1

TEMA TERCERO ORGANIZACIONES, GOBIERNOS Y ADMINISTRACIONES PÚBLICAS Los Gobiernos y las Administraciones Públicas desempeñan un papel crucial en la realidad contemporánea de cualquier país del mundo. La vida moderna de los humanos en sociedad estará en contacto con algún organismo o servicio público, de carácter nacional y/o internacional. Los estudios sobre la Ciencia de la Administración se iniciaron por la comunidad académica estadounidense, pionera en estos desarrollos disciplinares en la primera mitad de este siglo. En la actualidad carece de sentido el estudiar la función del gobierno o los partidos políticos desligados de las actividades de las Administraciones Públicas. Lo decisivo es cómo las cuestiones administrativas tienen respuestas políticas y viceversa, los arreglos estructurales que condicionan esa relación. 1.-

ORGANIZACIONES.

El término ORGANIZACIÓN proviene de “órgano” (griego organon: herramienta, latín, organum: instrumento). Antes de que empezase a ser objeto de estudio en la década de los ’50, “organización” sólo se entendía como acción, actividad. Resulta preciso partir de una distinción fundamental:  ESTRUCTURA SOCIAL: ESTRUCTURA es un fenómeno social observable que implica la interrelación o el acomodo entre partes. En este sentido, tanto la idea de Estructura Social como la de Organización Social vienen emparejadas, concentrando la ESTRUCTURA la atención sobre los actores y sus identidades diferenciales.  ORGANIZACIÓN SOCIAL: ORGANIZACIÓN sería un fenómeno social observable que implica la interrelación o el acomodo entre partes concentrando su atención sobre las interconexiones funcionales o procesales. El análisis de las organizaciones se puede explicar desde 3 puntos de vista diferentes:  sociopsicológico: comportamiento o atributos de los individuos en las organizaciones.  estructural: funcionamiento o características de algún aspecto organizativo.  ecológico: características o acciones de la organización considerada como entidad colectiva. Centrándonos en los 2 últimos niveles, se concreta esa gradación del siguiente modo: 1. División macroeconómica del trabajo, estructura y funciones del Estado, su intervención en los asuntos sociales, relaciones con la sociedad política y civil. 2. Elaboración de políticas públicas, modo en el que el Estado decide hacer una u otra cosa. En este plano aparecen los problemas relativos a la eficacia (en el sentido genérico de virtud, actividad, fuerza, poder para obrar). 3. Implantación de políticas públicas y organización del Gobierno y de las Administraciones Públicas, tránsito de las políticas a la realización de programas públicos para ponerlas en práctica. Aquí se producen problemas relativos a la efectividad, o a la consecución de fines o resultados por medio de un determinado programa.

1

2 4. Operación y gestión de los Gobiernos y las Administraciones Públicas, el papel y las responsabilidades de los gestores y empleados públicos. Aparecen cuestiones propias de efectividad y de eficiencia operativa. DISTINCIÓN ENTRE EFICIENCIA Y EFECTIVIDAD. Proviene de Chester Barnard y constituye un criterio de evaluación fundamental para las actividades administrativas contemporáneas:  Acción Efectiva: cuando se alcanza un fin específicamente deseado, cuando una acción logra su propósito específico objetivo.  Acción Efectiva Ineficiente: cuando las consecuencias no intencionales de una Acción Efectiva son más importantes que el logro del fin deseado y son insatisfactorias.  Acción Efectiva Eficiente: cuando las consecuencias no deliberadas de una Acción Efectiva son intranscendentes o triviales.  Acción Eficiente: cuando el fin pretendido no se alcanza pero las consecuencias no perseguidas satisfacen los deseos o motivos aunque no la “causa” de la acción. Será una Acción Eficiente pero no Efectiva. En este caso, la acción se justifica por los resultados no buscados y no por los pretendidos. Una acción es eficiente cuando satisface los motivos de ese fin, sea o no efectivo y si no crea insatisfacciones colaterales.  Acción Ineficiente: cuando una acción no satisface las razones de este propósito o si se incurre en satisfacciones colaterales, incluso si es efectiva. ORGANIZACIONES son sistemas de elementos interrelacionados, mecanismos vitales para la prosecución de objetivos en las sociedades contemporáneas. Funcionan como actores colectivos en posesión de ciertos derechos y poderes. Comprenden procesos sociales genéricos pero los incorporan y llevan a cabo, aportando un sesgo estructura específico por medio de dispositivos internos determinados, tal como señala Scott. 1.1. Las perspectivas sobre las organizaciónes. Siguiendo a Scott: a.-

Organizaciones como máquinas: Organizaciones consideradas como sistemas racionales, colectividades orientadas a la consecución de objetivos relativamente específicos que exhiben un alto grado de formalización en su estructura interna. La actividad organizativa sigue una racionalidad técnica o funcional. Escuelas: Administración científica de F. W. Taylor, Frank y Lillian Gilbreth; la Teoría administrativa de Fayol; los teóricos de los principios como Mooney y Reiley; Max Weber y la teoría de la burocracia; Herbert A. Simon y su teoría del comportamiento administrativo.

b.-

Organizaciones como organismos: Consideradas como sistemas naturales, colectividades cuyos miembros comparten un interés común en la supervivencia del sistema y se comprometen 2

3 en las actividades colectivas estructuradas informalmente para asegurar este objetivo. Escuelas: autores propios de las denominadas relaciones humanas como Dickson, Mayo, Barnard, Parsons. c.-

Organizaciones como sistemas abiertos: Consideradas como coaliciones de grupos de interés cambiantes que desarrollan objetivos mediante la negociación; estructura de coalición, actividades y resultados fuertemente influidos por factores de su medio ambiente. Conexión entre partes holgada. Escuelas: diseño de sistemas con Mintzberg, Arrow; análisis de la contingencia como Paul R. Lawrence y Jay Galbraith.

