las reglas esenciales para la formación de voluntad de los órganos colegiados, (nulidad), y al margen de aquellos defectos que generan indefensión o que impiden al acto alcanzar su fin (anulabilidad), no conlleva la invalidez del acto, sino una mera irregularidad no invalidante. Ello es plasmación del principio antiformalista que rige la teoría del acto administrativo una de cuyas expresiones más claras es otro principio, el denominado favor acti, es decir, aquel que pretende salvar la validez y eficacia del acto, siempre que ello sea posible. Manifestaciones concretas de este principio las encontramos en los artículos 64 a 67 de la Ley 30/92, que tratan, por este orden, de la intransmisibilidad de la invalidez, de la conversión de los actos viciados, de la conservación de actos y trámites y de la convalidación. Veamos cada uno de estos supuestos. Dispone el artículo 64 que la nulidad o anulabilidad de un acto no implicará la de los sucesivos en el procedimiento que sean independientes del primero. La independencia entre actos de un mismo procedimiento se ha interpretado como ausencia de relación de causalidad entre ellos, es decir, que uno puede dictarse sin necesidad del otro.

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La nulidad o anulabilidad en parte del acto administrativo no implicará la de las partes del mismo independientes de aquélla salvo que la parte viciada sea de tal importancia que sin ella el acto administrativo no hubiera sido dictado. Según el artículo 65, los actos nulos o anulables que, sin embargo, contengan los elementos constitutivos de otro distinto producirán los efectos de éste. Supone la conversión o transformación de un acto nulo o anulable en uno de otro tipo, cuyos requisitos, tanto materiales como formales, cumple. BOCANEGRA SIERRA cita un ejemplo real de conversión decretado por el Tribunal Supremo (STS de 22 de abril de 1999). El supuesto es el de una Comunidad Autónoma que impone una sanción, ya prescrita, consistente en la repoblación de un terreno roturado ilegalmente. El Tribunal confirma la ilegalidad de la sanción por prescripción de la infracción, pero declara la conversión del acto que impone la medida de repoblación, que constituiría, en realidad, no una sanción, sino una medida de policía forestal, independiente, por tanto, de la legalidad o ilegalidad de la conducta del propietario del terreno. El artículo 66 establece que el órgano que declare la nulidad o anule las actuaciones dispondrá siempre la conservación de aquellos actos y trámites cuyo contenido se hubiera mantenido igual de no haberse cometido la infracción. En definitiva, ordena conservar los actos y trámites no afectados por la invalidez. En la práctica se suele dar esta conservación en supuestos en que se anula el acto y se retrotraen las actuaciones hasta un determinado trámite, por ejemplo el de audiencia, que se hubiera omitido. Al declarar esa retroacción de actuaciones, el órgano conservará todos los trámites anteriores (informes, pruebas, alegaciones previas, etc.), evitando así tener que reproducir la instrucción completa del expediente. Finalmente, el artículo 67 recoge la convalidación de los actos administrativos, operación con la que la Administración subsana un acto inválido dictando un nuevo acto que corrige los vicios del anterior ilegal. Sólo cabe respecto de los actos anulables, porque el acto nulo de pleno derecho es inconvalidable.

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Prevé el precepto dos supuestos: ??Acto anulable por incompetencia no determinante de nulidad. Alude a la incompetencia jerárquica, que se produce cuando un órgano dicta un acto respecto del que no es competente, sino que lo es su superior jerárquico. El acto del órgano inferior puede ser convalidado por el superior por dos vías: dictando éste un acto expreso de convalidación o bien, de forma tácita, mediante la desestimación del recurso de alzada contra el acto dictado por el inferior. ??Acto anulable por carecer de una autorización. Podrá ser convalidado el acto mediante el otorgamiento de la misma por el órgano competente. Los efectos de la convalidación se producirán no desde que se dictó el acto precisado de convalidación, sino desde que se produce ésta, sin perjuicio de la posibilidad de otorgarle efectos retroactivos de conformidad con lo dispuesto en el 4

artículo 57.3 LPAC .

4

El precepto, tras establecer la regla general de que los actos administrativos producen efectos desde la fecha en que dicten, prevé que “Excepcionalmente, podrá otorgarse eficacia retroactiva a los actos cuando se dicten en sustitución de actos anulados, y, asimismo, cuando produzcan efectos favorables al interesado, siempre que los supuestos de hecho necesarios existieran ya en la fecha a que se retrotraiga la eficacia del acto y ésta no lesione derechos o intereses legítimos de otras personas”.

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