GOBIERNO DE CHILE MINISTERIO DE HACIENDA Dirección de Presupuestos

TÉRMINOS TÉCNICOS DE REFERENCIA EVALUACIÓN DE IMPACTO PROGRAMAS DE SERVICIOS DE FOMENTO A SECTORES ESPECIALES – PROGRAMA DE DESARROLLO LOCAL (PRODESAL) Y PROGRAMA DE DESARROLLO COMUNAS POBRES (PRODECOP)

Instituto de Desarrollo Agropecuario MINISTERIO DE AGRICULTURA

División de Control de Gestión Santiago, Octubre 2008 CHILE

I.

Antecedentes

1. Problema que da origen al programa Entre los años 1990 y 2006, las estadísticas relativas a pobreza, indican que ésta ha disminuido fuertemente. De hecho en este período la indigencia ha caído desde un 13% a un 3,2% y la pobreza no indigente desde un 25,6% a un 10,5% de la población. El siguiente cuadro muestra la evolución en la reducción de la pobreza en el período 1990-2006. Gráfico 1: Evolución de la pobreza e indigencia (1990-2006) 40 Indigencia

Pobreza

30 25.6 23.8

20

20.1 17.5

16

14.6

10 13

10.5 9

7.6

5.7

5.6

5.6

4.7

3.2

1994

1996

1998

2000

2003

2006

0 1990

14

1992

*Se excluye el servicio doméstico puertas adentro y su núcleo familiar. Fuente: MIDEPLAN en base a CASEN, años respectivos

No obstante los logros en la disminución de la pobreza del país, las estadísticas de pobreza según zona geográfica muestran que la pobreza rural es mayor que la pobreza urbana1, además las zonas rurales presentan mayores niveles de indigencia. Cuadro 1: Incidencia de la pobreza e indigencia urbana y rural 1990-2006

1990 1992 1994 1996 1998 2000 2003 2006

Indigencia Urbana Rural 12,5 15,7 8,8 10,3 7,2 9,8 5,1 9,4 5,1 8,6 5,1 8,4 4,4 6,2 3,2 3,5

Pobres no indigentes Urbana Rural 26,1 23,1 23,9 23,6 19,9 21,2 16,9 20,9 15,6 18,9 14,5 15,3 14,0 13,8 10,8 8,8

Total Pobres Urbana Rural 38,6 38,8 32,7 33,9 27,1 31,0 22,0 30,3 20,7 27,5 19,6 23,7 18,4 20,0 14,0 12,3

*Se excluye el servicio doméstico puertas adentro y su núcleo familiar. Fuente: MIDEPLAN en base a CASEN, años respectivos

1

Excepto el 2006, donde la pobreza urbana resultó ser menor que la pobreza rural, salvo en los índices de indigencia.

Los antecedentes respecto de la realidad del país a fines de los 90 indicaban que la pobreza rural superaba la pobreza urbana acrecentándose en este período la brecha que existía a principios de los noventa. Dentro de las características de las zonas rurales de finales de los noventa, los datos de la CASEN 98 indican que:    



El 66% de los empleos de los habitantes rurales se concentraba en actividades agrícolas, mientras que en las zonas urbanas el 50% de los empleos se concentraba en los sectores comercio y servicios. Las actividades agrícolas presentan en promedio remuneraciones más bajas que en los demás sectores. Los datos indican que la remuneración líquida promedio de un asalariado agrícola era de un 74% menos que un trabajador no agrícola. La brecha anterior se acentúa en las zonas rurales, en donde los trabajadores agrícolas perciben un salario un 135% menor que los trabajadores no agrícolas. La actividad agrícola resulta ser estacional, los datos indican que alrededor del 40% del empleo agrícola era de tipo temporal. Es decir, las personas empleadas en el sector enfrentan períodos de desempleo y por lo tanto un shock importante en su nivel de ingresos. Adicionalmente los niveles de educación de los habitantes de las zonas rurales, resultan ser menores que los niveles de educación de los habitantes en zonas urbanas. Los datos CASEN 98 indicaban que el promedio de años de educación era de 11 años de educación en zonas urbanas vs 7 años de educación en zonas rurales. Además los trabajadores agrícolas de las zonas rurales presentan en promedio 6 años de educación.

A la luz de lo expuesto anteriormente, existirían factores estructurales en las zonas rurales que explicarían los mayores niveles de pobreza existentes. Gráfico 2: Porcentaje rama de actividad agrícola, respecto del total, según zonas (1990-2006) 90% Rural

75%

Urbana

60%

45%

30%

15%

0% 1990

1992

1994

1996

1998

2000

2003

2006

Fuente: Elaboración propia en base a CASEN, años respectivos

Erradicar la indigencia y reducir aún más los niveles de pobreza es una de las tareas prioritarias que se han fijado los distintos gobiernos de la década de los noventa. En

particular en las zonas rurales una de las maneras de reducir la pobreza consiste en mejorar las condiciones de empleabilidad y productividad en la agricultura. Es así como la política de Estado para la Agricultura Chilena plantea tres objetivos fundamentales2: i) Generar condiciones para el desarrollo de una agricultura que en su conjunto sea rentable y competitiva, con capacidad de adaptarse al proceso de apertura e inserción en la economía internacional que ha adoptado Chile como estrategia de desarrollo; ii) Contribuir a que los beneficios del desarrollo sectorial alcancen a la pequeña y mediana agricultura y a los habitantes y trabajadores rurales, de manera de mejorar los ingresos y la calidad de vida de todas las categorías de productores y de regiones agrícolas; iii) Contribuir a un desarrollo del sector agropecuario que permita utilizar plenamente todas sus potencialidades y sus recursos productivos, en un marco de sustentabilidad ambiental, económica y social. Cumplir con los objetivos anteriores es condición esencial para estimular el desarrollo de la agricultura, generando un círculo virtuoso que permita al mismo tiempo enfrentar la pobreza rural y superar las condiciones de la población que habita estas zonas. En los últimos años se han hechos grandes avances en materia de provisión de servicios de infraestructura al mundo rural (electrificación, infraestructura de riego, vialidad, telefonía, agua potable, vivienda, otros3), y se han implementado iniciativas específicas orientadas a conservar el medio ambiente y a combatir la pobreza rural, tales como: los Programas de Desarrollo Local (PRODESAL), y programas de Desarrollo de Comunas Pobres (PRODECOP), Programa para la Recuperación de Suelos Degradados, entre otros. La presente evaluación de impacto comprende a los programas de Desarrollo Local (PRODESAL) y de Desarrollo de Comunas Pobres (PRODECOP). Ambos programas trabajan con zonas vulnerables, específicamente en las zonas rurales, teniendo como uno de sus objetivos mejorar la calidad de vida en ellas, a través de generación de capacidades en actividades agrícolas. Cada programa realiza su intervención considerando las características y realidades de los habitantes y de las zonas con las cuáles trabajan. A continuación se describe cada uno de los programas en evaluación.

2

Una Política de Estado para la Agricultura Chilena, período 2000-2010. Gobierno de Chile Ministerio de Agricultura. Año 2000. 3 Ver Una Política de Estado para la Agricultura Chilena, período 2000-2010. Gobierno de Chile Ministerio de Agricultura. Año 2000.