1.2. Todas las organizaciones son públicas pero tienen distinto poder. No es posible delinear claramente la separación entre los incentivos del mercado de las organizaciones privadas y las constricciones políticas de las públicas. Pueden identificarse grandes conjuntos nucleares de organizaciones estatales y empresariales que representan estos extremos. Las diferencias fundamentales son las siguientes:  Factores ambientales: las organizaciones públicas están sujetas a una menor exposición al mercado que las privadas, por ello, poseen menores incentivos a la eficiencia; están vinculadas a constreñimientos legales que determinan sus competencias e ingresos, los cuales no dependen de la ejecutoria de un mercado más o menos libre, sino que sufren influencias políticas de distintos grupos y fuentes.  Intercambios entorno/organización: las organizaciones públicas son más amplias en sus efectos, más sujetas a las expectativas de la opinión y al escrutinio público que las privadas.  Estructuras y procesos internos: los objetivos y fines de las organizaciones públicas son múltiples y difusos, difíciles de mesurar y con frecuencia conflictivos entre sí. La equidad es tan importante como la eficiencia, probablemente la autoridad es fragmentaria o débil. La actuación organizativa pública se caracteriza por la cautela y la evitación de innovaciones.  Recursos humanos: los empleados públicos suelen ser susceptibles de un mayor control, poseen una flexibilidad más elevada pero suelen mostrar niveles inferiores de satisfacción en el trabajo, de compromiso organizativo y de motivación en general. Los directivos, generalmente políticos, tiene períodos de permanencia más breves que los ejecutivos empresariales. Pese a las diferencias, todas las organizaciones son públicas en el sentido de que las distintas autoridades políticas afectan o influyen en diversos aspectos. Las organizaciones pueden ser más públicas respecto a unas actividades que a otras, pero todas lo son en algún grado. Una organización es pública en la medida en que ejerce o se ve constreñida por la autoridad política y es privada si practica o es condicionada por la autoridad económica. 3

4 1.3. El sector público del Estado organizativo. Caben dos posibilidades de acercamiento a la configuración actual de las Administraciones Públicas en el Estado contemporáneo:  Estricta: enfoque axiomático sobre la naturaleza de los bienes producidos que establezca la definición de los bienes públicos para deslindar los mercados y los organismos estatales según sus mecanismos respectivos de propiedad, asignación de recursos, pautas de interacción y formas de control.  Descriptiva. El análisis de los procesos político-administrativos debe centrarse en las actividades organizativas de los dominios en que se estructura la elaboración de las fuerzas políticas en la actualidad. Los sistemas político-administrativos tendrían las características siguientes:  las fronteras entre los sectores público y privado se han difuminado  las organizaciones administrativas públicas promueven sus propias agendas de preferencia  las preferencias de las organizaciones sobre las distintas políticas públicas reflejan fundamentalmente imperativos organizativos no ideológicos  los grandes cambios estructurales están fuera de la agenda gubernamental y de la oposición  las fracturas sociales originadas por los sucesos que se consideran relevantes en el dominio de una política determinada reflejan la idiosincrasia de los intereses de las organizaciones públicas y privadas  la mayoría de las decisiones colectivas implican coaliciones interorganizativas e interacciones de influencia cambiantes

4

5 2.-

GOBIERNOS. En la Europa Occidental, las características que mejor describen los Gobiernos y las Administraciones Públicas son diversidad y complejidad. Existen 3 ambigüedades metodológicas en las comparaciones político-administrativas sincrónicas entre distintos países:  Contraposición entre el todo y las partes: dificultad de generalización desde el examen de un solo ministerio, organización o entidad organizativa al conjunto de la estructura administrativa del Estado.  Oposición entre la teoría de la organización y el entorno político, es decir, complicación de relacionar las características universales de la adopción de decisiones en las organizaciones con las variaciones en los distintos ambientes de las Administraciones Públicas.  Problema de las unidades de análisis, las estructuras (organizaciones), actores (gobiernos y diferentes Administraciones) y las acciones (comportamientos). Las dos primeras son realidades tangibles y en cierto modo algo más fáciles de manejar. Los comportamientos son evasivos. En análisis comparativo de los sistemas político-administrativos es una tarea muy difícil. En un intento de elaborar un esquema analítico en un plano teórico, se debe subrayar:  En relación a los Gobiernos, entendidos como estructuras directivas de las organizaciones administrativas públicas, nos encontramos con diferencias muy importantes de estructura y comportamiento de los organismos que dirigen o pretenden dirigir la vida política de los Estados europeos. Más allá del conocimiento establecido sobre las presuntas virtudes de los gobiernos mayoritarios, se ignora con el detalle necesario el funcionamiento de los gobiernos de coalición y sus hipotéticas ventajas. Las variables a considerar en este respecto serían: el tipo de proceso de adopción de decisiones y la clase de representación. Los elementos fundamentales a tener en cuenta serían la influencia de los partidos, el papel jugado por los ministros individuales, la extensión del poder del presidente del gobierno o primer ministro y la función que cumplen las reuniones del gabinete. Las democracias actuales pueden caracterizarse como Estados de partidos, pero, hasta qué punto los gobiernos elegidos dependen de los grupos parlamentarios respectivos?, es legítima la autonomía de la que disfrutan? Un primus inter pares o un líder carismático? 2.1. La influencia de los partidos y de los ministerios. Los gobiernos se hallan en una posición central y poseen un autoridad prevalente sobre las políticas públicas, pero cuando se desagregan sus componentes individuales, los ministros parecen comités sobrecargados cuyos miembros representan un área de elaboración de políticas frente al resto de sus compañeros de gabinete, al tiempo que dirigen esa política encabezando su dominio organizativo. La práctica totalidad de los conflictos que se originan en los gobiernos contemporáneos puede imputarse a su heterogeneidad departamental o política. Los ministerios y los partidos o las facciones constituyen las dos fuerzas centrífugas que estructuran el debate en la mayoría de los gabinetes que operan en un sistema parlamentario. 5

