Una Política Pública de Bienestar Un marco estratégico común para la reforma económica y la reforma social José Julián Hernández C. Director General de Descentralización y Reforma del Estado. Gobierno de Carabobo. I. ARRAIGO Y DIMENSION DEL PROBLEMA SOCIAL Las notables tasas de crecimiento del PIB durante las décadas de los 60 y 70, al lado de una política de gasto público legitimada a partir de 1958 en el uso social de la renta petrolera, abrieron canales de movilidad social que amortiguaron, y de alguna manera escondieron, los desequilibrios y tensiones que estaban en la raíz de un patrón histórico de crecimiento desigual. El problema de fondo que en este sentido debe ser considerado para pensar la reforma social, es el de la desigualdad en la distribución de los beneficios del crecimiento entre los grupos de ingresos y entre las regiones del país. Los componentes de una política social. Esta calle estrecha por la que hemos desembocado luego de dos décadas de grandes expectativas y aspiraciones sociales tiene su explicación causal en un espectro amplio de factores donde la crisis económica de la década de los ochenta aparece como fundamental pero no como única. Igualmente la situación de deterioro en el bienestar general no es atribuible a las políticas de ajuste y al plan de reformas estructurales, por más que su impacto desigual haya empeorado las condiciones de vida de amplios sectores de la población. Esto es importante para no responder al reduccionismo economicista en el marco de su propia racionalidad. Al igual que no hay una relación automática entre crecimiento y bienestar, tampoco la hay entre la aplicación de una racionalidad técnica y la superación de las profundas desigualdades socioeconómicas. La crisis, con su marcada incidencia en los procesos de exclusión social, plantea el reto de una transformación política e institucional, en la cual se otorgue a la reforma social tres componentes esenciales: el ético, el económico y el político. El componente ético no sólo desde el punto de vista de valores funcionales al logro de procesos de crecimiento con niveles aceptables de bienestar, sino como "momento de reflexión moral" para pensar en el sentido y finalidad de una política social más allá de la relación costo-beneficio. Como señala Esperanza Guisán, no basta con que la sociedad funcione. "Es imprescindible, además, que el tipo de funcionamiento sea el mejor que cabe esperar, es decir, que beneficie más y a más miembros del grupo y que los beneficie además de la mejor manera que sea dado esperar, desde una perspectiva ética que salvaguarde los derechos inalienables de cada individuo" 1. El componente económico porque en el contexto actual de altas diferencias de ingresos y productividad entre los sectores sociales y económicos, cuyas incidencias mantienen al margen de los circuitos modernos de consumo y de las actividades de mayor productividad a un número cada vez mayor de la población, resulta sumamente ineficiente a los fines de una economía auténticamente competitiva que, para llegar a ser tal, no puede basarse en las ventajas comparativas menos razonables como recursos naturales y mano de obra barata 2. El componente político por la forma como se han ido acentuando, producto de la marginalidad y la economía informal, la exclusión política que deja sin espacios para la negociación y la participación a importantes y mayoritarios sectores de la población, contribuyendo con el clima de tensión e inestabilidad política que tan caro resulta al crecimiento económico sostenido. Esto, al lado de la carencia de representatividad de los

actores tradicionales (partidos, sindicatos y gremios) alejados de sus bases sociales, crea, conjuntamente con las limitadas posibilidades de progreso social, una situación de frustración, conformismo y fatalismo que atomiza la sociedad y tecnocratiza las instancias de poder, cerrando, en consecuencia, los espacios para el consenso y la concertación social. (1) Razón y pasión en ética. Los dilemas de la ética contemporánea. Madrid; Ed. Anthropos;1990; p. 23. (2) Véase: PNUD-BID. Reforma ,social y pobreza Hacia una agenda integrada de desarrollo. Enero de 1993.