2. Descripción de programas El siguiente cuadro indica el año de inicio de los programas a evaluar. Programa

Año de Inicio

Programa de Desarrollo Local

1997

Programa de Desarrollo Comunas Pobres (VI VII y VII Región)

1997

Programa de Desarrollo Comunas Pobres (IV Región)

1997

2. 1. Programa de Desarrollo Local (PRODESAL) a) Objetivo El objetivo del Programa es desarrollar capacidades productivas, de gestión, organizacionales y habilidades personales en los beneficiarios, pequeños productores agrícolas y/o campesinos, y sus familias, que les permitan aumentar el aporte de la actividad silvoagropecuaria y agroindustrial en la estrategia de generación de ingresos y desarrollar emprendimientos articulados principalmente con mercados locales, donde la dotación de recursos productivos no sea una limitante. En este contexto el Programa permite abordar en forma articulada los siguientes ámbitos: –

– – –

Fomento productivo de actividades silvoagropecuarias, agroindustriales y actividades económicas complementarias no agrícolas, como por ejemplo, turismo rural o artesanías, con enfoque de sustentabilidad ambiental. Desarrollo de capacidades emprendedoras de negocios. Desarrollo de la asociatividad y gestión local. Desarrollo de la participación ciudadana a través de la contraloría social.

b) Beneficiarios. b1. Beneficiarios Potenciales. Los beneficiarios que constituyen potenciales clientes de este Programa son productores multiactividad, que se definen como pequeños productores agrícolas y/o campesinos y sus familias en condiciones de pobreza, que tengan por objetivo tanto satisfacer sus necesidades de autoconsumo, como también generar excedentes y realizar emprendimientos económicos que les permitan aumentar sus ingresos. Los beneficiarios deben cumplir en forma simultánea los siguientes requisitos:

i) Requisitos generales. – Cumplir los requisitos para ser beneficiario, según la Ley Orgánica de INDAP Nº 18.910, modificada por la Ley Nº 19.213. – No estar recibiendo simultáneamente otro incentivos de INDAP para cofinanciar un mismo apoyo con el mismo objetivo. – No tener deudas morosas con INDAP, adquiridas en forma directa o en calidad de aval o codeudor solidario. ii) Requisitos específicos. –

– –

Que ningún miembro del núcleo familiar reciba simultáneamente el Servicio de Asesoría Técnica (PRODECOP) u otro servicio de asesoría técnica cofinanciado por INDAP. Que la fuente de generación del ingreso familiar provenga mayoritariamente de la producción silvoagropecuaria y/o agroindustrial. La superficie de la explotación no puede ser mayor a 5 Hectáreas de riego básico, a excepción de las Regiones XI, XII y Provincia de Palena en la X Región, en las que puede superar esta superficie.

b2. Beneficiarios Efectivos. El siguiente cuadro presenta a los beneficiarios efectivos de PRODESAL, en términos de número de usuarios y número de Unidades Operativas Completas4, clasificados por región. Cuadro 2: Beneficiarios PRODESAL: Comunas, Unidades Operativas y Beneficiarios REGION I II III IV V VI VII VIII IX X XI XII R.M Total

Nº Comunas 6 2 5 11 27 32 29 43 32 42 9 1 19

Nº Unidades 6,3 3,5 5,75 14,7 26 38 57,5 62 75 64,6 4,8 0,5 22,5

Nº Clientes 741 463 639 2.870 3.266 4.360 7.140 7.962 8.980 7.768 578 60 2.586

257

381,15

47.433

Fuente: División de Fomento, Departamento Servicios.INDAP

4

Una Unidad Operativa Completa está formada por 120 usuarios, si una Unidad Operativa en particular tiene 60 usuarios, implica que existe 0.5 Unidad Operativa.

c) Descripción del Programa. El PRODESAL comienza su funcionamiento en el año 1996, es un programa que entrega a beneficiarios de INDAP, acceso a incentivos económicos no reembolsables destinados a financiar asesorías técnicas y a partir del 2007 también permite que los usuarios accedan, a través de concurso, a incentivos para cofinanciar proyectos de inversión productiva5. INDAP es responsable de conducir técnicamente el Programa; gestionar su operación y hacer seguimiento y evaluación del mismo, a través de sus Agencias de Área, Direcciones Regionales y Dirección Nacional. c.1) Provisión del Programa El programa se ejecuta en convenio con las municipalidades, las que asumen la responsabilidad de administrar los recursos financieros aportados por INDAP y por ellas mismas y son las encargadas de implementarlo y ejecutarlo. Las municipalidades como entidades ejecutoras deben cumplir con los siguientes requisitos: i) conformar una Unidad Operativa6 compuesta por potenciales clientes que tienen la voluntad de participar y recibir los beneficios del programa. Los potenciales clientes deberán pertenecer a localidades cercanas asociadas a la comuna y poseer similares condiciones socio productivas; ii) Solicitar formalmente el programa a INDAP, para lo cual la municipalidad deberá presentar una carta de solicitud, con la firma del Alcalde y las de los representantes de los grupos potenciales de clientes de la unidad operativa, y iii) comprometerse a cofinanciar el programa en la forma y plazo que se acuerde con INDAP. Para la provisión del programa la municipalidad se compromete a:

5

i)

Administrar los recursos financieros aportados por INDAP,

ii)

Asegurar la implementación del Programa,

iii)

Suscribir un convenio con INDAP, para establecer a través de este documento, los derechos y obligaciones de las partes en la ejecución del programa,

iv)

Contratar en acuerdo con INDAP el equipo técnico para la ejecución de las actividades del programa,

v)

Aportar con otras acciones y recursos complementarios a los otorgados por INDAP, para asegurar una intervención integral y pertinente en las localidades,

vi)

Elaborar anualmente un informe técnico-financiero que de cuenta de los avances respecto del plan de trabajo anual y de los gastos de la ejecución del programa.

INDAP financia hasta el 95% del costo neto de las inversiones. 6 La municipalidad podrá operar como unidad ejecutora como máximo con cuatro unidades operativas, cada una conformada con un mínimo de 60 y un máximo de 120 clientes.

Para participar en el programa, los pequeños productores deben agruparse en unidades operativas de hasta 120 usuarios, los que deben distribuirse cercanamente dentro del territorio de la comuna y presentar problemas productivos similares. Todas las unidades operativas están a cargo de un profesional del agro de nivel universitario, con dedicación a tiempo completo. Este profesional tendrá a su cargo un equipo técnico, conformado por técnicos agrícolas o técnicos de otras especialidades relacionadas con las actividades de la Unidad Operativa7. El equipo técnico que es financiado con los recursos PRODESAL, deben cumplir con las funciones del programa, proveer las asesorías a las unidades operativas, entre otras. Este equipo es seleccionado en forma consensuada con INDAP, de acuerdo al perfil que éste señale. Una vez contratado el quipo profesional, el personal será de responsabilidad del municipio. El municipio podrá ejecutar el programa en forma indirecta, a través de un operador inscrito y acreditado en el Directorio Nacional de Operadores de Asesorías Técnicas y Riego de INDAP y registrado en el Sistema de Compras y Contratación de Bienes y Servicios del Sector Público.

c.2) Programación de la intervención El Programa considera la participación activa de los clientes integrantes de la Unidad Operativa, la municipalidad a través de su equipo técnico y el INDAP a través de la Agencia de Área. El programa considera la realización de las siguientes acciones: i)

Realización de un diagnóstico y planificación de mediano plazo: durante el primer año, el equipo técnico deberá realizar un diagnóstico socio económico a todas las Unidades Operativas de producción de los clientes integrantes de su Unidad Operativa. Este diagnóstico es un insumo para elaborar el plan de mediano plazo para la Unidad Operativa, el cual es un producto a entregar el primer año de trabajo. El plan de mediano plazo debe establecer estrategias económico-productivas y técnicas, objetivos, resultados, indicadores y actividades para el logro de resultados de la intervención del Programa. Además debe ser coherente con las definiciones estratégicas del INDAP y temáticas propuestas por el Gobierno Regional y la Municipalidad, las orientaciones definidas en los Planes de Desarrollo Comunal, entre otras. En forma paralela el equipo técnico debe entregar apoyos y realizar asesorías técnicas a las actividades productivas de los clientes, lo que debe consignarse en el primer plan de trabajo anual que la municipalidad entregue al INDAP, en el plazo que la Agencia de Área lo señale.

ii)

Ejecución del plan de mediano plazo: a partir del segundo año, los resultados programados en el plan de mediano plazo constituirán la base de los programas anuales.