6 La heterogeneidad departamental significa que los intereses organizativos juegan un papel importante en el proceso de adopción de decisiones, junto con la mayor proporción de ministros especialistas. Dicha heterogeneidad política no depende sólo de que haya varios partidos representados en el gobierno, también puede darse en gabinetes de un solo partido. La cuestión fundamental radica en calibrar hasta qué punto se refuerzan o anulan mutuamente estas dos fuentes de tensión. El dispositivo habitual para contrapesar estas tendencias centrífugas suele consistir en el establecimiento de un complejo orgánico asesor o de control y seguimiento de las políticas sectoriales en torno al Primer Ministro y Presidente del Gobierno. 2.2. El papel jugado por los ministros habituales. Se alivia a los miembros del gobierno de sus tareas gestoras como directivos departamentales. Según Blondel, se trata del único formato organizativo que puede impulsar coordinación. Si se relaciona la trayectoria profesional de los ministros individuales con su puesto específico nos encontramos con lo que Blondel denomina el dilema entre la representación y la especialización. En el caso del dilema entre la representación, resulta crucial organizar una estructura que asegure la reducción de los problemas que puedan surgir entre los sectores sociales en competencia. La competencia individual sobre un campo determinado se considera de menor importancia y la gestión del departamento se deja en manos de funcionarios públicos. En relación con el dilema de la especialización, no se percibe como esencial la pura habilidad política del ministro porque las cuestiones se tratarán directamente por el líder. La función principal es resolver los problemas de administración, dando prioridad a las realizaciones, al desarrollo de programas y políticas. La cualificación ministerial es producto del conocimiento técnico de las materias propias de su departamento, especialización, capacidad y habilidades propiamente políticas. El tecnócrata y especialista político cuentan con conocimientos próximos a la cartera que se les ha encargado y difieren en su experiencia política. El político puro carece de especialización técnica mientras que el profano es un novicio tanto en los asuntos políticos como en los departamentales. 2.3. La función que cumplen las reuniones del gabinete. La actividad gubernamental se ha interpretado, desde una perspectiva teórica clásica, como susceptible de ser encuadrada en:  actor racional, se concibe la acción gubernamental como elección; una vez planteado el problema, se determinan las alternativas con sus costes y beneficios estratégicos, los valores y fines compartidos y las presiones del mercado que se esté considerando y como resultado de todo ello se decide.  proceso organizativo, la acción se considera un resultado organizativo; se definen las organizaciones que componen el Gobierno y las que intervienen tradicionalmente en el problema de que se trate y cuál es su influencia relativa; se determinan los repertorios, programas y procedimientos operativos para hacer llegar la información disponible a los centros decisorios, para generar alternativas y para implantar cursos de acción alternativos.  la política burocrática, la acción es una resultante política; se determinan los canales apropiados para actuar sobre esta clase de problema, los jugadores, sus 6

7 posiciones, qué personalidad, presiones laborales y actitudes afectan, los plazos para forzar la resolución de la cuestión y las confusiones probables. El estilo decisorio de un gabinete puede conceptuarse en torno a un conjunto de variables estructurales y de comportamiento. Entre las variables estructurales hay que distinguir entre condiciones estables y variables. Las primeras incluyen procedimientos formales sobre lo que el gobierno puede hacer y las segundas se descomponen en factores políticos y características de personalidad, comprendiendo los conocimientos de los ministros. Entre las variables de comportamiento, la más definitoria es la práctica de liderazgo por el primer ministro o presidente del gobierno, la forma en que coordina el trabajo del gabinete y se relaciona con los burócratas. Cabe encuadrar seis tipos de decisiones gubernamentales: puramente rutinarias; asuntos casi rutinarios; materias muy conflictivas; problemas generales; estrategia sobre planificación a largo plazo y; temas políticos tácticos.