El contexto histórico y la estrategia social Dichos componentes, además, se mueven en un contexto histórico particular que es necesario tener presente para prever el impacto de las políticas públicas que habrán de ser instrumentadas. Es decir, el carácter estratégico de las mismas, así como el marco general o proyecto nacional en el cual se inscriban, no pueden obviar el comportamiento colectivo que es dado esperar a la luz de nuestra evolución histórica reciente que propició, entre otras cosas, expectativas importantes de bienestar. Sin entender dicho contexto, las decisiones públicas acarrearán costos sociales, económicos y políticos por carecer de aceptación y viabilidad. En tal sentido, no podemos dejar de considerar una realidad que se resiste a modelos y medidas de emergencia que desconocen el arraigo y dimensión de los problemas sociales para los cuales sólo se tienen respuestas asistenciales y compensatorias-, que apuestan todo a que el crecimiento económico resolverá los problemas que generan la exclusión social. Al hablar de realidades no lo hacemos solamente para señalar las razones estructurales de la pobreza, sino para destacar el choque entre la mejoría y las expectativas sociales que produjo el modelo de distribución rentista petrolera y un patrón de crecimiento que ha mostrado ser incapaz de garantizar -sin la asistencia de la renta petrolera- un mínimo de equidad en el reparto de los ingresos y las oportunidades. Este choque -que tiene su paradigma en la agitación social de febrero de 1989- pone en evidencia las contradicciones del desarrollo por su carácter socialmente concentrador y excluyente. Este carácter adquiere hoy un matiz distinto por la aparición de una nueva dualidad donde todos (sea en la economía formal o en la informal) somos funcionales a un único estadio de desarrollo de las fuerzas productivas, pero no todos, vale decir la mayoría, tienen acceso a los frutos del progreso. Si tomamos como referencia la distancia que media entre los niveles alto y bajo de ingresos en las tres últimas décadas, se pone de manifiesto la desigualdad absoluta en la distribución del ingreso y, en consecuencia, los bajos niveles de integración socioeconómica de la sociedad venezolana. A título de ejemplo basta con tomar algunos años del período indicado. En 1962, mientras el 20% más rico de la población recibía el 66,6% del ingreso nacional, el 20% más pobre recibía sólo el 2,8%; en 1981 era del 71 % del ingreso para el 20% más rico y de 2,6% para el 20% más pobre; entrada la década de los 90 el 20% más rico percibía el 54% del ingreso, al lado de 3% percibido por el 20% más pobre. Este ejemplo nos permite retomar la idea de la singularidad del caso venezolano para preguntarnos cómo se pudieron mantener en medio de esta desigualdad absoluta, altos niveles de estabilidad política y niveles aceptables de progreso social. La respuesta está asociada principalmente a la cuota-parte que los distintos sectores recibían de la renta petrolera a través de sus mecanismo de distribución y de la legitimidad del gasto público que se asentó de manera importante en el uso social de dicha renta. Por ello, lo más importante está en preguntarse sobre el impacto que ha tenido en tiempos recientes sobre la sociedad venezolana la caída de la renta petrolera disponible en medio de un rezago social importante y de una pobreza heredada y agravada por el patrón histórico de crecimiento. El efecto inmediato, cuando a mediados de los años ochenta se destinó el 75% de la renta petrolera para los pagos de la deuda externa 3, fue el colapso de los mecanismos compensadores que permitían equilibrar los factores estructurales de la pobreza y la

desigualdad. Esta situación conllevó, aún antes de la aplicación de las políticas de ajuste, un trastorno rápido y vertiginoso sin precedente que creó condiciones adversas sobre el bienestar de la población, afectando, incluso, a sectores de la clase media que fueron desplazados por debajo de la línea de pobreza. Un dato sumamente indicativo en este sentido nos dice que para poder igualar hoy el ingreso per cápita de 1974, el aporte del sector petrolero a la economía nacional debería ser de 38.000 millones de dólares; pero la realidad es que. para principios de los noventa éste estará sólo en el orden de los 10,000 millones de dólares. Dicho a la manera de Ramón Espinosa: hay que entender que el ingreso fiscal petrolero per cápita es hoy de 250 dólares, una sexta parte de lo que fue en 1978; esto implica, para poder alcanzar los niveles de vida de entonces, tener que triplicar los salarios reales, lo cual sencillamente no es posible. (3) Véase: Asdrúbal Baptista y Bernar Mommer. "Renta petrolera y distribución factorial del ingreso" en ¿Adiós a la bonanza? Caracas ILDIS-CENDES-Editorial Nueva Sociedad 1989. (4) Entrevista de El Nacional, domingo 19 de enero de 1997, p. D- 1.