7 Estos profesionales son contratados por el municipio con recursos del INDAP.

c.3) Representación de los clientes Las unidades operativas deberán constituir un Comité de Coordinación, el cual será su órgano de representación y de dirección y estará constituido por un representante de cada uno de los grupos de clientes que conforman la Unidad Operativa, los que a su vez elegirán al encargado del comité quien asumirá la representación de la Unidad Operativa ante el INDAP, la municipalidad y el equipo técnico. Durante la ejecución del programa, el Comité de Coordinación realiza el control social de los PRODESAL, supervisando y evaluando las acciones del equipo técnico y los aportes y compromisos adquiridos por el INDAP y la municipalidad. d) Componentes. A partir del 2007, el programa posee dos componentes: Asesorías Técnicas e Incentivos a las Inversiones a través de un fondo concursable por unidad operativa.

d1. Componente 1 - Asesorías Técnicas. Contemplan los siguientes ámbitos de asistencia técnica: i) Producción y gestión: Asesorías técnicas orientadas principalmente a optimizar la producción y gestión económica de la actividad silvoagropecuaria y/o agroindustrial por cuenta propia, a mejorar los ingresos familiares que se generan mediante la venta de productos y/o servicios y mejorar el autoconsumo. Estos apoyos deberán potenciar los emprendimientos económicos agropecuarios, agroindustriales, de turismo rural y artesanías, considerando el uso sustentable de los recursos renovables, la protección de la biodiversidad existente o la recuperación de recursos degradados. Estos apoyos contemplan, entre otros: Introducción de nuevas tecnologías. Diversificación productiva. Comercialización de productos silvoagropecuarios y/o agroindustriales. Venta de servicios de turismo rural. Introducción de prácticas de manejo o tecnologías de conservación. ii) Desarrollo de la asociatividad y gestión local: Capacitaciones y asesorías técnicas orientadas a fomentar la asociatividad y las capacidades de gestión a nivel local. Para ello se promueve la vinculación a proveedores y a mercados y se impulsa el establecimiento de vínculos entre los beneficiarios y organizaciones locales e instituciones públicas o privadas que actúan en el ámbito local. iii) Desarrollo de capacidades personales y liderazgo: Capacitaciones o asesorías técnicas orientadas al desarrollo personal y de la autoestima y a ampliar las actuales capacidades de los beneficiarios para dirigir y ejecutar actividades económico-productivas de carácter comunitario o asociativo.

iv) Articulación con otros instrumentos: Apoyo para la articulación con otros instrumentos de fomento, tanto de INDAP como de otras instituciones públicas y privadas, que potencien las acciones de desarrollo productivo y ambiental que se implementan en el marco del Programa. En este contexto, es función del Programa identificar y canalizar las demandas de los clientes hacia los instrumentos o instituciones que correspondan, pudiendo además asumir un rol en la formulación de los proyectos de fomento. El monto anual máximo para asistencia técnica es de 1.033 U.F. por Unidad Operativa conformada por 120 beneficiarios(as). Estos recursos se operativizarán a través de la firma de un Convenio entre INDAP y los Municipios. Estos recursos se pueden destinar a los siguientes ítems: - Gastos de operación: Para cubrir gastos de operación asociados a la prestación de servicios del Equipo Técnico. Incluye honorarios profesionales, movilización y otros gastos relacionados. – Bono para servicios especializados o para inversiones comunitarias: Para cubrir costos de la contratación de servicios especializados, servicios de capacitación o realizar actividades tales como giras técnicas, talleres, mesas de diálogo, entre otras. - También se pueden financiar gastos e inversiones asociadas a acciones comunitarias de carácter demostrativo, como por ejemplo, operativos veterinarios, unidades demostrativas, vitrinas tecnológicas, etc. Las Unidades Operativas que se conformen con un número menor a 120 beneficiarios tienen un monto máximo de recursos anuales proporcional al número de integrantes. d2. Componente 2 - Incentivos a las Inversiones. Este componente se ejecuta a partir del 2007 y contempla el cofinanciamiento a inversiones productivas a través de concursos a los que pueden postular las Unidades Operativas. Estas inversiones deben potenciar los emprendimientos económicos agropecuarios, de agregación de valor, de turismo rural y artesanías, considerando además la sostenibilidad ambiental de los procesos productivos. Cada Unidad Operativa puede postular a un monto máximo de M$ 10.000 (año 2007). Pueden postular productores en forma individual o asociativa. Estos recursos son adicionales y complementarios a los recursos para asistencia técnica (componente 1). El monto de recursos es proporcional al número de usuarios que integran la Unidad. El monto máximo anual al que pueden acceder los beneficiarios de forma individual es de $M 400. Las postulaciones asociativas pueden acceder a un monto máximo de $M 2.400, con un tope de $M400 por cada beneficiario de la Unidad Operativa que componga el grupo. Los incentivos no pueden superar el 95% del costo total neto de las inversiones que se financian.

Los concursos se resuelven a nivel de las Agencias de Área de INDAP o de las Direcciones Regionales, si el Director Regional estima pertinente organizar concursos regionales. Los recursos se entregan a los productores, los que deben rendir cuenta de su uso mediante facturas, boletas, recibos, informes de terreno u otros documentos que cada Agencia de Área defina. e) Procedimientos Operativos8: Los procedimientos de postulación y entrega del Programa para la Unidades Operativas que postulan por primera vez se estructuran sobre la base de una línea única de procesos que consta de las siguientes etapas: -

-

-

-

-

8

Difusión: las Agencias de Área y Direcciones Regionales de INDAP proporcionan información necesaria en torno a: características específicas del programa, sus procedimientos, requisitos de acceso, las definiciones estratégicas de INDAP Gobiernos Regionales y Municipalidades, entre otras. Admisibilidad: cada Unidad Operativa y la municipalidad que desea participar de PRODESAL debe realizar su postulación en la Agencia de Área que corresponda, entregando su postulación al funcionario INDAP, quien constatará si la Unidad Operativa y su demanda cumplen con las condiciones de admisibilidad del programa. Estructuración de la demanda: las postulaciones declaradas admisibles, son priorizadas por INDAP por medio de los siguientes criterios: i) demanda de Unidades Operativas con mayor número de clientes; ii) demandas de Unidades Operativas que constituyan la primera postulación respaldada por la municipalidad; iii) demandas de Unidades Operativas cuyos integrantes presentan algún grado de organización; iv) demandas de Unidades Operativas con mayor porcentaje de integrantes participando en el Chile Solidario; v) demandas de Unidades Operativas con mayor porcentaje de integrantes pertenecientes a pueblos indígenas; y vi) demandas que comprometen un mayor porcentaje de cofinanciamiento por parte de la municipalidad. Por su parte, la municipalidad debe estructurar las demandas de las Unidades Operativas considerando lo siguiente: i) nómina de los integrantes y de los grupos con nombre, rut, firma, entre otras; ii) identificación y tipo de organización a la que pertenecen los grupos que integran la Unidad Operativa; iii) especificación del territorio y localidades a las que pertenecen los grupos; iv) identificación de otras instituciones públicas y/o privadas con las cuales se vinculan o pudieran vincularse las Unidades Operativas; y v) detalle de recursos que compromete la municipalidad. Evaluación de las demandas: se realiza de acuerdo a un calendario establecido por la Agencia de Área del INDAP. La evaluación es responsabilidad del funcionario que determinó la admisibilidad, y toma en cuenta los criterios de priorización antes señalados. La Agencia de Área establece un ranking de demandas a partir de sus puntajes de evaluación, las cuales pasa a la etapa de selección y aprobación respetando el orden de prelación. Selección y aprobación de las demandas: la Dirección Regional realiza un informe consignando la pertinencia de cada demanda, sus posibilidades de

Ejemplo de los criterios de priorización de las Normas Técnicas de PRODESAL, año 2006.

constituir alianzas estratégicas con las Municipalidades y los recursos que éstas destinan al programa. La selección y aprobación de las demandas es realizada por un Comité de Financiamiento Nacional sobre las bases de los antecedentes de la Dirección Regional y los mismos criterios de priorización ya antes mencionados. Los procedimientos operativos para la entrega del programa a Unidades Operativas que lo demanden un segundo año o en años posteriores, consistirá en la constatación de los requisitos de admisibilidad del cliente, su demanda y la suscripción de una carta anexa de renovación del convenio entre la Municipalidad y el INDAP.