7

8 3.-

ADMINISTRACIONES PÚBLICAS. Para analizar el sistema político-administrativo, hay que concentrar la atención en 3 grandes grupos de cuestiones: la gestión de los recursos financieros; la gestión de los recursos humanos y la distribución territorial de poder político-administrativo. 3.1. Presupuestación y gasto público: a.-

Adscripción de recursos financieros como proceso político: Proceso con un alto grado de complejidad. No es difícil reducir el presupuesto a un problema de rango normativo o un equilibrio aparente entre gastos e ingresos. Un cambio de gobierno o régimen suele evidenciar que una parte sustancial del presupuesto puede alterarse. Se presentan como necesidades insoslayables los derechos adquiridos, los compromisos de gasto contraídos con anterioridad variable. La utilidad del enfoque prespuestario: según la organización pública que se considere, el énfasis metodológico del enfoque se desplaza desde una estrategia más de investigación empírica hacia la configuración de un instrumento para la elaboración de políticas públicas. Ello depende del acento sobre tres factores: i) las adscripciones presupuestarias reflejan las expectativas, preferencias y objetivos de los actores político-administrativos; ii) ese comportamiento indica por sí mismo las variaciones en el nivel y distribución de los recursos financieros y; iii) señala el grado de concentración o difusión de la autoridad para la adopción de decisiones sobre la adscripción de recursos. La combinación desigual de estos aspectos produce distintos resultados metodológicos. El presupuesto vincula el comportamiento humano a los recursos financieros, es una traducción de propósitos, una definición de objetivos a alcanzar mediante distintas políticas. Los recursos son limitados. El presupuesto estatal es siempre la representación monetaria de la actividad política y administrativa de una determinada estructura de gobierno, resuelve un conflicto de preferencias más o menos contradictorias y constituye un registro cuantitativo de los resultados de esa lucha. Por tanto, el presupuesto estatal es el corazón del proceso político que responde a los condicionamientos económicos y sociales.

b.-

La competencia por recursos: Aunque el tamaño total del presupuesto en un año dado obedece a realidades de contexto (exterior, nacional, aspectos económicos, sociales y políticos), la estructura de gobierno del sistema político-administrativo goza de un cierto grado de autonomía. Debido a las limitaciones cognoscitivas de quienes adoptan decisiones, se simplifica la función de recompensa en un intercambio y la búsqueda de la solución, con lo cual se trata sólo de satisfacer los objetivos propios y no de derrotar al oponente. Según Wildavsky, los presupuestos son mecanismos mediante los cuales los departamentos y organismos administrativos negocian sobre fines conflictivos, hacen concesiones y tratan de motivarse entre sí para lograr sus objetivos respectivos. 8

9

c.-

Los actores y sus estrategias: Según Wildavsky, las diferencias en las prácticas presupuestarias descansan en la riqueza de país, la capacidad de predicción, el volumen de gasto, los valores de las elites político-administrativas y las instituciones políticas. El régimen político incide sobre el número de actores que participan en el proceso, así como en su capacidad de actuación, fundamentada en su distinto grado de legitimidad, información y conocimientos técnicos. Condiciona la transparencia del proceso. Siempre que una unidad organizativa depende de otra autoridad formal para recabar sus ingresos se produce la misma situación: cada una considera sus propios cambios de gasto demasiado pequeños como para afectar al presupuesto estatal; trata de aumentar su cuota sin preocuparse del efecto de sus acciones estatales como algo fijo y determinado. Las clientelas, de las cuales depende el apoyo social, económico y político, juzgan por lo que hace por ellas. Cuanto más reciben los grupos clientelares, más se desarrollan y pueden ayudar mejor al organismo. La distribución interna de los recurso es mucho más fácil cuando el nivel de asignación es creciente. Quienes tienen éxito en la consecución de recursos en comparación con sus predecesores se creen más poderosos. Todos quieren más. El grado de cleptocracia, corrupción y patrimonialización de lo público que se deriva de este esquema varía con el marco político general con el que se produce la situación descrita. La falta de garantías democráticas desvirtúa los procedimientos de control y contabilidad de los gastos, generando irresponsabilidad en la gestión de los recursos por parte de los directivos de sus unidades organizativas. Tampoco la existencia de un régimen democrático constituye un garante contra las prácticas corruptas. Las estrategias presupuestarias de las unidades varían con su lugar en la jerarquía administrativa. Son acciones no necesariamente conscientes, de los organismos administrativos destinados a mantener o aumentar la cantidad de recursos financieros a su disposición. La elección de estrategias se basa en la intuición y la conjetura razonada como en conocimientos firmes.  Estrategias ubicuas: cultivan una clientela y desarrollan un clima de confianza entre los políticos y burócratas de otros organismos.  Estrategias contingentes: son particulares y circunstanciales, dependen del conocimiento y experiencia en seguir el hilo conductor del proceso presupuestario de manera que se puedan explotar las propias oportunidades al máximo y en especial las actitudes organizativas hacia éstas. El documento presupuestario proporciona una información cualificada sobre la distribución del poder e influencia en un sistema político-administrativo. El carácter del régimen condiciona el proceso de adopción de decisiones y los lazos y alianzas con las clientelas (internas y externas) al complejo estatal. Aunque la existencia de grupos políticos y de interés en una democracia favorece la articulación de demandas sociales, hay que resaltar el lugar privilegiado de los 9