El trastorno señalado tiene sus bases también en el tanta veces comentado agotamiento del patrón de crecimiento. Para resaltar este aspecto basta con indicar que el PTB de las actividades internas pasó de 9,9% en 1976 a -09% en 1979. De allí en adelante se pondría en claro que en el ingreso petrolero no era capaz de estimular el ritmo de crecimiento de la economía interna. Esto, desde luego, trajo consigo durante los años ochenta un efecto negativo sobre la tasa promedio de crecimiento anual del ingreso real per cápita y sobre la generación de oportunidades de empleo. A ello cabe agregar la contracción del gasto público, derivada del "ajuste no declarado", que fue limitando el acceso de los sectores más vulnerables de la población a los servicios básicos. La disminución de los recursos destinados al área social (gasto social) como porcentaje del Producto Interno Bruto ha sufrido una merma considerable. Entre 1984 y 1994 el gasto social cayó en 37% en términos reales per cápita. Esta tendencia se confirma, según un informe de Unicef-Cordiplan, con datos que indican que en 1994 el Estado gastó 22.518 bolívares por persona en materia social, pero que en términos reales esto sólo representa un poco más de mil bolívares por persona al año. 5 Desempleo, subempleo, caída del salario real y debilitamiento de las redes de servicios y seguridad social, con su concomitante incidencia en el incremento de la pobreza extrema, crearon el delicado cuadro social en medio del cual fueron aplicadas las políticas de ajuste económico. Partiendo de este cuadro, el programa de estabilización macroeconómica, con su visión de corto plazo, hizo recaer sus principales costos sobre los sectores de ingresos bajos y medios, acentuando el rezago social y las desigualdades en la distribución del ingreso. Un dato definitivamente importante en este sentido ha sido la caída indetenible de la remuneración real, con particular agudeza desde el inicio de los años noventa (ver Gráfico N° l). (5) "Análisis de ta situación de la infancia, la juventud y la mujer en Venezuela" citado en Adriana Cortés, 71 % de los venezolanos vive en condición de pobreza; El Nacional; 12-11-1995; p. 2/Economía.

Con lo dicho hasta aquí se intenta poner el énfasis en que cualquiera que sea la respuesta que se quiera dar al problema social, se debe ubicar su dimensión y profundidad histórica para entender que la reducción gradual de las iniquidades sociales supone la creación de un marco estratégico común a la reforma social y a la reforma económica. Pensar hoy que se debería definir una política social con la idea de crear un polo de contrapeso a las reformas económicas, niega la posibilidad de integrarlas en una política general de desarrollo que sería, por lo demás, la única manera de remover los obstáculos estructurales de la pobreza y responder a los nuevos requerimientos de la modernización. Este error de crear un polo de contrapeso ya fue cometido por la política de ajuste macroeconómico y el programa de reformas estructurales instrumentados a partir de 1989. Se planteó una lucha contra un populismo que, a juzgar por los indicadores sociales básicos y por la contracción del gasto público social, no era sino el fantasma de algo que en la práctica venía muriendo. Al enfrentarse a un fantasma, el nuevo modelo de crecimiento basado en la competitividad y la eficiencia se quedó sin condiciones que garantizaran su propia sustentabilidad económica, y sin orden y confianza pública para garantizar su viabilidad política. Igualmente, se evidencia el fracaso de un modelo de política social apegado a las pautas de comportamiento rentístico sin que hayan emergido respuestas alternativas que "obliguen" a las reformas económicas a colocarse en la lógica tanto de la eficiencia como de la equidad. Declinación de una manera de hacer política social Nuestra manera de hacer política social presenta dos aspectos que han venido incidiendo negativamente sobre la ejecución del gasto social y sobre la gobernabilidad del sistema político. El primero tiene que ver con los vicios, prácticas y distorsiones asociadas al paternalismo y al asistencialismo; el segundo con el arreglo corporativo entre el Estado y el sector de empleo formal y estable. Sobre el primero, la COPRE ha señalado su ineficiencia. "Durante la etapa democrática el Estado ha destinado cuantiosas sumas al gasto social; alrededor del 50% del gasto público en algunos años. Los rubros más favorecidos son educación, salud, vivienda y seguridad social. Sin embargo, de acuerdo con diversos indicadores, el gasto social ejecutado por el Estado en esos campos no ha producido los resultados esperados. Las conquistas obtenidas han quedado muy por debajo de lo que cabría esperar, tomando en cuenta el volumen de recursos invertidos" 6.. Al preguntarse por el incumplimiento de las metas previstas, la COPRE

reclama la ausencia de estrategia frente al inmediatismo y el proselitismo; la falta de coordinación; el centralismo; la ausencia de racionalidad técnica y organizativa; y, el gremialismo. (6) La Reforma del Estado. Proyecto de Reforma Integral del Estado. Vol. I; Caracas; 1988;p.272.