2.2 Programa de desarrollo comunas pobres (PRODECOP) VI, VII y VIII Región a) Objetivo Objetivo general El objetivo del programa es contribuir a combatir la pobreza rural y la degradación de los recursos naturales, en áreas representativas del secano costero e interior de las regiones VI, VII y VIII, identificando estrategias que puedan ser replicables en la zona. Objetivos específicos Los objetivos específicos son: – –

– –

Promover el desarrollo de sistemas productivos silvoagropecuarios sustentables a pequeña escala. Promover el desarrollo productivo extra-agrícola (agroturismo, artesanía, pequeña industria, otros), como complemento de la generación de ingresos y empleo de las actividades agrícolas desarrolladas en la zona. Mejorar la infraestructura rural que complemente y facilite las actividades de desarrollo productivo, promovidas por el proyecto. Aumentar el compromiso de las familias y de todos los actores relevantes, en torno al desarrollo de la comuna.

b) Beneficiarios. La población beneficiaria está compuesta por pequeños productores agrícolas, campesinos y sus familias, conforme a la ley orgánica de INDAP. Dentro de este grupo se consideran a aquellos estratos más pobres de las comunas de la VI, VII y VIII Región. El programa prioriza trabajar con familias campesinas y agricultores con predios de superficies menores a las cinco hectáreas de riego básico. b.1 Beneficiarios efectivos Los siguientes cuadros muestran los beneficiarios efectivos del programa durante los años 1997-2000. Cuadro 3: Beneficiarios PRODECOP-SECANO, según componente 1997-2000

Proyectos de Desarrollo Agrícola Región Comuna 1997 1998 1999 2000 VI Navidad 87 163 330 272 VI La estrella 79 154 212 245 VI Lolol 92 158 186 185 VII Curepto 96 235 333 343 VII Pelluhue 102 121 155 206 VIII Coelemu 94 210 256 310 VIII Portezuelo 80 195 232 231 VIII Trehuaco 88 174 241 267 * El programa tiene estos beneficiarios entre 1997-200

Proyectos de Agregación Proyectos de de Valor Capacitación 1997 1998 1999 2000 1997 1998 1999 2000 133 164 232 221 50* 67 69 66 84 0 37 71 437 62 49 51 29 s.i 190 60 483 27 75 38 53 61* 53 83 66 70 s.i 58 90 91 42 151 126 55 127 133 324 71 16 80 203 178 210* 26 43 31 34 50 352 s.i s.i

Cuadro 4: Beneficiarios PRODECOP-SECANO (ampliación) 2000-20079 Región VII VII VII VII VIII VIII VIII

Comuna Curepto Pelluhue Empedrado Cauquenes Coelemu Portezuelo Trehuaco

2001 450 227 0 0 120 120 120

2002 450 129 150 170 180 180 180

2003 2004 2005 2006 2007 2008 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 148 145 145 145 145 145 203 175 186 194 183 185 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0

c) Descripción del Programa. El programa tenía inicialmente un período de ejecución entre 1996 y 2000, no obstante en las comunas de las regiones VII y VIII la intervención aún está desarrollándose. La estrategia del programa se define reconociendo que en las comunas rurales existen limitaciones para la generación de ingresos con la dotación existente de recursos. Su estrategia se basa en la asignación de fondos para aumentar la dotación de recursos físicos y humanos, vía subsidios y créditos de largo plazo para inserciones prediales, proyectos asociativos, conservación de recursos naturales, capacitación y asistencia técnica. Además se asignaron recursos para el fortalecimiento de las instituciones, mejoramiento de la infraestructura rural e investigación. El programa se desarrolla con la activa participación de los usuarios y de los actores locales (organizaciones comunales, INDAP y municipio). Se contempla el fortalecimiento de la institucionalidad del secano, considerando tanto las capacidades de organizaciones públicas como de organizaciones campesinas y de usuarios, por medio de la capacitación directa, y formación en la acción de asesoramiento técnico para la toma de decisiones y gestión. Estos procesos se concretan a través del trabajo con grupos de agricultores vecinos, organizados en torno a necesidades y actividades de superación de pobreza que les son comunes y, por otra, a través del Municipio, en donde se instala un profesional de INDAP, y con la participación de los actores comunales en los Consejos de Desarrollo Local (CDL). Los Consejos de Desarrollo Local están integrados por nueve miembros: tres representantes de las localidades en que se ejecuta el proyecto (representantes de mujeres, uno de jóvenes y un jefe de explotación de los Proyectos de Desarrollo Agrícola (PDA10); un representante del Municipio (generalmente el alcalde); el jefe de la agencia de área del INDAP; y el profesional de apoyo Municipal (PAM) del proyecto que actúa como secretario técnico. El consejo tiene la función de priorizar los recursos, en función de los criterios que ellos definan de acuerdo a su plan de desarrollo comunal, de los distintos

9 El PRODECOP concluyó en la comunas de Curepto, Pelluhue, Coelemu, Portezuelo y Trehuaco en el año 2002; e inició acciones en San Nicolás y Ranquil el año 2005, por lo que no existe información de años anteriores para esta últimas comunas 10 Más adelante se describe este componente del programa.

componentes de inversión en la comuna, a excepción de los Proyectos de Desarrollo Agrícola (PDA)11. El proyecto presenta los siguientes componentes: 1. Proyectos de desarrollo agrícola (PDA): proyectos de mediano plazo, que definen y ejecutan una estrategia de desarrollo productivo de carácter integral, para una localidad o grupo de campesinos, manteniendo o restaurando la base productiva de los recursos naturales. Los PDA se ejecutan en grupos de cinco a veinte familias en cada micro-región. Estos proyectos consideran un porcentaje variable de subsidios entre el 60 y 100%, según el destino de los recursos. 2. Proyectos de diversificación productiva: se enfoca a la ejecución de proyectos que desarrollan una gama de actividades productivas distintas a la producción silvoagropecuaria de carácter primario, que generan empleo e ingresos a través de la prestación de servicios, el procesamiento de productos y la comercialización. Los proyectos reciben un subsidio variable entre el 60 y 90%, dependiendo del costo total de la inversión. 3. Fortalecimiento institucional: potenciar las capacidades de las organizaciones e instituciones locales para la gestión del medio rural, así como coordinar alianzas con el resto de las instituciones de la comuna. 4. Capacitación: consiste en la realización de cursos, seminarios y talleres a nivel comunal, que benefician tanto a los usuarios, sus organizaciones, como al personal de las organizaciones ejecutoras del proyecto y de las municipalidades. 5. Infraestructura rural: el componente se divide en:  

11

Caminos: consiste en el mejoramiento de caminos no enrolados, es decir, no reconocidos por vialidad, y que son de vital importancia para el desarrollo económico productivo de la comuna. Comercialización-mercados: el objetivo del componente es mejorar la comercialización silvoagropecuaria de la comuna, mediante la habilitación o construcción de espacios físicos para la comercialización (mercados o ferias).

Los PDA no pasaron por el CDL, pues sus recursos están destinados a la microregión, de acuerdo al Plan Estratégico de Desarrollo que fue elaborado por las empresas junto a los agricultores involucrados.