10 burócratas, por su conocimiento especializado y posiciones organizativas, en el proceso presupuestario, con independencia del carácter democrático o no del régimen político. 3.2. Empleados públicos: La partida singular de mayor importancia son los gastos en personal. El empleo público es un recurso fundamental en las manos de cualquier gobierno, puesto que la mayoría de los resultados, bajo la forma de programas y políticas públicas, provienen de cualificados empleados públicos. No abundan los exámenes comparados del peso de los empleados públicos en su conjunto. El primer intento fue utilizado por la OCDE en 1982 y define el empleo público como el conjunto de actividades encuadradas bajo la rúbrica del Estado en general en su Sistema de Cuentas Nacionales. Si aplicamos esta definición a las 6 mayores naciones occidentales, comprobamos que comparten 3 características:  el empleo público tiende a crecer más deprisa que el privado, llega a ser más visible al tiempo que las actividades gubernamentales aumentan en volumen. Es un subproducto de las decisiones adoptadas sobre las políticas y los programas públicos, los cuales implican una organización administrativa estatal que moviliza recursos humanos y financieros para llevar a cabo un conjunto de actividades autorizadas legalmente para propósitos más o menos claros y definidos. Unas políticas o programas intensivos en fuerzas de trabajo, educación, salud, capital, defensa... Los cambios se producen según las características de los distintos programas así como en su distribución territorial. En los regímenes democráticos, el crecimiento es sostenido si han gobernado partidos socialdemócratas o democristianos y se frena levemente si ha habido liberales en el gobierno; en las antiguas dictaduras del sur de Europa, la pauta de crecimiento es notable pero el punto de partida era muy inferior al de los restantes países. 3.3. Relaciones intergubernamentales e interadministrativas: Examinamos el diseño de las relaciones que predominan entre los distintos niveles de gobierno, la distribución territorial del poder político-administrativo y su configuración en grandes tipos de relaciones. La interpretación de las relaciones interorganizativas entre el centro y los restantes niveles de gobierno y administración, se ordena en cinco proposiciones (siguiendo a Rhodes): 1. Cualquier organización depende de otras para la obtención de sus recursos. 2. Las organizaciones tienen que intercambiar recursos para alcanzar sus fines. 3. Aunque la toma de decisiones dentro de la organización se ve constreñida por otras, la coalición dominante retiene alguna discrecionalidad. El sistema apreciativo de la coalición dominante influye sobre aquellas relaciones que se perciben como problemas y sobre aquellos recursos que hay que lograr. 4. La coalición emplea estrategias dentro de las reglas de juego conocidas para regular el proceso de intercambio. 10

11 5. Las variaciones en el grado de discrecionalidad son producto de los fines y el potencial de poder relativo de las organizaciones que interactúan. Este potencial de poder es el resultado de los recursos organizativos, las reglas del juego y del proceso de intercambio. a.-

Estado unitario y Estado compuesto: Todos los Estados compuestos son unitarios a los efectos de su proyección externa, aun cuando en su seno se haya producido un proceso más o menos intenso de distribución territorial del poder. Hay autores que propugnan la terminología de Estado unitario-federal. Cualquier Estado unitario, aunque esté rígidamente organizado, permite alguna fórmula de autogobierno local (empezando por los municipios). Por tanto, lo mejor es establecer la definición en el distinto grado de centralización de los sistemas político-administrativos. Por ejemplo, la transferencia condicionada de recursos financieros desde el centro político a la periferia suele interpretarse por ésta como restrictiva de su autonomía; sin embargo, puede considerarse con toda legitimidad como un indicador de la influencia política local sobre el gobierno central. Se recorrería un camino ideal entre las Alianzas de Estados, la Confederación (forma extrema de Estado compuesto) y el Estado unitario centralizado, pasando por los Estados federales y regionales o autonómicos, según el grado de división territorial del poder político. En la Confederación sólo las unidades regionales actúan directamente en relación con los ciudadanos, mientras que el gobierno central lo hace sobre los gobiernos regionales. En un Estado unitario no cabe una autoridad independiente del gobierno central que puede retirarla a su conveniencia. En relación con el nacionalismo, parece conveniente resaltar que cualquier tipo de Estado contemporáneo ha generado y genera identidades o sentimientos nacionales equivalentes en términos ideológicos, aunque muy diferentes en su estructura interna.

b.-

Regionalización y descentralización: El regionalismo como vocablo surge en medios provenzales de la mano de Maurras y Barrès. El regionalismo denotaba un gran amor por la propia región, el lugar de vida o patria chica en sus orígenes en el siglo pasado. Actualmente, significa una tendencia política favorable a la autonomía regional, al autogobierno de un territorio delimitado mediante la descentralización política y administrativa que intenta justificarse sobre bases funcionales y operativas. Se busca la preservación de las características culturales de una población. Es una especie de precedente del nacionalismo, un nacionalismo débil o embrionario. Las diferentes acepciones del regionalismo en tanto que ideas políticas, se fundamentan en las distintas versiones del término región:  Región natural: Características climatológicas y paisajísticas de un ámbito espacial pueden configurar una unidad diferenciada: un archipiélago, una isla, una llanura. Los regionalistas sostienen que estas características infunden una suerte de hálito espiritual que homogeneiza a sus pobladores; desde esta perspectiva, de la tierra emanaría un difuso aliento unificador de las gentes que la habitan, proporcionándoles una identidad como grupo. 11