Sobre el arreglo corporativo entre el Estado y el sector formal, se ha podido determinar que si bien la política social orientada hacia los gremios se hizo extensiva hacia otros sectores de la población, la misma tendió a concentrar los recursos e instituciones en beneficio de los grupos organizados, asignándole a la política de bienestar un papel negociador y compensatorio. Como apunta Enrique González para el caso mexicano, aplicable a nuestra realidad, esta práctica fue posible mientras las inversiones en infraestructura social fueran compatibles con el objetivo de impulsar el crecimiento económico. Sólo con el crecimiento constante de la economía y con unas finanzas públicas que soportaran aumentos en los gastos sociales, se podía sostener la negociación corporativa 7.Hoy en medio de los problemas económicos, del creciente déficit fiscal y del choque entre los intereses de los trabajadores y los incentivos empresariales, este patrón de política social se agota en su posibilidad de prestar y ampliar los servicios sociales y en sus formas tradicionales de financiamiento público. Si se piensa en los cambios del mercado laboral, sobre todo en el aumento de la ocupación en el sector informal, una política social orientada hacia una población objetivo delimitada por el empleo formal-estable deja de incrementar drásticamente su número de beneficiarios. No obstante, lo que podría resultar más grave de esta política compensatoria y negociada en un contexto social de creciente marginalidad e informalidad, es que el Estado termine -como apunta Guimaraes- imponiendo sus propios límites a una sociedad desarticulada y desprovista de poder (le negociación frente a las instituciones políticas y de gobierno.8 II. UNA POLITICA PUBLICA DE BIENESTAR La política pública de bienestar deberá desenvolverse de acuerdo al contenido histórico y de los componentes éticos, económicos y políticos que le son inherentes, los cuales frieron reseñados al principio de este ensayo. En este sentido. adquirirá una dinámica apoyada en sus propios fundamentos, pero que no la hacen independiente de la estrategia económica. (7) Reforma del Estado y política social. México; Instituto Nacional de Administración Pública: 1991; pp. 21-24. (8) "¿Desarrollo con equidad: un nuevo cuento de hadas para los años 90'?". En: Las políticas sociales, aporte de nuevas perspectivas; CLAD; Selección de Documentos Claves; Vol. 8; N° 2; Dic. 1991.

Si suponemos que hay consenso sobre la necesidad de estimular la transformación productiva de la economía orientada hacia el logro de una competitividad auténtica 9, la reforma social deberá ser parte integral de una política general de desarrollo, apuntando, con su carácter independiente y no residual de la política económica, hacia lo siguiente: 1) vencer la antinomia crecimiento o equidad; 2) definir una política social de transición hacia una economía competitiva; y 3) redefinir la política de gasto publico, en particular la del gasto social. Todo ello dentro de un crecimiento de calidad y contenidos distintos al prevaleciente, que sea compatible con un proceso gradual de distribución del ingreso y la riqueza. Crecimiento o equidad Este dilema ha estado presente, implícita o explícitamente, en nuestra sociedad, generando de entrada un disenso sobre los medios para alcanzar productividad o equidad. Para superar este dilema debemos partir del siguiente axioma que consideramos esencial: un menor

crecimiento puede combinarse con una mayor distribución para resolver los problemas de pobreza, pero a una menor distribución debe corresponder una mayor tasa de crecimiento lo. Es decir, a menor esfuerzo por distribuir el ingreso y la riqueza, las exigencias de crecimientos serán mayores. Esto nos coloca en el centro del problema: con el sólo crecimiento económico no se alcanzará mayor equidad ni se superará la pobreza si en esa medida no se asumen "políticas distributivas universales y localizadas (empleo, gasto social, salarial) que permitan accesos a consumos y bienestar básico orientadas a acrecentar la participación del 50% de los hogares con menores ingresos". 11 (9) La CEPAL acentúa la diferencia con la competitividad "espuria' que aumenta su participación en los mercados internacionales de bienes y servicios, pero sobre la base de factores transitorios como la reducción de los salarios reales y la subevaluación de la moneda. Véase: las dimensiones sociales de la transformación productiva con equidad; Mimeo; febrero de 1992; p. 5. (10) Enrique González T. Qb. cit. p. 72. (11) Idem.