2.3 Programa de desarrollo comunas pobres (PRODECOP) IV Región a). Objetivo Objetivo general Mejorar la calidad de vida y la economía de las familias comuneras agrícolas y pequeños productores agropecuarios pobres de la IV Región, mediante el incremento en sus ingresos agropecuarios y una mejora en su condición socioeconómica y ambiental prevaleciente. Objetivos específicos Los objetivos específicos se enumeran a continuación: – –

– –

Facilitar la transformación y articulación de la agricultura campesina con el proceso de modernización de la IV Región. Crear y fortalecer espacios de participación, coordinación y planificación comunal de los usuarios/as con la administración municipal-comunal, instituciones públicas de acción comunal e instituciones privadas del sector comercial. Desarrollar y apoyar acciones de manejo y conservación de recursos naturales agua, suelo y vegetación, en todas las áreas que PRODECOP intervenga. Incorporar el enfoque de género en las intervenciones de PRODECOP.

b) Beneficiarios. La población objetivo del programa está compuesta por familias rurales, cuyo ingreso familiar está por debajo de la línea de la pobreza, se encuentran ubicadas en las comunas de La Higuera, Vicuña, Paihuano, Combarbalá, Monte Patria, Ovalle, Punitaqui, Río Hurtado, Canela, Illapel, Salamanca y Los Vilos. Los beneficiarios son familias que han trabajado la tierra con base en la mano de obra familiar, empleando precarios sistemas y escasas técnicas productivas. b.1 Requisitos de beneficiarios – – –

– –

Pequeño productor agropecuario o comunero agrícola, residente en las comunas definidas con anterioridad, cuyo ingreso familiar sea inferior a la línea de pobreza. Que a lo menos el 60% de su ingreso familiar provenga de la actividad agropecuaria. Que el tamaño de la explotación individual o familiar, sea de una superficie inferior a 12 hectáreas de riego básico y/o que exploten individual o familiarmente menos de 10 hectáreas arables sin riego. Que individualmente no posean más de 6 acciones de riego Que no posean más de 120 cabras de ordeña.

b.2 Beneficiarios efectivos Cuadro 5: Beneficiarios del Componente Desarrollo Productivo Comuna Andacollo Canela Combarbalá Coquimbo Illapel La Higuera La Serena Los Vilos Monte Patria Ovalle Paihuano Punitaqui Río Hurtado Salamanca Vicuña

1996 0 77 197 0 71 62 0 0 117 404 22 80 80 52 74

1997 0 139 21 0 133 17 0 81 44 171 10 213 33 28 27

1998 0 60 114 0 73 5 0 6 11 136 35 170 27 39 8

1999 0 54 125 0 23 31 0 55 87 225 1 32 74 0 26

2000 0 85 100 0 44 31 0 37 65 101 0 116 30 49 25

2001 0 66 110 0 26 11 0 26 26 27 5 39 42 51 20

2002 12 129 77 10 11 12 0 27 50 39 0 25 35 41 11

2003 7 79 94 0 20 16 1 28 31 35 4 38 44 40 16

Cuadro 6: Beneficiarios Asesorías Técnicas y/o Capacitación de usuarios Comuna Andacollo Canela Combarbalá Coquimbo Illapel La Higuera La Serena Los Vilos Monte Patria Ovalle Paihuano Punitaqui Río Hurtado Salamanca Vicuña

1996 0 434 456 0 232 59 0 27 265 763 81 220 306 54 105

1997 0 200 221 0 107 16 0 25 131 227 21 198 43 128 82

1998 0 259 247 0 0 31 0 0 226 224 147 342 34 139 95

1999 0 266 248 0 102 32 0 69 231 245 4 359 88 142 135

2000 0 330 304 0 183 85 0 172 256 404 35 234 110 166 58

2001 0 280 210 0 180 70 0 140 180 260 70 200 140 140 70

2002 140 140 280 70 140 70 0 180 200 180 0 210 260 0 70

Cuadro 7: Hectáreas Proyectos Medio Ambientales Comuna Andacollo Canela Combarbalá Coquimbo Illapel La Higuera La Serena Los Vilos Monte Patria Ovalle Paihuano Punitaqui Río Hurtado Salamanca Vicuña

1996 0 0 0 0 201 15 0 0 120 100 0 100 0 0 0

1997 0 0 0 0 179 14 0 0 0 118 0 0 0 0 0

1998 0 308 100 13 0 0 0 0 0 329 0 147 0 105 0

1999 0 167 53 0 150 15 0 0 0 166 2 6 0 275 0

2000 0 178 101 0 0 0 0 0 0 296 0 222 0 0 6

2001 0 178 0 0 0 0 0 0 0 160 0 0 0 0 1

2002 0 139 106 0 0 0 0 43 0 30 0 0 0 0 0

c) Descripción del Programa. El PRODECOP IV Región12 es producto de un contrato de préstamo entre el gobierno de Chile y el Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola. El contrato divide a PRODECOP IV Región en dos etapas 1996-1999 y 2000-2002, con un presupuetso de US$ 16.035.463 y 14.834.034, respectivamente. El programa nace como una alternativa para dar solución al entorno productivo de la agricultura familiar campesina de escasos recursos. PRODECOP IV Región diseña y ejecuta acciones a través del fomento de la tecnificación de cultivos anuales perennes y producción caprina, además de promover la asociatividad para la producción con fines comerciales. Lo anterior implica proporcionar financiamientos directo a proyectos silvoagropecuarios con el objeto de aumentar la productividad agrícola. PRODECOP IV Región traspasa conocimientos a través de estrategias de desarrollo complementarias y activas, por medio de los encargados de cada unidad de proyecto, los profesionales de los Departamentos de Desarrollo Rural al interior de las municipalidades y los asesores técnicos, encargados de los servicios de asesoría tecnológica predial. El programa para dar fuerza a las decisiones comunales sobre el desarrollo comunal agrícola generó convenios con las municipalidades de la región de Coquimbo creando los “Departamentos de Desarrollo Rural” DDR; con el objetivo de: (i) planificar el desarrollo rural; (ii) ser referente técnico del Consejo de Desarrollo Local; (iii) diagnosticar la realidad rural; (iv) capturar la demanda campesina rural; (v) formular, gestionar y coordinar proyectos productivos y sociales que se puedan ejecutar desde el municipio o en convenio con instituciones públicas o privadas y; (vi) asesorar las organizaciones campesinas en la gestión y asistencia técnica de proyectos productivos y sociales de los que sean usuarios, mientras se consolidan productiva y organizativamente13. 12

Este programa ha continuado el desarrollo de algunos de sus componentes a través del “Programa de Desarrollo de Asistencia Agrícola para Sectores Vulnerables de la Región de Coquimbo”, el cual se describe más adelante. 13 A la fecha los convenios con las 15 comunas se mantienen vigentes bajo el alero del Programa de Desarrollo de Asistencia Agrícola para Sectores Vulnerables de la Región de Coquimbo, como programa

La función del CDL es: (i) Canalizar la demanda y necesidad del sector rural a las instituciones de desarrollo que operan en la comuna; (ii) recoger y sistematizar la información de acciones de desarrollo que instituciones públicas y privadas llevan a cabo en la comuna; (iii) contribuir en la planificación del desarrollo rural de la comuna, (iv) apoyar la coordinación de las organizaciones sociales y campesinas de la comuna y (vi) Priorizar y focalizar las propuestas de proyectos demandas por los usuarios. Las acciones realizadas por el programa son ejecutadas a través de los siguientes componentes: 1. Componente Desarrollo Productivo: realiza acciones destinadas a sentar las bases para el desarrollo y modernización de un espacio territorial, donde la actividad productiva está en directa relación con el mercado y con la organización de los productores. Existen 5 subcomponentes que administran sus propios recursos financieros, los cuales se traspasan vía licitación a operadores privados, externos o directamente a organizaciones de hecho o derecho, para que ejecuten las acciones definidas. Los subcomponentes se describen a continuación: a. Servicios agropecuarios: asesoría tecnológica predial con el fin de optimizar el uso de los recursos productivos agropecuarios, capital de trabajo, suelo, agua y vegetación. Además tienen el objetivo de innovar y diversificar los cultivos de mayor intensidad y rentabilidad de la producción agropecuaria. Estas acciones son realizadas mediante asesorías tecnológicas prediales. Las actividades de asistencia técnica otorgada a los usuarios son desarrolladas por empresas privadas (operadores), contratados por PRODECOP. b. Riego: realización de obras de captación, extracción, conducción, almacenamiento y distribución del recurso hídrico, tanto intra como extrapredial y dotar de infraestructura de riego adecuada a los pequeños productores pobres ubicados en zonas marginales, áridas y semiáridas c. Servicios financieros: cuatro herramientas de apoyo financiero hacia los usuarios para las iniciativas productivas: i) línea de crédito de corto plazo: para financiar principalmente la operación que demandan las actividades productivas; ii) línea de crédito a largo plazo para financiar proyectos de inversión productiva y medioambientales; iii) fondo productivo: recurso financiero no reembolsable para desarrollar inversiones productivas y medioambientales que no resultan factibles de ser financiadas mediante crédito; y iv) fondo de garantía respalda operaciones de crédito con bancos e instituciones financieras. d. Comercialización y agronegocios: mejorar la forma en que la producción campesina se vincula con los mercados locales, regionales y nacionales. e. Capacitación y comunicación: se refiere a planes de capacitación orientados a mejorar y actualizar las prácticas y conocimientos vinculados al desarrollo

continuador de PRODECOP IV REGION, así como el apoyo financiero al funcionamiento de los CDLs, los cuáles se describen en el punto 2.4.