12  Región histórica: Los datos objetivos o los mitos suministrados por el pasado y sus interpretaciones historiográficas pueden servir para prestar unidad a una extensión territorial determinada. Normalmente, existe un empleo indiscriminado de anacronismos que atribuyen características contemporáneas a realidades que muy poco tienen que ver con la actualidad; se construye un ex novo o se rememora un pasado mítico, más o menos glorioso, que se ha perdido y que es preciso recuperar.  Región económica: El ámbito de las relaciones de producción, distribución y cambio de mercancías puede ser aislado en términos espaciales.  Región urbana: La urbanización suele producir una especialización funcional y una dominación ecológica sobre el territorio por parte de un centro geográfico en el que se concentran la población y los recursos de todo tipo, originando fenómenos como las áreas metropolitanas que pueden tener una cierta entidad administrativa y son objeto de políticas de planificación de suelo, infraestructuras, vivienda, transportes...  Región étnico-cultural: Comunidad de rasgos específicos de personalidad, identificables empíricamente, que se refleja en materiales proyectivos como el arte, la música, las prácticas jurídicas civiles.... la etnicidad alude a los comportamientos que definen a esa comunidad. Lengua, historia, estirpe real o imaginada.  Región político-administrativa: Demarcación jurídica del conjunto del territorio de un Estado, tenga en cuenta o no una o todas las perspectivas anteriores, sea para la prestación de servicios públicos o para la realización de las actividades consideradas como propias, configura unidades territoriales que oscilan entre la simple descentralización administrativa hasta la creación de regiones dotadas de autogobierno para ejercer competencias de diversa índole. Este nivel de gobierno intermedio entre el ámbito nacional o central y los niveles locales ha dado origen, mediante la regionalización, a lo que se han denominado mesogobiernos en Europa. La distinción entre la centralización administrativa y la política tiene como eje la noción de autonomía. En el primer caso, se trata de una mera derivación de poderes organizativos desde la cúspide estatal hacia órganos periféricos, mientras que en el segundo, tanto la índole de las funciones trasnferidas como el título que las fundamenta expresan una idea de autogobierno, de derecho autónomo.  Regionalismo y autonomía: La combinación de las distintas acepciones del vocablo región proporciona un perfil diferencial a los regionalismos que alumbra, pero suele ser mayor la insistencia en los aspectos históricos o étnicos y culturales que pueden encubrir, normalmente, intereses económicos particulares o de superioridad de estatus.

12

13 Existe un amplio abanico de objetivos políticos. El más caracterizado es la autonomía, pues suele emplearse a modo de amalgama de la que se van extrayendo propósitos concretos según la coyuntura histórica. El concepto de AUTONOMÍA en las ciencias experimentales significa bastarse a sí mismo, pero en la vida social esto no es posible. La idea tal y como se aplica en el ámbito regional, implica algo más que la posición jurídica de un organismo de base territorial; a esta nota distintiva se añade la potestad organizativa, creativa, la posibilidad de darse normas de distinto rango, de autogobernarse con una orientación de futuro compartido. Esta cualidad proporciona el criterio para distinguir la distribución territorial del poder de la merca descentralización administrativa. La autonomía estaría asociada a la primera idea, implicaría la facultad de organización jurídica, la promulgación de leyes que se integran en el resto de ordenamiento estatal. Sin embargo, la segunda idea sólo comprendería una cierta potestad reglamentaria. Los objetivos genéricos para la movilización regionalistas son: vivir en la propia tierra, hablar su lengua y ser autónomos. Estas aspiraciones no aparecen de repente:  La escala arrancaría de una entidad territorial plenamente integrada en un Estado, sin identidad cultural separada. Esta es la materia prima para la construcción de la identidad periférica, elaborada por asociaciones de defensa cultural, que arguyen el carácter único de un territorio y una población dados, y urgen la preservación de sus artefactos y estigmas distintivos, llegando incluso a inventar sus tradiciones. Las fuerzas o grupos nacionalistas difieren en su tamaño, ideología y estabilidad. Algunos son sólo regionalistas, existen para defender o promover su región como tal. Otros defienden un grupo particular étnico o religioso que casualmente se concentra en una región. Estas fuerzas suelen considerarse inherentemente regionalistas mientras que otras son accidentalmente regionales.  El paso siguiente es la escalada reivindicativa, la protesta a cargo de partidos políticos con un apoyo elevado electoral en la periferia, tratan de que se incorporen sus demandas territoriales a la agenda del sistema político central. Así aparece el regionalismo propiamente dicho, la defensa de las características culturales de una población periférica por parte de una fuerza política que tiende a competir, en principio, sólo en elecciones regionales y locales. La consecución de una autonomía regional consiste en el logro de un estatuto autónomo para la región que es tratada de forma diferente al resto del Estado gracias a la intervención de un partido periférico con fuerte apoyo electoral que contiende a las elecciones nacionales.  El estadio superior de la escalada reivindicativa suele asociarse a un cierto federalismo ideológico concretado en términos organizativos en un mecanismo de poderes autónomos compartidos entre un gobierno central y todas las regiones, el cual es defendido por distintos partidos regionales que contienden a las elecciones nacionales. El paso ulterior está envuelto en una retórica confederal, implica una autonomía regional absoluta y una autoridad central encargada de regular únicamente los problemas interregionales, se sustenta en un sistema de partidos difusamente constituido por alianzas estatales de partidos políticos basados en cada una de las regiones. La autodeterminación, el separatismo y el irredentismos son los 13