En el estudio Prospectiva Social año 2005; el casa Venezuela, se afirma que aun con un desempeño económico de crecimiento estable y moderado, los niveles de desarrollo social a lo más, sólo alcanzarían (en el año 2005) para cerrar la brecha social que se abrió durante la década de los ochentas 12. Esto lleva a replantear la especificidad de lo social. Es decir, que tomando como punto de partida la desigualdad imperante en la distribución del ingreso, el Estado deberá inducir la producción y administración de bienes y servicios (salud, educación, alimentación y vivienda) a los que puedan acceder los sectores mayoritarios de la población. Política social para la transición La reforma social debe ser un componente esencial de las reformas económicas. Elementos claves tanto para una economía competitiva como para las nuevas culturas de la producción, la inversión y el trabajo, no podrán desarrollarse sin una lógica de eficiencia y equidad. "...sin reforma social se corre el peligro que tras un nuevo ciclo de expansión, los países vuelvan a convertirse en exportadores netos de capital y de sus mejores cuadros humanos, sin haber eliminado los obstáculos estructurales a su desarrollo"....13 (12) Vivancos, España, Restuccia y Soto. Documento Síntesis; ILDIS; 1993. (13) Banco Interamericano de Desarrollo y Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). Reforma Social y pobreza. Hacia una agenda integrada de desarrollo. Enero; 1993; p. 3.

Eficiencia y equidad en el ámbito de políticas orientadas a mejorar las capacidades productivas de la economía se relacionan con la capacidad pública para facilitar el aprovechamiento de los recursos disponibles, en especial la mano de obra. Formación de recursos humanos para un nuevo desempeño acorde con las nuevas tecnologías, recalificación de los trabajadores, reducción de subempleo, generación de puestos de trabajo en el sector moderno, mejoramiento de los niveles de productividad e ingresos del sector informal, ampliación de la base empresarial ,v mejoramiento de la interacción entre empresas a través del acceso al crédito, la tecnología y la capacitación, etc., son distintas formas que, al lado de las estrategias de corto plazo de naturaleza asistencial irán preparando las condiciones requerimientos que permitan garantizar la sustentabilidad económica y social de un nuevo patrón de crecimiento. Esta idea se refuerza con planteamientos hechos por el Banco Interamericano de Desarrollo y por el Programa de las Naciones para el Desarrollo: "Hoy día, la competencia entre países en un mercado internacional globalizado es función de la competencia entre diferentes calidades de mano de obra y del grado de estabilidad política y social. De modo que en ese mercado

compiten entre sí, en última instancia, los sistemas de salud, de educación, de capacitación de relaciones laborales, y la calidad de los procesos políticos" 14. Redefinición de la política de gasto social Un aspecto en el que no cabe la menor duda sobre la necesidad de. su modificación a fondo, es el de la ejecución del gasto público social. Este aspecto tiene que ver con su reorientación y con la revisión institucional e instrumental de intervención estatal a través del gasto social. Superposición de funciones, debilidad decisoria, ineficiencia y centralismo, están dentro de las críticas más comúnmente formuladas a las transferencias, programas y servicios sociales ejecutados por el Estado. Si se sigue la evidencia que señala que el gasto público puede llegar a constituir cerca de la mitad del total de los ingresos de las familias pobres, se pone en claro su importancia para garantizar la supervivencia de la mayoría de los hogares. Hablar en este momento de niveles mínimos aceptables de gasto social, supone, además de la recuperación fiscal perdida con la caída de la renta petrolera, mejorar la estructura de asignación del mismo, incrementando la capacidad estadal para que pueda hacer un uso eficiente de los recursos. En cuanto a la equidad y la fijación de prioridades, será difícil por un tiempo dirimir entre localizar o universalizar el gasto. En todo caso, la llamada localización del gasto deberá poner énfasis en la distribución de recursos y transferencia de servicios por sectores (empezando por las necesidades de los más pobres), intentando una cobertura progresiva por tramos de ingreso. La universalización tendrá lugar en aquellas áreas del gasto (salud, educación) que tienen un efecto directo pero no inmediato sobre la distribución del ingreso, pero que impiden la transferencia de la pobreza entre generaciones. (14) Ibid. p. 20.