productivo, iniciativa local y medioambiental, tanto en pequeños productores como en organizaciones comerciales constituidas. 2. Componente Desarrollo Medioambiental: su objetivo es contribuir a la preservación de los recursos naturales mediante actividades de conservación de agua, suelo y vegetación. Para ello se realizan actividades como: cursos de capacitación, producción de plantas, forestación y reforestación, implementación de huertas agroforestales, entre otras actividades. 3. Componente Desarrollo Local: su objetivo es afianzar los procesos de descentralización, participación campesina, definición de estrategias de desarrollo local, identificación de demandas, localización de inversiones y evaluación de proyectos. Lo anterior se logra mediante la coordinación entre PRODECOP, el Consejo de Desarrollo Local (CDL), y el Departamento Municipal de Desarrollo Rural (DDR), a través del coordinador provincial. 2.4 Programa de Desarrollo de Asistencia Agrícola para Sectores Vulnerables de la Región de Coquimbo En el 2003 se firmó un convenio de programación entre el Ministerio de Agricultura y el Gobierno Regional de Coquimbo para el “Programa de Desarrollo de Asistencia Agrícola para Sectores Vulnerables de la Región de Coquimbo”, este convenio pretende recoger y dar continuidad a la experiencia desarrollada por PRODECOP IV Región. El programa comienza a funcionar durante el 2003 y hasta el 2006 inicialmente, no obstante se extiende su funcionamiento hasta abril del 2008. La justificación para la continuación del PRODECOP en la IV Región, así como posteriormente al Programa Sectores Vulnerables se dio por la demanda de los beneficiarios, dirigentes campesinos, municipalidades, gobernaciones, entre otras. a). Objetivo A continuación se resumen los objetivos del programa: 1. Recoger la experiencia desarrollada por el Proyecto Prodecop IV Región, generando en INDAP líneas de fomento específicas en atención a los sectores vulnerables y dar continuidad así al accionar instrumentalizado por PRODECOP IV Región. 2. Dar continuidad a las acciones efectuadas en sectores vulnerables hasta ahora desarrolladas por INDAP en la región de Coquimbo. 3. Generar condiciones favorables para el desarrollo productivo de los sectores vulnerables de la IV región en coherencia con el resto del accionar institucional. 4. Contribuir a que los recursos sectoriales y del Gobierno Regional, así como las acciones de la institucionalidad pública, se destinen con mayor énfasis al desarrollo de sectores vulnerables por la vía de la diversificación productiva y desarrollo local. 5. Contribuir a mejorar los ingresos y la calidad de vida de las familias involucradas en este programa, en un marco de sustentabilidad ambiental, económica y social. 6. Incorporar valor agregado a la producción, a través de la creación y desarrollo de capacidades empresariales y/o elaboración de productos procesados, inocuos y de calidad. 7. Abrir a los mercados externos, los productos de los usuarios del programa, utilizando para tal efecto, instrumentos que el Estado pone a disposición de la

agricultura campesina, tales como Interpac, Intermype, Red Prorubro, Centros de Gestión, Plataformas comerciales. 8. Permitir la creación y mantención de redes interministeriales e intersectoriales, de todos aquellos instrumentos de fomento que el Estado tiene y pone a disposición de la agricultura campesina, de manera tal de dejarlos habilitados para acceder a la banca privada. b) Beneficiarios Los beneficiarios del programa son familias rurales y pequeños agricultores que hayan participado en el PRODECOP IV región en las líneas definidas en la estrategia de acción del programa y que han trabajado la tierra con base en la mano de obra familiar, empleando precarios sistemas y escasas técnicas productivas. La población objetivo son las familias de comunidades campesinas y de pequeños productores de la IV región, ubicados bajo la línea de pobreza, es decir que tengan un puntaje inferior a 550 en la Ficha CAS, ubicados en zonas semiáridas, con sequías cíclicas, deterioro constante de su ecosistema, y que cumplen con los requisitos básicos definidos en la ley orgánica de INDAP: explotar una superficie no superior a 12 hás de riego básico, cuyos activos no superan las 3.500 UF, que su ingreso provenga principalmente de la explotación agrícola y que trabaje directamente la tierra, cualquiera sea su régimen de tenencia El programa contempla aportes de INDAP y del Gobierno Regional, el cual se destinará a financiar el Proyecto “Desarrollo Territorial de áreas productivas bajo riego para Pequeños Agricultores de las comunas de Illapel, Salamanca y Canela, provincia de Choapa. b.1 Beneficiarios Efectivos El siguiente cuadro detalla los beneficiarios efectivos de la continuación PRODECOP IV Región a través del programa de Desarrollo de Asistencia Agrícola para Sectores Vulnerables. Cuadro N° 8: Beneficiarios según componentes.

Comuna Andacollo Canela Combarbalá Coquimbo Illapel La Higuera La Serena Los Vilos Monte Patria Ovalle Paihuano Punitaqui Río Hurtado Salamanca Vicuña

Medio Ambientales. N° Asesorías técnicas y/o capacitación de Desarrollo Productivo hectáreas usuarios 2003 2004 2005 2006 2007 2003 2004 2005 2006 2003 2004 2005 2006 2007 7 15 10 22 34 0 1 2 4 75 68 140 141 140 79 51 33 29 27 0 1 4 13 276 275 275 276 280 94 28 9 6 38 0 1 4 4 215 210 120 140 140 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 20 10 23 9 34 0 1 3 2 146 179 179 215 210 16 15 12 15 46 0 1 2 0 73 73 140 140 70 1 7 13 25 37 4 1 1 10 70 72 140 140 140 28 18 0 8 71 0 1 2 2 145 217 217 218 210 31 13 5 14 8 0 1 1 1 110 113 140 140 140 35 18 18 19 38 3 2 0 1 185 155 154 140 140 4 18 0 7 14 0 1 0 0 71 78 70 70 70 38 14 0 10 15 0 0 2 4 85 34 68 70 70 44 32 8 17 18 0 1 2 3 200 215 146 140 140 40 34 7 11 15 0 1 0 1 184 195 195 214 210 16 15 10 24 11 0 1 1 0 70 70 94 70 70