14 ropajes ideológicos que buscan como objetivo la independencia plena o la transferencia a un Estado vecino mediante guerras, terrorismo.  Regionalismo y regionalización: La regionalización o aparición de mesogobiernos en la terminología más reciente en buena parte de los Estados europeos occidentales constituye uno de los cambios institucionales más importantes que han sucedido en las dos últimas décadas.

Razones endógenas. 1. Nacionalismos étnicos regionales: Primer factor causal de la regionalización del Estado-nación. Su intensidad cultural y política varía en cada caso. Abanico de aspiraciones regionales en términos económicos, distinguiendo entre nacionalismos regionales de inversión y de consumo. El primer tipo de movimiento favorecería un cambio fundamental en la distribución territorial establecida mediante la separación del Estado central, creando una nueva economía “nacional”. La mayoría de los movimientos no buscan la independencia como tal, sino algún reconocimiento simbólico e institucional a su sentido de la diferencia respecto de la cultura general, siendo ésta utilizada como un bien de consumo colectivo que se emplea para extraer recursos del centro. 2. Motivos racional-funcionales: Se alude a dos cambios socioeconómicos de gran importancia que han afectado al nivel local de gobierno en las sociedades industriales. El primero es de índole geográfica y puede denominarse la segunda revolución urbana o suburbana, es decir, el movimiento centrífugo de la población y las industrias desde el núcleo de los centros urbanos a sus márgenes exteriores, incluso hacia zonas rurales. El segundo ha sido la concentración de recursos en el nivel subnacional a un ritmo superior al del nivel central, alentada, entre otros factores, por el impulso de la planificación y políticas regionales en boga en las décadas de los ’60 y ’70. 3. Razones ideológicas: En primer lugar, existe una inevitable asociación entre descentralización y democracia, en especial en aquellos países que han soportado regímenes autoritarios y totalitarios. En segundo lugar, la creación de mesogobiernos proporciona una nueva arena para la negociación y elaboración de políticas públicas, articulada sobre el territorio más que en cada sector económico, donde ciertos grupos sociales pueden contrarrestar algunas de las distorsiones generadas por el igualitarismo universalista derivado de las políticas redistributivas y de bienestar social del gobierno central y por el 14

15 neocorporativismo de patronales y sindicatos, asociaciones profesionales y comerciales. 4. Intereses sectoriales: El establecimiento de un nuevo nivel de gobierno implica una redistribución del poder ejercido por las instituciones representativas, el interés de los partidos políticos en la cuestión es axiomático, al igual que el de los políticos individuales. Un tercer interés sectorial es el representado por la burocracia estatal en los sistemas de jerarquía administrativa territorial fusionada, cuya propensión al mantenimiento del status quo y la resistencia a la modernización estructural favorece la creación de mesogobiernos que sí afrontarán los desatendidos requisitos de externalidades y de escala, pero manteniendo intactas las estructuras locales.

5. El beneficio del centro: La promoción de intereses del gobierno central puede encontrarse entre los motivos de regionalización en, al menos, tres cuestiones relativas a la imposición, reduciendo primero la carga fiscal que soporta la administración central o disminuyendo la visibilidad de algunos impuestos, sobre todo mediante la descarga impositiva, con el abandono de la responsabilidad por la prestación del servicio, transfiriéndolo, con sus costes, al mesogobierno correspondiente o disminuyendo las contribuciones centrales a los servicios producidos localmente o convirtiendo las subvenciones específicas en transferencias el bloque. Razones exógenas. Son de destacar los motivos exógenos a cada Estado-nación para la creación de mesogobiernos en Europa. El nivel regional ha figurado en el plano supranacional desde que las regiones se convirtieron en objeto de financiación del Mercado Común a comienzos de los ’70, sobre todo con la implantación de la Política Agrícola Común, fomentando un paulatino reforzamiento de la conciencia de sí por parte de las zonas favorecidas por sus fondos. La proliferación de niveles territoriales con distintas acepciones del vocablo región para el cumplimiento de los fines de la Unión Europea no hace sino aumentar. En el documento “Europa 2000”, se consideran ocho superregiones: Arco Alpino, Arco Atlántico, Arco del Norte, Capitales Centrales, Diagonal Continental, Mediterráneo Central, Mediterráneo Occidental y Länder germano orientales. c.-

Federalismo y Federación: El federalismo se presenta como una idea o ideología política difusa, comprendería desde una fórmula organizativa para la distribución territorial del poder político - modelo político-administrativo, institución, conjunto de prácticas constitucionales - hasta una filosofía global de vida política, una visión del mundo, una ideología acerca del mantenimiento de la unidad en la diversidad en términos políticos y culturales. Tan solo en los EEUU se han registrado hasta 34 tipos de federalismo. Existe pues una gran ambigüedad en torno al término. 15