c) Descripción del programa La estrategia de acción del programa se basa en la continuidad de la acción de tres ejes principales de intervención definidos por PRODECOP: – Fomento comunal y Participación ciudadana (Consejo Superior, Consejos de Desarrollo Local y Departamento de Desarrollo Rural). – Fomento productivo (asesoría tecnológica, capacitación, Agronegocios, inversiones vía créditos e incentivos en riego y rubros productivos). – Fomento medioambiental (inversiones en huertos agroforestales). Metas del Convenio. 1. Involucrar a 1.687 usuarios (año 2003), 1.800 usuarios (año 2004), 1.800 usuarios (año 2005) y 1.800 usuarios (año 2006) en un programa de asesoría técnica integral, la cual involucra riego, asesoría técnico/productiva predial, diversificación productiva, fortalecimiento organizacional y desarrollo de Agronegocios y canales de comercialización. 2. Disponer de Departamentos de Desarrollo Local en al menos 13 comunas de la IV Región de Coquimbo, en cofinanciamiento con la respectiva municipalidad. 3. Fortalecer la participación ciudadana y gobierno local, a través de la mantención de los Consejos de Desarrollo Local en 13 comunas, insertos en la estrategia de participación aplicada por INDAP en la IV Región de Coquimbo. 4. Incorporación de 500 hás. de nuevo riego, entre los años 2003 y 2006. 5. Tecnificación de riego en 350 hás., entre los años 2003 y 2006. 6. Plantación de 80 hás. de huertos agroforestales, entre los años 2003 y 2006. 7. Incremento en el Margen Bruto de un 25% de los nuevos usuarios atendidos por año, con relación a la línea base. Nuevo usuario se considera a aquel que ingresa al Programa vía Departamento de Desarrollo Rural con proyectos productivos priorizados y seleccionados por los Consejos de Desarrollo Local. La ampliación el convenio para los años 2006-2007 se enfoca en el financiamiento de proyectos de reposición productiva que no alcanzaron a obtener financiamiento el año 2007, mediante un formato de proyecto de riego simplificado, y orientados a recuperar la capacidad operativa y productiva de los usuarios que recibieron financiamiento entre los años 2003-2007, y que tienen falencias por déficit hídrico. Montos involucrados El gasto total del programa para los años 2003-2006 fue de M$ 6.360.864, de los cuales, el Gobierno Regional aportó el 19% (M$ 1.234.888), y el Ministerio de Agricultura aporta el 81% (M$ 5.125.976) a través del INDAP. El aporte de INDAP para el período 2007-2008 es de M$ 1.075.635.

II. EVALUACIÓN 1. Horizonte de la Evaluación. La evaluación de impacto deberá centrarse en los resultados obtenidos considerando los períodos de implementación y ejecución de los programas a evaluar. 2. Características y Objetivos de la Evaluación El objetivo de la evaluación es analizar los resultados e impactos (eficacia) que logran los programas, entendidos como los beneficios para los pequeños productores agrícolas y/o familias campesinas que se deriven directamente de los componentes y subcomponentes entregados por los programas evaluados. Los objetivos específicos de la presente evaluación de impacto son los siguientes: i) Realizar de manera independiente y objetiva un procesamiento y análisis de información cuantitativa y cualitativa que permita conocer si los programas han logrado sus resultados a nivel de producto. ii) Desarrollar y aplicar metodologías de evaluación, cuantitativas y cualitativas, según corresponda, que permitan conocer si los programas han logrado los resultados intermedios y resultados finales o impactos esperados, así como cualquier externalidad o efecto adicional asociado a la ejecución de cada programa. iii) Evaluar la eficiencia y uso de recursos del programa. iv) Entregar conclusiones precisas, identificando claramente las debilidades e insuficiencias en términos de resultados de cada programa, y realizar recomendaciones que permitan mejorar el desempeño de éstos. 3. Metodología de evaluación14

Se espera que los oferentes propongan un modelo metodológico que permita dar cuenta de los objetivos de la evaluación. La evaluación deberá considerar tanto los aspectos cuantitativos como cualitativos del desempeño del programa. Lo anterior requiere establecer los instrumentos o herramientas que serán utilizadas para la recolección de información cualitativa y cuantitativa que se requiera, e identificar la metodología apropiada que permita la medición de los resultados, beneficios “netos” o impacto del programa. En particular, para conocer el impacto o los beneficios “netos” de un programa sobre su población beneficiaria, en primer lugar se deben elaborar hipótesis acerca de las relaciones de causa-efecto entre los componentes que produce el programa y los resultados esperados (a nivel de productos, intermedios y finales) o variables de interés sobre las cuales están definidos los objetivos del programa.

14

Para un mayor detalle ver Anexo Metodológico.

En otras palabras, es necesario determinar si los componentes que posee el programa contribuyen a lograr los beneficios esperados en la población objetivo. Para esto, es necesario aislar de los beneficios observados que se medirán (específicamente a nivel de resultados intermedios y finales), todos aquellos efectos derivados de factores externos al programa y que habrían ocurrido sin la ejecución de éste, como consecuencia de la evolución normal de las condiciones del entorno o la acción de otros programas públicos o privados. Por lo tanto, para cuantificar el impacto de cada programa no basta con la comparación de la situación de los beneficiarios antes y después de su participación en el mismo, sino que se debe responder lo más certeramente a la pregunta: ¿Cuál sería el estado actual de estos beneficiarios si no hubiesen participado en el programa? Sin embargo, existe imposibilidad de conocer esta situación contrafactual, debido a que los beneficiarios que participaron del programa no pueden no haber participado. Este problema, conocido como el problema de inferencia causal o de identificación, está en la raíz de las evaluaciones de impacto de cualquier programa o política, y hace necesaria la adopción de herramientas metodológicas que permitan subsanarlo. Una primera forma de hacerlo, en teoría al menos, sería con un diseño de evaluación experimental, asignando aleatoriamente los beneficiarios del programa que después será evaluado, lo que permitiría remediar el problema de inferencia causal simplemente comparando la situación de quienes fueron llamados a participar del programa y la de quienes no fueron elegidos. No obstante, en una gran mayoría de los casos, y debido fundamentalmente a que el proceso de evaluación es expost, no es posible realizar esa aleatorización. Una segunda forma es realizar la comparación entre los participantes (o “tratados”, como también se les denomina en la literatura de evaluación), y un grupo de contraste (o “control”) de no participantes beneficiarios de características similares. Un grupo de control es idealmente un segmento de no beneficiarios que son parte de la población objetivo, es decir, un grupo que comparte las características sociales, económicas, educacionales, entre otras del grupo beneficiario. La única diferencia entre los individuos del grupo de control y los beneficiarios efectivos debe ser su participación en el programa, tanto que condicional en las variables que representan estas características, la variable de interés que queremos medir sea estadísticamente independiente de si la persona participó o no en el programa. Este requisito es denominado “independencia condicional”, y es el supuesto clave detrás de cualquier metodología para la elaboración de un grupo de control. Otro aspecto a considerar en la elaboración de grupos de control, es la existencia de una cantidad de variables y de valores que permitan determinar un área de “soporte común” entre ambas muestras, lo que es fundamental para evitar otros sesgos. En la literatura de evaluación más reciente se ha investigado sobre aquellas variables que no son observadas por el investigador y que pudiesen tener algún efecto en inducir la participación de los beneficiarios en los programas que no son asignados aleatoriamente. El sesgo asociado a este problema es conocido en la literatura como ‘sesgo de selección’ (aunque algunos investigadores usan este término para todos aquellos sesgos asociados a las evaluaciones cuasiexperimentales), y debe ser considerado en la evaluación ya que al igual que el sesgo debido a diferencias observables, puede afectar seriamente las estimaciones de impacto. Para lidiar de una manera robusta con el problema de sesgo de selección, cuando el programa no se ha asignado de manera aleatoria, se recomienda realizar una estimación

de ‘Diferencias en Diferencias’. En esta metodología, la comparación entre el grupo de tratamiento y el grupo de control (primera diferencia) se realiza considerando una medición antes del inicio del programa y otra después (segunda diferencia). Esto permitirá eliminar el sesgo debido a aspectos no observables cuando éstos no varían en el tiempo. De no ser posible la medición de las condiciones del grupo de beneficiarios y del grupo de control “antes” de la entrega de beneficios del programa, denominado el “escenario prefactual” o “línea base”, lo que permitiría solucionar de manera óptima el problema de sesgo de selección, la evaluación deberá construir la línea base del programa, de manera de posibilitar futuras evaluaciones de impacto. La generación de un grupo de control (escenario contrafactual) y del escenario prefactual también permiten indagar respecto de la heterogeneidad de efectos causales del programa para distintos sub-grupos de la muestra, aspecto que también debe considerarse en la presente evaluación de impacto. La estimación del impacto promedio de un programa pudiese significar promediar impactos positivos y negativos de sub-grupos de la población beneficiaria, no permitiendo, en ocasiones, observar impactos de distintos signos para subgrupos de la muestra. Obviar la posible heterogeneidad en resultados además impide conocer si existen sub conjuntos de hogares o personas que pueden estar siendo perjudicados por el programa, cuando el resto de los beneficiarios goza de los resultados positivos de éste. Para estimar la heterogeneidad del efecto causal del programa se debe aplicar una metodología que no solo mida la diferencia de efectos para ciertas observaciones dadas, sino que también permita tener un grado de confiabilidad estadística sobre el resultado obtenido. 4. Resultados esperados del proceso de evaluación Los resultados esperados del proceso de evaluación se presentan a continuación, identificándolos a nivel de productos, resultados intermedios y resultados finales o impactos de los programas. En el caso de los resultados intermedios y finales, éstos equivalen a las hipótesis de éxito de la intervención que maneja el programa y que deberán ser testeadas durante el proceso de evaluación. 4.1 Resultados a) A nivel de producto. -

-

Cuantificar y analizar los niveles de producción de cada componente de los Programas desagregado por regiones y comunas considerando, por ejemplo, asistencias técnicas y/ o capacitaciones de agricultores entregadas por los programas (por tipo de asistencia o área de la asesoría entregada), incentivos para la inversión otorgados, así como el n° de concursos realizados para entregar estos incentivos, infraestructura para mejorar la producción (PRODESAL), créditos entregados y recuperados (PRODECOP), proyectos ejecutados (tipología y beneficiarios), entre otros. Caracterizar a los beneficiarios del programa en términos de sus condiciones socioeconómicas, características individuales (edad, nivel educacional, sexo, entre otras) características demográficas y productivas (hectáreas, tipos de cultivo, ventas netas, tipología de clientes, entre otras variables relevantes)

-

-

-

Caracterizar a las Unidades Operativas de los programas, Consejos de Desarrollo Local, Encargado Municipal, Departamento Municipal, entre otras, en términos de tamaño, rubro productivo y comuna, entre otras variables relevantes. Evaluar el grado de focalización efectiva de acuerdo a los criterios de focalización que manejan los programas y/o componentes (p.ej. clasificando a los beneficiarios según el tipo de requisitos que cumplen). Evaluar el grado de satisfacción de los beneficiarios con los servicios recibidos, considerando aspectos tales como difusión y conocimiento del programa, accesibilidad de los servicios, claridad de la información acerca de las condiciones de postulación, grado de participación en las decisiones del programa (comités de control social, consejos de desarrollo local), calidad de las asesorías técnicas recibidas, entre otras.

b) A nivel de Resultados Intermedios En este nivel se requiere evaluar cambios en el comportamiento, estado, actitud de los beneficiarios una vez que han recibido los bienes o servicios de cada programa. En estos programas en particular se requiere: -

-

Analizar el grado de incorporación y asimilación de los conocimientos transferidos a los usuarios a través de las asistencias técnicas, especialmente cuando éstas contemplan capacitación o incorporación de nuevas tecnologías de producción. Grado de utilización productiva de las inversiones y/o créditos otorgados con el apoyo de cada programa. Nivel de participación y apropiación en las acciones realizadas a través de los comités de control social, consejos de desarrollo local, entre otros Analizar los mercados a los que acceden los beneficiarios para comercializar sus productos (mercados internos como externos).

c) A nivel de Resultados Finales o Impacto -

Cuantificar y analizar los efectos de los programas en variables de resultado tales como: diversificación productiva de los predios manejados por los beneficiarios, incremento en la cantidad y calidad del autoconsumo familiar, incremento en el nivel de ingresos prediales y extraprediales asociados (proyectos de turismo rural y similares), incremento en las ventas de productos agrícolas, entre otros.

4.2 Uso de Recursos Se requiere elaborar los siguientes antecedentes en relación con los gastos del programa a) Gastos monetarios de los Programas Se requiere sistematizar y analizar la información sobre presupuesto y gasto de cada programa de perfeccionamiento docente correspondientes al período de evaluación, según corresponda, desagregando por tipo de gasto (producción y administración). En este punto se debe computar todos los gastos monetarios involucrados, incluidos los que

no tienen un reflejo en el presupuesto del programa o que son solventados por entidades co-ejecutoras. La evaluación de la eficiencia y la economía con que el programa utiliza sus recursos, deberá considerar los siguientes aspectos: -

-

-

-

-

Analizar la evolución de los gastos totales de cada programa, el gasto promedio por beneficiario, incorporando antecedentes que permitan emitir un juicio evaluativo respecto de la tendencia observada. Generar estándares de gasto y productividad para cada programa, especialmente gasto por beneficiario, de modo de comparar los gastos por unidad de producto con los gastos de producción de bienes y servicios similares provistos por entidades publicas o privadas, o con experiencias internacionales en programas similares, según corresponda. Sistematizar y analizar los gastos de administración – gastos que no pueden ser imputados a la producción de cada programa – y compararlos con el gasto total de cada programa. Analizar el comportamiento histórico de la ejecución presupuestaria de cada programa, y los aspectos asociados a los procesos de programación y ejecución del gasto (disciplina financiera). Cuantificar y analizar el tipo de co-financiamiento existente en cada programa y analizar la capacidad de reunir recursos provenientes de otros actores (Ej. organismos complementarios), evaluando los indicadores que permitan analizar el nivel de aporte de terceros, según corresponda.

b) Gastos no monetarios de los Programas Identificar y analizar, para cada uno de los programas, los gastos no monetarios asociados en que pudiesen estar incurriendo los beneficiarios.

4.3 Mediciones globales del desempeño En la medición global de desempeño se debe relacionar los costos de cada programa con los resultados finales que los beneficiarios hayan obtenido como consecuencia de su participación en él. Resulta de especial importancia la comparación de este desempeño en relación con otros programas de esta especie (programa de fomento productivo de INDAP o SERCOTEC u otros similares en Chile o en otros países comparables). Se debe además identificar y analizar las externalidades positivas y negativas que pueda producir la ejecución del programa, estimando los costos y beneficios sociales derivados de ellas. 4.4 Justificación de la Continuidad El análisis de aspectos relacionados con la justificación de la continuidad de cada programa debe estar sustentado en la evaluación realizada en secciones anteriores y que abarcan las dimensiones de eficacia, eficiencia y economía, y medición global del desempeño del programa, considerando el diagnóstico o problema que dio origen a cada programa y la evolución de dicho diagnóstico. Se debe analizar y emitir juicio evaluativo respecto de la continuidad de cada programa (según corresponda, y considerando que existen programas finalizados) en base a dos

criterios: i) el problema que dio origen al programa continúa o continuará existiendo en ausencia de él, o ya no está vigente; ii) el análisis de los resultados intermedios y finales muestra que la ejecución de cada programa ha contribuido a solucionar dicho problema. Las conclusiones respecto de la continuidad de cada programa que surjan de este análisis deben estar adecuadamente fundadas. 4.5 Conclusiones De acuerdo a los resultados de la evaluación, presentar de manera precisa todos aquellos ámbitos del desempeño cuyos resultados han sido insuficientes de acuerdo a los objetivos de cada programa, señalando los antecedentes que respaldan estas conclusiones (mediciones, estimaciones, indicadores, resultados de encuesta, entre otros). De igual manera, se deberá presentar todos aquellos ámbitos del programa cuyos resultados son destacables. 4.6 Recomendaciones Las recomendaciones deberán ser agrupadas en los ámbitos de diseño de cada programa, organización y gestión. Las recomendaciones planteadas deben señalar con precisión los aspectos de cada programa que requieren cambios, la orientación o sentido de esos cambios y los elementos que hacen posible su implementación.