16 FEDERALISMO: se refiere a las cuestiones filosófico-ideológicas; se pueden encontrar tres grandes ideologías federalistas según sus objetivos:  Tipo Centralizador: Reiterado por los Padres Fundadores de los EEUU (The Federalist Papers), Pi y Margall en España, y Kropotkin. Encaminado a conseguir una unión más estrecha, una mayor centralización, para su mejor defensa a agresiones exteriores o conflictos entre ellos, contra facciones e insurrecciones internas. La preocupación práctica de The Federalist Papers consistía en restringir la libertad individual de los Estados originales. El peligro y el problema radican en la fortaleza de la periferia, no en la del centro. Se declaran a favor de un gobierno enérgico. Arguyen contra el mantenimiento de un gobierno central basado sobre el pacto entre Estados soberanos independientes. Tal acuerdo pondría los intereses arbitrarios de los Estados frente a los de la ciudadanía como conjunto, cuya protección requiere un gobierno central en posesión de los atributos esenciales de la soberanía, básicamente la defensa común, la política exterior y un marco compartido para el comercio interior y exterior. Al mismo tiempo, se establecen los mecanismos para la prevención de los peligros de la concentración excesiva del poder político inherente a los sistemas federales. El resultado constitucional viene a ser una transacción, el arquetipo del Estado compuesto.  Tipo Descentralizador: Finalidades descentralizadoras de autores como Pi y Margall, para quien el federalismo, tras la destrucción de las estructuras políticas existentes sirve como panacea universal, como principio organizador de la vida planetaria. Revela un compromiso casi exclusivo con la idea de libertad que hace equivaler con la de justicia, orden y estabilidad al sistema federativo. Bakunin, rechaza la autoridad y la institución del Estado y propone un federalismo descentralizador que culminaría en una entidad global, una federación universal que constituiría el marco político de su socialismo anarquista.  Tipo de Equilibrio: Nociones de equilibrio y compromiso: diversidad en la unidad. Arreglo contractual, acuerdo libre y mutuamente consentido, mediante el cual cada parte obtiene alguna ganancia compensatoria de una cierta cesión de autonomía. FEDERACIÓN: se refiere a los aspectos organizativos y político-administrativos; se entiende cualquier arreglo institucional que adopta la forma de un Estado soberano y que se distingue de otras formas políticas porque el gobierno central incorpora unidades regionales en sus procedimientos decisorios sobre una base garantizada constitucionalmente. Es el método de división de poderes de tal manera que el gobierno general y los gobiernos regionales son coordinados e independientes, cada uno dentro de su esfera. Es el modo de organización política que une políticas menores en un sistema político comprensivo mediante la distribución del poder entre un gobierno general y otros gobiernos constitutivos de forma diseñada para proteger la existencia y autoridad de ambos. 16

17 La primera federación en el sentido político contemporáneo surge con la Constitución de los EEUU de 1787, después tenemos a Suiza 1848, Canadá 1864... hasta llegar a la República de Weimar (1919). Antes de la II Guerra Mundial algunos Estados recibieron influencias federales más o menos nominales, pero el gran impulso a esta forma política provendría de los resultados de este conflicto bélico con los esfuerzos de reconstrucción de Europa y posteriormente con el proceso de descolonización. El colapso y fragmentación de los regímenes comunistas muestra dramáticamente el nominalismo formal de sus expedientes federales. Conviene destacar que las federaciones existentes provienen de federalismos de tipo centralizador, desconociéndose en la práctica experiencias descentralizadoras federales pacíficas triunfantes o estables, salvo la experiencia belga o los casos de Brasisl o Méjico. Resulta conveniente restringir la tipología a la ordenación federal de los EEUU, pues constituye la experiencia histórica más dilatada y ejemplar, bajo formas democráticas:  Federación Dual: Tipo ideal de federación, así denominado porque caracterizó desde su creación hasta el New Deal al sistema estadounidense. Asignación de competencias mutuamente excluyentes. La Constitución garantizaba ciertos poderes al gobierno federal, dejando el residuo restante a los Estados. De acuerdo con lo anterior, la federación en su aspecto dual comprendería los siguientes postulados: gobierno nacional sólo posee las competencias enumeradas y son pocos los fines que puede promover constitucionalmente; dentro de sus esferas respectivas los dos centros de gobierno son soberanos, por tanto iguales; la relación entre los centros es más bien de tensión que de colaboración. Ningún nivel de gobierno emplea poderes coercitivos sobre el otro. Cada esfera posee poderes soberanos y puede determinar políticas dentro de sus respectivas competencias y libre de impedimentos del otro nivel del gobierno. Implica una concepción estática y simplista de las relaciones intergubernamentales.  Federación Corporativa: El término se acuñó en 1938, cuando durante el New Deal el sistema federal de subvenciones experimentó una expansión sin precedentes. Este modelo de federación implica relaciones directas entre los distintos niveles de gobierno como en la implantación estatal o local de los programas de asistencia de las subvenciones federales. La cooperación se hizo extensiva tras la II Guerra Mundial. Los distintos niveles de gobierno trabajan conjuntamente en las mismas áreas, comparten funciones y poderes. Se precisa la cooperación para la implantación de los programas públicos que persiguen objetivos sociales definidos más que la mera promulgación de normas legales.

17